El principio de legalidad y teoría del acto administrativoTEMA 5

Ideas básicas

Acto administrativo• La actividad administrativa es muy

heterogénea y se manifiesta bajo distintas formas (reglamentos, actos administrativos, contratos) y contenidos diversos (en los ámbitos sanitario, urbanístico, educativo...)

• Aquí nos centraremos en una de estas manifestaciones: el ACTO ADMINISTRATIVO

• Podemos identificar el ACTO ADMINISTRATIVO con una decisión concreta (resolución) de la Administración, que afecta a uno o varios interesados, en ejercicio de sus competencias y potestades.

Procedimiento administrativo• Trámites que la

Administración debe seguir para adoptar una decisión (resolución)

• Se dice que la actividad administrativa está formalizada porque requiere la existencia de un "camino": de un procedimiento administrativo.

• El procedimiento administrativo común se regula en la Ley 30/1992 (LRJAP).

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El acto administrativo.Concepto, elementos y clases

Concepto de acto administrativo

Delimitación positiva• Declaración de la Administración

pública (SUJETO)• con efectos jurídicos externos y

diferentes contenidos en ejercicio de una potestad distinta de la reglamentaria (OBJETO)

• de carácter formal (PROCEDIMIENTO)

• y con un destinatario concreto: el interesado

• El acto puede ser "favorable" o "desfavorable" para el interesado

Delimitación negativa• No son actos

administrativos:– Reglamentos o

"disposiciones de carácter general"

– Contratos del sector público

– Actuaciones no sujetas a Derecho administrativo (contrato de compraventa, contrato laboral)

1. ELEMENTO SUBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

• Decisión unilateral adoptada por una ADMINISTRACIÓN PÚBLICA– Con efectos jurídicos

externos (frente a terceros) y un destinatario determinado, que es el INTERESADO.

• El órgano admvo. que dicta el acto debe tener COMPETENCIA (órgano competente)– En su caso, abstención y

recusación (arts. 28 y 29 LRJAP)

• Los llamados actos políticos o "del Gobierno"– El Gobierno es un órgano constitucional que toma decisiones "de dirección política" (arts. 97 y 98 CE)

• Gobierno = Consejo Ministros (Presidente + Ministros)• Doble naturaleza del Gobierno

– Cuestiones-clave:• 1. ¿Cuándo el Gobierno actúa como órgano político?• interpretación restrictiva: política exterior, relaciones entre poderes constitucionales, gastos públicos, decisiones de seguridad nacional, y otros.• 2. ¿Se pueden controlar (judicialmente) los actos políticos?• No hay ámbitos exentos al control judicial (arts. 26 LGob).• Sin embargo, el control judicial se limita a la protección de los derechos fundamentales y a los aspectos puramente formales de la decisión política, sin valorar su contenido (art. 2 a) LJ)

2. EL OBJETO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

• El acto administrativo tiene eficacia jurídica externa: crea, modifica o extingue derechos y deberes de los interesados

• Reconocimiento de derechos (licencia, beca...), imposición de deberes (sanción, expropiación), mandatos, prohibiciones...

• Art. 53.2 LRJAP:– Fin: el interés general y la desviación de

poder (art. 70.2 LJ) – Causa: es el presupuesto de hecho del

acto administrativo (+/- objetivamente)– Contenido: ejercicio de una POTESTAD

distinta de la reglamentaria

• Se distingue de la actuación meramente "interna" de la Administración– Órdenes o

instrucciones de servicio (art. 21 LRJAP)

3. Elemento FORMAL del acto administrativo

• El acto administrativo debe seguir un cauce formal de manifestación, que es el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

• En su caso, el acto deberá estar MOTIVADO (art. 54 LRJAP)

• Contrasta con la pura "actividad material" o "informal" de la Administración (aunque realizada conforme al ordenamiento jurídico):– La grúa municipal

que se lleva el coche, la construcción de una autopista, el profesor que imparte clases o el médico que opera a un paciente.

Clases de actos administrativos

• Por sus efectos en la esfera jurídica de los interesados:– Actos favorables y de gravamen (art. 105.1 LRJAP), si bien

la mayoría son "mixtos”• Por el carácter de sus destinatarios:– Actos singulares y generales (art. 59.6 LRJAP)

• Por su posición en el procedimiento administrativo:– Actos definitivos, de trámite y firmes (art. 107 LRJAP)– Actos que agotan vía administrativa y que no agotan vía

(art. 109 LRJAP)– Actos expresos y presuntos (arts. 43-44 LRJAP)

• remisión a tema 6 (silencio administrativo)

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¿Cómo decide la Administración?La discrecionalidad

administrativa y su control

La vinculación positiva de las AAPP a la Ley y al Derecho

• Las AAPP actúan "con sujeción plena a la Ley y el Derecho".

• Sin embargo, la estructura de la norma hace que las AAPP jueguen con distintos márgenes de libertad en la toma de decisiones:– escaso-nulo margen de apreciación:

potestades regladas.– mayor margen de apreciación:

potestades discrecionales

Estructura de la norma

Se comprende mejor con algunos ejemplos....• Ej.1 “Los permisos y su duración serán: d) Para concurrir a

exámenes finales y demás pruebas definitivas de aptitud, durante los días de su celebración.” (art. 48.1 d) EBEP).

• Ej.2 "Las Administraciones públicas deben inscribir en los correspondientes registros los bienes y derechos de su patrimonio" (art. 36.1 LPAP).

• Ej.3 “Incoado el expediente de caducidad, la Administración podrá disponer la paralización inmediata de las obras" (art. 80 Ley de Costas).

• Ej.4 "Los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico (...) podrán adoptar la inmovilización del vehículo" (art. 83.2 LTSV).

• Ej. 5 "La libre designación (...) consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto" (art. 80 EBEP)

• Ej. 6 "Podrán ser objeto de tramitación urgente los expedientes correspondientes a los contratos cuya celebración responda a una necesidad inaplazable" (art. 112 TRLCSP)

¿Qué interés tiene?

• Determina la amplitud del control judicial de la decisión administrativa:– En potestades regladas se facilita el "poder de

sustitución" del juez (arts. 71.1.b) y 71.2 LJ)

• Marcan, por tanto, las posibilidades de éxito de los recursos administrativos y contencioso-administrativos

Control judicial de la discrecionalidad administrativa

• 1. Control de los hechos.• 2. Control de los elementos reglados

de la actuación administrativa:–competencia del órgano,

procedimiento, motivación.• 3. Protección de los derechos

fundamentales

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Invalidez de los actos administrativos

Validez del acto administrativo

• Presunción de validez del acto administrativo: autotutela declarativa o ejecutividad (art. 57 LRJAP)

• Concurrencia de todos sus elementos (arts. 53-55 LRJAP): sujeto (competencia), objeto (fin, causa y contenido) y forma (procedimiento, motivación)

Invalidez del acto administrativo

Diferencias nulidad / anulabilidad

Nulidad de pleno derecho• Efectos ex tunc (nulidad de

raíz)• Posibilidad de declarar un

acto nulo en cualquier momento, sin plazo (art. 102 LRJAP)

• No convalidable

Anulabilidad• Efectos ex nunc (efectos

desde que se declara)• Plazo de cuatro años para

declarar la lesividad de actos anulables (art. 103 LRJAP)

• Convalidable

Las llamadas "irregularidades no invalidantes"

• Principio antiformalista: las infracciones formales o procedimentales no tienen consecuencias invalidantes, salvo excepciones (indefensión)

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Eficacia del acto administrativo

Requisitos de eficacia del acto administrativo

• ¿Cuándo surte efectos una decisión (acto) administrativa? ¿Cuándo se puede exigir su cumplimiento?

– Si el Ayuntamiento me pone una multa de 100€, ¿cuándo la podrá hacer efectiva? ¿Es necesaria alguna formalidad?

• En su caso, la eficacia está supeditada a la:– Notificación del acto (arts. 58-59 LRJAP)– Publicación del acto (art. 60 LRJAP)

• Excepcionalmente, eficacia retroactiva (art. 57.3 LRJAP)

1. Práctica de la notificación• Se notifica el texto íntegro del acto, indicando

órgano responsable, recursos procedentes, órgano ante el que deban presentarse y plazos (art. 58.2 LRJAP)

• Plazo, forma y lugar• ¿Cuándo? Plazo de 10 días desde la fecha del acto (art. 58.2

LRJAP), dentro de los plazos generales del procedimiento (art. 42)

• ¿Cómo? Por cualquier medio suficiente (art. 59.1 LRJAP)• ¿Dónde? Donde señale el interesado (art. 59.2 LRJAP)

• Notificación edictal (art. 59.5 LRJAP)

(1bis) Notificaciones electrónicasLey 11/2007, de 22 junio (LAE) y RD. 1671/2009, de 6 noviembre

• Principio de voluntariedad (art. 27.1 LAE)• PERO notificaciones electrónicas obligatorias en algunos

procedimientos, art. 27.6 (Real Decreto 1363/2010, de 29 de octubre, por el que se regulan supuestos de notificaciones y comunicaciones administrativas obligatorias por medios electrónicos en el ámbito de la Agencia Estatal de Administración

Tributaria)

• Bajo ciertos requisitos técnicos:• Dirección electrónica habilitada• Sistemas de correo-e con acuse de recibo automático• En su caso, comparecencia en la sede electrónica del órgano

actuante

• Práctica de notificaciones electrónicas (art. 28 LAE)• Ej. dirección electrónica vial (DEV) de la DGT• Tablón electrónico de anuncios (ej: TESTRA de la DGT)

2. Publicación del acto administrativo

Publicación sustitutiva• Actos generales: pluralidad

indeterminada de destinatarios (art. 59.6 a)

• Actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva (art. 59.6 b)

• Cuando lo establezca la norma o por razones de interés público (art. 60.1)

Publicación complementaria o adicional

• Cuando la Administración considere que la notificación personal es insuficiente (art. 59.6 a) in fine)

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Ejecución del acto administrativo

Ejecución de actos administrativos

• Autotutela ejecutiva o ejecutoriedad (arts. 93 y 94 LRJAP)

• Medios de ejecución forzosa:– Apremio (art. 97 LRJAP)– Ejecución subsidiaria (art. 98 LRJAP)– Multa coercitiva (art. 99 LRJAP)– Compulsión sobre las personas (art. 100 LRJAP)

• Eventual suspensión de la ejecución (arts. 94, 111 y 138 LRJAP)

• Posible recurso si vía de hecho (art. 30 LJ)• Qué es: actuación desmesurada o abusiva de la Administración,

sin sujeción a la Ley