República de Colombia Departamento Nacional de Planeación Unidad de Análisis Macroeconómico

ARCHIVOS DE MACROECONOMÍA

Gobernabilidad y Finanzas Públicas en Colombia.

Cesar A. CABALLERO

Documento 51 Noviembre de 1996. La serie ARCHIVOS DE MACROECONOMIA es un medio de divulgación de la Unidad de Análisis Macroeconómico, no es un órgano oficial del Departamento Nacional de Planeación. Sus documentos son de carácter provisional, de responsabilidad exclusiva de sus autores y sus contenidos no comprometen a la institución.

1

Gobernabilidad y Finanzas Públicas en Colombia

César A. CABALLERO R*

1. Introducción

El propósito de este artículo es analizar el comportamiento de las finanzas públicas y su relación con la

gobernabilidad del país. Para ello, se desarrollan dos grandes temas: las restricciones de

gobernabilidad presupuestal que condicionan la crisis fiscal y un análisis del comportamiento reciente

de las finanzas públicas colombianas.

El manejo de las finanzas públicas es un elemento central en la consecución de los objetivos de

desarrollo que se proponga un Estado y su buen manejo está, por lo tanto, directamente relacionado

con la gobernabilidad del sistema. Colombia emprendió importantes transformaciones en los últimos

años como la consolidación del proceso de descentralización y el nuevo modelo de desarrollo basado

en la apertura económica. Estos procesos han estado acompañados de un crecimiento importante en el

tamaño de las finanzas del Estado, que hoy se refleja en un desbalance entre los recursos del sector

público y los gastos con que está comprometido. Así, la participación del gasto público del Gobierno

central, como porcentaje del PIB ha crecido de un 10,9% en 1990 a un 17,5% en 1996.1 Mientras tanto el

gasto total del sector público en 1990 fue de 23.7% y en 1995 de 29.9%2 (Anexo 1).

Estos procesos - descentralización, apertura y nueva constitución - y el crecimiento inusitado del gasto,

ponen de presente la discusión sobre el papel del Estado y su tamaño. No obstante es posible afirmar

que en la actual coyuntura nacional, la discusión sobre las finanzas públicas en Colombia debe estar

atravesada por una reflexión sobre la gobernabilidad de este proceso. Que el Estado es demasiado

grande o muy pequeño es una discusión que debe darse después de saber si su tamaño esta bajo

control o no.

* El autor es Asesor del Departamento Nacional de Planeación y en la recolección de información contó con la colaboración de Juán Camilo Montoya Bozzi. 1 Comisión de Gasto Público. Datos de Operaciones Efectivas de Caja, es decir, pagos reales del gobierno durante la vigencia. 2 El sector público consolidado comprende: Gobierno Central, Entidades Descentralizadas y Entidades Territoriales.

2

Una sociedad puede definir que su modelo de desarrollo esté basado en un crecimiento del gasto

público en ciertos sectores - salud y educación, o infraestructura, justicia, por ejemplo-, los cuales serán

financiados, en el corto plazo, con déficit fiscal o recursos extraordinarios producto de una bonanza

minera. Es decir, destine el endeudamiento actual (déficit) a formación bruta de capital que, en el

mediano plazo, le generará los medios para pagar su deuda. También puede optar por el otro extremo

al concentrar sus esfuerzos en el desarrollo del sector privado y determinar la existencia de un Estado

pequeño. En ambos casos se parte de la premisa del Estado liderando estas decisiones, primero como

producto de una relación con la sociedad en la cual está inmerso y segundo, que la dirección está

mediada por un cierto grado de control, tanto del Estado como de la sociedad en su conjunto.

En la actual coyuntura del país, es posible afirmar que la premisa no se cumple, es decir no existe

gobernabilidad sobre el crecimiento de los gastos del gobierno, ni sobre el proceso de

descentralización, ni tampoco sobre la implementación del nuevo modelo de desarrollo. Su mejor

expresión está en que uno de los instrumentos fundamentales para dirigir estos procesos, el

Presupuesto Público, está desbordando la capacidad de financiación y previsión de la sociedad

colombiana.

Estos procesos necesariamente implican un reacomodamiento de las diversas fuerzas presentes en el

desarrollo institucional del país. Por ejemplo, en lo político los intereses centralistas y descentralistas,

en lo económico los sectores favorecidos y afectados por la apertura; en el presupuesto puede verse

expresada la forma como se resuelven los conflictos de intereses de los grupos con acceso al Estado3 y

en la medida en que estos no se resuelvan (vía la asignación de los recursos a unos sectores en

detrimento de otros) el gasto público crecerá en todas las direcciones llevando a una situación

explosiva donde el déficit será la expresión de la puja de intereses no resueltos sobre el presupuesto

El tema de las finanzas públicas, adquiere mayor trascendencia si se tiene en cuenta la magnitud de la

pobreza en una coyuntura de crisis fiscal como la que atraviesa el país. Baste recordar que para 1996,

los ingresos del gobierno central serán de 14 puntos del PIB frente a gastos del 17.5, generando un

déficit de 3.6% del PIB, nada despreciable para un país como Colombia.

3 No todas las facciones de la sociedad tienen acceso al estado ni están representados a su interior.

3

Las restricciones de gobernabilidad

Como es natural la relación entre las finanzas públicas y la gobernabilidad es mutuamente

condicionante. Tradicionalmente se ha sostenido que a mayor gobernabilidad mejores finanzas

públicas y a mejores finanzas públicas mayor gobernabilidad. Además, si tenemos en cuenta que el

nuestro es un Estado democrático y de bienestar, la relación es más profunda por tener implícitos

conceptos como los de equidad, eficiencia y eficacia.

En términos generales, la Gobernabilidad puede ser entendida como la capacidad mínima de gestión

eficaz y eficiente de la autoridad del poder ejecutivo frente a los otros poderes del Estado y a la

sociedad misma4. Sin embargo, esta definición “restringida” puede ser aplicable, tanto a los estados

democráticos como en los autoritarios, aislando el concepto del escenario social y político en el que se

desarrolla. Por ello y pensando en una gobernabilidad democrática efectiva, “ es necesario que la

sociedad en sus distintos ámbitos y niveles conozca sus opciones y las consecuencias de determinadas

acciones políticas, sociales o económicas, y sobre todo pueda decidir si tales consecuencias son

deseables o no.”5

Por ello, para los propósitos de este artículo y reconociendo la existencia de una gran discusión

entorno al concepto, entenderemos gobernabilidad con un sentido más amplio donde se incorpore “la

calidad democrática del gobierno, para el logro cierto de consenso social en la formulación de políticas

y la resolución de problemas con miras a avanzar significativamente en el desarrollo económico y la

integración social”6. Es decir, no nos basta con determinar la Gobernabilidad del estado sino que es

necesario extender el concepto a las relaciones con la sociedad en su conjunto, para entrar, por lo tanto,

a analizar la capacidad de gobierno de la sociedad.

De esta forma, cuando se afirma que la crisis fiscal del país, en parte, está explicada por una crisis de

gobernabilidad, nos referimos no sólo a la función meramente Estatal, sino también a su interacción

con la sociedad. Por ello, la actual situación no es producto de la gestión de un solo gobierno, ni de

decisiones tomadas de forma precipitada, o de la crisis política del actual presidente, es más bien

4 Calderón Fernando, “Gobernabilidad, Competitividad e Integración social”, II (Política y Gobernabilidad), Diciembre 1995. 5 Ibid, II 6 Ibid, II

4

resultado de un lento proceso en el cual los márgenes de gobernabilidad del presupuesto han venido

estrechándose.

En el sistema político colombiano, la relación Sociedad - Estado, ha estado condicionada por la

presencia de “intermediadores” políticos que justifican su existencia por el alto nivel de exclusión en el

acceso al Estado (de tal forma que quien quiera acceder a algún beneficio o servicio estatal debe contar

con uno de estos intermediarios) y en el esquema conocido como “clientelismo”. En Colombia se ha

reconocido el clientelisimo como un componente natural de la forma de hacer política y de manejar el

Estado. “tradicionalmente, se ha planteado como una forma de intercambio unipersonal que implica

una larga amistad instrumental en la cual un individuo de mas status socioeconómico (patrón) usa su

propia influencia y recursos para proporcionar protección y/o beneficios a una persona de menos

status (cliente); a su vez, éste corresponde al patrón al ofrecerle apoyo y asistencia general, incluidos

sus servicios personales.”7

El “clientelismo” encuentra sus orígenes en el aprovechamiento del poder para obtener ventajas

electorales de tipo personal, apoyándose principalmente, en las grandes diferencias que existen entre

las partes para el acceso a los servicios del Estado, y en valores sociales como la lealtad y la fidelidad

como base para la contraprestación de servicios. El carácter moderno que ha adquirido el fenómeno, se

basa principalmente en la utilización de recursos oficiales, en la implementación de las relaciones de

clientela, como aspecto central de la mediación estatal. La importancia de este fenómeno depende, en

buena medida y en sentido inverso, de la eficiencia de las instituciones que componen los regímenes

políticos.

En este contexto, podría pensarse que un aumento en el gasto estatal y en la cobertura del mismo, vía

descentralización política y mayor eficiencia y focalización del gasto, disminuirían el nivel de

exclusión, y la necesidad de estos intermediadores. No obstante, si éste crecimiento de la presencia

estatal sucede en un contexto de confusión y no logra alcanzar unos niveles mínimos de eficiencia, la

necesidad de los “intermediadores” continuará existiendo.

El “clientelismo”, que claramente afecta la gobernabilidad democrática, por que mantiene grandes

niveles de exclusión social e ineficiencia en el gasto público, puede ser uno de los beneficiados de una

situación de no gobernabilidad fiscal. Para entender la magnitud del problema fiscal, que agudiza la

7 Leal Francisco y Dávila L Andrés. “Clientelismo en Colombia” 1990

5

exclusión social (vía la baja cobertura de los servicios estatales o el alto grado de complejidad en su

acceso) vale la pena señalar algunos elementos que condicionan la gobernabilidad fiscal en Colombia:

2.1 Las finanzas públicas: Un acto de fe

La carencia de información es el primer gran escollo para la gobernabilidad del presupuesto; en

Colombia la información presupuestal es dispersa, incompleta y son muy pocas las series históricas

confiables. Basta mencionar algunos ejemplos para entender la magnitud del problema.

Primero, el presupuesto nacional, cuya discusión primordial se da en el Congreso, sólo incluye una

porción del sector público nacional, ya que el llamado sector descentralizado, del cual forman parte las

Empresas Industriales y Comerciales del Estado, no se incorpora en el presupuesto, es decir, no es

objeto de una discusión pública en el Congreso. Teniendo en cuenta que allí se encuentran Carbocol,

Ecopetrol y buena parte de las empresas del sector eléctrico , es evidente que en los análisis del

presupuesto falta una porción importante de los recursos y gastos del Estado, pero más importante

aún, es la ausencia de debates públicos sobre su asignación.

Segundo, la información sobre las entidades territoriales es dispersa o casi inexistente. No es posible

saber el tamaño real del sector público compuesto por departamentos y municipios , no se conoce

cuánto cobran por impuestos y tampoco cuánto gastan -a nivel agregado- las entidades territoriales. Es

por ello que, en los cálculos sobre déficit o superávit del sector público consolidado, se parte del

“supuesto equilibrio” de las entidades territoriales.

La Contraloría General de la República, el Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de

Planeación y el Banco de la República, han venido realizando intentos por consolidar bases de

información sobre las finanzas de las entidades territoriales, pero aún no se tienen resultados

satisfactorios, entre otras razones, por la dispersión de esfuerzos de estas entidades.

Tercero, tan solo se conoce un número aproximado de empleados del sector público. Por las mismas

razones del punto anterior, es imposible conocer las cifras sobre empleados en las Entidades

Territoriales, pero de esta situación tampoco se escapa el nivel nacional. Los diferentes regímenes

salariales obligan a que el Departamento Administrativo de la Función Pública, entidad encargada del

manejo laboral de los empleados del sector público nacional, cada año deba emitir cerca de 50 decretos

con las diferentes disposiciones salariales del sector público8. Por ejemplo, uno sólo de los “regímenes

8 DAFP, “Reforma salarial de los empleados públicos”, 1996.

6

especiales” el del Magisterio, abarca cerca de 250 mil empleados y en su conjunto los regímenes

especiales cubren una porción mayor que el estatuto “general”.

Este punto adquiere mayor gravedad cuando se intenta conocer el costo del pasivo laboral (pensiones

y cesantías) del Estado Colombiano, reconocido por la Ley 100 de 1993. Este cálculo, apenas puede ser

aproximado ya que si el estado no sabe cuántos empleados tiene, es apenas natural que desconozca

sus edades, y el tiempo de vinculación. A pesar de ello, los cálculos del Ministerio de Hacienda

reflejan la magnitud del problema.

Efectos fiscales de la Ley 100 de 1993 (como % del PIB)

1994 1995 1996 1997 1998 Efectos pensiónales 0.30 0.49 0.56 0.54 0.50

Efectos en salud y riesgo profesional 0.11 0.15 0.31 0.26 0.26

Efecto Total 0.41 0.65 0.87 0.79 0.76

Fuente: Ayala Ulpiano, y cálculos de Sergio Clavijo

Cuarto, el inventario de los bienes del estado, es precario por no decir que inexistente. Este tema no

sólo ocurre con los bienes muebles - carros, computadores - sino también con los inmuebles; en

muchos casos la administración pública carece de los documentos legales que la acrediten como

propietaria de determinados bienes. Por ello, es de suponer que esta situación del nivel nacional se

replica en las entidades territoriales.

Quinto, las cifras del presupuesto nacional no parecen reflejar la realidad de recursos y gastos del

sector público central. Basta tener en cuenta que el presupuesto anual, es un porcentaje del previsto en

el Plan Plurianual de Inversiones. Además, la apropiación definitiva nunca alcanza al 100% del

presupuesto y los pagos efectivos de una vigencia son apenas un porcentaje de la apropiación

definitiva.

Esta creciente divergencia entre lo programado como gasto, frente a los recursos reales con que cuenta

el Estado, va configurándose en el denominado “Rezago Presupuestal”, que no es otra cosa que la

diferencia entre los compromisos adquiridos por el gobierno en un una vigencia, frente a los pagos

que efectivamente puede realizar durante ese mismo período. El siguiente cuadro ilustra la evolución

reciente del rezago el cual ha venido adquiriendo una dinámica creciente que lo ubica en 1996 en un

escandaloso 3.6% del Producto Interno Bruto del país.

7

Evolución del rezago con situación de fondos ( % del PIB ) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Total Funcionamiento 0.6 0.6 0.5 0.6 0.7 1 1.2 Servicios Personales 0 0 0 0 0 0 0.1 Gastos Generales 0.1 0.1 0.2 0.3 0.2 0.2 0.2 Transferencias 0.5 0.5 0.3 0.3 0.6 0.7 0.9Inversión 0.9 0.8 1.1 1.2 1.1 1.6 2.4Total Sin Deuda 1.6 1.4 1.6 1.8 1.8 2.6 3.6 Fuente: CONFIS

Una parte del rezago corresponde a la estructura natural de la administración pública, la cual, aun si

no existieran problemas de planeación y ejecución de los recursos se vería obligada a realizar

compromisos, a finales de año por ejemplo, que solo serían efectivamente pagados en la vigencia del

año siguiente. El problema radica en la dinámica ascendente del rezago que año tras año va ocupando

un porcentaje mayor del cupo de pagos de una vigencia; de mantenerse esta tendencia es posible que

el gobierno central en un futuro cercano, se vea en la necesidad de dedicar todos los recursos

disponibles en una vigencia a cubrir el rezago ( o compromisos) del año anterior.

Sexto, los ajustes que por recortes o adiciones se hacen al presupuesto durante la ejecución de la

vigencia, en la práctica implican la existencia de un presupuesto paralelo al aprobado oficialmente por

el Congreso. “...durante 1995, el Presupuesto General de la Nación se modificó mediante decreto

nueve veces, lo que significó créditos por tres puntos del PIB y contracréditos por cuatro puntos del

PIB. Para este año los ajustes significaron la modificación del 15% de la inversión inicialmente

programada. De esta forma cerca del 50% de la inversión está sujeta a retrasos y modificaciones que

hacen de la programación por resultados un puro formalismo, sin incidencia sobre la eficiencia y la

eficacia de los recursos públicos”9. (Anexo 3)

La existencia de políticas Cuasi - Fiscales , entendidas como modalidades de acciones fiscales que

transitan caminos diferentes al presupuesto, como los controles selectivos de precios, salarios, tasas de

interés, tipo de cambio y políticas de protección a industrias estratégicas, por ejemplo, han creado

condiciones favorables para que la política fiscal, expresada a través del presupuesto no pase de ser un

ejercicio incompleto y poco riguroso10

9 Fernández Eduardo, “Notas sobre las cifras presupuestales y elementos de sistemas presupuestarios para una propuesta de reforma”, mimeo, 1996. 10 Lerda Juán Carlos, “Política Cuasi- fiscal y Reforma del Estado”, CEPAL, julio de 1996.

8

Ahora bien, la información sobre el presupuesto público está excesivamente dispersa lo cual le impide

ser transparente para el grueso de la sociedad colombiana, afirmando así la existencia de un primer

elemento de exclusión, el de la información. Por todo ello, en una visión global, es coherente afirmar

que creer en las finanzas del sector público colombiano es un acto de fe.

2.2 Una sociedad sin prioridades

El país “ha logrado elevar substancialmente el nivel de vida de su gente. Sin embargo, la reducción de

la pobreza no ha dejado de ser un desafío grande. En 1992, seis millones de colombianos recibían

ingresos inferiores al nivel comúnmente considerado de mínima subsistencia. Son altas todavía la tasa

de desnutrición en niños y la de mortalidad infantil, pese a los continuos logros obtenidos en los

últimos años. Las diferencias regionales observadas en los indicadores ponen en evidencia la

necesidad de realizar ingentes esfuerzos en algunas zonas para ir cerrando la brecha en materia de

ingresos y bienestar social.”11

Si una sociedad no tiene claros sus objetivos no es posible que utilice con acierto los instrumentos con

los que cuenta para lograrlos. Este parece ser el caso Colombiano; el país tiene un enorme listado de

necesidades, todas apremiantes, sin haber realizado una priorización de las mismas. Por ejemplo, para

el país es claro que la Salud y la Educación son los dos sectores que más influyen en el desarrollo de

las personas. También existe consenso en que sin seguridad y justicia la sociedad no podrá cumplir

con sus metas de crecimiento económico y por supuesto los temas de infraestructura son

condicionantes para un mayor desarrollo.

No podemos dejar de mencionar el tema del saneamiento básico donde los acueductos y

alcantarillados se constituyen en otra prioridad. Además, en una sociedad con grandes desigualdades

sociales, el tema de los subsidios también debe estar en primer orden; y claro, la inversión pública para

las minorías étnicas, al ser consagrada constitucionalmente adquiere un carácter prioritario.

Todas estas necesidades, sin mencionar sectores como el agrícola y el de ciencia y tecnología, son muy

importantes pero el país no parece haber realizado una priorización de las mismas que esté acorde con

los limitados recursos, razón por la cual, múltiples leyes y programas de gobierno de carácter sectorial,

asignan los recursos en una diáspora, que para nada contribuye al logro de objetivos, ni a la solución

definitiva de los problemas.

11 Banco Mundial, “La pobreza en Colombia”, pp. 1, 1996.

9

Como se sabe, mientras más dispersas sean las asignaciones presupuestales, más diluido será su

impacto sobre las necesidades, con la consecuencia de que no resolverá problemas sino simplemente

los dejará coexistir con las angustias propias de quien cada vez más se siente agobiado por el cumulo

de problemas sin resolver. El Plan Nacional de Desarrollo es un ejercicio para establecer prioridades, y

sin desconocer los avances logrados en los últimos años, cuando se observa la escasa participación de

la inversión pública colombiana, frente a los gastos totales del gobierno y la forma como diversas leyes

sectoriales comprometen recursos de inversión, queda claro el estrecho margen de movilidad en la

asignación de prioridades con que éste cuenta. Margen, que como lo muestra el siguiente gráfico (en el

anexo #2 se encuentran las cifras base de la gráfica), ha venido disminuyendo en los últimos años por

la disminución porcentual de los pagos de inversión frente a aumentos importantes en funcionamiento

y pago de la deuda.

COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

AÑOS

POR

CEN

TAJE

FUNCIONAMIENTOINVERSIONDEUDA

Fuente: DNP- Comisión del Gasto Público.

El efecto de esta incoherencia entre el Plan de Desarrollo, las leyes sectoriales y el presupuesto, es

decir, entre los anhelos del país y sus posibilidades reales de alcanzarlos, es la creación de una gran

cantidad de expectativas en los diferentes sectores de la sociedad que a la postre no serán cumplidas,

aumentando el nivel de descontento y por supuesto disminuyendo la creencia colectiva en la

gobernabilidad democrática.

Que el país no este priorizando sus necesidades, puede ser expresión de una no resolución de los

conflictos de interés, con acceso al estado, propios de cualquier sociedad y que en condiciones

10

normales son reflejadas en la asignación del presupuesto. Como los conflictos no se resuelven, todos

los grupos con acceso al presupuesto presionan por gasto adicional en su sector, inflando las

exigencias del gasto público a niveles en los que el déficit y el rezago presupuestal son expresión de

los límites para cumplir con tantas expectativas no priorizadas.

2.3 Los monopolios de gasto

Para cualquier analista económico la existencia de monopolios es un síntoma de ineficiencias en el

funcionamiento del sistema económico. Tener un solo productor de automóviles o de cerveza impide,

no solo que las reglas del mercado funcionen, sino también limita el manejo de la sociedad sobre ese

sector, dejando en manos de los intereses particulares del productor monopolico, la toma de decisiones

sectoriales importantes.

Cuando una sociedad tiene monopolios, pero éstos no son de producción, sino de gasto, las

ineficiencias y la pérdida de control del sector se vuelven más graves ya que allí el monopolio

estáutilizando recursos que él mismo no produce; éste parece ser el caso de Colombia. Los monopolios

de gasto público podemos definirlos como aquellos sectores de la actividad estatal, donde la

asignación y ejecución de los recursos públicos están condicionadas o determinadas en un juego de

poder, por intereses sectoriales particulares con carácter monopólico, sin que el “bien público” tenga

una representación en la decisión. Adicionalmente, los monopolios son una de las formas más claras

de exclusión, por producción, acceso o distribución.

El magisterio, en el caso de la educación; la Unión Sindical Obrera, para el sector de hidrocarburos; el

ejército y la policía, en los gastos de defensa; la Asociación Nacional de Empleados Judiciales para la

rama, son ejemplos de monopolios de gasto, donde por encima de los intereses generales, estos grupos

de presión, determinan el reparto de porciones importantes del presupuesto nacional. Esta es una

consecuencia lógica de la existencia de intereses sectoriales y particulares al interior del estado, lo cual

no debería ser un elemento distorcionador; el problema se presenta por la ausencia de una discusión

más amplia y la presencia de más intereses en la asignación de los rubros en cada sector.

Por ejemplo, en educación, las asociaciones de padres de familia, los alcaldes, gobernadores,

asociaciones de alumnos y exalumnos, no participan en la discusión y asignación de los recursos del

sector, ni siquiera en el importante tema de la fijación de los salarios de los docentes, tema en el cual,

11

también los colegios privados, tienen intereses directos. Pero allí, solo Fecode y el Ministro participan

en la discusión en un claro ejemplo de exclusión en el manejo de los recursos públicos.

Esto, sumado a la interferencia de intereses políticos en la asignación de los recursos de educación

impidiendo que se haga de acuerdo a las necesidades de las regiones del país, sino tener que hacerlo

por el número de docentes que en un momento dado existían en el país, y además impedir una

reasignación geográfica de los maestros indican los perjuicios de tener un monopolio de gasto en la

educación. El indicador de número de alumnos matriculados frente al total de docentes por

departamento del Anexo 4, nos muestra las enormes inequidades del sector donde Departamentos

como el Chocó, Santander, Casanare, César, Córdova y el Huila, tienen el doble de docentes por

alumno que Antioquia, Bolívar, Caldas o el Valle. (Anexo 4)

Las exigencias sindicales, normalmente de tipo salarial, no son negativas por si mismas. El problema

resulta cuando las apetencias del sindicato sectorial, al no encontrar una contraparte que represente los

intereses del estado, se desbordan sin tener en cuenta, ni la visión del conjunto de las finanzas públicas

ni los interés generales de la sociedad, impidiendo, como en las recientes negociaciones de la Caja

Agraria, el Magisterio y el Sector Eléctrico, el establecimiento de controles sociales y de estado (como

los llamados indicadores de medición de la gestión). Es entendible la necesidad de aumentar los

salarios de los maestros, los jueces, los militares, los empleados de Ecopetrol o del sector eléctrico, pero

ello debería realizarse teniendo en cuenta el interés de la sociedad en su conjunto.

12

3. Finanzas públicas colombianas

En esta sección, se harán algunas anotaciones sobre los principales elementos del presupuesto

abordando inicialmente el componente de ingresos para luego revisar los gastos y dar así una versión

sobre los determinantes generales de la crisis fiscal.

3.1 Los ingresos12 y los límites del gasto público

En los primeros años de la década de los ochenta, la evolución de los ingresos del sector público

consolidado no fue compatible con el crecimiento inusitado de los gastos. A partir de 1986, el

comportamiento de estos ingresos mejoró de manera notable, gracias a diversas razones. La primera se

encuentra en las reformas tributarias de 1986, 1990, 1992 y 1995 siendo particularmente importantes

las dos ultimas. Estas reformas ayudaron a contrarrestar la disminución de ingresos por concepto de

aranceles, que bajaron notablemente con la apertura económica y aumentaron la participación del IVA

dentro de los ingresos corrientes de la nación.

La segunda razón, está asociada al buen comportamiento del sector minero, particularmente el

petróleo, que con los hallazgos de Caño Limón y Cusiana ha incrementado de forma substancial los

ingresos del gobierno. El tercer elemento son los recursos provenientes del proceso de privatización,

que no sólo permitió al gobierno descargarse de elementos de gasto, sino además, en algunos casos,

le reportó importantes ingresos, como por ejemplo los provenientes de la telefonía celular, la venta de

bancos y algunos activos del Instituto de Fomento Industrial.

Este conjunto de situaciones permitió incrementar la posición de ingresos del gobierno central13 de un

promedio de 8.3% del PIB entre 1981 y 1983 a 10.3% entre 1987 y1990, y 13.3% entre 1991 y 1994. En

12 Los ingresos estatales provienen básicamente de tres fuentes: los ingresos corrientes, los recursos de capital y

las rentas parafiscales. Los primeros se dividen en tributarios y no tributarios que hacen referencia a tasas,

multas, rentas contractuales y fondos especiales. Los ingresos de capital están constituidos por el crédito externo

e interno, recursos del balance, fondos especiales y un rubro denominado otros recursos de capital. Por su parte,

las rentas parafiscales hacen referencia a los ingresos del SENA, ICBF, aportes al sistema de subsidio familiar. 13 No incluye los recursos de capital.

13

este año la venta de activos del sector público y el otorgamiento de las licencias de telefonía celular

llevaron a que el total de los ingresos del gobierno representaran el 13. 3 % del PIB.14

Los ingresos tributarios han venido sufriendo una importante transformación en los últimos años. Las

reformas tributarias, una cada dos años durante la última década se han convertido en una respuesta

reactiva al aumento del gasto estatal; con ellas se enfrenta la coyuntura deficitaria del momento, pero

podemos afirmar que ninguna de ellas, ni el conjunto de las mismas ha contribuido a dar soluciones

estructurales al creciente déficit del gobierno central. Los ingresos adicionales producidos por estas

reformas han tenido un carácter cíclico que no permite, en el mediano y largo plazo, financiar los

gastos que por el contrario si son recurrentes o fijos.

Los gobiernos han consolidado la costumbre de alterar las normas tributarias al compás de las

recurrentes crisis fiscales. No obstante, estas medidas no apuntan a crear un sistema tributario

coherente, flexible y estable, sino a superar en problema fiscal del corto plazo. Parece ser mucho más

difícil afectar un interés particular, vía el recorte de gasto público, que cargar a la sociedad en su

conjunto el financiamiento del déficit público.

El ejemplo más claro es el tratamiento que en éstas leyes han tenido los instrumentos de control a la

evasión, el cual ha sido muy escaso porque siempre implica medidas y acciones de mediano plazo que

ningún gobierno contempla entre sus líneas de trabajo inmediato. Así, las reformas terminan

convirtiéndose en simples “paños de agua tibia”, obligando al próximo gobernante a impulsar una

nueva.

La constante alteración de las normas tributarias, lleva inevitablemente a una marcada evasión de

impuestos. Esta evasión encuentra sus principales causas en la cantidad de impuestos que se cobran

(aproximadamente 19 en todos los niveles territoriales ) y la ineficiencia en la recaudación de los

mismos. A su vez esta ultima “causa”, es una consecuencia de la primera, en el sentido de que la

cantidad de impuestos dificulta la vigilancia, la claridad y la transparencia en la recaudación.

Esta actitud de corto plazo se refleja en el aumento del peso del Impuesto al Valor Agregado IVA, que,

como lo muestra el cuadro, paso de representar el 2.4 puntos del PIB en el periodo 81-83 a 4.3 puntos

en el periodo 91-94, aumentando así su peso dentro de los ingresos corrientes de la nación, en

detrimento de tributos como el de renta.

14 Fuente: Confis.

14

Ingresos corrientes de la Nación

( % del PIB )

81-83 84-86 87-90 91-94

TOTAL 8.3 8.8 10.3 13.3

Tributarios 7.8 9.2 9.3 11.7

Renta 2.9 3.5 3.6 5.1

Indirectos 4.8 5.7 5.7 6.5

-IVA 2.4 2.8 2.8 4.3

- Aranceles 1.6 2.1 2.1 1.3

- Otros 0.8 0.9 0.8 0.9

No Tributarios 0.6 0.9 1.0 1.6

Fuente: Olivera. Mauricio; “ Evolución del Sector Publico 1981- 1994”.

El carácter transitorio de los ingresos se reitera al observar el aumento que en ellos tienen los ingresos

provenientes del petróleo. Estos provienen principalmente de los campos de Caño Limón y Cusiana.

Financiar gastos permanentes con recursos transitorios, como son los petroleros, debilita aun más la

situación de las finanzas públicas nacionales.

La importancia de los recursos petroleros puede verse al señalar que pasaran de representar 0.5% del

PIB de 1994 a un 5% en 1997. Esta bonanza implica un reto de gran magnitud para el país, ya que

puede obtener importantes beneficios o crearle daños irreparables a la economía nacional. Estos daños

se conocen como la “enfermedad holandesa”, consistente en un influjo de divisas que aumenta la

demanda por todos los bienes de la economía y eventualmente lleva a una revaluación.15

El país, como lo mencionó Armando Montenegro, debe ser consciente de que uno de los grandes

errores en el manejo de las bonanzas pasadas (70’s y 80’s) fue la concepción de que las bonanzas eran

permanentes. Numerosos estudios muestran que, de hecho, los mayores peligros se encuentran en que

el sector público sea el responsable de la administración de los ingresos de las bonanzas. Durante la

bonanza la propensión a gastar será cercana a 1 punto del PIB.

La “amplia” discusión que se dio para la determinación del destino de estos recursos, llevó a dos

grandes decisiones: primero, la transformación de un fondo de estabilización petrolera, donde una

parte importante de los recursos se congela para prevenir mayores distorsiones a la economía y

15 Gaviria César, Palabras del señor Presidente de la República, al instalar el seminario “ Cusiana y la Economía Colombiana en los años Noventa”, en “ Cusiana un reto de Política Económica”, pp. 2,Santafé de Bogotá, D.C., Julio 7 de 1993.

15

segundo, la distribución a las regiones de las regalías petroleras en la ley 141 de 1994, en la cual se

beneficiaron de forma excesiva a algunas regiones, sin una clara consideración del concepto de “Bien

Público” que la constitución les otorgo a dichos recursos.

Como menciona Marcela Corredor en un artículo sobre el tema “la Ley 141 hace caso omiso de la

equidad cuando dirige los recursos del Fondo Nacional de Regalías a regiones y actividades

específicas, porque desconoce regiones nacionales como Cauca y continúa concediendo sumas

importantes a departamentos reiterativamente favorecidos como Córdoba”16

Monto y distribución por beneficiario de las regalías Impuestos y participaciones, 1980- 1990 ( Millones de pesos corrientes) Porcentajes

Beneficiario 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Nación 870.4 1,010.3 15,122.4 19,158.8 38,311.8 71,095.7 Departamentos 5,956.5 13,554.8 21,850.6 26,017.2 51,793.7 92,095.7 Municipios 2,904.6 5,698.4 8,974.6 11,457.7 20,652.6 33,582.8

CORPES- FIR 1/ 293.5 214.0 2,250.0 2,738.2 5,612.1 9,347.7 Corporaciones 2/ 349.4 500.9 1,114.7 4,441.4 3,893.7 3,839.6 Otras entidades 3/ 0.0 90.8 260.4 734.5 926.2 632.0

Total Regalias 10,374.4 21,069.3 49,572.7 64,547.8 121,190.1 210,699.2

Fuente: Ecopetrol, Carbocol, Minminas y Banco de la República. 1/ Se refiere al porcentaje establecido (4.25%) en la ley 76 de 1985 con destino a

los Fondos de Inversión Regional de los correspondientes CORPES. 2/ Corresponde fundamentalmente al caso de la CVS con las regalías del Níquel y de CORPOGUAJIRA con la explotación del Carbón. 3/ Corresponde a beneficiarios por la explotación del Carbón.

3.2 Los gastos del Gobierno Central

Como ya se ha mencionado, los gastos del sector público, particularmente los del Gobierno central han

venido creciendo a un ritmo superior a los aumentos en los ingresos, llegando a consolidar un déficit

de 3.6 puntos del PIB en 1996.

16 Corredor Marcela, “La ley de regalías no es equitativa”, Economía Colombiana , 1995, pp. 95.

16

Puede decirse que buena parte de éste crecimiento está asociado al problema de las expectativas que la

sociedad tiene frente al aparato estatal. Los colombianos, particularmente desde la Constitución de

1991, hemos visto incrementadas nuestras expectativas por mayor educación, salud, agua potable,

seguridad, justicia, etc., todo lo cual genera compromisos de gasto. Es claro que tener muchas

expectativas no es un problema, todo lo contrario, es un elemento positivo, el inconveniente está en

querer cumplirlas todas sin tener en cuenta los límites de la propia situación económica y social.

Estas expectativas son traducidas por el Gobierno y el Congreso en una multitud de leyes que no sólo

generan gastos adicionales, sino también limitan el margen de maniobra del gobierno sobre el

presupuesto. Tal vez por ello, algunos se han atrevido a afirmar que “El superávit fiscal sólo será

alcanzable cuando el presupuesto de gastos públicos sea flexible. En Colombia con una enorme

cantidad de leyes y estatutos, nos hemos encargado, en 180 años de historia republicana, de

convertirlo en una gigante camisa de fuerza, que para 1996, superará los 24 billones.” 17

No obstante la visión del déficit público no puede llegar al simplismo de afirmar que unas finanzas

públicas sólo son sanas cuando el déficit no existe. Por el contrario, puede decirse que un país como

Colombia, con necesidades enormes en todos los campos puede optar por la opción de financiar con

déficit inversiones que le permitirán mejorar sus condiciones de desarrollo. En particular, lo que la

literatura económica identifica como “Inversiones en Formación Bruta de Capital”. Es decir, se puede

financiar con déficit la construcción de carreteras, infraestructura energética, acueductos, salud,

educación, proyectos industriales o agrícolas, que hacia el futuro mejoraran la capacidad productiva

del país, con lo cual los superávits futuros compensaran el déficit presente.

El otro extremo se presenta cuando con éstos recursos no se esta financiando formación bruta de

capital, sino gastos de funcionamiento o recurrentes, con lo cual se estará en un circulo vicioso que de

ninguna forma le permitirá a la sociedad superar sus condiciones de desarrollo. Por ello es de suma

importancia analizar el tipo de gasto que se esta financiado con el déficit, y cuales son las condiciones

futuras de dichas erogaciones. En términos generales se puede afirmar que los mayores gastos del

gobierno en los últimos años están concentrados en las transferencias al proceso de Descentralización 18y la Seguridad Social, los sectores de Defensa y Justicia y los crecientes intereses de la deuda tanto

interna como externa19.

17 López Garavito. Luis Fernando; “ A Propósito de las Crisis Fiscales”, mimeo, 1996. 18 Vale la pena anotar que una parte de estas transferencias constituyen formación bruta de capital.

17

a) Transferencias

En el presupuesto de gastos del gobierno central, el rubro de transferencias incluye tres grandes

componentes: Las destinadas a Entidades Territoriales, Seguridad Social, y otras denominadas “otras

Transferencias”. Las primeras, que tienden a fortalecer el proceso de descentralización20, al contrario

de lo que se piensa, no son una situación creada por la Constitución de 1991. Su peso lo venían

soportando las finanzas públicas desde antes. Es así como pasaron de representar un 0.89% del PIB en

1990 a un 1.75% (proyectado) en 1996. No obstante el considerable aumento de este concepto de gasto

si se explica por la determinación constitucional de incrementarlas atándolas como una participación

en los ingresos corrientes de la Nación21.

b) Transferencias a las entidades territoriales

La descentralización empezó teniendo como objetivos principales la búsqueda de una legitimación

política, una mayor eficiencia del gasto y una redistribución interregional. A través del proceso, como

es apenas natural, se han presentado diversos inconvenientes de fondo y de forma. Puede decirse que

el principal de ellos ha sido la existencia de diferentes descentralizaciones construídas por los actores,

con diversas lógicas, que sin ser contrapuestas chocan entre si creando ineficiencias y problemas al

desarrollo del proceso. En otras palabras, no existe una lógica común para el proceso de

descentralización.

Los Alcaldes, Gobernadores y la Nación, son los principales actores con intereses en el proceso pero no

son los únicos, sectorialmente encontramos que por los menos en educación, salud, y carreteras existen

percepciones sobre los que es o debería ser la descentralización. Un alcalde tiene el problema central

de la prestación de la educación, la salud y los servicios públicos recibiendo la presión directa de los

ciudadanos, por lo tanto sus problemas con la descentralización están asociados a como ampliar la

cobertura y administrar los establecimientos educativos, puestos de salud y servicios públicos.

Para el gobernador el tema de la educación se concentra en el pago y nombramiento de los docentes y

la salud al correcto desarrollo de la red de urgencias departamentales; su otra gran preocupación son

las vías. Para la nación, el problema central es conciliar las necesidades sectoriales con las

posibilidades fiscales y macroeconómicas buscando no sólo ampliación en cobertura sino mejoras en la

19 Esta agregación corresponde a la misma estructura propuesta por la Comisión de Racionalización del Gasto Público. 20 Caballero R César A, “Descentralizaciones, Gobernabilidad y Caos”

18

calidad, redistribución regional y equidad en el gasto. Todos tienen implícito el problema de los

recursos, pero desde diferentes puntos de vista.

Por ejemplo, para el caso del sector educativo, la nación debe buscar los recursos y fijar los salarios de

los maestros, los departamentos, reciben el situado fiscal con el cual nombran, pagan y administran la

nómina de docentes y los municipios que reciben recursos por su participación en los ingresos

corrientes de la nación, administran los establecimientos educativos y “son los jefes de los maestros”.

Esta falta de uniformidad en los objetivos y en muchos casos también procedimientos de la

descentralización, convierte el sistema más en un reparto de recursos para cubrir gastos municipales y

departamentales que una redistribución de competencias en busca de una mayor eficiencia.22 Por

consiguiente, las transferencias difícilmente se traducen en mayores beneficios sociales. Un ejemplo

que puede clarificar esta situación es el caso del sector salud, donde, por falta de determinaciones

claras se tiene una multiplicidad de recursos y destinaciones de los mismos al interior del sector,

creando evidentes sobrecostos administrativos e ineficiencias lógicas en el manejo de la salud.

La salud en Colombia se financia con recursos del situado fiscal, la participación de los municipios en

los ingresos corrientes de la Nación, el Fondo de Solidaridad y Garantías (FOSYGA), las rentas cedidas

(licores y loterías), Ecosalud, el Fondo de Inversión Social (FIS), el FONDATT, recursos propios de los

hospitales (cobros de algunos servicios) y recursos del Ministerio de Salud. De otro lado, los

programas se financian utilizando diversas fuentes, así, el programa de subsidios a la demanda se

financia por el FOSYGA, las PICN, rentas cedidas, el situado fiscal y recursos del FIS. Por su parte los

subsidios a la oferta se financian con una parte del situado fiscal, recursos de Ecosalud, rentas

departamentales cedidas y recursos propios de los hospitales.

Todo ello dificulta, no solo conocer la totalidad de los recursos de inversión con que efectivamente

cuenta el sector , sino que tampoco permite tener una certeza sobre la financiación de los diferentes

programas. Con determinaciones claras, como la simplificación de las fuentes de financiación, no sólo

se ganaría en certeza sobre las cuentas financieras del sector, sino además se ahorrarían enormes

recursos, hoy destinados por esta dispersión, a la administración de los ingresos y destinos de la salud.

Como vemos, esta disparidad de objetivos y criterios sobre el proceso de descentralización se ha

traducido en una cantidad de leyes y normas expedidas con criterio sectorial. Se produce así una

21 Constitución Política de Colombia, artículos 356 y 364.

19

confusión normativa que no ha permitido tener total claridad frente a las competencias asignadas a los

diferentes niveles territoriales sobrecargando a departamento y municipios de una serie de tareas y

funciones que en muy escasas ocasiones se concilian con los recursos y la capacidad administrativa

que poseen. La consecuencia lógica ha sido la “incapacidad de los municipios para cumplir con los

porcentajes mínimos en cuanto a educación, salud y agua potable especialmente”.23

Algunos analistas han afirmado que toda esta confusión de competencias entre el gobierno central y

los gobiernos territoriales evidencia una “lucha en el interior del sistema político por el control del

Estado”24. Es decir, nos encontramos en una disputa por la gobernabilidad del sistema político, cuya

resolución parece estar directamente condicionada al control de los recursos públicos.

c) Transferencias a la Seguridad Social

El siguiente componente importante de las transferencias es el gasto asociado a la Seguridad Social.

Con la nueva legislación (Ley 100 de 1993) el gobierno se ha visto en la necesidad de hacer importantes

erogaciones para lograr una correcta implementación del sistema propuesto. Los pagos del Gobierno

Central por concepto de seguridad social, se incrementaron en un punto del PIB entre 1990 y 1995,

llegando a un 1.6% del PIB de 1995.

Podría afirmarse que los objetivos principales de reforma son clarificar las cuentas sobre la deuda del

pasivo pensional y los aportes del Estado Colombiano como empleador y lograr una cobertura

universal de seguridad social, que incluye atención en salud y pensiones. Para ello se establece la

existencia de dos regímenes: Uno contributivo, para las personas empleadas con más de dos salarios

mínimos y uno subsidiado, para la población que no cuente con capacidad de pago.

En pensiones el contributivo se divide a su vez en dos grandes modelos, un sistema de prima media, o

de reparto simple, en cabeza del Instituto de los Seguros Sociales y uno de capitalización individual

administrado por las empresas administradoras de pensiones. Para analizar los impactos que tendrá

esta reforma sobre las finanzas públicas, puede dividirse en dos grandes temas: pensiones y salud. En

el primero, tomando al gobierno nacional como garante del sistema antiguo y del ISS en el nuevo

22 Wiesner Durán, Eduardo 23 Conpes de Evaluación del uso de las transferencias a las entidades territoriales. 24 Cuéllar de Martínez. María Mercedes; “La Reforma Constitucional Cambio el Equilibrio de poder”, en Estrategia Económica y Financiera, Febrero 15 de 1996, pg 21.

20

sistema; y el segundo, considerando las crecientes contribuciones que tiene que hacer el Estado como

patrono”25.

Las decisiones sobre la seguridad social tendrán tres consecuencias principales sobre las finanzas

publicas. La primera, se ha calculado que el valor presente de la deuda acumulada del antiguo

régimen de beneficios es aproximadamente un 63% del PIB de 1994. La segunda es el mantenimiento

del sistema de reparto simple paralelo al nuevo del cual es responsable el gobierno. La ultima

consecuencia importante es que el esquema de solidaridad pensional requiere partidas presupuestales

para su mantenimiento.

En cuanto a estas transferencias, los pagos aumentarán cerca de un 0.7% de PIB, cada año.

Adicionalmente han subido 2% del PIB en los últimos 10 años. Este aumento se debe a diversas

razones como lo son un mayor numero de pensionados, la asunción del pasivo de Ferrocarriles

Nacionales y de Colpuertos y la nivelación salarial de la Fuerza Publica.

Costos adicionales - Ley 100

Aportes del Presupuesto Nacional ( $ Miles de Millones de pesos - Precios Corrientes)

Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1- Salud 61 111 236 241 303

a. Incremento aportes Patronales de la Nación 7 21 31 35 38 b. Fondo de solidaridad y garantia en salud 54 89 204 206 264 - Aportes del Gobierno Nacional 49 75 184 176 206 - Impuestos remesas utilidades (Cusiana y Cupiagua) 0 9 15 26 59 IVA social util. ( Madres comunitarias) 5 5 5 5 02- Riesgos Profesionales 0 0 34 38 42 a. Seguro Riesgos Profesionales 0 0 34 38 423. Total Aportes Presupuesto Nacional 61 111 270 279 344Como % del PIB 0.11 0.16 0.32 0.28 0.29

Resulta ilustrativo el análisis que al respecto realiza María Mercedes CUELLAR: “En cuanto a la

seguridad social, lo que está ocurriendo no debería sorprender a nadie. Las grandes crisis que vienen

atravesando las economías industrializadas tuvieron ahí su nido de cultivo. El debate de los EE.UU. ,

que llevó a que no le aprobaran el presupuesto al presidente CLINTON, la huelga que se extendió por

más de un mes en Francia, paralizando la economía, y el deterioro del desarrollo en los países

nórdicos, entre otros, tuvieron el mismo origen: una población económicamente activa cada vez menor

25 Comisión de Racionalización del Gasto Público ( Informe de Avance). Marzo de 1996.

21

que esta teniendo que sostener una población inactiva cada vez mayor, en razón de su

envejecimiento.26

Con todo ello y sin dejar de reconocer los avances logrados en la ley 100, en particular, como

mecanismo de sinceramiento de la deuda pensional, es posible afirmar que la ley dejó abiertas muchas

puertas que en su conjunto se convierten en uno de los mayores problemas futuros de las finanzas

públicas nacionales. Primero, porque al mantener la subsistencia de dos tipos de regímenes, sin cerrar

ninguno (el de prima media), permitiendo que los afiliados circulen sin restricciones entre los dos

sistemas, crea unos sobre costos que serán asumidos por el presupuesto nacional. Segundo, según

diversos cálculos de comparación entre los dos sistemas, la tasa implícita de retorno es mucho mayor

en el régimen de prima media (con el estado como pagador de última instancia) que en el de ahorro

individual. Finalmente, porque el régimen subsidiado se financia parcialmente con las contribuciones

de solidaridad de los aportantes, pero los faltantes, serán cubiertos de nuevo por el presupuesto de la

nación.

d) Seguridad y justicia

Puede afirmarse que una parte substancial del presupuesto nacional se destina a los sectores de

Seguridad y Justicia, sin embargo, en Colombia esos sectores no se caracterizan por tener buen nivel

de desempeño. Los pagos del Gobierno Central en justicia pasaron de representar un 0.4% del PIB en

1990 a 1.1% del PIB en 1995. Por otra parte, los pagos en cuanto a Defensa (seguridad) representaron

un 2.4% del PIB en 1995, luego de representar un 1.8% del PIB en 1990.

La pertinencia del gasto militar en un país con un conflicto bélico permanente es indudable, no

obstante es absolutamente necesario que la sociedad colombiana, sea no solo consciente de los

recursos dedicados al conflicto, sino además que tenga la oportunidad de conocer la eficiencia y

pertinencia con que este gasto es asignado y ejecutado. En un reciente estudio sobre “los costos

económicos del conflicto armado en Colombia (1.990-1.994)” se afirma que (en un cálculo

aproximado), el país está dedicando anualmente cerca de 4 puntos del PIB, donde se incluye, no solo

el gasto público asignado al sector, sino también estimativos del gasto privado y las pérdidas en

capital humano. De esta forma, “por cada peso que la guerrilla extrae violentamente a los

26 ibid

22

colombianos, el país debe dedicar por lo menos siete pesos adicionales para protegerse de ella y

reparar sus daños”.27

Para ver las dimensiones del gasto militar se puede observar cómo en los últimos cinco años el gasto

efectivo aumentó en 0.5% del PIB. Los aumentos mas importantes en materia de Defensa y Seguridad

son consecuencias del Plan Quinquenal para la Fuerza Pública 1992-1996 y de la Ley 4a. de1991. Esta

ley determinó un aumento en los salarios del personal activo y retirado para el periodo 1993-1996.

Composición de gastos de la Fuerza Pública (En porcentaje del PIB)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996(p)

Funcionamiento 1.95 2.19 2.38 2.57 2.8 3.18 3.12

inversión 0.11 0.25 0.12 0.21 0.13 0.23 0.42

total 2.06 2.44 2.5 2.78 2.93 3.41 3.54

Fuente: Comisión del Gasto Público 1996.

Este aumento salarial, junto con las demás disposiciones del Plan y el aumento en las plantas explican

el 15% del crecimiento total del gobierno central (ver anexo #5). Ante la magnitud del tamaño del

gasto público en este sector, resulta preocupante, primero que no haya una discusión pública sobre la

forma como han venido creciendo y distribuyendo estos recursos y segundo, como consecuencia

natural, no parece existir una estrategia de largo plazo para enfrentar con éxito los elementos de

violencia presentes en el país. Parece que el corto plazo es la determinante fundamental en la

asignación de los recursos a este sector, impidiendo con ello, la posibilidad de solicitar o rendir

cuentas por parte de quienes lo manejan.

Con el argumento de que se trata de asuntos de “Seguridad Nacional”, sistemáticamente se ha evitado

la realización de una discusión profunda sobre el sector, permitiendo que los miembros de la Fuerza

Pública, monopolicen el tema de la seguridad del país, como si este no fuera un tópico de vital

importancia para la sociedad colombiana.

27 Granada Camilo y Rojas Leonardo; “ Los costos económicos del conflicto armado en Colombia (1.990-1.994)”, pag. 13 y 14.

23

EVOLUCION DEL PRESUPUESTO DE LA FUERZA PUBLICA

1.4

1.6

1.8

2

2.2

2.4

2.6

2.8

85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96

AÑOS

% P

IB presupuesto fuerzapública

Un ejemplo claro de este manejo coyuntural, que produce ineficiencias en el gasto es la reciente

propuesta de crear un cuerpo aéreo para el Ejército Nacional. Se argumenta la existencia de una serie

de procedimientos de la Fuerza Aérea y del Ejército que impiden contar con un apoyo táctico aéreo

expedito por parte de los cuerpos en tierra; es un comandante de la FAC, quien autoriza este tipo de

operaciones, razón por la cual la orden debe ser tramitada por la cadena de mando, no solo del

ejército, quien la solicita, sino también por la FAC, quien la autoriza. Entonces, para solucionar un

conflicto interfuerzas, se propone crearles a aquellos una fuerza aérea sin discutir opciones para

racionalizar el uso de la ya existente.

Otro de los problemas más importantes del gasto militar es el hecho que éste gasto se ha comportado

de manera irregular, mientras que el pie de fuerza ha aumentado de manera constante. En los últimos

años, el gasto por militar ha pasado de $5’000.000 a casi $8’000.000 por año, representando el total por

concepto de gasto militar cerca de 3% del PIB.

Evolución del pie de fuerza de la Fuerza Pública Concepto 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Efectivos FF.MM 139,821 138,021 138,781 145,441 152,603 160,290Efectivos Policía 78,668 78,784 91,402 88,961 95,596 92,927Total Efectivos 218,489 216,805 230,183 234,402 248,199 253,217

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional ( Oficina de Planeación).

24

COMPOSICION PIE DE FUERZA PUBLICA

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995AÑOS

EFEC

TIVO

S EFECTIVOS FF.MMEFECTIVOS POLICIATOTAL EFECTIVOS

Como se mencionó anteriormente, el sistema de seguridad social de los militares es una de las

excepciones a la ley 100, lo cual, con las incrementos del pie de fuerza y del personal militar retirado,

ha convertido este rubro, en una presión importante para el presupuesto. Las condiciones salariales de

los militares retirados implican que este recibe un monto muy similar al salario de un militar activo de

su mismo rango; además, cualquier incremento a los oficiales activos, también afecta la “asignación de

retiro”.

En el caso de la Justicia, el problema central también parece radicar en una ausencia de administración

eficaz y eficiente de los recursos. En los últimos años se ha aumentado en 0.7% del PIB los recurso

destinados al sector judicial los cuales se explican básicamente por la nivelación salarial y la creación

de la Fiscalía General de la Nación. Esta entidad creada por la Constitución del 91 ha aumentado su

personal de manera considerable, ya que luego de contar con 10.50928 cargos en 1992, pasó a tener

20.176 en 1994 y actualmente está solicitando un aumento de planta junto con el Consejo Superior de

la Judicatura.

Evolución de los gastos en la Rama Judicial, la Fiscalia y Medicina Legal participación en el PIB

Conceptos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Rama Judicial 0.4 0.42 0.36 0.58 0.57 0.55 0.65

Fiscalía General de la Nación 0.16 0.32 0.36 0.47 0.56

Medicina Legal 0.01 0.02 0.03 0.03 0.04

Total 0.4 0.42 0.53 0.92 0.96 1.06 1.25

Fuente: Division de Justicia- Subdirección de Desarrollo Social- Direccion General del Presupuesto Nacional

28 Provenientes de los organismos de investigación judicial existentes antes de la expedición de la Constitución de 1991.

25

Como lo muestra el cuadro anterior casi la mitad del presupuesto del sector, es asignado a la Fiscalía,

entidad que sólo representa una parte del componente penal de la rama. Las demás jurisdicciones,

laboral, civil, administrativa y una parte de la penal (los jueces), así como las altas cortes y el mismo

Consejo Superior de la Judicatura (quien tiene la responsabilidad de administrar el sector), reciben los

recursos restantes. Esta situación, creada por la Constitución, ha llevado a la Comisión de

Racionalización del Gasto y las Finanzas Publicas a afirmar que ”Este es un buen ejemplo de la falta de

una estrategia de transición que permitiera al nuevo sistema reemplazar el anterior sin traumatismos.

Esto se traduce en presiones de gasto publico con muy poca efectividad“.

Conclusión

Como se ha visto a lo largo de este artículo, los gastos del gobierno central han crecido en los últimos

años de forma importante, sin que existan elementos que indiquen una mayor eficiencia del gasto

público o una mejor distribución de los mismos. Tampoco queda clara una disminución de los niveles

de exclusión de la sociedad colombiana. Buena parte de este crecimiento en los gastos ha estado

acompañada por una disminución permanente del margen gubernamental para asignar recursos a sus

prioridades, por lo cual se ha afirmado que este crecimiento no se han producido en un contexto de

gobernabilidad.

La sociedad colombiana no parece estar enterada de la magnitud de la crisis fiscal, y ésto, en términos

de gobernabilidad democrática puede estar explicado por dos situaciones extremas: por que no le

interesa conocer y actuar sobre los bienes públicos (entre los cuales las finanzas públicas ocupan un

lugar central) con lo que se deja su manejo a la deriva, permitiendo una rapiña de intereses

particulares sobre el presupuesto, o porque existe una lógica de exclusión interesada en mantener a la

sociedad con un alto grado de ignorancia sobre el manejo fiscal del país. En ambas situaciones los

procesos de construcción democrática, de los cuales tanto se precia el país, se ven seriamente

cuestionados

Por ello, extender los preceptos democráticos, realizar una discusión pública y aumentar los niveles de

información de la sociedad sobre los temas presupuestales y fiscales, parece ser un camino idóneo

para comenzar a enfrentar la crisis.

26

Veamos la siguiente hipótesis sobre la crisis fiscal:

Sobre la relación del Clientelismo con las Finanzas Públicas, se podría afirmar que en la Colombia de

hoy el clientelismo resulta impensable sin los recursos estatales. Según LEAL y DAVILA “la mayor

parte de la ejecución presupuestal ordinaria de los municipios pobres busca construir o reproducir los

capitales electorales de sus gamonales”29. Los impuestos también son utilizados como elementos de

presión contra deslealtades que se presenten, o conceder premios a servicios que sean en “pro de la

causa”.

La pregunta es si la crisis fiscal determina una crisis en el sistema clientelista, o si por el contrario la

relación es inversa y uno de los determinantes de la crisis fiscal es el clientelismo. Si nos ubicamos en

1991, y reconocemos el éxito de la Constituyente como una reacción de cansancio y rechazo frente a las

viejas prácticas de hacer política, a un estado ineficiente y corrupto, es decir frente a los elementos

más característicos del clientelismo, podríamos afirmar que la Constituyente intento acorralarlo y

poner en crisis al modelo.

Pero entonces cómo se explica que la reacción contra el estado, contra su parálisis, su sentido

burocrático haya resultado en un incremento de su presencia en la sociedad. ¿Como explicar que en un

modelo neoliberal el estado Colombiano casi duplique su nivel de gasto?. Podría decirse que es la

consecuencia lógica de la crisis del clientelismo. Este al ver socavada su base electoral no tiene otra

forma de reproducirse que aumentando al máximo posible el gasto del gobierno, que como ya vimos,

constituye el elemento central de la relación Patrón-Cliente.

El aumento de servicios a la sociedad por parte del estado, con el esquema clientelista implica, por

ejemplo la expedición de la ley 100, abriendo la posibilidad de que la seguridad social sea prestada por

particulares, pero asegurando la subsistencia del Instituto de los Seguros Sociales30, como fuente

“posible” de favores políticos. Se aumenta el gasto pero se mantiene el viejo esquema, con las

ineficiencias que lo hicieron entrar en crisis y el resultado es un incremento del recurso con el cual se

alimenta la relación clientelar (el Estado), sin que ello implique un mayor bienestar de la sociedad.

Un proceso de descentralización confuso, desordenado, donde las reglas sobre competencias no son

claras, produce un escenario donde los mandatarios municipales y departamentales, casi que

29 Ibid.

27

obligatoriamente requieren el concurso de intermediación de los congresistas ante el gobierno

nacional. La intermediación se hace necesaria cuando la relación del nivel central con las entidades

territoriales es confusa y poco operativa, es entonces cuando la relación Patrón - Cliente, entre el

congresista y el alcalde o gobernador adquiere todo su sentido.

La revancha del clientelismo con la Constituyente, estaría dada en el desarrollo legislativo de la nueva

Constitución, con un mensaje de “gastar más” y “hacer confusos los procesos” (en particular, pero no

solamente, el de descentralización), sin tener en cuenta la racionalidad y límites de las finanzas

públicas, pues a mayor gasto público con un esquema que requiera de intermediarios, es posible

perpetuar la lógica clientelista. Si esta hipótesis resulta vlida, la gobernabilidad del sistema se

encuentra inscrita en una necesidad clientelar que desde el congreso vuelve irracional e ineficiente el

gasto público y por lo tanto hace más necesaria su labor de intermediación entre la sociedad y el

estado y entre el nivel nacional y las instancias locales.

En ese contexto la exclusión, en el acceso al estado, tiende a perpetuarse por ser alimento esencial de

la dinámica clientelista. Si el Estado llega a toda la sociedad, para lo cual necesitara ser eficiente, la

necesidad de los intermediadores no será necesaria, por ello el aumento en su gasto ha estado

acompañado de la construcción de un marco normativo e institucional que tiende a hacerlo ineficiente,

limitando su intento de prestas servicios con criterio universal.

30 Como se vio en el capítulo sobre transferencias, el ISS es el garante del Régimen de prima media, cuya existencia no fue limitada en el tiempo sino por el contrario es permanente en competencia con el Régimen de ahorro individual

28

Bibliografia

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- Banco Mundial; “ La Pobreza en Colombia”, TM Editores, Enero 1996.

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30

Anexo 1

Comparación de gastos del Sector Público Consolidado y el Gobierno Central (% del PIB) 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Sector Público 24 25.7 27.5 28.7 28.7 29.9Gobierno Central 10.9 11.8 13.1 14.9 15.2 15.8Fuente: Comisión de Racionalización del Gasto Publico, DAF, UMACRO

Anexo 2

Composición de los gastos del Gobierno Central

1990-1996 Rubro 1990 % 1991 % 1992 % 1993 % 1994 % 1995 % 1996 % Funcionamiento 7.9 71.8 8.3 70.3 9.2 70.8 10.8 72.5 11.3 74.3 11.8 74.7 12.7 73.0 Inversión 1.8 16.4 2.1 17.8 2.6 20.0 2.7 18.1 2.5 16.4 2.6 16.5 2.4 13.8 Deuda 1.3 11.8 1.4 11.9 1.2 9.2 1.4 9.4 1.4 9.2 1.4 8.9 2.3 13.2

Total 11 100.0 11.8 100.0 13 100.0 14.9 100.0 15.2 100.0 15.8 100.0 17.4 100.0

Fuente: DNP- Comisión de gasto público

31

Anexo 3

Modificaciones - Presupuesto General de la Nación 1995

Miles de Millones de Pesos

P.Inicial Decreto 375 Decreto Decreto Decreto Decreto Decreto Decreto Decreto Otras Tot. Vigente

Ley 168/94 Reducción Ajuste 25%

1077 1104 1350 1532 1540 1807 2044 Reducc. 1985

Funcionamiento 9,171.9 (131.9) 48.3 57.4 (80.5) 2.5 0.4 15.0 - 19.7 59.3 9,162.1 Servicios Personales 2,223.3 (65.5) 2.9 0.8 (38.6) 0.2 0.2 - - - 16.7 2,139.9 Gastos Generales 629.0 (24.2) 22.9 19.2 (18.5) 20.0 0.2 2.2 - 2.8 34.5 670.0 Transferencias 6,319.6 (42.2) 22.6 37.4 (23.4) 0.3 0.1 12.8 - 16.9 8.1 6,352.2

Servicio a la Deuda 2,948.7 (3.1) - - (2.7) - - - - (50.1) - 2,892.8

Inversión 3,045.5 (104.8) 164.5 129.4 (216.6) 10.8 4.6 4.5 25.0 30.4 11.2 3,104.5

TOTAL 15,166.1 (239.8) 212.8 186.8 (299.8) 13.3 5.0 19.5 25.0 - 70.5 15,159.4

32

Anexo 4

Número de docentes por alumnos matriculados año 1995

Departamentos Docentes Alumnos Alumnos/Docentes

Antioquia 21836 915674 41.93 Atlantico 7419 220443 29.71 Bogota D.C. 30703 659209 21.47 Bolivar 6038 291896 48.34 Boyaca 11031 253942 23.02 Caldas 3760 184149 48.98 Caqueta 2861 86640 30.28 Casanare 1958 42696 21.81 Cauca 7075 210377 29.73 Cesar 7230 162889 22.53 Choco 5031 93155 18.52 Cordoba 11623 260609 22.42 C/Marca 12845 333980 26.00 Huila 7352 174761 23.77 La Guajira 3,104 85,142 27.43 Magdalena 7,476 160,005 21.40 Meta 4,487 105,519 23.52 Nariño 12,486 229,804 18.40 Nte Santander 11,947 235,224 19.69 Quindio 3,212 89,859 27.98 Risaralda 1,295* 154,310 * Santander 14,253 319,947 22.45 Sucre 6,174 164,981 26.72 Tolima 11,133 267,230 24.00 Valle 14,918 528,960 35.46 Nvos. Deptos 8,045 156,765 19.49 Fuente: Ministerio de Educación, cálculos del autor

Anexo 5

Evolución Presupuesto Fuerza Pública (en % PIB)

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

2.05 1.94 1.98 2.14 2.15 1.81 1.79 2.09 2.53 2.3 2.5 2.78

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional ( Oficina de Planeación )

* No se calculó el indicador por cuanto no se tiene la información de número de docentes con cargo a los recursos FER.

ARCHIVOS DE MACROECONOMIA No Título Autores Fecha 1 La coyuntura económica en Colombia y Venezuela Andrés LANGEBAEK Octubre 1992 Patricia DELGADO Fernando MESA PARRA 2 La tasa de cambio y el comercio colombo-venezolano Fernando MESA PARRA Noviembre 1992 Andrés LANGEBAEK 3 ¿Las mayores exportaciones colombianas de café redujeron Carlos Esteban POSADA Noviembre 1992 el precio externo? Andrés LANGEBAEK 4 El déficit público: una perspectiva macroeconómica. Jorge Enrique RESTREPO Noviembre 1992 Juan Pablo ZÁRATE Carlos Esteban POSADA 5 El costo de uso del capital en Colombia. Mauricio OLIVERA Diciembre 1992 6 Colombia y los flujos de capital privado a América Latina Andrés LANGEBAEK Febrero 1993 7 Infraestructura física. “Clubs de convergencia” y crecimiento José Dario URIBE Febrero 1993 económico. 8 El costo de uso del capital: una nueva estimación (Revisión) Mauricio OLIVERA Marzo 1993 9 Dos modelos de transporte de carga por carretera. Carlos Esteban POSADA Marzo 1993 Edgar TRUJILLO CIRO Alvaro CONCHA Juan Carlos ELORZA 10 La determinación del precio interno del café en un modelo Carlos Felipe JARAMILLO Abril 1993 de optimización intertemporal. Carlos Esteban POSADA Edgar TRUJILLO CIRO 11 El encaje óptimo Edgar TRUJILLO CIRO Mayo 1993 Carlos Esteban POSADA 12 Crecimiento económico, “Capital Carlos Esteban POSADA Junio 1993 humano” y educación: la teoría y el caso colombiano posterior a 1945 13 Estimación del PIB trimestral según los componentes del gasto. Rafael CUBILLOS Junio 1993 Fanny Mercedes VALDERRAMA 14 Diferencial de tasas de interés y flujos de capital en Colombia Andrés LANGEBAEK Agosto 1993 (1980-1993) 15 Empleo y capital en Colombia: nuevas Adriana BARRIOS Septiembre 1993 estimaciones (1950-1992) Marta Luz HENAO Carlos Esteban POSADA Fanny Mercedes VALDERRAMA Diego Mauricio VÁSQUEZ 16 Productividad, crecimiento y ciclos en la economía Carlos Esteban POSADA Septiembre 1993 colombiana (1967-1992) 17 Crecimiento económico y apertura en Chile y México y Fernando MESA PARRA Septiembre 1993 perspectivas para Colombia. 18 El papel del capital público en la producción, inversión y Fabio SÁNCHEZ TORRES Octubre 1993 el crecimiento económico en Colombia. 19 Tasa de cambio real y tasa de cambio de equilibrio. Andrés LANGEBAEK Octubre 1993 20 La evolución económica reciente: dos interpretaciones Carlos Esteban POSADA Noviembre 1993

alternativas. 21 El papel de gasto público y su financiación en la coyuntura Alvaro ZARTA AVILA Diciembre 1993 actual: algunas implicaciones complementarias. 22 Inversión extranjera y crecimiento económico. Alejandro GAVIRIA Diciembre 1993

ARCHIVOS DE MACROECONOMIA No Título Autores Fecha Javier Alberto GUTIÉRREZ 23 Inflación y crecimiento en Colombia Alejandro GAVIRIA Febrero 1994 Carlos Esteban POSADA 24 Exportaciones y crecimiento en Colombia Fernando MESA PARRA Febrero 1994 25 Experimentos con la vieja y la nueva teoría del crecimiento Carlos Esteban POSADA Febrero 1994 económico (¿porqué crece tan rápido China?) 26 Modelos económicos de criminalidad y la posibilidad de Carlos Esteban POSADA Abril 1994 una dinámica prolongada. 27 Regímenes cambiarios, política macroeconómica y flujos Carlos Esteban POSADA Abril 1994 de capital en Colombia. 28 Comercio intraindustrial: el caso colombiano Carlos POMBO Abril 1994 29 Efectos de una bonanza petrolera a la luz de un modelo Hernando ZULETA Mayo 1994 de optimización intertemporal. Juan Pablo ARANGO 30 Crecimiento económico y productividad en Colombia: Sergio CLAVIJO Junio 1994 . una perspectiva de largo plazo (1957-1994) 31 Inflación o desempleo: ¿Acaso hay escogencia en Colombia? Sergio CLAVIJO Agosto 1994 32 La distribución del ingreso y el sistema financiero Edgar TRUJILLO CIRO Agosto 1994 33 La trinidad económica imposible en Colombia: estabilidad Sergio CLAVIJO Agosto 1994

cambiaria, independencia monetaria y flujos de capital libres

34 ¿’Déjà vu?: tasa de cambio, deuda externa y esfuerzo Sergio CLAVIJO Mayo 1995 exportador en Colombia. 35 La crítica de Lucas y la inversión en Colombia: Mauricio CÁRDENAS Septiembre 1995 nueva evidencia Mauricio OLIVERA 36 Tasa de Cambio y ajuste del sector externo en Colombia. Fernando MESA PARRA Septiembre 1995 Dairo ESTRADA 37 Análisis de la evolución y composición del Sector Público. Mauricio Olivera G. Septiembre 1995 Manuel Fernando CASTRO Q. Fabio Sánchez T. 38 Incidencia distributiva del IVA en un modelo del ciclo de vida. Juan Carlos PARRA OSORIO Octubre 1995 Fabio José SÁNCHEZ T. 39 ¿Por qué los niños pobres no van a la escuela? Fabio SÁNCHEZ TORRES Noviembre 1995 (Determinantes de la asistencia escolar en Colombia) Jairo Augusto NÚÑEZ M. 40 Matriz de Contabilidad Social 1992. Fanny M. VALDERRAMA Diciembre 1995 Javier Alberto GUTIÉRREZ 41 Multiplicadores de Contabilidad derivados de la Matriz Javier Alberto GUTIÉRREZ Enero 1996 de Contabilidad Social Fanny M. VALDERRAMA G. 42 El ciclo de referencia de la economía colombiana. Martin MAURER Febrero 1996 María Camila URIBE S. 43 Impacto de las transferencias intergubernamentales en la Juan Carlos PARRA OSORIO Marzo 1996 distribución interpersonal del ingreso en Colombia. 44 Auge y colapso del ahorro empresarial en Colombia: Fabio SÁNCHEZ TORRES Abril 1996 1983-1994 Guillermo MURCIA GUZMÁN Carlos OLIVA NEIRA 45 Evolución y comportamiento del gasto público en Colombia: Cielo María NUMPAQUE Mayo 1996 1950-1994 Ligia RODRÍGUEZ CUESTAS

ARCHIVOS DE MACROECONOMIA No Título Autores Fecha 46 Los efectos no considerados de la apertura económica en el Fernando MESA PARRA Mayo 1996 mercado laboral industrial. Javier Alberto GUTIÉRREZ 47 Un modelo de Financiamiento óptimo de un aumento Alvaro ZARTA AVILA Junio 1996

permanente en el gasto público: Una ilustración con el caso colombiano.

48 Estadísticas descriptivas del mercado laboral masculino y Rocío RIBERO M. Agosto 1996 femenino en Colombia: 1976 -1995 Carmen Juliana GARCÍA B. 49 Un sistema de indicadores líderes para Colombia Martín MAURER Agosto 1996 María Camila URIBE Javier BIRCHENALL 50 Evolución y determinantes de la productividad en Colombia: Fabio SÁNCHEZ TORRES Agosto 1996 Un análisis global y sectorial Jorge Iván RODRÍGUEZ Jairo NÚÑEZ MÉNDEZ 51 Gobernabilidad y Finanzas Públicas en Colombia. César A. CABALLERO R Noviembre 1996