EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN...
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El Ordenamiento Territorial en Bolivia 1
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BOLIVIA
Silvie Bergeron, Sergio Laguna, Eugenio Mendoza, Nelson Mendoza, Nelson Manzano, Alex
Moreno y Egdar Pabon 1
1. e-mail [email protected]. Unidad de Administración Territorial. Viceministerio de Planificación
Estratégica y Participación Popular. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación.
INTRODUCCIÓN
La Dirección General de Planificación y Ordenamiento Territorial (DGPOT), dependiente del
Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular (VPEPP) y del Ministerio de
Desarrollo Sostenible y Planificación (MDSP), tiene entre otras responsabilidades, la de promover e
institucionalizar el proceso de Ordenamiento Territorial en los tres niveles de planificación, definir
metodologías y procedimientos para la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial en
concordancia con las normas y procedimientos del SISPLAN1.
En este marco, las experiencias de Ordenamiento Territorial que se desarrollaron en el país se
refieren esencialmente a la planificación del uso del suelo a nivel departamental. Así, Santa Cruz y
Pando cuentan con Planes de Uso del Suelo aprobados mediante Decretos Supremos No 24122 del
21 de septiembre de 1995, y No 24368 del 23 de septiembre de 1996 respectivamente; el Beni, el
área amazónica y la cuenca del Altiplano del Departamento de La Paz, así como el área amazónica
del Departamento de Cochabamba cuentan con Propuestas Técnicas de Planes de Uso del Suelo,
finalmente, los Departamentos de Chuquisaca, Tarija y Potosí cuentan con Zonificación
Agroecológica-Socioeconómica (ZAE-SE).
Concepto del ordenamiento territorial
El Ordenamiento Territorial2 es el proceso de organización del uso y la ocupación del Territorio, en
función de sus características biofísicas, socio-económicas, culturales, y político- institucionales.
En cuanto a su naturaleza, el Ordenamiento Territorial, a través de sus instrumentos, se constituye
en un proceso de carácter normativo y regulador del uso del suelo y de la ocupación del territorio.
Objetivos del proceso de ordenamiento territorial
Establecer políticas territoriales que orienten la formulación y ejecución de las correspondientes
políticas públicas, que generen las condiciones territoriales para el desarrollo sostenible.
1 República de Bolivia, MDSMA. Sistema Nacional de Planificación, R.S. 216779 de Octubre de 1995. 2 En el Plan General de Desarrollo Económico y Social 1997-2002, el Ordenamiento Territorial se define como "El
proceso mediante el cual se realiza la adecuación del uso y la ocupación del territorio a sus potencialidades y
limitaciones, asegurando condiciones óptimas para el desempeño de las actividades productivas y reduciendo
sustancialmente la vulnerabilidad de la sociedad boliviana frente a los riesgos naturales y/o aquellos provocados por
actividades humanas peligrosas". pp73.
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 2
Organizar y articular el territorio en función de sus potencialidades, limitantes y sus
características biofísicas, socioeconómicas, culturales y político - institucionales.
Optimizar la jerarquización de asentamientos humanos y la organización de los flujos de
personas y aprovechamiento de recursos, consolidando el proceso de regionalización del
territorio.
Orientar la localización de las redes de vías de transporte, energía y comunicaciones para
promover la vertebración interna e internacional del territorio.
Contribuir a mejorar la cobertura y el acceso a servicios sociales3, así como a la infraestructura
productiva.
Identificar y garantizar el manejo sostenible de áreas de fragilidad ecológica, riesgo y
vulnerabilidad, así como las áreas de régimen especial.
Fortalecer los mecanismos de interacción participativa entre las entidades gubernamentales y la
sociedad.
Principios rectores del ordenamiento territorial
Integralidad
El Ordenamiento Territorial como proceso generador de las condiciones territoriales del desarrollo
sostenible articula en el territorio los componentes biofísicos, económicos, sociales, culturales y
político institucionales.
Concurrencia
El Ordenamiento Territorial promueve la articulación administrativa e institucional como base de
una planificación y administración coherente tanto vertical como horizontal, racionalizando la toma
de decisiones y optimizando el uso de los recursos disponibles.
Subsidiariedad
El Ordenamiento Territorial fortalece el proceso de descentralización administrativa, asignando a las
instancias de gestión pública que componen los niveles nacional, departamental y municipal,
responsabilidades y competencias definidas.
Participación
El Ordenamiento Territorial asume y dinamiza la integración entre las entidades públicas, privadas y
la sociedad civil en un proceso democratizador mediante el cual los actores sociales son sujetos y
protagonistas del Ordenamiento Territorial.
Precautorio
El Ordenamiento Territorial establece el marco normativo mediante el cual se adoptan medidas
precautorias tendientes a prevenir o mitigar practicas u omisiones que puedan provocar daños
irreversibles en el aprovechamiento y uso del suelo.
3 El concepto de servicios sociales involucra a servicios públicos (educación y salud) y servicios básicos (agua potable,
alcantarillado, energía eléctrica y desechos sólidos).
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 3
Marco en el que se desarrolla el proceso de ordenamiento territorial
El Ordenamiento Territorial como uno de los componentes de la Planificación integrada formula sus
instrumentos según las Normas Básicas del Sistema Nacional de Planificación; en los niveles
nacional, departamental y municipal y proporciona las normas y procedimientos del Uso del Suelo y
Ocupación del Territorio.
Marco normativo del Ordenamiento Territorial
Como componente de la Planificación del Desarrollo Sostenible, el Ordenamiento Territorial se
lleva a cabo a nivel nacional de acuerdo a lo establecido en el artículo 144 de la Constitución
Política del Estado; a nivel departamental de acuerdo a las Leyes de Descentralización
Administrativa y de Participación Popular; y a nivel municipal, de acuerdo a las Leyes de
Participación Popular y de Municipalidades.
Por otra parte, el Ordenamiento Territorial formula sus instrumentos según las Normas Básicas del
Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN), el cual se enmarca en la Ley 1178 de
Administración y Control Gubernamentales (Ley SAFCO) del 22 de julio de 1990. Cabe indicar que
el Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial 142/2000-01, cuyo proceso de formulación inició en
noviembre de 1999, ha sido aprobado por el Honorable Senado Nacional el 1 de febrero de 2000 y
se encuentra actualmente en la H. Cámara de Diputados para su revisión.
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 4
Los documentos en vigencia que actualmente norman el proceso de Ordenamiento Territorial a nivel
Nacional así como el uso del suelo a nivel departamental son los siguientes:
.
Decretos Supremos de aprobación
de los Planes Departamentales de
Uso del Suelo
(PLUS)
Resolución Suprema No. 217075
del 5 de junio de1997
(Normatividad para el proceso de OT y su marco institucional)
Define principalmente:
Las características y la finalidad de los Planes deOrdenamiento Territorial en los tres niveles.
Las características de los Planes de Uso del Suelo,con las categorías de uso del suelo definidas para elárea rural y el área urbana.
Los procedimientos para la aprobación de los Planesde Ordenamiento Territorial y Planes de Uso delSuelo.
Las atribuciones de las instancias competentes en lagestión del Ordenamiento Territorial en los tresniveles.
PLUS DE SANTA CRUZ
(D.S. No 24122 del 21 de
septiembre de 1995)
PLUS DE PANDO
(D.S. No 24368 del 23 de
septiembre de 1996)
NACIONAL DEPARTAMENTAL
Marco Institucional del Ordenamiento Territorial
En base a la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) No 1788 del 16/09/97, su reglamento
(DS 24855 del 22/09/97) y su norma complementaria (DS 25055 del 23/05/98), así como el
Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, el proceso de Ordenamiento Territorial se lleva a cabo
en los tres niveles del Estado de la siguiente manera:
A Nivel Nacional
El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (MDSP) a través del Viceministro de Planificación Estratégica y Participación Popular (VPEPP) se constituye en la instancia de
coordinación ejecutiva del proceso de Ordenamiento Territorial.
La Dirección General de Planificación y Ordenamiento Territorial (DGPOT) a través de la
Unidad de Ordenamiento Territorial (UOT) es la instancia operativa.
A Nivel Departamental
El Prefecto además de las atribuciones establecidas en la Ley 1654 de 28 de julio de 1995 de Descentralización Administrativa, en el ámbito de su jurisdicción y a través de la instancia
técnico operativa de su dependencia tiene la obligación de elaborar el Plan Departamental de
Ordenamiento Territorial.
Los Consejos departamentales además de las atribuciones establecidas en la Ley 1654 de 28 de julio de 1995 de Descentralización Administrativa tienen la atribución de aprobar los Planes
Departamentales de Ordenamiento Territorial.
A Nivel Municipal
El Alcalde Municipal, además de sus atribuciones y/o funciones establecidas en la Ley 1551 de
20 de abril de 1994 de Participación Popular y la Ley 2028 de octubre de 1999 de
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 5
Municipalidades en el ámbito de su jurisdicción, a través de la instancia técnico operativa de su
dependencia, tiene la obligación de elaborar el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial.
Los Consejos Municipales, además de las funciones y atribuciones establecidas en la Ley Nº
2028 de 28 de octubre de 1999 de Municipalidades tiene la atribución de aprobar los Planes
Municipales de Ordenamiento Territorial.
Los instrumentos del ordenamiento territorial
Para llevar a cabo el proceso de Ordenamiento Territorial existen dos tipos de instrumentos: los
instrumentos operativos y los instrumentos normativos.
Los Instrumentos Operativos del Ordenamiento Territorial
Se consideran como instrumentos operativos:
Los Lineamientos de Políticas del Ordenamiento Territorial: Instrumento técnico-político que
establece la visión estratégica que conduce el Ordenamiento Territorial4.
Los Informes de Evaluación del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal: Son documentos de evaluación técnica del grado de aplicación de los Planes de
Ordenamiento Territorial, que son elaborados cada cinco años por el Organo Rector del
Ordenamiento Territorial a nivel nacional y las instancias técnicas de las prefecturas y los
gobiernos municipales respectivamente.
El Sistema nacional de Información de Ordenamiento Territorial (SNIOT): Es el sistema de información del Ordenamiento Territorial encargado de registrar sistematizar, actualizar y
difundir la información sobre el Ordenamiento Territorial a nivel nacional, departamental y
municipal.
Las Guías Metodológicas para la formulación de planes departamentales y municipales de
Ordenamiento Territorial: Son los documentos que definen el marco conceptual y los
procedimientos metodológicos básicos para que las prefecturas y los gobiernos municipales
formulen sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial.
Los Instrumentos Normativos del Ordenamiento Territorial
Los PLOTs, son instrumentos de carácter normativo, técnico político y administrativo para la
gestión del territorio, compatibles y complementarios entre sí. El Plan de Ordenamiento Territorial
tiene una vigencia de diez años a nivel nacional, departamental como municipal.
Según el nivel de planificación, se distinguen:
El Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), incluye memoria y mapas a escala 1: 1.000.000, y es compatible y complementario con el Plan General de Desarrollo Económico y
Social (PGDES) y con los Planes Sectoriales.
4 El Estado a través del Órgano Rector del Ordenamiento Territorial formulará periódicamente este documento.
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 6
El Plan Departamental de Ordenamiento Territorial (PDOT), incluye memoria y mapas a escala
1:250.000 o 1:500.000 y es compatible y complementario con el Plan Departamental de
Desarrollo).
El Plan Municipal de Ordenamiento Territorial (PMOT), incluye memoria y mapas a escala de trabajo 1:100.000 a 1:50.000 y es compatible y complementario con el Plan Municipal de
Desarrollo (PDM).
METODOLOGÍA
La metodología para la formulación de la propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial (PLOT)
incluye las siguientes etapas.
1. Etapas preliminares para la formulación del Plan de Ordenamiento territorial
2. Recopilación y sistematización de información
3. Elaboración del diagnóstico integral del territorio
4. Elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 7
Diagnóstico integral delterritorio
VISION GENERAL DEL PROCESO DE ELABORACION DEL PLOT
Construcción de la imagen objetivo de largo plazo
Diseño de políticas
Propuesta del PLOT
Elaboración de la Propuesta de
Plan de Ocupación del Territorio
Elaboración de la Propuesta
de Plan Uso del Suelo PGDES
Político-institucionalSocioeconómica
Identificación de potencialidades,limitaciones y macroproblemas
Identificación de las tendencias territoriales
Recopilación y sistematización de Información:2
3
Físico-biológica
Identificación de áreasde riesgo vulnerabilidad
Uso del suelo, identificación de:
Usos adecuados
Uso inadecuados oincompatibles
Conflictos de derechos de uso
Elaboración de la propuesta del PLOT4
Evaluaciónde la aptitudde uso delas unidadesde tierra y
Elaboraciónde la ZAE
Estructuración del territorio:
Jerarquización de loscentros poblados
Flujos y redes
Zonificaciónsocioeconómica
Caso en que no existan trabajos de zonificación
Etapas prelimares para la formulación de PLOT1
Validación y ajuste del diagnósticocon los actores departamentales
Decisión política Conformación de un equipo multidisciplinario Elaboración del Plan de trabajo
Difusión y sensibilización del proceso de OT, validación del plan y compromisos entreinstituciones y actores sociales
Formulación de objetivos
Aprobación
de la propuestaPDOTPLOT
Relación con PGDES
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 8
La descripción resumida del esquema propuesto es el siguiente:
Etapas preliminares para la formulación del PLOT
Para iniciar la elaboración del Plan Departamental de Ordenamiento Territorial, resulta necesario
considerar algunos pasos previos, orientados a generar las condiciones óptimas sociales e
institucionales para la iniciación del proceso de Ordenamiento Territorial. El detalle de los procesos
citados se ilustra a continuación:
Decisión política de laPrefectura y creación dela Comisión ConsultivaDepartamental
Conformación de un equipo
multidisciplinario
Difusión y Sensibilizacióndel proceso de OT
1
2
Elaboración del
plan de trabajo3
4
Recopilación y sistematización de la información
El análisis territorial debe necesariamente iniciarse por la recopilación de información secundaria
(información cartográfica y estadística proveniente de estudios realizados en el País, Departamento
o Municipio, de los PDDES, PDMs, u otros planes sectoriales), base para la recolección de
información primaria.
Para facilitar la recopilación y sistematización de la información, y por ende el análisis territorial, se
consideran tres áreas temáticas: físico-biológico; socioeconómico (dividido en lo social y económico
e incluyendo cultural); y político-institucional.
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 9
Propósito y resultados por análisis temático
ÁREA
TEMÁTICA PROPÓSITO DEL ANÁLISIS RESULTADOS
Físico-biológica
Espacializar y caracterizar de manera
integral los recursos naturales con sus
potencialidades y limitantes
Caracterización integral de los recursos
naturales a través de la identificación y
caracterización de las unidades de
terreno, suelo, vegetación, clima,
derechos de uso.
Identificación y descripción de las
áreas de vulnerabilidad y riesgos, etc.
Sociocultural
Analizar la población en su conjunto
(aspectos demográficos y capital
humano), así como el acceso a
servicios sociales, y ver cómo incide
sobre los aspectos biofísicos.
Caracterización y espacialización de la
población (comportamiento
demográfico y del capital humano)
Caracterización y espacialización de la
prestación de servicios sociales
(públicos y básicos)
Económica
Analizar la economía tanto en un
contexto interno, como en el contexto
nacional
Caracterizar la economía en términos
de la capacidad de producción, los
niveles de ingreso, sectores
económicos, estructura vial y
estructura, comercial (ferias).
Caracterización y espacialización los
sistemas de producción
Cuantificación de la magnitud de la
PEA y su distribución
Definición de los niveles de
productividad económica.
Evaluación de la presencia inversión
pública y otras inversiones extranjeras
Político-
institucional
Caracterizar las instancias
administrativas que cumplen
funciones de gobierno y gestión
organizativa
Área del departamento, identificando
los conflictos limítrofes si existiesen
Caracterización del conjunto de actores
y sectores con sus funciones,
competencias, grado de articulación así
como formas de organización social
Para llegar a los resultados propuestos, se debe considerar para cada área temática un conjunto de
variables tal como lo indica el siguiente gráfico:
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 10
En este sentido se deben considerar los siguientes pasos:
Recopilación de la información cartográfica y estadística( información secundaria)
A
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 11
Para la elaboración del mapa de unidades de tierra, y mapas temáticos es muy importante:
Seleccionar los tipos de imágenes de sensores remotos (fotografías aéreas, imágenes de satélite
LANDSAT TM por ejemplo).
Conseguir la información topográfica del IGM y la información temática cartográfica y estadística en formato digital.
Elaborar el mapa base del Departamento o Municipio, que contiene información sobre centros poblados, red vial, ríos, entre otras principales variables.
BValidación y actualización de la información con base en observaciones
de campo ( información primaria)
La validación de la información cartográfica (ubicación y estado de los caminos, centros poblados,
nivel de intervención humana, etc.) y estadística (aspectos socioeconómicos y político-
institucionales), se hará a través de observaciones de campo, entrevistas semiestructuradas, llenado
de formularios, etc.
La validación y complementación del mapa de unidades de tierra, deberá recopilar información
detallada sobre suelos, vegetación y uso del suelo.
La validación y actualización de la información secundaria socioeconómica y política
administrativa, se realiza a través de entrevistas semiestructuradas, llenado de formularios, o a través
de talleres municipales en los cuales participen los actores institucionales y sociales organizados
departamentales.
Elaboración del mapa final de unidades de tierra y actualización de la
información cartográfica y estadística temáticaC
1. La información primaria recolectada permitirá complementar y corregir el mapa preliminar de
unidades de tierra y elaborar el mapa final.
La codificación general5 de las unidades de tierra debe considerar los siguientes aspectos:
Provincia Fisiográfica.- Cordillera Occidental (V), Altiplano, (A), Cordillera Oriental (C),
Subandino (S), Llanura Chaco Beniana con el Ondulado Amazónico (O), Llanura Beniana (B) y la
Llanura Chaqueña (H), y el Escudo Precámbrico (E).
Gran Paisaje.- Montañas (m),Colinas ©, Serranías (s), Piedemonte (i), Planicies erosionales (p),
Llanura deposicional (l), Valles (v).
Paisaje.- Para montañas, colinas, serranías y piedemonte: Altas (a), Medias (w), Bajas (b). Para
planicies erosionales: Mesetas (e), Cuestas (q), terrazas (t). Para llanura deposicional: aluvial (l),
fluviolacustre (f), fluvioglacial (g), eólica (d), volcánica (o), abanico aluvial (z).
5 Codificación según la FAO, adoptada por los proyectos de Ordenamiento Territorial tales como ZONISIG, BID-
AMAZONIA.
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 12
Grado de disección.- Nula: 1, Media: 2, Alta: 3
Vegetación y uso actual de la tierra.- Bosques: Bo, Pastizales: Pa, Cultivos: Cu
Este mapa será complementado con una descripción detallada de las características de cada una de
las unidades de tierra, tales como características de clima, relieve, geología, propiedades físicas y
químicas de los suelos, fisiografía, cobertura vegetal, y uso actual de la tierra, limitaciones y
potencialidades entre otros.
Por otra parte, se corregirá y complementará la información socio-económica, y político-
institucional en los aspectos de asentamientos humanos, densidad poblacional, acceso a servicios
públicos y básicos, estructura vial, etc.
Elaboración del diagnóstico integral del territorio
El diagnóstico integral será realizado en gabinete por el equipo técnico, para ser luego validado y
ajustado con los actores institucionales y sociales.
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 13
Evaluación de la aptitud de uso de las unidades de tierra y zonificación agroecológica
Una de las etapas para llegar a la zonificación agroecológica6 consiste en la evaluación de la aptitud
de uso de la tierra. Esta se refiere a un uso en forma sostenida o capacidad de producción de una
determinada unidad de tierra para un tipo de uso definido. En este contexto, la tierra es considerada
en su estado “natural”.
La evaluación de aptitud de uso de la tierra y luego la zonificación agroecológica se realiza según
los procedimientos metodológicos de la FAO (1976) y puede ilustrarse de la siguiente manera:
Clases de aptitud:
• Clase I: Aptitud buena
• Clase II: Aptitud regular
• Clase III: Aptitud restringida
• Clase IV: Aptitud no apta
Zonificación Agroecológica
Componente físico-biológico(unidades de tierra)
Componente socioeconómico(Sistemas de producción, infraestructura, etc.)
Aptitud de uso
de la Tierra
Tipos de Utilización de la
Tierra (TUTs )
Requerimientos
Cualidades de las unidades
de Tierra (aspectos físicos y
biológicos)
Evaluación de Tierras
Considera las siguientes grandes
categorías de uso* :
• Agropecuario intensivo
• Agropecuario extensivo
• Agrosilvopastoril
• Forestal
• Uso Restringido
• Area Natural Protegida
• Urbano
Selección final de las alternativas del uso óptimo de la tierra
*Categorías de uso definidas por la RS 217075 del 5 de junio de 1997
Se consideran las cualidades de las tierras en términos físicos (clima, suelo) y biológicos
(vegetación, uso actual), identificando las opciones de uso de la tierra disponibles para los usos
actuales y potenciales seleccionados (Tipos de Uso de la Tierra o TUT).
Los TUTs son identificados a partir de la información socioeconómica (especialmente los sistemas
de producción), así como el uso actual de la tierra. Pueden ser definidos en términos de uno o varios
cultivos (agrícola, pecuarios y forestales), tomando en cuenta el conjunto de prácticas necesarias
(requerimientos) incluyendo maquinaria, insumos, mano de obra, para producir estos cultivos. Los
6 Es un proceso técnico que consiste en la delimitación de un área en una serie de unidades más o menos homogéneas
considerando sus aspectos físico-biológicos y socioeconómicos además de sus potencialidades y limitantes de uso.
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 14
TUTs pueden incluir también áreas de protección, manejo de vida silvestre, ecosistemas, recreación
y otros. Asimismo, según las condiciones biofísicas y socioeconómicas del departamento se pueden
identificar diferentes Tipos de Utilización de la Tierra (TUTs) tales como agrícola, pecuaria, forestal
y otros.
Cualidades de la tierra para un Tipo de Uso de la Tierra
TUT Cualidades
Usos Agropecuarios
Disponibilidad de nutrientes en el suelo
Disponibilidad de agua en el suelo
Profundidad efectiva del horizonte A, etc.
Usos de Pasturas naturales Existencia de cobertura de pastos naturales
Usos del Bosque
Madera:
Disponibilidad de madera comercial
Resistencia a la erosión hídrica
Castaña y Goma:
Disponibilidad de árboles de castaña
Disponibilidad de árboles de goma (fuente: MDSP, VPOT, DGOT, ZONISIG, 1997)
El proceso de evaluación de aptitud de uso de la Tierra se hace comparando las cualidades de las
diferentes unidades de tierra (con o sin mejoramiento) con los requerimientos de los TUT
considerados7. La cualidad más limitante determina la clase de aptitud, considerando que existen
cuatro clases:
Clase I :Apta o
Aptitud Buena
Clase IV:No Apta.
Clase I I :Medianamente Apta o
Apt itud Regular
Clase I I I :Marginalmente Apta, o
Aptitud marginal orestringida.
Corresponde a tierras que presentan ciertas limitaciones (moderadas) para laproducción sostenible de un determinado tipo de utilización con las prácticas demanejo correspondientes. Las limitaciones reducen la niveles de productividad o losbeneficios.
Corresponde a tierras sin limitaciones significativas para la producción sostenible deun determinado tipo de utilización dada las prácticas de manejo correspondientes.
Esta clase se asigna a unidades que presentan limitaciones fuertes para laproducción sostenible de un determinado tipo de utilización, con las prácticas demanejo correspondientes.
Corresponde a tierras que presentan limitaciones físicas o químicas para undeterminado uso, que no pueden ser solucionadas con la tecnología actualmentedisponible (suelos superficiales, excesiva rocosidad, inundación permanente, entreotros).
7 Para mayor detalle, referirse a los estudios de planificación del uso del suelo de proyectos tales como ZONISIG, BID-
AMAZONIA, que utilizan el programa ALES.
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 15
Evaluación del uso del suelo
Identificación de usos adecuados o no adecuados del suelo:
La comparación entre la zonificación agroecológica y el uso actual de la tierra permite identificar
áreas donde se presentan:
Usos adecuados: Cuando el uso actual corresponde al uso recomendado por la zonificación
agroeocológica.
Uso inadecuados: Cuando el uso actual no corresponde a uso recomendado por la zonificación
agroeocológica, es decir donde existe una subexplotación o una sobreexplotación (usos
incompatibles, usos no sostenibles) del recurso tierra en función a su aptitud de uso.
Identificación de conflictos de derechos de uso
Al analizar el mapa de derechos de uso, se pueden identificar conflictos de uso en áreas donde se
sobreponen la asignación de derecho de uso entre sectores. Por esta razón, se debe prestar especial
atención a los conflictos que pueden surgir entre dotaciones y adjudicaciones agropecuarias,
concesiones forestales, tierras comunitarias de origen (TCOs), áreas protegidas, contratos de riesgo
compartido de hidrocarburos y concesiones mineras.
Estructuración del territorio
Considerando que la ocupación del Territorio es resultado de un proceso económico, social, cultural,
político y de aprovechamiento de los recursos naturales por asentamientos humanos en un espacio
geográfico determinado, el nivel de estructuración del territorio se cuantifica mediante la realización
de tres tipos de procedimientos correlativos:
La identificación de jerarquías poblacionales
El análisis de flujos y redes
La caracterización de unidades socioeconómicas
Jerarquización de centros poblados
La jerarquización de centros poblados está medida por la capacidad que tiene cada centro poblado
para brindar servicios a un área geográfica determinada, normalmente el área urbana, aunque en
algunos casos haga referencia a un área mayor (área de influencia). En tal sentido, la jerarquización
corresponde a un proceso de ponderación del conjunto de servicios urbanos que se ofertan en un
asentamiento humano, donde sobresalen los accesos a servicios públicos (educación y salud) y
básicos (agua potable, electricidad y alcantarillado), recursos humanos y otros servicios. No
obstante, es bueno señalar que el proceso metodológico citado, solo toma en cuenta la presencia del
servicio, independientemente de su cantidad y calidad.
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 16
Sector Educación
Para el establecimiento de valores que ponderen los servicios de educación de un centro poblado se
debe hacer referencia a la forma en la cual se clasifica sectorialmente a la infraestructura física
existente. Para cada servicio básico se propone una valoración de acuerdo a lo descrito en el
siguiente cuadro:
Ponderaciones para servicios de Educación
Centro
Poblado
Universidades
(6)
Institutos de
Formación
Técnica
Superior
(5)
Colegios
(4)
Institutos de
Formación
Técnica Media
(3)
Escuelas
Primarias e
Intermedias
(2)
Solo
Escuelas
Primarias
(1)
Suma de
ponderaciones
Información complementaria
Centro
Poblado
Población
en edad de
estudiar
(a)
Alumnos inscritos
(b) Relación
b/a
(Ordenados
de mayor a
menor)
Univer-
sidades
Institutos de
Formación
Técnica
Superior
Colegios
Institutos de
Formación
Técnica Media
Escuelas
Primarias e
Intermedias
Escuelas
Primarias
Sector Salud
Para el establecimiento de valores que ponderen los servicios de salud de un centro poblado se debe
hacer referencia a la forma en la cual se clasifica sectorialmente a la infraestructura física existente.
De acuerdo a esta clasificación, se deberá realizar un trabajo de cualificación del servicio en función
a la infraestructura presente.
Ponderaciones para servicios de Salud
Centro Poblado Hospital
General
(4)
Hospital de
Distrito
(3)
Centro de Salud
(2)
Puesto de Salud
(1)
Suma de
ponderaciones
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 17
Información complementaria
Centro
Poblado
Hospitales Generales Hospitales de Distrito Centros de Salud Puestos de Salud Rela-ción
b/a
(Ordenados
de mayor a
menor)
Cobertura
(a)
Nivel de
acceso
(b)
Cobertura
(a)
Nivel de
Acceso
(b)
Cobertura
(a)
Nivel de
Acceso
(b)
Cobertura
(a)
Nivel de
Acceso
(b)
Nota: = Suma
Sector Servicios Básicos
Para cada servicio básico se propone una valoración de acuerdo a lo descrito en el siguiente . Al
igual que en el caso del Sector Salud se valoriza la provisión de cada servicio en función al nivel de
acceso que tenga por parte de la población (población beneficiada), para finalmente sumar estas
ponderaciones para cada centro poblado.
Ponderaciones para Servicios Básicos
Energía Eléctrica
Centro Poblado Nivel de Acceso Valor
Asignado 100 % a 80 %
(5)
79% a 60 % (4) 59 % a 40 %
(3)
39 % a 20 %
(2)
19% a 1%
(1)
Agua Potable
Centro Poblado
Nivel de Acceso Valor
Asignado 100 % a 80 %
(5)
79% a 60 %
(4)
59 % a 40 %
(3)
39 % a 20 %
(2)
19% a 1%
(1)
Alcantarillado
Centro Poblado
Nivel de Acceso Valor
Asignado 100 % a 80 %
(5)
79% a 60 %
(4)
59 % a 40 %
(3)
39 % a 20 %
(2) 19 % a 1% (1)
Otros servicios
La valoración que se otorga a la presencia de otros servicios está en función a una ponderación
diferenciada que se le atribuye en relación a la importancia que tengan (ver Cuadro).
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 18
Ponderaciones para Otros Servicios
Centro
Poblado
Servicios Suma
de
ponde-
raciones
Servicios
financieros
(8)
Servicios
jurídicos
(7)
Telefonía
pública
(6)
Transporte
público
diario
(5)
Alojamiento
(4)
Mercado
central
(3)
Policía
(2)
Cementerio
y otros8
(1)
Recursos humanos
La valoración que se otorga a la presencia de recursos humanos está en función a una ponderación
diferenciada que se le atribuye en relación a la importancia que tengan (ver Cuadro).
Ponderación de Recursos Humanos
RECURSOS HUMANOS
Centro Poblado
Profesionales
(6)
Técnicos
Superiores9
(5)
Bachilleres
(4)
Técnicos
Medios 10
(3)
Estudiantes de
Secundaria
(2)
Mano de
Obra
Calificada11
(1)
de
ponderaci
ones
La jerarquía de asentamientos humanos, se efectúa en base a la sumatoria de los valores totales de
ponderación de cada servicio de que disponga una población para luego a partir de esta sumatoria
establecer rangos que determinen los niveles de jerarquización poblacional.
Establecimiento de Jerarquías de Asentamientos Humanos
Centro
Poblado
SUMATORIA DE VALORES DE PONDERACIÓN TOTAL
Educación Salud Energía
Eléctrica
Agua
Potable Alcantarillado
Otros
Servicios
Recursos
Humanos
De esta manera se pueden identificar y mapear los centros de acuerdo a su importancia demográfica
y funciones que cumplen, en tres grandes categorías:
8 Para efectos de medir la jerarquía poblacional deberán considerarse además el siguiente conjunto de servicios urbanos:
Canal televisivo, Radio emisora local, farmacia, ferretería, restaurante, gasolinera, etc. 9 Son personas que estudiaron una carrera técnica superior después de graduarse de la secundaria. 10 Son personas que estudiaron una carrera técnica antes de graduarse de la secundaria. 11 En esta categoría se incluyen a todas aquellas personas que no son bachilleres ni técnicos medios pero que son mano
de obra calificada: albañiles, sastres, carpinteros, etc.
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 19
Centros primarios
Son aquellas poblaciones que cumplen múltiples funciones y ofertan un número amplio de servicios
que normalmente lo distinguen como centros urbanos principales. Centros secundarios
Son aquellas poblaciones que no ofertan todos los servicios urbanos tienen alto dinamismo
económico-productivo por su localización privilegiada o por las características biofísicas de su
territorio.
Centros rurales
Son aquellas poblaciones que tienen pocos habitantes con características socioeconómicas aún no
consolidadas, donde los servicios urbanos son escasos, cuya principal actividad es la agricultura y
ganadería (capitales de municipios pequeños o cantones)
Análisis de Flujos y Redes
Las estructuras socioeconómicas de carácter funcional están representadas por el conjunto de
relaciones que establecen los centros poblados mediante flujos y redes de intercambio.
Los flujos son movimientos de personas, bienes o servicios dentro un determinado territorio, por
ejemplo: flujos migratorios, flujos de comunicaciones telefónicas, etc.
También puede utilizarse como instrumento de análisis de estructuras funcionales a las redes
camineras que integran a un espacio geográfico determinado en el entendido de que suponen la
existencia de relaciones productivas, económicas, etc.
Unidades Socioeconómicas
Una caracterización de unidades socioeconómicas puede interpretarse como la forma de dividir un
territorio en dos o más áreas que incorporan rasgos socioeconómicos similares medidas a través de
un conjunto de variables e indicadores que tienen la particularidad de hacer referencia a toda una
unidad político administrativa, en este caso a un departamento o municipio. De esta manera, se
puede identificar conjunto de unidades político-administrativas que tienen indicadores
socioeconómicos similares
Estructuración del Territorio
Se entiende la estructuración del territorio por el grado de avance que una sociedad puede alcanzar
en términos de la satisfacción de sus necesidades básicas (cuantificada mediante indicadores
socioeconómicos) así como la cantidad de servicios que ofertan en centros poblados que lo
conforman (jerarquización) y las relaciones internas que se establecen entre ellos mediante redes y
flujos.
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 20
Áreas de y riesgos y vulnerabilidad
Se trata de identificar y caracterizar las áreas que presentan ciertas amenazas o riesgos para la
población, la infraestructura y los recursos naturales. (ver esquema metodológico).
El resultado es un mapa de áreas de riesgos y vulnerabilidad tal como lo muestra el ejemplo a
continuación .
Potencialidades, limitaciones y macroproblemas
En esta fase, se procede a hacer una síntesis de las limitaciones, potencialidades y macroproblemas
del territorio departamental considerando que:
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 21
Para la identificación de las limitaciones, potencialidades y macroproblemas el equipo técnico debe
basarse en la información territorial anteriormente generada (biofísica, socioeconómica y político-
institucional), complementándola con la de los PDDESs y de los PDMs.
Tendencias territoriales
A partir de la identificación de las limitantes, potencialidades, y macroproblemas, el equipo técnico
identifica las tendencias territoriales, en el sentido de cómo evolucionaría el País, Departamento o
Municipio, si no se formulara una propuesta de Plan de Ordenamiento Territorial. También se puede
construir el escenario de la peor situación, en el caso de que siguieran las tendencias actuales (ver
Identificación de las tendencias de uso y ocupación del Territorio).
Identificación de las tendencias de uso y ocupación del Territorio
Tendencias Peor situación
Degradación del bosque
Contaminación ambiental
Aumento descontrolado de la población
Extensión del área para uso agrícola
Disminución de la productividad
Precarialidad de las condiciones materiales de
trabajo
Marginalización vial
Deterioro de las estructuras político-institucionales
Incremento de las tasas de marginación social
(analfabetismo, mortalidad infantil, esperanza de
vida, etc.)
Pérdida de la cobertura vegetal y
biodiversidad.
Erosión de los suelos, derrumbes e
inundaciones.
Escasez de agua potable,
Pérdida de la cobertura vegetal.
Areas socialmente marginalizadas.
Disminución del margen de gobernabilidad
político-institucional
Pérdida del hato ganadero
Desvinculación caminera
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 22
Formulación de la propuesta del plan de ordenamiento territorial
La formulación de la propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial puede explicarse mediante el
siguiente esquema:
Estos procedimientos metodológicos sirven para validar y/o ajustar la información plasmada en los
PDDES y PDMs, con base en una información territorial confiable.
La construcción de la imagen objetivo
La imagen objetivo es la síntesis de la situación ideal, deseable, pero al mismo tiempo posible de ser
alcanzada en el mediano y largo plazo. Expresa la definición del tipo territorio que se quiere
construir.
La formulación de los objetivos del PLOT
Los objetivos son las situaciones ideales que se desean alcanzar, mediante la aplicación de las
políticas, normas, y recomendaciones, al final del período de ejecución del Plan.
La formulación de los objetivos del PLOT debe concretar la imagen objetivo orientando el uso
óptimo del suelo y la ocupación del territorio.
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 23
Diseño de las políticas
Conceptualmente, una política puede ser concebida como un curso de acción colectivo que moviliza
recursos, involucra a todo un conjunto complejo de decisores, operadores y se expresa en un
comportamiento planeado e intencional.
Estas políticas deben permitir el ajuste del PDDES. Para ello, se debe garantizar el carácter
participativo de la planificación. También, se deben analizar los conflictos que podrían surgir entre
los diferentes actores, de tal manera que exista coherencia con el conjunto de la imagen objetivo, los
objetivos planteados, y las políticas.
Asimismo, las políticas de Uso del Suelo deben formularse de tal manera que:
Orienten el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables,
Orienten el manejo de áreas de fragilidad ecológica, de riesgo y vulnerabilidad.
Las políticas de ocupación deben formularse de tal manera que se pueda:
Optimizar el crecimiento ordenado de los centros poblados.
Articular vialmente el territorio.
Elevar la calidad de vida de los asentamientos humanos.
Dotar de infraestructura.
Diseñar e implementar o en su caso reforzar medidas institucionales.
Promover la creación de mecanismos institucionales financieros.
Propuesta de Plan de Uso del Suelo
El Plan de Uso del Suelo es un instrumento de carácter técnico normativo que determinan los usos
de los suelos comprendidos en los distintos en espacios geográficos en función a sus limitantes y
potencialidades.
Propuesta del Plan de uso del suelo, la misma que contiene:
Las categorías y subcategorías de uso del suelo.
Reglas de intervención,
Reglas de uso, y
Recomendaciones de manejo
Propuesta de Plan de Ocupación del Territorio
El Plan de Ocupación del Territorio es un instrumento que promueve y dinamiza la estructuración
del territorio mediante su vertebración, la optimización funcional de los centros, redes, flujos de
comunicación, actividades productivas y distribución de los servicios basada en la jerarquización de
los asentamientos humanos con el propósito de generar el proceso de regionalización.
Asimismo el Plan de Ocupación del Territorio debe permitir:
El Ordenamiento Territorial en Bolivia 24
Establecer las directrices sobre los patrones de Ocupación del Territorio
Orientar la localización de la estructura vial, distribución de servicios, infraestructura básica y de
equipamiento.
Promover la optimización de la jerarquía de los asentamientos humanos.
Las políticas de desarrollo económico y social deben orientarse a crear condiciones de vida
aceptables e igualdad de oportunidades para la población, lo que requiere asignación territorial de
los recursos, infraestructura de servicios y equipamiento, en función de las necesidades especificas
del territorio, de los centros poblados y de sus vinculaciones a nivel departamental, provincial y
municipal.
Producción / Infraestructura y Recursos Humanos.- Concebida de acuerdo a que no se puede aspirar
a un aumento sustancial de la producción y la productividad si no consideramos la necesaria relación
que tiene esta variable con la presencia o no de infraestructura económico-productiva (energía,
comunicaciones, servicios financieros, sistemas de riego, mercados, etc.) y la disponibilidad y
calidad del recurso humano.
Mercado / Infraestructura Vial.- Concebida de acuerdo a que es imperiosa la existencia de un buen
sistema vial (ya sea carretero, ferroviario, fluvial o aéreo) que por lo tanto permita un fácil acceso a
los diferentes mercados de comercialización.
Población / Servicios Sociales.- Concebida de acuerdo a que los flujos migracionales están
principalmente determinados por la existencia de mejores oportunidades de trabajo y condiciones de
vida para las personas.
Educación / Salud.- Concebida de acuerdo a que los niveles de acceso de la población a los sistemas
de salud y el cuidado de los niños -sobre todo el referido a la provisión de vacunas y la atención
nutricional- están directamente relacionados a los estándares de educación alcanzados,
principalmente la educación materna.
Ingresos / Educación.- Concebida de acuerdo a que los ingresos monetarios que generan las
unidades económicas familiares dependen en gran medida de los niveles de educación e instrucción
que hayan alcanzado las personas que la componen.
BIBLIOGRAFÍA
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