EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA Y SUS EFECTO ESN...

EL PROCESO DE INTEGRACIOacuteN EUROPEA Y SUS EFECTOS EN LAS ADMINISTRACIONES PUacuteBLICAS NACIONALES iquestHACIA LA CONVERGENCIA ADMINISTRATIVA

M A U R I C I O I D U S S A U G E L A G U N A

E L PROCESO D E INTEGRACIOacuteN E U R O P E A H A D E S E N C A D E N A D O u n conjunto de transformaciones poliacuteticas econoacutemicas sociales y administrativas que se h a n i d o desarrol lando en dos niveles distintos pero complementarios E n u n p r i shym e r nive l podriacutea decirse que los estados de la regioacuten h a n ido construyendo u n a nueva dimensioacuten europea negociada que se h a vuelto real idad tangishyb l e en los mecanismos e instituciones (legales normativas burocraacuteticas) de l a Unioacuten E u r o p e a ( U E ) 1 A l mismo t iempo en u n segundo nivel e l proceso de integracioacuten europea h a traiacutedo consigo u n a serie de cambios igualmente observables que sin depender de las decisiones o voluntades de los paiacuteses m i e m b r o s de la U E h a n ido surgiendo c omo u n a consecuencia no prevista a p a r t i r de los acuerdos y las nuevas reglas de l juego europeo

L a creacioacuten de la dimensioacuten europea h a supuesto asiacute la reconf igurashyc ioacuten de las dimensiones nacionales e n teacuterminos sociales poliacuteticos y a d m i shynistrativos E n este uacuteltimo caso l a integracioacuten europea h a provocado que los estados miembros deban m o d i f i c a r a d a p t a r cont inuamente sus poliacuteticas puacuteshyblicas sus regulaciones y sus instituciones poliacutetico-administrativas H e y w o o d y W r i g h t p o r e jemplo sentildealaron hace algunos antildeos que e l protagonismo creciente de la U E h a c o n d u c i d o a lo que en general se percibe c omo u n a peacuterdida de autonomiacutea de los estados europeos sobre las poliacuteticas puacuteblicas a h o r a es u n lugar comuacuten referirse a la europeizacioacuten de l proceso de las poshyliacuteticas en los estados nacionales que invo lucra u n a convergencia de aspirashyc iones de poliacutetica programas e instrumentos a lo largo de la U E 2

1 Dos introducciones muy completas a estos temas son las de Desmond Dintildean y Nei l l Nugent

2 Paul Heywood y Vincent Wright Es importante advertir que tanto esta cita como las demaacutes contenidas en el ensayo han sido traducidas por quien esto escribe

Foro Internacional 180 XLV 2005 (2) 293-314

2 9 4 M A U R I C I O I D U S S A U G E FI XLV-2

L a integracioacuten europea pareciera pues haber generado n o soacutelo i m shyportantes cambios formales voluntarios y predecibles sino tambieacuten transshyformaciones imprevistas involuntarias que lo mismo h a n afectado a las instituciones las normas y las praacutecticas poliacuteticas nacionales que a las poshyliacuteticas y estructuras administrativas de los paiacuteses de la regioacuten A l mismo t iempo el comentar io de H e y w o o d y W r i g h t pareciera destacar que la integracioacuten europea ha ido l levando a los paiacuteses de l a regioacuten hac ia u n a esshypecie de convergencia

E n este punto cabriacutea preguntarse en queacute f o rma ha afectado realmente e l proceso de integracioacuten europea a los paiacuteses de la regioacuten P o r supuesto tratar de responder a esta pregunta supondriacutea esfuerzos y espacios m u c h o maacutes amplios que los disponibles S in embargo este ensayo tan soacutelo se en shyfoca en el aacutembito administrat ivo de l a discusioacuten y trata de ofrecer algunas respuestas a preguntas c o m o las siguientes iquestcuaacutel ha sido l a naturaleza de los cambios administrativos en los paiacuteses de la regioacuten atribuibles al proceshyso de integracioacuten iquestCuaacutel h a sido la reaccioacuten de los paiacuteses miembros ante fuerzas de integracioacuten aparentemente similares para todos iquestPodriacutea decirshyse que los cambios administrativos derivados de l proceso de integracioacuten h a n provocado u n a convergencia en las e s tr u c tu ras p o s tu ras administrat i shyvas de los paiacuteses m i e m b r o s 3

E l argumento general de este ensayo es que si b i e n puede afirmarse que los paiacuteses m i e m b r o s de l a U E h a n enfrentado presiones similares sus tradiciones administrativas y sus marcos institucionales h a n f i l t rado estas presiones y h a n i m p e d i d o la formacioacuten de u n m o d e l o administrat ivo con shyvergente Podriacutea af irmarse p o r e l contrar io que los aparatos administrat i shyvos nacionales se h a n adaptado a la nueva dimensioacuten europea de f o r m a di ferenciada d a n d o pie a que la d ivergencia administrat iva (y n o la con shyvergencia) sea e l resultado observable de l proceso de integracioacuten europea

A f in de mostrar l a verac idad de las af irmaciones anteriores e l ensayo se divide en cuatro secciones L a p r i m e r a seccioacuten presenta u n a discusioacuten general en torno a las dos grandes posturas que h a n d o m i n a d o los anaacutelisis y debates acadeacutemicos sobre la europeizacioacuten de las administrac iones na shycionales de esa regioacuten convergenc ia administrat iva frente a d ivergencia administrativa L a segunda seccioacuten de l ensayo ofrece u n a visioacuten sinteacutetica acerca de cuaacuteles h a n sido los pr inc ipales actores y fuerzas de la integracioacuten

3 La convergencia como teacutermino puede significar muchas cosas Ademaacutes puede existir convergencia en objetivos principios estructuras procesos etc como lo ha explicado Chris-topher Pollitt Para efectos de este ensayo aquiacute se entiende por convergencia el surgimiento de estructuras o mecanismos administrativos iguales L a argumentacioacuten del ensayo se basa pues en discutir la posible convergencia de resultadosproductos administrativos finales y no de principios o procesos

ABR-JUN 2005 I N T E G R A C I Oacute N E U R O P E A Y SUS EFECTOS 295

e u r o p e a que han impulsado los cambios administrativos nacionales busca as imismo describir cuaacuteles h a n sido los pr inc ipales cambios tanto en los viejos paiacuteses miembros c omo e n los nuevos integrantes provenientes de E u r o p a C e n t r a l y O r i e n t a l L a tercera seccioacuten describe c oacute m o han reaccioshyn a d o las administraciones nacionales de los paiacuteses miembros ante las pre shysiones de l a europeizacioacuten F i n a l m e n t e e l ensayo c ierra c o n u n a seccioacuten de conclusiones que s implemente resume los argumentos centrales y a lgushynas de las ideas pr incipales que se d iscuten a lo largo de estas paacuteginas

L A E U R O P E I Z A C I Oacute N D E LAS ADMINISTRACIONES PUacuteBLICAS E N T R E L A C O N V E R G E N C I A Y L A D I V E R G E N C I A ADMINISTRATIVA

D u r a n t e l a uacuteltima deacutecada h a surgido u n gran nuacutemero de estudios sobre l o que se h a d e n o m i n a d o la europeizacioacuten (europeanization) de las poliacuteticas y las a d m i n i s tr ac i o n e s puacuteblicas 4 S i b i e n Goetz sentildeala que algunos trabajos sobre este tema comenzaron a aparecer desde los setenta 5 en rea l idad e l estudio sistemaacutetico y frecuente acerca de c oacute m o h a afectado el proceso de integracioacuten europea a las a d m i n i s trac iones nacionales soacutelo se h a desarroshyl l ado rec ientemente

L a l l a m a d a europeizacioacuten de las administrac iones y las poliacuteticas nac io shynales n o es sin embargo u n a idea o concepto que regularmente se en shyt i enda o se use de manera u n i f o r m e 6 P o r e l contrar io casi cada autor p r o p o n e y ut i l i za en sus estudios u n a definicioacuten diferente A riesgo de s imshyp l i f i car las cosas podriacutea decirse que e n lo general existen dos grandes visiones e n torno al s ignif icado de l a europeizacioacuten P o r u n a parte para a l shygunos autores e l proceso de europeizacioacuten representa u n aumento pro shyn u n c i a d o e n el rango y f recuenc ia de contactos entre niveles nacionales y supranac iona les 7 Desde esta perspectiva l a europeizacioacuten es f u n d a m e n shyta lmente u n proceso p o r e l cua l las administrac iones nacionales se insershytan en los procesos de t oma de decisiones europeos 8

P o r o tra parte u n grupo dist into de autores ent i enden la europeizashyc ioacuten c o m o u n a especie de relacioacuten causal e n l a que u n a variable i n d e p e n shyd iente (las fuerzas de la integracioacuten europea) afectan y transforman u n a

4 Veacuteanse entre muchos otros Claudio M Radaelli Whither Europeanization Concept Stretching and Substantive Change j ohan P Olsen 2001 Barbara Lippert Gaby Umbach y Wolfgang Wessels Robert Harmsen y Vivien A Schmidt

5 Klaus H Goetz 2002 6 Como lo han sentildealado entre otros Radaelli y Olsen en sus artiacuteculos ya citados 7 Harmsen art cit p 81 8 Lippert el al art cit


variable dependiente (las administraciones puacuteblicas nacionales) 9 C u a n d o se asume esta perspectiva c omo en este ensayo l a discusioacuten suele girar en torno a dos posibles situaciones o consecuencias esperadas convergencia o d ivergencia administrativa

E n e l p r i m e r caso se asume que el proceso de europeizacioacuten desemshyboca (raacute) e n u n a especie de destino administrativo comuacuten en el que se obshyserva u n a reduccioacuten de la varianza y las disparidades en los arreglos administrativos de los paiacuteses de la reg ioacuten 1 0 E n este sentido l a Organ iza shycioacuten para l a Cooperacioacuten y e l Desarro l lo Econoacutemico ( O C D E ) y los autores v inculados a el la h a n m e n c i o n a d o que el proceso de integracioacuten europea h a ido desarro l lando u n espacio administrativo europeo que es u n proceshyso evolutivo de creciente convergencia en los oacuterdenes legales administrat i shyvos y las praacutecticas administrativas de los estados m i e m b r o s 1 1 A u n cuando la idea acerca de u n a futura convergencia prov ino or ig ina lmente de l camshypo de l derecho a d m i n i s t r a t i v o 1 2 esta perspectiva supone que el surg imienshyto de l nuevo espacio administrat ivo europeo tiene tambieacuten consecuencias adicionales en los procesos administrativos y las estructuras organizativas de los paiacuteses m i e m b r o s 1 3

Seguacuten H a r m s e n la hipoacutetesis de la convergencia administrat iva se h a apoyado e n dos premisas i m p o r t a n t e s 1 4 E n p r i m e r lugar l a premisa de la socializacioacuten i) los servidores puacuteblicos nacionales interactuan dentro de las inst ituciones de l a U E y p o r lo tanto adoptan los valores europeos ii) cuando estos mismos servidores puacuteblicos regresan a sus paiacuteses d i f u n d e n los valores europeos dentro de sus organizaciones y i i i ) a consecuencia de esta difusioacuten de valores comunes se crea u n a nueva c u l t u r a administrativa que guiacutea u n proceso e n e l cua l se desarro l lan estructuras y procesos a d m i shynistrativos similares (convergentes) en cada paiacutes m i e m b r o

E n segundo lugar l a premisa de la optimizacioacuten los estados m i e m shybros en frentan numerosos problemas comunes c o m o consecuencia d e l surg imiento de u n a nueva dimensioacuten europea p o r lo tanto podriacutea espeshyrarse que los paiacuteses desarro l len soluciones similares Ademaacutes algunas solushyciones seraacuten mejores que otras seraacuten inc luso vistas c o m o las mejores praacutecticas y e n consecuenc ia seraacuten adoptadas p o r todos los paiacuteses de la reshygioacuten re forzando asiacute l a convergencia administrat iva

9 Esta es en lo general la perspectiva adoptada por Christoph K n i l l Goetz art cit Harmsen art cit y Schmidt art cit

1 0 J o h a n P Olsen 2002 1 1 O E C D 1999 12 Ibid Veacuteanse tambieacuten Cario Nizzo y Francisco Cardona 1 3 Veacutease Hans Setter Graver 1 4 Art cit p 84 Veacutease tambieacuten Radaelli art cit


A h o r a b i en aunque la idea de l a convergenc ia administrativa y l a no shyc ioacuten d e l surgimiento de u n nuevo espacio administrat ivo europeo son loacuteshygicas y bastante persuasivas existe u n b u e n nuacutemero de autores que n o h a n estado de acuerdo c on esta visioacuten 1 5 P a r a ellos e l proceso de europeizashyc ioacuten n o produce n i generaraacute u n a situacioacuten de convergencia sino de divershygenc ia administrat iva p o r las siguientes razones

Si b i e n podriacutea pensarse que el proceso de integracioacuten europea afecta de f o r m a s imi lar a todos los paiacuteses de la regioacuten seriacutea probablemente i n a shydecuado pensar que dichas presiones se rec iben en u n vaciacuteo inst i tuc ional y p o r lo tanto generan los mismos efectos P o r e l contrar io las presiones de la integracioacuten ( inc luyendo las que t i enen consecuencias administrat i shyvas) son fi ltradas p o r el con junto de inst ituciones existentes en cada paiacutes Asiacute e l agregado de las diferentes estructuras organizativas los d is t in shytos valores burocraacuteticos y las diversas tradic iones administrativas que exisshyt en en cada paiacutes sirven de filtro y maacutes que adoptar adaptan las presiones d e l proceso de integracioacuten europea E n consecuencia las administracio shynes nacionales efectivamente cambian pero lo hacen c o n variaciones

C o m o se describiraacute maacutes adelante las consecuencias de la europeizashyc ioacuten sobre las administraciones de los paiacuteses m i e m b r o s parecieran estar maacutes en liacutenea c o n la segunda perspectiva (la de l a d ivergencia administrat i shyva) que c o n la p r i m e r a (la de l a convergencia) S i n embargo antes de en shytrar de l l e n o e n esta discusioacuten resulta necesario d iscut ir cuaacuteles h a n sido las pr inc ipales presiones que las administrac iones nacionales h a n enfrenshytado durante e l proceso de integracioacuten europea asiacute c o m o l a f o rma en que h a n reacc ionado las administrac iones ante dichas presiones

L A S PRESIONES D E L A E U R O P E I Z A C I Oacute N Y L O S C A M B I O S

E N LAS ADMINISTRACIONES N A C I O N A L E S

C o m o se h a m e n c i o n a d o e l proceso de integracioacuten europea h a afectado de muy diversas formas las estructuras y dinaacutemicas de trabajo de los aparashytos administrativos de los paiacuteses m i e m b r o s asiacute c omo de aquellos que hasta hace algunos meses eran paiacuteses candidatos a l a U E Las presiones de camshyb i o h a n sido numerosas or iginadas p o r distintos actores y situaciones

Para ofrecer u n a visioacuten m e d i a n a m e n t e c lara y o r d e n a d a de estos camshybios tan complejos esta seccioacuten estaacute d i v i d i d a e n cuatro apartados E n e l p r i m e r o se presentan los actores pr inc ipa les que h a n impulsado el proceshyso de europeizacioacuten administrat iva E n el segundo se descr iben las fuerzas

Veacuteanse por ejemplo Olsen 2002 y Dionyssis G Dimitrakopoulos y Argyris G Passas

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de presioacuten maacutes importantes E n el tercer apartado se exponen algunos de los cambios maacutes destacables que h a n surgido c o m o consecuencia de estas presiones F ina lmente el cuarto apartado describe queacute presiones adic io shynales h a n enfrentado los paiacuteses de E u r o p a C e n t r a l y O r i e n t a l que hasta hace alguacuten t iempo estaban en la liacutenea de admisioacuten en la U E

Los actores impulsores de la europeizacioacuten

Exis ten p o r lo menos tres actores institucionales que h a n impulsado el l l a shym a d o proceso de europeizacioacuten de las administrac iones nac i ona les 1 6 E n p r i m e r lugar la Comisioacuten E u r o p e a h a asumido u n pape l muy activo c omo institucioacuten e m p r e n d e d o r a de poliacuteticas (policy entrepreneur)1 Al represenshytar el lugar y sede natura l para el desarrol lo y disentildeo de las poliacuteticas y las regulaciones europeas 1 8 l a Comisioacuten h a tratado de impulsar ciertos mo shydelos mejores praacutecticas y soluciones administrativas para su aplicacioacuten e n todos los paiacuteses miembros de l a U E 1 9 L a Comisioacuten h a sugerido activashymente p o r e jemplo diversas reformas administrativas a los integrantes de l a U E reformas que h a n estado orientadas a mejorar las condic iones para la implementacioacuten y v ig i lanc ia de l c u m p l i m i e n t o (enforcement) de las poliacuteticas c o m u n i t a r i a s 2 0 A s i m i s m o j u n t o c o n el Consejo de Ministros y e l Parshyl amento E u r o p e o h a desarrol lado el d e n o m i n a d o acquis communautaire que c o m p r e n d e el conjunto de leyes y regulaciones de l a U E que todo paiacutes m i e m b r o debe i n i pie m e n t a i 2 1

L a C o r t e E u r o p e a de Just i c ia h a sido otro actor de relevancia Si b i en las actividades de l a Corte suelen ser menos visibles que las de otras inst i tushyciones europeas las consecuencias de sus decisiones son muy importantes para los aparatos administrativos de l a regioacuten P o r e jemplo la Corte h a establecido los pr inc ip ios de supremaciacutea d e l derecho comuni tar i o efecto d irecto y r e c o n o c i m i e n t o m u t u o que r e g u l a n c o n d i c i o n a n el trabajo coti-

1 6 De acuerdo con Graver no existen competencias formales en el derecho comunitashyrio que promuevan la armonizacioacuten de las administraciones puacuteblicas de los estados miemshybros y auacuten no existe una poliacutetica puacuteblica a nivel de la Unioacuten sobre las administraciones nacionales (Graver art cit) Sin embargo tanto Graver como otros autores han descrito coacuteshymo las instituciones comunitarias moldean (por otros medios de forma indirecta) las estrucshyturas funciones y sistemas organizativos de las administraciones de los paiacuteses de la regioacuten

1 7 Claudio M Radaelli Policy Transfer in the European U n i o n 1 8 Seguacuten lo describen autores como Dintildean Nugent Yves Meacuteny y Jeremy Richarclson 1 9 Veacutease por ejemplo Nikos Michalopoulos 2 0 Veacutease Graver art cit 2 1 Sobre el tema del acquis communautaire veacutease Nizzo art cit

A B R - J U N 2005 I N T E G R A C I Oacute N E U R O P E A Y SUS EFECTOS 299

d iano de las administraciones puacuteblicas nacionales 2 Estrechamente relashyc i onado c o n lo anter ior la Corte h a de f in ido u n con junto de pr inc ip ios legales ( conf iabi l idad pred i c t ib i l idad transparencia) que deben ser respeshytados p o r todas las organizaciones puacuteblicas de l a regioacuten y que constituyen l a base d e l espacio administrativo europeo m e n c i o n a d o antes 2 3 L a Corte E u r o p e a p o r uacuteltimo tambieacuten h a modi f i cado las regulaciones internas de las administraciones puacuteblicas nacionales c o n la interpretacioacuten que real iza de los artiacuteculos de los tratados c o m u n i t a r i o s 2 4

F i n a l m e n t e u n tercer actor que h a intervenido rec ientemente en el proceso de europeizacioacuten h a sido la O C D E C o n la creacioacuten del p rograma Suppor t for Improvement i n Governance a n d M a n a g e m e n t i n C e n t r a l a n d Eastern E u r o p e a n Countr ies (el l l amado p r o g r a m a SIGMA de fortashyl e c imiento inst i tuc ional financiado fundamenta lmente p o r el p r o g r a m a PILARE de l a U E ) l a O C D E h a asumido u n pape l m u y activo en la difusioacuten de reformas administrativas A l mismo t i empo O C D E S I G M A se ha convert ido e n u n a impor tante p lataforma para el entrenamiento desarrol lo profesioshyn a l y socializacioacuten de u n b u e n nuacutemero de servidores puacuteblicos de los paiacuteses de E u r o p a C e n t r a l y O r i e n t a l de reciente incorporacioacuten a l a U E 2 5

Las fuerzas impulsoras de la europeizacioacuten

Maacutes allaacute de l pape l importantiacutesimo que estos actores h a n desempentildeado y de las presiones que h a n ejercido sobre las administraciones puacuteblicas nac ionashyles el proceso de integracioacuten europea en siacute m i s m o ha desencadenado u n ampl io nuacutemero de fuerzas complejas que estaacuten cambiando las estructuras administrativas y las loacutegicas de trabajo de los paiacuteses de l a regioacuten

A riesgo de s impl i f i car excesivamente las comple j idades de este proceshyso podriacuteamos hablar de p o r lo menos tres fuerzas L a p r i m e r a (menc ionashyd a ya anter iormente ) h a sido l a socializacioacuten de los servidores puacuteblicos nacionales e n los diversos foros c o m u n i t a r i o s 2 6 L a Comisioacuten E u r o p e a e l Par lamento E u r o p e o el Banco C e n t r a l E u r o p e o y las demaacutes instituciones comunitar ias en Bruselas Estrasburgo y L u x e m b u r g o h a n sido i m p o r t a n shytes plataformas para el desarrol lo de lo que podriacutea l lamarse u n a cu l tura

2 i- Veacuteanse Dintildean op cit y Nizzo art cit 2 3 Sobre este punto veacutease particularmente el documento de la O E C D ya citado 2 4 Como se describiraacute maacutes adelante estas interpretaciones de la corte han cambiado la

composicioacuten del empleo puacuteblico en los paiacuteses miembros 2 5 Sobre este punto veacuteanse O E C D 1996 yjacques Ziller 2 6 Para este tema veacutease Jarle Trondal

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administrat iva europea 7 D a d o que numerosos funcionarios desarro l lan parte de sus actividades profesionales e n estos lugares y muchos otros son rotados (asignados temporalmente ) para trabajar en las inst i tuc io shynes comunitar ias p o r algunos antildeos es m u y probable que los servidores puacuteblicos de las administraciones nacionales comiencen a adoptar ciertos pashytrones de comportamiento actitudes e ideas (sobre l a gestioacuten y las poliacutetishycas puacuteblicas) que ya n o son nacionales sino europeas

U n a segunda fuerza h a estado v incu lada a l a relacioacuten de trabajo que m a n t i e n e n la Comisioacuten E u r o p e a y las administraciones puacuteblicas nac io shynales S i b i e n la Comisioacuten tiene autor idad para disentildear nuevas poliacuteticas regulac iones y directivas para toda l a U E las administraciones nacionales son responsables de i m p l e m e n t a r y v igi lar e l c u m p l i m i e n t o de dichas poliacuteshyticas y r egu lac i ones 2 8 Les Metcal fe describe este p u n t o c on c lar idad

en la hechura de [las] poliacuteticas de la UE existen fuertes demandas sobre las adshyministraciones nacionales para que preparen y coordinen sus insumos de forshyma simultaacutenea en distintos aacutembitos de poliacuteticas bajo severas presiones de tiempo E n lugar de liberar a los gobiernos nacionales de responsabilidades y de reducir las demandas que se les han impuesto la integracioacuten europea geshynera continuas cargas de trabajo sustantivas que van creciendo en lugar de disminuir en la medida en que la profundizacioacuten y ampliacioacuten del proceso de integracioacuten europea continuacutea 2 9

D e hecho podriacutea decirse que las administraciones nacionales ya no son tales e n estricto sentido sino que se h a n vuelto parte de l a administracioacuten c o m u n i t a r i a 3 0 E n efecto las administrac iones h a n tenido que reacc ionar y adaptarse a l r i tmo procesos pr ior idades y decisiones administrativas de las inst i tuciones comunitar ias

P o r uacuteltimo u n a tercera presioacuten sobre las administraciones es l a que podriacutea denominarse la internacionalizacioacuten de l proceso de h e c h u r a de las poliacutet icas 3 1 D i c h a internacionalizacioacuten h a signif icado que numerosos procesos de policy-makinghayan ido de jando las arenas puramente nac ionashyles para trasladarse al escenario europeo comuni tar i o E n consecuencia l a

2 7 Veacutease Arme Stevens y Handley Stevens 2 8 Para este punto veacuteanse las obras ya citadas de Nugent Dintildean y Kni l l 2 9 National Preparation for International Policy Making en O E C D 1996 pp 29-55

http p 34 3 0 Como la ha mencionado Nizzo art cit 3 1 Por supuesto esta presioacuten podriacutea interpretarse tanto en una dimensioacuten global como

en una estrictamente europea y de hecho lo que aquiacute se describe se aplica perfectamente a ambas dimensiones Sin embargo dada la naturaleza de este ensayo esta discusioacuten se limita a las cuestiones europeas


integracioacuten de las agendas en torno a dichas poliacuteticas va dejando los aacutemshybitos de contro l de las administraciones nacionales Esto h a aumentado l a capacidad que ciertos actores (los grupos de presioacuten p o r ejemplo) t ienen para in f lu i r en l a formulacioacuten de las poliacuteticas europeas al t iempo que h a d i s m i n u i d o el poder tradic ional de otros actores (por e jemplo los departashymentos n a c i o n a l e s ) 3 2 L a internacionalizacioacuten de l a h e c h u r a de las poliacutetishycas h a impl i cado asimismo u n cambio e n l a naturaleza de las poliacuteticas puacuteblicas Asiacute lo que antes eran poliacuteticas nacionales (poliacutetica monetar ia poliacutetica ambiental ) ahora t ienen que ser analizadas y discutidas c on refeshyrenc ia a los teacuterminos y estaacutendares comunitar ios o inc luso t ienen que ser discutidas e n colaboracioacuten c o n otras instituciones y func ionar ios europeos

Los cambios en las administraciones nacionales

Las secciones anteriores h a n descrito l a participacioacuten de ciertos actores institucionales asiacute c omo algunas de las fuerzas que h a n impu lsado el p ro shyceso de europeizacioacuten de las administrac iones nacionales A h o r a b i e n es m o m e n t o de preguntarse queacute signif ica esta europeizacioacuten es dec ir e n queacute f o r m a realmente se h a n ido transformando las actividades y estructushyras administrativas de los paiacuteses de l a regioacuten c o m o consecuenc ia d e l proceshyso de integracioacuten europea

E n teacuterminos generales podriacutea decirse que las reacciones de las a d m i shynistraciones puacuteblicas nacionales al proceso de integracioacuten h a n sido obviashymente muacuteltiples y muy diversas in c luyendo lo m i s m o cambios en los proced imientos legales que en los sistemas de gestioacuten de recursos h u m a shynos y en las estructuras administrativas S i b i e n seriacutea m u y c o m p l i c a d o anashyl izar todos estos cambios es posible descr ib ir brevemente algunos de ellos

E n p r i m e r lugar e l proceso de integracioacuten e u r o p e a h a or ig inado l o que F o u r n i e r l l a m a la banalizacioacuten de los asuntos ex te r i o res 3 3 situashyc ioacuten que quizaacutes p u e d a observarse en dos d imens iones complementar ias P o r u n a parte dado el a m p l i o nuacutemero de temas anal izados en las r eun io shynes oficiales las conferencias intergubernamentales y las cumbres c o m u n i shytarias los departamentos o minister ios de Asuntos Exter iores h a n ido p e r d i e n d o e l m o n o p o l i o sobre e l aacutembito de las re lac iones internacionales de cada pa iacutes 3 4 P o r l a otra ahora todos los minister ios o departamentos

3 2 Sobre este punto veacutease el artiacuteculo de Meacuteny 3 3 Jacques Fournier pp 11-26 http p 20 3 4 Por supuesto lo anterior no significa que los ministerios de Asuntos Exteriores hayan

dejado de tener importancia en la gestioacuten de las relaciones internacionales de sus paiacuteses tal y como lo mostroacute recientemente la crisis diplomaacutetica derivada de la guerra en Iraq durante la cual dichos ministerios han desempentildeado un papel muy importante

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d e l P o d e r Ejecutivo de los paiacuteses m i e m b r o s t ienen actividades y responsashybi l idades en la arena e u r o p e a 3 5

E n segundo lugar las administrac iones puacuteblicas nacionales h a n ten i shyd o que re formar cont inuamente sus proced imientos y regulaciones para adaptarlos a lo establecido en las nuevas leyes y pr inc ip ios administrativos c o m u n i t a r i o s 3 6 E n m u c h o s casos esto h a signif icado s implemente l a i n shytroduccioacuten de nuevos calendarios plazos o marcos de r e f e r e n c i a 3 7 S i n embargo en otros casos esto h a s ignif icado cambios importantes rad ica shyles quizaacutes p o r e jemplo en la m a n e r a de pensar e l derecho administrat ivo dadas las diferencias existentes entre las tradiciones juriacutedicas de los d i s t in shytos paiacuteses 3 8

E n tercer lugar y h a b i d a cuenta de las complej idades de la nueva d i shymensioacuten europea otro cambio que se h a presentado h a sido l a i n t r o d u c shyc ioacuten de estructuras y sistemas en los aparatos administrativos nacionales para tratar los asuntos europeos Este cambio puede notarse c o n especial c la r idad en los paiacuteses que hasta hace poco eran l lamados candidatos p r i shymero estos paiacuteses crearon unidades administrativas especiales para negociar y c o o r d i n a r su acceso a l a U E 3 9 poster iormente y dado que las negoc iashyciones y el func ionamiento de l sistema europeo eran muy complejos y conshysumiacutean m u c h o t i e m p o 4 0 estas unidades se t ransformaron se c rearon nuevos puestos (ministros especiales para asuntos europeos) y se estableshyc i e r o n nuevos sistemas de coordinacioacuten de poliacuteticas comunitar ias

E n cuarto lugar otro cambio administrat ivo importante que los paiacuteses m i e m b r o s h a n deb ido enfrentar h a sido l a introduccioacuten de nuevos mecashynismos y proced imientos para i m p l e m e n t a r las poliacuteticas comunitar ias y v i shygi lar el c u m p l i m i e n t o de los estaacutendares establecidos p o r las inst ituciones europeas 4 1 Las a d m i n i s trac iones nacionales h a n tenido que desarrol lar p o r e jemplo mecanismos para m o n i t o r e a r la implementacioacuten de las regushylaciones comunitar ias c u a n d o eacutesta se real iza de f o rma descentra l i zada 4 2

F i n a l m e n t e u n o de los efectos maacutes importantes que la integracioacuten eushyropea h a tenido sobre las administrac iones nacionales puede encontrarse

3 5 Veacuteanse K n i l l op cit y O E C D 1996 3 6 Sobre este tema veacutease el artiacuteculo ya citado de Graver 3 7 Olsen 2002 3 8 Veacuteanse Nizzo art cit y Ziller art cit 3 9 U n a descripcioacuten detallada de este punto se puede encontrar en Ziller art cit 4 0 O E C D 1996 4 1 Lippert el al art cit 4 2 Si bien la aplicacioacuten praacutectica de dichas regulaciones puede ser asignada a los gobiershy

nos locales los gobiernos nacionales siguen siendo los responsables uacuteltimos de que esto se realice correctamente y son ellos quienes deben rendir cuentas a las instituciones de la U E Sobre lo anterior resultan particularmente uacutetiles los ensayos de Graver Nizzo y Ziller


e n e l aacuterea de los recursos humanos P r i m e r o l a formacioacuten de u n a d i m e n shysioacuten europea h a requer ido que los servidores puacuteblicos de los gobiernos n a shycionales desarro l len nuevas habi l idades ( l iderazgo negociacioacuten entre otras) para interactuar de m a n e r a efectiva e n los foros e u r o p e o s 4 3 Segunshydo e l surg imiento (y necesaria adopcioacuten p o r parte de los paiacuteses de l a reshygioacuten) de l l l amado acquis communautaire h a inc rementado l a d e m a n d a de especialistas en derecho a l t i empo que la implementacioacuten y v ig i lanc ia d e l c u m p l i m i e n t o de las poliacuteticas comunitar ias h a aumentado l a d e m a n d a gushybernamenta l de especialistas e n nuevas aacutereas cientiacuteficas y tecnoloacutegicas Tercero los servidores puacuteblicos de ios paiacuteses m i e m b r o s h a n tenido que aprender obviamente otros id iomas para desarrol lar y conso l idar canales efectivos de comunicacioacuten intergubernamenta l C o m o consecuencia geneshyr a l las administrac iones nacionales han tenido que invert i r mayores recurshysos en el rec lutamiento y seleccioacuten de nuevos func ionar ios asiacute c omo en la formacioacuten y desarrol lo profes ional de los actuales

Presiones y cambios adicionales el caso de los paiacuteses de Europa Central y Oriental44

Podriacutea afirmarse que las administraciones de los paiacuteses de E u r o p a C e n t r a l y O r i e n t a l h a n enfrentado pres iones cambios similares a los de las a d m i shynistraciones de los paiacuteses de E u r o p a O c c i d e n t a l h a n vivido las presiones de la Comisioacuten E u r o p e a h a n tenido que instalar un idades especializadas e n asuntos europeos y tambieacuten h a n deb ido preparar a sus servidores puacuteblishycos para adminis t rar l a nueva dimensioacuten e u r o p e a 4 5

A l m i s m o t i empo s in embargo las presiones que estos paiacuteses h a n enshyfrentado durante los uacuteltimos antildeos h a n sido cual i tat ivamente distintas en l a m e d i d a e n que las fuerzas de l proceso de integracioacuten europea se c o m b i shyn a r o n con las presiones originadas p o r el proceso de transicioacuten d e l c o m u shynismo hac ia regiacutemenes democraacuteticoscapitalistas 4 6 C o m o consecuencia las instituciones europeas h a n supervisado cu idadosamente l a refundacioacuten y desarrol lo de los sistemas administrativos de estos paiacuteses t o m a n d o c o m o

4 3 Veacutease Lippert et al art cit 4 4 Aunque desde hace algunos meses la mayoriacutea de los paiacuteses de Europa Central y

Oriental que eran candidatos finalmente se integraron en la U E quizaacutes valga la pena revisar brevemente queacute presiones y cambios adicionales relacionados con el proceso de integracioacuten europea han enfrentado sus ad m i n i s trac i o n e s

4 5 Veacuteanse O E C D 1996 Nizzo art cit y Ziller art cit 4 6 Buena parte de la informacioacuten utilizada en este apartado se tomoacute de Lippert et al

art cit


referencia para el lo los criterios de Copenhague establecidos en 1 9 9 3 4 7

D e acuerdo c on la O C D E los paiacuteses candidatos estaacuten obl igados a tener sisshytemas administrativos e inst ituciones de administracioacuten puacuteblica capaces de apl icar i m p l e m e n t a r y v ig i lar e l c u m p l i m i e n t o de l acquis de acuerdo c o n e l p r i n c i p i o de resultados o b l i g a t o r i o s 4 8

E n teacuterminos concretos e l p r o g r a m a S I G M A de la O C D E ( f inanciado seshyguacuten se menc ionoacute antes p o r l a U E ) h a guiado c o n m u c h a atencioacuten los pro shycesos de creacioacuten de sistemas meritocraacuteticos de servicio c iv i l e n las administraciones puacuteblicas de los paiacuteses de E u r o p a C e n t r a l y O r i e n t a l 4 9 A l mismo t iempo l a i n f l u e n c i a de las instituciones comunitar ias se h a extenshyd i d o al disentildeo de los planes de desarrol lo reg ional y a reorganizaciones territoriales dentro de estos paiacuteses 5 0

A consecuencia de estas y otras presiones los paiacuteses que hasta hace poco eran candidatos a ingresar e n la U E h a n tenido que adaptar sus estructuras administrativas proced imientos organizativos y sistemas de gestioacuten como lo h a n hecho Franc ia A l e m a n i a o Ir landa L a pregunta clave que sin embarshygo queda p o r resolver es si los patrones de cambio antes descritos que h a n sido hasta cierto punto similares en todos los paiacuteses de la regioacuten h a n conc lu i shydo en u n a condicioacuten de convergencia administrativa europea

L A NACIONALIZACIOacuteN D E L A INTEGRACIOacuteN E U R O P E A H A C I A L A D I V E R G E N C I A A D M I N I S T R A T I V A

C o m o se menc ionoacute anter iormente l a idea de u n a fu tura convergencia adshyministrativa e n los paiacuteses de l a regioacuten suena bastante loacutegica cons iderando que la integracioacuten europea h a ejercido presiones similares e n las distintas administrac iones puacuteblicas nacionales De hecho c o m o se mostroacute en l a secshycioacuten anter ior es c ierto que dichas administraciones h a n desarrol lado resshypuestas relat ivamente semejantes S i n embargo c u a n d o las reacciones administrativas de los paiacuteses que integran la U E se m i r a n c o n mayor deteni shymiento resulta maacutes b i e n c o m p l i c a d o encontrar estructuras sistemas o proced imientos similares entre d ichos paiacuteses

4 7 Los criterios de Copenhague sentildealan entre otras cosas que para ingresar en la U E los paiacuteses candidatos deben contar con instituciones estables que puedan garantizar la vigenshycia del Estado de derecho el respeto a los derechos humanos y la convivencia democraacutetica Veacuteanse Dintildean op cit pp 190-191 y O E C D 1999

4 8 Ibid p 6 4 9 Sobre el proceso de creacioacuten de estos servicios civiles veacutease Danielle Bossaert y Chris-

toph Demmke 2003 Veacutease tambieacuten el artiacuteculo ya citado de Lippert et al 5 0 Ibid


A u n q u e existe cierta convergencia en materia de estaacutendares o p r i n c i shypios juriacutedicos a lo largo y ancho de la U E es igualmente cierto que l a conshyformacioacutendefinicioacuten de las nuevas estructuras sistemas y procedimientos administrativos h a sido di ferenciada d ivergente 5 1 iquestPor queacute h a pasado esto

U n a p r i m e r a explicacioacuten s imple y loacutegica es que las administraciones puacuteblicas de los distintos paiacuteses de l a regioacuten n o eran parecidas entre siacute desshyde el p r i n c i p i o p o r lo tanto era (y sigue siendo) difiacutecil que p u d i e r a n preshysentar u n a c lara convergencia e n mater ia administrat iva Esta explicacioacuten podriacutea ampliarse p o r lo menos e n dos sentidos E n p r i m e r lugar n o se trashyta tan soacutelo de que las administrac iones puacuteblicas nacionales hayan sido difeshyrentes desde el p r i n c i p i o s ino que ademaacutes los paiacuteses fundadores c omo F r a n c i a o A l e m a n i a tuv ieron u n a mayor in f luenc ia e n e l desarrol lo de las estructuras y proced imientos administrativos de la U E P o r e jemplo l a forshym a en que e l derecho administrat ivo c omuni tar i o se h a desarrol lado o e l mode lo cerrado sobre e l cual se disentildeoacute e l sistema de servicio c iv i l de carrera de las inst ituciones comunitar ias t i enen maacutes e n comuacuten c o n las tradiciones administrativas de E u r o p a cont inenta l que c o n el common law britaacutenico o e l m o d e l o abierto de servicio c iv i l s u e c o 5 2 P o r consiguiente algunos de los paiacuteses m i e m b r o s h a n tenido que enfrentar menores presioshynes que otros en teacuterminos de adaptacioacuten administrat iva

Pero inc luso cuando las administraciones nacionales h a n tenido que crear nuevos proced imientos o que adaptar sistemas administrativos ajeshynos d ichos procesos de creacioacuten o adaptacioacuten se h a n real izado dentro de los liacutemites que las inst ituciones nacionales existentes h a n m a r c a d o 5 3

P o r lo tanto e l proceso general de europeizacioacuten de las administrac io shynes nacionales h a estado c o n d i c i o n a d o p o r e l universo administrat ivo que ya existiacutea dentro de cada u n o de los paiacuteses de l a regioacuten

Asiacute a lgunos estudios parec ieran mostrar que l a i n f l u e n c i a de las preshysiones europeas c o m o fuerza h o m o g e n e i z a d o r a h a sido sobreestimada al t i empo que l a capac idad de resistenciaadaptacioacuten de las instituciones domeacutesticas parec iera haber sido subes t imada 5 4 J o h a n P O l s e n resume b i e n este p u n t o

E l hallazgo principal es (aunque de nuevo con muchos matices) que no ha surgido un nuevo sistema administrativo europeo armonizado y unificado no

5 1 Este es u n punto que destacan con claridad Harmsen art cit y K n i l l op cit 5 2 Sobre esto veacutease en especial Stevens y Stevens op cit Tambieacuten K n i l l op cit y Meacuteny

art cit 5 3 Veacuteanse Lippert et al art cit y Goetz art cit 5 4 Sobre este punto en particular resultan de utilidad los artiacuteculos ya citados de Sch-

midt Harmsen Lippert et al y Michalopoulos


ha habido una convergencia domeacutestica significativa hacia un modelo comuacuten y ninguna prescripcioacuten en teacuterminos funcionales o normativos ha alcanzado hegemoniacutea Los gobiernos y los sistemas administrativos se han adaptado en sus propios teacuterminos a las presiones europeas Esto es que la adaptacioacuten ha reflejado los recursos y tradiciones el equilibrio preexistente de las estructushyras institucionales domeacutesticas y que matrices de valores de un nivel superior han sido las que definen la naturaleza de las formas poliacuteticas apropiadas en el caso de cada comunidad poliacutetica nacional 5 5

Asiacute las inst ituciones los valores las tradic iones administrativas y los actores poliacuteticos de cada paiacutes h a n actuado c o m o importantes variables que h a n f i l t rado las presiones europeas D i c h o en otros teacuterminos estas variashybles h a n f renado l a pos ib i l idad de que la a n u n c i a d a convergenc ia adminis shytrativa se vuelva rea l idad

Para analizar c on mayor detalle lo discutido en los paacuterrafos anteriores las s iguientes paacuteginas presentan brevemente dos casos que m u e s t r a n c oacute m o las administraciones nacionales h a n reacc ionado de f o r m a divergente ante similares presiones derivadas de l a integracioacuten europea P r i m e r o se describishyraacuten las distintas experiencias que algunos paiacuteses miembros h a n enfrentado al desarrollar sus mecanismos de coordinacioacuten para poliacuteticas y asuntos c o m u n i shytarios Se trata e n este caso de fuerzas en u n nive l macro pues afectan el disentildeo general de los sistemas administrativos nacionales

Poster iormente se presentaraacute u n resumen acerca de c oacute m o h a n responshyd i d o los estados de la regioacuten al mandato c o m u n i t a r i o de abr i r los puestos de sus servicios civiles a l a competenc ia de todos los c iudadanos de los paiacuteses m i e m b r o s E n este caso l a presioacuten europea (basada en u n a intershypretacioacuten juriacutedica de l a Cor te Europea ) se presenta maacutes b i e n en u n nivel m i c r o y afecta los procesos de rec lutamiento y seleccioacuten de las burocra shycias nacionales

Los sistemas ele coordinacioacuten de poliacuteticas y asuntos comunitarios

C o m o se h a m e n c i o n a d o antes la nueva dimensioacuten europea h a exig ido que los estados m i e m b r o s desarro l len u n sistema efectivo para coord inar las actividades poliacuteticas y responsabil idades de sus min i s t e r i o s depar ta shymentos en aquel los temas re lac ionados c o n la U E Asiacute los paiacuteses de la reshygioacuten h a n ten ido que establecer nuevos canales de comunicacioacuten y nuevos mecanismos de negociacioacuten in termin i s te r ia l p a r a alcanzar posturas nacio-

5 5 Olsen 2002


nales uni formes antes de part i c ipar en los debates y procesos de h e c h u r a de poliacuteticas que se desarro l lan en las instituciones comunitar ias

Todos los sistemas administrativos nacionales se h a n transformado pa shyr a desempentildear eficazmente estas funciones S in embargo e n lugar de crearse u n mismo sistema (convergente) de coordinacioacuten de poliacuteticas de asuntos comunitar ios lo que se encuentra en los paiacuteses de l a regioacuten es u n con junto de sistemas distintos (divergentes) c omo se puede observar en los siguientes e j e m p l o s 5 6

Dinamarca

E n el caso de D i n a m a r c a e l M i n i s t e r i o de Asuntos Exter iores es responsashyb le de coord inar e l sistema in termin is ter ia l para discut ir y de f in i r los teshymas de poliacuteticas y asuntos comunitar ios Este sistema se basa en 21 comiteacutes especiales e n los que los diferentes minister ios estaacuten representados de acuerdo c on los temas especiacuteficos cubiertos Las propuestas de poliacutetica soshybre asuntos comuni tar ios se presentan y discuten a este n ive l c o n base en u n proceso de t oma de decisiones consensuadas Podriacutea decirse que l a m a shyyor parte de l a preparacioacuten y coordinacioacuten de las poliacuteticas se real iza en esshyte nivel en e l marco de u n sistema altamente descentral izado

A h o r a b i en cuando existen diferencias importantes entre los integranshytes de los comiteacutes especiales las discusiones l legan hasta e l Comiteacute de A s u n shytos de la U E que es u n a estructura integrada p o r los secretarios permanentes de los ministerios y es pres id ida p o r e l M i n i s t e r i o de Asuntos Exter iores E l Comiteacute de Asuntos de l a U E tambieacuten sirve c omo filtro para detectar aquellos temas de alta re l evanc ia poliacutetica y transfer ir los a l Comiteacute d e l M e r c a d o Comuacuten Este es tambieacuten u n comiteacute pres id ido p o r e l M i n i s t e r i o de Asuntos Exter iores pero estaacute integrado p o r e l p r i m e r minis tro y los ministros cuyas organizaciones estaacuten trabajando en asuntos relacionados c o n la U E E l C o m i shyteacute del M e r c a d o Comuacuten establece las poliacuteticas danesas hac ia las instituciones de la U E y define e l m a r c o de re ferencia general bajo e l cual otros c o m i shyteacutes desarrol lan sus actividades F i n a l m e n t e e l desempentildeo g lobal de este sistema de coordinacioacuten es cuidadosamente mon i t o reado p o r el inf luyente Comiteacute Par lamentar io de Relaciones d e l M e r c a d o Comuacuten

5 6 Para este apartado me baso en la informacioacuten de Metcalfe art cit U n a descripcioacuten sishymilar puede encontrarse en Harmsen art cit Cabe mencionar que dada la extrema rapidez con que algunas instituciones y sistemas administrativos europeos cambian es posible que ciertos datos (denominaciones oficiales estructuras etc) de la siguiente descripcioacuten hayan perdido precisioacuten Sin embargo es posible afirmar que esas posibles imprecisiones no invalishydan los argumentos generales de este apartado


Francia

E n F r a n c i a e l sistema de coordinacioacuten de poliacuteticas y asuntos comunitar ios es c omple tamente dist into E n este paiacutes l a responsab i l idad p r i n c i p a l de c o o r d i n a r las poliacuteticas relacionadas c o n la U E recae e n e l Secretariado G e shyn e r a l d e l Comiteacute Intermin is ter ia l de Cooperac ioacuten Econoacutemica que r i n d e cuentas a l p r i m e r min i s t ro D i c h o Secretar iado posee su p r o p i a estructushyr a adminis trat iva y es f o rmalmente e l uacutenico cana l de comunicacioacuten entre los min is ter ios franceses y l a representacioacuten p e r m a n e n t e de F r a n c i a e n Bruselas

E l Secretariado es responsable de garantizar l a coherenc ia general de las poliacuteticas francesas e n e l aacutembito europeo P o r l o tanto e l Secretariado desempentildea u n r o l m u y importante e l asegurarse de que los ministerios p r e p a r e n p o r adelantado sus posturas para las negociaciones europeas E l Secretar iado es responsable ademaacutes de organizar reuniones conjuntas pa shyr a resolver cua lqu ier t ipo de inconsistencias o prob lemas que p u e d a n exisshyt i r entre los ministerios E n consecuencia podriacutea decirse que en F r a n c i a e l f u n c i o n a m i e n t o general de l sistema de coordinacioacuten es maacutes central izado que e n D i n a m a r c a

Reino Unido

U n tercer caso as imismo dist into es e l d e l R e i n o U n i d o E n eacutel la responshysab i l idad d e l sistema de coordinacioacuten de las poliacuteticas y asuntos c omuni ta shyrios recae sobre e l Secretariado E u r o p e o de l a O f i c i n a de l Gabinete (Cab inet Off ice) y e l Depar tamento de Coordinacioacuten E u r o p e a de la O f i c i shyn a de Asuntos Exter iores (Fore ign a n d C o m m o n w e a l t h Of f i ce )

E l Secretariado E u r o p e o compuesto p o r persona l de otros ministerios que es asignado tempora lmente a esta o f i c ina es responsable de garanti shyzar l a i n t e g r i d a d de los sistemas de coordinacioacuten y especiacuteficamente de asegurar que i) se establezcan pr ior idades y se respeten en la praacutectica ii) que los conflictos potenciales sean identi f icados y enfrentados a t iempo y i i i ) que se rea l i cen ajustes raacutepidamente de acuerdo c o n las circunstancias c a m b i a n t e s 5 7 L a O f i c i n a de Asuntos Exter iores p o r su parte desempentildea u n i m p o r t a n t e pape l c o m o m e d i a d o r y trata de constru i r los acuerdos neshycesarios e n aquellas situaciones e n las que u n t ema de poliacutetica e n par t i cu shylar afecta simultaacuteneamente a varios minister ios

Metcalfe art eit p 54


Asiacute c o m o puede observarse estos tres paiacuteses en frentaron l a m i s m a neces idad de crear sistemas de coordinac ioacuten para tratar las poliacuteticas coshymuni tar ias S i n embargo cada paiacutes h a desarro l lado u n sistema d i ferente de acuerdo c on sus tradic iones valores administrativos e inst i tuciones n a shyc ionales

La europeizacioacuten del empleo puacuteblico

U n segundo e jemplo de c oacute m o las inst ituciones nacionales f i l t r a n las fuerzas de l a integracioacuten europea puede encontrarse en el caso de las resshytr icc iones nacionales en mater ia de contratacioacuten de func ionar ios puacuteblicos de c a r r e r a 5 8

T r a d i c i o n a l m e n t e soliacutea considerarse que todos los puestos de carrera de los servicios civiles nacionales debiacutean estar reservados para los c iudadashynos de cada paiacutes L a idea de que las administrac iones puacuteblicas nacionales e r a n u n a representacioacuten concreta de l a soberaniacutea de cada Estado i m p l i c a shyb a que los c iudadanos de otros paiacuteses n o podiacutean ser contratados c o m o func ionar ios puacuteblicos de carrera P o r esta razoacuten e l m i s m o artiacuteculo 394 de los tratados europeos que establece e l l ibre mov imiento de los trabajadoshyres dentro de los estados m i e m b r o s de la U E m e n c i o n a que este p r i n c i p i o n o deberaacute extenderse a los puestos d e l sector puacuteblico

S i n embargo despueacutes de algunas controversias juriacutedicas que alcanzashyr o n a la Corte E u r o p e a de Just i c ia eacutesta adoptoacute u n a posicioacuten (con e l apoyo d e la Comisioacuten Europea ) que h a mod i f i cado l a interpretacioacuten d e l artiacuteculo 394 Asiacute l a Cor te h a d e t e r m i n a d o que las administraciones nacionales de los estados miembros soacutelo p u e d e n r e c u r r i r a las restricciones d e l artiacuteculo m e n c i o n a d o en aquellos casos e n que los puestos puacuteblicos esteacuten re lac ionashydos c on las siguientes situaciones a) l a participacioacuten de u n a persona en e l e jerc ic io d e l poder puacuteblico y b) l a responsabi l idad y salvaguardia de los i n shytereses generales d e l Estado

D e nuevo se trata de u n a fuerza de cambio que ejerce presiones s imi shylares sobre las administrac iones nacionales y p o r lo tanto podriacutea esperarshyse que ios aparatos administrativos de los paiacuteses miembros reacc ionaran d e f o rma tambieacuten s imi lar convergente S i n embargo las respuestas de los estados miembros h a n sido diferentes y se h a n traduc ido en distintos pro shyced imientos para e l reclutamientoseleccioacuten de func ionar ios puacuteblicos

5 8 Para esta seccioacuten me baso en Danielle Bossaert Christoph Demmke Koen Nomden y Robert Polet 2001


U n a p r i m e r a d i ferenc ia general que puede encontrarse es que a lgushynos estados miembros h a n pub l i cado u n a lista de los puestos del sector puacuteshyb l i c o para los cuales se ap l i can las l imitac iones sentildealadas en el artiacuteculo 394 mientras que otros paiacuteses n o h a n desarro l lado auacuten cataacutelogos especiacutefishycos de los puestos que estaacuten abiertos a c iudadanos de otros paiacuteses U n a seshyg u n d a d i ferenc ia puede estar en los criterios uti l izados p o r los paiacuteses para de f in i r queacute posiciones deben o no ser reservadas para los c iudadanos d e l paiacutes e n cuestioacuten F ina lmente u n a tercera d i ferenc ia general h a sido que algunos paiacuteses h a n abierto casi todos sus puestos a cualquier c iudadano europeo mientras que otros h a n m a n t e n i d o relativamente cerrada su ad shyministracioacuten A continuacioacuten se descr iben brevemente algunos ejemplos concretos de estas divergencias

E n D i n a m a r c a p o r e jemplo n o existen listas que establezcan c larashymente cuaacuteles son los puestos reservados para sus c iudadanos pero en lo genera l los c iudadanos de otros paiacuteses de l a regioacuten no son d iscr iminados e n tanto p u e d a n hablar e l i d i o m a r e q u e r i d o para e l empleo E l de P o r t u shygal es u n caso di ferente ya que l a ley d e l servicio c iv i l garantiza e l derecho de los c iudadanos europeos a trabajar en e l sector puacuteblico nac ional pero tambieacuten reserva e l cuerpo diplomaacutetico la policiacutea las fuerzas armadas y los puestos de profesores para los c iudadanos portugueses

Otros ejemplos p u e d e n observarse en H o l a n d a y L u x e m b u r g o E n e l p r i m e r o los c iudadanos europeos p u e d e n c o m p e t i r p o r maacutes de 8 0 de los puestos de l a administracioacuten puacuteblica mientras que en el segundo el sector puacuteblico h a p e r m a n e c i d o relat ivamente cerrado a dichos c iudadashynos p o r q u e la legislacioacuten nac i ona l soacutelo h a sentildealado u n nuacutemero l imi tado de aacutereas e n las cuales p u e d e n trabajar

F i n a l m e n t e la d ivergencia entre los estados m i e m b r o s puede e n c o n shytrarse e n los criterios nacionales med iante los cuales se de te rminan los puestos que permaneceraacuten cerrados a candidatos europeos E n el R e i n o U n i d o l a decisioacuten acerca de abr i r o n o u n puesto a concurso a los c iuda shydanos de todos los paiacuteses de l a regioacuten se t oma caso p o r caso E n cambio e n A u s t r i a d i c h a decisioacuten se t o m a c o n base en u n a valoracioacuten de si las acshytividades p o r desempentildear r e q u i e r e n o n o de u n alto nive l m o r a l

Asiacute c o m o e n e l caso de los sistemas de coordinac ioacuten de las poliacuteticas c omuni tar ias estos e jemplos mues t ran c oacute m o las administrac iones de los estados m i e m b r o s h a n reacc i onado de distintas formas Si b i e n los paiacuteshyses h a n enfrentado presiones s imi lares sus inst i tuc iones y tradic iones administrativasjuriacutedicas h a n p r o d u c i d o respuestas diferentes L a divershygenc ia y n o la convergenc ia admin is t ra t iva parec i e ra ser asiacute l a respuesta maacutes c o m uacute n de las adminis t rac iones nac ionales ante e l proceso de integra shyc ioacuten europea


C O N C L U S I O N E S

Las administraciones puacuteblicas de los paiacuteses miembros de l a U E h a n en frenshytado muacuteltiples y muy complejas presiones c o m o parte de l proceso de inte shygracioacuten L o s estaacutendares proced imientos y regulaciones desarrollados p o r las instituciones comunitar ias (y en algunos casos p o r la O C D E ) h a n l i m i t a shyd o l a autonomiacutea de las administrac iones nacionales Maacutes auacuten a conseshycuenc ia de esto las estructuras procesos y sistemas administrativos de los paiacuteses de l a regioacuten se h a n transformado

E n teacuterminos generales es posible pensar que las presiones derivadas d e l proceso de integracioacuten europea h a n sido similares para todos los paiacuteshyses Tambieacuten es posible observar ciertos patrones de cambio y reacciones relat ivamente similares en las distintas administrac iones nacionales S i n embargo a l final de l diacutea n o parece observarse e l surgimiento de u n esshyp a c i o admin i s t ra t ivo e u r o p e o o de u n m o d e l o admin i s t ra t ivo europeo Asiacute puede decirse que l a a n u n c i a d a convergencia administrativa n o se h a convert ido en rea l idad entre los paiacuteses de l a regioacuten De acuerdo c o n sus inst i tuciones nacionales sus tradic iones administrativas y las fuerzas poliacutetishycas existentes los estados m i e m b r o s de l a U E h a n ido transformando sus administrac iones de diversas formas tal y c o m o se tratoacute de mostrar c o n los dos ejemplos de l a uacuteltima seccioacuten

E n e l caso de los paiacuteses de E u r o p a C e n t r a l y O r i e n t a l in i c ia lmente se pensoacute que l a convergenc ia adminis trat iva era todaviacutea maacutes probab le Las presiones que dichos paiacuteses h a n ten ido que enfrentar de parte de los actores comuni tar ios los requisitos y criterios c o n que h a n ten ido que c u m p l i r las condic iones in ic ia les de las cuales p a r t i e r o n y la dimensioacuten t e m p o r a l de las negoc iac iones que desarro l la ron para ingresar e n l a U E f u e r o n relat ivamente s imilares S i n embargo tambieacuten e n este caso al parecer l a d ivergenc ia y n o l a convergenc ia h a sido l a regla en e l desashyr r o l l o de los nuevos mode los de servicio c iv i l de los paiacuteses de l a r e g i oacute n 5 9

asiacute c o m o e n la construccioacuten de sus procesos de t oma de decisiones para asuntos c o m u n i t a r i o s 6 0

C o n base en la experiencia podriacutea suponerse que el proceso de integrashycioacuten continuaraacute afectando las estructuras organizacionales las dinaacutemicas de

5 9 Sobre este punto veacutease Bossaert y Demmke 2003 6 0 Seguacuten Lippert etal (art cit p 1003) en estos paiacuteses se han desarrollado soluciones in shy

dividuales para los procesos de toma de decisiones en materia de la U E Las provisiones constishytucionales -basadas en experiencias histoacutericas y en la loacutegica de las negociaciones poliacuteticas en el escenario poscomunista- y las realidades de los procesos poliacuteticos y las constelaciones de poder han moldeado las inestables soluciones nacionales N o existe por lo tanto convergencia en los modelos nacionales de toma de decisiones en materia de la U E [ ]


trabajo y los s i s temas procedimientos internos de las administrac iones de los paiacuteses europeos L a construccioacuten de u n a nueva poliacutetica de segushyr i d a d europea las transformaciones que surjan de la nueva constitucioacuten e u r o p e a y e l reciente ingreso de otros diez estados miembros seguramente contribuiraacuten a compl i car auacuten maacutes estos cambios administrativos E n todo caso maacutes allaacute de u n con junto de pr inc ip i os legales y estaacutendares admin is shytrativos comunes es posible suponer que l a diversidad l a p l u r a l i d a d de respuestas nacionales seraacute la n o r m a que acompantildee al l l amado proceso de europeizacioacuten de las administrac iones puacuteblicas nacionales

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L a integracioacuten europea pareciera pues haber generado n o soacutelo i m shyportantes cambios formales voluntarios y predecibles sino tambieacuten transshyformaciones imprevistas involuntarias que lo mismo h a n afectado a las instituciones las normas y las praacutecticas poliacuteticas nacionales que a las poshyliacuteticas y estructuras administrativas de los paiacuteses de la regioacuten A l mismo t iempo el comentar io de H e y w o o d y W r i g h t pareciera destacar que la integracioacuten europea ha ido l levando a los paiacuteses de l a regioacuten hac ia u n a esshypecie de convergencia

E n este punto cabriacutea preguntarse en queacute f o rma ha afectado realmente e l proceso de integracioacuten europea a los paiacuteses de la regioacuten P o r supuesto tratar de responder a esta pregunta supondriacutea esfuerzos y espacios m u c h o maacutes amplios que los disponibles S in embargo este ensayo tan soacutelo se en shyfoca en el aacutembito administrat ivo de l a discusioacuten y trata de ofrecer algunas respuestas a preguntas c o m o las siguientes iquestcuaacutel ha sido l a naturaleza de los cambios administrativos en los paiacuteses de la regioacuten atribuibles al proceshyso de integracioacuten iquestCuaacutel h a sido la reaccioacuten de los paiacuteses miembros ante fuerzas de integracioacuten aparentemente similares para todos iquestPodriacutea decirshyse que los cambios administrativos derivados de l proceso de integracioacuten h a n provocado u n a convergencia en las e s tr u c tu ras p o s tu ras administrat i shyvas de los paiacuteses m i e m b r o s 3

E l argumento general de este ensayo es que si b i e n puede afirmarse que los paiacuteses m i e m b r o s de l a U E h a n enfrentado presiones similares sus tradiciones administrativas y sus marcos institucionales h a n f i l t rado estas presiones y h a n i m p e d i d o la formacioacuten de u n m o d e l o administrat ivo con shyvergente Podriacutea af irmarse p o r e l contrar io que los aparatos administrat i shyvos nacionales se h a n adaptado a la nueva dimensioacuten europea de f o r m a di ferenciada d a n d o pie a que la d ivergencia administrat iva (y n o la con shyvergencia) sea e l resultado observable de l proceso de integracioacuten europea

A f in de mostrar l a verac idad de las af irmaciones anteriores e l ensayo se divide en cuatro secciones L a p r i m e r a seccioacuten presenta u n a discusioacuten general en torno a las dos grandes posturas que h a n d o m i n a d o los anaacutelisis y debates acadeacutemicos sobre la europeizacioacuten de las administrac iones na shycionales de esa regioacuten convergenc ia administrat iva frente a d ivergencia administrativa L a segunda seccioacuten de l ensayo ofrece u n a visioacuten sinteacutetica acerca de cuaacuteles h a n sido los pr inc ipales actores y fuerzas de la integracioacuten

3 La convergencia como teacutermino puede significar muchas cosas Ademaacutes puede existir convergencia en objetivos principios estructuras procesos etc como lo ha explicado Chris-topher Pollitt Para efectos de este ensayo aquiacute se entiende por convergencia el surgimiento de estructuras o mecanismos administrativos iguales L a argumentacioacuten del ensayo se basa pues en discutir la posible convergencia de resultadosproductos administrativos finales y no de principios o procesos









































































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