El Derecho a una Atmósfera Sana en la Ciudad de Buenos Aires

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Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires

Dra. Alicia Pierini

Adjuntías

Arq. Atilio Alimena

Prof. Gustavo Lesbegueris

Prof. Graciela Muñiz

Sra. Claudia Serio

DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Venezuela 842

Tel.: 4338-4900 Líneas rotativas

Correo Electrónico: [email protected]

Políticas Públicas y Derechos - 2005

Publicación de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires

Directora Responsable: Dra. Alicia Pierini

Coordinación de Contenidos: Lic. Susana Lapsenson

Coordinación Editorial: Dr. Oscar R. González

Edición: Lic. Pablo G. Fernández, Francisco Capurro Robles / Diseño: Ronald Smirnoff

Producción: Jorge Rodríguez Correa

Políticas Públicas y Derechos es una publicación de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de

Buenos Aires que aspira a divulgar los contenidos de las investigaciones e informes que analizan

las diversas políticas públicas vigentes, y aportar ideas y datos que permitan perfeccionarlas en

relación con el pleno ejercicio de los derechos y garantías ciudadanas. Tratándose de textos que

reflejan dichas indagaciones y estudios, los mismos son responsabilidad de sus autores,

mayoritariamente funcionarios de ésta institución de garantías.

Registro de la Propiedad Intelectual en trámite.

3Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires

Políticas Públicas y Derechos

EL DERECHO A UNAATMÓSFERA SANA EN LACIUDAD DE BUENOS AIRES:

UN CASO TESTIGO DELA CONFLICTIVA RELACIÓN

ENTRE LA GESTIÓN AMBIENTALY LA PÚBLICA

Por Pablo Sessano (*)

(*) Master en Ecoauditorías y Planificación Empresarial del Medio Ambiente.Especialista en Gestión Ambiental Metropolitana y Gestión de PolíticasPublicas Ambientales. Desde 2004 es asesor adscripto de la Defensoría entemas ambientales.

4 Políticas Públicas y Derechos

Introducción

Esta investigación se ha propuesto destacar tanto las dudas,debilidades y problemas como los logros, avances reales,compromisos y oportunidades que exhibe la gestión del aire enla ciudad. El balance final surgirá de los contrastes evidentesentre estos aspectos.

Esta gestión nunca puede ser objeto de un área única, ni siquiera deun solo sector social. Por tratarse del recurso más generosamentedisponible, la responsabilidad por su manejo y cuidado debe serampliamente compartida. Pero independientemente de ello, la que alEstado porteño le cabe es insoslayable.

En este sentido, además de las funciones de legislación,administración, control y justicia, el Ejecutivo tiene la obligación yla responsabilidad de proporcionar a los ciudadanos lainformación, la educación y los marcos de actuación necesariospara que puedan ejercer su participación en forma satisfactoria yequitativa en este tema.

Este rol pedagógico supone más que nada el desarrollo depoderosas herramientas de persuasión y negociación sobre labase de los conceptos de racionalidad ambiental y urbanística, porencima de cualquier criterio de mercado que tienda a transponeraquellos límites definidos para garantizar la calidad de vida y lasustentabilidad del recurso1.

Si se mira con atención se podrá verificar que en Buenos Aires nose cumple ninguna de estas condiciones. Sobre la base de estoscriterios será analizado el estado de la cuestión.

1 Se considera al Estado como un sujeto social, un actor fundamental dentro del sistema político,que opera principalmente en función de su propia reproducción. Si bien éste no es un generadordirecto de contaminación en tanto no utiliza el recurso como actor económico -como sí podrían serlootros sujetos como las empresas del transporte, la industria o incluso cierto tipo de asentamientoshumanos o simplemente individuos-, entendemos que la irresolución de determinados problemas,sin ir mas lejos la falta de definición de un plan estratégico y urbano ambiental o másespecíficamente la regulación del transporte en sus diferentes aspectos, constituye una situaciónque beneficia a aquellos actores económicos que lucran en forma directa con el recurso aire en estecaso y, por extensión, al sistema político que mediante su actor principal, el Estado, sostiene porconveniencia esas indecisiones. Se trata de un problema de gestión y concepción de gobierno y deuna costumbre que hace prevalecer el derecho privado sobre el público, que se encuentraprofundamente arraigada en la Argentina, y que, como en otros lugares y casos, encuentra en lasustentabilidad de los recursos naturales una limitación trascendental.


El aire, un recurso compartido por todos

La cuenca atmosférica es un sistema fisiográfico que, por sucarácter de recurso ambiental compartido, presta una gama muyamplia de servicios a la sociedad, entre los que se cuentan laasimilación, dilución y dispersión de contaminantes descargadosen ella por muy diversos usuarios.

Como el acceso a la cuenca es libre, cualquiera puede utilizar sucapacidad de carga virtual de manera ilimitada y a un costo muybajo o frecuentemente nulo.

Si se observa únicamente el estado del recurso, sin considerar losbeneficios que derivan de su utilización, podrá notarse que existeuna multitud de individuos que aprovechan la atmósfera sin máslímite que sus propias preferencias y disponibilidades. Unasituación equiparable a una "tragedia de los recursos comunes",en palabras de Garret Hardin (1968), en donde cada agente(incluido el Estado) emplea sin restricciones, en busca de suspropios intereses o tratando de maximizar beneficios personales outilidades, su capacidad de carga, hasta el punto en quedesaparecen las ventajas y la satisfacción adicional de hacerlo.

Marco general del problema

El contexto principal en que debe encuadrarse el tema de lacontaminación ambiental, (en particular la atmosférica), es elproceso de megalopolización que la ciudad de Buenos Airescomparte con otros grandes conglomerados. En este orden sedestacan cuatro aspectos:

l El impacto de la contaminación atmosférica a nivel de la saludde la población, pues se trata de un fenómeno de exposicióngeneralizada, que resulta prácticamente imposible eludir. No hayduda de que constituye un problema de salud pública y debe serabordado como tal.

En América Latina, 100 millones de personas están expuestas a lacontaminación atmosférica y se estima que cientos de milesmueren prematuramente por año solamente por estar expuestos apartículas de un solo contaminante.

Esta situación supone enormes erogaciones como consecuenciade los aspectos negativos derivados del impacto en la salud y el


medio ambiente, que superan frecuentemente los supuestosbeneficios de la utilización irrestricta del recurso. Canadá, porejemplo, invierte miles de millones de dólares en este tipo decuestiones. En Argentina no se realizan cálculos ni se establecende manera sistemática correlaciones entre los niveles decontaminación y los efectos sobre la salud de la población.

l El reconocimiento del ámbito urbano real: la ciudad es unaunidad territorial y funcional (Pedro Pirez, 1998) y comprende todala mancha urbana, que a los efectos del tema en cuestión escompleja y está fragmentada.

l La imposibilidad de abordar con efectividad el tema de lacontaminación atmosférica si se restringe su consideración alímites jurisdiccionales que definen territorios menores que el tejidourbano.

l La multiplicidad de factores y actores intervinientes, que laconvierten en una materia sumamente compleja a la hora de suordenamiento.

La inscripción de la problemática local en la preocupación global yregional por el cambio climático y el efecto invernadero esinsoslayable y debería reflejarse, más allá de lo retórico, en lanormativa urbana y en la modalidad de gestión. No obstante, laprotección de la salud humana y de la calidad del ambiente sontemas prioritarios que debieran impulsar al Estado a regular el usodel recurso, más allá de todo interés mercantil.

El Estado y el aire: diferentes visiones de laciudad

La ciudad puede ser vista de distintas maneras, que varían segúnel interés que monopolice la mirada. Así, es posible concebirlacomo una concentración de actividades humanas orientada alaprovechamiento de las economías de aglomeración y de escala,lo cual supone tener en cuenta los desequilibrios que suelenacompañar a los procesos de crecimiento descontrolados.

Otra posibilidad es observarla como un sistema de bienes públicos(entre los que se encuentran el aire limpio y el agua de buenacalidad), cuya producción y nuevas modalidades de gestiónsientan sus bases institucionales.


Finalmente, es posible aproximarse a la ciudad como un denso tejidode externalidades positivas y negativas, donde prácticamente cadaacción privada tiene consecuencias sobre el bienestar general, ydonde las iniciativas y proyectos públicos se mueven muchas vecesen una ruta conflictiva, con intereses privados bien establecidos.

Quienes consideran la ciudad desde la gestión pública, debentener en cuenta todas las perspectivas. En este marco, el de lasimultaneidad de millares de acciones particulares, el papel ofcialdebe ser el de instituir lineamientos transparentes e incentivospara que los individuos tomen decisiones orientadas al bienestargeneral y el Estado no tenga que decidir por cada uno de ellos.

Es preciso comprender el orden urbano y espacial de la ciudad,plasmado en los usos del suelo, porque representan el factorprincipal en sus desajustes funcionales y sus costos fijos. Tambiénresulta imprescindible interpretar correctamente las formas de lascuales dependen los patrones de convivencia cotidiana y lasrelaciones intersectoriales entre un vasto abanico de actividades yconductas2. Sin ello no serán visibles las rutas para una políticaambiental que asegure el desarrollo sustentable tan pregonado.

Vale la pena subrayar que si bien la política ambiental subyace a laurbana, debe ser expresada a través de ésta y desplegada medianteuna dinámica espacial y territorial de la ciudad, al permitir queconfluyan eficientemente recursos naturales, mercados,consumidores, productores, vecinos y sistemas de información.

En este sentido, la interjurisdiccionalidad emerge comonecesidad y condición de viabilidad, ya que la metropolizaciónsupone el crecimiento de los costos marginales. Hay que ordenartodo el fenómeno, y la atmósfera es un caso paradigmático deldesafío planteado.

El proceso urbano puede ser considerado como un sistemaabierto y dinámico que incluye e interrelaciona la calidad del medioambiente con el funcionamiento de mercados, el transportepúblico y privado, la estructura vial, la organización espacial de laciudad y los patrones de utilización del suelo, el estado de las

2 La experiencia de Curitiba es un buen ejemplo, tal vez único en América Latina, de estacomprensión, así como de la racionalidad y preeminencia del bienestar público y la calidad devida sobre las apetencias privadas.


tecnologías, los sistemas de información, los hábitos y lascostumbres de la población y, en general, con la cultura urbana ylas tendencias inherentes al desarrollo metropolitano.

Desde un punto de vista técnico, podría decirse que la calidad delaire en la ciudad está determinada por siete factores:

l Las tecnologías de los vehículos automotores.l Las tecnologías industriales y de servicios, y los volúmenesde producción.l La estructura urbana (extensión, densidad y diversidad).l Los patrones de uso del suelo.l La estructura modal del transporte urbano.l El total de kilómetros recorridos por los automotores.l El nivel de información con que cuenta la ciudadanía parapoder participar activa y conscientemente en la cuestión.

Cada uno de estos aspectos debería ser objeto de estudios ydeterminaciones precisas a fin de trazar una política integral queincluya estrategias específicas que posibiliten adecuar cada factoral desarrollo elegido. Y la elección debe ser el resultado de la másamplia consulta.

Contrariamente a lo que se piensa, en términos generales BuenosAires se encuentra en una situación vulnerable, ya que con laexcepción de la amplia difusión del gas natural comprimido en eluso de automotores particulares -originada por una motivacióneconómica, no a causa de una preocupación ambiental- y,relativamente, de la presencia del ferrocarril urbano, el resto de losfactores exhibe situaciones insostenibles.

Una mirada rigurosa sobre la ciudad y la gestión del aire en lasjurisdicciones que la componen evidencia claramente la grandistancia que aún separa al desafío planteado respecto delpanorama existente.

La problemática de la contaminaciónatmosférica

Los índices de contaminación atmosférica verificables actualmenteen la ciudad de Buenos Aires no se han modificadosustancialmente desde los últimos años de la década pasada,cuando se registraron los niveles más altos por efecto del

9 Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires

crecimiento del parque automotor y, en menor medida, de laactividad industrial.

Los sistemas para la medición de contaminantes atmosféricosdistaban y distan de ser suficientes, lo que se refleja en el propioPlan Urbano Ambiental (PUA) de 1999, en el Programa de AireLimpio (PAL) de 1998 y en los monitoreos que diferentesinstituciones privadas realizaron en esos años.

Puede decirse que los aparentes avances que se están generandoen este momento responden a un cuadro de situación que seconoce desde hace más de diez años, pues en Buenos Aires esteproceso de actualización comenzó en 1997, con la campaña dedeterminación de concentraciones de contaminantes atmosféricospromovida por la Fundación Siglo XXI, siguió con el PAL en 1998y fue recopilado por el PUA en 1999/2000, pero por diferentesrazones se vio detenido o demorado al punto que hoy, siete añosdespués, se encuentra aún en la fase de inicio.

Sintéticamente, según el censo de 1990, la ciudad tiene 203kilómetros cuadrados (12 mil manzanas), 1.600.000 vehículos y700 mil adicionales que ingresan de la provincia. En total, algomenos de 2.500.000 automotores que circulan diariamente.

Así, Buenos Aires consume diariamente 1.300.000 litros de nafta,93 mil metros cúbicos de GNC y 26.600 megavatios. Casi tresmillones de habitantes, más otros tantos que ingresan todos losdías, hacen un total de seis millones de individuos que utilizan suinfraestructura urbana. Pero la urbe real incluye dos anillosenvolventes que juntos suman 7 mil kilómetros cuadrados más, loque eleva la cifra a aproximadamente doce millones3.

En este marco, la problemática de las emisiones tiene como ejeslas fuentes fijas (industrias y otros procesos generadores) y lasmóviles (fundamentalmente el parque automotor), y aunque ha

3 Para una descripción pormenorizada de la situación y del área se puede consultar el proyecto delPlan Urbano Ambiental en su versión publicada de 1999 y el Programa de Aire Limpio de 1998.Para obtener datos actualizados de emisión de contaminantes, puede revisarse la pagina deInternet de la Dirección General de Control de la Calidad Ambiental (DGCCA). Toda esta informaciónes pública. Un abordaje más completo y actualizado del área metropolitana, sus escalas y losfenómenos que la componen puede verse en el informe publicado en el libro La Gran Ciudad, deEdiciones Fundación Metropolitana, del 2003. Existe abundante bibliografía sobre esta cuestión.


sido habitual minimizar el problema, dado el particular régimen devientos de Buenos Aires y su condición geomorfológica, estasubvaloración contribuyó a una postergación que como en el casodel agua, puso a la ciudad en un relativo nivel de riesgo respectoa la calidad y disponibilidad del recurso4.

Sus condiciones naturales ya no son suficientes para diluir lairradiación generada, y en varios puntos y momentos se verificanniveles altos de emanaciones tóxicas. Por otra parte, compromisosinternacionales asumidos relativos a la emisión de gases de efectoinvernadero y destructores de la capa de ozono y una crecienteconciencia por el problema en la sociedad, demandan hoy lageneración de avances y una valoración distinta de la gestiónambiental en general y del recurso aire en particular.

Con respecto a las fuentes fijas, de acuerdo al PUA, para 1999 yen el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) incluido el tercercordón, funcionaba el 45.1% de los establecimientos industrialesdel país. 24.922 se encontraban en el área conurbana mientras queen la ciudad se localizaban 16.244, lo que equivalía al 65% de lacifra anterior. En total había 41.166 probables fuentes fijas deemisión de contaminantes a la atmósfera, de las cuales algomenos del 40% debían ser ordenadas desde la jurisdicción de laciudad de Buenos Aires.

En referencia a las fuentes móviles, 2.500.000 vehículos circulandiariamente, de los cuales 1.600.000 corresponden a la jurisdicciónde la ciudad, y constituyen realmente el origen principal de lacontaminación atmosférica por volumen de emisiones y ruido.Contrariamente a lo que se cree, el mayor problema no son loscolectivos y camiones sino los automóviles, a raíz de su número,

4 Expresiones que relativizan el riesgo que supone la contaminación atmosférica en BuenosAires, por efecto del régimen climático, se repiten en el PAL de 1998, en el PUA de 1999, enel informe Geo-Ambiental de 2003, en el informe del Banco Mundial de 1996 y en diversosescritos, pero como apuntaran Martín Negri y otros en un informe sintético sobre el análisis decontaminantes en la ciudad, realizado en el Instituto de Química y Física de los Materiales,Medio Ambiente y Energía, FCEYN-UBA, en 1994/95 y publicado en el número 3 de la serieApuntes del Centro de Documentación e Investigaciones para la Gestión Urbana de laDefensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires (1997), "no cabe duda que las condicionesclimáticas y topográficas de Buenos Aires han evitado que la contaminación de su atmósferafuera un problema tan agudo como lo es en otras capitales (...) Sin embargo, la situacióntampoco puede caracterizarse como inocua y son varias las evidencias que indican en elpresente que la calidad del aire de la ciudad está muy lejos de ser la deseada".


frecuencia de uso y relación vehículo/pasajero, aunque desde elpunto de vista de la calidad de la emisión los primeros contaminanmás. Este fragmento del parque automotor funciona en su mayoría adiesel, un combustible que según estudios recientes, generaemisiones sumamente tóxicas y gran cantidad de partículas. Durante1998, y según la entonces Coordinadora del PAL, en Buenos Airescirculaban 134.000 camiones de carga pesada y 10 mil autobuses,en su mayoría consumidores de gasoil. En toda el área metropolitanalos camiones que usaban ese combustible eran 603 mil, de los cualessólo 111.333 empleaban GNC. La proporción no se ha modificadosignificativamente en los últimos años. Por el contrario, la crisis de2001 y sucesivas postergaciones de exigencias normativas puedenhaber contribuido a empeorarla.

Se trata, además, de vehículos insuficientemente controladosdada la convergencia conflictiva de las normas, su carácterinterjurisdiccional y la gran cantidad de intereses particulares ycorporativos vinculados. Como en otras grandes ciudades, estetema resulta central. En Buenos Aires el transporte público depasajeros es subsidiado por el Estado, pero esta asistencia, segúnuna investigación del diario Página 12, no surge a partir de unanálisis de la estructura de costos, sino en base a las necesidadesexplicitadas por las compañías en sus declaraciones juradas y esacompañado por serias deficiencias en el control (SuplementoCash del 3 de abril de 2005).

La Dirección General de Control de la Calidad Ambiental (DGCCA)del Gobierno porteño es la encargada de la verificación de lasfuentes de emisión tanto fijas como móviles, conforme aprocedimientos establecidos por la ordenanza 39.025 y ahora porla ley 1.356, según las políticas fijadas por la Secretaría de MedioAmbiente a través de la Dirección de Política y EvaluaciónAmbiental que se ajusta a los lineamientos del Programa de AireLimpio. Al menos así se supone su funcionamiento operativo.

Parece evidente, sin embargo, que este mecanismo resulta másque insuficiente dentro de la ciudad, teniendo en cuenta ademásque tanto las fuentes fijas como las móviles no constituyen untema que pueda solucionarse ni gestionarse desde una solajurisdicción, sin armonizar la normativa y los procedimientos decontrol, y mediante una política consensuada con los diferentessectores y una fuerte decisión y acción gubernamental en talsentido.


Los proyectos de ley existentes

Las iniciativas de ley antecesoras de la norma actual tuvieronorigen en el Programa de Aire Limpio de 1997.

Publicado en 1998 por la gestión del abogado Rodrigo Walsh -enese entonces a cargo de la Secretaria de Medio Ambiente-, fue elprimer esfuerzo serio por ordenar la cuestión de la contaminacióndel aire en la ciudad, conforme al mandato de la nuevaConstitución. La iniciativa contemplaba, además de la informaciónrelativa a la calidad del aire producida por el Gobierno, variasdirectrices y un proyecto de ley. Entre ellas de destacan:

l Políticas de gestión.l Correcciones al flujo de tránsito.l Transformación del transporte de pasajeros y el flujo decarga con nuevos motores, tecnologías alternativas,combustibles alternativos, catalizadores.l Creación de un sistema de revisión técnica obligatoria y derevisión aleatoria de vehículos.l Aplicación de incentivos financieros y fiscales.l Habilitación de centros de transferencia de pasajeros y decarga, vinculados con la red de trenes y subterráneos.l Control y regulación de las emisiones de fuentes fijas.l Ordenación de la circulación de taxis.l Construcción de bicisendas.l Políticas de prevención y promoción de la salud en tresniveles de exposición: efectos agudos, intoxicación crónica,efectos acumulativos.l Políticas culturales, comunicación y divulgación del estadodel aire en la ciudad y su influencia en la salud.l Promoción de la participación pública en el cuidado delrecurso.l Participación en la Cuarta Conferencia de las Partes sobreel Cambio Climático (COP 4), y de allí se extrajeronrecomendaciones para la ciudad que resultaron una síntesisdel pretendido consenso de la sociedad alcanzado en el PALsobre las políticas requeridas, y se inauguró una modalidadde consulta y participación sectorial y ciudadana sobre eltema (Ver PAL 1998, página 63).


Entre este proyecto y la aprobación de la primera ley vigente deprotección del aire -en mayo de 2004- pasaron seis años, y lasituación actual es casi la misma. Esto evidencia el ritmo lentísimocon que se llevan a cabo los cambios en la materia, lo que no secondice con los niveles críticos que los estudios técnicos revelany las demandas sociales manifiestan.

Existieron otros proyectos menos relevantes, pero como la actual leyse aprobó recientemente no es pertinente abordarlos en este informe.El Programa de Aire Limpio quedó instalado desde entonces, además,y fue la propuesta más sólidamente construida, aún cuando elproyecto de ley que lo acompañaba no resultara aprobado.

De todas maneras, resulta destacable mencionar las conclusionesde la investigación citada anteriormente sobre contaminantesatmosféricos en la ciudad de Buenos Aires (Martín Negri et al),realizada en el marco de una campaña promovida por laFundación Siglo XXI, en función del valor que tienen por tratarse deun diagnostico de hace 10 años, que ya se consideraba tardío, yen el cual se planteaban los mismos problemas que hoy,evidenciando así la inercia extrema que existe sobre el particular.

Aquel estudio afirmaba que "uno de los problemas de la ciudad deBuenos Aires es que no se tenían medidas sistemáticas yprolongadas de medición de contaminantes. Los estudiospresentados constituyen los primeros que tienden a caracterizarsistemáticamente la atmósfera de la ciudad. No sólo se calcularonlos niveles atmosféricos de diversos contaminantes, sino quetambién se identificaron sus orígenes y se realizó un diagnósticosobre la gravedad de la situación. Los resultados obtenidospermiten diseñar una red de monitoreo ambiental sobre una basecientífica sólida:

l Los valores de concentración de monóxido de carbono(CO), óxido de nitrógeno (NO), dióxido de nitrógeno (NO2), yozono (O3) se deben a la mezcla de las emisionesvehiculares con masas de aire limpio.l Los procesos químicos y fotoquímicos tienen un papelmenor en los sitios de medición utilizados.l Los niveles muy bajos de ozono se deben a las altasconcentraciones de NO que hay durante el día.l Los niveles de SO2 (dióxido de azufre) son regularmentebajos.


l La distribución espacial promedio de NO2 y SO2 en todo elámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires eshomogénea, a excepción de valores algo mayores en la zonadel microcentro.l Se observan valores particularmente altos de contaminantes,en particular CO, cuando las medidas se realizan a altura dehombre en calles muy congestionadas, superándose en estecaso los límites establecidos por la Environmental ProtectionAgency.l Buenos Aires es una enorme fuente de contaminación y sólosu emplazamiento geográfico y los vientos que predominanevitan que se produzca en pocos días una situación muycrítica, a causa de la acumulación de los gases producidos.l Las mediciones realizadas durante la campaña promovidapor el Banco Mundial demuestran que hay transporte decontaminantes atmosféricos entre la Capital Federal y laprovincia de Buenos Aires.l Es necesario controlar las partículas respirables -aquellasmenores a diez micrones y a dos micrones y medio (PM10 yPM2.5) en Capital Federal y Gran Buenos Aires, que sonespecialmente nocivas para la salud ya que consiguen,gracias a su pequeño tamaño, penetrar profundamente en elaparato respiratorio�.

Al mismo tiempo, se recomendaba que:

l �Resulta indispensable que las acciones encaradas sedesarrollen en forma conjunta o al menos concertada entre losorganismos responsables en la ciudad y el Gran Buenos Aires.l Es necesario contar con una red de monitoreo decontaminantes atmosféricos. De esta forma se podráconocer la situación día a día, localizar zonas de mayorriesgo, detectar los contaminantes responsables en cadacaso e identificar las posibles fuentes de emisión. Debegarantizarse la calidad de los datos obtenidos a través decalibraciones periódicas, intercomparaciones y chequeo dela consistencia de los datos.l Asimismo, es preciso disminuir las emisiones vehiculares.Los automotores deben contar con catalizadores de tresvías, lo cual ha demostrado reducir sustancialmente lasemisiones de monóxido de carbono y óxidos de nitrógeno enlos países donde se los utiliza. Obviamente, deben tomarse


acciones para reducir drásticamente la dispersión departículas por parte de colectivos y camiones.l En todos los casos debe asegurarse la mejor calidadposible del combustible que se utiliza�.

Recientemente, Geo-Ambiental, un estudio muy resumidorealizado por la Universidad del Salvador y otros organismos,sintetiza el estado del ambiente y su gestión en la ciudad. Allí semenciona que en los últimos años el Instituto de Química Física delos Materiales, Medio Ambiente y Energía (INQUIMAE) de laFacultad de Ciencias Exactas de la UBA, la Fundación Siglo XXI, laAsociación Argentina de Ingeniería Sanitaria (AIDIS) y la empresaDock Norte S.A., han realizado en diferentes momentos y lugaresmediciones y monitoreos de emisiones, concentración decontaminantes y calidad del aire.

En el Seminario Internacional Diagnóstico y Propuestas Sobre elMedio Ambiente Argentino realizado en 1996, en el capítuloreferido a la contaminación del aire se indicaba que "en la ciudadde Buenos Aires la contaminación del aire se debe a dos fuentesprincipales. La elevada cantidad de vehículos, que estáprovocando un aumento de la contaminación especialmente enalgunos puntos de la ciudad con alto tránsito y arterias estrechas.Y las emisiones de gases de combustión provenientes de lascentrales termoeléctricas ubicadas dentro de su zona deinfluencia. La calidad del aire fue evaluada desde 1964 a través dediferentes mediciones y por distintos autores. Los resultadosobtenidos fueron recopilados por Nicolás Mazzeo y Laura Venegasen 1996 y pueden resumirse así:

l Mientras que para algunos (Mársico, 1974; Santarelli, 1975;Haddad, 1977) las concentraciones de partículassedimentables, óxidos de nitrógeno, dióxido de azufre ymonóxido de carbono, superaban los límites fijados en lasordenanzas correspondientes, en otros estudios (Ministeriode Bienestar Social y ADEFA, 1977; Ministerio de BienestarSocial, INTI, ADEFA, 1982) las concentraciones de por lomenos algunos de estos compuestos no superaban loslímites admisibles.l Con respecto a los niveles de plomo se presenta la mismasituación: según Caridi (1988) y Kreiner y Caridi (1988/9), enla Capital Federal superaban los límites admisibles.


l Por otra parte, Riccardi y Bóveda (1990) determinaron quelas concentraciones de plomo están por debajo de losniveles aceptables.l Con respecto al monóxido de carbono, las medicionesefectuadas por Aramendia en 1992 le permitieron concluirque a menudo se excedía el límite de 9 ppm. establecido porla ordenanza 39.025.l En 1996, Mazzeo y Venegas utilizaron datos de monóxidode carbono medidos por la Fundación Siglo XXI en1994/1995, y registraron un alto porcentaje de cálculos quedemostraban concentraciones superiores a la admitida.Estos mismos autores concluyeron que la calidad del aire enla ciudad se ve frecuentemente comprometida.l Finalmente, en el informe del Banco Mundial de 1995 seplanteó que si bien la información estaba dispersa y pocosistematizada, algunas mediciones disponibles indicabanque los valores de óxido de nitrógeno y de monóxido decarbono excedían los niveles recomendados en distintosmomentos del día en la ciudad.l También se indicaba que el plomo representa un problemamás preocupante que los otros contaminantes por lasconsecuencias que tiene sobre la salud humana.l De lo expuesto se concluye que existe una diversidad deresultados en los test efectuados y que no hay medicionessistemáticas que permitan plasmar un diagnóstico de lacalidad del aire en la ciudad de Buenos Aires.

Salvo los mencionados estudios realizados en años anteriores pordiversas ONG y fundaciones y por el propio Gobierno, incluido eldel Banco Mundial de 1995 -todos parciales-, no existen otrosinformes que den cuenta de la situación. No obstante, tal vez seaposible rastrear algunas investigaciones sobre contaminantesatmosféricos específicos, generalmente asociados a la ocurrenciade un problema particular: las emanaciones de percloroetileno, lasprovenientes del polo petroquímico de Dock Sud, las dioxinas yfuranos esparcidos en incineraciones, etcétera.

Actualmente, el Ejecutivo de la ciudad -a través de la DGCCA-registra, desde el Laboratorio de Calidad Ambiental y segúnestándares internacionales, las concentraciones en un sólo puntode la ciudad y sólo de óxidos de nitrógeno y monóxido de carbono.En cuanto a partículas sedimentables, éstas se miden en cuatro


puntos de la ciudad, pero no se verifican los niveles de ozono, departículas en suspensión y de dióxido de azufre.

Sobre la polución sonora, que debe incluirse como contaminaciónatmosférica, la situación de Buenos Aires es más grave, pues sehalla entre las diez ciudades más ruidosas del mundo y en un lugardestacado. Sobre el particular no hay mucha información, sólo secuenta con mapeos parciales realizados tanto por el Gobierno en1996/7, y existen actuaciones judiciales motivadas por denuncias,que han promovido la realización de algunas pesquisas. Tambiénse hace referencia al respecto en el PAL de 1998.

Un resumen completo de la situación puede encontrarse en elestudio sobre ruido en la ciudad realizado para el PUA en 1999. Setrata de un recopilado de trabajos anteriores y de una investigaciónde campo para el referido plan, pero no constituye un mapacompleto del ruido en Buenos Aires. A juicio de algunos funcionariostécnicos no es necesario completarlo para hacer efectivo el control.Lo cierto es que la medición del ruido se realiza sólo cuando seproducen denuncias, y no existen campañas que promuevan laprevención. Existen dos fallos judiciales (uno con motivo del ruido enel subterráneo y otro a causa del que proviene de la autopista 25 deMayo), a favor de los demandantes, que instan a modificar lasituación y, en un caso, a resarcirlos por los daños. Sin embargo, nose han desarrollado aún políticas visibles en este sentido, ni a partirde la iniciativa gubernamental, ni como consecuencia de los fallosque intiman a solucionar solamente ciertas situaciones particulares.

Una mención muy escueta al tema del ruido se encuentra en elinforme Geo-Ambiental. En las observaciones al despacho 282referido a la nueva Ley de Aire, se alude a la existencia de unsupuesto trabajo de monitoreo de su calidad en la ciudad, realizadopor la autoridad nacional de aplicación de la ley 20.284, que no escitado por ninguna otra fuente y que no se ha podido localizar.

La ausencia de estudios preexistentes completos puede deberse aque no existen organizaciones para las cuales el tema sea el objetoprincipal y específico de sus actuaciones e investigaciones, comoha ocurrido frecuentemente con el agua o los residuos urbanos.Tampoco es posible realizar exámenes representativos yfidedignos sin los recursos adecuados y ello supone tecnología yfinanciación, de manera que en cierta forma es previsible que noexista información. Sin embargo, vale la pena reiterar que ésta es


una situación conocida hace diez años. El ruido, al igual que losgases nocivos, son fenómenos progresivos que conllevan unarelativa naturalización. Los ciudadanos se van acostumbrandopaulatinamente a esos niveles de contaminación y no logranpercibir la problemática, ni distinguir con facilidad la calidad actualde la de épocas pretéritas, lo que contribuye a la inercia general yevidencia la necesidad e importancia de la educación ambiental.

No se han encontrado auditorías o ejercicios de contralor técnico-ambiental cumplimentados por las áreas de gobierno porteñocompetentes en la cuestión.

De hecho, este instrumento no es un mecanismo que haya sidoadoptado por las autoridades para evaluar el desempeñoespecífico de la gestión, y los controles internos sólo suelen enfocarlos aspectos administrativos del régimen público. En 1994, de lasinspecciones ejercidas en diferentes áreas de gestión, el 90%fueron financieras y contables. Sólo una mínima parte correspondióa la gestión misma. Así, el Plan de Auditoria 2005 que aparece enInternet proyecta 24 de estas investigaciones, 19 legales yfinancieras y únicamente dos de gestión, que únicamente velan porla "adecuación de los recursos al cumplimiento de los objetivos".No resulta claro qué significa esta expresión en los hechos, aunquese percibe un sesgo administrativista. En todo caso, los objetivosanuales planteados por un área, aún siendo eficientementecumplidos -como sucede con las de gestión ambiental, que hanmejorado su desempeño con los mismos recursos-, pueden noadecuarse a la realidad y ello no será advertido por este tipo deauditoria, que no está pensada para controlar específicamente larelación entre los procesos urbanos y el medio ambiente.

Existen mecanismos que permiten llevarlas a cabo en el ordenmunicipal y diagnosticar la situación ambiental, al evaluar lapolítica y la gestión cumplida por la administración, así como laestructura organizativa existente y su adecuación. Relacionadoscon la planificación estratégica y con la aplicación de las normaspertinentes, esta clase de instrumentos permite desarrollar unapolítica ambiental municipal a partir de una concepción másamplia, compleja e integral del fenómeno. Este ha sido un recursopropuesto en la Carta de Aalborg y la Carta de las CiudadesEuropeas hacia un Desarrollo Sostenible, que sin duda puededesplegarse desde la misma práctica tradicional de la auditoria, sise incorporan criterios de evaluación que posibiliten correlacionar


la situación del ambiente, en este caso el aire, con la metodologíay las herramientas de gestión.

El encuadre normativo

Desde mayo de 2004, la ciudad cuenta con la Ley 1.356 de CalidadAtmosférica. Sin embargo, esto no invalida la vigencia de la leynacional 20.284 ni de numerosas normas y decretos nacionales,cuando se refieren específicamente a la emisión de fuentes móviles.En el PAL (página 115) se enumeran 19 principios aplicables a ellas.Asimismo, tanto el informe Geo-Ambiental como el PAL de 1998enumeran al menos 16 reglas correspondientes al tema atmosférico,entre emisiones gaseosas y contaminación sonora, sin considerar lanormativa existente sobre radiaciones no ionizantes

Desde la Ley Nacional 20.284 de Prevención de los Recursos delAire de 1973, aún vigente, hasta la ordenanza 39.025 de 1983 -conocida como Código de la Prevención de la ContaminaciónAmbiental de la Ciudad de Buenos Aires y parcialmente derogadapor la nueva ley 1.356 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires-,pasando por la Ley de Tránsito y por decretos y resoluciones dediversas dependencias del Estado nacional, provincial y municipal,la ley provincial 5.965/58 y su modificatoria 10.408/86 y losdecretos reglamentarios 2.009/60 y 3.870/90, las normasvinculadas a la contaminación atmosférica y la protección del aireson más de 20 y en modo alguno puede afirmarse que exista unaarticulación armónica entre ellas.

Respecto a la ciudad, interesa resaltar que, aunque la nueva ley1.356 suplirá al Código de la Contaminación Ambiental (ordenanza39.025) e intentará abarcar actualizadamente el panorama globalde la polución atmosférica urbana, esta polifonía de disposicionescoexistentes y superpuestas genera notables dificultades paraunificar políticas y realizar acuerdos sectoriales einterjurisdiccionales que hagan del marco legal algo más quepalabras escritas. Además, el carácter federal de Buenos Aires,por su doble condición de ciudad y capital de la Nación, y lavigencia de la llamada "ley Cafiero" -que restringe su autonomía-,así como el estado metropolitano del fenómeno, que supera lasposibilidades de legislar adecuadamente sobre él desde un solomunicipio, configuran un cuadro difícil para gestionar.


En este marco, el tema del tránsito se destaca por tratarse de unámbito jurisdiccional casi por completo en manos de la Nación, yporque el parque automotor es la principal fuente de emisionescontaminantes. Los intereses sectoriales de transportistas ypetroleras suelen ser determinantes, en forma conjunta o porseparado, a la hora de fijar las políticas que regulan sus respectivasactividades. En este sentido, el Estado nacional y el de la ciudad sehan mostrado históricamente débiles frente a las pretensiones deestos sectores, toda vez que la protección de la salud y el aire exigíafuertes y estratégicas decisiones.

Pero también la concurrencia ineludible de otras áreas, las que tienena su cargo la política ambiental nacional -como la Secretaría deRecursos Naturales y Ambiente Humano- o las que controlan laproducción y comercialización de ciertos materiales y combustibles -como la Secretaria de Industria y Comercio-, abonan laingobernabilidad del problema.

En resumen, la profusión de reglas y la dificultad de resumirlas osubsumirlas en pocas normas es un claro reflejo de lo difícil (y nosiempre efectivo) que resulta fragmentar el control de un fenómeno detan amplias implicancias como el de la contaminación atmosférica.

La incorporación de políticas nacionales vinculantes y de normativasregionales estratégicas que tengan en cuenta la preservación del airey la protección de la salud humana y de la vida en general -apoyadasen un régimen de sustitución de energías convencionales porrenovables- ayudaría a minimizar la disparidad de intereses queconfluyen en este campo, y permitiría homogeneizar el panorama, alestablecer escenarios prospectivos deseados y planificables.Ciertamente, la ausencia de previsibilidad hace de cualquier gestiónambiental algo incierto.

En cuanto a los aspectos técnicos, no es regulando el recurso mismocomo se logrará protegerlo, sino más bien actuando sobre el uso, lafabricación, la comercialización, el transporte y la disposición detodas las materias y bienes que pueden contaminarlo. Esto excedesin duda toda jurisdicción, pero no equivale a un imposible. Desafíaen todo caso la disponibilidad, la capacidad técnica y profesional y laresponsabilidad social de todas las partes.


Las fuentes fijas

En la ciudad están reguladas por las leyes 20.284 y 24.051 y laordenanza 39.025. La primera norma nunca fue reglamentada, porlo que su alcance es limitado y genera importantes vacíosjurídicos, particularmente en el caso de las usinas eléctricas y loshornos de incineración.

Las tres factorías eléctricas que hay en la ciudad dependen de laSecretaría de Energía de la Nación, que tiene a su cargo "dictarnormas de protección del ambiente, aprobar manuales de gestión yestablecer límites de emisión de chimeneas y condiciones deregistro". Los hornos, en tanto, dependen de la Secretaría deRecursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS) y sonregulados por la Ley de Residuos Peligrosos y su decretoreglamentario 831/93, que establece valores de calidad de aire yestándares de emisiones gaseosas para algunos contaminantes(PUA, 1999). Al igual que con las industrias, que pertenecen a la órbitade la Secretaría de Industria de la Nación, en la ciudad -donde laincineración está prohibida- no tiene jurisdicción efectiva total sobrelas fuentes fijas y sólo parcialmente puede ejercer el control, que dehecho manifiesta únicamente por denuncias y con limitado poder depolicía. La labor de inspección suele realizarse en forma coordinada,considerando que esa secretaría tampoco cuenta con la capacidadpara el control que le corresponde en áreas de jurisdicción federal.

Según la arraigada idiosincrasia de la gestión estatal nacional, estasdependencias miran cada una desde su particular y restringidaperspectiva, lo que significa que la coordinación operativa noequivale a la uniformidad de criterios, aunque puede ser un avance.

Sin embargo, es remarcable la carencia de controles programados ysistemáticos sobre las fuentes fijas por parte de algún ente habilitado,lo que equivale a una ausencia de política preventiva y de gestión parael sector. Las industrias en la ciudad y el Área Metropolitana deBuenos Aires (AMBA) deberían integrarse a un sistema de regulaciónque permita crear una base de información consolidada sobreemisiones e ingresar en procesos de adecuación a la normativavigente y de calidad ambiental. Por ello, se requiere iniciar un procesode armonización normativa y articulación operativa entre la Nación, laciudad y la provincia, que posibilite en el corto plazo unanormalización y control de fuentes fijas en el AMBA.


A los efectos de una correcta y preventiva gestión del aire en elárea, el registro y control de estas fuentes debe responder acriterios unificados entre jurisdicciones. La provincia tiene unaordenación legal más desarrollada para ellas a través de su propiaLey de Residuos Peligrosos y de la Ley de Radicación Industrial,pero muy escaso e ineficiente poder de policía.

En síntesis, la ciudad se encuentra por empezar, desde hace años,un inventario de fuentes fijas que, como lo fue antes el Registro deUso Industrial Consolidado, tiende más a reconocer situaciones dehecho que a reordenar los usos permitidos. Aún resulta muyimperfecta la coordinación que indispensablemente debenestablecer la Dirección General de Fiscalización de Obras y Catastro(DGFOC), la Dirección General de Política y Evaluación Ambiental(DGPyEA) y la DGCCA, para no incurrir en contradicciones a la horade autorizar o desautorizar la utilización de una tecnología, fiscalizarlos cumplimientos o incumplimientos de las normas, penalizar lasfaltas y diseñar políticas consensuadas.

La Ley de Impacto Ambiental podría contribuir al mejoramiento deeste aspecto del ordenamiento territorial de los usos industriales, perocon serios baches en el control y seguimiento que se realiza de lasexplotaciones permitidas. Es decir que, si bien a partir de esa normatoda empresa debe declarar lo que emite o emitirá a la atmósfera y losprocesos involucrados, no existen mecanismos activos parasupervisar la operación real después de que obtienen su permiso.

La fórmula de la declaración jurada tiene serias limitaciones cuandose combina con un escaso sentido de la responsabilidad civil porparte de los declarantes, un ineficiente sistema de supervisión delcumplimiento de la normativa y un insuficiente desarrollo de la justiciaambiental, lo que provoca que en la decisión judicial prevalezca elderecho particular sobre el colectivo. Resulta imperioso contar coninstrumentos de gestión operativa, sistemas de coordinación y deinformación, acuerdos programáticos, homogeneidad de criterios ysimplificación de trámites.

Las fuentes móviles

El control se extiende a los vehículos nuevos y usados. En elprimer caso la competencia es nacional y recae en la SRNyDS,responsable de la expedición del certificado de emisiones y de la


designación de los laboratorios autorizados para la realización deensayos. Por ley, los automotores nuevos deben ajustarse a límitesprefijados de emisiones, ruidos y radiaciones, que anteriormentea 1997 eran controlados en el Instituto Nacional de TecnologíaIndustrial (INTI). No se ha podido verificar si estos procedimientosse ejecutan según lo previsto por la normativa vigente, pero en uninforme de la PAL de 1998 se afirmaba que hasta esa fecha laSRNyDS no habría emitido certificado alguno de aprobación deemisiones gaseosas y sonoras.

Asimismo, existen inconvenientes en la articulación de laestructura de la Secretaría de Industria para el otorgamiento de lalicencia de configuración de modelo. El Registro de la PropiedadAutomotor no estaría exigiendo que las nuevas unidades laposean, y en el caso de las usadas la competencia es local. Deseguir así, dado que la ciudad sólo controla en los hechos a éstasúltimas, no se conocerá con precisión la performance real de losvehículos nuevos que ingresan a la vía pública. Es de suponer quelas demandas técnicas derivadas de los acuerdos MERCOSUR yla activa participación en la 10ª Conferencia de las Partes sobre elCambio Climático (COP 10) permitan normalizar esta irregularsituación. No resulta razonable confiar el cumplimiento de estasexigencias únicamente a los tiempos del mercado o de losacuerdos bilaterales. Definir y hacer respetar estándares decalidad es una función del Estado.

Para los modelos usados existen dos tipos de revisión: aleatoria yperiódica. Es decir, la que se realiza en la vía pública a losautomotores particulares y la que se lleva a cabo en las unidadesde transporte público en las terminales.

En la ciudad de Buenos Aires se efectúan conforme a laordenanza 39.025, que al no estar actualizada resultainsuficiente. Además, según el decreto nacional 779/95, todoslos vehículos usados están sujetos a la Revisión TécnicaObligatoria (RTO). La misma norma establece límites deemisiones contaminantes de acuerdo al tipo de vehículo, motor yantigüedad, así como también plazos de adecuación segúnresoluciones del Grupo Mercado Común del MERCOSUR.

La ciudad no ha incorporado en la práctica la RTO para los vehículosparticulares, y se limita a realizarla sobre los transportes colectivos ycomerciales, siempre que estén radicados en la jurisdicción.


La Ley de Transito -de carácter nacional y con régimen deadhesión- y otras normas cuyas autoridades de aplicación son laSRNyDS, la Secretaría de Industria y la de Transporte, coexistencon la ordenanza 39.025, y ahora con la ley 1.356,independientemente de que la ciudad la suscriba, ya que esautónoma pero no deja de ser la Capital Federal5.

En 1998, un informe del PAL aseguraba que "no existe actualmenteun monitoreo sistemático de la calidad del aire de toda la ciudad", encoincidencia con uno emitido tres años antes durante el SeminarioInternacional sobre Medio Ambiente Argentino, y con otrasinvestigaciones ya citados. Pero más allá de los avances producidoshasta 2004, la situación es esencialmente la misma porque aunque elrelevamiento que se realiza es técnicamente correcto resulta parcial,ya que no cubre el territorio completo ni la totalidad de loscontaminantes necesarios y tampoco es suficiente para poner enpráctica políticas y acciones efectivas y definitivas.

Con el objeto de establecer una comparación sobre lo que serequiere para disponer de información adecuada en tiempo yforma del estado de la atmósfera de una gran ciudad, resultarelevante describir sucintamente la Red Automática de MonitoreoAtmosférico de la Ciudad de México, más extensa y en situaciónmás crítica, pero con el mismo requerimiento de datos paradiseñar y sostener políticas ambientales.

Esta red cuenta con 32 estaciones, 21 de las cuales están dentrodel Distrito Federal. Los equipos analizadores, semejantes a losque posee la DGCCA, miden los niveles de ozono, óxidos denitrógeno, monóxido y dióxido de nitrógeno, dióxido de azufre,monóxido de carbono y partículas suspendidas que sonrespirables (PM10). Estos datos se transmiten vía modem a unacomputadora central comunicada con el resto de la red 24 horasal día, los 365 días del año, de manera que se puede observar elcomportamiento de los contaminantes sin interrupción.

La Red Manual completa la tarea al recabar la información sobrelas partículas suspendidas (totales y PM10) y los elementos quecontienen. En este caso, la observación se realiza una vez cada

5 Para un detalle de las competencias y procedimientos referidos al control de fuentes móvilesy la aplicación de la ordenanza 39.025 en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ver anexo 1PAL, 1998 (páginas 113 a 146). También puede consultarse el sitio de Internet de la DGCCA.


seis días, durante 24 horas, a través de 19 estaciones que evalúanconcentraciones de material sólido suspendido y cinco queanalizan su fracción respirable. Todas las plataformas son capacesde determinar los componentes metálicos que capturan (plomo,cadmio, cobre, zinc y níquel), sulfatos y nitratos.

La información que se obtiene a través de las 10 estaciones de la RedMeteorológica (velocidad y dirección del viento, humedad relativa,temperatura y temperatura de capa de mezclado) es enviada entiempo real al Sistema Central de Control, y se utiliza junto con la queproporciona el Servicio Meteorológico Nacional para evaluar lacalidad del aire en condiciones normales y extraordinarias.

El sistema cuenta, además, con unidades de apoyo, constituidaspor un laboratorio de calibración y transferencia de estándares quese encarga de certificar el estado operativo de la red, y conunidades de control atmosférico que efectúan estudios de lugaresespecíficos o remotos durante períodos determinados o en casode accidentes. La calidad del sistema se asegura continuamente através de un programa establecido con este fin.

En una escala menor, la ciudad brasileña de Curitiba, donde vivencasi tres millones de habitantes, posee una red técnicamentesimilar, integrada por ocho estaciones, de las cuales cuatro sonmanuales y cuatro automáticas.

La red de monitoreo local circunscripta a la Ciudad Autónoma deBuenos Aires es aún mucho más precaria, y si se considera todael área urbana de influencia del fenómeno, más que insuficiente.

La Ley 1.356 de Calidad Atmosférica:limitaciones y cuestionamientos

Es cierto que una ley debe fijar un horizonte de gestión deseable,y es con ese propósito que tendría que contemplar losmecanismos más adecuados para su efectiva concreción, a riesgode constituirse en letra muerta por ser impracticable, como ocurrecon no pocas leyes en la ciudad.

Después de la presentación del anteproyecto de ley que habíaacompañado el lanzamiento del PAL en 1998 y que no fue aprobadoen aquella oportunidad, la licenciada Mabel Santoro elaboró desde laDefensoría del Pueblo un trabajo en el que llamaba la atención sobre


diversos aspectos de la propuesta que constituían omisiones,contradicciones o insuficiencias respecto a la situación atmosférica, lanormativa vigente (ordenanza 39.025) y la capacidad de gestión. Valela pena volver a revisarlo brevemente, pues la Ley 1.356 de CalidadAtmosférica finalmente aprobada saldó algunos de los problemasplanteados, pero dejó pendientes otros conflictivos puntos.

En las conclusiones generales del informe citado, que se revalidaronpara esa norma, se apuntaba que "el proyecto de ley deja librado ala reglamentación muchos aspectos técnicos que deberían estarpautados en la norma. Se derogan puntos muy importantes de laordenanza vigente que no tienen una contrapartida en el proyecto deley. Para que la norma sirva para un mejor control de las fuentes deemisión, se debería incorporar una tabla de niveles máximos deemisión de contaminantes tradicionales y no tradicionales, que estéen relación con la de niveles máximos de inmisión de contaminantesen la atmósfera. La norma debe ser coherente con la capacidad(técnica, de instrumental y de infraestructura) existente para realizarlos controles y el monitoreo de todos los contaminantes incluidos.De nada sirve legislar sobre las partículas respirables PM2,5 si no secuenta con el instrumental para medirlas. Si existe un desfase entrelo que se intenta controlar a través de la norma y lo queefectivamente puede inspeccionarse, deberían disponerse en lapropia ley los mecanismos necesarios (técnicos, presupuestarios,etcétera) para subsanarlo".

La normativa nunca es perfecta y buena parte de su efectividad seresuelve en la reglamentación.

Sin embargo, existe también el riesgo de que ésta se efectúeúnicamente en función de una capacidad limitada de gestión, y node la que realmente debería ejercerse, adecuando la ley a losrecursos y no al cumplimiento del objetivo deseable o necesario, loque deriva en una desvalorización de los procesos que la normapropone perfeccionar de hecho.

A continuación, se mencionan algunos artículos de la ley y laslimitaciones que plantean.

La ausencia de una política preventiva

La principal falencia de la actual ley de calidad del aire es suinsuficiente inscripción en una lógica que sustente la política urbana.


Tal como lo sostiene en el artículo 1, su objeto es "la regulación enmateria de preservación del recurso aire y la prevención y control dela contaminación atmosférica, que permitan orientar las políticas yplanificación urbana en salud y la ejecución de acciones correctivaso de mitigación, entre otras". Pero resulta evidente que se trata másde una norma para controlar la contaminación que de un marco legalpara sustentar el aire. Las mejores leyes resultan exiguas si no tienenun correlato en pactos interjurisdiccionales y sectoriales queproporcionen ordenamientos, prácticas y tecnologías nocontaminantes. La ley 1.356 promueve este tipo de acuerdos yrefrenda una posibilidad que ya habilitaban tanto la Constitución localcomo la nacional. Pero no obliga a establecerlos, ni fija metas y plazospara su realización.

Aunque propone estímulos al transporte publico, al uso decombustibles no contaminantes, a la eficiencia energética y a lainnovación tecnológica, no los acompaña de medidas quefavorezcan la no implementación de prácticas inversas. Paragarantizar un mayor grado de cumplimiento, las normas obligatoriastienen que ser complementadas y articuladas coherentemente conesta clase de instrumentos. Una verdadera política preventiva quecontemple la regulación de los procesos industriales, el ordenamientoterritorial, la prolongación de la vida útil del producto y la certificaciónde normas de calidad ambiental garantizará, no sólo un menor gradode contaminación, sino fundamentalmente la preservación del aire.

El empleo de estándares internacionales

En el artículo 14 se utiliza el reiterado recurso de copiar normas deotros lugares y tomar como referencia valores, límites y estándaresinternacionales que -más allá de su adaptabilidad y confiabilidadtécnica- no responden en esencia a la situación real que sepresenta en la ciudad, al establecer que "la autoridad deaplicación, en el plazo de 180 días de promulgada la presente ley,y en virtud de los resultados del monitoreo de la calidadatmosférica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, teniendocomo base estudios científicos de organismos nacionales ointernacionales de reconocida trayectoria, debe establecer loslímites de emisión de contaminantes atmosféricos que se fijarán deacuerdo con lo establecido en el artículo anterior. Asimismo, y enfunción de la estimación de riesgo, debe establecer límites de


emisión para fuentes fijas y móviles, siempre teniendo en cuentalos límites fijados por la autoridad nacional en materia ambiental,en virtud de lo establecido en el artículo 8 de la ley 20.284".Hubiese sido más razonable enfatizar la necesidad de completar lared de control, mantener los valores límites de emisión tal cualestán por un tiempo, y hacerlos cumplir eficazmente, para queluego de realizar los estudios pertinentes, se introduzcan loscambios requeridos sobre bases empíricamente comprobables.

Los regímenes de obtención de permisos

Tampoco resulta claro con qué recursos específicos se llevará acabo el estudio de calidad atmosférica y estimación del riesgo delque habla el artículo 24, al estipular que "las personas físicas yjurídicas titulares de fuentes fijas generadoras de contaminantesatmosféricos a instalarse en la ciudad de Buenos Aires debensolicitar el correspondiente permiso de emisión en forma previa asu habilitación, además de cumplir con lo dispuesto por la ley 123y sus modificatorias. Dicho permiso debe ser renovado en formabianual, previa comprobación del cumplimiento de lo normado porla presente". El régimen para obtenerlo debería homologarse ysimplificarse en el marco de la ley 123, para no duplicar trámites.La suma de los procedimientos que cada ley requiere no parece unmecanismo ordenador, sino más bien obstaculizador de lasgestiones. Un sistema de ventanilla ambiental única articulado enesa norma simplificaría, quizás, la creciente demanda de permisosfomentada por ella.

Los controles aleatorios

El artículo 33 estipula que "la autoridad de aplicación debe realizarcontroles técnicos aleatorios sobre las fuentes móviles libradas altránsito, en cualquier punto de su recorrido, sobre emisión decontaminantes atmosféricos y principales componentes degeneración y control de emisiones".

En el 34 también establece que esa misma autoridad "debeimplementar un programa de monitoreo permanente, continuo ysistemático de contaminantes atmosféricos y variablesmeteorológicas, que permitan conocer la variación de laconcentración o nivel en el tiempo para las zonas que se


determinen en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los datosprovenientes del mismo deben publicarse en forma trimestralcomo máximo, en el Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma deBuenos Aires y en la página de Internet del Gobierno de la CiudadAutónoma de Buenos Aires. El programa de monitoreopermanente de contaminantes debe incluir criterios sobre lacalidad de los datos, métodos de referencia validadosinternacionalmente para muestreo y análisis de contaminantes".

De acuerdo al artículo 35, el programa de preservación y control derecurso aire debe:

a) Establecer para cada contaminante inventariado estándares decalidad atmosférica y/o niveles de emisión y criterios de alerta,alarma y emergencia de acuerdo a los alcances que establecerá laAutoridad de Aplicación para estos tres últimos términos.

b) Determinar a lo largo del tiempo los niveles de calidadatmosférica y sus tendencias.

c) Realizar mediciones sistemáticas de la concentración de loscontaminantes atmosféricos, tanto en zonas receptoras deemisiones de fuentes móviles como de fuentes fijas, según losobjetivos del programa.

d) Determinar los niveles de base de la calidad atmosférica antesdel inicio de operación de nuevas fuentes fijas de emisión.

e) Analizar la dinámica de la contaminación atmosférica y susvariables meteorológicas, físico-químicas y topográficas

f) Evaluar los movimientos o desplazamientos de loscontaminantes atmosféricos.

g) Identificar episodios o accidentes atmosféricos para el diseñode políticas de acción.

h) Monitorear la calidad atmosférica en puntos y en tiemposacotados por denuncias de personas afectadas.

i) Evaluar las modificaciones ambientales atribuibles a loscontaminantes atmosféricos.

j) Aportar información al sistema de vigilancia epidemiológicaambiental para evaluación del impacto en la salud de la población.

k) Desarrollar, evaluar y validar los modelos de dispersión.

l) Describir, analizar, evaluar e interpretar los datos obtenidos.

m) Evaluar el cumplimiento de las normas de calidad atmosférica.


n) Plantear la modificación de los estándares de calidadatmosférica, toda vez que se detecte que las mismas no resultarenefectivas para proteger la salud humana o el ambiente.

o) Auxiliar al Estado Nacional en todos los programas queactualmente esté implementando o implemente en el futuro para laprevención de la contaminación del aire y de la atmósfera (Eldestacado es propio).

Tal como son identificados en estos artículos, los controlesaleatorios no resultan efectivos si no se instituye la verificacióntécnica vehicular periódica y sistemática y se homologan losprocedimientos y técnicas con los municipios de la provincia, y anivel nacional. De no ser así, todos los vehículos que ingresen a laCiudad Autónoma de Buenos Aires sin estar radicados en ella, noserán inspeccionados. Respecto al plan de monitoreo, conexcepción de los aspectos epidemiológicos correlacionados, esuna tarea que en rigor se realiza, aunque incompleta, en elLaboratorio de Calidad Ambiental.

Asimismo, subsisten las dudas acerca de la capacidad técnicooperativa con que cuenta el GCBA para garantizar en la actualidadel cumplimiento del ambicioso programa mencionado en el artículo35, al menos mientras no destine más personal e instrumente lacapacitación adecuada, proporcione los recursos financieros yfacilite el equipamiento necesario.

La calidad atmosférica

Según los estipulado en el artículo 37, "cuando en un punto,dentro del perímetro de la Ciudad de Autónoma de Buenos Aires,las mediciones de concentración o nivel de uno o máscontaminantes superen las normas de calidad atmosférica, laAutoridad de Aplicación debe realizar los estudios técnicospertinentes para identificar las fuentes de emisión causantes de sudeterioro a los fines de lograr la reducción, mitigación oeliminación de la emisión causante del deterioro de la calidadatmosférica". Y en el 38 concluye que si la fuente de emisión estásituada fuera de ese perímetro, esa misma autoridad "debe arbitrarlas medidas necesarias, en coordinación con la jurisdicciones quecorrespondan, promoviendo una política de concertación aefectos de delinear una política de gestión de la calidad del aire


regional, sin perjuicio de lo que determine la autoridad nacional envirtud de lo establecido en el Capítulo V de la ley 20.284".

Cuando los valores estipulados en la norma de calidad atmosféricason superados en determinadas zonas, se requiere de unmecanismo expeditivo que permita detener ese fenómeno, para locual deben preverse procedimientos eficientes a fin decumplimentar en forma permanente y en el marco de situacionesexcepcionales, lo estipulado por los artículos 42, 43 y 44, relativosa situaciones de emergencia.

Los períodos estipulados para realizar mediciones en fuentes fijas,requeridas en tales circunstancias, deben ser lo más cortosposibles. De lo contrario la norma pierde efectividad, al no poderverificar de inmediato las emisiones supuestamente causantes dela situación. Por ejemplo, frente a una denuncia por emisiones, laautoridad debe estar habilitada y capacitada para registrar lairregularidad de inmediato.

El sistema de vigilancia epidemiológica ambiental

En el artículo 39 se determina que "a los efectos de la evaluaciónepidemiológica de los riesgos sobre la salud, causados por losagentes contaminantes atmosféricos, debe implementarse unsistema de vigilancia epidemiológica ambiental con lascaracterísticas que establezca la reglamentación".

Un sistema de estas características deberá involucrar y comunicaren forma de red a todos los hospitales y centros de salud de laciudad, que trabajarán según ciertos protocolos uniformes quefaciliten la detección y registro de casos y la posibilidad de asociaresta casuística a fenómenos o episodios ambientales, por ciertono exclusivamente referidos a la contaminación atmosférica. Demodo que, por lógica, debería diseñarse para efectuarsimultáneamente otras observaciones y correlaciones entreafecciones a la salud y situaciones ambientales.

Los contaminantes tóxicos

En el artículo 41 se menciona que la Autoridad de Aplicación debe"desarrollar planes de estudio, evaluación y vigilancia en formapermanente sobre aquellas sustancias o contaminantes tóxicos y


peligrosos del artículo 12 de la presente ley, a fin de establecer losestándares de calidad de aire y/o los límites de emisión, y medidasde prevención y protección".

Si bien refiere a los contaminantes peligrosos regulados por otrasnormas, hubiese convenido hacer una mención expresa (aquí o enel artículo 12) a contaminantes prohibidos o en tránsito de serprohibidos por la regulación internacional, tales como PCB,asbestos, dioxinas y furanos, entre otras.

Los Planes de Prevención y Corrección de laContaminación Atmosférica

Estos planes deben ser elaborados por la Autoridad de Aplicaciónen dos fases consecutivas, de acuerdo al artículo 42: "En la primera,se debe proceder a la recopilación de la información necesariamediante el monitoreo correspondiente, teniendo en cuenta lo quehaya realizado hasta la fecha la autoridad nacional, en virtud de loestablecido en la ley 20.284. En la segunda, se debe realizar unestudio de las distintas alternativas de gestión y determinar lasolución adecuada".

Pero los Planes de Prevención y Corrección de la ContaminaciónAtmosférica pueden establecerse en buena medidaindependientemente de los estudios particulares sobre la calidaddel aire, ya que reconocen derechos y obligaciones inherentes alos sujetos y actividades localizados en el territorio, que justificanla proposición de políticas de ordenamiento y adecuación entoda operación riesgosa de emitir contaminantes al ambiente,con autonomía de la especificidad normativa. El establecimientopreventivo de políticas de este tipo debería preceder a laadopción de medidas más enfocadas en el control decontaminantes específicos.

Asimismo, en el artículo 43 se establece que los Planes dePrevención y Corrección de la Contaminación Atmosférica para lassituaciones de Alerta, Alarma y Emergencia deben ser pautados"teniendo en cuenta la concentración o niveles de contaminantesatmosféricos, previa consulta del Consejo Asesor Permanente. Losmismos deben ser publicados en el Boletín Oficial de la CiudadAutónoma de Buenos Aires y en la página de Internet del Gobiernode la Ciudad Autónoma de Buenos Aires".


El problema que se plantea en este caso es que para que seaefectiva, la difusión de los programas de prevención, deberíarealizarse también en los medios masivos de comunicación, a finde garantizar que toda la población los conozca. Idénticotratamiento debiera tener la información concerniente a las alertasmeteorológicas o incluso a ciertas reglas que los ciudadanostendrían que saber y respetar en locales cerrados con granconcurrencia, en el subterráneo y en general en toda la ciudad. Laprevención es, primordialmente, información. Muy pocos leen elboletín oficial y es escasa la cantidad de gente que ingresa a lapágina de Internet del GCBA. La difusión pública y la educaciónambiental y ciudadana son complementos de la aplicabilidad de lanorma, pero ésta no los contempla con el énfasis adecuado.

El uso de tecnologías menos contaminantes

El artículo 45 señala que "el Poder Ejecutivo debe incentivar ypromover el uso de tecnologías y combustibles menoscontaminantes, como también coordinar actividades conjuntasinterjurisdiccionales tendientes a tal fin". Y en el 46 añade quetambién es su responsabilidad "aplicar programas de incentivos quepermitan mantener y mejorar en forma progresiva la calidadatmosférica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los programasde incentivos enunciados en el Anexo III serán aplicadosprogresivamente por el Poder Ejecutivo. Aquellos incentivos queimpliquen alícuotas diferenciales deben encontrarse contempladosen la norma tarifaria vigente. Corresponde al Poder Ejecutivoestablecer nuevos programas de incentivos en función de laviabilidad técnica, económica y científica de los mismos".

Sin embargo, cuando se propone esta clase de políticas, debenarticularse simultáneamente con mecanismos desalentadores de lasprácticas y usos que se desean minimizar. No hay ningún incentivoeconómico que sea efectivo si el costo de no considerarlo es menoro igual que ponerlo en práctica. No existen estímulos eficaces queno conlleven costos significativos por su no aplicación o que nosupongan beneficios manifiestos gracias a ella. De no ser así, losmarcos económicos neutralizarán por la vía de los costos todainiciativa de mejora.

Esta clase de iniciativas requiere generalmente de un fuerte respaldopolítico y de un importante consenso. Pero deben basarse en


proyecciones alternativas y planes interjurisdiccionales, regionales ynacionales orientadores y promotores de nuevas prácticas ytecnologías alternativas. Es difícil imaginar su aplicación mientras laciudad no adopte un plan urbano ambiental estratégico claro ydefinitivo, e imagine sus escenarios futuros.

Sobre la Autoridad de Aplicación

Sus competencias están claramente identificadas en el artículo 51,y son las siguientes:

a) Ejecutar planes, proyectos y programas dentro de su ámbito decompetencia.

b) Entender en la elaboración y fiscalización de normasrelacionadas con la contaminación de la atmósfera, respetando losprocedimientos establecidos en la presente ley.

c) Fijar límites de emisión por contaminante y por fuentes decontaminación en función de la calidad atmosférica definida.

d) Crear una base de datos que contenga información de la calidadatmosférica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sobre labase de resultados de monitoreos obtenidos por la autoridadnacional, por la autoridad de la Ciudad Autónoma de Buenos Airesy demás estudios que deberá ejecutar de conformidad con la Ley303 de Acceso a la Información Ambiental.

e) Desarrollar un inventario de fuentes fijas de emisiones, sudistribución geográfica y los datos más relevantes de las mismas,clasificándolas en virtud de las actividades realizadas por losgeneradores.

f) Exigir toda la documentación e informes relacionados con lasfuentes fijas y requerir el auxilio de la fuerza pública cuando se leimpida el acceso a las mismas o se le niegue la informacióncorrespondiente.

g) Inscribir a los infractores de la presente ley en el Registro deInfractores.

h) Evaluar los datos y estudios presentados por particulares en elmarco de esta ley, su reglamentación y normativa complementaria.

i) Instrumentar y brindar servicios arancelados especiales ajenos asu competencia de control a quien lo solicite.

j) Intervenir en proyectos de inversión que cuenten o requieran


financiamiento específico de organismos o institucionesnacionales o de cooperación internacional.

k) Coordinar con otras jurisdicciones vecinas el control de lacalidad atmosférica y de las emisiones provenientes de fuentesfijas y móviles. Convenir la instalación de equipos adecuadossegún las características de la zona y de las actividades que allí serealicen y procurar la celebración de acuerdos o convenios a losfines de evitar la superposición de competencias.

l) Determinar las normas técnicas a tener en cuenta para elestablecimiento e implementación de sistemas de monitoreo de lacalidad del recurso aire.

m) Implementar medidas de alerta, alarma y emergenciaambiental.

n) Realizar el control técnico aleatorio de las fuentes móvileslibradas al tránsito que circulen por la Ciudad Autónoma deBuenos Aires, en lo relativo al control de emisiones.

o) Propender mecanismos de coordinación interjurisdiccional conrelación a los estándares y límites de emisión, tecnología,capacitación y equipamiento a tener en cuenta en la revisióntécnica periódica y en el control técnico aleatorio de fuentesmóviles libradas al tránsito o su equivalente.

p) Establecer un sistema de denuncias realizadas por particularesante eventuales contravenciones a la presente ley.

q) Toda la información obrante en poder de la Autoridad deAplicación, será de acceso público y sin necesidad de acreditar uninterés pertinente".

Indudablemente, la Autoridad de Aplicación debería cumplir contodas las tareas que se le demandan en este artículo. Sin embargo,es curioso como en el proceso de confección de leyes se trabajabajo el supuesto de que tiene la capacidad efectiva de hacer lo quese le pide cuando no es así, y no se proponen mecanismos que lapongan en condiciones de actuar.

No esta mal que la autoridad de aplicación ofrezca serviciosarancelados a terceros, pero esto sólo debe ocurrir cuando se sepasi puede cubrir su propia demanda. Y, en todo caso, una actividad nodebería depender de la otra; todas las competencias del área debenser garantizadas en las partidas presupuestarias correspondientes.Este es el mejor modo de mostrar voluntad política de cumplimiento.


En cuanto al listado de infractores mencionado, debería publicarseen la página de Internet del GCBA y estar disponible para laconsulta pública. Si bien su difusión puede acarrear un perjuiciocomercial, la existencia de listas no públicas o de difícil accesopropicia suspicacias y especulaciones, y en modo algunodesalienta arraigadas costumbres evasoras.

Las infracciones tipificadas

De acuerdo al artículo 60, y sin perjuicio de la delimitación de lasresponsabilidades correspondientes y la consiguiente imposición desanciones, "la comisión de las infracciones administrativas tipificadasen la presente ley llevarán aparejadas, en cuanto procedan, lassiguientes consecuencias, que no tendrán carácter sancionador:

a) Inmediata suspensión de obras o actividades.

b) Adopción de las medidas correctoras o preventivas que seannecesarias para evitar que se produzcan o que se siganproduciendo daños ambientales.

c) Puesta en marcha de los trámites necesarios para la anulaciónde las autorizaciones otorgadas en contra de los preceptos de lapresente ley".

El tono de las medidas administrativas que pueden tomarse frentea las faltas que aquí se plantean debería ser imperativo,especialmente en el inciso C que, redactado de esta forma, pierdetoda credibilidad. El mismo tenor debería emplearse en las decarácter preventivo y con el objeto de proteger a la población y alambiente, aunque no conlleven una sanción. De lo contrario secontradice con el poder de policía atribuido a la autoridad.

En cuanto a las multas, no pueden ser montos fijos sino que debenresponder a fórmulas vinculadas con los porcentajes de gananciasextras obtenidos u obtenibles como consecuencia delincumplimiento, evasión o violación de la norma. El costo de nocumplir debe ser superior a la ganancia por no hacerlo, de modotal que ajustarse a la ley resulte más rentable.

La ley y la autoridad de aplicación deberían prever una dotación depersonal mínimo necesario y permanente y un programa deactualización y capacitación para garantizar un control eficaz y lacabal sujeción a las normas pertinentes.


En conclusión, la Ley de Calidad Atmosférica es compleja yperfectible. Se podría debatir extensamente sobre sus aspectosmás técnicos, la participación en su elaboración, etcétera. Conestas reflexiones se ha querido destacar que si bien es necesariocontar con una ley, su sola presencia no garantiza que seaaplicada, ni que mejore automáticamente el conflicto que sepropone corregir. Existe el riesgo de que la gestión misma sebloquee por efecto de una norma impracticable, que no esacompañada de la voluntad político-administrativa necesaria paraconcretarla en acciones. La reglamentación y el tiempo revelaránsu verdadero alcance y utilidad. No obstante las dudas, suvigencia viene a cubrir un vacío legal importante que operabacomo serio obstáculo para controlar el fenómeno.

Conviene recordar también que son los usuarios de la cuencaatmosférica los que deben ajustar sus actividades a laslimitaciones que implica la sustentabilidad del recurso y laprotección de la salud, y no al revés. La ley y su aplicación rigurosagarantizarán esas adecuaciones.

La Ley de Ruido

Sancionada recientemente, la ley 1.540 -que se refiere al ruido ocontaminación sonora-, es un producto irreprochable desde elpunto de vista legal, pero en verdad se trata de una normacompleja y de muy difícil aplicación y reglamentación. No sepropone bajar globalmente los índices de emisión sonora a travésdel control de las fuentes (lo que en el caso del ruido pareceposible), sino que admite en cierto modo la presencia irreductibledel problema y pretende regularlo en forma fragmentada. Esto esmuy difícil de concretar y la legislación aprobada parece hacerloaún más engorroso. La ordenanza 39.025, en cambio, aunqueresulta incompleta en este sentido, fija límites bastante claros yáreas de restricción que de respetarse podrían funcionar.

Nuevamente, las fuentes móviles son el gran problema, pero es enel origen y en el diseño de los objetos y procesos generadores deruido donde corresponde actuar. Es más difícil planificar la emisióna partir del uso y control territorial que intentar restringirladirectamente desde los lugares donde se origina.


Establecer la inmisión, localizar las fuentes puntuales, verificarcómo se sinergizan y asignar cuotas sonoras constituye una labortitánica. Confeccionar un mapa de ruido bajo esta lógica, queincluya además las áreas de sensibilidad acústica, también es unatarea embarazosa. Finalmente, determinar la debida "separación"entre estas zonas resulta virtualmente imposible y dependerá de lavoluntad y educación del ciudadano.

Conviene recordar que el Gobierno de la ciudad no ha logradoconfeccionar un mapa de ruido completo y confiable en los últimosdiez años. Y que la DGCCA nunca pudo adquirir los equiposnecesarios para efectuar el control que el problema demanda.¿Cómo se compatibilizan los permisos y límites en áreas dondeconviven zonas industriales y residenciales, de las que hay muchasen la ciudad?

La ley de ruido plantea un dilema de fondo porque apunta aordenar la emisión sonora, lo que implica una reorganización deprácticas cotidianas dentro del territorio urbano. El complicadopanorama no hace más que arrojar dudas respecto a cómo hará laautoridad de aplicación para controlar eficazmente elcumplimiento de la norma.

El Informe de Evaluación de Impacto Acústico agrega otrorequisito que debería integrarse coherentemente a los estipuladosen la ley 123 de Impacto Ambiental. De hecho, numerososaspectos de ambas normas deberían resumirse en procedimientosunificados, como ya se dijo.

Un ejemplo de los conflictos producidos a causa de esta situaciónsurge del artículo 17 del primero, en el que se solicita el Informe deImpacto Acústico para actividades que son catalogadas como "sinrelevante efecto" por la Ley de Impacto Ambiental.

Ni hablar de la responsabilidad y la inversión en recursoshumanos, capacitación y presupuesto que esta ley supone para laDGCCA, que es la encargada del control.

Las medidas previstas en los artículos 28 al 33 de esa norma son unejemplo de cómo se pueden regular las fuentes de emisión y facilitarun control simple. Pero la DGCCA, que desde siempre ha vigilado elruido en la ciudad, no ha participado en su confección. Menudotrabajo tendrá si la convocan a contribuir en su reglamentación.

Para que las leyes se cumplan -la preocupación de la Defensoría-deben ser operativas y poder reglamentarse y aplicarse


expeditivamente. Siempre hay tiempo para agregarles exigenciasadicionales, en la medida en que primero se concreteneficientemente metas parciales.

Aspectos Institucionales

A continuación, se resumen los aspectos más relevantes de lasituación que hay que administrar, para facilitar su valoración ycontrastarla con la capacidad de gestión real con que cuenta la ciudad.

Tal como ya se mencionó en el Geo-Ambiental, la ciudad presentacondiciones geomorfológicas y climáticas que facilitan la diluciónde las concentraciones de gases contaminantes. Pero los datosdisponibles surgidos de los estudios del INQUIMAE muestran queestas concentraciones son a menudo elevadas, en particular las demonóxido de carbono en las zonas céntricas, y también las deóxidos de nitrógeno. Los límites estipulados por la norma 39.025fueron rebasados en 2002 durante 21 días, y al año siguientedurante 23 (Ver Geo-Ambiental, página 78).

Una veintena de normas y al menos ocho organismos diferentesintervienen en la gestión del problema en la CABA, sin contar losmunicipios del área conurbana ni la provincia de Buenos Aires. Ellistado que sigue corresponde a las instituciones vinculadas altránsito vehicular, principal fuente de contaminación atmosférica:

l Secretaría de Tránsito de la ciudad, que se encarga de larevisión técnica aleatoria de los vehículos usados. l Secretaría de Obras Publicas del GCBA que, según se prevé,en el futuro será la responsable de la RTO de los vehículosparticulares patentados en la ciudad de Buenos Aires.l Secretaría de Industria del Ministerio de Economía yProducción de la Nación, que otorga la licencia deconfiguración de los modelos nuevos.l Secretaría de Transporte del Ministerio de PlanificaciónFederal, Inversión Pública y Servicios, que se encarga de larevisión técnica obligatoria de los automotores de transportey carga. l Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentablede la Nación, que emite el certificado de emisiones paramodelos nuevos, previamente al otorgamiento de la licenciade configuración de modelos.


l Subsecretaría de Medio Ambiente de la CABA, que efectúael control aleatorio de la emisión de ruidos.

Los controles de fuentes fijas -inventariadas y no inventariadas- y demóviles no son sistemáticos por el momento, y las penalizacionesson muy bajas y con una escasa efectividad educativa.

No existen planes de normalización de procesos, niprocedimientos instituidos de auditoria ambiental que permitanordenar la actividad industrial y supervisar la gestión pública.

Lo mismo vale para el ruido, respecto del cual un estudio realizadopara el PUA por el Centro de Estudios Avanzados de la UBAestableció que en los últimos 27 años creció un 70%. El tránsitoprovoca 80% de esa contaminación sonora (el parque automotoraumentó un 400% en los últimos diez años) y el problema rebasóel área central y se ha extendido a los barrios.

El límite recomendado por la OMS y adoptado por la ordenanza39.025 es de 65 dBa. La media de la ciudad lo supera y presentamarcas mayores permanentes en diversos puntos.

Los mapas sonoros de la ciudad aún son parciales y se realizandesde hace al menos ocho años en forma discontinua y sin un plande actividad ni un presupuesto específico. El informe realizadopara el PUA reunió los trabajos inconclusos y dispersos existenteshasta ese momento y los complementó con estudios propios. LaLey de Ruido, que pudo haber sido un capítulo de la Ley deCalidad Atmosférica -pues técnicamente el ruido es contaminaciónambiental- no contribuye a la tan ansiada simplificación.

El porcentaje de dinero previsto para todas estas actividades es muybajo respecto del presupuesto general del área, y directamenteirrisorio si se deduce del global de la CABA (menos del 0,1%).

La Ley 1.356 de Calidad Atmosférica no resuelve este problema desuperposición normativa, y tampoco genera la indispensablearticulación interjurisdiccional, ya que su concreción operativadepende de la relevancia política que el tema adquiera en cadajurisdicción, y de la asignación presupuestaria y los recursos de losque consecuentemente disponga. Asimismo, esta norma generamayores atribuciones y competencias de las áreas pertinentes queno están acompañadas de la capacidad operativa que requieren, suspresupuestos y su capacitación técnica, lo cual lleva ineludiblementea pensar que el desfase entre el mandato legal, la realidad encuestión y la capacidad administrativa seguirá siendo grande, a


menos que una revisión acerca de la trascendencia del problema yuna adecuada asignación de presupuesto permita a las áreascompetentes asumir el desafío de actualización que se les plantea.

La contaminación no cede espontáneamente y, como ya se dijo,los sujetos que habitan la ciudad tienden a empleardiscrecionalmente la cuenca atmosférica. No basta con tener unaLey de Calidad Atmosférica si no hay capacidad para hacercumplir las normas, ni llevar a cabo planes de ordenamientoterritorial y normalización de procesos. De cualquier modo, esmejor tener una ley que no poseerla, porque respaldará de ahoraen más numerosas actuaciones que anteriormente no teníansustento, aunque hubiese voluntad de realizarlas. Sin embargo, lasolución no surgirá exclusivamente gracias a una norma, sinoespecialmente a través de los programas y las políticas que elGobierno implemente con su respaldo, con la participación activade los ciudadanos. Más allá de toda retórica, se requiere ciertainformación ambiental y capacidad estatal.

La importancia de una perspectiva sanitaria

¿Qué efectos causa la contaminación? No es una pregunta quepueda contestarse certera y definitivamente. Los experimentosque se realizan para evaluar su incidencia sobre la salud nopueden probarse en cada situación.

La evidencia de las huellas que la contaminación deja en la saludproviene de diferentes tipos de estudios: experimentos en animales;análisis controlados de laboratorio y de campo en humanos;observaciones sobre la exposición accidental en humanos;investigación epidemiológica; informes comparativos de niveles decontaminación y estadísticas de salud de diferentes comunidades.

Pero todos ellos requieren varios años para arrojar resultadosconfiables. Frente a esta situación, hay quienes proponen avanzartecnológicamente aún con altos riesgos: una suerte deexperimento abierto con la salud de las poblaciones. Otros, entanto, anteponen un principio de precaución que postula noprogresar hasta no tener certezas.

Las normas permiten mediar, en parte, en esta situación, al proponerun margen de seguridad relativo, ya que deben proveer un gradorazonable de protección a la salud contra aquellos riesgos que la


investigación aún no ha definido completamente pero de los quetiene evidencia suficiente para sospechar que existen.

En este sentido, la fijación de valores máximos permisibles deconcentración de contaminantes tiene el propósito de garantizarun medio suficientemente limpio e inocuo para proteger la salud dela población en general y de los grupos vulnerables en particular.Pero a fin de determinar con precisión cuáles son los márgenesadecuados y los estamentos más vulnerables, es necesarioencarar y sostener sistemáticamente estudios epidemiológicos,toxicológicos y de exposición que permitan valorar, por ejemplo, larelación dosis/respuesta entre diferentes contaminantes y la saludde la población en una ciudad concreta. Esta clase deinvestigaciones son muy escasas e incompletas en la Argentina, yen Buenos Aires pocos hospitales llevan registros casuísticosrealmente útiles y sistemáticos. Su realización requiere ladisponibilidad de medios específicamente destinados a tal fin, quedeberían estar previstos en el presupuesto de las áreasambientales y de salud del Gobierno de la ciudad, lo que implicainvolucrar a toda su red de establecimientos sanitarios.

El avance actual de la tecnología y el conocimiento científico sobrelos efectos de la contaminación en la salud establece la necesidadde equipar las estaciones de análisis continuo con sensoresremotos de largo alcance y con instrumentos de medición de otroscomponentes tóxicos, así como de complementar la informaciónobtenida por estos medios con datos del análisis micro ambiental.

Ésta es la clase de mecanismos que deben ponerse en práctica sise quieren prevenir efectivamente los posibles riesgos de laexposición a la contaminación atmosférica. No resulta tan simplecomo medir, establecer estándares y límites y controlaraleatoriamente las fuentes. Contaminantes como el plomo, óxidosde nitrógeno y monóxido de carbono pueden presentar gradientesde concentración espacial que hacen que la exposición de loshabitantes de una ciudad no sea igual a la concentraciónpromedio, ni a la registrable en las estaciones de medición.

El patrón de exposición de una persona a un contaminantedepende de tres factores principales:

l El tiempo de permanencia dentro de micro ambientes.l La concentración de contaminantes en esos microambientes.


l La tasa ventilatoria de la persona.

Estudios recientes demuestran que aún en situaciones donde sesatisface la norma de calidad del aire en las estaciones demedición, hay personas que pueden experimentar niveles porencima de ella. Por ese motivo, resulta indispensablecomplementar las mediciones rutinarias en exteriores conmediciones micro ambientales intra y extra muros.

De igual modo, un correcto análisis del riesgo debe combinar estainformación con otras sobre patrones de actividad de diferentesgrupos de personas.

Desde hace algunos años, en ciudades como México o losÁngeles, se realizan mediciones en el interior de los vehículos deltransporte público y los datos resultan alarmantes. Esta clase deemisión hacia el interior de las unidades del transporte publico eincluso particular suele ser muy elevada, lo que genera laformación de verdaderas cámaras de gas en las que los pasajerospermanecen prolongados períodos de tiempo. Estas situacionesson comunes en los colectivos de Buenos Aires. Algo parecidoocurre con el ruido y la contaminación por partículas y ozono en elsubterráneo. Aquí se plantean algunos dilemas irresueltos, pues sibien se trata de un espacio público bajo la gestión de unconcesionario, la normativa y el control estatales parecen nofuncionar allí adentro. Mediciones realizadas por el GCBA y lapropia Defensoría del Pueblo en años anteriores demostraron quelos niveles de ruido y, en menor medida, de las vibraciones, eranelevadísimos. Tampoco había seguridad sobre la calidad del aireinterno con respecto a la emisión de partículas y ozono. Noobstante, pese a las quejas recibidas y a las actuaciones iniciadas,no se verificaron claras tendencias de cambio excepto, justo esdecirlo, en las líneas B y C, pero sólo con respecto al ruido.

Cabe mencionar que Metrovías, la empresa concesionaria delservicio, encargó hace algún tiempo un estudio cuyos resultados sepueden ver en su página de Internet, y según el cual la calidad delaire en los túneles del subterráneo de Buenos Aires es óptima. Elloaportaría cierto grado de tranquilidad en cuanto a losprocedimientos puestos en práctica por la compañía para lograr eseobjetivo, si no fuera porque el informe -en el cual se dice,sorprendentemente, que el aire interior del subterráneo es de mejorcalidad que el exterior- no fue realizado por un ente imparcial. Sinembargo, más allá de la confiabilidad técnica de ese estudio, de la


cual no cabe dudar a priori, lo que resalta es la ausencia demediciones estatales que permitan confirmar estos parámetros ygarantizar de ese modo la veracidad de la información. El delsubterráneo sigue siendo un caso en donde el control no llega y lostérminos de la concesión prevalecen por encima de la ley y de losderechos de los ciudadanos, aún cuando es evidente el riesgopotencial para la salud de millones de usuarios. En la ley 1.356 noestá prevista la regulación de este tipo de contaminación enambientes internos. Y dicho sea de paso, en el interior delsubterráneo no se observan indicaciones ni implementos de ningúntipo referidos a la prevención y reacción frente a las emisionescontaminantes. Ciertamente, no han ocurrido situaciones de riesgotrascendentes, pero es frecuente la percepción y visualización dehumos y olores causados por la fricción de pastillas de freno o elquemado de cables, que ineludiblemente contaminan a los usuarios.

Los sucesos ocurridos en Cromañón a fines de 2004 alertaronsobre el riesgo de no implementar sistemas de prevención einformación y motivaron que en el subterráneo, desde los primerosmeses de 2005, se vean los matafuegos, y se anuncie por TV y enafiches las medidas necesarias en caso de presentarseemergencias. Esta repentina aparición de información que antesno había, es la prueba incontrastable del modo reactivo en que sepreviene el riesgo y se cumple con la ley en Buenos Aires, yobviamente de la ausencia de la mirada estatal.

La perspectiva sanitaria, es decir, la consideración del riesgo que lacontaminación representa para la salud humana, es uno de los pilaressobre los que se construye la gestión ambiental, muy especialmentela del aire. En Buenos Aires, la integración de este aspecto en laarticulación entre áreas del Gobierno es incipiente, y también lo esentre distintas jurisdicciones. Desde el Programa de Salud Ambientalde la Secretaría de Salud se realiza un esfuerzo por vincular en estaproblemática a las áreas ambientales y de salud. La iniciativa participaen la comisión encargada de reglamentar la ley 1.356.

Ofrecer un efectivo sistema de prevención de la salud frente alriesgo de la contaminación atmosférica, requiere pues de unabatería de mecanismos eficientemente coordinados desdediferentes áreas y su debida asignación de presupuesto.

La educación ambiental y la promoción de la prevención deriesgos entre los ciudadanos se manifiesta, en la ciudad de BuenosAires, tan indispensable como ausente.


Acciones de gobierno y estado de la gestión

De acuerdo con un informe emitido por la Subsecretaría de MedioAmbiente de la ciudad en 1998, entre los problemas preexistentesque dan origen a la necesidad del diseño del Programa de AireLimpio, se pueden mencionar:

l La carencia de estaciones fijas de monitoreo emplazadasen diversas partes de la ciudad, por lo que no existe unadeterminación de estándares actualizados con relación a unmonitoreo sistemático.l La falta de coordinación de políticas entre los diversossectores del gobierno local y entre éste y el nacional.También la ausencia de criterio regional en el ÁreaMetropolitana y, en consecuencia, el desfase con lasautoridades de la provincia de Buenos Aires.l La gran cantidad de vehículos que llegan diariamente a laciudad provenientes de otras jurisdicciones, el crecimientoacelerado del parque automotor y la consecuenteproliferación de emisiones desde fuentes.l La ausencia de una consideración armónica de criteriosinternacionales en la normativa local, especialmente aquellosrelativos a las sustancias susceptibles de agotar la capa deozono y a los gases que contribuyen al efecto invernadero.l La existencia de normas referidas al aire a nivel nacional ymunicipal sancionadas con anterioridad al cambio de estatusjurídico de la ciudad, que presenta escollos comosuperposición, falta de actualización y, por ende, ausenciade cumplimiento.

Estos problemas persisten en la actualidad, pero la dinámica de lacontaminación y el deterioro consecuente en un ámbito sinregulación avanza en forma directamente proporcional al beneficioparticular y a la ausencia de gestión. Por ello, la situaciónplanteada hoy es mucho peor que hace siete u ocho años. Losniveles de riesgo y vulnerabilidad se han incrementado por lacarencia de regulación de la actividad particular y por el deteriorode las condiciones de vida.

Y hay que agregar que tampoco existen avances significativos enotras políticas complementarias, como la creación ymantenimiento de pulmones urbanos, espacios verdes, y arbolado


de alineación. El ordenamiento vehicular, más allá de anuncioscomo el pacto de la movilidad o los eternos carriles exclusivos,sigue esperando disposiciones contundentes y estratégicas, comolas relativas a la disuasión del ingreso de vehículos particulares alcentro; el retrazado de la red de tránsito pesado; las playas detransferencia de cargas; el reordenamiento de los pasos a nivel; laprohibición de construir estacionamientos en zonas céntricas; lamodificación del recorrido de algunas líneas de colectivos, las que,de no instrumentarse, impiden por ejemplo la prolongación de lasbicisendas, que actualmente están incompletas y descuidadas yresultan riesgosas en muchos tramos. Todas estas medidastambién fueron previstas y propuestas hace años tanto en el PUAcomo en el PAL, y constituyen una vieja deuda no saldada.

Muchas de estas acciones resultarían determinantes para disminuirla contaminación atmosférica, y por lo tanto son relevantes a la horade trazar una estrategia de minimización y prevención. Ya se apuntóanteriormente que no es tanto el aire lo que debe regularse, como lasactividades potencialmente contaminantes.

El Informe Geo-Ambiental de 2004 resume las "iniciativas político-administrativas" existentes para el control de la calidad del aire, almencionar las actividades que se efectúan a través del PAL:inventario de fuentes fijas, control de fuentes fijas y móviles ymonitoreo de la calidad atmosférica y la vigilancia epidemiológica.

La fortaleza de esta política es su estabilidad -asegura- ycontribuyó para generar otras medidas y acciones. Sin embargo,no señala cuáles serían, y si bien es cierto que este programa sedesarrolla desde 1998, el informe hace referencia a lo que significaque programas como éstos se sostengan financiados pororganismos internacionales, cuya mayor dificultad radica en la faltade una contraparte local institucionalmente fuerte. El monitoreo dela contaminación del aire por parte del Gobierno de la ciudad seredujo por motivos presupuestarios, y actualmente sólo se realizanmediciones diarias en el bario de Palermo, en la misma sede de laDGCCA (Geo-Ambiental, páginas 76 a 79 y 125 a 127).

Los análisis que existen son muy fragmentados pues no verificantodas las variables involucradas en el problema. El propio PlanEstratégico 2001 afirma que "desgraciadamente, las medicionesque se realizan no son continuas, no tienen la masividad espacialque permita tener una opinión más precisa de la situación


ambiental de la ciudad". El ozono, las partículas en suspensión, elplomo y el dióxido de azufre no son medidos.

Las dificultades económicas, por otro lado, han tornado difícil elcumplimiento del programa de relevamiento. Se constató que ya noexiste el financiamiento internacional, al menos para las tareas que laDirección General de Política y Control Ambiental (DGPyCA) tieneasignadas sobre esta materia. Sólo se mantiene para la adquisiciónde las estaciones de monitoreo que necesita la DGCCA.

Otra dificultad radica en que la ciudad no ha fijado todavía una normade calidad de aire, que debe ser pautada, según la ley, dentro de los365 días posteriores a su reglamentación, establecida en 180 díaspor la DGPyCA y el Comité Asesor. Mientras tanto, rigen los valoresde la tabla del anexo A de la ley 1.356 y, parcialmente, lo dispuestopor la ordenanza 39.025. Pero esta determinación supone estudiosespecializados que deberán ejecutarse mediante convenios coninstituciones y costeados de alguna manera.

En consecuencia, la reglamentación de las Leyes de CalidadAtmosférica y Ruido plantea serios desafíos.

A continuación se analiza con mayor amplitud la situación en quese encuentran los programas y la gestión de gobierno, mediante ladescripción de los organismos ejecutores.

La Coordinación de Programas Ambientales

Es un área fuera de nivel, que actúa como nueva instancia dearticulación entre áreas y direcciones, y define su competenciahasta ahora mediante su trabajo en acciones de formación yeducación ambiental, como en la iniciativa de aire limpio encoordinación con el Concejo Internacional para IniciativasAmbientales Locales (ICLEI), en relaciones internacionales,institucionales y agenda normativa. Estos enlaces, si funcionanbien, resultan útiles para hacer coherentes las diferentes políticasy acciones que se llevan a cabo y colaboran en la construcción dela institucionalidad, que continúa faltando en este tópico.Asimismo, asumió la puesta en práctica de la Ley 303 deInformación Ambiental, largamente postergada.

La coordinación no cuenta con un espacio en la página de Internetdel Gobierno de la ciudad ni figura en el organigrama y en elpresupuesto en forma desagregada. No se tiene conocimiento del


dinero destinado para su funcionamiento, pero según suresponsable en la presentación realizada en Buenos Aires Piensa,se ha solicitado su duplicación en el 2005.

La Dirección General de Política y EvaluaciónAmbiental (DGPyEA)

Su función es elaborar y gestionar las políticas ambientales en laciudad. Su presupuesto total durante 2004 fue de 1.050.000 pesos,y solicitó 1.250.000 para este año. De esos valores, aproximadamenteel 50% corresponde a salarios del personal, integrado por 40personas entre contratados y empleados de planta. Es decir que laasignación real, sin contar los salarios y gastos fijos, equivaleaproximadamente a 650 mil pesos. Habría que establecer aún quéporcentaje de ese presupuesto es ejecutable con facilidad, pues eshabitual en el GCBA que parte de las asignaciones sólo puedanresolverse por complejos mecanismos como licitaciones, y si no sedan las condiciones para ello el dinero no se usa y se pierde. A lascuestiones vinculadas con el aire se encuentran afectados en formadirecta 3 profesionales.

Esta dirección tiene a su cargo la ejecución de seis serviciospúblicos que incluyen unos diez programas diferentes. De ellos,los relacionadas con la calidad del aire son en parte la evaluacióndel impacto ambiental (servicio 38) y la elaboración de proyectosmedioambientales relativos al consenso de políticas y en apoyo alPAL (servicio 39). En el marco del servicio 40 (registrosambientales habilitantes) se localizaría el Registro de Emisiones deFuentes Fijas cuando esté organizado, y el de talleres para laverificación técnica vehicular, aunque aún no se sabe si éstosúltimos y el Mapa de Ruido tendrán finalmente sede en ladirección, pues subyacen diferencias de criterio en tal sentido.Como sea, la información del monitoreo debería estar disponibleen tiempo real para cualquier persona, independientemente delárea desde donde se la maneje.

Adicionalmente, la DGPyEA incorpora a su competencia "losproblemas focalizados" que se puedan presentar, para lo cual seencarga de "suministrar tanto los medios técnicos comoeconómicos para la solución". Este servicio se llevará a cabo "conpersonal de esta dirección y mediante convenios de pasantías".


Para estas competencias, la DGPyEA solicitó explícitamente enel presupuesto 2005 que se incremente la dotación de personaly de pasantes, la provisión de herramientas, muebles de oficinay computadoras, la ampliación del espacio físico y la provisión deun vehículo.

En lo inmediato se destaca como propuesta y acción lareglamentación de las leyes 1.356 y 1.540, para lo cual se requierela contratación de expertos.

La realización del inventario de fuentes fijas, se llevará a cabo encolaboración con la Cámara de Empresas Petroleras de AméricaLatina (ARPEL) y la agencia canadiense de medio ambiente,quienes realizarán este trabajo en la ciudad de Buenos Aires con elfin de elaborar un instrumento prospectivo que servirá también alGCBA y en principio no le costará nada.

Desde esta dirección y junto con la anterior se realizan esfuerzosintergubernamentales a nivel del MERCOSUR para armonizar lanormativa ambiental y se trabaja en el marco de la COP 10.

La Legislatura, por su parte, está promoviendo leyes ambientalesen forma bastante expeditiva. La Ley de Ruido se aprobó durantela confección de este informe. La Ley de Tintorerías otras quehabía en agenda mientras se realizaba esta investigación, juntocon el resultado de las acciones en marcha, podrían incrementarlas tareas sobre el particular.

Resulta evidente que 1.250.000 pesos, el presupuesto de laDGPyEA en 2004, no representa una asignación acorde con lascompetencias de la dirección y la pretendida optimización ymejoramiento de las políticas y programas ambientales. Se tratade apenas del 0,03% del presupuesto global de la ciudad, lo quedeja en evidencia el desfase entre lo que se anuncia y lo queefectivamente se concreta.

El área estratégica tampoco tiene aún su página propia dentro dela oficial del GCBA.

La Dirección General Control de la Calidad Ambiental(DGCCA)

Según su propia definición, es responsable de "elaborar los planestácticos de control de calidad ambiental de la ciudad, fiscalizarlos


y controlarlos, y ejercer el control y el poder de policía mediante laaplicación de las normas respectivas en materia de calidadambiental, contaminación, higiene y salubridad". Entre otrascompetencias, se encarga de verificar la calidad del aire en laciudad, operar la red de monitoreo atmosférico por medio delLaboratorio de Calidad Ambiental, controlar las fuentes de emisióntanto fijas como móviles y la atención de reclamos o denuncias porcontaminación acústica, conforme a las políticas estratégicas quefija la Secretaria de Medio Ambiente por intermedio de la Direcciónde Política y Evaluación Ambiental.

Esta dirección, antes perteneciente a la Secretaria de MedioAmbiente, se ubica ahora en la órbita de la Secretaria de ControlComunal y, en lo referido a la atmósfera, efectúa los controlesaleatorios de vehículos (fuentes móviles) en la vía pública según unprograma regular, como también el de las unidades del transportepúblico de pasajeros (colectivos) que se lleva a cabo en lasterminales. Pese al esfuerzo que implica esta operatoria, resultainsuficiente tanto por el número de vehículos controlados comopor la metodología utilizada. En este último aspecto, se prevé paraeste tipo de fuentes la realización de una medición adicional a laque se efectúa hasta ahora, según lo establece la ordenanza39.025, en ralenti o estado estacionario, mensurando lageneración de emisiones en forma dinamométrica según unmodelo de manejo. Esto permitiría obtener un resultado máscercano a la emisión real, pero supone la incorporación detecnología.

Subyace, no obstante, un problema de coordinación con laprovincia de Buenos Aires, pues la verificación que allí se realiza essólo en ralenti, y fundamentalmente mecánica. Es de esperar queestas desigualdades se puedan solucionar en forma coordinada.De lo contrario, el progreso será escaso.

Hasta el 31 de octubre de 2004 se efectuaron 11.081 inspeccionesen fuentes móviles: prácticamente la misma cantidad que en 2003y 20% más que en 2002. El número es significativo para un áreaque cuenta con apenas 37 inspectores. Sin embargo, representaapenas menos del 1% del parque vehicular circulante. En 2004 serealizaron 7.740 inspecciones en transportes de pasajeros, sobreun total aproximado en Capital Federal de 10 mil unidades, perocuando estaban estacionadas en playa, sin circular. El resultadono es el mismo. El nivel de sanción efectiva producido representa


alrededor del 15% del universo controlado, algo más de 1.100faltas castigadas. Sin embargo, esta performance no es suficiente.Un recorrido atento por la ciudad permite observar unimportantísimo número de colectivos y también vehículosparticulares que emiten humos, fuertes olores y mucho ruido. Y unviaje en esas unidades basta para verificar el grado decontaminación interna que padecen los usuarios.

Respecto a las fuentes fijas, durante 2004 se efectuaron 6.773inspecciones entre las aproximadamente 16 mil instalacionesregistradas: la tercera parte del total de la jurisdicción. Pero estasevaluaciones se ejecutaron como consecuencia de denuncias y nocomo parte de un plan regular de inspección que se enmarque enun política preestablecida, lo cual demuestra que si bien el númeroes muy significativo al juzgar la tarea del área, también lo es en otrosentido, si se advierte que se trata de reclamos.

A causa del ruido, las vibraciones, los olores y los humos, duranteel año pasado se elaboraron 5.043 actuaciones. Se trata de casosparticulares, ya que fenómenos como la contaminación que seproduce en el subterráneo -que afecta en forma directa y diaria amillones de ciudadanos- carecen de control alguno.

En total, se concretaron 115 clausuras. Las radiacioneselectromagnéticas (no ionizantes) se regulan por una normaespecífica, pero ni éstas ni la contaminación en espacios interiores yedificios y la emisión al interior de vehículos son contempladas de unmodo claro en la nueva normativa, ni definidas entre las competenciasy los procedimientos de control, lo cual supone un atraso normativo ytécnico respecto de manifestaciones de contaminación ambientalatmosférica sobradamente comprobados en la ciudad.

La contaminación lumínica es apenas contemplada comoproblemática, aunque existen ciudades que ya poseen legislacióny normas de control al respecto. Hay antecedentes internacionalesde regulación en el tema en Estados Unidos (Hawai), España(Canarias), Brasil (Curitiba) y Chile, donde rige una Norma deEmisión para la Regulación de la Contaminación Lumínica,elaborada a instancias de la Comisión Nacional del MedioAmbiente. (CONAMA). Cabe mencionar, sin embargo, que en laLegislatura de la Ciudad de Buenos Aires existe un proyectoreferido a este tipo de contaminación que aún no se ha tratado yque, de aprobarse, completaría el marco legal referido a la


atmósfera, aunque incrementaría más todavía las competencias delas áreas encargadas del control.

La labor de esta dirección es destacable si se consideran lasdificultades que implica su trabajo, los recursos con los quecuenta, su inadecuada ubicación y su baja dotación de personal,así como también su relativa desactualización respecto de lacomplejidad que el fenómeno ha adquirido en la actualidad,comparada con la amplitud de sus competencias: incluye,además, el control de plagas y el de la calidad del agua en algunosespacios y situaciones relacionadas con residuos peligrosos, enforma concurrente con la jurisdicción nacional.

Para alcanzar la capacidad técnica y operativa requerida por laproblemática de la contaminación atmosférica, se destinó desde1998 un crédito internacional del Banco Interamericano deDesarrollo específicamente enfocado a ello, y enmarcado en elPrograma de Mejoramiento de la Calidad del Aire en CiudadesLatinoamericanas auspiciado por el Banco Mundial. Pero como yase mencionó, en la actualidad el financiamiento externo esdestinado completamente a la adquisición de equipos para elLaboratorio de Calidad Atmosférica de la Red de MonitoreoAmbiental, que serán adquiridos año a año de acuerdo al dinerodisponible, y no todos juntos, como sería más apropiado.

Vale reiterar lo que se apuntaba en el Geo-Ambiental en el sentidode que constituye una debilidad que este aspecto sólo semantenga con fondos internacionales y escaso aporte de lacontraparte local.

Programa Laboratorio de Calidad Ambiental

El Laboratorio de Calidad Ambiental, en forma ininterrumpidadesde el año 1974, realiza las determinaciones analíticas decontaminantes atmosféricos criterio, según programas devigilancia de niveles de inmisión para diagnóstico de la calidadquímica del aire urbano en área de estaciones de monitoreointegrantes de la Red Mundial de Laboratorios de Aire de laOrganización Mundial de la Salud (Programa GEMS/AIR/OMS).

El Monitoreo Atmosférico permite conocer cualitativa ycuantitativamente la calidad del aire que respira una comunidad, ysu principal importancia radica en que genera la base de datos


necesaria para desarrollar análisis de tendencias a largo plazo delos contaminantes atmosféricos, formular normas de calidad deaire, desarrollar programas de manejo para dicho recurso, llevar acabo estudios epidemiológicos que relacionen los efectos de lasconcentraciones de los contaminantes con los daños en la salud,informar a la ciudadanía, sancionar incumplimientos y detectarsituaciones de riesgo.

También se analiza estadísticamente la calidad de los datosregistrados, se efectúan análisis y determinaciones físico químicasde contaminantes atmosféricos, indicadores de proceso odinámica zonal en áreas de impacto de fuentes denunciadas y secumplimentan exámenes y determinaciones físico químicas decontaminantes atmosféricos, e índices de explosividad ensituaciones de emergencia6.

En el marco de la gestión de gobierno desarrollada desde el 2000por el área, se ha previsto para este año un incremento de laspartidas referidas a la compra de instrumental y equipamiento parala Red de Monitoreo, que se condice con los requerimientos de lareciente Ley 1.356 de Calidad Atmosférica de la Ciudad de BuenosAires, y la ejecución año a año de la ya nombrada partida para laadquisición de plantas de análisis de contaminantes criterio.

Actualmente, se encuentra en etapa de preadjudicación la comprade otra estación de monitoreo y del software necesario tendiente aconformar la red, con capacidad de medición de los principalescontaminantes en puntos estratégicos de la urbe.

En este laboratorio se obtienen diariamente datos de monóxido ydióxido de nitrógeno, monóxido de carbono y, con menor frecuencia,de dióxido de azufre en el área de Palermo. También se efectúa ladeterminación de partículas sedimentables en cuatro estaciones,distribuidas en Palermo, Villa Soldati, Chacarita y Pompeya.

Sin embargo, la DGCCA -donde se localiza el laboratorio- seencuentra en proceso de mudanza a un lugar técnicamenteadecuado, ya que su sede actual resulta inapropiada para lasfunciones técnicas que le competen. Es un tema en agendapendiente desde hace al menos un lustro.

6 Este fragmento es reproducción textual del comentario que figura en la pagina de Internet dela DGCCA del GCBA.


Esta dirección cuenta con un presupuesto total aprobado para2004 de 3.950.000 pesos, de los cuales corresponden allaboratorio 1.431.147 (jurisdicción 26, programa 3.320) y 927.317a todos los programas de control de la contaminación a su cargo(programa 3.321).

Comparativamente, en 1998 (cuando aún regía la convertibilidad yun peso era igual a un dólar) recibió un presupuesto de 3.344.550pesos, de los cuales 1.985.000 correspondían a gastos depersonal, y 1.359.550 pesos -la diferencia- para todo lo demás. Yaentonces el monto resultaba insuficiente e insignificante sobre unaasignación global de aproximadamente 3 mil millones. Pero hoyuna cifra semejante implica disponer proporcionalmente de muchomenos dinero para ciertos usos, y revela que no ha habido unarevalorización de la importancia del área. Aunque en ese año lamayoría de las competencias de la actual DGPyEA recaía en estamisma dirección y hoy son dependencias distintas conpresupuesto propio, pero la diferencia es muy poco significativa.

Las dos áreas más importantes, la DGPyEA y la DGCCA, sumabanen 2004 un presupuesto total de alrededor de cinco millones depesos (apenas 1,5 millones de dólares), que incluía los gastos ensueldos de personal y administrativos y bienes de consumo fijos,una suma superior a la mitad de esa asignación. Aún así, estaserogaciones constituían apenas el 0,1% del presupuesto total dela ciudad, y sólo una parte de ese porcentaje se destinaba pordistintas e imprecisas vías a las diferentes actividades deplanificación y control de la contaminación atmosférica.

Teniendo en cuenta la prioridad que la administración actual diceasignar a la gestión ambiental urbana, este presupuesto resultaexiguo aunque los funcionarios de línea se empeñen en expresarque les alcanza para cumplir con los objetivos planteados. Estasreparticiones solicitaron que sea incrementado en 2005, peroaunque aumentara un 25%, por ejemplo -lo que no ocurrirá-, suincidencia sobre el presupuesto total de la ciudad seria igualmenteinsignificante.

Aquí es cuando conviene recordar el carácter inadecuado de lasauditorias que se realizan, pues aunque se efectúen técnicamentebien y los resultados sean satisfactorios, no dan cuenta de lasituación que verdaderamente interesa. La clave no reside en si lacifra destinada les permite cumplir con lo que se ha programado o


viceversa, sino en que lo que se haya programado sea suficientepara cumplir las competencias establecidas y, consecuentemente,si la asignación presupuestaria es coherente con el cometido. Unavez que estos requisitos se cumplen, entonces sí cabe realizar unestudio sobre el uso de los recursos.

Comentarios finales

Para el análisis de esta problemática, en particular de los aspectosrelativos a la actividad de gestión, se adoptaron dos ópticassimultáneas. La primera es más técnica, y se refiere al estado de lagestión de la calidad del aire en la ciudad desde el punto de vista dela relevancia del problema y en comparación con los progresos anivel internacional, respecto de los cuales, sin duda, Buenos Airesmuestra todavía un atraso significativo en cuanto a equipamiento,capacitación, acuerdos sectoriales e interjurisdiccionales, normativay asignación presupuestaria.

La otra lectura alude al grado de avance que la propia gestiónviene desarrollando para superar aquella situación. Aquí haymatices, porque se verifican avances parciales que no alcanzan aconfigurar una nueva realidad que globalmente repercuta en sumejoría. Los tiempos lentos, el presupuesto insuficiente y unacultura burocrática arraigada diluyen los logros alcanzados.

Por un lado, las últimas reorganizaciones funcionales en laadministración pública parecen aportar un orden operativo másacorde con la demanda urbana. Concretamente el actualorganigrama de la Subsecretaria de Medio Ambiente resulta el másadecuado en cuanto a competencias y división del trabajo de losúltimos años. Cabe recordar que este área del GCBA ha cambiadosu estructura no menos de cinco veces en los diez años anteriores.Un área de gestión que se modifica parcialmente en promediocada dos años, que incorpora o cede competencias, que crea odesecha figuras difícilmente puede construir políticas estables,criterios de manejo confiables y mecanismos de control eficientes.

Es destacable la separación de la función de control respecto de lade gestión y generación de políticas ambientales, que hace dependeruna de la Secretaria de Control Comunal y la otra de la Secretaria deMedio Ambiente. Esta división, sin duda, tiende a aportar una sanadistancia e independencia entre quien fija la norma y establece las


políticas generales y específicas para la gestión del recurso aire yquien sólo se ocupa de inspeccionar, hacer cumplir la normativa, yejercer el poder de policía. Esta clase de partición del trabajo fueadoptada hace tiempo por otras administraciones ambientales enciudades latinoamericanas con buen resultado. Corresponde resaltartambién la unificación del cuerpo de inspectores y su polivalencia(que contribuye a optimizar el recurso), aunque esta característicaresulte de la concurrencia simultánea de inspectores de áreasdiferentes en torno a un hecho, y no de la capacitación del personalpara operar en situaciones diversas y complejas. La reciente creaciónde la Coordinación de Programas Ambientales debería aportarcoherencia e institucionalidad a la administración del aire yjerarquizarla en el orden nacional e internacional, complementándolapor medio de la Ley 303 de Información Ambiental, que hasta elmomento no fue reglamentada.

Sin embargo, varias actitudes indican lo que parece una ruptura enla inercia de la gestión ambiental. En tal sentido correspondeenumerar la continuidad del impulso iniciado por el PAL en 1998 através de la articulación con ICLEI; la participación en iniciativascomo el Foro del Buen Aire y el hecho de asumir la sede de la COP10; el convenio marco recientemente firmado con la provincia deBuenos Aires para una gestión conjunta; el control de la calidad delaire en colaboración con el municipio de Avellaneda; elequipamiento lento pero seguro de la red de monitoreo; lareglamentación de la ley de calidad de aire y la de ruido; laoptimización de los trámites para el procedimiento de Evaluaciónde Impacto Ambiental (EIA); la articulación que deberá serpermanente con el Programa de Salud Ambiental; el inventario defuentes fijas y la instalación de la Revisión Vehicular Obligatoria.

También en este sentido es posible señalar el esfuerzo de algunasáreas como las que se han analizado más arriba, a cargo delcontrol de la calidad atmosférica o la gestión de políticasambientales, que han logrado optimizar su desempeñoprácticamente con los mismos recursos humanos y sinmodificación de presupuesto. No obstante, existe unacoordinación deficiente entre ellas y es frecuente suincomunicación con la Legislatura.

Desacuerdos y polémicas en aspectos como el plan de monitoreoepidemiológico y la necesaria coordinación con el área de salud, la


fijación en la nueva ley de aire de mecanismos y plazos para lamedición de emisiones tanto en fuentes fijas como móviles y laindispensable participación de las áreas de control en la confecciónde normativas, evidencian cierto desconocimiento de criteriostécnicos e información sobre cómo se lleva a cabo la gestión, cuáles la capacidad operativa real y cuál la proyección posible deaplicación de una norma por parte de quienes hacen las leyes.

Por otro lado, la polémica por la realización de mapas de ruido o lacentralización de la información entre las diferentes direcciones, laausencia de articulación en la construcción del presupuesto globalde la gestión ambiental (concebido en forma fragmentada, direcciónpor dirección), que sea a su vez relevante y adecuado al desafío querepresenta la urbe, evidencian la falta de institucionalidad que aúnpadece la gestión del medio ambiente en la ciudad de Buenos Aires.

La mayoría de las acciones que se proponen son la reiteración deobjetivos y metas no cumplidas que apenas comienzan a realizarse osólo se incluyen en los planes de gobierno, y como se mencionaraanteriormente, el estado de la cuestión es casi igual a 1998. Aúnestán pendientes acuerdos estratégicos referidos al transporte y altránsito en la ciudad, al consumo de combustibles fósiles y a laadministración metropolitana7. No existen programas de controlambiental públicos ni privados, concebidos como instrumentospreventivos y de progresiva adecuación a un marco normativo claro.Tampoco se han puesto en práctica incentivos económicos nipromovido mecanismos de gestión empresarial, factoresdeterminantes a la hora de proponerse una batería de acciones paracontrolar y sobre todo prevenir la contaminación atmosférica.

Las metas planteadas por el gobierno siguen restringidas, los plazosson muy inciertos y la escasísima asignación presupuestaria revela

7 Estos cuatro asuntos irresueltos son de principal importancia. La experiencia profesional anivel individual en lo referente al planeamiento estratégico en Buenos Aires es notable; tambiénhubo experiencias de planificación metropolitana anteriores. La profusión de trabajos alrespecto es enorme, existen ofertas educativas especializadas, el Plan Urbano Ambiental, y elConsejo del Plan Estratégico desde 2002 definitivamente conformado. Sin embargo en unaalusión directa a los sectores que juegan intereses en estos campos, el coordinador del PlanEstratégico Buenos Aires 2010, arquitecto Andrés Borthagaray, dice que "no hay temacomplejo que pueda resolverse sin una voluntad política manifiesta de los principales actoresinvolucrados". (La Gran Ciudad Nº 2, 2004. página 46). Tal vez, asegura, la razón másprofunda se encuentre en la superficialidad con la que se han venido enfrentando losproblemas estructurales de la Argentina.


la incoherencia que prevalece entre objetivos y recursos y elverdadero lugar que la cuestión ocupa entre las prioridades de laadministración pública.

Pese a ser sede de la COP 10, el Gobierno de la ciudadreconoció que no ha puesto en práctica ningún sistema dedesarrollo limpio en la ciudad.

La experiencia de la ciudad de México es un ejemplo clarísimo deque la solución depende fundamentalmente de acuerdossectoriales y interjurisdiccionales, y de sólidas y definitivasdecisiones de política energética, transporte, ordenamientourbano, uso del suelo y espacios verdes.

México hace gala de uno de los sistemas más sofisticados delmundo para el control de la contaminación atmosférica, asesoradoy financiado en parte, desde hace años, por el Estado japonés ycon una generosa dotación de recursos propios y de tecnología, yha alcanzado un importante desarrollo institucional de laadministración ambiental.

Sin embargo, sus débiles políticas de ordenamiento urbano y dedisuasión del uso del auto particular y la escasa promoción de laconversión de vehículos para que empleen combustibles menoscontaminantes, así como cierta debilidad estatal frente al podereconómico y político desplegado por petroleras y transportistas y elvirtualmente ingobernable proceso de metropolización, hacen que elsistema sólo sirva para contener el fenómeno, incluso contando conla enorme y eficiente red de subterráneos estatales, con pasajesubsidiado. El Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Vallede México propuso en 1995 cuatro metas y nueve estrategias:

Las Metas

l Industria limpia: reducción de emisiones por unidad devalor agregado en la industria de servicios.l Vehículos limpios: Disminución de las emisiones porkilómetro.l Transporte eficiente y nuevo orden urbano: regulación deltotal de kilómetros recorridos por automotores.l Regulación ecológica: abatimiento de la erosión. (incluyezonas de recarga del acuífero y reservas de bosque yarbolado urbano).


Las Estrategias

l Mejoramiento e incorporación de nuevas tecnologías en laindustria y establecimientos de servicios.l Mejoramiento e incorporación de nuevas tecnologías envehículos automotores.l Mejoramiento y sustitución de energéticos en la industria yestablecimientos de servicios.l Mejoramiento y sustitución de energéticos automotrices.l Oferta amplia de transporte publico seguro y eficiente.l Integración de políticas metropolitanas (desarrollo urbano,transporte y medio ambiente).l Incentivos económicos.l Inspección y vigilancia industrial y vehicular.l Información y educación ambiental y participación social.

Cada una de estas estrategias estaba compuesta de objetivos,instrumentos y plazos. Aunque se encuentra lejos de estosobjetivos, el Programa de Aire Limpio de Buenos Aires constituiríaun buen instrumento si se integra en una lógica menos restringida,mucho más abarcadora del fenómeno e inclusiva de los actores.

La ciudad tiene condiciones favorables para la dilución decontaminantes en la atmósfera, pero si se confía demasiado en esacapacidad natural puede ocurrir lo que de hecho está sucediendocon el agua, que parecía inagotable y actualmente se hatransformado en un bien escaso.

La ineficacia estatal en esta materia no es achacable a la actuaciónde personas particulares o grupos que pasan por la administraciónpublica, sino a una lógica prevaleciente que subvalora aún esteaspecto y que no está exenta, por cierto, de costumbres yvaloraciones políticas cuestionables. No obstante, aunque a lostumbos, la gestión ambiental ha crecido constantemente en estosúltimos diez años, no de un modo sistemático sino gracias a lasdemandas de la sociedad, lo que constituye toda unacontradicción cuando se contrasta con los objetivos manifiestosen el PUA, con el marketing que el Gobierno ha efectuado de laciudad, con los compromisos adquiridos a nivel regional einternacional y con los indicadores que revelan una situación lejanano sólo del equilibrio sino del control.


Considerando los siete factores mencionados anteriormente comodeterminantes de la calidad atmosférica de la ciudad, se puedeafirmar que prácticamente ninguno de ellos se encuentra bajo uncontrol efectivo y eficiente que permita dirigir o modelar su evolución:

l Las tecnologías de los vehículos automotores.l Las tecnologías industriales y de servicios y volúmenes deproducción.l La estructura urbana (extensión, densidad y diversidad).l Los patrones de uso del suelo.l La estructura modal del transporte urbano.l El total de kilómetros recorridos en automotores.l El nivel de información con que cuenta la ciudadanía parapoder participar activa y conscientemente en la cuestión.

También en el discurso se revelan las debilidades. Esto decía elForo por Buenos Aires (FOROBA) en la COP10:

"La realización de esta conferencia en Buenos Aires es tambiénuna buena oportunidad para analizar cuál es la política nacionalen materia de cambio climático. Nuestro país, a pesar de serpoco relevante en términos globales por su volumen deemisiones (0,5%), posee altas emisiones per cápita. Estosignifica, que de asumir un compromiso de equidad en el usode la atmósfera, la Argentina debe disminuir sus emisiones.Además, aspiramos a ser el país que lidere en la regióncompromisos que desvinculen el desarrollo económico y socialcon mayor nivel de emisiones de gases de efecto invernaderoy aliente el cumplimiento de los objetivos de la Convención yotros compromisos como los impulsados por los paísesparticipantes en la Coalición de Johannesburgo para lasEnergías Renovables (JREC) y la Plataforma de Río".

El Gobierno dice participar del FOROBA y, como sede de la COP10, reconoció en la misma conferencia que no había puesto enpráctica ningún mecanismo de desarrollo limpio en la ciudad. Enese evento fueron cuatro los puntos destacados como esfuerzospor parte del Gobierno de la ciudad para reducir la emisión degases de carbono: la ampliación de la red de subterráneos, laconversión del alumbrado público, las ciclovías y el fomento deluso de GNC en el transporte público y privado.

Estas propuestas constituyen la reiteración de objetivos vigentesdesde hace largo tiempo, que no fueron pensados con la expresa


motivación de reducir emisiones y que aún pudiendo resultarefectivas no necesariamente son sustentables.

El Ejecutivo local no ha manifestado un decidido apoyo a aumentarlos espacios verdes, al incorporar por ejemplo las áreas vacantes oresiduales antes pertenecientes al ferrocarril y ahora a diversos entes,que configuran la única reserva de tierra que le queda a Buenos Airespara ese fin. Tampoco existen iniciativas claras relacionadas con loscinturones verdes propuestos en el PUA. Los espacios arbolados ylos árboles de alineación son el complemento indispensable encualquier estrategia de abatimiento de la contaminación yminimización de la emisión y aportan adicionalmente a la ciudadotros bienes, valores y usos.

La aceptación del desarrollo urbano sustentable como conceptoestructurador de la gestión ambiental y urbana en general, seperfila en el mundo como una idea con gran poder de convocatoriatécnica y política, al compatibilizar la vitalidad económica y socialde la metrópoli con su viabilidad a largo plazo, asegurandoequilibrios biofísicos fundamentales. Esta concepción se vioreflejada de cierta manera, en el Plan Urbano Ambiental -aún a laespera de ser aprobado- y cabe destacar que en modo alguno sela descubre en el Plan Estratégico o en las recientementesancionadas leyes de calidad de aire y ruido, que se inscribenmejor en una tradición normativa más remedial que preventiva dela contaminación ambiental.

En medio de la crisis del medio ambiente, el desafío que se planteafrente a la creciente complejidad del tema urbano-metropolitano y lademanda ciudadana de mejor calidad de vida, será encontrarsoluciones reales y duraderas, para lo cual resulta indispensableenriquecer el debate sobre las políticas publicas correspondientes.En este sentido hay que preguntarse si el manejo que el Gobierno dela ciudad propone sobre esta materia se asume como un procesosustentable. Hasta el momento la respuesta es negativa, porque elproblema solamente es administrado y con serias deficiencias.

Resulta imperioso trabajar sobre las verdaderas causasestructurales y no únicamente sobre sus efectos, y procurar estarpor delante de la problemática, en lugar de ir siempre a la saga. Delo contrario no se producirán avances reales.

Esta dimensión operativa implica abandonar definitivamente lasperspectivas puramente remediales, la atención de los problemas


ambientales "a boca de tubo" y fortalecer actitudes preventivas,regulaciones claras, poder de policía, uso de instrumentoseconómicos, desarrollo de indicadores, todos conocidos recursosdisponibles para construir marcos de actuación normativos yconsuetudinarios sólidos, justos y estables y tender a racionalizar lageneración de cargas ambientales así como a compensar el desigualimpacto de la contaminación en la población, aunque tratándose delaire, todos están afectados prácticamente en igual medida.

Se trata de construir una actitud responsable en la gestión pública,que sea capaz de existir y desarrollarse más allá de los cambiospolíticos gubernamentales.

Mientras esta concepción (que implica considerar el derechocolectivo a la calidad de vida como el más importante de todos losderechos) no se instale, la vida en Buenos Aires seguirá siendoriesgosa. Mientras el Gobierno no instituya la educación ambientalcomo política publica sistemática y sostenida no habrá unapoblación atenta y responsable, capaz de exigir, reclamar ycolaborar. Participar, en definitiva.

Un desafío como el descrito en estas páginas no puede asumirsecon perspectivas serias de éxito si para su resolución se asignasólo un 0,1% del presupuesto urbano.

El derecho a un ambiente sano y el deber de proteger los recursosson imperativos constitucionales que no sólo refieren a la calidaddel ámbito donde habitan los porteños, sino sobre todo al derechoy deber humano de mantenerlo sano y útil. Desde la Defensoría delPueblo de la Ciudad de Buenos Aires se observa conpreocupación que los esfuerzos no alcanzan, no están bienorientados o no poseen la suficiente fuerza ni recursos para torcerla imposición de la realidad y del mercado. Prevalecen lógicas eintereses contrapuestos dentro de la administración que inhiben elavance real e impiden la construcción de una tutela estatal yciudadana conjunta del ambiente urbano.

Pese a los esfuerzos sectoriales y personales, las buenasintenciones e incluso algunas coherentes propuestas deplaneamiento, la gestión pública no registra avances. El tiempopasa sin que se concreten los acuerdos sociales necesarios paraproteger el aire de la zona metropolitana de Buenos Aires. ElEjecutivo local tiene un papel estratégico que cumplir en esecontexto, pero en algunas ocasiones le resulta dificultoso


administrar los fenómenos que ocurren dentro de su jurisdicción.

Las razones del problema han quedado plasmadas a lo largo de estetrabajo, y no son presupuestarias, ya que Buenos Aires dispone deuna caja comparable a otras grandes ciudades del mundo y unimportante grado de autonomía para usarla. Los criterios que seutilizan para su asignación y manejo, junto con arraigadas prácticaspolíticas y administrativas, y la mezquindad de muchos sectoreseconómicos, sociales y políticos que no piensan en términos decomunidad, impiden sistemáticamente (aunque se expresen en otrosentido) que la ley y la gestión pública garanticen la calidad de vidade todos los habitantes de Buenos Aires.

La Defensoría del Pueblo porteña ha desempeñado desde su origenuna prolongada labor para resguardar los derechos difusos y, enparticular, el derecho ciudadano a un ambiente sano, así comotambién para difundir la importancia presente y futura de laprotección de los recursos naturales y urbanos. Todavía queda unlargo camino por recorrer y la institución debe amparar al ciudadanoque ve vulnerado su derecho pero también puede contribuir aeducarlo para que participe, y formar a otros sectores -incluido elpropio Estado- sobre la importancia vital que conlleva proteger elmedio ambiente que los ciudadanos de Buenos Aires habitan.

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Información escrita recabada en las reparticiones mencionadas en el presenteinforme y entrevistas realizadas a los funcionarios a cargo de dichas áreas.

Información propia de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires.

Venezuela 842Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Teléfonos: 4338-4900(líneas rotativas)

[email protected]

Políticas Públicas y Derechos

EL DERECHO AUNA ATMÓSFERA SANA EN

LA CIUDAD DE BUENOS AIRESEl aire, un recurso compartido por todos

Marco general del problema

El Estado y el aire

La problemática de la contaminación atmosférica

Los proyectos de ley existentes

El encuadre normativo

La Ley 1.356 de Calidad Atmosférica

La Ley de Ruido

Aspectos institucionales

La importancia de una perspectiva sanitaria

Acciones de gobierno y estado de la gestión

El Derecho a una Atmósfera Sana en la Ciudad de Buenos Aires

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