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Resumen

El desempleo es uno de los temas que más preocupa a los costarricen-ses, de acuerdo con lo manifestado en sondeos de opinión ciudadana. Independientemente de los indicadores que se utilicen para su medición, es un hecho que el mercado laboral costarricense viene arrastrando dificultades para absorber la cantidad de hombres y mujeres que año a año engrosan la población en edad de trabajar.”. El objetivo del presente estudio es dimen-sionar la magnitud del desempleo en los últimos años. El estudio se inicia con una descripción de las tendencias recientes de las variables de empleo y desempleo, desagregado por componentes. Posteriormente, se presenta un perfil del desempleo en Costa Rica, con énfasis en elementos críticos como el desempleo femenino y el desempleo juvenil, así como la problemática de los jóvenes que no trabajan ni estudian. Luego de presentar las principales con-clusiones, se plantean algunas propuestas que se han sometido a discusión en el país para contribuir con la reducción del desempleo.

El desempleo en Costa Rica: evolución reciente y principales características

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PV-03-16 AGOSTO 2016

PV 03-16

Analistas Miguel Loría Josué Martínez

Comité editorial Rocío Aguilar Edna Camacho Víctor Hugo Céspedes Alberto Dent Eduardo Lizano Ronulfo Jiménez

Diagramación Luis Fernando Quirós

Contenido

1. Introducción................................................... 32. Aspectos metodológicos .................................. 33. La clasificación laboral de la población .............. 54. ¿Quiénes están desempleados en Costa Rica? .... 9

4.1. Las mujeres sufren mayor desempleo ........... 94.2. Desempleo se concentra

en centros urbanos ................................... 94.3. Jóvenes con un problema crítico

y persistente de desempleo ....................... 104.4. Se reduce el desempleo

entre los menos educados ......................... 104.5. Focos de desempleo se concentran

en regiones fronterizas y costeras ............... 114.6. La experiencia laboral no garantiza empleo . 11

5. Los desalentados y la tasa de desempleo ampliado .................................. 13

6. Asimetrías importantes en el perfil laboral por género .................................................... 13

7. Población juvenil en desventaja laboral .............. 148. Un caso especial: jóvenes que ni trabajan

ni estudian (ninis) ............................................ 159. Conclusiones y propuestas para enfrentar

los desafíos ................................................... 16Anexo 1

Conceptos generales del mercado laboral según la ECE ................................................. 19

Anexo 2 Población en edad de trabajar según condición de actividad ........................... 21

Anexo 3 Población ocupada con subempleo ................... 22

El desempleo en Costa Rica: evolución reciente y principales características 3PV 03-16

El desempleo es uno de los temas que más pre-ocupa a los costarricenses, de acuerdo con lo manifestado en sondeos de opinión ciudadana. El problema es complejo, por sus implicaciones económicas y sociales. Independientemente de los indicadores que se utilicen para su medición, es un hecho que el mercado laboral costarricen-se viene arrastrando dificultades para absorber la población que año a año engrosa la pobla-ción en edad de trabajar. El objetivo del presente estudio es dimensionar la magnitud del desem-pleo en los últimos años, con base en la Encuesta Continua de Empleo (ECE) que elabora el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). Se dis-cuten los aspectos metodológicos que determinan

la naturaleza, alcances y limitaciones de la ECE, en comparación con otras encuestas de empleo elaboradas por el INEC.

El estudio parte de una descripción de las tenden-cias recientes de las variables de empleo y des-empleo, desagregado por componentes. Se pre-senta un perfil del desempleo en Costa Rica, con énfasis en elementos críticos como el desempleo femenino, el desempleo en la población juvenil, y la problemática de los jóvenes que no trabajan ni estudian. Luego de presentar las principales con-clusiones, se plantean algunas propuestas que se han sometido a discusión en el país para contri-buir con la reducción del desempleo.

2. ASPECTOS METODOLÓGICOS

Un aspecto fundamental que debe tenerse en cuen-ta a la hora de analizar el desempleo en Costa Rica es la naturaleza y el alcance de los datos. El INEC elabora dos encuestas que recogen infor-mación sobre desempleo: la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) y la Encuesta Continua de Empleo (ECE), las cuales no son comparables entre sí, por las razones que se comentan más adelante. En consecuencia, el usuario de estas encuestas debe optar por una u otra tomando en cuenta sus características y limitaciones.

La ENAHO tiene como antecedente a la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), la cual se aplicó desde 1987 hasta 2009. A partir

de 2010 se introducen una serie de modificacio-nes metodológicas, con la finalidad de mejorar las estimaciones. Varios ejemplos al respecto:

• se modificó el marco muestral y la cartografía para ubicar las viviendas utilizando los censos nacionales de población y vivienda1, con lo cual se incluyeron nuevas viviendas;

• se emplean las regiones de planificación na-cional para la selección de los hogares, mien-tras que en la anterior EHPM los hogares eran

1 Los marcos muestrales, uno de los elementos más impor-tantes al ejecutar una encuesta, se modificaron en 1986, 1998 y 2000.

1. INTRODUCCIÓN

El desempleo en Costa Rica: evolución reciente y principales características4PV 03-16

seleccionados con base en una sola división, la región central y el resto del país;

• se utilizan proyecciones de población más re-cientes que las empleadas en la EHMP, lo cual incide en las ponderaciones de las encuestas;

• el cuestionario de la ENAHO es mucho más detallado y los conceptos son definidos con mayor precisión que en la EHPM;

• a partir de la ENAHO de 2010 la población en edad de trabajar parte de 15 años y más, mientras que la EHPM partía de 12 años y más.

Si bien los cambios introducidos definen con mayor precisión los conceptos, los mismos no se incorporan a los años previos al 2010. Lo cual dificulta describir, y sobre todo, comparar apro-piadamente la evolución y situación del mercado laboral antes y después de 20092. Esta es una limitación importante a considerar si se quisie-ra examinar lo acontecido en el desempleo en Costa Rica antes y después de la crisis económi-ca de 2008-2009. La falta de actualización de las encuestas para años anteriores con la misma metodología de la ENAHO 2010 afecta la com-paración de las series históricas y, por ende, las conclusiones a que se llegue deben interpretarse con las reservas del caso3.

Alvarado (2014)4 señala que una actualización constante de los marcos muestrales es una prác-tica deseable. Sin embargo, dicha actualiza-ción no se ha realizado en los períodos inter-censales. Razones de costo pudieran explicar esta situación. Lo cierto es que la falta de ac-tualización de los marcos conlleva a una sub-

2 Sauma, Pablo. El impacto de la crisis económica en el mer-cado laboral y políticas adoptadas: el caso de Costa Rica. En VII Jornada Anual de la Academia de Centroamérica: El mercado laboral ante la crisis internacional. 2012.

3 Una advertencia similar se encuentra en el 21 Informe del Estado la Nación en Desarrollo Humano, Capítulo 2: Equidad e Integración Social. 2015.

4 Alvarado, María Fernanda. Análisis Metodológico de las Encuestas de Hogares Costarricenses y propuesta para el cálculo de indicadores. Centro Centroamericano de Población. 2014.

estimación de la población total, que a su vez afecta la estimación de variables relacionadas con el mercado laboral.

Por su parte, la ECE se especializa en la medi-ción de la participación laboral de las personas y la situación de empleo y desempleo en el corto plazo. Como su nombre lo indica, se realiza en forma continua y trimestral a lo largo de todo el año y, al igual que la ENAHO, tiene cobertura nacional. No obstante, la información que reco-ge la ECE es más detallada y cubre una gama de aspectos más amplia en temas demográficos, educativos, aseguramiento, características eco-nómicas del empleo y desempleo, entre otros. La ECE surgió ante la inexistencia en el país de estadísticas laborales de corto plazo, lo cual no permitía conocer adecuadamente los efectos de las políticas públicas y los acontecimientos del en-torno económico en el mercado de trabajo. Una característica de la ECE es la alta variabilidad que presentan las series de corto plazo, lo cual puede dificultar la comprensión e interpretación de los fenómenos que ocurren en el mercado la-boral (ver Recuadro 1).

En resumen, la ENAHO es más apropiada para el análisis de tendencias, pero como las series históricas no están actualizadas con las metodolo-gías recientes la comparación de los datos se difi-culta. Por su parte, la ECE es más apropiada para el análisis de coyuntura, el cual puede realizarse con información más detallada, pero solo a partir del año 2010. Para los propósitos del presente estudio se toma como base la ECE, en función de su mayor apertura para examinar el desempleo según variables como género, edad, y condición de la población desempleada. Con el fin de mo-derar las fluctuaciones de corto plazo de dicha encuesta, en lo que corresponda se trabajará con el promedio de los trimestres de cada año.


3. LA CLASIFICACIÓN LABORAL DE LA POBLACIÓN

El primer nivel de desagregación parte de la edad como criterio para distinguir entre quienes tienen o no capacidad para trabajar. En las es-tadísticas de empleo del INEC5 se toma como población en edad de trabajar a los mayores de 15 años. La Figura 1 muestra la composición de la población en edad de trabajar para el perío-do 2011-2015, construida con base en el prome-dio de los trimestres de cada año para facilitar la identificación de tendencias (ver Anexo 2). En

5 Para más detalle sobre el proceso de migración al MMV-2011 y los principales cambios en la ECE a partir de 2013, ver: INEC. Encuesta Continua de Empleo. Actualización me-todológica: Nueva muestra a partir del Marco Muestral de Viviendas 2011 y Proyecciones de Población 2013. 2014.

el 2015 se registraron 3.716.441 personas en dicho grupo, un aumento de 257 mil personas con respecto a 2011. En promedio, poco más de 50,000 personas en edad de trabajar se añadieron cada año al mercado de trabajo.6

En un segundo nivel de desagregación la pobla-ción en edad de trabajar se descompone según esté dentro o fuera de la fuerza de trabajo. Este concepto, conocido también como población económicamente activa (PEA), incluye las perso-nas de 15 años o más que durante el período de

6 Para más detalle sobre las ventajas y desventajas de la ECE como encuesta continua de tipo (semi)panel, ver: INEC. Encuesta Continua de Empleo. Métodos y Procedimientos. 2012.

Recuadro 1 La Encuesta Continua de Empleo

La muestra de la ECE sigue un diseño probabilístico, bietápico y estratificado, características que le permiten ser representativa a nivel nacional. Se compone de 794 Unidades Primarias de Muestreo (UPM) o segmentos distribuidos a lo largo y ancho del país, dentro de los cuales se seleccionan 12 viviendas en cada uno para un total de 9.528 viviendas que serán encuestadas cada trimestre5. Esto representa alrededor de 4.000 viviendas menos con respecto a la ENAHO, la cual se lleva a cabo anualmente.

Como parte de su diseño muestral, la ECE renueva el 25 por ciento de las viviendas, es decir, recolecta información en el 75 por ciento de las viviendas del trimestre previo y se sustituye el 25 por ciento restante. En otras palabras,i) entre dos encuestas coincide el 75 por ciento de las viviendas, entre tres coincide el 50 por ciento y entre

cuatro únicamente el 25 por ciento;ii) no existe compatibilidad entre el mismo trimestre de diferentes años, en cuanto a las viviendas seleccio-

nadas se refiere.

De esta manera dos trimestres consecutivos comparten 3 de cada 4 viviendas entrevistadas, lo que hace posible analizar las mismas observaciones en dos periodos distintos. Este tipo de análisis se conoce como análisis de datos de panel. Sin embargo, debido a la rotación de viviendas no es recomendable que dicho análisis se extienda en más de dos trimestres consecutivos, siendo posible únicamente “en el corto plazo”6.

En comparación con la ENAHO, la cual también renueva el 25 por ciento de las viviendas, la ECE tiene una mayor rotación debido a que la información se recolecta trimestre a trimestre. Esta alta rotación pareciera explicar la alta variabilidad que se observa al analizar la tasa de desempleo, por ejemplo, según sexo, zona, edad u otra característica demográfica entre el I trimestre de 2010 y IV trimestre de 2015. Asimismo, cuan-do se analiza el comportamiento de una variable en el mismo trimestre para diferentes años, se identifican fluctuaciones trimestrales que parecieran no captar las variaciones estacionales. Estos resultados, como con-secuencia del diseño muestral y la alta rotación, dificultan la comprensión e interpretación de los resultados que caracterizan la participación laboral de la población.


Figura 1 Población en edad de trabajar según condición de actividad

referencia7 participaron en la producción de bienes y servicios económicos o estaban dispuestas a ha-cerlo. Como se muestra en la Figura 1, en el 2015 la fuerza de trabajo representó el 60 por ciento de

7 Se define como el lapso inmediatamente anterior a la entre-vista al cual se hace referencia para conocer la condición de actividad de cada informante. Ello implica que el perio-do de referencia varíe entre informantes dependiendo de la fecha en que se lleve a cabo la entrevista. No obstante, la ECE recolecta los datos semanalmente y de forma continua a lo largo del año, eliminando los efectos del periodo de referencia sobre los resultados trimestrales.

la población en edad de trabajar, equivalente a poco más de 2 millones de personas. En el quin-quenio 2011-2015 la fuerza de trabajo aumentó 47 mil personas en promedio por año, menor a las 51,200 en edad de trabajar. Es decir, un 90 por ciento de las personas en edad de trabajar ofrecieron sus servicios en el mercado laboral.

El tercer nivel de clasificación desglosa la fuerza de trabajo en ocupados y desocupados, para


determinar cuántos de aquellos que ofrecieron sus servicios consiguieron efectivamente trabajo. Los ocupados son las personas que participaron en la producción de bienes y servicios económicos tra-bajando por lo menos una hora en la semana de referencia8. Los desocupados son las personas que estaban sin empleo en la semana de referencia, dis-ponibles a participar de la producción de bienes y servicios económicos que buscaron trabajo pero no lo encontraron9. El porcentaje de desocupados con respecto a la fuerza de trabajo es lo que se conoce como la tasa de desempleo abierto.

Entre 2011 y 2015 la tasa de desempleo abierto se mantuvo en 10 por ciento, con un aumento absoluto de 8,424 personas que buscaron em-pleo y no lo encontraron (ver Figura 1 y Anexo 2). Es decir, una de cada diez personas dentro de la fuerza de trabajo no consiguió empleo10. Desafortunadamente no se cuenta con cifras para comparar las tasas de desempleo de años

8 Además, incluye a las personas que pese a tener trabajo no lo realizaron en la semana de referencia, por alguna circunstancia especial (huelga, incapacidad, falta de mate-riales o clientes, mal tiempo, entre otras).

9 Otras características del desempleo se detallan en el Anexo 1.10 De acuerdo con el INEC, los cambios observados en este

indicador no son significativos, lo cual sugiere que no ha habido variaciones importantes a nivel anual a pesar de los cambios abruptos que se observan en las tasas de desem-pleo trimestrales.

recientes con las registradas antes y durante los años de la crisis.

Otros indicadores usuales del mercado laboral son las tasas de participación neta y de ocupación, las cuales se refieren al tamaño relativo de la fuer-za laboral y de los ocupados con respecto a la población en edad de trabajar. Como se aprecia en el Gráfico 1 estas magnitudes se mantuvieron alrededor del 60 por ciento y 56 por ciento, res-pectivamente, en los últimos cinco años, con pocas variaciones salvo entre 2011 y 2012. El estanca-miento de la tasa de participación obedece tanto a dificultades de acceso al mercado de trabajo como a la estructura demográfica de la población. Cada vez hay menos personas en edad de incor-porarse al mercado laboral, fenómeno observado desde hace más de tres décadas11.

Un cuarto nivel de desagregación compren-de la descomposición de los ocupados en-tre plenamente ocupados y subempleados. Básicamente, la ECE define los ocupados como las personas que trabajaron en la producción de bienes y servicios por lo menos una hora en la semana de referencia. Identifica los su-bempleados como la población ocupada que trabaja menos de cuarenta horas por semana

11 Estado de la Nación, op. cit.

Gráfico 1. Tasa neta de participación, tasa de ocupación y tasa de desempleo abierto, 2011-2015

Fuente: elaboración propia con cifras del INEC.

64

62

60

58

56

54

52

50

11

10

9

8

7

6

5

Tasa neta de participación Tasa de ocupación Tasa de desempleo

Tasa

net

a de

par

ticip

ació

n y

de o

cupa

ción

Tasa

de

dese

mpl

eo

2011 2012 2013 2014 2015

10,3 10,2

9,49,6 9,6

61,2

62,5

55,4

56,5

62,3

59,0

62,8

52,9

56,456,4


(insuficiencia de horas), que desea trabajar más y que está disponible para trabajar más horas de lo que su ocupación actual le permite. El Gráfico 2 muestra una tendencia creciente de este grupo con respecto a los ocupados, de 8,5 por ciento a 12,8 por ciento en el último quinquenio, lo cual significa cerca de 20 mil personas, en promedio, por año.

Gráfico 2. Porcentaje de la población ocupada con subempleo, 2011-2015


En el 2015 más de 250 mil personas indicaron laborar en condiciones de subempleo, lo que re-presenta un 12 por ciento del total de ocupados (Figura 2). Por género el subempleo total se repar-te en igual proporción entre hombres y mujeres, mientras que por ubicación geográfica se concen-tra claramente en la zona urbana (70 por ciento). Este perfil de subempleo es similar al encontrado en años anteriores (ver Anexo 3). La inflexibilidad del mercado laboral y la falta de regulación sobre jornadas no estipuladas en el Código de Trabajo podrían estar dificultando la reducción del desem-pleo. Este tema se comenta más adelante.

Finalmente, la población fuera de la fuerza de tra-bajo, que no está vinculada a ninguna actividad productiva, representa alrededor del 40% de la población en edad de trabajar (ver Figura 1). En el 2015 se registraron 1,440.337 personas en esta condición. A su vez, esa población puede clasi-ficarse según esté o no disponible para trabajar. Dentro de los disponibles para trabajar se ubican los desalentados y las personas con limitaciones

de alguna naturaleza (ver Figura 1 y Anexo 2). Estos últimos corresponden a personas que tienen interés en trabajar, pero no lo hacen debido a que enfrentan algún impedimento personal como enfermedades o algún accidente que originó una discapacidad temporal. Llama la atención el cre-cimiento que ha tenido este grupo dentro de las personas fuera de la fuerza de trabajo disponi-bles: en 2015 hubo 163 mil personas más que en 2011, lo que representa un crecimiento promedio de poco más de 32 mil personas por año (ver Anexo 2).14

13

12

11

10

9

8

Porcentaje de ocupados con subempleo

2011 2012 2013 2014 2015

10,9

12,812,412,4

8,5

Figura 2 Características de la población ocupada

con subempleo, ECE 2015


Por otro lado, los desalentados son personas que indican tener interés en trabajar pero existe un desaliento para buscar empleo (se cansaron de buscar empleo)10. En un sentido práctico esta po-blación está desempleada, aunque se considere fuera de la fuerza de trabajo, por lo que en al-gunos países se le denomina desempleo oculto. El INEC estima la tasa de desempleo ampliado

como la suma de los desempleados más los des-alentados como proporción de la fuerza laboral. Así calculada, la tasa de desempleo ampliada para el 2015 fue 11,2 por ciento (1,6 puntos por-centuales por encima de la tasa de desempleo abierto). Por su importancia, este tema se aborda con más amplitud más adelante.

4. ¿QUIÉNES ESTÁN DESEMPLEADOS EN COSTA RICA?

La clasificación de la población laboral según los desgloses comentados se puede combinar con otros criterios como edad, género, nivel de educa-ción, ubicación geográfica, y experiencia laboral. Este análisis es particularmente útil para detectar dónde se ubican los focos de desempleo y las características de las personas desempleadas.12

4.1. Las mujeres sufren mayor desempleo

El Gráfico 3 muestra la tasa de desempleo abier-to total y por sexo. Las mujeres muestran claramen-te una tasa de desempleo superior a la media na-cional y al desempleo masculino. Mientras que el desempleo femenino ha oscilado entre un 12-13 por ciento, con un punto de inflexión a la baja en el 2013, el desempleo masculino ha experimen-tado una disminución moderada pero sostenida desde el 2012, año en el que alcanzó su nivel máximo de 8,9 por ciento, para reducirse hasta un 8,0 por ciento en el 2015. Lo anterior implica que para lograr una disminución sustantiva del desempleo nacional es preciso reducir la tasa de desempleo femenino.

12 Dentro del cuestionario o instrumento que utiliza el INEC para llevar a cabo la ECE, pregunta si la persona está dis-ponible para trabajar pero que no consigue trabajo porque no tiene dinero para buscarlo, se cansó de buscar, no le dan trabajo por edad, sexo, raza, discapacidad, no hay trabajo en la zona o sabe que en esta época del año no hay trabajo.

Gráfico 3. Tasa de desempleo abierto según sexo, 2011-2015


4.2. Desempleo se concentra en centros urbanos

La evolución del desempleo por zona geográfica en los últimos cinco años presenta cambios que vale la pena destacar. Hasta el 2013 el desem-pleo era mayor en la zona rural que en la urbana. Sin embargo, a partir de ese año los patrones de comportamiento cambian, en el sentido de que el desempleo rural continuó bajando pero el urbano creció (ver Gráfico 4). En consecuencia, la brecha en el desempleo urbano-rural tendió a cerrarse, al punto que en 2015 la tasa de desempleo urbana llegó a 9,7 por ciento, superando el 9,3 por cien-to registrado en la zona rural.

15,0

13,0

11,0

9,0

7,0

Población total Hombres Mujeres

Tasa

de

dese

mpl

eo a

bier

to

2011 2012 2013 2014 2015

13,0

12,2

11,111,9 12,2

9,69,6

8,08,1

9,4

10,3 10,2

8,7 8,98,3


Gráfico 5. Tasa de desempleo abierto según grupo de edad


Gráfico 4. Tasa de desempleo abierto según zona geográfica, 2011-2015


4.3. Jóvenes con un problema crítico y persistente de desempleo

El Gráfico 5 presenta el promedio anual de la tasa de desempleo abierto por grupo de edad para los años 2011 y 2015. Se observa que la población joven (personas con edades entre 15 y 24 años) es la que más sufre el problema de desempleo. En efecto, la tasa de desempleo para esta población es de 23 por ciento, más del do-ble de la correspondiente a la población adulta de 25 a 34 años. La población joven es la única que experimenta un aumento en la tasa de des-empleo en el último quinquenio, mientras que en los demás grupos etarios la tendencia es hacia una disminución.

4.4. Se reduce el desempleo entre los menos educados

En el Gráfico 6 se observa la tasa de desempleo abierto según nivel de educación, entre los años 2011 y 2015. En el 2011 la población con ma-yor desempleo era aquella que no completó la secundaria, lo cual valida la reconocida relación directa entre empleo y nivel de educación. De la misma manera, aquellos con estudios superio-res fueron los que presentaron menores tasas de desempleo. Sin embargo, en el 2015 aumenta la tasa de desempleo en la población con secunda-ria completa, e inversamente, se reduce el desem-pleo en la población con secundaria incompleta. También llama la atención el hecho de que haya aumentado el desempleo entre aquellos con estu-dios superiores.

Esta aparente contradicción amerita un análisis a fondo por parte de las autoridades competentes. El fenómeno observado podría estar reflejando en el ya conocido tema de deserción en la edu-cación secundaria, esto es jóvenes que abando-nan sus estudios sin completar el ciclo académico para insertarse en el mercado de trabajo para obtener un ingreso. Esto puede suceder cuando el estudiante percibe que el retorno que produce completar la educación es bajo. La otra dimen-sión del tema es la calidad del trabajo obtenido.

11,5

11,0

10,5

10,0

9,5

9,0

Población total Urbana Rural

Tasa

de

dese

mpl

eo a

bier

to

2011 2012 2013 2014 2015

De 60 años o más

De 45 a 59 años

De 35 a 44 años

De 25 a 34 años

De 15 a 24 años

Tasa de desempleo abierto0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0

2015 2011


Gráfico 6. Tasa de desempleo abierto según nivel de educación


Con menos educación se podría conseguir un empleo, pero de menor calidad al que sería si el nivel de educación fuera mayor.

4.5. Focos de desempleo se concentran en regiones fronterizas y costeras

La información recopilada en la ECE permite dimensionar el desempleo por regiones de pla-nificación nacional. La Figura 3 ilustra, para el promedio quinquenal 2011-2015, que las re-giones más afectadas por el desempleo son la Chorotega, la Huetar Atlántica y la Brunca con tasas de 14,4 por ciento, 13,4 por ciento y 11,9 por ciento, respectivamente. La región con menor tasa de desempleo es la Región Central, con un 8,8 por ciento.

El porcentaje de ocupados con subempleo en las regiones muestra un patrón similar al de desempleo (ver Figura 3). Nuevamente sobresa-len las regiones Chorotega y Brunca como las de mayor subempleo, seguidos por la Región Central y la Huetar Norte. El menor subempleo se ubica en la Huetar Atlántica, región donde el desempleo es elevado.

4.6. La experiencia laboral no garantiza empleo

La ECE clasifica a los desempleados según ten-gan experiencia laboral o no. De acuerdo con la Figura 4, más del 80 por ciento de los desem-pleados actuales tiene experiencia laboral13. De éstos, alrededor del 75 por ciento está desem-pleado por razones del mercado o por cierre de actividades propias14. La otra cuarta parte está desempleada por razones personales como re-nuncia voluntaria, incapacidad prolongada, por jubilación o por malas relaciones laborales. Estos datos estarían indicando que para una alta pro-porción de desempleados la experiencia acumu-lada podría no haber sido un activo importante para conseguir trabajo. Una hipótesis al respecto es que las transformaciones estructurales de la economía a lo largo de los años habrían provo-cado que la experiencia adquirida en trabajos anteriores no se adapte a los requerimientos ac-tuales de la demanda de trabajo. En consecuen-cia, se mantienen habilidades obsoletas.

13 En el Anexo 1 se incluye la definición de experiencia laboral.

14 El INEC incluye en estas razones aquellas por cierre, quie-bra, traslado de la empresa, restructuración o recorte de personal, fin de trabajo ocasional o estacional, renuncia obligada o pactada, fin de contrato, falta de clientes, mu-cha competencia o falta de capital.

Universitaria con o sin título

Secundaria completa

Secundaria incompleta

Primaria completa

Primaria incompleta o menos

Tasa de desempleo abierto0 2 4 6 8 10 12 14 16

2015 2011


Figura 3. Tasa de desempleo abierto y porcentaje de ocupados con subempleo según región de planificación, promedio 2011-2015

Figura 4. Tipo de desempleado según experiencia


5. LOS DESALENTADOS Y LA TASA DE DESEMPLEO AMPLIADO

Como se indicó antes, la tasa de desempleo abier-to comprende las personas desempleadas y las que están buscando trabajo. Sin embargo, existen personas desempleadas que no están buscando trabajo porque desistieron de hacerlo. A este gru-po se le denomina los desalentados. Unificando los desempleados como tales y los desalentados es posible obtener una tasa de desempleado am-pliado, lo cual da una mejor idea de la cantidad de personas que, para efectos prácticos, está sin trabajo. Esta tasa se utiliza cuando se mantienen en el tiempo potenciales oferentes de trabajo que desistieron de buscar trabajo porque no lo encuentran, por razones de edad, sexo, raza, dis-capacidad, inexistencia de fuentes de empleo en la zona donde residen por factores económicos o estaciones, entre otros motivos.

Entre 2011 y 2012 el número de desalentados pasó de 38,847 a 46,278, es decir, 7,431 se retiraron del mercado laboral en esos años (ver Anexo 2). Posiblemente se trate de personas que quedaron cesantes durante la crisis de 2008-2009 y que desde entonces no lograron conse-guir empleo. Para el 2015 el número de desalen-tados se redujo a 40,712, cifra que luce favorable si se compara con el promedio de los tres años anteriores (45,637). Se interpreta entonces que al-rededor de 5,000 personas que habían desistido de buscar empleo lo intentaron de nuevo, pudien-do conseguir trabajo o bien continuar buscándolo (desempleados efectivos).

De acuerdo con las cifras de la ECE, la tasa promedio de desempleo ampliado para el quin-quenio sería de 11,6 por ciento (ver Gráfico 7). Para efectos de política pública esta sería la tasa relevante, en lugar de la tasa promedio de desempleo abierto de 9,6 por ciento, ya que mide la cantidad de personas efectivamente sin empleo. La tasa de desempleo por sí sola po-dría estar ocultando la verdadera dimensión del desempleo. Una disminución en la tasa de des-empleo podría explicarse por un aumento de los desalentados, y no porque se haya reducido el número de desempleados. Cuando una persona desiste de buscar empleo pasa de desempleado a desalentado, con lo cual la tasa de desem-pleo disminuye.

Gráfico 7. Tasa de desempleo abierto y tasa de desempleo ampliado, 2011-2015


6. ASIMETRÍAS IMPORTANTES EN EL PERFIL LABORAL POR GÉNERO

Comparado con el desempleo masculino, el feme-nino presenta un perfil más desfavorable: tasas de desempleo abierto mayores; tasas de participa-ción y ocupación menores; tasas de desempleo ampliado más elevadas en razón de una mayor

incidencia de la mujer entre los desalentados (6 de cada 10 desalentados son mujeres); y un ma-yor porcentaje de ocupados con subempleo.

13,0

12,0

11,0

10,0

9,0

Tasa de desempleo Tasa de desempleo ampliado

12,0

2011 2012 2013 2014 2015

10,310,2

9,4

11,411,211,2

9,6 9,6

12,0


7. POBLACIÓN JUVENIL EN DESVENTAJA LABORAL

La Tabla 1 muestra el promedio quinquenal 2011-2015 de algunos indicadores laborales para la po-blación joven y adulta. Cuatro de cada diez jóvenes pertenecen a la fuerza laboral mientras que en los adultos la relación es de 6 a 10. Adicionalmente, la tasa de ocupación entre los adultos es mayor que entre los jóvenes. Con respecto a la población desempleada, la tasa de desempleo entre los jó-venes cuadriplica la de los adultos. Asimismo, los jóvenes permanecen más tiempo desempleados que los adultos: 2 por ciento de los jóvenes desem-pleados tiene más de un año buscando empleo, entre los adultos, es el 1 por ciento15.

Tabla 1. Indicadores laborales según grupo de edad, promedio quinquenal 2011-2015

Indicador

Población juvenil (15-24 años)

Población adulta

(> 25 años)

Tasa neta de participación 46,8 66,1

Tasa de ocupación 35,9 61,5

Tasa de desempleo 23,2 6,9

Tasa de desempleo de larga duración* 2,5 1,1

*Promedio del periodo 2013-2015Fuente: elaboración propia con cifras del INEC.

15 Representa a la población que se encuentra desemplea-da por más de un año como porcentaje de la fuerza de trabajo.

Al considerar la población desempleada con se-cundaria incompleta, entre los jóvenes se registra casi el doble en comparación con los adultos (ver Figura 6). Por otro lado, 7 de cada 10 jóvenes desempleados cuentan con experiencia laboral, es decir ya habían tenido un empleo, comparado con 9 de cada diez adultos.

Figura 5. Comparación de indicadores laborales entre mujeres y hombres

Figura 6. Características de la población desempleada según grupo de edad, ECE 2015


8. UN CASO ESPECIAL: JÓVENES QUE NI TRABAJAN NI ESTUDIAN (NINIS)

El INEC define los ninis como personas entre 15 y 24 años de edad que no trabajan y no asisten a ningún centro de enseñanza, ya sea como parte del sistema educativo regular, edu-cación abierta para presentar exámenes ante el Ministerio de Educación Pública u otro tipo de educación no regular. En el 2015 se registraron casi 160 mil jóvenes que no cursaban estudios ni tampoco trabajaban. Este número representó el 18 por ciento de la población total de jóvenes entre 15 y 24, es decir, casi una quinta parte. Sin embargo, debe considerarse que una parte de esta población podría estar en busca de tra-bajo, aparte de la que realiza actividades del hogar como el cuido de niños16.

La Figura 7 describe algunas características de esta población. En primer lugar, los ninis son ma-yoritariamente mujeres (6 de cada 10), que bási-camente se dedican a labores del hogar. Esta ca-racterística incide en la baja tasa de participación femenina en el mercado de trabajo. En segundo término, un 42 por ciento no han completado la secundaria y su escolaridad promedio es de ocho años. La situación de estos jóvenes representa un gran desafío para el país, pues se trata de una potencial pérdida de capital humano, por ser per-sonas que están en la mejor edad para adquirir conocimientos. Para estos jóvenes permanecer en esa situación es perjudicial, pues le reduce la po-sibilidad de obtener un empleo e ingresos para labrarse un mejor futuro.

16 INEC. Encuesta Continua de Empleo. Situación del Empleo Juvenil en Costa Rica. 2015.

Figura 7. Características de la población que no trabaja ni estudia


9. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS PARA ENFRENTAR LOS DESAFÍOS

El propósito del presente estudio fue analizar las principales tendencias generales y particulares del desempleo en Costa Rica, en años recien-tes. Las principales conclusiones se resumen a continuación:

• Para medir y evaluar correctamente el desem-pleo, el INEC debería aplicar los cambios metodológicos en las encuestas recientes a las series históricas, de manera que los datos sean comparables entre sí y permitan llegar a conclusiones válidas.

• La tasa de desempleo abierto, indicador tradi-cionalmente utilizado en los análisis del merca-do laboral, subestima la verdadera dimensión del desempleo al excluir a los desalentados, ya que si bien esta población no se clasifica como desempleada, en la práctica sí lo está.

• El desempleo afecta más a las mujeres, las cuales presentan un perfil laboral más desfa-vorable comparado con los hombres.

• El desempleo entre jóvenes de 15 a 24 años es crítico. Los indicadores de empleo son des-favorables en comparación con la población adulta.

• La baja tasa de escolaridad es un factor que normalmente se relaciona con un mayor des-empleo. Sin embargo, la deserción en el siste-ma educativo formal bien podría estar alteran-do esa relación.

• La experiencia laboral no siempre garantiza la consecución de empleo. Cambios estructu-rales en la producción de bienes y servicios plantea el tema de las habilidades obsoletas.

• El desempleo tiende a disminuir en la zona ru-ral y aumentar en la zona urbana, contrario al patrón histórico del país. Existen importantes disparidades en las tasas de desempleo entre las regiones de planificación nacional. En las regiones fronterizas y costeras el desempleo

es considerablemente mayor que en la región central del país.

• La población joven que no estudia ni traba-ja representa un desafío para el país, en tér-minos de la pérdida de capital humano que representa una quinta parte de la población total entre 15 y 24 años. Para el joven mismo permanecer con poca escolaridad y desem-pleado reduce sus posibilidades de un mejor futuro.

Con el fin de enfrentar los desafíos de la reduc-ción del desempleo en el país, varias propues-tas o proyectos de ley han sido sometidos a la Asamblea Legislativa para su discusión y eventual aprobación:

Expediente No. 19.355: Ley para regular el teletrabajo.

El objetivo del proyecto es promover, regular e implementar el telebrabajo como un instrumento para la generación de empleo en organizaciones públicas y privadas, utilizando las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, permi-tiendo un trabajo descentralizado a distancia. Se pretende bajo esta modalidad favorecer la flexi-bilidad tanto en las instituciones del Estado como en las empresas privadas. Otra ventaja atribuida a este sistema es la incorporación al mercado la-boral de personas con limitaciones como disca-pacidad física, mujeres jefas de hogar, adultos mayores activos laboralmente y otros que por di-versas razones no pueden desplazarse al lugar de trabajo y necesitan estar cerca de sus domicilios por tiempo prolongado. La institución participante deberá suscribir conjuntamente con el servidor un acuerdo voluntario, estableciendo la información con las condiciones necesarias (horario, equipo, lugar de trabajo, conexión, entre otras) para la realización de sus funciones.


Expediente No. 19.377: Ley para actualizar las jornadas de trabajo excepcionales y resguar-dar los derechos de los trabajadores

El proyecto está orientado a proveer una mayor flexibilidad en las jornadas laborales, de manera que el mercado de trabajo se ajuste a las ne-cesidades de las empresas que tienen procesos productivos continuos, y que enfrentan limitaciones para la contratación de personal las 24 horas del día y los 7 días de la semana por las regu-laciones vigentes. El proyecto contiene un artícu-lo único, bajo el cual se reforman una serie de artículos del Código de Trabajo. Se incorporan modificaciones a las jornadas ordinarias de tra-bajo, las cuales serán implementadas solamente de manera excepcional y previa aceptación del trabajador. Los empleadores que adopten estas jornadas tendrán la obligación de otorgar facili-dades de transporte y servicio de cuido de me-nores de edad, cuando por razón de la hora en que se inicie o concluya la jornada, las personas trabajadoras no dispongan de estos servicios.

Expediente No. 19.019: Ley para la regulación de la educación o formación profesional-técni-ca en la modalidad dual en Costa Rica

En su versión actual17, el objetivo de la ley es regular la educación y formación técnica profe-sional en la modalidad dual, de forma sistémica, metódica e integral, a través de una alianza estra-tégica entre la persona estudiante, la empresa y la institución educativa18. Con la ley se pretende que las personas estudiantes adquieran las com-petencias necesarias que les permitan ejercer ocu-paciones que presenten una alta demanda en los sectores más dinámicos de la economía. La ley

17 Versiones anteriores de este Proyecto fueron analizadas en Academia de Centroamérica. Serie Visión Costa Rica, PV-02-15 La formación dual como una opción al desempleo. Mayo 2015.

18 La formación dual se define como un proceso de enseñan-za no formal que desarrollan las instituciones públicas y privadas para la preparación de personas estudiantes, en conjunto con la empresa formadora, quienes obtienen un certificado de capacitación y formación profesional.

aplica para instituciones públicas, privadas y em-presas que deseen implementar esta modalidad en forma voluntaria. Cabe destacar varios aspec-tos clave del proyecto, relacionados con la pobla-ción objetivo, el aporte económico que recibirá el beneficiario directo y la rectoría del programa. La falta de claridad sobre esos temas ya había sido señalada por Academia de Centroamérica en la evaluación de versiones anteriores. La actual propuesta recoge esa observación al establecer lo siguiente:

• Como población objetivo se define la perso-na estudiante, aquella vinculada al proceso de educación y formación sistemática de du-ración determinada, cuyo proceso se llevará a cabo de forma simultánea en la institución educativa y en la empresa formadora. El bene-ficiario directo del programa puede estar den-tro o fuera del sistema educativo formal, a dife-rencia de versiones anteriores que excluían los estudiantes en centros educativos formales. La edad mínima para participar es de 15 años, y debe tener aprobado como mínimo el sexto grado de la educación general básica.

• El proyecto establece que la persona estudian-te recibirá una beca para cubrir sus necesida-des básicas (transporte, alimentación, equipo mínimo de protección personal, entre otros).

• La rectoría del programa recae en el Ministerio de Educación Pública, al cual queda adscrito como un ente con desconcentración máxima el Consejo Nacional de Educación Dual (CONEDUAL), como el órgano superior jerár-quico en materia de educación y formación en la modalidad dual.

Los proyectos que buscan regular el teletrabajo y las jornadas laborales excepcionales para intro-ducir mayor flexibilidad en el mercado de trabajo tienen un potencial interesante como instrumentos eficaces para promover empleos, incorporando poblaciones con problemas de ocupación como jóvenes y mujeres. En ese sentido, es conve-niente que dichos proyectos sean analizados y


dictaminados a la brevedad posible por las comi-siones legislativas correspondientes.

El sistema de educación y formación dual cons-tituye una opción al desempleo que merece ser valorada, para incorporar gradualmente al mer-cado laboral la población joven, que como se documentó en el estudio enfrenta serios proble-mas de desempleo. Este beneficio es reconocido por la Organización Internacional del Trabajo y por analistas locales. Sin embargo, han surgido algunas inquietudes acerca de la forma en que el sistema sería implementado de aprobarse el pro-yecto que actualmente se tramita en la Asamblea Legislativa.

El Ministerio de Educación Pública y el Consejo Superior de Educación consideran que la pro-puesta para desarrollar un sistema de educación dual en Costa Rica no debiera incluir la pobla-ción de 15 a 18 años, cuya meta prioritaria debe ser completar la educación secundaria, sino la población mayor de 18 años con secundaria in-completa y sin acceso a una formación técnica que le permita integrarse productivamente al mer-cado laboral19.

El argumento20 para excluir jóvenes en edad de cursar la educación secundaria es que una pro-puesta que ofrezca un ingreso a jóvenes adoles-centes para integrarse al esquema de educación dual provocará un abandono de la educación secundaria para trabajar y obtener un ingreso en forma inmediata. Para evitar ese riesgo se propo-ne que la población objetivo sea la población laboral joven entre 18 y 35 años que ya no tiene opción de regresar al colegio y que requiere de una formación técnica brindada en la modalidad

19 En cierta forma este planteamiento se había recogi-do en versiones anteriores del proyecto, al excluirse explícitamente la población enrolada en el sistema educativo formal.

20 Algunos argumentos en contra del Proyecto 19.019 sobre formación dual se resumen en un artículo de opinión escrito por Leonardo Garnier titulado “Educación Dual: cómo echar a perder una buena idea con una mala ley”, en El Financiero el 01 de julio de 2016.

dual para aspirar a empleos más productivos y mejor remunerados. Por otra parte, se cuestiona la capacidad institucional del CONEDUAL para llevar a cabo todas las funciones que la ley le endose. Se sostiene que la mayoría de esas fun-ciones ya está incorporada en la ley de creación del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). Por tanto, lo que se requiere es reformar el INA para que cumpla cabalmente sus tareas en lugar de crear un órgano adscrito más.

La inconveniencia de crear más entes adscri-tos es un argumento válido, tal como ha soste-nido la Academia de Centroamérica en estu-dios previos21. Con respecto al papel del INA, la Academia comparte la posición de que el CONEDUAL adolece de financiamiento y medios para cumplir sus objetivos. Sin embargo, sostiene también que no procede técnicamente designar como ente rector a uno de los actores dentro del sistema de educación y formación dual, como es el caso del INA22.

Al margen de los aspectos metodológicos inhe-rentes a las encuestas, es un hecho real que el desempleo es uno de los factores que más afecta a los costarricenses en la actualidad. El crecimien-to de la actividad económica es condición nece-saria pero no suficiente para reducir el desempleo si no se atacan problemas estructurales propios del mercado de trabajo, como su inflexibilidad y la insuficiencia de habilidades y conocimientos de la oferta laboral con respecto a los requerimien-tos de la demanda. Las iniciativas comentadas se enfocan en esos aspectos, por lo que un análisis objetivo de cada una, ponderando sus costos y beneficios, es meritorio, y no debiera postergarse.

21 Academia de Centroamérica. El sector público en Costa Rica: desafíos institucionales y oportunidades de mejoras. Serie Visión Costa Rica. PV-02-06. Junio 2016.

22 Un análisis más a fondo sobre el sistema de formación y educación dual, y el papel del INA, puede encontrarse en Academia de Centroamérica: la formación dual como una opción al desempleo. Serie Visión Costa Rica. PV-02-15. Mayo 2015.


Desalentados: personas fuera de la fuerza de tra-bajo que indican tener interés de trabajar pero no tienen dinero para buscar trabajo, se cansaron de buscar, no les dan trabajo por edad, sexo, raza, discapacidad, no hay trabajo en la zona o saben que en esta época del año no hay trabajo.

Desempleado: personas en la fuerza de trabajo que estaban sin empleo en la semana de referen-cia, disponibles a participar de la producción de bienes y servicios económicos, buscaron trabajo pero no lo encontraron, aunque realizaron medi-das concretas de búsqueda durante las últimas cuatro semanas.

Además se consideran desempleadas las perso-nas que no trabajaron la semana anterior a la entrevista, están disponibles para hacerlo y no buscaron trabajo por situaciones especiales como las siguientes:

• No buscaron trabajo en el período de referen-cia porque ya consiguieron y esperan iniciarlo en los próximos días.

• Esperan el reinicio de operaciones de una ac-tividad temporalmente suspendida, cuyo pe-ríodo de inactividad es menor a un mes.

• Esperan respuesta de gestiones anteriores.

Desempleado con experiencia: población des-empleada que tiene experiencia laboral previa; esto es, que había trabajado antes del periodo de referencia.

Desempleado sin experiencia: población des-empleada que no tienen experiencia laboral, es decir, buscan trabajo por primera vez.

Empleo formal: comprende el total de empleos que cumplen las siguientes características, según la posición en el trabajo:

• Personas asalariadas con seguridad social fi-nanciada por su empleador(a), es decir, tienen rebajos de seguro social.

• Personas trabajadoras por cuenta propia y em-pleadoras que tienen empresas constituidas en sociedad, es decir, registradas en el Registro Nacional de la Propiedad y llevan una conta-bilidad formal en forma periódica.

• Personas trabajadoras por cuenta propia y empleadoras que tienen cuasi-sociedades, es decir, no registradas en el Registro Nacional de la Propiedad, pero si en otra instancia pú-blica y llevan una contabilidad formal en for-ma periódica.

Empleo informal: comprende el total de empleos que cumplen las siguientes características, según la posición en el trabajo:

• Personas asalariadas sin seguridad social fi-nanciada por su empleador(a), es decir, no tienen rebajos de seguro social.

• Personas asalariadas que sólo le pagan en especie o que el pago fue una única vez, a quienes por la naturaleza de su contratación, se considera que no son susceptibles de los rebajos de seguro social.

• Personas ayudantes no remuneradas.

• Personas trabajadoras por cuenta propia y empleadoras que tienen empresas no consti-tuidas en sociedad, es decir, que no están ins-critas en el Registro Nacional de la Propiedad

Anexo 1

Conceptos generales del mercado laboral según la ECE


y no llevan una contabilidad formal en forma periódica.

• Personas trabajadoras por cuenta propia con trabajos ocasionales (laboran menos de un mes), a quienes por la naturaleza del trabajo no son susceptibles a estar inscritas o llevar contabilidad formal en forma periódica.

Fuera de la fuerza de trabajo: miembros del ho-gar que no estuvieron ocupados en la semana de referencia y que en las cuatro semanas anteriores a la entrevista no realizaron ningún tipo de gestión de búsqueda para conseguir un trabajo.

Fuerza de trabajo: personas de 15 años o más que durante el período de referencia participaron en la producción de bienes y servicios económicos o estaban dispuestas a hacerlo. Está conformada por la población ocupada y la desocupada.

Ninis: personas entre 15 y 24 años de edad que no trabajan y no asisten a ningún centro de enseñanza, ya sea como parte del sistema edu-cativo regular, educación abierta para presentar

exámenes ante el Ministerio de Educación Pública u otro tipo de educación no regular.

Ocupado: personas en la fuerza de trabajo que participaron en la producción de bienes y servi-cios económicos (trabajaron) por lo menos una hora en la semana de referencia. Además, inclu-ye a las personas que pese a tener trabajo no lo realizaron en la semana de referencia, por alguna circunstancia especial (huelga, incapacidad, falta de materiales o clientes, mal tiempo, entre otras); y, además, el período de inactividad no un mes.

Población Económicamente Activa: o PEA, es el conjunto de personas de 15 años o más que durante el período de referencia se encontraban ocupadas o desocupadas; es decir, que trabaja-ron o buscaron trabajo.

Subempleado: población ocupada que trabaja menos de cuarenta horas por semana (insuficien-cia de horas), quiere trabajar más y está disponi-ble para trabajar más horas de lo que su ocupa-ción actual le permite.


Indicador 2011 2012 2013 2014 2015

Población en edad de trabajar 3.458.942 3.526.173 3.589.699 3.652.930 3.716.441

Fuerza de trabajo 2.040.841 2.214.075 2.235.770 2.284.142 2.276.104

Ocupados 1.830.462 1.988.856 2.026.028 2.064.406 2.057.302

Empleo formal 667.898 780.602 876.927 895.996 917.278

Empleo informal 1.162.565 1.208.254 1.149.101 1.168.410 1.140.023

Desempleados 210.378 225.219 209.742 219.736 218.802

Fuera de la fuerza de trabajo 1.418.102 1.312.098 1.353.929 1.368.788 1.440.337

Disponibles 116.901 190.617 272.383 289.626 281.899

Desalentados 38.847 46.278 45.145 45.489 40.712

Con limitaciones 78.055 144.339 227.238 244.137 241.187

No disponibles 1.301.200 1.121.481 1.081.547 1.079.163 1.158.438


Anexo 2

Población en edad de trabajar según condición de actividad Promedio anual 2011-2015


Indicador 2011 2012 2013 2014 2015

Total de ocupados con subempleo 156.444 216.541 251.953 264.560 256.084

Porcentaje ocupados con subempleo hombres 51,0 47,0 47,9 49,7 51,0

Porcentaje ocupados con subempleo mujeres 49,0 53,0 52,1 50,3 49,0

Porcentaje ocupados con subempleo en zona urbana 67,0 69,8 70,3 69,8 70,3

Porcentaje ocupados con subempleo en zona rural 33,0 30,2 29,7 30,2 29,7

Anexo 3

Población ocupada con subempleo. Promedio anual 2011-2015

El desempleo en Costa Rica: evolución reciente y ...nacionales de población y vivienda1, con lo...

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