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ENFOQUE TEÓRICO-METODOLÓGICO PARA EL

ANÁLISIS DE LA POLÍTICA EDUCATIVA

SUPRANACIONAL DE AUTONOMÍA DE

GESTIÓN EN ESCUELAS PÚBLICAS DE

EDUCACIÓN BÁSICA JOSÉ ANTONIO SÁENZ MELO

AMELIA MOLINA GARCÍA

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE HIDALGO

TEMÁTICA GENERAL: POLÍTICA Y GESTIÓN DE LA EDUCACIÓN Y SU

EVALUACIÓN, LA CIENCIA Y LA TECNOLOGÍA

RESUMEN Desde principios de la década de 1990, organismos internacionales —Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)— han impulsado modelos de autonomía escolar, entre otros, con relación a tres elementos: i) métodos de evaluación y de seguimiento, ii) perfeccionamiento y/o profesionalización de los docentes, y iii) responsabilización por los resultados y rendición de cuentas (accountability). Por tanto, se estructura un entorno supranacional que obliga a los sistemas de Estado a desarrollar políticas de ajuste y de reforma caracterizados, entre otras cosas, por la descentralización de los servicios educativos. Los efectos que producen los modelos de autonomía en las escuelas públicas de educación básica, son inciertos. Causa y efecto quedan relativizados, se transforman el uno en el otro, se crea lo improbable. Ante esta ampliación de la contingencia, emana el interés por analizar dos experiencias latinoamericanas: México y Chile —Estados miembros de BM, BID, UNESCO y OCDE—, para comprender “cómo son los procesos de acoplamiento estructural de los sistemas educativos con relación a las políticas supranacionales que promueven modelos de autonomía escolar”. Con tal objetivo, se adopta y reconstruye el enfoque metodológico para el análisis de la política educativa supranacional, propuesto por el comparatista español Javier M. Valle, el cual es articulado con la teoría de los sistemas sociales autorreferenciales, desarrollada por el sociólogo alemán Niklas Luhmann. Palabras clave: Política educativa supranacional, modelos de autonomía escolar, escuela pública, teoría de los sistemas sociales autorreferenciales

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INTRODUCCIÓN.

En esta ponencia presentamos el constructo teórico-metodológico de la investigación titulada,

Análisis de política supranacional de la autonomía de gestión para escuelas públicas de educación

básica en México y Chile (1990-2017), donde el objetivo principal es comprender los procesos de

acoplamiento estructural que experimentan las organizaciones públicas de enseñanza básica (como

sistemas sociales) en los sistemas educativos de México y Chile con relación a las políticas

supranacionales que promueven modelos de autonomía escolar. Para la interpretación y por ende,

comprensión de estas dos experiencias latinoamericanas, se hace explícita la adopción del enfoque

metodológico para el análisis de la política educativa supranacional, propuesto por Javier M. Valle,

que articulada con la teoría de los sistemas sociales autorreferenciales, desarrollada por el sociólogo

alemán Niklas Luhmann, representan cimientos muy elaborados para especificar, en el ámbito de lo

social, los procesos de conformación de los centros escolares vistos como sistemas de organización

que se construyen con base en los entornos que definen los organismos supranacionales.

En esta construcción, destacan también, argumentos desarrollados por el comparatista

Jürguen Schriewer, concernientes a la teorización de objetivos y fundamentos epistémicos que ofrece

la teoría de los sistemas sociales en los ámbitos problemáticos de la investigación comparada

empírico-analítica. Por tanto, desde esta perspectiva se definen tres grandes fases de investigación:

1. Análisis de los lineamientos de política supranacional, desarrollados por los organismos

internacionales; 2. análisis comparado de los sistemas educativos en dos contextos latinoamericanos

y, 3. Acoplamientos estructurales (micro-objetivación) de las políticas supranacionales en los centros

escolares y las percepciones de los actores de la educación.

Desde la perspectiva luhmanniana, la sociedad es visibilizada como comunicación más que

acción, como se hace en otras perspectivas. Por lo que es necesario hacer una primera distinción:

Comunicación es la amalgama que construye este sistema llamado investigación, donde el

investigador, como persona, está colocado en el entorno. Si partimos que todas las comunicaciones

están comprendidas internamente en la sociedad, porque ésta marca los límites de la complejidad

social, limitando las posibilidades que pueden ser acogidas y actualizadas en la comunicación. La

sociedad, en cuanto sistema, no tiene como elementos propios a los individuos, las relaciones entre

individuos o los roles, sino las comunicaciones. Además, los límites de la sociedad no son territoriales,

sino límites de la comunicación.

Tanto el investigador, como cualquier otro humano, es considerado como sistema psíquico y

sus cuerpos orgánicos se encuentran en el entorno de la sociedad. Con ellos, la sociedad se relaciona

como a sistemas en el entorno (Corsi et al, 2006:210). La comunicación es en cierto sentido la forma

—la naturaleza íntima— de la sociedad. La sociedad está compuesta tan sólo por formas de

comunicación (Torres, 2006: 3). La sociedad es un cálculo de distinciones: un juego de distinciones.

La sociedad es, pues, en su principio y fundamento un cálculo formal: una forma. La sociedad (la

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forma) es una unidad múltiple compuesta de partes -que a su vez obedecen a un mecanismo

emergente. La sociedad no es un todo compuesto simplemente de partes; sino un todo compuesto de

partes emergentes.

Luhmann establece que la sociedad al ser tan sólo un principio formal, es una realidad de

comunicación que excluye la materia y por ende, el cuerpo de los seres humanos (Torres, 2006:4).

Pero cómo entender qué es sistema, entorno, forma, distinciones; la clave está en la comunicación.

La comunicación es el último elemento o la operación de los sistemas sociales. Se presenta por la

síntesis de tres selecciones: i) emisión o acto de comunicar (Mitteilung); ii) información; iii) acto de

entender (Verstehen) la diferencia entre emisión e información (Corsi et al., 2006:59). La comprensión

realiza la distinción que fundamenta la comunicación: entre emisión e información.

La síntesis de estas tres selecciones, establece el suceso elemental de comunicación, que en

el transcurso de la comunicación debe poner una cuarta síntesis: aceptación o rechazo —código:

sí/no—. La cuarta síntesis establece el éxito de la comunicación. La comunicación se refiere al

problema social de la coordinación de acciones. Tiene la función de hacer que la selección de acciones

se vuelva coordinable, de modo que ofrece a los comunicadores la oportunidad selectiva de cambiar

sus estados autorreferencialmente—sin estar ella en la circunstancia de suprimir la in-transparencia

de dichos estados. Y opuestamente, los sistemas psíquicos pueden influenciar la comunicación sólo

empleando medios comunicativos (Schützeichel, 2015: 326).

La comunicación no sólo tiene la función de seleccionar acciones que dependen de la

situación y sensibles al contexto o de influenciar las fronteras de los sistemas psíquicos, sino la

comunicación también sirve para que los sistemas sociales se construyan a sí mismos —a esto

Luhmann le llama: autopoiesis (Schützeichel, 2015:304). La síntesis de los tres componentes presenta

selecciones que son contingentes, es decir, que pueden ser de otra manera.

LA SOCIEDAD NO ES UN OBJETO, ES PURA COMUNICACIÓN

La consecuencia inmediata que se deriva de que lo social es una operación de comunicación,

es que la sociedad no existe como objeto. La sociedad es pura comunicación y por tanto, es sólo

posible acercarse a ella mediante distinciones. La sociedad no opera como una estructura gigante

objetiva que nadie ha visto. Más bien, las relaciones que se aprecian entre los seres humanos

concretos se hacen dependientes de una orientación que se refiere a formas de comunicación. Por

consiguiente, los sistemas sociales (y con mucha más razón la sociedad) no son propiamente objetos

que estén situados en un lugar en el espacio y en el tiempo. Se trata decisivamente de una distinción,

pero una distinción que es real y que produce efectos reales.

Entonces, si la sociedad está constituida exclusivamente por elementos de comunicación

(Torres, 2009:109), la diferencia más importante con relación a otras teorías es que el poder es

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reflexionado como medio simbólico de comunicación, guiado por un código. La asignación de poder

y/o legitimación, que se le asigna a los Organismos Internacionales (OI), son consecuencia de que en

la sociedad se ha establecido un código de comunicación llamado poder.

El código produce, y al mismo tiempo, reduce la libertad de decisión del sistema: en un solo

trazo produce y reduce contingencia. El código toma la forma de un esquematismo binario y, como en

todos los medios simbólicamente generalizados, el código tiene la forma de un código de preferencias:

se preferirá el lado positivo (la superioridad del poder), y el lado negativo (la inferioridad del poder)

será preterido (Torres, 2009:163). Estas designaciones especifican el sentido de la codificación. El

código es, sobre todo, una fórmula de contingencia (Millán, 2012:198).

Con este breve recorrido, resulta necesario plantear el proceso de diferenciación del sistema

organizacional, que estamos denominando escuela pública de educación básica, tomando como base

su autonomía de gestión escolar. Con el proceso de diferenciación se puede pensar en la emergencia

de unidades altamente organizadas, sin que necesariamente se tenga que afirmar que el estado

anterior o el que se ha creado constituya un todo: el paso emergente que va de un caos relativo a un

orden relativo no requiere de una mano ordenadora (Torres, 2009:147).

Figura 01. Constructo para comprender el sistema organizacional (sistema parcial)

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Elaboración propia con base en Luhmann (varios años) y Rodríguez y Arnold (1999).

La organización es un tipo de sistema social, que se constituye con base en reglas de

reconocimiento que lo vuelven identificable y que le permiten especificar las propias estructuras (Corsi,

Esposito y Baraldi, 2006:165-167). Con organización nos estamos refiriendo a sistemas sociales como

la escuela pública de educación básica. Aquí radica lo interesante, las comunicaciones que fungen

como elementos últimos de la organización, asumen la forma de decisiones. Por tanto, entendamos a

las decisiones como comunicaciones de tipo particular, cuya selectividad debe poder ser siempre

atribuida a un miembro de la organización.

Las decisiones son tratadas como elementos combinatorios de sistemas sociales complejos,

cuya unidad, en cuanto elemento y cuya contingencia —es decir, su referencia a alternativas— son

constituidas en el sistema mismo (Luhmann, 2005:43). Las decisiones no se dejan comprender como

mónadas, ni como fenómenos únicos; se condicionan mutuamente en el sentido que sin otras

decisiones no habría nada que decidir.

La especificación de las posibilidades de decisión se actúa, a través de tres premisas

decisionales, que limitan de forma diferenciada el ámbito del cual de vez en cuando se puede escoger

(Corsi, Esposito y Baraldi, 2006: 165-167): i) la organización establece programas, con base en los

cuales es posible evaluar la corrección de las decisiones; ii) el ámbito de posibilidades de decisión se

restringe estableciendo algunas vías de comunicación a través de las cuales las decisiones tienen un

comunicación contingencia complejidad

sentido lenguaje conciencia

SISTEMA

ORGANIZACIONAL

[poder/dinero/valores]

medios

decisión organización dimensión objetiva

[información/dar a conocerla/entenderla]

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efecto vinculador; iii) la tercera, que vuelve operativa la organización está relacionada con las personas

que son miembros.

Luhmann dirige su interés hacia los problemas de la construcción de organizaciones, en cuanto

sistemas sociales. Sus proposiciones se enmarcan en dos conceptos provenientes de la teoría de

sistemas sociales: la doble contingencia y la autopoiesis (Rodríguez y Arnold, 1999:158). Por tanto,

las organizaciones son sistemas autopoiéticos de decisiones, que se encuentran en acoplamiento

estructural permanente con su entorno. Es también propio de las organizaciones, el determinismo

estructural, es decir que sea su propia estructura la que determine sus cambios posibles de estado

(Rodríguez, 1989).

PECULIARIDAD AUTOPOIÉTICA DEL SISTEMA ORGANIZACIONAL (ESCUELA PÚBLICA)

¿Qué ocurre cuando observamos al sistema organizacional —escuela pública— con

disposiciones conceptuales que se han descubierto en la lingüística, la biología, las matemáticas?

(Torres, s/f):

i) Clausura operacional: La operación se lleva a cabo, de manera exclusiva, dentro de una retícula

propia de distinciones, la cual puede definirse como retícula clausurada. Lo clausurado de esta red es

el control, mediante el cual las distinciones se organizan de forma emergente como elementos

específicos de un sistema determinado.

ii) Autorreferencia: sostenida en esa circularidad basal emerge la unidad del sistema, gracias a la

cual los elementos de su operación tienden a formar un cálculo recursivo que siempre vuelve sobre sí

mismo.

iii) Autoconstrucción de estructuras: puesto que la operación del sistema es clausurada no puede

importar estructuras. Él mismo debe construirlas. El concepto de autoconstrucción de estructuras debe

entenderse, en primer lugar, como producción de estructuras propias mediante operaciones propias.

Los sistemas de operación clausurada producen sus propios elementos y, por consiguiente, sus

propios cambios estructurales. No existe intervención causal del entorno sin que el sistema lo impulse:

todo cambio de estructuras —trátese de procesos de adaptación o de rechazo— es, en última

instancia, auto-inducido.

Figura 2. ¿Cómo configura un sistema sus relaciones con el entorno cuando no puede

entablar ningún contacto con él y cuando sólo dispone de su propia referencia?

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Elaboración propia con base en Luhmann (2014) y Torres (2009 y s/f).

iv) Autodeterminación de las estructuras: al estar el sistema determinado por sus estructuras, la

influencia del entorno –en comparación con las estructuras internas– sólo tiene significado secundario.

El sistema trabaja como sistema carente-de-input. La clausura operacional del sistema lo hace ser

sistema que no transfiere informaciones ni que las toma del exterior, sino que las construye sobre la

base de sus propios estados. Esto trae como consecuencia que obtiene sus imágenes del mundo en

términos de su propia terminología y de sus propias posibilidades de abstracción. No las puede tomar

de la realidad ni de allí sacar siquiera una copia aproximada.

v) Carácter de máquina no trivial: el sistema —por su clausura operacional e informacional— se

deja caracterizar como máquina-no-trivial en el sentido definido por von Foerster: ante la irritación del

entorno responde por lo menos con dos funciones, la de su estado (Zustandfunktion) y la de su

accionar (Antriebsfunktion), con la consecuencia de que —al operar bajo sus propias reglas— se

clausura operacional

autorreferencia

autoconstrucción de

estructuras

autodeterminación

de las estructuras

carácter de

máquina no trivial

autonomía

acoplamiento

estructural

1) organización y

persona,

2) organización y

política,

3) organización y

economía,

4) organización y

derecho,

5) organización y

ciencia,

6) organización y

utopía

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vuelve incalculable.

vi) Autonomía: el sistema pone de manifiesto la superación de la correspondencia punto por punto

respecto de la realidad, en el momento en que sólo desde la perspectiva de sus propias distinciones

puede determinar lo que le es relevante y, sobre todo, lo que le es indiferente. Necesariamente opera

de manera autónoma en la medida en que es imposible ejercer influencia sobre él en forma precisa.

vii) Acoplamiento estructural: este concepto responde, fundamentalmente, a la pregunta: ¿cómo

configura un sistema sus relaciones con el entorno, cuando no puede entablar ningún contacto con él

y cuando sólo dispone de su propia referencia?; puede hacerlo en la medida en que el sistema

disponga sus estructuras para dejar entrar la causalidad del entorno. Esto es como lo menciona

Luhmann: “con una terminología del ramo de la informática, podría también afirmarse que los

acoplamientos estructurales digitalizan relaciones análogas... Los acoplamientos estructurales deben

entonces primero transformar las relaciones análogas en digitales si es que el entorno quiere influir en

el sistema a través de ellas”.

CONCEPTO DE AUTONOMÍA DESDE LA PERSPECTIVA DE TEORÍA DE SISTEMAS SOCIALES…

Desde la teoría de los sistemas sociales, no basta definir la autonomía sólo desde la

perspectiva interna de un sistema; como la ausencia de obligaciones o restricciones externas, ya que

su sentido semántico refiere, más bien, a la independencia en la autorregulación. La autonomía

presupone, entonces, que en la relación con el entorno pueden coexistir las dependencias y las

independencias, de lo contrario no habría problema de regulación. Por tanto, un incremento en la

autonomía no puede entenderse como disminución de la dependencia, ni el aumento de la

independencia, como si las relaciones con el entorno fueran siempre fijas. El aumento de la autonomía

más bien presupone que se alcancen niveles de combinación a partir de los cuales sea posible un

mayor número tanto de dependencias como de independencias. El incremento de autonomía no

necesariamente es a costa de los sistemas del entorno de los que depende. Pero puede significar que

se cambien por otros aquellos sistemas del entorno de los que se prefiere depender.

El concepto de autonomía, en el sentido moderno y propio de la teoría de sistemas, se aplica lo

contrario: “…se refiere a un sistema que existe en dependencia del entorno, que toma rendimientos y

da rendimientos y que, justo por ello, debe ejercer un control selectivo sobre los procesos que vinculan

al sistema con el entorno” (Luhmann, 2014:96). Hasta este momento se puede pensar en la

equivalencia con el postulado de la autarquía, que considera posible un cierre hermético de las

fronteras del sistema.

Sin embargo, la autonomía tiene como presupuesto la interdependencia de sistema y entorno, dado

que ella regula un intercambio que sobrepasa las fronteras, de comunicación y rendimiento entre

sistema y entorno, un intercambio que solo es posible bajo este presupuesto. Por consiguiente, el

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concepto de autarquía es incompatible con la representación de una influencia del sistema a través

de su entorno y significa, asimismo, un poder absoluto sobre sí mismo. Resulta concebible que un

sistema autónomo se deje influir, en tal sentido:

Por autonomía entendemos la posibilidad de un sistema para poner él mismo

causas que puedan contribuir al mantenimiento de una distinción entre sistema y

entorno, esto es, al mantenimiento de un orden superior y menos complejo dentro

del sistema. Un sistema que quiera alcanzar un cierto grado de autodeterminación

frente a su entorno ha de desarrollar una cierta complejidad propia para poder

organizar mecanismos selectivos de elaboración de información; y esto significa,

en todos los casos de orden superior, una diferenciación funcional (Luhmann,

2014:95).

Por otra parte, una diferenciación funcional de mecanismos internos es únicamente alcanzable

cuando el sistema no es por entero dependiente de alteraciones contingentes del entorno sino que

puede compensar las perturbaciones en sus mismas relaciones con el entorno, con lo que tiene una

cierta libertad de elección sobre la cuestión de a qué debe reaccionar —y cómo— en interés del

mantenimiento de los fondos organizados del sistema. La diferenciación funcional y la autonomía en

el sentido de la relativa invariabilidad autorregulada en la relación con su entorno se presuponen

mutuamente.

La autonomía del sistema consiste en la posibilidad de decidir acerca de ciertas premisas del propio

decidir, esto es, de decidir en el decidir acerca de decisiones —con otras palabras, en el hacerse

reflexivo del proceso de decisión—. Autonomía del sistema no significa, pues, el encapsulamiento

auto-soberano respecto de las influencias de la sociedad (Luhmann, 2014:95).

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CONCLUSIÓN Más que establecer conclusiones como tal, en este caso, abrimos la construcción para el

análisis de política desde la visión supranacional, ya que ésta se centra en el estudio de las políticas

educativas de los organismos internacionales, con base en cuatro líneas de aproximación:

Figura 03. Enfoque teórico metodológico

reducción de la complejidad interna reducción de la complejidad

externa reducción de la complejidad interna

mecanismos de estructuración mecanismos de selectividad mecanismos de estructuración

sistema / entorno

I

II

III

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1 = descripción e interpretación de las acciones concretas que en materia de educación y formación se desprenden de OI.

2 = análisis comparado de las políticas de organismos internacionales

3 = políticas de los OI que más se extienden geopolíticamente

4 = repercusión, impacto, de las políticas propuestas desde los OI

I = comunicación local II = comunicación nacional III = comunicación supranacional

a) La descripción e interpretación de las acciones concretas que en materia de educación y

formación se desprenden de las instituciones que conforman los distintos organismos

internacionales, pero también de las recomendaciones que éstos hacen a sus Estados

miembros o los programas y planes que se desarrollan, bien para ellos o bien para terceros

países.

b) También abarca el análisis comparado de las políticas de organismos internacionales diferentes,

utilizando estrictamente la metodología de la Educación Comparada pero aplicada ya no a

unidades de comparación nacionales (perspectiva inter-nacional) sino a unidades

internacionales —cada organismo internacional— (perspectiva supra-nacional).

c) Centra el foco de atención, de manera especial, en aquellas políticas o lineamientos para las

políticas, de los organismos internacionales que más se extienden geopolíticamente, y que

llegan a convertirse en corrientes educativas globales.

d) Analiza la repercusión y el impacto de esas políticas propuestas desde los organismos

internacionales, en el caso concreto de países; en sistemas educativos nacionales

determinados.

Bajo tales planteamientos, si consideramos los aspectos que han impulsado los organismos

multilaterales, con relación a los modelos de autonomía escolar desde una visión supranacional, luego

entonces, además de conformar un modelo de análisis (basado en los tres ejes mencionados), es

necesario incluir, como parte de los componentes de la unidad de análisis, los elementos que articulan

los procesos de descentralización que dictan las políticas, con la finalidad de comprender cómo son

los procesos de acoplamiento estructural de la escuela pública con relación a las políticas

supranacionales que promueven modelos de autonomía escolar.

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