El IMSS como persona moral oficial y organismo público descentralizado.

1. El IMSS y su concepción original de servicio público nacional.

a) Los principios básicos de mérito del IMSS

El estudio y aprendizaje del derecho de la seguridad social no es una tarea fácil; por el contrario, ante su complejidad y el vasto campo de análisis de cada uno de los cuatro seguros sociales que en principio lo componen en México – con independencia de aquellos organismos que coadyuvan cotidianamente a la consecución de sus elevados propósitos a nivel federal, y los 31 organismos a nivel local de cada una de las entidades del país –, es preciso acatar y delimitar nuestro campo de estudio; por lo tanto, a partir de ahora deberemos de centrar nuestro análisis en el más relevante: el IMSS.

Las razones para ello son diversas y hasta lógicas. Fue el primero de los seguros sociales en ser concebido y creado, da cobertura al mayor número de mexicanos, es el que cuenta con más personal, es el más representativo y por ende el más conocido de todos, y es el que ha servido siempre de modelo, de guía, de punto de comparación y ejemplo al resto de los seguros sociales federales y/o locales. Además el propio legislador federal lo declaró desde 1943 como “el instrumento básico de la seguridad social" en México.

Así, al comprender el origen del IMSS, sus características, marco legal y reglamentario, sus facultades y atribuciones, los órganos de su gobierno interno, y estudiando los regímenes obligatorio y voluntario que comprende al igual que los sujetos de aseguramiento y derechohabientes, cada una de las ramas de seguro, monto de cotizaciones, las prestaciones en dinero y en especie así como los requisitos exigidos para acceder a ellas, el tipo de actos institucionales y hasta los medios de defensa en contra de sus actos definitivos, estaremos entonces en la posibilidad material y jurídica de entender por extensión, análoga y mayoría de razón a los otros tres seguros sociales federales: el ISSSTE, el 1SSFAM y el lNFONAVlT.En consecuencia, por razones metodológicas y propedéuticas, a partir de ahora nuestro estudio se centrará sólo en la Ley del Seguro Social (Lss que es reglamentaria de la fracción XXIX del Apartado “A” del artículo 123 de la Constitución Política Mexicana, y naturalmente abordaremos el

análisis integral del instrumento básico de la seguridad social en nuestra patria: el IMSS. Ello sin perjuicio de que, cuando lo consideremos conveniente, nos refiramos de manera marginal a algún otro ente descentralizado de la administración pública federal de los antes citados.

Ahora bien, aunque el IMSS sea el instrumento básico de la seguridad social establecido como un servicio público de carácter nacional, reafirmamos que el objeto de estudio de la disciplina jurídica del derecho de la seguridad social no se agota en su estudio integral.

El concepto jurídico seguro social es más amplio pues abarca de suyo a los cuatro organismos descentralizados ya invocados, por lo que advertimos que nunca deben ser confundidos los conceptos seguro social con la instituci6n del mismo nombre: Instituto Mexicano del Seguro Social, al que nos referiremos siempre y a partir de ahora, sólo con sus siglas: IMSS, aunque coloquialmente sea conocido por la gran mayoría de los mexicanos como "el Seguro Social”, pues reiteramos que en México no hay uno, sino cuatro seguros sociales nacionales. Así las cosas, los estudiantes que lean este libro deberán comenzar entendiendo de una buena vez que no es lo mismo seguro social que IMSS, pues no son sinónimos.

Por eso, para evitar confusiones posteriores y porque ya sabemos ahora que seguro social e IMSS no significan lo mismo, seremos cuidadosos en designarle siempre por su denominación correcta cuando hagamos a él referencia, evitando usar el término coloquial de “Seguro Social", confusión a la que contribuyó el legislador cuando, por omisión en el texto Constitucional, definió el concepto seguro social en la LBS, y al IMSS le confirió su organización y administración en el país para los trabajadores ordinarios.

El primer párrafo del artículo 1 de la Ley del Seguro Social original textualmente enunciaba: “El Seguro Social constituye un servicio público nacional, que se establece con carácter de obligatorio en los términos de esta ley y sus regí amen tos”.

Por lo tanto, desde su concepción original el seguro social era visto y entendido como lo que es y debe seguir siendo: un servicio público nacional.

La institución que se creó en dicha legislación para organizar y administrar el referido servicio público nacional – el IMSS –, fue tan s61o la primera en el país de esa índole que se creó, sin que entonces el legislador federal previera que años después se habrían de establecer otros seguros sociales y, a la par, otros organismos públicos descentralizados para brindarlos, complementando la tarea del IMSS.

Hecha tan pertinente aclaración, en base a sus características jurídicas veamos cómo fue concebido en nuestro derecho positivo y cómo nació a la vida jurídica el Instituto Mexicano del Seguro Social o IMSS. Con la primaria legislación de observancia federal, contenida en Decreto del Congreso de la Unión de 31 de diciembre de 1942 y publicada en el DOF el 19 de enero de 1943, denominada Ley del Seguro Social (LSS), el legislador federal creó, en su artículo 2º, para la organización y administración del seguro social en México, al ente autárquico descentralizado de la administración pública federal encargado de ser en el país el instrumento básico de la seguridad social: el IMSS.

Por lo tanto queda claro que al surgir a la vida jurídica dicho Instituto, nace ya como organismo público descentralizado, y añadimos que fue el primero de este tipo de instituciones descentralizadas en el país, un formato que al paso de los años se fue convirtiendo en usual para otorgar servicios públicos especializados.

En efecto, dentro de las diversas facetas jurídicas que tiene el IMSS, en el presente capítulo analizaremos la primaria y básica: su carácter de organismo público descentralizado (OPD), misma que conserva desde su legislación original toda vez que el Estado consideró conveniente brindar, mediante instituciones creadas exprofeso y con alta especialización administrativa, el servicio público de la seguridad social.

Desde la propia exposición de motivos de la primaria y original Lss, acerca de su expedición se plasmaron diversos razonamientos que resultan de vital trascendencia atender y entender para captar las razones que movieron al legislador federal para dotar de tal característica al instrumento básico del seguro social en México:

...A efecto de manejar este seguro social se crea especialmente una institución que establecerá un régimen eficaz de protección obrera, sin fines de lucro, que suministrará las prestaciones en metálico, en servicios y en especie, en los momentos de mayor angustia de los trabajadores, sin costos adicionales ni trámites engorrosos para las víctimas... debe destacarse también que como la protección impartida por el seguro social entraña una función de interés público, no puede ser encomendable a empresas privadas, sino que el Estado tiene el deber de intervenir, en su establecimiento y desarrollo, porque quien sufre, en última instancia los riesgos de la pérdida de capacidad de trabajo de los obreros es la colectividad entera, que con motivo de esos acontecimientos ve trastornadas sus actividades y amplificados muchos de sus problemas... de conformidad con el criterio sustentado por los tratadistas del derecho administrativo, servicio público es toda actividad cuyo cumplimiento debe ser regulado, asegurado y controlado por los gobernantes por ser indispensable para la realización y desenvolvimiento de la

interdependencia social, y porque además es de tal naturaleza que no puede ser completamente eficaz sino mediante la intervención del Estado...' De tales conceptos surgen principios básicos que se plasmaran luego en preceptos legales, mismos que establecen disposiciones generales que resultan de alguna manera observables para todas las instituciones de seguridad social – al ser el IMSS el instrumento básico de dicho servicio público –. Los principios básicos de mérito son los que a continuación se enumeran:

a) Que el seguro social constituye un servicio público nacional obligatorio;

b) que la LSS es de observancia general en toda la República, siendo sus disposiciones legales de preeminente orden público, de interés social y de aplicación estricta;

c) que los servicios de seguridad social que brinda, tienen como finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo; así como en su caso – desde el 1º de julio de 1997 –,el otorgamiento de pensiones, satisfechos que sean los requisitos exigidos para ello, garantizadas por el propio Estado;

d) que el seguro social es el instrumento básico de la seguridad social, establecida y concebida ésta como un servicio público a cargo del Estado;

e) que como la protección impartida por el seguro social entraña una función de interés público, no puede – ni debe – ser encomendable a empresas privadas, sino que el Estado tiene el deber de intervenir directamente en su establecimiento y desarrollo; y,

f) que para la organización y administración del seguro social, se crea, con personalidad jurídica y patrimonio propios, un organismo público descentralizado, con domicilio en la ciudad de México DF, que se denominará: “Instituto Mexicano del Seguro Social”.

Naturalmente la original LSS de 1943, en su apartado de disposiciones generales, Capítulo I, artículo 2º, establece la creación del organismo público con carácter de descentralizado de la administración central federal, a cuyo cargo estaría encomendado básicamente el servicio público de seguridad social, en la inteligencia que como ya vimos dicha legislación fue reformada y adicionada en diversas ocasiones para “remodelar” de alguna manera sus principios básicos a fin de irlos adecuando a la realidad nacional dado que la seguridad social no es un concepto estático ni definidopara siempre, en virtud de lo cual es perfectible e inacabada su estructura.

El aspecto teleológico o finalista de la seguridad social mexicana

– plasmado en la propia Lss original –, contenía ya algunos de los principios ideológicos contemplados en la Declaración Universal de los DerechosHumanos, proclamada por la Asamblea General de la Organización de lasNaciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, aunque cabría acotar que quedaron plenamente incorporados a dicha legislación por adición efectuada hasta el 30 de diciembre de 1970.De hecho, es posible afirmar que las legislaciones que rigieron en 1973 y la actual vigente desde mediados de 1997, no nada más respetaron tales principios doctrinales sino que los ampliaron significativamente ante el reto asumido de extender la protección a otros grupos sociales distintos de los trabajadores, haciendo especial énfasis en lo que constituyó el eje rector de esta ley: el concepto solidaridad.

En lo que ahora más nos importa resaltar, el IMSS fue creado como organismo descentralizado desde la LSS de 1943 para brindar un servicio público específico.

Luego, en la LSS de 1973 se reconoce implícitamente la existencia del lMSS ya creado desde la legislación original, permaneciendo como un OPD; en tanto que en la vigente aunque reformada LSS de 1997 – no obstante el trascendente cambio sufrido por su sistema pensionario –, reitera en idéntico precepto los principios filosóficos y conceptuales previstos en las dos legislaciones anteriores que le precedieron. Ello muy a pesar de que en la última se amplió el aspecto teleológico de la seguridad social al haber agregado el legislador federal que dentro de las nuevas finalidades estaba la del “...otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el Estado”.

Por otra parte, el artículo 5º de la actual LSS reitera que la organización y administración del seguro social está a cargo del organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado: “instituto Mexicano del Seguro Social”.

Sentadas las anteriores premisas, pasemos ahora a analizar dicha disposición legal, a fin de responder cuestiones que en la especie resultan básicas, tales como: ¿qué es la descentralización?, ¿qué significa el concepto organismo público descentralizado?, y ¿qué debemos de entender por servicio público nacional?

Tales interrogantes trataremos de resolverlas en el presente capítulo a fin de entender el carácter de OPD que tiene el IMSS, institución que forma parte de la administración pública paraestatal, analizándose a continuación el fundamento legal y los aspectos teóricos aplicables.

2. El IMSS como OPD

a) Características de la descentralización administrativa

Conforme su significado gramatical, descentralizar consiste en “alejar del centro, desprender del núcleo”.

La descentralización administrativa es un fenómeno jurídico de organización estatal que se aprecia prácticamente en todos los Estados modernos. Su origen y desarrollo teórico se dio en Francia, a través de la institución denominada Establecimiento Público Descentralizado, que obedeció a la necesidad práctica de atender un servicio público, con personal técnico altamente especializado y con independencia presupuestaría, dando flexibilidad a las necesidades económicas del servicio mismo y librando paralelamente a éste de la problemática que impone la burocracia centralizada. De acuerdo con esas ideas, era necesario contar siempre con un “estatuto jurídico específico” que sirviera de base a la existencia y funcionamiento de tal establecimiento descentralizado, el que tendría personal distinto al de los órganos centrales de la administración pública.

En ese orden de ideas, debemos entender por OPD, conforme a la doctrina administrativa y a las disposiciones legales vigentes en nuestro país: aquellas instituciones creadas por un Decreto, ya del Congreso de la Unión o del Congreso local de los estados integrantes de la federación, ya del Presidente de la república o bien de los Gobernadores de los estados – cuando el Ejecutivo cuente con facultades legales expresas para crearlos –, y que por virtud del citado Decreto dichos entes cuenten con un marco legal específico, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y disfruten de autarquía o órganos internos de gobierno, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.

Así, en los tres niveles de gobierno – federal, estatal o municipal – puede haber OPD's, según sea su origen, su finalidad y las funciones específicas que les sean propias ejercer.En tal virtud, descentralización significa, en principio, la actividad legislativa – o en su caso ejecutiva de gobierno –, dirigida a desprender de la administración pública centralizada determinadas funciones que le son originariamente propias, para entregarlas a entes u organismos autónomos especialmente creados para ello, los que gozan de autarquía – es decir, el poder de tomar sus propias determinaciones sin estar sujeto jerárquicamente, ni al Gobierno central, ni a las dependencias directas o funcionarios de éste –. La descentralización constituye pues en nuestros días una función natural y cotidiana de los Estados modernos, que en mayor o menor grado se aprecia prácticamente en todo el orbe, pues el ente descentralizado realiza fines y objetivos especiales del gobierno centralizado quien tiene la obligación originaria de brindar los servicios

públicos respectivos y que, para su mejor operación, resuelve depositar la responsabilidad de otorgarlos en una persona jurídica creada específicamente para ello.

Andrés Serra Rojas, con relación a los organismos públicos descentralizados, señala:

El organismo descentralizado también realiza fines especiales del Estado en materia federal. Tiene una personalidad jurídica propia otorgada por una ley o decreto y la personalidad de los entes descentralizados es independiente de la personalidad general de la Administración Pública. Posee un patrimonio propio, regido por normas de derecho público, pero su estructura debe obedecer a reglas técnicas especiales y a procedimientos de la misma naturaleza; el patrimonio de los organismos descentralizados son bienes del Estado, pero sometidos a un régimen jurídico especial.

Los bienes de los entes descentralizados cuando desaparecen, vuelven al patrimonio del Estado, conforme al artículo 3º fracción IV de la Ley General de Bienes Nacionales. Los descentralizados gozan de cierta autonomía técnica, incluso pueden adoptar ciertos principios de las empresas privadas; en el Estado moderno no se rompe esta autonomía técnica y se mantiene la unidad financiera del Estado.

Es aplicable la ley de responsabilidades a los organismos descentralizados. El poder central realiza el control de los órganos descentralizados a través de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación/

Desde otra óptica, la descentralización puede ser política o administrativa; ésta, a su vez, puede adoptar tres modalidades: por servicio, por colaboración o por región, atendiendo a las teorías doctrinarias que permean en el derecho administrativo, en el que se encuentra enmarcada dicha figura jurídica.En lo que ahora más nos interesa, la descentralización administrativa está reglada por las leyes especiales de creación de los entes u organismos autárquicos, que obviamente puede darse en los tres niveles de gobierno: federal, local y municipal, en el entendido que las leyes emanadas del legislativo – o de ser el caso, los decretos del ejecutivo por excepción –, creadores del organismo descentralizado, establecen no sólo su marco legal de existencia, su propio régimen jurídico al que deberán sujetarse, el objeto del ente, sus atribuciones y los órganos de su gobierno interno, sino que además precisan todas las particularidades relacionadas a las condiciones y requisitos que deben observarse en la prestación del servicio público que específicamente les atañe brindar.

Debemos destacar que, con independencia de los requisitos de personalidad jurídica y patrimonio propios, los OPDs, al administrarse por

que mismos, con autonomía jerárquica en el orden de la administración publica centralizada, gozan de otro requisito esencial y característico a veces analizado por los tratadistas: la llamada autarquía, lo que implica la verdadera autonomía decisoria con respecto del poder central gubernamental, en donde los propios órganos superiores del ente – en el que seguramente se hallan representados los grupos o sectores sociales a quienes se pretende brindar el servicio público –, son los que coleadamente toman las decisiones.

Así vistas las cosas, la descentralización administrativa, e la que participa el IMSS, presenta las siguientes ventajas:

1) Favorece el desarrollo de los servicios públicos especiales, como los de seguridad social, pues la autarquía institucional permite realizar, con criterio técnico-funcional, la prestación de los servicios que por ley le fueran confiados;

2) Libera de las influencias políticas al servicio público y por ello atiende mejor al desarrollo económico del ente, porque la autonomía financiera de que disfruta le permite una operación homogénea en la tarea que le es propia conforme a su régimen legal, asegurando paralelamente la correcta y planificada inversión de los fondos presupuestarios en los destinos previstos;

3) Facilita el control público de la institución, tanto financiero como operativo, pues si bien la responsabilidad recae en principio en sus propios órganos de gobierno interno, en lo general le compete a los órganos de control y supervisión del Estado, como resulta ser la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo del gobierno central federal o ente análogo, en caso de ser ésta sustituida por otro debido a los avances legislativos existentes en la materia; y,

4) Tiende a impedir la concentración perniciosa del poder, al desvincularse de la jerarquía lineal de la administración centralizada, lográndose cabal cumplimiento de los objetivos trazados y planificados por los órganos superiores e internos de gobierno de dicha institución, sin la injerencia en sus decisiones autárquicas por parte de los sectores sociales recipienteríos del servicio público que brinda, ni de otro tipo de autoridades diversas.

Luego entonces, conviene destacar las característica propias y más relevantes de los aves, mismas que a continuación se establecen y explic¿¿ brevemente:I. Personalidad jurídica propia, que se deriva siempre de una norma dica – formal o material –, que crea al organismo público dotándole de este atributo.

Il. Órgano de representación, el que con independencia de su denominación o integración, conforma siempre un grupo colegiado integrado representativamente por el sector o grupo social al que se dirige el servicio, convirtiéndose por ende en el órgano de mayor jerarquía y el que decide sobre los asuntos más trascendentales e importantes de la actividad específica del OPD; en grado jerárquico descendente, generalmente encontramos un órgano administrador, que al ser pluripersonal, también es representativo. Luego, viene el órgano unipersonal, instituido para cumplir las decisiones y acuerdos del órgano superior colegiado y que además representa legalmente al ente en todos sus actos jurídicos, con facultad de decisión y ejecución respecto de sus subordinados, funcionario éste que es designado e incluso acuerda, en algunos casos, con el Titular del Poder Ejecutivo, y tiene la obligación de cumplir y ejecutar las determinaciones del órgano máximo de gobierno del OPD. En lo general, la estructura interna de cada organismo descentralizado, estará en relación de la actividad que desarrolla y a las necesidades de la división del trabajo por sectores de responsabilidad institucional.

III. Patrimonio propio, lo que se determina precisamente en el propio Decreto que los crea, conformando su patrimonio el conjunto de bienes y derechos con que cuentan para el cumplimiento de su objeto, amén de los ingresos y partidas presupuestales que al efecto se determinen. Como luego veremos, al tratarse de un servicio público sus propios bienes son equiparables a los del dominio público atendiendo a su destino natural, pues son necesarios y están afectos entonces a la prestación del mismo.

IV. Denominación, puesto que el nombre, al igual que a todas las personas jurídicas, sean morales o físicas, de derecho público o privado, oficiales o no, les distingue de las demás.

V. Régimen jurídico propio, constituido por la propia legislación o decreto que los crea y/o sus reglamentos, conjunto normativo ya sea formal y material que regula su existencia, objeto y actividad. Es obvio que el objeto mismo de los OPD's pueda ser muy variado e incluso estar supeditado a las consideraciones de orden práctico y político que se tomen en cuenta en el Momento de su creación; sin embargo, en términos gruesos, pueden abarcarse distintos objetos como son: la realización de actividades que corresponden al Estado y/o la prestación de servicios públicos. La finalidad de ¿stos organismos es procurar siempre la satisfacción del interés general en 4 forma más rápida, idónea y eficaz, cuestiones éstas que el Estado contempla en su creación; y,

VI. Autarquía, la que consiste en el poder decisorio que ejercen sus órganos internos de gobierno, con la autonomía técnica y orgánica que poseen debido a la independencia de su régimen financiero, y por encontrarse atenuada la jerarquía de sus órganos de mando con relación a la administración central.

Hasta aquí las primordiales características que atañen a un OPD.Añadimos que tomando en cuenta el número de individuos que los

integran, los órganos de gobierno internos de los OPD’s pueden ser de dos tipos: unipersonales, o bien pluripersonales o colegiados. Los primeros tienen un solo titular, en tanto que los segundos, más de uno obviamente. Así, en los órganos unipersonales la función orgánica se realiza eficazmente por un solo individuo; mientras que en los pluripersonales está al cargo de todos los miembros del órgano, actuando corporativa y colegiadamente.

Suponemos que ninguna dificultad ofrece el entender cómo funcionan los órganos unipersonales, ya que la voluntad del titular único vale como voluntad del órgano – tal es el caso del Director General del IMSS, del ISSSTE, del ISSFAM o del INFONAVIT, función que resulta ser unipersonal – ; en cambio, en los órganos pluripersonales o colegiados la cuestión es menos simple, ya que las voluntades individuales de sus componentes actúan generalmente en distintas direcciones y es preciso unificarlas para formar la voluntad única del órgano, de tal suerte que el procedimiento que se adopta para establecer la decisión del cuerpo colegiado no es el de la unanimidad sino la mayoría de opiniones de sus integrantes, de manera que se considerará como voluntad del órgano pluripersonal la voluntad coincidente del mayor número de sus componentes.

La propia naturaleza del órgano pluripersonal demanda invariablemente la necesidad de que cuente con un presidente, para dirigir las deliberaciones internas entre sus miembros y ejercer la representación oficial del órgano – salvo que la ley o los reglamentos dispongan otra cosa –. Por cierto, hablando concretamente del IMSS, tres de sus cuatro órganos superiores de gobierno – con la excepción del Director General que está jerárquicamente subordinado a aquéllos –, resultan ser de índole pluripersonal o colegiados, siendo éstos: la Asamblea General, el Consejo Técnicv, y la Comisión de Vigilancia, en la inteligencia que, como ya veremos en capítulos posteriores, por disposición legal expresa ejerce una vital función en cuando menos uno de ellos el propio Director General de la institución.

Caso similar ocurre con el ISSSTE en lo que atañe a sus órganos pluripersonales: Junta Directiva, Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda o FOVISSSTE, y Comisión de Vigilancia. Con el ISSFAM, en lo que toca a su Junta Directiva. O con el INFONAVIT, cuyos órganos internos son: Asamblea General, Consejo de Administración, Directores Sectoriales, Comisión de Inconformidades y de Valuación, y Comisiones Consultivas Regionales.Ahora bien, pese a todo lo establecido en párrafos precedentes, no podemos omitir señalar que por cuanto atañe a la descentralización administrativa, el punto esencial radica en que el Estado moderno tiene confiada una recargada variedad de cometidos que cumplir, al asumir una mayor responsabilidad en todos los órdenes de la actividad socioeconómica; este reconocimiento implica la necesidad correspondiente de modificar, cuantas veces sea necesario, los esquemas legales e institucionales, tendientes a lograr una eficaz relación entre gobierno y gobernados.

Al respecto, es menester precisar también que la sola expedición de ordenamientos administrativos, dirigidos a establecer nuevas organizaciones y sistemas operativos de servicios públicos, no significa necesariamente que los mismos resulten útiles, pues estamos convencidos de que a fin de no perder su virtud los propósitos que determinan su emisión es necesario dotarlos – en el diario quehacer administrativo – de un sentido práctico y operativo; todo ello, dependiendo del grado de desarrollo alcanzado, del sistema político, del económico, y hasta de las condiciones de necesidad y urgencia del servicio público por parte de los recipientarios a quienes se dirige, con el propósito inclaudicable de lograr una función gubernamental eficiente.

Por ende, reestructurar la administración pública central y paraestatal para ponerla en consonancia con las modalidades que exige un desarrollo económico acelerado, es ir contra las repudiadas prácticas burocráticas y el anacronismo nefasto de las instituciones, superando la solución simplista que se apoya en el viejo – aunque de algún modo todavía útil – principio de la división del trabajo. Nunca será exagerado resaltar la importancia que tiene la organización tanto de la administración pública centralizada como la descentralizada, así como de los entes públicos y privados que coadyuvan en su operación cotidiana, pues sencillamente de lo buena o mala que ésta sea, dependerá el éxito o el fracaso de la gestión gubernativa.

Creemos que la filosofía del nacionalismo social de los Estados modernos, pregona y propende hacia un intervencionismo económico cada vez más marcado y recalcitrante, al parecer necesario para la obtención de los efectos redistributivos de la riqueza nacional preconizada por esta tendencia; ello obliga a un examen permanente de los métodos y sistemas

que deben emplearse para el logro eficaz de sus objetivos, siempre de interés público.

Acotamos que la doctrina del derecho administrativo se muestra unánime en considerar a la descentralización, como un sistema jurídico de organización administrativa que tiene por objeto – como ya vimos –, transferir facultades o atribuciones decisorias y ejecutivas, a otra persona jurídica creada al efecto para tal fin, quedando sujetos estos entes al sistema de control del Estado. En el caso de la descentralización por servicio, encontramos su carácter distintivo y su origen, en la obligación del Estado para satisfacer algunas necesidades de orden general que requieren procedimientos específicos y funcionales, con una preparación técnica muy especializada.

Por todo lo anteriormente expuesto, estamos ciertos de que los elementos básicos de la descentralización por servicio, se identifican plenamente en las instituciones que pretendemos analizar y de cuya naturaleza participa necesariamente el IMSS, el ISSSTE, el ISSFAM y el INFONAVIT, esto es, los cuatro seguros sociales federales mexicanos. Tales elementos son, en concreto, los siguientes:

a) Brindar un servicio público especializado de evidente orden técnico; y ellos lo hacen de manera cotidiana e ininterrumpida desde su creación formal.

b) Contar con un ordenamiento legal que regula sus actividades como entidad encargada de prestar dicho servicio a todo el país; y los cuatro entes citados son OPD’s, creados por sus leyes marco emanadas del Congreso de la Unión, y no pueden hacer más allá de lo que la ley les permita en forma expresa, sobre todo cuando operan en su calidad de autoridades administrativas o fiscal en el caso del IMSS e INFONAVIT.

c) Participación activa en la dirección del ente de los segmentos representativos de la sociedad interesados en su operación; y en el caso del IMSS e INFONAVIT, participan en sus órganos colegiados representantes de los sectores gubernamental, obrero y patronal, cuya injerencia es innegable en el aludido servicio público, así como toman parte en su operación funcionarios con preparación técnica especializada – lo que de alguna manera ocurre también con el ISSSTE e ISSFAM.

d) Observar un control atenuado por parte de la administración central sobre los actos realizados en el servicio público que brinda; resultando claro que el Gobierno federal tiene relativa injerencia en la forma como se administran los seguros sociales, pues por ejemplo, en el caso del IMSS concretamente, los votos de los órganos plurirrepresentativos del Estado, de los patronos o los trabajadores, sólo constituyen una tercera parte de los votos que deciden – por lo que la mayoría la pueden alcanzar por sí solos

los representantes de los sectores patronal y laboral, aún en contra del gubernamental –. Y, por último,

e) Una plena responsabilidad personal y efectiva de sus funcionarios y empleados; en la práctica, verbigracia en el caso del IMSS, los articulos 303 y 303 de la Lss, establecen responsabilidades de toda índole para su personal, lo que abarca desde el funcionario de más alto rango de la institución, hasta el último de sus empleados.

Con lo expuesto concluimos las características propias de los organismos públicos descentralizados.

A continuación, para distinguirlas, abordaremos otra figura jurídica: la desconcentración.

Al concluir nuestro análisis afirmando que jurídicamente el IMSS es un OPD, consideramos también conveniente advertir que jamás deben confundirse en el uso cotidiano – dado que no son sinónimos –, los conceptos jurídicos propios del derecho administrativo: descentralización y desconcentración.

En efecto, son sustanciales las diferencias entre ambos conceptos, pues por desconcentración debemos entender, conforme lo señala el Diccionario Jurídico Mexicano:

La forma jurídico-administrativa en que la administración centralizada con organismos o dependencias propios, presta servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del país. Su objeto es doble: acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economía para éste, y descongestionar al poder central. La desconcentración y la descentralización, ambas son formas jurídicas en que se organiza la administración y en las dos el poder central trasmite parte de sus funciones a determinados organismos. Existe la diferencia esencial en que los órganos de la primera están sujetos al poder jerárquico y los organismos de la segunda están fuera de la relación jerárquica del poder central.

Los organismos descentralizados tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, los órganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios públicos o para llevar a cabo empresas productoras de bienes (Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de Electricidad, etc.).

En el fondo, la desconcentración es distribución de competencias y ésta se puede hacer directamente por la ley, por el reglamento, por un decreto general o por delegación administrativa de facultades, contenida en acuerdo general o individual. La competencia del órgano desconcentrado será en los primeros pasos directa y en el de la delegación, indirecta o

derivada. No cambia la naturaleza de la desconcentración por la forma jurídica que se emplee para lograrlas

Así entonces, la desconcentración, como una figura jurídica propia del derecho administrativo, podría explicarse como “el traspaso" de determinados servicios y facultades exclusivas de la administración central o de los entes descentralizados o paraestatales, hecha a órganos o funcionarios dependientes de ellas para ubicar la sede de éstos en otra región o zona geográfica distinta del lugar en que se encuentra la administración centralizada, pero conservándose invariablemente la dependencia económica y la relación de jerarquía o sumisión del órgano desconcentrado con relación a sus superiores de quienes dependen. Cuando hablamos de la desconcentración, estamos refiriendo la simple delegación parcial de ciertas atribuciones que hace el órgano central en favor de otros de inferior jerarquía, sin que se rompan ni este vínculo, ni la unidad.

El término desconcentrar es pues una forma jurídica de organización administrativa, en virtud de la cual se transfieren competencias – generalmente territoriales y parciales –, de los órganos superiores a los inferiores, cuyo propósito fundamental es hacer que la administración pública vaya hacia el gobernado y no que éste venga hacia ella, a fin de proporcionar los servicios con mayor cercanía, oportunidad y calidad a todos los habitantes que son los destinatarios de ellos.

Sorprende observar – incluso en el ámbito académico –, la enorme confusión en que se incurre de manera cotidiana e inadvertida la mayor de las veces, al referirse a ambas figuras jurídicas, tratándolas indistintamente; además del grave error de pretender identificar a estas instituciones jurídico-administrativas, con las instituciones políticas de centralismo y federalismo, se comete la grave equivocación de considerar a la descentralización como el género, y a la desconcentración como la especie. Nada más erróneo que hacerlo, inclusive por una razón lógica y contundente: porque la desconcentración también se da no sólo en el sector o nivel central, sino en el descentralizado o paraestatal.

En efecto, es posible la desconcentración en un OPD – como ocurre en el caso concreto del IMSS –, estableciéndose fuera del ámbito geográfico central del Distrito Federal que es la sede natural de su domicilio, direcciones regionales o delegaciones o simples unidades administrativas con una circunscripción geográfica determinada reglamentariamente, todas ellas con una función operativa concreta a desarrollar sólo en su ámbito territorial en que para efectos prácticos se divide el país para acercar los servicios a los derechohabientes y sujetos obligados.

En cambio, jurídicamente hablando, es imposible que un órgano desconcentrado, dependiente de una administración central, pueda “descentralizarse”.Por lo tanto el IMSS, como un OPD, constituye un ejemplo clásico de la llamada descentralización administrativa por servicio, pudiendo establecer entonces, para su estudio, que son organismos periféricos del Gobierno federal que, en resumen, reúne las características de tener una personalidad jurídica propia distinta de dicho gobierno central; así el IMSS cuenta con órganos de gobierno interno en diversos niveles que son colegiados y polirrepresentativos, y que toman decisiones autárquicas; tiene además el MSS un patrimonio propio, el que conforma y en alguna medida hasta incrementa en su cualidad de organismo fiscal autónomo – misma que analizaremos en el siguiente capítulo –. Tiene además dicho Instituto una denominación propia y un domicilio en su carácter de persona moral oficial; y, finalmente, tiene el IMSS su propio y exclusivo régimen jurídico, marco legal que será por cierto objeto de estudio integral en esta obra.

Confiamos de esta manera en haber dado respuesta a las interrogantes planteadas al inicio de este capítulo respecto al IMSS como un organismo descentralizado que forma parte de la administración pública paraestatal, no restando sino agregar que resultaba imperativo al Estado crear al IMSS como un organismo especializado que se encargara de atender la necesidad social de resguardar la capacidad laboral y de subsistencia de todos aquellos sujetos protegidos por su régimen legal específico – al igual que lo hace el INFONAVIT, que le resulta complementario a aquél en el aspecto de vivienda –. Lo mismo puede decirse por analogía del ISSSTE – y en su caso del FOVISSSTE, su fondo de vivienda –, y hasta del ISLAM y su propio fondo de vivienda, los que ya vimos dan cobertura de eventualidades contingenciales de seguridad social de manera específica a los burócratas federales y a los militares, respectivamente.

En tales entes jurídicos precitados se soporta, como pilares básicos, la prestación por parte del Estado mexicano del servicio público de seguridad social para los sujetos contemplados en sus respectivas leyes como recipientarios de tan trascendental servicio.

3. El IMSS como persona moral oficial

a) Características de la persona moral oficialHabiendo dejado definido cómo funciona el IMSS en su carácter de

OPD, consideramos conveniente también abordar un tema poco explorado que, por desgracia, la mayor de las veces escapa de la comprensión de la

generalidad de las personas: el carácter del IMSS como persona moral oficial(PMO).

De conformidad a lo establecido por el arúculo 25 del Código Civil para el Distrito Federal en materia común y para toda la Repí:blica en Materia Federal, son personas morales: la nación, los estados y los municipios, así como las demás corporaciones de carácter público reconocidas por la ley – como es el caso del IMSS –. Como toda persona moral o jurídica, regida por su legislación y su marco estatutario, las características propias y más relevantes de dicha institución son las que a continuación se establecen y explican brevemente:

a) Nombre o denominación, que en el caso concreto por ley es: “InstitutoMexicano del Seguro Social”;

b) Domicilio, que es el lugar en donde tiene el principal asiento su administración, y que además por disposición expresa del artículo 2º de laLSS original de 1943, se halla ubicado en el Distrito Federal; lo anterior, sinperjuicio de que al través de la figura jurídico-administrativa de la desconcenfración, establezca luego otros domicilios legales – verbigracia el de las delegaciones del sistema o unidades administrativas –, en cuyo evento estos serán también su domicilio para cuestiones de índole jurídico que tengan qué ver con tal circunscripción territorial;

c) Personalidad jurídica, que se deriva siempre de la norma legal que creó al organismo, dotándole de este atributo que resulta ser, como ya vimos, la LSS original que data desde 1943, y reiterada tal personalidad por las legislaciones de 1973 y 1997, esta última ya reformada y vigente;

d) Patrimonio, lo que se determina precisamente en el propio Decreto que lo crea, conformándolo el conjunto de bienes y derechos con que cuenta para el cumplimiento de su objeto principal – administrando sola mente las aportaciones de seguridad social previstas en la ley, cuya propiedad es a final de cuentas de los asegurados y derechohabientes –, amén de otras rentas y dividendos que pudiese obtener con arreglo a derecho, estando constituido su patrimonio de conformidad al artículo 253 de la actual Lss, considerado como bienes de dominio público, imprescriptibles e inalienables.

e) Órganos de administración y representación legal de derecho público y privado, que en el caso concreto será por disposición legal expresa del artículo263 de la actual LSS, el Consejo Técnico como órgano superior de gobierno – al que se hará puntual referencia en otro capítulo –, o bien, en la esfera de su competencia, los órganos a nivel central, direcciones regionales, delegacionales o titulares de la unidades administrativas del

mismo – que también serán analizados con posterioridad –, atendiendo al efecto a suReglamento Interior en vigor. En general, la estructura interna del IMSS está conformada acorde a sus facultades competenciales y a las necesidades de la división del trabajo por sectores de responsabilidad institucional, en los términos del Título Cuarto, Capítulo I, de la LSS vigente;f) Régimen jurídico al que está sujeto, que en este caso, al estar constituido por su propia leymarco que lo creara, debe ser observable sin perjuicio de acatar el régimen jurídico positivo vigente, normas que regulan y estructuran su existencia, objeto y actividad natural como persona moral oficial; en la inteligencia de que, en su carácter de empleador, tiene las mismas obligaciones que cualquier patrón al tenor de lo dispuesto por el Apartado “A” del artículo 123 Constitucional y la Ley Federal del Trabajo con sus empleados de base – no con los de confianza, regidos por un Estatuto diferente –, porque el artículo 256, en directa relación con el 286I de la LSS reformada, así lo establecen de manera expresa.

Luego entonces, tiene idénticas obligaciones civiles a cualquier otra persona con arreglo a lo que previenen los artículos 1918, 1927, 1935 y correlativos del Código Civil para el Distrito Federal en materia común y para toda la República en Materia Federal; así como en base al artículo 4º del Código Federal de Procedimientos Civiles, tendrá dicha institución dentro del procedimiento judicial – en cualquiera forma en que intervenga –, la misma situación que otra parte cualquiera, lo que nos da una idea clara de la igualdad en que se halla en relación a otras personas, sean físicas o morales.

En concreto, tras el análisis de sus características que le son propias, se concluye que el IMSS es una institución polifacética que debe ser vista y analizada desde diversas perspectivas a fin de entender su multiplicidad.

Es de tal modo compleja su naturaleza y su actividad cotidiana, que resulta ser un ente fascinante desde el punto de vista jurídico, puesto que no sólo es un organismo descentralizado prestador de un servicio público y, por ende, una entidad aseguradora nacional; sino que también reviste entonces el carácter de persona moral oficial, la que interviene cotidianamente en actos jurídicos contractuales de naturaleza privada, aspecto que además materializa la posibilidad de ser patrón de sus empleados – e institución aseguradora de los mismos, por razones de simple congruencia legal, aunque sus trabajadores sean a la par servidores públicos –. Así mismo, como veremos luego en el capítulo siguiente, al reformarse en 1944 el artículo 135 de la LSS original, el IMSS se convirtió también en un organismo fiscal autónomo, en virtud de lo cual dicha institución tiene tres facetas distintas y por ende se mueve en tres planos, a saber:

A) Es un organismo descentralizado encargado de proporcionar el servicio público de seguridad social, como entidad aseguradora nacional de los trabajadores del Apartado “A” del artículo 123 Constitucional.

Este es, por razón natural, el perfil de la institución que aprecian los asegurados, su núcleo familiar derechohabiente, los pensionados yío sus beneficiarios.

B) Como vimos en párrafos precedentes, es también una persona moral oficial sujeta a obligaciones y derechos de índole privado como cualquier otra persona jurídica, dado que en razón de su cotidiana operación celebra contratos de naturaleza privada tales como: compraventas, arrendamientos, comodatos, contratos de obras, actos financieros en la inversión de sus recursos, etc.; además que tiene otras obligaciones legales propia de las personas jurídicas – como por ejemplo asumiendo como empleador la responsabilidad civil de sus operarios, de conformidad a lo que estatuyen los artículos 1918, 1927, 1935 y demás relativos del Código Civil de observancia federal –, teniendo en cualquier caso la misma situación que otra parte cualquiera en un procedimiento judicial atento a los dispuesto por el artículo 4º del Enjuiciamiento Civil Federal.Este perfil institucional lo ven esencialmente dos tipos de sujetos: sus contratantes o proveedores por un lado; y por el otro, sus trabajadores – o excepcionalmente los recipientarios de sus servicios –, dado que el IMSS asume el carácter de patrón y sujeto obligado de sus empleados, al hallarse regidas sus relaciones por la Ley Federal del Trabajo al tenor de lo dispuesto por el artículo 256 de su legislación actual y, por lo tanto, como cualquier trabajador ordinario subordinado deben estar inscritos todos ellos en el régimen obligatorio que contempla el artículo 12, fracción I, de la LSS.

Así las cosas, se da en la especie una dualidad de facetas muy interesante y compleja, pues al ser el IMSS patrón de sus trabajadores y a la par ente asegurador de ellos pese a ser éstos en realidad servidores públicos – también controlados y sancionados por la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de conformidad a sus artículos 303 y 303A de la Lss –, por simples razones de congruencia y por mera comodidad operativa no se hallan regidos en lo general por el derecho burocrático ni son afiliables al ISSSTE aunque de hecho y por derecho no escapen sus funciones naturales que ejercen de los controles y las responsabilidades propias de los servidores públicos. Y,

C) A raíz de la reforma legal de 1944 – a la que haremos puntual alusión en el capítulo siguiente –, sumó una característica de trascendente significación jurídica: la de convertirse en organismo fiscal autónomo, operando jurídicamente como una autoridad fiscal que forma parte del fisco federal, teniendo entonces competencia tributaria dada la serie de

atribuciones que la Lss le otorga, lo que abarca desde la mera supervisión del cumplimiento de obligaciones en materia de seguridad social, hasta el acto mismo de poder agotar con arreglo al Código Fiscal de la Federación – atento a lo ordenado por los artículos 287 y 291 de la LSS –, el procedimiento administrativo de ejecución de cobro forzoso de las aportaciones de seguridad social y sus consecuencias legales, al cargo de los sujetos obligados a la tributación.

Éste perfil de la institución es el que resienten y aprecian en mayor medida los patronos o sujetos obligados, y si alguien dudaba de él o de su eficacia jurídica, a partir del 21 de diciembre de 2001 se reforzó convirtiéndose en un ente fiscal temible.

En pocas palabras: el IMSS se mueve y actúa siempre en un triple plano, lo que muy pocas veces se advierte incluso por las personas involucradas en su operación cotidiana.Todo ello nos obliga a profundizar en el análisis de las implicaciones g consecuencias que se derivan del accionar de este ente fascinante – lo que en ocasiones presenta serias dificultades para distinguirlas, acotarlas, delimitarlas o comprenderlas, de la simple lectura poco analítica que se hace del artículo 251 de la LSS –. Porque dicho precepto, en su texto, comprende tanto a las facultades y atribuciones de la institución en su carácter de OPD (prestatario de un servicio público que originariamente le corresponde al Estado), como PMO (sujeto de derechos y obligaciones de índole privado, incluida aquí su función de empleador), así como en su carácter de OFA (con todo el abanico de facultades de autoridad de que dispone gque abarcan 360 grados, a lo que haremos puntual referencia en el capítulo siguiente).

Así las cosas, para fines propedéuticos es factible afirmar que:

1) Cuando la institución aseguradora nacional proporciona las prestaciones en dinero – pensiones, subsidios y ayudas económicas –, o en especie – asistencia médica, hospitalaria, quirúrgica, farmacéutica, prestaciones sociales y de guardería –, servicios todos ellos que se establecen en la propia LSS, está el IMSS ejerciendo las atribuciones que le fueron conferidas por dicho ordenamiento como organismo descentralizado prestador de un servicio público nacional de seguridad social.

2) Cuando celebra actos de índole de derecho privado, tales como al adquirir insumos, al efectuar compraventas, al celebrar arrendamientos para instalar en tales inmuebles unidades hospitalarias, guarderías o centros de prestaciones sociales, al pactar contratos de comodato para los mismos fines, y otros actos análogos de derecho privado; o bien al fungir como patrón de sus trabajadores y estar legalmente obligado por la legislación civil para afrontar la responsabilidad civil objetiva que le atañe

por la actividad de sus empleados en ejercicio del trabajo contratado y quienes pudieren causar algún daño a terceras personas, estamos apreciando el funcionamiento de tal institución como persona moral oficial, sujeta de obligaciones y derechos de índole privado, que puede ser incluso demandado por incumplimientos contractuales o responsabilidad civil, como cualquier otra persona, ante los tribunales del fuero federal o del fuero común dependiendo del asunto en particular. Y,3) Cuando el Instituto actúa como organismo fiscal autónomo, lo hace investido con la característica de autoridad revisora y liquidadora de índole fiscal, al través de una serie de actividades cuya competencia deriva de su propio marco legal, tales como: vigilar el cabal y oportuno cumplimiento por parte de los patrones y demás sujetos obligados para con las disposiciones en materia de seguro social; determinar sobre la existencia de hechos o actos que generen obligaciones al cargo de los sujetos obligados que constituyan créditos a su favor; establecer quién tiene el carácter de obligado en la tributación precisando las bases para la liquidación; emitir el crédito respectivo haciendo su gestión de cobro y percepción; aplicar el procedimiento administrativo de ejecución en base a las reglas qu.e al efecto dispone el Código Fiscal de la Federación, si ello fuere necesario, así como otras actividades análogas o consecuenciales. Aquí el INSTE actúa con el carácter de autoridad fiscal autónoma, debiendo forzosamente ceñir su actividad al marco de legalidad Constitucional, sin que su actuar conculque el artículo 17 Constitucional – que prohíbe a las personas hacerse justicia por sí mismas –, dado que se insiste, en estos caso no obra como persona moral oficial, sino que lo hace en su carácter de autoridad fiscal autónoma por ley dotado de plenas facultades competenciales para ello.

Por todas esas razones, insistimos en establecer y demostrar ahora que el derecho de la seguridad social es una especie de “híbrido jurídico”, conformado, nutrido y permeado inevitablemente por instituciones y figuras típicas de otras disciplinas jurídicas, a saber:

Del derecho administrativo, al ser el IMSS un ente descentralizado prestador de un servicio público nacional, regulado en su existencia, conformación y operación cotidiana, por disposiciones legales de naturaleza eminentemente administrativa que enmarcan su actividad cotidiana.

Del derecho laboral, cuya marcada influencia se aprecia no sólo al determinar el legislador federal en el segundo párrafo del artículo 9º de la LSS que a falta de norma expresa le sería legalmente supletoria en primer término la Ley Federal del Trabajo, sino que al ser los trabajadores el grupo de asegurados más importante del régimen obligatorio es obvio que algunos ramos de seguros – como el de

riesgos de trabajo o el de guarderías –, están esencial y permanentemente vinculados con el derecho obrero.

Del derecho burocrático, sobre todo cuando se aborda esta disciplina en el tema específico del ISSSTE y del ISSFAM, cuyo manto protector ya dijimos ampara a los servidores públicos federales y a los militares, respectivamente, sin perder de vista tampoco que todas estas legislaciones son – al igual que la del INFONAVIT –, reglamentarias del articulo 123 Constitucional, precepto que establece las condiciones generales del trabajo en nuestra patria.

Del derecho tributario, atendiendo a que las contribuciones con las que se sostiene el servicio son consideradas por el legislador federal como de índole fiscal, pues una de las diversas especies de tributos que existen son las denominadas por ley “aportaciones de seguridad social”, teniendo el IMSS y el INFONAVIT los atributos singulares de entes fiscales autónomos, con funciones competenciales de autoridad tributaria; por ende está regido en su operación cotidiana el IMSS, por disposiciones de tal naturaleza contributiva, al ser norma supletoria de su actividad cotidiana el Código Fiscal de la Federación acorde a lo estatuido en el segundo párrafo del artículo 9º de la LSS; ello con independencia a las referencias expresas que en su texto legal hace a dicho Código – como en el caso concreto de la responsabilidad solidaria para el pago de aportes o bien la manera de agotarse el procedimiento administrativo de ejecución –, en que se remite a las disposiciones fiscales atinentes.

Del derecho económico, porque a raíz de la radical transformación de su sistema pensionario existen criterios y objetivos económicos de preponderante interés nacional que deben ser atendidos preferentemente, tales como el fomento de la actividad productiva nacional, la generación de empleo, la construcción de vivienda, el desarrollo de infraestructura y el desarrollo regional – todos ellos previstos por el artículo 43 de la Ley de lo Sistemas de Ahorro para el Retiro –, acordes todos al Plan Nacional d Desarrollo vigente; y,

Del derecho financiero, al ser las Administradoras de Fondos para e Retiro (AFORE’s), y sus Sociedades de Inversión Especializadas

(SIEFORE’s) sui géneris intermediarias financieras encargadas profesional y específica mente del manejo e inversión de los recursos económicos acumulados e las cuentas individuales SAR de los trabajadores asegurados, al igual que d su manejo especulativo al través de su inversión en instrumentos bursátiles en la Bolsa Mexicana de Valores; como tales entes realizan actividades financieras específicas, entonces este derecho que las regula cobra significativa importancia en el derecho contemporáneo de la seguridad social máxime si añadimos que el IMSS forma parte como

socio de una AFORE – l denominada “AFORE XXI" –, y por ende debe acatar como persona mora todas las disposiciones financieras que sobre el particular dicta la CONSAR.

Hasta aquí el listado de los derechos que conforman éste complejo híbrido jurídico del que hemos venido dando cuenta.

No sobra añadir que la forzada inserción de otras disciplinas jurídica en el derecho de la seguridad social, se dio de suyo a partir de que el Congreso de la Unión, mediante Decreto publicado en el DOF de 24 de febrero de 1992, adicionara la LSS de 1973 creando el Sistema de Ahorro para el Retiro SAR – concretamente el seguro de retiro, del régimen obligatorio –, reiterado ahora en el nuevo sistema privatizado de pensiones de la ley actual dando así cabida plena al derecho económico, pues al crearse dicho segur de retiro la actividad del IMSS se integró permanente e inevitablemente a programa gubernamental instrumentado por el Gobierno federal, con una política económica del Estado tendiente a incrementar el ahorro in terno del país, tan urgente de ser constituido y elevado.

En tanto que la del derecho financiero se dio a partir del 1º de julio d 1997, al entrar en vigor la nueva LSS y comenzar a operar a plenitud la Le de los Sistemas de Ahorro para el Retiro del 26 de mayo de 1996, marco jurídico vinculado a prioritarios objetivos nacionales mediante la creación de las Administradoras de Fondos para el Retiro y sus Sociedades d Inversión, entidades intermediarias financieras que inciden en el sistema financiero del país. En razón de todo ello, la seguridad social ha quedad ligada ineluctablemente a los derechos económico y financiero, pues a este nivel se manejará el nuevo SAR.Quizá por eso es que resulta tan complejo entender esta disciplina, n sólo para los académicos y estudiosos de este singular derecho social, sin desde la óptica del ciudadano común y corriente, quienes no entienden l triple función del IMSS y, por si ello no fuese suficiente, el estudio y la comprensión de esta materia se ha venido tornando cada vez más complicado en razón a la prolija cuanto novedosa normatividad del marco jurídico de derecho público en que se desenvuelve ahora, debido en mucho a las múltiples Reglas que cotidianamente expide al efecto la Comisión Nacional de los Sistemas de Ahorro para el Retiro en lo que al sistema pensionario se refiere, cuestión a la que volveremos más adelante en esta misma obra.

Con ello consideramos cumplido el objetivo de analizar al IMSS como OPD, y a la par, referirnos a su actividad como PMO.

Si acaso las ideas expuestas resultan útiles para entender mejor la complicada labor que efectúa a diario el instrumento básico de la seguridad social en México, habremos logrado nuestro propósito de escudriñar y

definir la compleja función de dicha institución que, para mal de todos los mexicanos, la mayor de las veces escapa de la cabal comprensión de los profesionistas inmersos en estas tareas en forma rutinaria, llegando al colmo de que no sólo los de afuera no le entienden, sino tampoco los de adentro del propio IMSS, desde funcionarios hasta afanadores, pasando por los empleados sindicalizados y los que no los son.

Todo ello nos debe poner a reflexionar en serio sobre si la ausencia de cumplimiento de los objetivos de la seguridad social es más bien debido a la ignorancia que propios y extraños muestran sobre el particular – gobernantes, legisladores federales y administradores de justicia incluidos –, que a la simple falta de una adecuada planeación nacional en esta disciplina, hermosa pero muy compleja, que los abogados abandonamos ideológica y prácticamente desde hace décadas.