El juego político en América Latina. Cómo se deciden las políticas públicas.

El juego polticoen Amrica LatinaCmo se deciden las polticas pblicas?

Carlos Scartascini, Pablo Spiller, Ernesto Stein, Mariano Tommasi, Editores

El juego poltico en Amrica Latina:Cmo se deciden las polticas pblicas?

Carlos Scartascini, Pablo Spiller, Ernesto Stein y Mariano Tommasi, editores

Banco Interamericano de Desarrollo

2010 Banco Interamericano de Desarrollo El material de este libro est protegido por derechos de autor. La copia o transmisin no autorizada de partes de esta obra o del total de ella puede constituir violacin de las leyes aplicables. El Banco Interamericano de Desarrollo estimula la difusin de esta obra y normalmente conceder la autorizacin con prontitud. Los puntos de vista y opiniones expresados en esta publicacin son de los autores y no reflejan necesariamente la posicin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.

Primera edicin: enero de 2011 ISBN: 978-958-8307-92-3 Traduccin al castellano: Mayol Ediciones S.A. Coordinacin editorial: Mara Teresa Barajas S. Diseo de cubierta: The Word Express Inc. Edicin y diagramacin: Mayol Ediciones Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

Contenido

AGRADECIMIENTOS .............................................................................vii ACERCA DE LOS AUTORES...................................................................xi PRLOGO ............................................................................................. xiii

CAPTULO 1. Cmo se juega en Amrica Latina? Instituciones polticas, procesos de negociacin y polticas pblicas ....................... 1 Carlos Scartascini, Pablo T. Spiller, Ernesto Stein y Mariano Tommasi CAPTULO 2. Quin es quin en el juego poltico? Describiendo a los actores que intervienen, y sus incentivos y funciones .....................................................................33 Carlos Scartascini CAPTULO 3. Un pas sin rumbo. Cmo se hacen las polticas pblicas en Argentina?...................................................75 Pablo T. Spiller y Mariano Tommasi CAPTULO 4. En el camino hacia un buen gobierno: recuperacin de impactos econmicos y polticos en Brasil ...........117 Lee J. Alston, Marcus Andr Melo, Bernardo Mueller y Carlos Pereira

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Contenido

CAPTULO 5. Juego poltico cooperativo. Instituciones, procesos polticos, y caractersticas de las polticas pblicas en Chile ........................................................................161 Cristbal Aninat, John Londregan, Patricio Navia y Joaqun Vial CAPTULO 6. Efectos de la Constitucin de 1991 sobre la formulacin de polticas pblicas en Colombia ....207 Mauricio Crdenas y Mnica Pachn CAPTULO 7. Jugadores de veto, instituciones volubles y polticas de baja calidad: el juego poltico en Ecuador ............245 Andrs Meja Acosta, Mara Caridad Araujo, Anbal Prez-Lin y Sebastin Saiegh CAPTULO 8. Formulacin de polticas en Mxico: de la hegemona partidista al gobierno dividido ...................................297 Fabrice Lehoucq, Gabriel Negretto, Francisco Javier Aparicio, Benito Nacif y Allyson Benton CAPTULO 9. De la concentracin a la fragmentacin. El juego poltico en Paraguay en los ltimos 50 aos ..............341 Jos Molinas, Anbal Prez-Lin, Sebastin Saiegh y Marcela Montero CAPTULO 10. Instituciones polticas y formulacin de polticas pblicas en Venezuela: auge y colapso de la cooperacin poltica ...........................................385 Francisco Monaldi, Rosa Amelia Gonzlez, Richard Obuchi y Michael Penfold REFERENCIAS .................................................................................... 437 CUADROS Cuadro 1.1 Caractersticas de las polticas pblicas e impacto en el desarrollo econmico.............................................................14

Contenido

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Cuadro 3.1 Capacidades de formulacin de polticas en los Congresos de Amrica Latina .........................................................91 Cuadro 3.2 Tasas de reeleccin en la Cmara de Diputados argentina, 1985-2003 .......................................................................92 Cuadro 3.3 Servicio del Congreso por los legisladores argentinos y costarricenses ................................................................................92 Cuadro 3.4 Tasas de reeleccin en pases seleccionados, varios aos ........................................................................................93 Cuadro 3.5 Duracin promedio de las Cortes Supremas de Justicia, pases seleccionados, 1960-90 (nmero de aos) ........................105 Cuadro 6.1 Resumen de los poderes del ejecutivo antes y despus de la Constitucin de 1991............................................................212 Cuadro 6.2 Proceso legislativo por tipo de ley ..........................................228 Cuadro 6.3 Base de datos legislativos, Colombia, 1982-2003 ...................232 Cuadro 6.4 Determinantes de las tasas de xito legislativas, Colombia, 1982-2003 (modelo logstico) .....................................234 Cuadro 7.1 Presidentes ecuatorianos y apoyo del Congreso, 1979-2005 .......................................................................................247 Cuadro 7.2 Proyectos de ley iniciados y aprobados, por iniciador, alcance y objetivo, Ecuador, agosto 1979-abril 2004....................263 Cuadro 7.3 Iniciacin y aprobacin de proyectos de ley (regresin logstica), Ecuador ......................................................275 Cuadro 7.4 Iniciacin y aprobacin de proyectos de ley (regresin logstica), Ecuador ......................................................277 Cuadro 8.1 Evolucin del proceso de formulacin de polticas en Mxico, 1950-2006 ....................................................................302 Cuadro 8.2 El equilibrio partidista del poder entre el presidente y el Congreso, Mxico, 1952-2003 ................................................313 Cuadro 8.3 Afiliacin corporativista de diputados del PRI, Mxico, 1964-2003 .......................................................................................317 Cuadro 8.4 Proyectos de ley legislativos introducidos y aprobados por la Cmara de Diputados, Mxico, 1991-2006 ........................321 Cuadro 9.1 Tasa de aprobacin y veto presidencial de los proyectos de ley, por iniciador y por rea poltica, Paraguay ......................371 Cuadro 9.2 Comparacin del proceso de formulacin de polticas en diferentes periodos histricos, Paraguay, 1954-2003 ..............382

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Contenido

GRFICOS Grfico 1.1 Instituciones polticas, proceso de formulacin de polticas y resultados de las polticas ..................................8 Grfico 1.2 Volatilidad de las polticas econmicas ..........................26 Grfico 3.1 ndice de weberianismo de la burocracia en relacin con el desarrollo humano en 35 pases en desarrollo .........................................................................107 Grfico 5.1 Liberalizacin del comercio, Chile, 1974-2004 ...........168 Grfico 5.2 Distribucin de las transferencias sociales por quintil de ingreso, 1977-2001 ...............................................175 Grfico 6.1 Tasas de reeleccin en el Senado y en la Cmara de Representantes, 1935-1998 ..............................................219 Grfico 6.2 Nmero de ponentes por proyecto de ley, 1982-2003...............................................................................221 Grfico 6.3 Nmero efectivo de partidos (NEP) y de listas electorales, 1974-2006 ...........................................................223 Grfico 7.1 Evolucin de las tasas de aprobacin presidenciales y la coalicin del presidente en el Congreso a travs del periodo, Ecuador, 1984-2002 .........................................272 Grfico 9.1 Nmero efectivo de partidos en la Cmara de Diputados, Paraguay, 1954-2004 .....................................359 Grfico 9.2 Unidad de partido, Paraguay, 1994-2004 .....................364 Grfico 9.3 Tasa de aprobacin de los proyectos legislativos, por administracin e iniciador, Paraguay, 1992-2003 .........369 Grfico 9.4 Tasa de aprobacin de los proyectos de ley, por iniciador, administracin y tipo de poltica, Paraguay, 1992-2003 ..............................................................370 Grfico 10.1 Nmero efectivo de partidos en Venezuela, 1958-2005...............................................................................393 Grfico 10.2 Volatilidad en la cmara baja de la legislatura en Venezuela, 1963-2005 ......................................................394 Grfico 10.3 Indicadores de gobernabilidad, Venezuela y Amrica Latina, 2008 .........................................................425

Agradecimientos

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a inspiracin inicial para este proyecto provino del trabajo realizado en Argentina por dos de los editores de este libro, Pablo Spiller y Mariano Tommasi, reflejado en su obra The Institutional Foundations of Public Policy in Argentina: A Transactions Cost Approach (Cambridge University Press, 2007). En ese trabajo, Spiller y Tommasi desarrollaron una metodologa que, con algunos refinamientos y adaptaciones, se volvera la base para el marco conceptual utilizado en este proyecto, en este caso aplicado a un conjunto mucho mayor de pases de Amrica Latina. El libro, que es la versin actualizada y traducida de Policymaking in Latin America: How Politics Shapes Policies (BID y DRCLAS de Harvard University, 2008), es parte de un proyecto de estudio ms amplio sobre instituciones polticas y polticas pblicas en Amrica Latina, llevado a cabo por el Departamento de Investigacin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que incluye entre otros productos el Informe de Progreso Econmico y Social de 2006, La poltica de las polticas pblicas, y How Democracy Works: Political Institutions, Actors, and Arenas in Latin America Policymaking (BID y DRCLAS, 2010). Los captulos sobre pases que conforman este libro los produjeron ocho equipos interdisciplinarios de cada uno de los respectivos pases con el auspicio de la Red de Centros de Investigacin del Banco Interamericano de Desarrollo y la coordinacin de los cuatro editores. El proceso de escritura fue altamente interactivo entre los autores, y hubo un frecuente dar y recibir (en ambas direcciones) entre estos autores y los coordinadores del proyecto. Adems de los autores de los captulos de pases, estamos en deuda con Mario Bergara, Eduardo Morn y Cynthia Sanborn, quienes participaron decididamente en este proceso interactivo y cuyos estudios sobre Uruguay y Per no fueron incluidos en este volumen por razones de espacio. Fabrice Lehoucq y Andrs Meja Acosta se sumaron a este esfuerzo de entender el juego poltico en Am-

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AgrAdeCimientos

rica Latina con sus estudios de Costa Rica y Jamaica. Todos estos estudios pueden consultarse en la pgina de internet del BID. Dos seminarios organizados por el BID, el primero en Ciudad de Mxico en octubre de 2003 y el segundo en la Universidad de Harvard en mayo de 2004, fueron puntos focales muy importantes en este proceso interactivo, que luego continuara en otros proyectos complementarios como el que dio lugar al libro Quines deciden el presupuesto? (Mayol, 2010) y por va virtual. Queremos agradecer a Norelis Betancourt y a Raquel Gmez por su ayuda en la organizacin de estos seminarios, as como por su invaluable apoyo durante todo el proceso (desde la convocatoria inicial de propuestas hasta el desarrollo de los bosquejos finales). El segundo de estos seminarios fue organizado con Jeff Frieden, quien nos ayud a realizar el seminario en coincidencia con la prestigiosa conferencia bianual sobre Instituciones Polticas y Polticas Econmicas (organizada con Ken Shepsle). Jeff reuni a un grupo de estrellas de la profesin (que incluy, adems de Jeff, a Jim Alt, Robert Bates, Adam Przeworski y Ken Shepsle) y les solicit suministrar comentarios sobre varios aspectos del proyecto en general. Sus contribuciones fueron un ingrediente invaluable para el proyecto. Ms all de su papel en la organizacin de este seminario, Jeff ha sido una fuente de inspiracin y motivacin constante. Tenemos una enorme deuda de gratitud con l. De manera similar estamos muy agradecidos con Fernando Carrillo (quien se encontraba en la oficina del BID en Europa) y con Javier Santiso (quien se encontraba en el BBVA en ese momento), organizador de un taller en Madrid que permiti difundir en Europa nuestros hallazgos y obtener comentarios de los acadmicos europeos. Tambin hacemos un reconocimiento a nuestros colegas del Departamento de Investigacin del BID y de la Universidad de San Andrs, por su apoyo, motivacin y retroalimentacin. En el BID, queremos especialmente reconocer el apoyo de Guillermo Calvo, Santiago Levy y Eduardo Lora, quienes han sido economistas jefes y gerentes del Departamento de Investigacin durante distintas etapas de este proceso. Sin su apoyo, este proyecto no habra sido posible. Asimismo, Tommasi reconoce el apoyo de la John Simon Guggenheim Memorial Foundation. Adems de los autores de los captulos y de los mencionados anteriormente, muchos otros merecen el reconocimiento por sus invaluables comentarios en las distintas etapas del proceso: Carlos Acua, Manuel

AgrAdeCimientos

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Alcntara, Martn Ardanaz, Xos Carlos Arias, Mercedes Briseo, Guillermo Cardoza, John Carey, Fernando Carrillo Flores, Miriam Cornblith, Javier Corrales, Gerardo Della Paolera, Guillermo de la Dehesa, Thad Dunning, Juan C. Echeverri, Carlos Elizondo, Jos Luis Escriv, Gabriel Filc, Ricardo Hausmann, Jacint Jordana, Marcelo Leiras, Fabiana Machado, Mara Victoria Murillo, Moiss Nam, Alejandro Nuet, Mauricio Olivera, Charles Oman, Ludolfo Paramio, Mark Payne, Santiago Pombo, Joan Prats, James Robinson, Francisco Rodrguez, Jessica Seddon Wallak, Gustavo Tarre, Thierry Verdier, Ricardo Villasmil, Andrs Velasco, Lawrence Whitehead, Eduardo Zambrano y dos revisores annimos. Tambin se hace un reconocimiento de los comentarios de participantes en seminarios en LACEA, en el Grupo de Economa Poltica de LACEA, ISNIE, BID y la Universidad de San Andrs, donde se presentaron algunos de los documentos originales. Los documentos incluidos en el libro cobraron vida propia desde su publicacin en ingls y se han presentado en innumerables conferencias y eventos. Los comentarios recibidos en dichos eventos han sido fundamentales para la revisin que se efectu para esta publicacin. Asimismo, expresamos nuestra gratitud a todos los acadmicos de Amrica Latina que, habiendo accedido al material en ingls, nos alentaron a publicar una versin revisada en espaol. Las ideas se vuelven libros exitosos gracias al apoyo administrativo y a la capacidad editorial. Por su invaluable apoyo en esta rea, hacemos un reconocimiento a Rita Funaro, Mara Helena Melasecca, Mariela Semidey, John Smith y Luis Vlez. Por reunir todos los esfuerzos necesarios para la versin original en ingls que dio origen a este libro, agradecemos a la editora principal, Nancy Morrison, as como al equipo de publicaciones del BID. Por hacer posible este libro en espaol, reconocemos el trabajo de Mayol Ediciones, coordinado por Mauricio Jimnez. Finalmente, el libro no hubiera sido posible sin la excepcional contribucin de Heather Berkman en la versin original y de Melisa Ioranni y Diego Focanti, quienes nos ayudaron a editar las traducciones de los textos y a darles seguimiento durante las ltimas etapas del proyecto.

Acerca de los autores

Lee J. Alston. Profesor de economa en University of Colorado, Boulder. Cristbal Aninat. Profesor de la Escuela de Gobierno, Universidad Adolfo Ibaez, Chile. Francisco Javier Aparicio. Profesor investigador de la divisin de estudios polticos del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), Mxico. Mara Caridad Araujo. Economista en el Departamento de la Regin de Asia oriental y Pacfico del Banco Mundial. Allyson Benton. Profesora investigadora de la divisin de estudios polticos del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), Mxico. Mauricio Crdenas. Senior fellow y director de la Latin American Initiative de Brookings Institution y presidente de LACEA. Rosa Amelia Gonzlez. Directora de investigaciones en el Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA), Caracas. Fabrice Lehoucq. Profesor asociado de ciencia poltica en University of North Carolina, Greensboro. John Londregan. Profesor del Departamento de Ciencia Poltica de Princeton University. Andrs Meja Acosta. Investigador asociado en el Institute of Development Studies de la University of Sussex. Marcus Andr Melo. Profesor del Doctoral Program in Political Science (PPGA) en la Universidade Federal de Pernambuco, Brasil. Jos R. Molinas. Economista senior en la Divisin de Pobreza del Departamento de la Regin de Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial. Francisco Monaldi. Es director del Centro Internacional de Energa y Ambiente en el Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA) y profesor de economa en la Universidad Catlica Andrs Bello en Caracas.

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ACerCA

de los Autores

Marcela Montero. Investigadora del Instituto Desarrollo, Paraguay. Bernardo Mueller. Profesor del Departamento de Economa de la Universidad de Brasilia, Brasil. Benito Nacif. Profesor investigador de la divisin de estudios polticos del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), Mxico. Patricio Navia. Profesor adjunto del Centro de Estudios sobre Amrica Latina y el Caribe (CLACS) de New York University. Es tambin profesor de la Escuela de Ciencia Poltica y director del Magster en Opinin Pblica de la Universidad Diego Portales, Chile. Gabriel Negretto. Profesor investigador de la divisin de estudios polticos del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), Mxico. Richard Obuchi. Profesor de los centros de Polticas Pblicas y de Energa y Ambiente en el Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA), Caracas. Mnica Pachn. Profesora asistente y directora del programa Congreso Visible en la Universidad de Los Andes, Colombia. Michael Penfold. Profesor asistente y director adjunto de Polticas Pblicas y Competitividad de la CAF en el Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA), Caracas. Carlos Pereira. Profesor asistente del Departamento de Ciencia Poltica en Michigan State University. Anbal Prez-Lin. Profesor asociado del Departamento de Ciencia Poltica en University of Pittsburgh. Sebastin Saiegh. Profesor asistente en el Departamento de Ciencia Poltica de la University of California, San Diego. Carlos Scartascini. Economista Lder de investigacin en el Departamento de Investigaciones del Banco Interamericano de Desarrollo. Pablo T. Spiller. Profesor de negocios y tecnologa en la University of California, Berkeley. Ernesto Stein. Asesor econmico regional para Amrica Central, Mxico, Panam y Repblica Dominicana (CID) en el Banco Interamericano de Desarrollo. Mariano Tommasi. Profesor del Departamento de Economa de la Universidad de San Andrs, Argentina e investigador asociado al Departamento de Investigaciones del Banco Interamericano de Desarrollo. Joaqun Vial. Economista jefe para Amrica del Sur, Servicio de Estudios Econmicos, Grupo BBVA.

Prlogo

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mrica Latina se encuentra en una bsqueda constante de polticas que le permitan acelerar el crecimiento, reducir la pobreza y promover el progreso econmico y social. En su camino hacia el desarrollo se le han ofrecido una innumerable cantidad de recetas para acortar este largo y tortuoso viaje. Dos paquetes de polticas diferentes, el de la posguerra, basado en una alta injerencia del Estado y la promocin de la industria interna, y el de liberalizacin del Consenso de Washington, se le vendieron como tiquetes para el desarrollo sostenible y equitativo. En cambio, produjeron resultados mixtos y en ltimas, quedaron cortos en el cumplimiento de las expectativas y metas de la regin. Eran fallidas estas recomendaciones de poltica? Les falt tener en cuenta algn componente adicional? A la fecha, la mayor parte de la discusin sobre los resultados fallidos de las reformas se ha centrado en la disputa entre quienes argumentan que la transformacin del Estado ha sido incompleta y se necesitan ms reformas y quienes se oponen a la reforma y le atribuyen a esta sus pobres resultados. Este libro propone un punto de vista alternativo: el problema recae menos en las polticas que en el proceso que las acompaa. Las polticas pblicas no son simplemente lneas de un men que los gobernantes pueden escoger sin restricciones. Por el contrario, son el resultado de la interaccin de un grupo numeroso de actores polticos, y las polticas elegidas deben ser implementadas y sustentadas con el paso del tiempo, lo que les aade complejidad. Cada uno de estos actores polticos en cada etapa del proceso lleva sus intereses personales a la mesa y a su vez es presionado por otros con sus propios intereses. La calidad de los resultados del proceso de formulacin de polticas depende de cmo estos diferentes actores interactan y de los mritos de la poltica que se promueve. As, el anlisis no debe acentuar tanto la naturaleza de las intervenciones perseguidas por el Estado (producir, regular o distribuir), sino

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Prlogo

tambin las caractersticas de las instituciones que conforman el Estado: sus incentivos, las reglas que gobiernan su funcionamiento diario y su grado de responsabilidad (accountability). Este libro se enfoca en la dimensin poltica del proceso de diseo de polticas pblicas. Analiza los resultados de un estudio comparativo de instituciones polticas, procesos de formulacin de polticas pblicas y sus resultados en ocho pases de Amrica Latina, los cuales en conjunto cuentan con cerca del 80% de la poblacin y 90% del PIB de la regin. Cada uno de los captulos provee una descripcin detallada de sus instituciones electorales, legislativas, ejecutivas, judiciales y burocrticas, y analiza cmo estas interactan a lo largo de todo el juego poltico. Comparando tanto los procesos como los resultados de las polticas en estos pases, el libro ofrece una explicacin de su funcionamiento en contextos diferentes. El juego poltico en Amrica Latina: cmo se deciden las polticas pblicas? llega en un momento oportuno para la regin. Las instituciones y las reglas polticas se encuentran en escrutinio en muchos pases y en algunos se est modificndolas. Las reformas constitucionales se hallan en la agenda de varios pases, se revisa la funcin del Estado y el equilibrio del poder poltico puede cambiar. Este libro ofrece informacin valiosa que puede servir de prembulo a estas discusiones. Asimismo, es de gran relevancia para quienes disean las polticas, hasta el punto de que, por un lado, podra evitar costosos errores del pasado; por otro, seala un asunto a veces subestimado por los economistas: que las interacciones entre actores e instituciones en el proceso de diseo de polticas son tan importantes como la naturaleza misma de las polticas promovidas, para explicar sus resultados. Santiago Levy Vicepresidente de Sectores y Conocimiento Banco Interamericano de Desarrollo

1Cmo se juega en Amrica Latina? Instituciones polticas, procesos de negociacin y polticas pblicasCarlos Scartascini, Pablo T. Spiller, Ernesto Stein y Mariano Tommasi

El proceso poltico que apuntala la reforma econmica no es menos importante que el contenido de la reforma, incluso es quiz ms importante an.Dani Rodrik

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ste libro trata sobre el juego poltico de Amrica Latina. En particular, intenta presentar en forma sencilla y sistemtica un resumen de la economa poltica detrs del proceso de formulacin de polticas pblicas en la regin. Est escrito para lectores que trabajan en temas de desarrollo, para economistas y politlogos, as como para estudiantes que se capacitan en estas disciplinas con especial inters en Amrica Latina. Los objetos de estudio son las instituciones polticas, el comportamiento poltico y las polticas pblicas. Abordando los vnculos entre las instituciones polticas, los procesos de formulacin de polticas y las consecuencias de las polticas en una variedad de pases, el libro construye puentes entre el inters de los economistas acerca de los efectos de las polticas pblicas en los resultados econmicos y sociales, y el inters de los politlogos sobre el funcionamiento de las instituciones democrticas y los resultados polticos. Las polticas pblicas han sido siempre una gran preocupacin para los economistas y otros profesionales del desarrollo. De hecho, el trabajo

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de la comunidad dedicada al desarrollo ha estado dominado por la bsqueda de polticas que ayudaran a acelerar el crecimiento, reducir la pobreza, o lograr otras metas econmicas y sociales nobles. Como resultado de esta bsqueda, Amrica Latina ha sido influenciada continuamente por olas de asesoramiento de poltica que no siempre iban en la misma direccin. Por ejemplo, las recomendaciones han fluctuado desde las vertientes que favorecan el desarrollo estatal, la industrializacin y las restricciones comerciales, hasta aquellas que favorecan la liberalizacin comercial, como aquellas atadas al Consenso de Washington en la dcada de 1990. En ambos casos, los resultados de estos esfuerzos han sido variados y algo decepcionantes. Este libro plantea un cambio de enfoque en esta bsqueda de favorecer y entender los procesos de desarrollo. Para eso plantea desde su inicio que las polticas pblicas no son simplemente objetos de eleccin para un planificador social que intenta maximizar el bienestar de la poblacin. Ms bien, las polticas pblicas emergen de un proceso de toma de decisiones que involucra una multiplicidad de actores polticos que interactan en una variedad de escenarios. Por tanto, los estudios que presenta este libro van ms all de evaluar el contenido especfico de las polticas ya que ello podra llevar a recomendaciones que no solucionen los problemas de largo plazo, como ha ocurrido en el pasado. En cambio, se enfocan en describir el juego poltico o proceso de formulacin de polticas (PFP): es decir, en el proceso fundamental que da forma a las polticas, las impulsa desde la idea hasta la implementacin y las sostiene (o no) a lo largo del tiempo. Este enfoque se basa en la creencia de que el potencial de las recetas de poltica para lograr resultados positivos depende, en gran medida, de la calidad del proceso de formulacin de polticas a travs del cual se debaten, se aprueban y se implementan. Aun las mejores ideas pueden no lograr sus frutos si el proceso no es el adecuado. Por supuesto, las polticas que logran adoptarse tambin dependen del juego poltico. Este juego imprime algunas caractersticas comunes a las polticas pblicas, las cuales pueden ser tan importantes como el propio contenido de las polticas. El juego poltico puede contribuir a la estabilidad de las polticas pblicas o conducir a grandes vaivenes; puede facilitar su adaptabilidad o llevarlas a la rigidez excesiva; puede producir polticas que promuevan tanto el bienestar pblico como los intereses privados; puede influir en la calidad de la implementacin y el enforce-

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ment (aplicacin efectiva) de las polticas. En resumen, los procesos de formulacin de polticas pueden afectar a la naturaleza y la calidad de las polticas pblicas en diversas dimensiones. En las democracias latinoamericanas estudiadas en este libro, el proceso de adopcin e implementacin de las polticas pblicas ocurre en sistemas polticos donde la variedad de actores abarca desde el presidente hasta los votantes en pequeas comunidades rurales, e incluye a los miembros del Congreso, jueces, lderes de la opinin pblica y grupos empresariales. La compleja interaccin entre estos actores est influenciada por las instituciones y las prcticas polticas de cada pas, ya que estas afectan a los roles e incentivos de cada uno, las caractersticas de las arenas en las cuales ellos interactan y la naturaleza de las transacciones en las que se involucran. En este libro, el nfasis puesto sobre el rol de las instituciones polticas como variables explicativas de inters representa, en cierta forma, una desviacin respecto del enfoque adoptado por la mayor parte de la literatura anterior sobre la economa poltica en Amrica Latina, la cual se centra ms en el impacto de las presiones de actores externos y de grupos de inters. Ese nfasis se justific quizs por las condiciones predominantes en las dcadas de 1960 y 1970, cuando la mayora de la regin se caracterizaba por regmenes antidemocrticos dominados por grupos de inters en un ambiente altamente proteccionista, donde los actores favorecidos fueron a menudo capaces de extraer rentas considerables, y donde los actores extranjeros fueron prcticamente los nicos contrapesos significativos de las elites gobernantes.1 Sin embargo, si bien en algunos pases todava los grupos de inters son importantes para explicar gran parte del contenido de las polticas pblicas, tambin es verdad que resulta necesario complementar esos estudios con un anlisis abarcativo del funcionamiento de sus economas polticas.2 Dicha necesidad se sostiene en el hecho de que el proceso de democratizacin ha1 En palabras de Brbara Geddes, en su encuesta sobre el estudio de la poltica en pases en desarrollo, cuando los gobiernos autoritarios regan la mayora de los pases en desarrollo, pocos politlogos interesados en estos pases prestaron mucha atencin al desarrollo de teoras sobre poltica democrtica (Geddes, 2002, p. 343). 2 Por supuesto, el inters en estudiar el rol de los grupos de inters y la forma en que se articulan con el sector pblico sigue tan vigente como hace 50 aos. Scartascini y Tommasi (2010) presentan un resumen de esto en el contexto del desarrollo de polticas de productividad.

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generado democracias estables en la mayora de los pases de la regin por casi 30 aos y con ello ha resaltado la importancia de las instituciones formales.3 La experiencia con las reformas de los aos noventa y las contrarreformas que se suscitaron en muchos de los pases durante la dcada subsiguiente han resaltado el inters en evaluar las caractersticas ms que en el contenido de las polticas. Este libro construye sobre los esfuerzos de importantes estudios recientes sobre las instituciones polticas en Amrica Latina. Existen algunos libros excelentes sobre poltica comparativa latinoamericana, los cuales se enfocan en caractersticas institucionales especficas de varios pases. Estos incluyen volmenes publicados como: Mainwaring y Scully (1995a) sobre los sistemas de partidos, Mainwaring y Shugart (1997a) sobre los poderes constitucionales y partidarios del presidente, Carey y Shugart (1998) sobre la autoridad del ejecutivo de gobernar por decreto, y Morgenstern y Nacif (2002) sobre poltica legislativa. Este libro se beneficia del conocimiento generado en estos volmenes y en los trabajos relacionados, pero adopta una perspectiva ms general del proceso de formulacin de polticas, incluyendo un conjunto ms amplio de actores y sus respectivas interacciones, y vincula dichas interacciones con las caractersticas de las polticas pblicas resultantes. El libro presenta las conclusiones de un estudio comparativo de las instituciones polticas, los procesos de formulacin de polticas y los resultados de poltica pblica en ocho pases de Amrica Latina, que comprenden cerca del 80% de la poblacin de Amrica Latina y del 90% de su PIB. Los pases son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay y Venezuela.4 Aunque son similares en algunas dimensiones (todos tienen por ejemplo, sistemas presidenciales, y la mayora de ellos comparte aspectos importantes de su herencia cultural), ofrecen variaciones sustanciales en trminos de tamao del pas y nivel de desarrollo, as como en el abanico de caractersticas polticas e institucionales. Como se podr verificar en la lectura de cada caso en particular, losLuego de varias dcadas en las cuales la mayora de pases latinoamericanos alternaron frecuentemente entre gobiernos democrticos y gobiernos militares, los pases de la regin retornaron gradualmente a la democracia hacia la dcada de 1980. 4 Los captulos de pas se escribieron como parte de un proyecto de la Red de Centros del BID sobre Instituciones polticas, procesos de formulacin de polticas y resultados de las polticas. Adems de estos estudios, el proyecto original tambin inclua estudios sobre Per (Moron y Sanborn, 2006) y Uruguay (Bergara y otros, 2006).3

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pases tambin varan sustancialmente en trminos de la calidad de sus polticas pblicas, ofreciendo as una buena base para el estudio del impacto de las instituciones polticas sobre los resultados de las polticas.5 Los captulos sobre los pases no son simplemente una coleccin de artculos relacionados. Son el resultado de un verdadero proyecto comparativo colectivo, en el cual varios equipos de pas multidisciplinarios, conformados por acadmicos locales, ex encargados de formular polticas y expertos extranjeros, interactuando frecuente e intensivamente, condujeron una serie de estudios de pas estructurados bajo un marco conceptual comn. El enfoque metodolgico que se utiliza para estudiar los vnculos entre las instituciones polticas, los procesos de formulacin de polticas y los resultados de las polticas fue inspirado en el trabajo de Spiller y Tommasi (2003) sobre Argentina, que enfatiza el rol de la cooperacin entre los actores polticos que participan en el PFP. Dicho marco brind un lente comn con el cual observar los procesos de formulacin de polticas, sus determinantes institucionales y su impacto sobre las polticas.6 Los captulos de los pases prestan atencin muy detallada y sistemtica a las instituciones polticas. Cada uno provee una descripcin exhaustiva de las instituciones electorales, legislativas, ejecutivas, judiciales y burocrticas del pas, lo cual es de gran valor en s mismo. Cada captulo presenta tambin una interpretacin integrada de cmo interactan dichas instituciones (junto con los votantes y los grupos de inters) en la formulacin de la poltica econmica. El resultado demuestra la importancia de ir ms all de simples afirmaciones de equilibrio parcial acerca del impacto de, por ejemplo, los sistemas presidencial y parlamentario o de los bancos centrales independientes, y de avanzar hacia un anlisis ms integral de cmo interactan los diversos componentes del entorno poltico institucional. La lectura conjunta de los estudios de los pases brinda una fascinante interpretacin del rol de la competencia poltica, las institucionesLos captulos en Scartascini, Stein y Tommasi (2009) complementan este trabajo y presentan una visin del efecto del funcionamiento de las instituciones a travs de los distintos pases. 6 Este marco, diseado a partir de una rica literatura sobre economa poltica, tanto en economa como en ciencia poltica, fue provisto a los equipos de los pases al inicio del proyecto de la Red de Centros del BID sobre Instituciones polticas, procesos de formulacin de polticas y resultados de las polticas. Vanse Spiller, Stein y Tommasi (2003) y sus referencias, al igual que el captulo 2 de este libro.5

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electorales, la estructura legislativa, la independencia judicial y otros factores cruciales en la formulacin de las polticas pblicas latinoamericanas. Esperamos que el lector adquiera una apreciacin del grado de complejidad de los procesos de formulacin de polticas en estos pases y de la importancia fundamental de comprender adecuadamente estos procesos como requisito para aventurarse en la difcil tarea de brindar asesoramiento poltico e institucional.Un marco conceptual orientador

El objetivo de este libro es contribuir a la comprensin de cules son los determinantes de las caractersticas de las polticas pblicas. Por ejemplo, queremos entender por qu algunos pases son capaces de implementar polticas estables a lo largo del tiempo, pero a la vez suficientemente flexibles para adaptarse a las condiciones econmicas cambiantes, mientras que otros pases tienden a modificar sus polticas cada vez que cambia el panorama poltico, o deben recurrir a reglas altamente inflexibles e ineficientes para dar a las polticas cierta estabilidad y credibilidad. Para entender estos resultados de poltica hay que entender el funcionamiento del juego poltico, esto es, el proceso de debatir, aprobar e implementar polticas pblicas o PFP as como sus fundamentos polticos e institucionales. El lente metodolgico que sugerimos para estos estudios se basa en la idea de que diversas caractersticas importantes de las polticas pblicas dependen fundamentalmente de la habilidad de los actores polticos para lograr resultados cooperativos, es decir, de su capacidad para lograr acuerdos polticos y hacerlos cumplir en el tiempo. En cierto sentido, todo el juego de la democracia se basa en acuerdo y cooperacin a un nivel ms profundo: el de respetar las reglas del juego y permitir a otros gobernar, si ese es el resultado del proceso electoral.7 En nuestro anlisis, en las reglas de juego democrticas, los acuerdos intertemporales son el mecanismo mediante el cual se evita el abuso del poder poltico por parte del lder de turno; es decir, los acuerdos que se sostienen en el tiempo evitan la prevalencia de polticas que favorezcan a los actores

7 Vanse, por ejemplo, Weingast (1997), Wantchekon (2000), Przeworski (2005) y Fearon (2006).

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dominantes e ignoren a otros.8 En ambientes que facilitan los acuerdos polticos, el juego poltico (o PFP) ser ms cooperativo y conducir a polticas pblicas ms efectivas, ms sostenibles y ms flexibles frente a cambios en las condiciones econmicas o sociales. Por el contrario, en escenarios donde el comportamiento cooperativo es ms difcil de alcanzar y sostener, las polticas sern o demasiado inestables (sujetas a cambios polticos) o demasiado rgidas, estarn poco coordinadas y habr poca inversin en la creacin de capacidades a largo plazo.9 Una pregunta importante dentro de este marco es si el funcionamiento del PFP tiende a facilitar o a obstaculizar la cooperacin entre los actores polticos relevantes. Como veremos en detalle ms adelante, la teora de los juegos en particular, sobre cooperacin en juegos repetidos ofrece algunas lecciones tiles relacionadas con el tipo de caractersticas del PFP que pueden fomentar la cooperacin. Estas incluyen el nmero de actores polticos clave, sus horizontes temporales, la frecuencia de su interaccin, la naturaleza de los escenarios en los cuales interactan y la disponibilidad de mecanismos de enforcement que los obliguen a cumplir con sus compromisos. A los autores se les pidi que tuvieran en cuenta estos factores al analizar el PFP de sus respectivos pases. El funcionamiento del PFP, a la vez, est determinado (hasta cierto punto) por las instituciones polticas propias de cada pas, como la naturaleza presidencial/parlamentaria del gobierno, las reglas electorales existentes, la estructura federal del pas y la existencia de un poder judicial independiente. En el anlisis de la relacin entre las variables institucionales y el funcionamiento del PFP, pedimos a los autores que utilizaran un enfoque sistmico de equilibrio general. Como esperbamos a partir de nuestro marco terico y del estudio piloto hecho enAunque nuestra discusin se enfoca sobre todo en las democracias, el marco utilizado en este volumen tambin puede aplicarse a las dictaduras. Los actores pueden ser diferentes (las fuerzas armadas pueden jugar un gran papel, mientras que la legislatura puede ser dbil o no existir), pero la lgica del esquema se mantiene igual. La discusin, en el captulo 9, del stronismo en Paraguay es un caso concreto de este punto. 9 La rigidez surge cuando los actores polticos no confan en sus oponentes y prefieren atar las manos de estos y aun las propias en lugar de permitir la discrecionalidad poltica. Si existen mltiples actores en la formulacin de polticas, la falta de cooperacin es anloga a la falta de coordinacin. Esto es un resultado estndar de juegos repetidos en los que, en ambientes no cooperativos, los agentes estn menos dispuestos a pagar costos en el corto plazo por beneficios futuros, es decir, estn menos dispuestos a invertir.8

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Argentina, los captulos demuestran que las caractersticas de los PFP de los pases no dependen de un solo factor institucional, sino de varios factores y de su interaccin (punto que desarrollaremos ms adelante). El resto de este captulo expone los pasos que vinculan a las instituciones polticas con los PFP y con los resultados de las polticas. En el grfico 1.1 se ilustran estos componentes e interconexiones, que juegan un rol fundamental en cada uno de los estudios de pas. El grfico y el anlisis que siguen se entienden mejor si comenzamos por el final, o sea, por la definicin de la variable dependiente.10Grfico 1.1 Instituciones polticas, proceso de formulacin de polticas y resultados de las polticas

Caractersticas de las polticas pblicas

Proceso de formulacin de polticas

Funcionamiento de las instituciones polticas (reglas del juego de formulacin de polticas) Interacciones de equilibrio general

Instituciones bsicas e historia

Caractersticas de asuntos especficos de poltica pblicaFuente: Spiller y Tommasi (2003).

La variable dependiente: las caractersticas de las polticas pblicas

La formulacin de polticas pblicas es una tarea compleja. Llevar a buen trmino cualquier reforma de poltica es un proceso que involucra mltiples actores a travs de varias etapas del proceso de formulacin e implementacin de polticas. Se requieren respuestas especficas de los agentes econmicos y sociales y, por consiguiente, se necesitan diversas formas de cooperacin y confianza acerca de la durabilidad y otrasUtilizamos pasos de las instituciones polticas a los procesos de formulacin de polticas y de los procesos de formulacin de polticas a las caractersticas de las polticas. Este esquema mantiene alguna semejanza con respecto a las nociones de estructura, poltica y polticas, de la comparacin de Estados Unidos y Japn, trabajo editado por Cowhey y McCubbins (1995).10

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propiedades de las polticas. Para ser efectivas, las polticas requieren mucho ms que un momento mgico en el que se alinean las estrellas para introducir la poltica correcta. No existe una lista nica o un conjunto universal de polticas correctas independientemente del lugar y las circunstancias en las que se introducen. Las polticas son respuestas contingentes a estados subyacentes de la naturaleza. Lo que podra funcionar en un instante en un pas determinado, podra no funcionar en un lugar diferente en otro momento. En algunos casos, las caractersticas particulares de una poltica determinada o los detalles de su implementacin podran ser tan importantes como la orientacin general de esa poltica para la obtencin de los resultados deseados. Por ejemplo, Dani Rodrik (1995) analiz seis pases que implementaron un conjunto de polticas que compartan el mismo ttulo genrico de subsidio a las exportaciones, pero que tenan grados de xito muy diversos. Rodrik relaciona el xito con caractersticas como la consistencia con la cual se implement la poltica, cul fue el organismo que estuvo a cargo, cmo combina (o no) con otros objetivos de poltica y qu tan predecible era el futuro de esta poltica. Una caracterstica importante de las polticas que ha sido ampliamente reconocida en estudios econmicos recientes es la credibilidad de la poltica. Los efectos de las polticas sobre los resultados econmicos y sociales de inters dependen de las acciones y reacciones de los agentes econmicos y sociales, quienes tienen en cuenta sus expectativas sobre el futuro de las polticas en cuestin antes de decidir sus respuestas. Como explica Rodrik (1989, p. 2), refirindose a la reforma comercial, la fuente de mayor eficiencia no es la liberalizacin comercial sino la liberalizacin comercial creble. La previsibilidad de los incentivos creados por un rgimen comercial, o la falta de esta, es generalmente ms importante que la estructura misma de los incentivos. En otras palabras, un conjunto de incentivos distorsionado pero estable puede perjudicar menos el desempeo econmico que un conjunto de incentivos incierto e inestable generado por un proceso de reforma comercial sin credibilidad.11 Por estas razones, en el trabajo de preparacin de los captulos de pas para este libro, sugerimos a los autores que presten especial atencin no solo al contenido de las polticas pblicas, sino tambin a las caracte11

Para los modelos que estudian los efectos de las polticas de duracin incierta en diversos contextos econmicos, vanse Calvo (1996, seccin V) y Calvo y Drazen (1998).

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rsticas de esas polticas, como su previsibilidad, su adaptabilidad a las circunstancias econmicas cambiantes, y otras cualidades relacionadas. A diferencia del contenido de las polticas, tales caractersticas tienen la ventaja de permitir comparaciones a travs de distintas dimensiones de poltica pblica. Adems, se ajustan de manera muy natural dentro del marco terico propuesto. Considrese el ejemplo de un pas hipottico con dos partidos de tamao similar altamente polarizados y con reglas electorales que tienden a dotar al gobierno con una mayora legislativa. En tal escenario, si el PFP no facilita la cooperacin, a medida que los partidos se alternan en el poder, los contenidos de algunas polticas pueden ir cambiando todo el tiempo (por ejemplo, de apertura comercial a proteccin, nuevamente a apertura, y as sucesivamente). En contraste, caractersticas como la estabilidad de las polticas (o, en este caso, la falta de ella) sern una constante en la medida en que la configuracin institucional no cambie. Mencionaremos a continuacin algunas de las caractersticas de las polticas (caractersticas externas) en las cuales sugerimos que los autores se enfocaran. La lista, por supuesto, no es taxonmica y los autores de los pases fueron alentados a destacar caractersticas adicionales de las polticas que consideraran particularmente relevantes en sus propios pases. (Varios de ellos se enfocaron tambin en los contenidos de las polticas.)Caractersticas de las polticas pblicas (caractersticas externas)

Estabilidad de las polticas. Algunos pases parecen capaces de sostener polticas en el tiempo. En otros, las polticas se revierten con frecuencia, cada vez que cambian los vientos polticos (ya sea un cambio en la administracin o incluso un cambio de algn miembro clave del gabinete o un alto burcrata). El hecho de contar con polticas estables no implica que las polticas no puedan cambiar en lo ms mnimo, sino que los cambios tienden a responder a condiciones econmicas cambiantes o al fracaso de polticas previas, en vez de deberse a cambios de administracin o en el partido o coalicin de gobierno. En pases con polticas pblicas estables, los cambios tienden a ser graduales, consolidan los logros de administraciones anteriores y tienden a realizarse a travs del consenso. Por el contrario, los entornos con polticas voltiles se caracterizan por grandes vaivenes y por la falta de consulta con los diferentes grupos de

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la sociedad. Asociamos la estabilidad de las polticas con la capacidad de los actores polticos de acordar y hacer cumplir acuerdos intertemporales que permitan que algunas polticas fundamentales (polticas de Estado) sean preservadas ms all de la duracin en el cargo de ciertos polticos o coaliciones en particular. As, el concepto de estabilidad de las polticas est estrechamente vinculado al concepto de credibilidad de las polticas discutido ms arriba.12 Adaptabilidad de las polticas. Es aconsejable que los pases tengan la capacidad de adaptar sus polticas a las condiciones econmicas cambiantes, y de cambiar las polticas cuando es claro que estn fracasando. Sin embargo, algunas veces los gobiernos abusan de esta discrecin y adoptan polticas unilaterales oportunistas, que estn ms cerca de sus propias preferencias o las de sus electores. Esto puede llevar a la volatilidad de las polticas pblicas, ya que estas pueden oscilar de un lado a otro a medida que diferentes grupos con diferentes preferencias se alternan en el poder. En los entornos polticos que no son cooperativos, los actores polticos algunas veces intentan limitar tal oportunismo recurriendo a reglas fijas y mecanismos que sean difciles de cambiar.13 Esto tiene el beneficio de limitar la volatilidad de las polticas, pero a costa de reducir su adaptabilidad. En otros casos, los sistemas polticos tienden a generar bloqueos legislativos, haciendo difcil lograr cambios, un punto enfatizado en la literatura sobre los jugadores con poder de veto (Tsebelis, 1995, 2002) y sobre el gobierno dividido. Cualquiera sea la razn, los pases con baja adaptabilidad de las polticas no estarn capacitados para responder adecuadamente ante las crisis, y pueden quedar atrapados en polticas inadecuadas durante extensos periodos. Coordinacin y coherencia. Las polticas pblicas son el resultado de acciones tomadas por mltiples actores en el proceso de formulacin de polticas. Idealmente, los diferentes agentes que actan en el mismo mbito poltico deberan coordinar sus acciones para producir polticas co-

Esta nocin de estabilidad de las polticas est tambin estrechamente relacionada con la nocin de resoluteness en Cox y McCubbins (2001). 13 Algunos de los pases estudiados aqu, como Brasil y Colombia, han incorporado dimensiones de poltica importantes dentro de la constitucin, como las polticas previsionales o las transferencias intergubernamentales.12

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herentes. Sin embargo, este no siempre es el caso. En algunos pases, la formulacin de polticas sobre determinados asuntos involucra un gran nmero de agencias que no se comunican adecuadamente entre s, lo que conduce a lo que Cox y McCubbins (2001) han llamado balcanizacin de las polticas pblicas. La falta de coordinacin a menudo refleja la naturaleza no cooperativa de las interacciones polticas. Esto puede ocurrir entre diferentes agencias del gobierno central; entre agencias del gobierno central y otras a nivel regional o municipal; o incluso entre agentes que operan en diferentes etapas del proceso de formulacin de polticas (como cuando las complicaciones que la burocracia podra enfrentar durante la fase de implementacin de una poltica dada no se tienen en cuenta durante la etapa de diseo y aprobacin de dicha poltica). Calidad de la implementacin y del enforcement (o aplicacin efectiva). Una poltica podra estar muy bien diseada, atravesar el proceso de aprobacin sin modificaciones, y aun as ser completamente ineficaz si no est bien implementada y ejecutada. En muchos pases de Amrica Latina, la calidad de la implementacin y del enforcement es bastante pobre. Esto se asocia en parte a la falta de burocracias capaces e independientes, as como a la falta de sistemas judiciales fuertes. En un grado importante, la calidad de la implementacin y del enforcement dependern de la medida en que los polticos tengan incentivos y recursos para invertir en sus propias capacidades. Orientacin al inters pblico. Esta dimensin, sugerida por Cox y McCubbins (2001), hace referencia a la medida en la cual las polticas formuladas por un sistema dado promueven el bienestar general y se asemejan a bienes pblicos (es decir, son de inters pblico) o tienden a canalizar beneficios privados para determinados individuos, facciones o regiones en la forma de proyectos con beneficios concentrados, subsidios o lagunas fiscales.14 Como hemos identificado en trabajos complementarios, estas caractersticas de las polticas pblicas estn correlacionadas con resultados

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En la medida en que los favorecidos por las polticas orientadas a intereses privados tiendan a ser los miembros de la elite, que son los que tienen la influencia poltica y econmica para sesgar las decisiones polticas en su favor, la orientacin hacia el sector privado podra estar relacionada con la desigualdad.

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de desarrollo en los que los pases estn interesados.15 Por ejemplo, encontramos que mejores caractersticas de polticas estn correlacionadas con el crecimiento del producto interno bruto (PIB) per cpita y con la mejora de los indicadores de desarrollo humano tanto para el grupo de pases latinoamericanos como para el grupo de pases en desarrollo segn puede observarse en el cuadro 1.1. Nos hemos estado refiriendo a las caractersticas ya discutidas como caractersticas comunes de las polticas pblicas; aunque las mismas caractersticas tiendan a estar presentes en la mayora de los dominios de la poltica, no siempre se espera que todas las polticas tengan exactamente las mismas caractersticas. Diferencias en la naturaleza de distintos aspectos de poltica, en los actores que participan en los PFP de los respectivos sectores y en los escenarios donde el juego de la formulacin de polticas se lleva a cabo, pueden conducir a que las caractersticas de las polticas pblicas difieran de sector a sector. Como comentaremos ms adelante, varios de los captulos de pas tratan de estas diferencias entre sectores, las cuales suministran una fuente interesante de variacin transversal dentro de un pas en particular.El proceso de formulacin de polticas

En los sistemas democrticos, como los de Amrica Latina, el proceso de formulacin de polticas se desarrolla en escenarios en los que participan una variedad de actores polticos (o jugadores, en el lenguaje de la teora de juegos). En este juego, los jugadores son los actores estatales y los polticos profesionales (presidentes, lderes de partido, legisladores, jueces, gobernadores, burcratas), como tambin los grupos empresariales, los sindicatos, los medios de comunicacin y otros miembros de la sociedad civil. Estos actores interactan en diferentes escenarios, los cuales pueden ser formales (como la legislatura o el gabinete) o informales (la calle), y pueden ser ms o menos transparentes. El PFP puede entenderse como un proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre actores polticos. Algunos de estos intercambios son consumados de manera instantnea (transacciones de tipo spot). En muchos otros casos, las acciones que ocurren en el presente (como un voto en el Congreso o la transferencia de recursos para un15

Por ejemplo, BID (2005), y Scartascini, Stein y Tommasi (2008, 2009).

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Cuadro 1.1 Caractersticas de las polticas pblicas e impacto en el desarrollo econmicoAdaptabilidad Eficiencia0,537** 0,404* 0,748*** 0,708*** 0,46** 0,307 0,684*** 0,5912*** 0,678*** 0,546** 0,544** 0,71*** 0,607*** 0,594*** 0,345 0,400 0,555** 0,465* 0,536* 0,695***

Estabilidad0,443* 0,257 0,581*** 0,532**

Coordinacin y coherencia Orientacin al inters pblico Obs18 18 18 18

Implementacin y enforcement

Pases de Amrica Latina

Crecimiento del PIB per cpita 90-07

ndice de Desarrollo Humano (variacin) 90-05

Pases en desarrollo 0,392*** 0,296*** 0,379*** 0,192* 0,291*** 0,301*** 0,11 0,401*** 0,458*** 0,312*** 0,333*** 0,341*** 0,199** 0,304*** 0,328*** 0,173* 0,197** 0,243*** 0,418*** 0,217** 0,238*** 113 0,248*** 107 0,446*** 0,253*** 97 97


Crecimiento del PIB per cpita 90-07

ndice de Desarrollo Humano (variacin) 90-05

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Fuente: elaboracin propia con base en World Development Indicators y Berkman y otros (2008). Nota: en la primera fila de cada subgrupo se muestran las correlaciones simples entre calidad de las polticas y variables de poltica. En la segunda fila de cada subgrupo se muestran las correlaciones parciales (controlando por PIB per cpita de 1990). * Significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%.

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proyecto) se intercambian por promesas de acciones o recursos futuros (transacciones intertemporales). El tipo de transaccin en la que los actores polticos pueden comprometerse depender de las posibilidades provistas por el entorno institucional. Los temas de credibilidad y capacidad de enforcement de acuerdos polticos y de poltica pblica son cruciales para que los actores polticos puedan comprometerse y participar en transacciones intertemporales o, ms generalmente, para que puedan cooperar. El comportamiento de los actores polticos en estos intercambios, y la naturaleza misma de los intercambios como dar apoyo al gobierno en un importante asunto de polticas a cambio de un trabajo en la burocracia pblica, o apoyo a una reforma en un rea de poltica a cambio de concesiones en otra rea depende de las preferencias de los actores, de sus incentivos y de las restricciones que enfrenten. Tambin depende de las expectativas que diversos actores tengan respecto del comportamiento de otros jugadores. Estos patrones interactivos de comportamiento constituyen lo que en el lenguaje de la teora de juegos se denomina equilibrio. Por ende, las caractersticas de las polticas pblicas dependen del comportamiento de equilibrio de estos actores en el juego poltico. El comportamiento de los actores polticos en el proceso de formulacin de polticas influido por el rol en el que se desempean, sus incentivos y las restricciones que enfrentan depender, a la vez, del funcionamiento de las instituciones polticas (como el Congreso, el sistema de partidos o el Poder Judicial) y de las reglas institucionales bsicas (como las reglas electorales y las reglas constitucionales) que determinan los roles de cada uno de los jugadores, as como las reglas de interaccin entre ellos. Los procesos de formulacin de polticas son sumamente complejos. Mltiples actores con diversos poderes, horizontes temporales e incentivos interactan en una variedad de escenarios con distintas reglas que regulan su interaccin. Por estas razones, no es posible entender completamente estos procesos centrndose en unas pocas caractersticas institucionales. Este nivel de complejidad requiere un enfoque ms sistmico. Tal visin sistmica puede llevarse a cabo solo mediante estudios detallados de pas, que tengan en cuenta una variedad de instituciones clave y sus interacciones, as como los legados histricos y culturales.16Estos legados incluyen divisiones fundamentales en la sociedad, valores compartidos y si un pas tiene o no una historia de democracia estable o ha sufrido interrupciones constitucionales frecuentes.16

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Un elemento central en cada uno de los estudios que componen este volumen fue la caracterizacin cuidadosa del funcionamiento del PFP, que los autores abordaron mediante la respuesta a preguntas como:] ] ] ] ]

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Quines son los actores clave que participan en el PFP? Qu poderes tienen y qu papeles desempean? Cules son sus preferencias, incentivos y capacidades? Cules son sus horizontes temporales?17 Cules son los principales escenarios en los que interactan y cules son las caractersticas de esos escenarios? Cul es la naturaleza de los intercambios o transacciones que llevan a cabo?

Con base en sus respuestas a estas preguntas, cada uno de los captulos provee un anlisis detallado del rol desempeado por los jugadores clave en el juego de la formulacin de polticas: el presidente, los partidos polticos, la legislatura, el poder judicial, la burocracia y, en ocasiones, los gobernadores. En cada caso se debaten los roles de estos jugadores, sus incentivos y capacidades. Ms importante an, los captulos dan vida a estos actores mostrando la manera en que se involucran en transacciones polticas con el fin de avanzar en sus objetivos y, de manera ms general, cmo participan en el juego de la formulacin de polticas. Todos estos ingredientes, en conjunto, conforman una descripcin detallada del funcionamiento del PFP en cada caso. Habiendo analizado el PFP y las caractersticas de las polticas pblicas, la siguiente seccin hace referencia al vnculo entre ambos. En particular, resaltamos el papel de la cooperacin como una particularidad del PFP, que puede ayudar a explicar las caractersticas de las polticas pblicas, as como los factores que pueden fomentar (o entorpecer) tal cooperacin.17

Los horizontes de tiempo son determinantes muy importantes del comportamiento poltico. Los actores con horizontes prolongados tienen mucha ms probabilidad de concertar los acuerdos intertemporales necesarios para sustentar polticas efectivas. Por el contrario, los actores con horizontes cortos tendern a maximizar los beneficios de corto plazo, en detrimento de la formacin institucional de largo plazo y de la credibilidad y la calidad de las polticas. Este nfasis sobre los horizontes de tiempo se inspira a partir de una literatura importante sobre economa institucional y sus aplicaciones a la poltica. Vase, por ejemplo, Dixit (1996) y sus referencias.

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Los procesos de formulacin de polticas y los resultados de las polticas: el papel de la cooperacin

Hemos sugerido que las caractersticas importantes de las polticas pblicas dependen de la capacidad de los actores polticos para alcanzar y hacer cumplir acuerdos, es decir, de cooperar. Por esta razn, adems de otras caractersticas relevantes del PFP que pueden ser claves para dar forma a los resultados de las polticas en sus respectivos pases, a los autores se les pidi prestar especial atencin a un nmero de factores que pueden fomentar (o entorpecer) la cooperacin entre los actores polticos. Nuestro nfasis en el papel de la cooperacin no significa que creamos que todas las formas de cooperacin son siempre buenas. Como en el caso de la colusin entre firmas en los mercados oligoplicos, la cooperacin en la formulacin de polticas puede conducir a resultados indeseados, particularmente cuando algunos sectores son excluidos de los acuerdos de cooperacin y las metas de los que estn dentro (por ejemplo, mantener el poder) son diferentes de las de la sociedad en general. Para que la cooperacin genere buenos resultados es necesario que se combine con dosis saludables de inclusin y competencia poltica. A pesar de esta importante advertencia, el tipo de cooperacin analizada en este marco parece ser un ingrediente clave quizs una condicin necesaria para diversas caractersticas deseables de un buen proceso de formulacin de polticas. Bajo qu condiciones es ms probable la cooperacin? Partiendo de las intuiciones de la teora de juegos repetidos,18 se puede argumentar que los resultados cooperativos son ms probables si los beneficios inmediatos de desviarse de la conducta cooperativa son pequeos; si existe buena capacidad de agregacin de modo que el nmero de actores con impacto directo sobre la formulacin de polticas sea pequeo;19 si estos actores clave tienen horizontes temporales prolongados e interactan en forma repetida; si hay escenarios bien institucionalizados para el intercambio poltico y si existen tecnologas de enforcement crebles, como un poder judicial independiente o una fuerte burocracia a la cual puedan delegarse determinadas polticas pblicas. La discusin que sigue examiVase Dixit (1996, p. 71), Spiller y Tommasi (2007, pp. 42-46, y sus referencias). Gerring, Thacker y Moreno (2005) enfatizan un concepto relacionado: centripetalismo.18 19

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na cada una de estas condiciones en mayor detalle. Estos elementos se tienen en cuenta luego al observar los procesos de formulacin de polticas existentes. Claramente, la lista es indicativa, no taxonmica. Otros factores importantes pueden ser relevantes en la caracterizacin de los procesos de formulacin de polticas en general, as como en pases especficos. Diversos factores histricos (ms all de una configuracin especfica de las instituciones polticas en un momento determinado), as como configuraciones culturales, sociales y econmicas, pueden fomentar o entorpecer el comportamiento poltico cooperativo, y afectar el PFP de otras maneras.Condiciones que fomentan o dificultan la cooperacin

Estructura de pagos/beneficios dentro del periodo. Si existen grandes beneficios inmediatos asociados con desviarse de acuerdos cooperativos, la cooperacin ser difcil de sostener. En los juegos asociados con oligopolios, por ejemplo, si una firma puede obtener grandes beneficios en el corto plazo mediante la reduccin de sus precios (por ejemplo, porque existe un gran nmero de firmas rivales de las cuales puede atraer clientes), es ms difcil mantener el oligopolio colusivo. Ocurre lo mismo en el caso de la cooperacin entre actores polticos. Por ejemplo, en el contexto del sistema fiscal federal de Argentina, el beneficio individual que una provincia puede obtener al desviarse de un acuerdo cooperativo (por ejemplo, mediante el intento de obtener rescates financieros del gobierno nacional, los cuales son pagados con recursos comunes de toda la nacin) es bien alto; por tanto, el juego fiscal federal tiene como resultado de equilibrio la no cooperacin (vase captulo 3). Nmero de jugadores polticos. Cuanto ms grande sea el nmero de jugadores, ms difcil ser cooperar.20 Esto se relaciona con el punto anterior, ya que en situaciones donde hay un problema de recursos comunes, la estructura del nmero de jugadores que contribuyen a ese fondo aumenta los incentivos para desviarse del equilibrio cooperativo.21 El casoFudenberg y Maskin (1986) y Fudenberg y Tirole (1991, seccin 5.1.2) hacen nfasis en este punto, mostrando que, en juegos repetidos, cuando el conjunto de posibles pagos se mantiene constante, incrementar el nmero de jugadores reduce el conjunto de equilibrios posibles hacia equilibrios menos cooperativos. 21 Nuestra nocin del nmero de jugadores es diferente de la del nmero de jugadores de veto en Tsebelis (2002). En Tsebelis, el nmero de los jugadores de veto est re20

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de Ecuador, con uno de los sistemas de partidos ms fragmentados de Amrica Latina, claramente ilustra las dificultades asociadas con un gran nmero de jugadores en el juego politico (vase captulo 7). Horizontes de tiempo y vnculos temporales entre actores polticos clave. El patrn intertemporal de interaccin entre individuos especficos en posiciones polticas formales (como legisladores, gobernadores y burcratas) es importante para el logro de resultados cooperativos. No es lo mismo tener una legislatura en la cual los mismos individuos interactan repetidamente a lo largo de periodos extendidos, que tener una legislatura en que los legisladores individuales son remplazados con frecuencia.22 Por varias razones, la cooperacin es menos probable en el ltimo caso. Primero, horizontes de tiempo ms prolongados tienden a conducir a tasas de descuento ms bajas, de modo que los beneficios de desviarse de la cooperacin hoy sern menores en relacin con las ganancias futuras de mantenerla. Segundo, la interaccin repetida hace que sea ms fcil para otros actores polticos castigar a los que se desvan de la cooperacin. Tercero, la interaccin repetida puede tambin facilitar la confianza entre los diferentes actores polticos con roles clave en el proceso de formulacin de polticas. Adems de aumentar las posibilidades de cooperacin, los horizontes temporales ms prolongados aumentan los incentivos de los actores polticos para invertir en sus capacidades de formulacin de polticas. Si bien existen otros factores que afectan a la naturaleza del PFP y las caractersticas de las polticas pblicas, quiz no

lacionado (aproximadamente) con el nmero de actores que tienen posiciones de veto institucionales en un momento dado en el tiempo. Por el contrario, nosotros nos referimos al nmero de jugadores permanentes, incluso si no ocupan posiciones de veto especficas en un momento particular en el tiempo. Por ejemplo, en un pas con un sistema de partidos estable, dominado por dos grandes partidos que se alternan en el poder, incluso si un partido est fuera del poder en un momento dado, an sigue siendo un jugador en el juego intertemporal. En tal caso, estaramos de acuerdo con Tsebelis (2002) y con Cox y McCubbins (2001) en caracterizar dicho sistema como decisivo. Que coincidamos o no con ellos en denominar al sistema como de baja resoluteness, depender de si la cooperacin intertemporal previene la manipulacin oportunista de las polticas en el corto plazo. 22 Ms all de la duracin real de los actores polticos en sus cargos, algunos eventos histricos, como los golpes de Estado o los episodios frecuentes de disturbios civiles, pueden tambin incrementar la tasa de descuento de los actores polticos y limitar el espacio para la cooperacin.

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es sorprendente que los pases de Amrica Latina con legisladores de mayor duracin (Uruguay, Chile y en menor medida Brasil) estn clasificados entre los ms altos en trminos de calidad general de las polticas pblicas, como lo estableci el Banco Interamericano de Desarrollo en un estudio comparativo de la regin (BID, 2005).23 Institucionalizacin de los escenarios para la formulacin de polticas. Los escenarios institucionalizados que promueven la cooperacin pueden facilitar los complejos intercambios requeridos para implementar polticas pblicas efectivas. Los estudios sobre el Congreso de Estados Unidos difieren acerca del rol que diferentes arreglos institucionales (como el sistema de comits) tienen en facilitar la negociacin legislativa, pero implcitamente estn de acuerdo en que de alguna manera las cosas estn organizadas de un modo tal que se facilita la cooperacin intertemporal en los intercambios polticos.24 Si la legislatura como el escenario donde dichas transacciones se llevan a cabo es adecuadamente institucionalizada o no, depende de diversos factores, incluyendo los incentivos y las capacidades de los propios legisladores. Existen algunos entornos (varios en los pases que se analizan en este libro) en los cuales la legislatura es mucho ms dbil que en el caso de referencia de Estados Unidos. En ese caso, cuando los intercambios polticos se realizan, tienden a llevarse a cabo en escenarios que son ms informales, ms inciertos y ms difciles de monitorear, observar y cumplir. Delegacin. El juego repetido permite el self-enforcement de los acuerdos, aunque ciertas formas de cooperacin pueden llevarse a cabo por medios institucionales alternativos. Una alternativa es delegar las polticas a las agencias tcnicas independientes. Si bien la delegacin tiene sus problemas, existen instancias en las cuales el costo de esos problemas es ms pequeo que el costo de la formulacin partidista de polticas. La viabilidad y los beneficios de tal delegacin burocrtica pueden variar sistemticamente dependiendo de algunas caractersticas del entorno institucional de cada pas, como el grado de profesionalismo del servicio civil (Huber y McCarty, 2001). La burocracia es un actor clave para23 24

Vase BID (2005, cuadros 3.6 y 6.1). Vase Weingast y Marshall (1988), Shepsle y Weingast (1995), y Shepsle y Bonchek (1997).

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fomentar acuerdos, especialmente a travs de su rol de poner en prctica dichos acuerdos a lo largo del tiempo. Una burocracia neutral y profesional limita el espacio para la adopcin de polticas oportunistas y mejora la confianza de los actores en que se cumplirn los compromisos adquiridos en el marco de los acuerdos polticos. Varios de los estudios de pases abordan en detalle los temas de delegacin, los cuales por lo general presentan importantes cambios dentro de un proceso de formulacin de polticas de un sector determinado. El caso colombiano (captulo 6), por ejemplo, permite analizar el contraste entre la formulacin de polticas en el mbito fiscal (el cual tiende a involucrar al escenario legislativo) y en el mbito de los asuntos monetarios y cambiarios, los cuales se delegaron a un banco central autnomo, de acuerdo con la Constitucin de 1991.25 De manera similar, el estudio de Ecuador (captulo 7) analiza la exitosa delegacin en el caso de la administracin de impuestos y compara las caractersticas de las polticas en este sector con las de otras polticas fiscales, las cuales estn sujetas al PFP ms general del pas. Al mismo tiempo, el caso de Ecuador, como el de Argentina (captulo 3), ilustra qu tan frgiles pueden ser estos acuerdos para delegar polticas en el contexto de procesos dbiles de formulacin de polticas, cuando la delegacin se vuelve polticamente inconveniente para el gobierno de turno.26 Disponibilidad de tecnologas de enforcement. La cooperacin es ms fcil de lograr si existe un buen enforcement ejercido por una tercera parte. La presencia y las caractersticas de un juez imparcial y ejecutor de los acuerdos polticos, por ejemplo un poder judicial independiente, varan de pas a pas. Como resultado, el grado de enforcement de la cooperacin poltica (y los incentivos para cooperar) tambin varan.Una ilustracin

Hasta ahora hemos discutido un nmero de factores que pueden conducir a mejorar la cooperacin entre los actores polticos que participanLa delegacin a un fuerte banco central autnomo tambin ha caracterizado la poltica monetaria en Chile. 26 Costa Rica, un pas que no se analiza en este estudio, presenta un caso interesante, en el cual muchas reas de poltica han sido delegadas a instituciones autnomas. Vase Lehoucq (2007).25

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en el PFP. Pero no hemos discutido an cmo estos factores (y la cooperacin de forma ms general) pueden afectar a las caractersticas de las polticas pblicas. Aunque estos temas se discuten en mayor detalle en los captulos de los pases, vale la pena en este punto dar un ejemplo para ver cmo algunos de estos factores pueden ser relevantes para explicar, por ejemplo, la estabilidad de las polticas pblicas. Considrese el ejemplo hipottico de un pas con dos partidos de tamao similar que se alternan en el poder. Si estos partidos son altamente polarizados y sus preferencias polticas difieren muy significativamente, las ganancias de desviarse del equilibrio cooperativo en cada periodo sern grandes. A menos que existan otros factores que conduzcan a la cooperacin intertemporal, es probable que cada partido intente adoptar sus polticas preferidas cuando est a cargo del gobierno, conduciendo a polticas inestables. Si, por el contrario, sus preferencias estn ms estrechamente alineadas, las ganancias inmediatas por desviarse de la cooperacin son ms pequeas, y as la cooperacin (y la estabilidad de las polticas) sern ms probables. Si bien la ruptura de la cooperacin puede producir ganancias inmediatas para los actores a cargo del poder, tambin produce costos a largo plazo, dado que desviarse hoy implica que las polticas estarn ms alejadas de sus preferencias cuando el oponente est en el cargo y que los costos asociados con los frecuentes cambios de polticas tambin debern ser afrontados. Que los beneficios inmediatos sean suficientes o no para compensar los costos de largo plazo depender de la tasa a la que los actores polticos descuenten el futuro. Si las tasas de descuento son muy altas, es poco probable que surja la cooperacin, ya que los actores polticos valorarn el beneficio inmediato de desviarse, ms que los costos que ocurren en el futuro. Si las tasas de descuento son bajas, ser mayor la probabilidad de que los actores polticos logren llegar a un acuerdo sobre una poltica intermedia (una poltica de Estado) que se pueda mantener en el tiempo. Las tasas de descuento, a su vez, estn determinadas en parte por la extensin de los horizontes de tiempo de los actores, incluyendo factores como la duracin en el cargo de los presidentes, legisladores y lderes de partido, la facultad de ser reelegidos y el grado en el cual los partidos polticos perduran en el tiempo. Si las ganancias inmediatas por la implementacin de sus polticas preferidas (en lugar del compromiso) son bastante bajas, al igual que sus tasas de descuento, los actores polticos tendrn incentivos a com-

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portarse de manera cooperativa. Aun as, necesitarn algn mecanismo mediante el cual puedan lograr los acuerdos necesarios, lo cual puede implicar compensaciones en otras reas de las polticas o a travs del tiempo. En ausencia de escenarios adecuadamente institucionalizados donde estos tratos puedan consumarse y sostenerse en el tiempo, ser difcil para los partidos alcanzar estos acuerdos. En algunos casos, los beneficios inmediatos de desviarse de la cooperacin (o las tasas descuento) pueden ser suficientemente grandes de modo que la cooperacin no ser self-enforcing. Si bien la cooperacin puede conducir a mejores resultados ex ante para todos (por ejemplo, antes que los resultados de las elecciones sean conocidos), una vez que un titular est en el cargo, puede tener incentivos para desviarse. En tales casos, los actores polticos pueden querer acordar una poltica intermedia de antemano, y establecer mecanismos que aseguren que el trato se mantenga. Delegar la formulacin de polticas a una burocracia autnoma competente es una forma de hacerlo (siempre que la delegacin sea creble). Un poder judicial independiente puede ayudar a hacer tal delegacin u otras formas de compromiso ms crebles, forzando a los actores polticos a cumplir con los compromisos asumidos.Instituciones polticas y el proceso de formulacin de polticas

Hasta ahora la discusin se ha centrado en las polticas pblicas, en el proceso de formulacin de polticas y en la relacin entre ambos. Como muestra el grfico 1.1, el PFP est a su vez determinado al menos en parte por las instituciones polticas de cada pas. Pero, cules son las instituciones de importancia? y cules son los canales a travs de los cuales tienen impacto? Una de las principales lecciones de este proyecto comparativo es que existe una gran variedad de dimensiones institucionales que pueden tener impacto sobre el funcionamiento del proceso de formulacin de polticas de un pas, y que el impacto de cada una de esas dimensiones tiende a estar condicionado por la configuracin de otras dimensiones institucionales. El captulo 2, escrito por Carlos Scartascini, discute la valiosa literatura que estudia la manera en que las instituciones polticas (como las normas constitucionales y diversos aspectos de las reglas electorales)

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moldean los roles, incentivos y formas de interaccin de los principales jugadores que participan en el proceso de formulacin de polticas. El captulo 2 est organizado actor por actor, mirando en cada caso los presidentes, los gabinetes, la legislatura, el poder judicial, los actores nacionales, los partidos polticos y las burocracias. Por ende, el captulo tiende a resaltar las reglas y prcticas que tienen impacto en la forma en que cada uno de estos actores participa en el juego poltico, en vez de hacer un nfasis explcito en las interacciones. Si bien este plano es fundamental, uno de los principales puntos que enfatizamos en el marco conceptual y que se aprecia claramente en los estudios de los pases es la importancia de las interacciones, de las configuraciones de las instituciones y de la necesidad de un enfoque sistmico del complejo tema de la formulacin de polticas. A partir de la lectura de los ocho estudios de pases que contiene este libro se capta claramente el mensaje de que las instituciones polticas afectan la configuracin global del juego poltico. El proceso de formulacin de polticas en cada pas es el resultado de una configuracin de reglas y prcticas polticas, que da forma a las preferencias, incentivos y restricciones de los respectivos actores. Un enfoque sobre unas pocas caractersticas institucionales (por ejemplo, si el pas tiene un sistema presidencial o parlamentario, si las reglas electorales son de pluralidad o de representacin proporcional, o si el presidente tiene ms o menos poderes partidarios o legislativos) permitir solo una comprensin muy fragmentada e insatisfactoria sobre dichos procesos. Para entenderlos cabalmente, el marco institucional debe ser visto como un sistema.27 Este punto puede verse ms claramente si el factor institucional primordial en el que uno se enfoca es la amplia categora de presidencialismo/parlamentarismo. Los ocho casos estudiados en este libro son sistemas presidenciales; sin embargo, los procesos de formulacin de polticas, as como los resultados de las polticas, difieren significativamente de pas a pas.28 Incluso pases que parecen similares en algunas de las27 Otros autores han hecho nfasis en la importancia de las configuraciones e interacciones entre diferentes dimensiones institucionales: vanse Liphjart (1991), Tsebelis (1995, 2002), Haggard y McCubbins (2001) y Fukuyama (2006). Creemos que este es el primer libro que estudia este punto sistemticamente a travs de estudios de pas integrales y detallados. 28 Otros estudios que tratan las variaciones entre los regmenes presidenciales incluyen a Mainwaring y Scully (1995a), Mainwaring y Shugart (1997a), Carey y Shugart (1998b), Haggar y McCubbins (2001), Morgenstern y Nacif (2002) y Payne y otros (2002).

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dimensiones relevantes que han sido enfatizadas en la literatura (y que se describen en el captulo 2) pueden tener PFP y resultados de poltica muy distintos. Veamos los casos de Brasil y Ecuador (este ltimo antes de la ltima reforma constitucional): adems de tener sistemas presidenciales, ambos pases compartan un grado extremo de fragmentacin de los partidos polticos. De hecho, tenan los sistemas partidarios ms fragmentados de Amrica Latina, lo cual se traduca en la proporcin ms baja de bancas en el Congreso controladas por el partido del presidente (vase Jones, 2005; BID, 2005). En ambos pases, los legisladores tenan incentivos para conseguir beneficios para sus comunidades, y los presidentes tienen fuertes poderes legislativos para compensar los dbiles poderes partidistas. Sin embargo, a pesar de todas estas similitudes, estos pases son muy diferentes en trminos de sus procesos de formulacin de polticas, as como en los resultados polticos y de sus polticas. Mientras que Brasil se ha embarcado en un sendero hacia el buen gobierno y presenta slidas polticas pblicas en muchas reas, Ecuador se ha caracterizado por la inestabilidad poltica y la inefectividad de sus polticas. El grfico 1.2 muestra la evolucin del ndice de libertad econmica publicado por el Fraser Institute. Independientemente del nivel del indicador (del contenido de las polticas) es fcil visualizar que las polticas pblicas de Ecuador (y Argentina) son ms volatiles (el indicador cambia con ms frecuencia y amplitud) que las polticas de Brasil (y Colombia). Una mirada parcial a unas pocas dimensiones institucionales, por importantes que estas sean, es claramente insuficiente para explicar las caractersticas del proceso de formulacin de polticas y los resultados de las polticas. Obviamente existen otras dimensiones institucionales de gran importancia y la interaccin entre estas es importante tambin. Algunas veces, detalles pequeos del entorno institucional, como la discrecionalidad del presidente para asignar recursos presupuestarios que generan beneficios locales (esto es posible en Brasil, no en Ecuador), pueden desempear un papel importante (vanse captulos 4 y 7, as como BID, 2005 y Hallerberg, Scartascini y Stein, 2010). Los captulos de este libro presentan varios casos en los cuales las reglas institucionales usualmente asociadas con algunos resultados de equilibrio parcial no estn relacionadas con esos resultados en casos de pases especficos, pues la configuracin de incentivos polticos los hace operar de manera diferente. Por ejemplo, el presidente de Chile es constitucionalmente el presidente ms poderoso de la regin. Sin

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Grfico 1.2 Volatilidad de las polticas econmicas (ndice Fraser)9,0 8,0 ndice Fraser 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 1970 1975Argentina

1980

1985Brasil

1990Colombia

1995

2000Ecuador

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Fuente: Fraser Institute.

embargo, la dinmica poltica del pas, as como una variedad de instituciones complementarias, ha permitido a los presidentes desde el retorno a la democracia ejercer ese poder en forma cuidadosa y consensuada, siguiendo una prctica de negociacin, compromiso y creacin de consenso. Tales prcticas han fomentado el desarrollo de polticas estables y crebles, a la vez que permiten a los presidentes imprimir (gradualmente) sus propias prioridades en la agenda del pas (vase captulo 5 y Weyland, 1999). En el otro extremo, el presidente de Mxico ha sido tradicionalmente muy dbil en trminos de sus poderes constitucionales, pero durante la era hegemnica del Partido Revolucionario Institucional (PRI) domin el proceso de formulacin de polticas, dado que los dbiles poderes constitucionales no eran realmente importantes en ese contexto.29Los estudios de pases

Los autores han hecho un buen trabajo al encontrar un equilibrio entre, por un lado, seguir en forma cercana el marco orientador comn resumido en esta introduccin y, por el otro, darles a las idiosincrasias29

Como se analiza en el captulo 8, con la llegada de un gobierno dividido, la debilidad constitucional de los presidentes mexicanos ha pasado a primer plano.

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correspondientes a cada caso el peso que merecen, de manera de capturar la esencia del proceso de formulacin de polticas de cada pas. Implcita o explcitamente, algunos de los captulos han ampliado el marco conceptual bsico en varias dimensiones importantes para describir mejor sus casos. Diversos estudios (como el de Brasil y el de Ecuador) han enmarcado la descripcin del juego de formulacin de polticas desde la perspectiva de la capacidad del presidente para pasar su agenda a travs del Congreso y la facilidad o dificultad de implementar intercambios entre los diferentes actores, ya sea a travs de acuerdos que involucran distintas dimensiones de poltica pblica, de ofrecer a otros partidos posiciones en el gabinete, o de distribuir en forma discrecional ciertos recursos presupuestarios a circunscripciones especficas. Otros estudios se han enfocado con mayor detalle en la distribucin de las preferencias representadas en el PFP de sus pases, permitiendo la explicacin simultnea tanto de las caractersticas generales de las polticas pblicas como de los ganadores y perdedores especficos de las polticas en diferentes mbitos (Chile) o periodos (Mxico). Para caracterizar el proceso de formulacin de polticas de cada pas, los autores han combinado el uso de fuentes secundarias con el conocimiento de primera mano de algunos de los actores clave y, en varios casos, con nuevo trabajo emprico. Cada captulo contiene una combinacin matizada de tcnicas de investigacin cuantitativas y cualitativas. Por ejemplo, en el captulo 4 sobre Brasil, Lee J. Alston, Marcus Andr Melo, Bernardo Mueller y Carlos Pereira discuten diversos episodios en los cuales la Corte Suprema sentenci en contra del ejecutivo en asuntos de vital importancia, de manera de sustentar su argumento de que la Corte Suprema brasilea ha sido relativamente independiente. Al mismo tiempo, presentan evidencia emprica sobre la conexin entre los votos a favor del gobierno en el Congreso por parte de cada legislador y la apropiacin por el ejecutivo de las enmiendas al presupuesto propuestas por cada uno de ellos, brindando sustento emprico a sus argumentos sobre la centralidad del intercambio de recursos presupuestarios clave para la reeleccin de los legisladores por apoyo poltico para pasar la agenda de gobierno, en el contexto de un sistema de partidos altamente fragmentado. De manera similar, el captulo sobre Ecuador contiene una descripcin detallada de los mecanismos y los incentivos con los que el gobierno intenta (no siempre exitosamente) formar y mantener coaliciones, tambin en el contexto de un sistema partidario muy fragmentado que con-

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duce a una considerable inestabilidad poltica y de las polticas. En los captulos de Colombia y Paraguay los autores ilustran sus afirmaciones sobre el papel cambiante de la legislatura en el proceso de formulacin de polticas, mediante un anlisis emprico de la actividad legislativa de diferentes periodos. Este novedoso anlisis economtrico fue enriquecido por el hecho de que, en el caso colombiano, dos de los autores son ex ministros con vasta experiencia en el trabajo con el Congreso, y que el equipo de Paraguay ha tenido amplio acceso a entrevistas con varios de los actores clave. Una parte de los estudios analiza las v

El juego político en América Latina. Cómo se deciden las políticas públicas.

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