¿ES POSIBLE UNA UNIÓN MONETARIA SIN UNIÓN FISCAL Y UNA...

Resumen

La Gran Recesión ha puesto de relieve lasserias deficiencias existentes en el diseño de launión monetaria. Un área monetaria necesitainstituciones monetarias, pero también insti-tuciones fiscales comunes. La práctica inexis-tencia de las mismas en la zona del euro haagravado los efectos de la crisis y ha contri-buido de manera poderosa a la contamina-ción entre la crisis de las deudas soberanas yla crisis del euro. La unión monetaria debe iracompañada de la unión fiscal y esta de launión política. De hecho, en los últimos cua-tro años se ha producido una muy importantetransferencia de poder político desde losEstados miembros hacia instituciones de laUnión Europea. Sin embargo, esta transferen-cia se ha depositado hasta ahora en instanciasintergubernamentales. La vía interguberna-mental es tal vez inevitable en el corto plazo,pero presenta limitaciones muy graves. Porello, la cuestión esencial es si esta tendenciatiene un carácter transitorio, mientras se avan-za hacia la creación de un auténtico gobiernodemocrático de la zona del euro, o bien sepretende darle un carácter permanente.

Palabras clave: federalismo europeo, in-tegración europea, política fiscal, unión fiscal,unión monetaria, unión política.

Abstract

The Great Recess ion has revealedimportant failures in the design of themonetary union. A monetary area needsmonetary institutions as well as commonfiscal institutions. Their virtual absence in theEurozone has exacerbated the economic crisiseffects and has hugely contributed to thecontamination between the sovereign debtcrisis and euro crisis. Monetary union must beaccompanied by fiscal union and this one bypolitical union. In fact, in the last four years,there has been an important transfer ofpolitical power from EU member states to EUinstitutions. However, this transfer has beendelivered to intergovernmental bodies so far.The intergovernmental way is perhapsunavoidable in the short term, but has seriouslimitations. The basic question is, therefore, ifthis trend has a transitory nature, while wemake progress towards the creation of agenuine democratic government in theEurozone, or if it is intended to make itpermanent.

Key words: european federal ism,european integration, fiscal policy, fiscalunion, monetary union, political union.

JEL classification: E52, E58, E62, F02,H60, H77.

I. INTRODUCCIÓN

LA Gran Recesión ha puestode manifiesto, en toda sumagnitud, las limitaciones

de la unión monetaria. Es ciertoque el origen de la crisis no sesitúa en Europa, sino en el siste-ma financiero de Estados Unidos.Pero también es una realidad queactualmente, siete años despuésde que en agosto de 2007 se de-satara la crisis de las hipotecassubprime en Wall Street y seisdespués de que en septiembre de2008 la crisis estallara con todasu fuerza con la caída de LehmanBrothers, el centro de la crisis seha desplazado a Europa.

La pregunta crucial que debe-ríamos formularnos es, pues, ¿quéha ocurrido para que una crisis ge-nerada en el sistema financiero deEstados Unidos, que parecía rela-tivamente encarrilada en el año2009, con algunos países euro -peos entre los primeros en salir dela recesión, se haya convertidocinco años después en una crisisbásicamente europea? (1).

Las razones que explican estasituación son, fundamentalmen-te, dos: 1) las deficiencias en eldiseño de la unión monetaria, y2) los errores de política econó-mica. Se trata, ciertamente, dedos explicaciones complementa-rias (2). Por una parte, las defi-ciencias del marco institucionalde la unión monetaria propicia-ron unos desequilibrios muy im-portantes, que nunca hubieran

alcanzado la dimensión que lle-garon a tener con las antiguasmonedas nacionales. Por otra, loserrores en las decisiones de polí-tica económica, en la elección dela combinación adecuada entreausteridad y crecimiento, expli-can en muy buena medida laprofundidad y la persistencia dela crisis en la zona del euro. Es laconfluencia de estos dos factoreslo que explica la gravedad de lacrisis en la Unión Europea (3).

Esta contribución se va a cen-trar básicamente en la primera deestas dos cuestiones, es decir, enlas insuficiencias de la unión mo-netaria. Y más concretamente enla estrecha conexión que existeentre unión monetaria, unión fis-cal y unión política. Hoy en díaparece existir un amplio recono-cimiento de que resultará muy di-fícil consolidar la unión moneta-ria si esta no va acompañada deuna verdadera unión fiscal y de un avance decidido hacia launión política. A la vez, sin em-bargo, parecen evidentes las difi-cultades para progresar de unaforma significativa en esta direc-ción. Las dinámicas que imponenel día a día de la política se desarro -llan todavía, en un grado muyelevado, en clave básicamentenacional, de la misma forma queson todavía los sentimientos depertenencia nacional los que pre-valecen entre los ciudadanos. Espor ello que transferir soberaníanacional a un nuevo poder polí-tico europeo se revela un caminomuy difícil de transitar.

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¿ES POSIBLE UNA UNIÓN MONETARIA SIN UNIÓN FISCAL

Y UNA UNIÓN FISCAL SIN UNIÓN POLÍTICA?Antoni CASTELLS

Universitat de Barcelona - IEB - EuropeG

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10. Es posible una union (Castells)_advantia 16/09/14 09:50 Página 141

Este es el punto en que nosencontramos: por una parte, di-fícilmente se consolidarán real-mente la unión monetaria y el elevado grado de integracióneconómica que se ha alcanzadoen la Europa comunitaria a lolargo de sesenta años, si no seavanza decididamente hacia laintegración política; pero, porotra parte, existen limitacionesmás que evidentes, que sería deilusos ignorar, para progresarsignificativamente en esta direc-ción. Esta es la encrucijada enla que se encuentra hoy mismo lapolítica europea. Solo será posi-ble salir de ella de una formareal, y no ficticia, teniendo unagran claridad sobre los objetivosfinales y una decidida determi -nación para alcanzarlos, perotambién mostrando un granpragmatismo para sortear las di-ficultades políticas. A esta cues-tión, y al papel clave que desem-peña la unión f iscal en estaencrucijada, vamos a dedicar lassiguientes reflexiones.

II. UNIÓN MONETARIA Y UNIÓN FISCAL

1. Las contradicciones deuna unión monetaria sinunión fiscal

1.1. Una unión monetariaincompleta (4)

La zona del euro sufre lasconsecuencias de una unión mo-netaria incompleta, mal diseña-da, que condujo a unos dese -quilibrios muy fuertes en lospaíses menos competitivos de lamisma. Con la perspectiva quehoy tenemos parece razonableafirmar que cuando tuvo lugar launión monetaria no se daban lascondiciones que debe reunir unárea monetaria óptima. Estascondiciones son fundamental-mente dos.

En primer lugar, según la con-dición clásica de la teoría tradi-cional de las áreas monetariasóptimas («Mundell I»), debenexistir mercados suficientementeintegrados y con elevada movili-dad de los factores, para facilitaruna cierta convergencia entre lacompetitividad de los territoriosque integran la unión moneta-ria y atenuar el impacto de losshocks asimétricos. En su versiónmás reciente —a la que Bordo,Markiewicz y Jonung (2011) de-nominan «Mundell II»—, la teoríade las áreas monetarias óptimasotorga un papel relevante al mer-cado financiero, como instru-mento para la mutualización deriesgos (risk-sharing) a través delmercado.

En segundo lugar, la integra-ción monetaria debe ir acompa-ñada de un grado apreciable deintegración fiscal, que a su vez noes posible sin la correspondienteintegración política. La unión fiscal se concreta en dos pilares.Por una parte, en un gobiernocomún, con los atributos que elloconlleva: un presupuesto, unosingresos tributarios propios y unTesoro facultado para emitirdeuda. Y, por otra, en mecanis-mos que aseguren la disciplinapresupuestaria de los Estados(subcentrales) integrantes de la unión.

Lo cierto es que en el momen-to de la creación de la monedaúnica no se cumplía ninguna deestas condiciones, o se cumplíanen un grado muy insuficiente.Entonces no se supieron valorarcon el rigor necesario las conse-cuencias de poner en marcha unproceso de esta envergadura entales circunstancias. El voluntaris-mo, la ilusión o el éxito políticoque suponía figurar en el grupodelantero de los países fundado-res del euro pudieron más que elrealismo y el rigor. También hay

que decir que todo ello se produ-cía en un clima social que presio-naba en el mismo sentido. Todocontribuyó a que solo se apre -ciaran las ventajas y no los ries-gos que comportaba la adopcióndel euro.

El hecho es que ello condujo aque entre los años 1999 (fecha desu introducción) y 2008 (fechade la eclosión de la crisis) los paí -ses menos competitivos (los lla-mados periféricos) acumularanenormes desequilibrios en térmi-nos de balanza por cuenta co-rriente y de endeudamiento exte-rior. En aquel momento, tal vezno se fue del todo consciente delas consecuencias que podíanacarrear para ellos la renuncia ados instrumentos de política eco-nómica tan relevantes como sonel tipo de cambio y el tipo de in-terés, que actúan a la vez comoseñal de alerta y como mecanis-mo de corrección para preveniry/o corregir los desequilibriosque se puedan producir en la ba-lanza de pagos por cuenta co-rriente y en el endeudamientoexterior.

Pero estábamos en el euro, ylas diferencias de competitividady los desequilibrios por cuentacorriente parecían no tener unaespecial gravedad. De algunamanera, existía la idea subyacen-te de que los desequilibrios ma-croeconómicos que se pudierangenerar entre los distintos paísesde una misma área monetaria notenían mayor importancia de laque pudieran tener entre las re-giones de un mismo país.

De forma que, implícitamente,se creía (creyeron los mercados,los reguladores, los poderes pú-blicos, los académicos, los em-presarios) que si los desequilibriosentre las regiones integrantes deuna unión monetaria nacional notenían mayores consecuencias,

¿ES POSIBLE UNA UNIÓN MONETARIA SIN UNIÓN FISCAL Y UNA UNIÓN FISCAL SIN UNIÓN POLÍTICA?

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tampoco iban a tenerlas los de-sequilibrios acumulados entre lospaíses de una unión monetariasupranacional. Finalmente, enuno y otro caso se producía unhecho esencial: se compartía lamisma moneda.

Y, de hecho, durante casinueve años, el curso de los acon-tecimientos pareció confirmaresta hipótesis. Sin embargo, setrataba de una ilusión funda-mentada en una premisa profun-damente equivocada, como pusode manifiesto el duro despertar ala realidad que significó la explo-sión de la crisis en 2008. Porque,sí, las regiones de un mismo paíscomparten una misma moneda,pero además comparten algunasotras cosas esenciales, de las quecarecía la zona del euro. En estospaíses, además de una uniónmonetaria, existen una unión fis-cal, una unión bancaria y unaunión política. Y todas ellas sonnecesarias para que funcioneadecuadamente una monedaúnica.

1.2. El papel del presupuesto«federal» en una uniónmonetaria (5)

En las uniones monetarias realmente existentes, el presupues-to del gobierno central («fede-ral») ejerce tres funciones básicas.La primera es la estabilizadora oanticíclica. Cuando un territorio(rico o pobre) experimenta unacontracción de la actividad eco-nómica especialmente severa respecto al resto de los territo-rios, bien sea a consecuencia deshocks asimétricos (o idiosincrá-ticos), bien de desajustes tempo-rales en las fases del ciclo, el pre-supuesto del gobierno centraltiende a compensar parcialmenteel impacto de este shock de ma-nera automática mediante eljuego de los estabilizadores.

La segunda función, vinculadaimplícitamente a la primera, es lamutualización de riesgos, que vaacompañada de la del poder po-lítico, o de capacidad para latoma de decisiones, en la esferacentral («federal») de gobierno.Se trata de un quid pro quo entretransferencia de poder político(cesión de soberanía) al nivel fe-deral de gobierno, a cambio desu compromiso financiero para en -deudarse, si es preciso, paraatender las necesidades que lecorresponden en el conjunto delterritorio de la unión (que no eslo mismo, obviamente, que elcompromiso para prestar su avala cada uno de los gobiernos delos distintos territorios).

La tercera función del presu-puesto federal tiene un carácterredistributivo y se basa en la ge-neración implícita de transferen-cias fiscales desde los territoriosmás competitivos (y de mayornivel de renta) hacia los menoscompetitivos (y de menor nivel derenta). Se trata de una funciónimplícita, no formulada formal-mente en estos términos, que seproduce como consecuencia in-directa de la actividad presupues-taria del gobierno central, en lamedida en que este preste unnivel similar de servicios y apliqueuna fiscalidad similar (basada enla capacidad fiscal) a los ciudada-nos bajo su jurisdicción en todoslos territorios.

Es importante distinguir entreel carácter de estas últimas trans-ferencias interterritoriales (redis-tributivas) y el de aquellas que seoriginan como consecuencia dela función estabilizadora. Los flu-jos generados por la función re-distributiva tienen un carácter estructural, son más o menospermanentes, y siempre se diri-gen de las regiones más ricas alas más pobres (6). Gracias a ella,en realidad, el presupuesto «fe-

deral» actúa como un amortigua-dor que hace posible un ciertoproceso de convergencia entre lacompetitividad de los distintosterritorios que forman parte de launión monetaria. Porque la reali-dad es que no existe ningún país,por muy integrado que esté mo-netariamente, en el que no seproduzcan diferencias de compe-titividad y de productividad entresus territorios, ni en el que se pre-tenda que sea el mercado, y soloel mercado, el que deba corregirestas diferencias. Por el contrario,las transferencias provocadas porla función estabilizadora están enrelación con la fase del ciclo, tie-nen un carácter temporal y en lateoría podrían originar perfecta-mente flujos de renta desde lasregiones pobres hacia las ricas.

1.3. Unión monetaria sin uniónfiscal: algunos puntoscríticos

Una muy buena parte de losproblemas que aquejan a la zonadel euro provienen del deficientediseño de la moneda única.Como se ha señalado, la imple-mentación del euro se llevó acabo sin que se reunieran lascondiciones apropiadas para ello:ni existía suficiente integración delos mercados y movilidad del fac-tor trabajo («Mundell I»), ni elgrado de integración bancariaera el que se precisaba («MundellII»), ni, por supuesto, existía laimprescindible integración fiscal.Estas son las razones que, enbuena medida, explican los dese-quilibrios acumulados entre lospaíses de la zona del euro, la cri-sis de la deuda soberana en lospaíses menos competitivos de lamisma, la contaminación de estaa los mercados monetarios y a ladesconfianza en la propia super-vivencia del euro y, finalmente,las razones que explican las difi-cultades que se han evidenciado

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para utilizar de forma eficaz losinstrumentos clásicos de políti-ca macroeconómica (la políticafiscal y la política monetaria) para responder con celeridad a la recesión.

De todo ello se desprendenunos puntos críticos que hay quesubrayar:

— En primer lugar, en las cir-cunstancias en las que ha tenidolugar la Gran Recesión (sin uniónbancaria ni unión f iscal) , launión mo netaria plantea una difi-cultad intrínseca para hacer frentea dos tipos de desequilibrios. Poruna parte, los provocados por losshocks asimétricos o idiosincráti-cos (es decir, por aquellas cir-cunstancias que producen unaevolución asimétrica en las fasesdel c ic lo entre los dist intos países), por la falta de los meca-nismos de estabilización apropia-dos. Por otra parte, los provo -cados por las diferencias decompetitividad entre los distintospaíses, ante la imposibilidad derestablecerlas por la vía de la de-valuación de la propia moneda, yante la inexistencia de mecanis-mos que ayuden a amortiguarestas diferencias (como lo sería elpresupuesto federal).

— En segundo lugar, y nos re-ferimos ahora en concreto al pri-mero de los desequilibrios subra-yados en el punto anterior, elactual diseño de la unión mone-taria plantea una dificultad inhe-rente para hacer frente a los problemas de estabilización. Poruna parte, por su propia naturale-za, anula la posibilidad de utilizarcon este propósito la política mo-netaria a nivel nacional; y, por otra,neutraliza en buena medida la eficacia de la política fiscal. Dehecho, la utilización «nacional»de la política fiscal en mercadosfuertemente integrados, comoson los europeos, tenía ya una efi-

cacia más que discutible, inclusoantes de que existiera la uniónmonetaria. Normalmente, nocontribuía a los propósitos estabi-lizadores deseados (expansivos ocontractivos) y en cambio su utili-zación en un solo país podía ali-mentar fuertes desequilibrios enel sector exterior, el sector públicoy en términos de inflación (7).

La unión monetaria ha exacer-bado estas limitaciones, porquelas restricciones para incurrir endéficit público y para endeudarsese sitúan en una escala muy su-perior, cuando el soberano nopuede ejercer el control sobre supropia moneda. De manera que,en estas circunstancias, el juegode los estabilizadores automáti-cos a nivel nacional dispone deun margen de actuación muy li-mitado por el nivel de deuda, y la restricción exterior ejerce unpapel determinante (8).

Resulta así que la unión mo-netaria ha conducido a la prácti-ca anulación de los instrumentosestabilizadores nacionales, que obien han desaparecido (políticamonetaria) o bien han perdidoeficacia y margen de actuación(política fiscal), sin que estos ins-trumentos hayan sido sustituidospor otros mecanismos estabiliza-dores a nivel europeo (9). De ahíque se manifieste de forma am-pliamente compartida la necesi-dad de crear instrumentos quepuedan desempeñar este papelde estabilización a nivel «federal»europeo (10).

En definitiva, como señalanDrèze y Durré (2013: 5), frente alas dificultades insuperables a lasque se enfrentan los Estados paraaplicar políticas de estabilización,«es importante asumir que solotienen sentido programas globa-les (es decir, a nivel de la UniónEuropea o de la zona del euro):los países individuales son dema-

siado pequeños para que los pro-gramas sean efectivos, y dema-siado abiertos para que seanatractivos».

— En tercer lugar, la necesi-dad de disponer de estos meca-nismos estabilizadores es todavíamás acusada en la eurozonaque en los sistemas «federales» queconocemos (en las uniones fisca-les realmente existentes) por unadoble razón: porque en la zonadel euro existe una menor movi-lidad del trabajo, y porque existeuna menor sincronización delciclo económico entre los distintos territorios. Es decir, a la vez que,como se ha visto, los estabiliza-dores automáticos de naturalezafiscal funcionan de forma menoseficaz (a nivel nacional han que-dado muy neutralizados por launión monetaria y no se han creado sustitutos a nivel europeo)se da la circunstancia, además,de que su necesidad es muchomás acusada, por la mayor faltade sincronización entre las fasesdel ciclo entre los distintos paí-ses y porque otros mecanismosde ajuste alternativos, como seríael desplazamiento del factor tra-bajo desde los territorios en rece-sión hacia los territorios en ex-pansión, muestran grandesrigideces (11).

— En cuarto lugar, un áreamonetaria sin integración fiscalplantea el problema fundamentalde la relación entre la deuda so-berana y la moneda en que estase expresa. A pesar de que en lasúltimas décadas haya adquiridocarta de naturaleza la indepen-dencia del banco central paraconducir la política monetaria, almargen de las necesidades de fi-nanciación del gobierno, siempreexiste una estrecha relación entrela deuda soberana y la divisa(12). Difícilmente una deuda so-berana cuya solvencia es fuerte-mente cuestionada en los merca-



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dos no acaba afectando a la pa-ridad de la moneda y a los tiposde interés. En cambio, cuando elpoder soberano y el poder mone-tario están concentrados en elmismo nivel de gobierno, existela seguridad de que, en caso denecesidad, siempre habrá unEstado detrás de la moneda, yun banco central detrás de ladeuda soberana. No ocurre lomismo en el caso de la eurozona,donde existe una sola autoridadmo netaria y 17 (ahora 18) deu-das soberanas.

En una unión fiscal y moneta-ria es la deuda del gobierno cen-tral, en todo caso, la que podríaponer en peligro la estabilidad dela moneda, no la de los Esta-dos integrantes de la unión. En lazona del euro, por el contrario, elriesgo de contagio de las turbu-lencias de las deudas soberanasde los Estados sobre la estabili-dad de la moneda única es muyelevado.

Esta contaminación entre lapolítica presupuestaria de losEstados de la eurozona y la polí-tica monetaria del BCE produceperturbaciones sumamente ne-gativas en las dos direcciones. Porun lado, porque el BCE no sepuede desentender de la suertefinanciera de los Estados inte-grantes de la unión monetaria, ydebe hacer equilibrios para justi-ficar en términos de política mo-netaria las medidas adoptadaspara preservar la estabilidad delas finanzas de aquellos. Por otro,en dirección contraria, porque ala política fiscal de los Estadosmiembros se le atribuye la res-ponsabilidad añadida de «prote-ger» el euro. De esta manera, lasdificultades financieras a las queestos Estados miembros se debenenfrentar (las que se desprende-rían estrictamente de la severidadde los procesos de ajuste fiscalque deben llevar a cabo) se ven

indudablemente agravadas por elriesgo de ruptura monetaria, esdecir, por el riesgo de devalua-ción implícito de la moneda delmencionado país.

Es muy difícil que funcione unsistema compuesto por una solacabeza monetaria y por 18 (o 28,según se prefiera) pequeñas cabezas presupuestarias (13).Como señala el Grupo Manifesto(2014: 3), «los países de la euro-zona han escogido compartir susoberanía monetaria, y en conse-cuencia renunciar al arma de ladevaluación unilateral, sin de -sarrollar, sin embargo, nuevosinstrumentos comunes de tipoeconómico, fiscal y presupuesta-rio. Este no man’s land es el peorde los mundos posibles».

— En quinto lugar, diversosautores han subrayado la impor-tancia de la función estabilizado-ra del sistema financiero. Un sistema financiero integradoamortigua en buena medida elimpacto de los shocks asimétri-cos, al facilitar el acceso al créditode aquellos territorios donde unimpacto contractivo asimétrico(idiosincrático) produce una con-tracción temporal de la renta y elahorro.

En concreto, como seña-lan Allard et al., mientras que enfederaciones como EstadosUnidos, Canadá o Alemania elpapel de los estabilizadores tien-de a amortiguar en torno a un80 por 100 del impacto de un shockcontractivo, en la Unión Europeaeste efecto es solo del 40 por 100.Esto significa que una contrac-ción del PIB de un 1 por 100 enun determinado territorio de unade estas federaciones se traduceen una contracción del consumoúnicamente del 0,2 por 100, mien -tras que es del 0,6 por 100, tresveces más, en un país de laUnión Europea que sufra un

shock asimétrico equivalen-te (14).

A e l lo contr ibuye de unaforma apreciable, como se ha se-ñalado a lo largo de estas notas,el presupuesto federal. Pero esmenos sabido el papel, aún másdecisivo, que desempeña el siste-ma financiero en esta funciónamortiguadora o estabilizadora.De hecho, como indican las cifrasproporcionadas por Allard et al.(gráfico 1), el peso estabilizadorfundamental en las federacionesrecae en el mercado financiero, yen concreto en el mercado de ca-pitales, mientras que en la UniónEuropea y en la eurozona supapel es mucho menos significa-tivo y el de las transferencias fis-cales prácticamente irrelevante(15). De ahí que sea imprescindi-ble, también por esta función deestabilización, avanzar hacia unaauténtica integración financiera yque su ausencia haga aún másnecesarios otros instrumentos es-tabilizadores (como los de natu-raleza fiscal).

— Por último, en sexto lugar,es preciso referirse al segundo delos desequilibrios inherentes a laactual unión monetaria, al que seha hecho referencia en el primerpunto. Se trata de los producidospor las diferencias de competiti-vidad entre los distintos territo-rios. Finalmente, es el principalproblema estructural y la causade fondo de los desequilibriosacumulados durante el boom enlos países periféricos, en términosde sector exterior y de endeuda-miento.

Tradicionalmente, la recetautilizada en estos países para corregir la pérdida de competiti-vidad había sido la devaluación.Es cierto que esta receta no re-mediaba el fondo del problema,pero permitía corregir temporal-mente los desequilibrios. Ahora,


con la moneda única no sepuede utilizar este remedio, ytampoco existe un presupuestofederal que, a través de la tercerade las funciones a las que noshemos referido (la redistributiva),contribuya a aliviar estas diferen-cias de competitividad. Soloqueda, en consecuencia, el recur-so a la devaluación interna comomecanismo para recuperar lacompetitividad.

Implícitamente, la unión mo-netaria se asienta en el doble su-puesto de que, en el futuro, noexistirán diferencias de competi-tividad entre los territorios y deque, si estas llegaran a producir-se, deberán ser corregidas o bien por el mercado, o bien, denuevo, mediante el recurso a ladevaluación interna. Sin embar-go, ambos supuestos parecen di-fícilmente realistas. Porque la rea -lidad es que no existe ningúnpaís, por muy integrado que esté

monetariamente, en el que nohaya diferencias de competitivi-dad y de productividad entre susterritorios, ni en el que se preten-da que sea el mercado, y solo elmercado, el que deba corregirestas diferencias. Y porque la re-ceta de la devaluación interna,por sus elevados costes sociales y políticos, solo puede ser con -cebida, como señala el GrupoGlienicker, como un remedio ex-cepcional (16), y no como unasolución a la que quepa acudir de una forma más o menos re -currente.

Dicho de otra forma, es muyprobable que, por grande quesea el empeño en evitarlo, la ve-locidad del ciclo económico a laque se puedan volver a producirdiferencias de competitividadentre los distintos territorios de la zona del euro sea superior a lavelocidad del ciclo político a la que las sociedades de estos

paí ses estén dispuestas a aceptarnuevas devaluaciones internas,como única forma de corregirestos desequilibrios.

Ciertamente, ello no debe serun argumento para no adoptartodas las medidas necesarias paratratar de que se produzca unaconvergencia real en términos decompetitividad. Lo que suponeadoptar las reformas precisaspara que los mercados puedanactuar de la forma más integra-da, flexible y competitiva posibley estar muy atentos para prevenireventuales desviaciones en térmi-nos de costes laborales unitarios.

Pero, a la vez, hay que señalarque parece difícil resolver los de-sequilibrios y los procesos deajuste que provocan estas dife-rencias de competitividad entreterritorios, sin una intervenciónde una cierta relevancia de ungobierno central. Es verdad queexiste un fuerte rechazo políticopor parte de los países más«ricos» de la eurozona a cual-quier medida de carácter redistri-butivo (17). Pero también lo esque sin la actuación compensa-toria del presupuesto del gobier-no central, acompañando el pro-ceso de convergencia real decompetitividad, puede resultarmuy difícil evitar que los ajustesnecesarios para lograr esta finali-dad tengan unos costes tan ele-vados (en términos, por ejemplo,de caída de la renta real, de des-plazamiento del trabajo o decontracción de la act iv idad productiva y la ocupación), queacaben siendo inaceptables socialmente.

Es cierto que en este puntoexiste una línea divisoria, unafrontera, tan estrecha que es muyfácil cruzarla inadvertida e inde-bidamente. Es la línea divisoriaque separa una acción de los po-deres públicos orientada a esti-



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Transferenciasfiscales

Mercados de capitalesy depreciación de capital

UE UEM Canadá Estados Unidos Alemania

Total absorbido Mercadoscrediticios

GRÁFICO 1RIESGO COMPARTIDO (RISK-SHARING)El aseguramiento contra shocks de renta en la UEM se mantiene bajo(Porcentaje del impacto del shock sobre renta regional absorbidosegún canal)

Fuente: Allard et al. (2013: 14, fig. 6).


mular el ajuste (y para ello elpapel del mercado es insustitui-ble), tratando de minimizar susefectos más traumáticos, de unaactuación de los poderes públi-cos que, por el contrario, tiendaa perpetuar, y no a reducir, las di-ferencias de competitividad.

Estos son los puntos críticosque se presentan en una uniónmonetaria sin unión fiscal. Existeuna fuerte vinculación entreambas. De hecho, para que funcione una unión moneta-ria, las instituciones fiscales (elpresupuesto y el Tesoro de ungobierno central) son tan im -portantes como las institucionesmonetarias, y su ausencia produ-ce un riesgo de inestabilidad per-manente.

2. Los elementos de unaunión fiscal

2.1. Las características básicasde las uniones fiscalesrealmente existentes

Numerosos trabajos y estudioshan tratado de dar respuesta a lacuestión de cuáles deben ser loselementos integrantes de unaunión fiscal (18). En este apartadose van a presentar, de una formasumamente sintética, los elemen-tos que comparten las unionesfiscales realmente existentes enlos paí ses federales. Es decir,aquellos países que tienen dos ca-racterísticas en común con la zonadel euro: por una parte, una mo-neda común; y por otra parte, ladistribución del poder políticoentre distintos niveles de gobierno.

Estas uniones fiscales presen-tan un conjunto de elementoscomunes, que podríamos resumiren cuatro puntos (19):

1) Un gobierno central, contres atributos básicos: a) un pre-

supuesto significativo; b) recursosfiscales propios; c) un Tesoro res-ponsable de la emisión de deuda.

2) Mecanismos de transferen-cias de igualación.

3) Autonomía fiscal de losgobiernos subcentrales (en distin-tos grados, según los países) pararesponder de sus obligaciones fi-nancieras con sus propios recur-sos fiscales.

4) Requisitos para asegurar ladisciplina fiscal de los gobiernossubcentrales.

En definitiva, todas las unio-nes fiscales se asientan sobre dosgrandes pilares: un gobiernocomún (central/federal), con losatributos fiscales que ello llevaaparejado, y unos mecanismosque tratan de garantizar la disci-plina fiscal de los Estados miem-bros.

a) Las atribuciones fiscales del gobierno común

El gobierno central suele tenerun presupuesto de un tamañosignificativo —alrededor de lamitad del gasto público total,apunta Cotarelli (20)—, para lle-var a cabo unas funciones tam-bién relativamente coincidentesen los distintos países. De entreellas, Cotarelli destaca básica-mente tres: la provisión de bienesy servicios públicos, cuyos bene-ficios se extienden a todo el terri-torio (21); la función redistributivay la Seguridad Social; y la respon-sabilidad para llevar a cabo polí-ticas anti-cíclicas (22).

Además, en muchas federa-ciones (de hecho, en todas ellas,menos en Estados Unidos) exis-ten mecanismos de transferen-cias de igualación que comple-mentan el papel amortiguador

del presupuesto federal paracompensar los efectos financieros(vía desequilibrio en la balanzainterior por cuenta corriente) pro-ducidos por las diferencias decompetitividad entre los territo-rios de la unión monetaria.

También existe una gran coin-cidencia por el lado de los ingre-sos. En primer lugar, la mayorparte de los mismos son recursosimpositivos. Es decir, el gobiernofederal tiene acceso directo aunas determinadas fuentes tribu-tarias, normalmente fijadas en laConstitución. En segundo lugar,también existe un amplio deno-minador común respecto a las fi-guras tributarias más habitual-mente atribuidas a este nivel degobierno, que son aquellas quemuestran una mayor sensibilidadal ciclo económico (y, por consi-guiente, actúan con mayor efica-cia como estabilizadores auto -máticos) y aquellas cuyas basesimponibles tienen mayor movili-dad. En definitiva, en la mayoríade federaciones suelen atribuirseal gobierno central, total o par-cialmente, los impuestos de so-ciedades, sobre la renta indivi-dual, sobre el consumo general(con la notable excepción deEstados Unidos) y sobre consu-mos especiales (y, por supuesto,las contribuciones de la Segu -ridad Social) (23).

Finalmente, el tercer atributoasociado a las responsabilidadesfiscales que corresponden al go-bierno central en cualquier fede-ración es la existencia de unTesoro. De hecho, presupuesto,recursos impositivos y Tesoro vanindisociablemente unidos. ElTesoro emite la deuda necesariapara financiar el déficit; y la mejorgarantía de la deuda frente almercado es la solidez de los re-cursos impositivos que sustentanel presupuesto. Ahora bien, elTesoro es responsable de la emi-


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sión de la deuda del gobierno fe-deral, no de la de los Estados in-tegrantes de la unión. Esta cir-cunstancia suele ser muy inusual,y solo ha ocurrido, históricamen-te, en los primeros estadios de lacreación de una unión fiscal ysiempre de forma excepcional. Lonormal es que la mutualizacióndel riesgo que supone, de facto,la existencia de una deuda fede-ral, vaya acompañada de la mu-tualización, también, del poderpolítico (24).

b) La disciplina fiscal de los Estados miembros

El otro pilar fundamental deuna unión fiscal es la disciplinafiscal de los Estados miembros,entendida como el cumplimientode determinados requisitos deequilibrio presupuestario y deudapública. Cotarelli (25) señala que los modelos adoptados enlas federaciones existentes pue-den clasificarse, en esencia, deacuerdo con cuatro grandesaproximaciones:

— La primera es la aplicaciónde mecanismos de control direc-to de tipo administrativo porparte del gobierno central.

— La segunda es el estableci-miento de reglas fiscales. Estasreglas suelen ser menos vinculan-tes que los controles directos, yacostumbran a proporcionar uncierto margen de maniobra a losgobiernos subcentrales. Y, sobretodo, pueden ser reglas impues-tas desde el gobierno central obien «autoimpuestas» por lospropios gobiernos subcentrales.

— La tercera consiste en laadopción de mecanismos coope-rativos. A diferencia de las reglasfiscales, en este caso existe unanegociación abierta entre el go-bierno central y los subcentrales

para la fijación de los objetivosfiscales.

— Finalmente, la cuarta apro-ximación es la aceptación de ladisciplina del mercado, que vaaparejada a la estricta aplicaciónde la cláusula de no bail-out. Es de -cir, los gobiernos subcentralesdeben ser disciplinados, porqueen caso de default no podríanconfiar en el rescate del gobiernocentral, y ello les cerraría las puer-tas del mercado en el futuro.

Con diferencia, el mecanismomás habitual en las distintas fe-deraciones es el segundo de losque se han apuntado, es decir, elestablecimiento de reglas fiscales.Y en la mitad de los casos estu-diados (Australia, Canadá, Suizay Estados Unidos) se trata de me-canismos autoimpuestos por lospropios gobiernos subcentrales yno de reglas impuestas por el go-bierno central. Por el contrario, sonraros los casos de sistemas coope-rativos (en Austria y Bélgica existenalgunas fórmulas que podrían en-trar en esta categoría) y muy excep-cionales los controles directos, que,en cambio, suelen ser habituales enlos Estados unitarios.

Tampoco son habituales lospaíses que tratan de asegurar ladisciplina fiscal de los gobiernossubcentrales exclusivamente através de la disciplina del merca-do. Aunque, en la realidad, laaplicación de la disciplina delmercado más la cláusula de nobail-out suele conducir a la adop-ción de reglas autoimpuestas porellos mismos. Es decir, los paísesen los que existen reglas fiscalesimpuestas por los propios gobier-nos subcentrales suelen haber lle-gado a esta situación como resul-tado de un proceso que arrancadel doble supuesto de la acepta-ción de la disciplina del mercadomás la aplicación de la cláusulade no bail-out.

La aplicación de la cláusula deno bail-out supone la aceptaciónde la disciplina del mercado y laposibilidad de que se produzca eldefault de algunos de los gobier-nos subcentrales. La credibilidadde este mecanismo depende delefectivo cumplimiento de la cláu-sula de no bail-out, porque su noaplicación ex post conduce inevi-tablemente a la no aplicación exante de la disciplina del mercado.Es decir, ni los gobiernos subcen-trales van a someterse de verdada esta disciplina, ni los mercados aconfiar en la solvencia de estosgobiernos, si unos y otros sabenque en caso de problemas seriosestos serán rescatados por el go-bierno central.

En definitiva, lo que nos dicenlas lecciones de la historia y de laexperiencia comparada es que,por lo que se refiere a la discipli-na fiscal de los gobiernos subcen-trales, existen dos arquetipos bá-sicos (gráfico 2). Según uno deellos, el mercado es el mecanis-mo más adecuado para promo-ver la disciplina presupuestaria delos gobiernos subcentrales, loque va acompañado de la acep-tación del riesgo de default (nobail-out), de la adopción de re-glas fiscales por parte de los mis-mos gobiernos y de una estrechavinculación de sus recursos a subase fiscal. Según el otro, el me-canismo para alcanzar la discipli-na presupuestaria es de carácterjerárquico, impuesto por el go-bierno central que, a cambio,debe garantizar, directa o indi-rectamente, el rescate en caso de peligro de default, y los go-biernos subcentrales tienen soloun grado limitado de autono-mía para determinar sus propios recursos.

Existe una correlación directaentre mecanismos «jerárquico-burocráticos», falta de autono-mía fiscal y cláusula de bail-out,


por un lado; y mecanismos demercado, autonomía fiscal ycláusula de no bail-out, por otro.Cuanto más depende un gobier-no de sus recursos fiscales, máses el mercado el que impone ladisciplina presupuestaria y másjustificada está la no existencia demecanismos de rescate. Y, por elcontrario, cuanta menos capaci-dad tiene un gobierno para de-terminar sus ingresos, más obli-gado está el gobierno central (elque tiene la llave de los mismos)a establecer cláusulas de rescateen caso de riesgo de default ymás jerárquicos y de índole admi-nistrativa suelen ser los mecanis-mos adoptados para asegurar ladisciplina presupuestaria (26).

2.2. Propuestas formuladas en la Unión Europea paraavanzar hacia una uniónfiscal

Actualmente existe una am-plia conciencia de que es necesa-

rio el avance hacia la unión fiscalpara consolidar la unión moneta-ria. Pisani et al. manifiestan quepara consolidar una unión mone-taria común no hay bastante conMaastricht, más el mecanismode estabi l idad (MEDE), másuna plena unión bancaria, más unamás estrecha vigilancia de los de-sequilibrios macroeconómicos(27). Planteamiento con el quecoinciden González-Páramo yÁlvarez Gil (2014), cuando al formularse la cuestión de cuántaintegración es necesaria se pre-guntan si hay bastante con launión monetaria más la uniónbancaria, más las OMT más elpacto fiscal [actualmente exis -tente].

Existen abundantes surveyssobre las distintas propuestas,tanto de carácter académicocomo de naturaleza político-ins-titucional, que se han puesto en-cima de la mesa para avanzarhacia una unión f iscal en laUnión Europea (28), de manera

que aquí no se va a tratar de rea-lizar, ni mucho menos, un repasoexhaustivo sobre la materia. Másbien se van apuntar algunas re-flexiones, que pueden resultar deutilidad para afrontar el últimoapartado de este trabajo, sobre laestrecha vinculación entre uniónpolítica y unión fiscal.

1) Hasta el presente, el avan-ce hacia la unión fiscal en laUnión Europea se ha centradocasi exclusivamente en el pilar dela disciplina fiscal de los Estadosmiembros, mientras que losavances en el otro pilar, dotar deatribuciones fiscales a un gobier-no común, son casi inexistentes.El presupuesto comunitario tieneun tamaño muy reducido (pordebajo del 1 por 100 del PIB), losrecursos impositivos tienen unpeso muy limitado (prácticamen-te circunscrito a los derechos deaduanas) y no existe un Tesorocomún.

Difícilmente se puede hablar,por tanto, de unión fiscal, mien-tras no se progrese también en laconstrucción de este segundopilar. Los dos pilares son impres-cindibles y complementarios. Esun error establecer una contrapo-sición entre ellos, como a menu-do se hace. Avanzar hacia la crea -ción de un genuino gobiernofiscal europeo no debería servirpara relajar la atención sobre ladisciplina fiscal de los Estadosmiembros. Pero, a la vez, losavances en esta segunda direc-ción resultan insuficientes, y a lalarga baldíos, si no se progresatambién decididamente en laotra.

De manera que los pasos quese han dado en la línea de refor-zar la disciplina fiscal de losEstados miembros (el último, ymuy importante, el Tratado deEstabilidad, Coordinación y Go -bernanza de la Unión Econó mica


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Reducida autonomía fiscalde los gobiernos subcentrales

Restriccionespresupuestariasautoimpuestas

Restriccionespresupuestarias impuestas

por el gobierno central

No rescate (no ‘bail-out’)

Fuerte disciplina de mercado

Gran autonomía fiscalde los gobiernos subcentrales

Rescate (‘bail-out’)

Fuerte supervisióndel gobierno central

GRÁFICO 2MODELOS DE DISCIPLINA FISCALDistintos modelos pueden contribuir a reforzar la disciplina fiscal

Fuente: Allard et al. (2013: 12, fig. 5).


y Monetaria, aprobado el 1 demarzo de 2012, el denominadoPacto Fiscal), deben ser valora-dos positivamente si suponen unpaso en esta dirección, pero su-pondrían un error, y a la larga unretroceso, si pretendieran limitarla unión fiscal exclusivamente alpilar de la disciplina presupuesta-ria de los Estados firmantes.

Muchas de las propuestasque hoy se hallan encima de lamesa advierten también sobreeste punto. Cotarelli y Allard et al. (29) coinciden en señalarque el avance hacia la unión fis-cal en la zona del euro se debe-ría fundamentar en cuatro pun-tos básicos: a) disciplina fiscal delos Estados miembros; b) mayorpresupuesto central; c) creaciónde mecanismos de transferen-cias (temporales) entre países, y d) unión bancaria. La inclu-sión de la unión bancaria comouno de los e lementos de launión fiscal constituye una cons-tante en muchas de las propues-tas existentes, por el énfasis quese pone, en uno y otro caso, enla necesidad de introducir meca-nismos estabilizadores efectivos,aunque está claro que se tratade una iniciativa que, en puri-dad, debería situarse en otroplano (30).

2) De entre las distintas apro-ximaciones en que se puede ins-pirar la disciplina presupuestaria(y a las que nos hemos referi-do en un apartado anterior), laUnión Europea (la zona del euro)ha optado claramente por el mo-delo jerárquico, basado en la imposición de reglas por el go-bierno central (en este caso, lasinstituciones «centrales» de laUnión Europea), antes que por elmodelo basado en reglas «au-toimpuestas» por los propiosEstados miembros, para hacerfrente a la disciplina del mercado(gráfico 2).

Cotarelli (2012a: 3) señala que«una cuestión clave es si estaaproximación —basada en re-glas, una estrecha supervisión ysanciones ex post— será suficien-te a largo plazo o bien [a la larga]el centro deberá tener derechode veto ex ante sobre las políticasfiscales de los Estados miem-bros». Sin embargo, ello llevaríaa un grado de control que noexiste en las uniones políticas, ymucho menos en los sistemas fe-derales (31). En realidad, existeun claro trade-off entre la inten-sidad con que la unión fiscalpueda avanzar en el pilar del re-forzamiento del gobierno común(tamaño del presupuesto del gobierno central, recursos impo-sitivos propios y Tesoro) y la se -veridad de la disciplina presu-puestaria impuesta a través deprocedimientos jerárquicos a losEstados miembros.

Se produce así la paradoja deque una mayor integración polí-tica y fiscal permitiría, como se-ñala el Grupo Eiffel (2014: 7-8),«una Comunidad menos intrusi-va, porque la división de respon-sabilidades sería clara y cada nivelde gobierno podría asumir suplena responsabilidad sobre losriesgos que pudiera contraer.Esta es una de las ventajas del fe-deralismo [...]: las entidades fede-radas están mejor protegidascontra las intrusiones del gobier-no federal. El resultado paradóji-co de la actual situación es que laeurozona practica furtivamentelo que podría denominarse un‘federalismo de excepción’, inter-firiendo en las decisiones nacio-nales, sin que esta situación hayasido prevista, y menos aún expli-cada y legitimada» (32). Cuantomás tenga el avance hacia launión fiscal un carácter intergu-bernamental, menor será el mar-gen de maniobra del que podránseguir disfrutando los Estadosmiembros y más monolítico y

centralizado será el proceso detoma de decisiones en esta ins-tancia intergubernamental. Y, alrevés, cuanto más repose en lacreación o el reforzamiento de unnuevo gobierno europeo, ymenos en la tutela central sobrelos Estados miembros, mayorserá la autonomía y libertad dedecisión de la que estos podránseguir disfrutando. Y, en conse-cuencia, menos justificada estarála existencia de mecanismos debail-out (33).

Ello no debería suponer la relajación o desaparición de me-canismos de disciplina presupues-taria, pero sí que estos se inspira-ran mucho más en la disciplinadel mercado y en el respeto de suautonomía para «autoimponer-se» las reglas correspondientes.Es lo que ocurre en algunas de lasfederaciones más significativas(Estados Unidos, Canadá, Suiza oAustralia), con unos resultadosmás que satisfactorios en térmi-nos de equilibrio presupuestariode los gobiernos subcentrales(34). La ausencia de un gobierno«federal» hace muy difícil, sin em-bargo, la adopción de este mode-lo en la eurozona. Como se ha se-ñalado en el primer apartado,existe un contagio inmediatoentre la crisis de las deudas sobe-ranas y la de la moneda común,lo que significa que la aplicaciónde la cláusula de no bail-out re-sulta difícilmente creíble, como seha demostrado durante la crisis.

El punto de la disciplina fiscal,como se ha señalado, es el únicoen el que realmente ha avanzadola unión fiscal. Esto explica quelas propuestas existentes vayanen una doble l ínea. Por unaparte, tienden a destacar la im-portancia de mantener la tensiónen este terreno. Pero, por otraparte, apuntan a la necesidad deflexibilizar la rigidez de la norma-tiva actual para hacerla más creí-



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ble, lo cual comporta aumentarel peso del gobierno común y lamutualización de riesgos (35).Allard et al., por ejemplo, subra-yan que para introducir más disciplina de mercado y mayorautonomía de los Estados miem-bros para establecer sus propiasreglas, son necesarios dos prerre-quisitos: un «mínimo» grado demutualización del riesgo (esdecir, de gobierno común) y elestablecimiento de reglas creíblespara la aplicación de la cláusulade no bail-out (36).

El Grupo Glienicker (2013: 5)mantiene una posición relativa-mente distinta. Sostiene la nece-sidad de avanzar hacia un gobier-no económico europeo. Pero, adiferencia de otras propuestas,que ven en ello la posibilidad deflexibilizar el grado de «interven-cionismo» del gobierno centralen el mantenimiento de la disci-plina presupuestaria, defiende lanecesidad de que este gobiernocentral disponga del derecho deintervención en la autonomíapresupuestaria, lo que podría lle-gar a suponer la adopción de re-glas vinculantes, en caso de incumplimiento de los objetivosde estabilidad previstos.

3) Existen diversas propuestasque se pronuncian por la necesi-dad de avanzar, aunque todavíamuy tímidamente, hacia el refor-zamiento del presupuesto centralde la Unión Europea (en algunoscasos, solo de la eurozona), fi-nanciado mediante recursos fis-cales obtenidos de forma directa.Así, Cotarelli (2012a: 4) subrayala necesidad de incrementar demanera considerable el tamañodel presupuesto comunitariopara que pueda desempeñar unafunción real de mutualización delriesgo (risk-sharing), preferente-mente mediante políticas degasto (seguro de desempleo), yfinanciado con ingresos públicos

sensibles al ciclo económico. Porsu parte, el Grupo Glienicker (dela RFA) defiende la convenienciade progresar en la integración dela zona del euro, con la creaciónde un gobierno económico euro-peo, cuyo presupuesto deberíaproveer determinados bienes pú-blicos (37), y que podría llegar asuponer el 0,5 por 100 del PIB,aunque considera que la finan-ciación debería ser mediante con-tribuciones estatales antes quemediante el acceso directo a lafiscalidad (38).

El Grupo Eiffel, francés, tam-bién defiende la creación de unacomunidad del euro, con un pre-supuesto independiente, que de-bería financiar básicamente acti-vidades orientadas a asegurar lafunción de estabilización (comopodría ser, por ejemplo, el segurode desempleo), así como infraes-tructuras estratégicas, actividadesde defensa y aquellas políticasnecesarias para alcanzar unamayor movilidad e integracióndel mercado de trabajo. A dife-rencia del Grupo Glienicker, elGrupo Eiffel considera imprescin-dible que este presupuesto se fi-nancie con recursos propios, y se-ñala en especial el Impuesto deSociedades y los impuestos me-dioambientales. En concreto,este grupo apunta la idea de de-terminar de forma armonizada labase imponible del impuesto desociedades y dejar un margen alos Estados miembros para la fi-jación de los tipos (39).

El Grupo Manifesto, tambiénfrancés, considera asimismo ne-cesaria la creación de un presu-puesto de la zona del euro, quedebería alcanzar entre el 0,5 y el1,0 por 100 del PIB. Este presu-puesto se destinaría a impulsar la inversión en medio ambiente,infraestructuras y formación.Debería financiarse mediante lacreación de un impuesto de

sociedades a nivel comunitario.Destacan que «la soberanía na-cional ha devenido un mito» antela integración de los mercados y la competencia fiscal entreEstados miembros y proponen elestablecimiento de una base im-ponible común, tan amplia comosea posible, con un tipo mínimodel 20 por 100 y un tipo «fede-ral» adicional del 10 por 100 (40).

Numerosos autores hacensuya la propuesta de incrementarel tamaño del presupuesto co-munitario como un eficaz meca-nismo estabilizador y, además, seabre paso la recomendación decircunscribir este presupuesto a laeurozona. Allard et al. destacanla conveniencia de un instrumen-to de este tipo, pero a la vez se-ñalan que el factor político po-dría constituir un obstáculoprácticamente insalvable para suimplantación (41).

Pisani et al. centran exclusiva-mente su atención en la creaciónde mecanismos de estabilizaciónque puedan absorber los efectosde shocks asimétricos y proponendistintas alternativas. La primerade ellas, y la más ambiciosa, es laconstitución de «un modelo ple-namente federal, en el cual tantoel gasto como los ingresos seantransferidos al nivel de gobiernode la zona del euro». En concre-to, consideran la transferencia alnivel federal del gasto en desem-pleo, que sería financiado con unimpuesto «federal» de sociedades(42). También Wolf destaca laimportancia del presupuesto federal como instrumento de es-tabilización (43) y señala que,además de esta función, este pre-supuesto debería proveer los servicios que tienen carácter debien público a escala europea,como la ecología y la seguri-dad en fronteras (44). Final -mente, este autor considera queun presupuesto de un tamaño


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del 2 por 100 del PIB estaría encondiciones de llevar a cabo sa-tisfactoriamente esta función deestabilización (concretada esta enun incremento de los serviciospúblicos provistos directamentepor el gobierno central, o bien através de la constitución de unfondo de transferencias tempo -rales) (45).

En resumen, aunque estaspropuestas adolecen todavía deuna cierta ambigüedad, en los úl-timos años se ha ido producien-do una coincidencia generalizadaen torno a la necesidad de refor-zar el presupuesto del «gobiernocentral» europeo. De las distintaspropuestas existentes podrían ex-traerse algunas líneas relativa-mente comunes: en primer lugar,la conveniencia de establecer un presupuesto específico de lazona del euro; en segundo lugar,este presupuesto podría tener un tamaño de entre el 0,5 y el 1,0 por 100 del PIB; en tercerlugar, su financiación deberíaproceder de recursos impositivospropios, y preferentemente de unimpuesto «federal» de sociedades(aunque en este punto existe larelevante discrepancia del GrupoGlienicker); en cuarto lugar, estepresupuesto debería desempeñarfundamentalmente una funciónde estabilización (a través de laprovisión de bienes públicos ode la creación de un mecanismo detransferencias destinadas a estefin, como se examinará en el pró-ximo punto); y en quinto lugar, elfactor político es decisivo paraavanzar en esta dirección.

4) Aparte de la disciplina pre-supuestaria de los Estados miem-bros, el punto en el que se haproducido un mayor avance esen la propuesta de creación dealgún tipo de mecanismo de es-tabilización para hacer frente alos shocks asimétricos. De hecho,como se ha visto en el punto an-

terior, las demandas de potencia-ción del presupuesto comunitariovan muy ligadas al cumplimientode este objetivo. Hasta el mo-mento, estas propuestas se si -túan más bien en el plano con-ceptual y académico que en el delas formulaciones específicasde los policy makers, aunque eneste terreno existe la iniciativamuy significativa de Van Rompuyet al. (2012).

Como se ha señalado en elprimer apartado, uno de los másgraves problemas de diseño de launión monetaria que ha puestode manifiesto la Gran Recesión esla pérdida de eficacia, hasta lle-gar a su práctica esterilización, delos mecanismos macroeconómi-cos de carácter estabilizador. Lapolítica monetaria es una y únicaa escala europea e, incluso a estenivel, el arsenal de instrumentosdisponible es muy limitado cuan-do los tipos de interés se sitúanprácticamente en cero (el deno-minado zero lower bound) (46).Y, por su parte, la política fiscal anivel nacional resulta inefectiva eincluso contraproducente en pre-sencia de mercados fuertementeintegrados, y simplemente inser-vible dentro de una unión mone-taria y en medio de una crisis dedeuda soberana.

La doble evidencia de que, poruna parte, los estabilizadores au-tomáticos nacionales han queda-do prácticamente inutilizados, sinque hayan sido sustituidos porotros estabil izadores a nivel europeo; y, por otra, de que lacarencia de instrumentos macro -eco nómicos de este carácter haahondado de forma muy notablelos efectos de la Gran Recesiónen Europa, ha conducido a la for-mulación de numerosas reco-mendaciones en esta dirección.Cabría afirmar, sin exagerar, queen este terreno se ha produci-do en los últimos tiempos una

verdadera eclosión de propues-tas (47).

De entre todas ellas tiene unaespecial significación político-institucional la denominada «delos Cuatro Presidentes» (delConsejo, la Comisión, el BCE y elEurogrupo), formulada en di-ciembre de 2012, a partir de lainiciativa de Van Rompuy enjunio del mismo año. En esencia,propone la creación de un instru-mento estabilizador (al que de-nominan fiscal capacity) que debería reunir cuatro característi-cas: transferencias no unidirec-cionales y de carácter permanen-te; no desincentivar las reformasestructurales; compatible con elactual marco de Tratados de laUnión Europea; no conducir a unincremento de los niveles totalesde gasto e imposición (48).

Todas estas propuestas tienenel planteamiento común y un di-seño básico similar, aunque divergen en su concreción. Enesencia, se trataría de crear unfondo de transferencias de carác-ter estabilizador (rainy-day fund)destinado a los países sometidosa un shock recesivo de carácterasimétrico. Este fondo sería neu-tral entre países y de suma cero.De suma cero, puesto que lasuma de las aportaciones positi-vas (por parte de los países queatravesaran por una situación cí-clica más favorable que la media)sería equivalente a la de las cuan-tías recibidas por los países bene-ficiarios del mismo (aquellos quepadecieran el shock recesivo); yneutral entre países, puesto quea lo largo del ciclo todos los paí-ses acabarían pasando por fasesexpansivas y recesivas. Es decir, lacondición de contribuyentes ybeneficiarios del fondo no ven-dría determinada por el nivel ab-soluto del PIB per cápita de losdistintos países, sino por su posi-ción relativa en el ciclo económi-



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co respecto a la media de la zonadel euro. Las simulaciones reali-zadas por las distintas propuestasparecen indicar, por otra parte,que un fondo de estas caracterís-ticas, de un orden de magnitudcomo el señalado en el punto an-terior (alrededor de un 1 por 100del PIB) (49), podría desempeñarun papel amortiguador relativa-mente importante en la absor-ción de los shocks de demanda.

A partir de este planteamientocomún existen distintas concre-ciones, especialmente en dospuntos: el tipo de gasto en el quese debería materializar el fondo,y la forma de financiarlo. Por loque se refiere a la primera cues-tión, la gran mayoría de las pro-puestas se pronuncian por unfondo de transferencias directasa los países beneficiarios —aque-llos que atravesaran por una faserecesiva singular y de especial se-veridad (50)—, aunque diversosautores examinan la alternativade «centralizar» un gasto suma-mente sensible al ciclo económi-co, como el realizado en las pen-siones por desempleo (51). Elesquema remitiría así a algunasde las ideas examinadas en elpunto anterior: atribuir al nivel«federal» de gobierno un gas -to sumamente sensible al ciclo económico como es el de desem-pleo, y financiarlo con unos in-gresos también altamente sensi-bles al mismo, como podría ser elimpuesto de sociedades.

Este mecanismo tendría laventaja del automatismo y la ra-pidez de reacción en términos deimpulso fiscal. Sin embargo, lassimulaciones realizadas parecenmostrar que el impacto estabili-zador sería solo limitado y, sobretodo, la adopción de un segurode desempleo común a nivel dela zona del euro plantearía pro-blemas relativamente complejosen distintos aspectos (52) y exigi-

ría llevar a cabo previamente unaseria armonización de los merca-dos de trabajo (53). Pero esta ar-monización requeriría un periodode tiempo relativamente dilatadoy no sería sencilla políticamen-te, y sin ella difícilmente los paí-ses centrales estarían dispuestosa compartir riesgos.

Estas dificultades conducen aque la mayoría de las propuestasse incl inen más bien por unfondo de transferencias. Aunqueel núcleo conceptual parececlaro, la concreción es relativa-mente compleja. Los dos aspec-tos clave son la determinación delas condiciones de accesibilidad ylos mecanismos de financiación.Por lo que se refiere al primerpunto, existe una amplia coinci-dencia respecto a que los benefi-ciarios del fondo deberían ser lospaíses que atraviesan por una severa fase recesiva, claramente asimétrica. Sin embargo, a esta con-dición, en principio la única queen teoría debería existir dadala función estrictamente estabi -lizadora de este instrumento, algunos autores añaden la con -dicionalidad de los recursos reci-bidos, que deberían desti narse areformas estructurales o inversio-nes que permitieran aumentar lacompetitividad (54). Se producecon ello una contradicción entreesta condicionalidad y el rechazoa diseñar un sistema típicamentede transferencias de nivelacióncomo los que existen en los paí-ses federales, y que en parteamortiguan los desequilibriosproducidos por las diferencias decompetitividad entre regionesde un mismo país.

El segundo punto de una cier-ta complejidad es el diseño delmecanismo de financiación deeste rainy-day fund. En general,los diversos autores se inclinanpor un fondo financiado por lospaíses que atraviesan por una

fase favorable del ciclo en rela-ción a la media. La propuesta deun Cyclical Stabilisation InsuranceFund, del Grupo Tomasso Padoa-Schioppa (2012) marca, en gene-ral, el camino que luego seguiránotras. Enderlein (2013) la de -sarrolla y completa, en la línea deun modelo que prevé que losEstados miembros que se hallenen una situación favorable res-pecto a la media contribuyan alfondo y los que se hallen en unasituación desfavorable reciban re-cursos (siempre considerando la situación real en relación a lapotencial) (55). El fondo sería,por tanto, de suma cero en cada ejercicio.

Sin embargo, como señalanPisani et al. (2013: 5), ello podríallevar a una situación en la que«países en recesión deberían en-deudarse para proveer asistenciaa países en todavía peor rece-sión», lo cual parece difícilmenteaceptable. Por esta razón se hanbarajado fórmulas alternati-vas. Una de ellas, propuesta porPisani et al. y por Wolf (2012),consistiría en que las aportacio-nes se realizaran cuando el PIBreal se hallara por encima delPIB potencial. Esto significaríaque el fondo estaría en equilibrio(suma cero), pero a lo largo delciclo: debería endeudarse en losmomentos de recesión y estaríaen condiciones de devolver ladeuda en la fase favorable delciclo (56). Así, no solo se tendríanen cuenta las posiciones relati-vas de cada país respecto a lamedia en cada momento, sinotambién la posición global res-pecto a la fase del ciclo del con-junto de la economía de la zonadel euro (57).

En cualquier caso, en el lentoy dificultoso avance hacia la inte-gración fiscal en el pilar de lasatribuciones del gobierno «cen-tral», sin duda el punto en el que


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se ha progresado de forma mássignificativa es el de la creación,a este nivel central, de un instru-mento estabilizador de naturale-za fiscal.

5) Desde el principio de la cri-sis de la deuda han aparecido nu-merosas propuestas en la línea dela mutualización, o garantía con-junta, de la deuda pública (58).La propuesta emblemática es laemisión de «eurobonos». Se tra-taría de crear una agencia euro-pea que emitiera deuda, con lagarantía de todos los Estadosmiembros de la eurozona, queserviría para financiar a aquellosque no se pueden financiar en losmercados o tienen que hacerlo aprecios prohibitivos. Algunas fór-mulas sugieren que los eurobo-nos cubran deuda soberanahasta un 60 por 100 del PIB (bluedebt y red debt); otras, a partirprecisamente del 60 por 100,para aliviar la situación de losEstados más endeudados. Dehecho, los mecanismos que hastaahora se han puesto en marcha(el EFSF, y desde enero de 2013el ESM) pueden ser consideradosinstituciones embrionarias de unaeventual Agencia Europea deDeuda. Una profundización radi-cal de este instrumento sería lacreación de un Tesoro federal(Marzinotto, Sapir y Wolff, 2011;Fuest y Piechl, 2012; GrupoTommaso Padoa-Schioppa,2012; Henning y Kessler, 2012).

Hay que atribuir una especialsignificación a la propuesta for-mulada recientemente por unGrupo de Expertos creado por laComisión Europea sobre un«Fondo de Redención de Deuday Eurobills» (59). Aunque notiene el mismo estatus oficial quela declaración de los CuatroPresidentes relativa a la creaciónde una Fiscal Capacity, la implica-ción de la Comisión le da una na-turaleza distinta de la que tienen

otras propuestas procedentes es-trictamente del mundo académi-co. La idea básica está muy direc-tamente inspirada en el informerealizado por el Consejo Alemánde Expertos Económicos en 2012(60). Consiste en la creación de un Fondo de Redención deDeuda de la eurozona, que seharía cargo de la parte de ladeuda de los Estados miembrospor encima del 60 por 100 delPIB. A su vez, este Fondo se fi-nanciaría con los recursos apor-tados por los Estados, en propor-ción a su PIB, y con los obtenidosen el mercado. Los Estados «redi-midos» deberían llevar a cabo lasreformas precisas para recondu-cir sus finanzas públicas a una si-tuación sostenible.

Sin embargo, para una efecti-va implementación de esta pro-puesta, y otras similares, persistela dificultad básica, que explica laresistencia de algunos países, dela asimetría que supone avanzardecisivamente en la mutualiza-ción de la deuda pública sin lacorrespondiente mutualizacióndel poder político. Porque en lossistemas federales (para referir-nos a aquellos en los que existeuna unión fiscal junto con unaunión monetaria), el Tesoro fede-ral emite bonos federales respal-dado por el presupuesto de laFederación y no para atender lasnecesidades de financiación delos Estados (61).

La emisión de bonos a nivel«central» adquiere otro sentidocuando se vincula a la financia-ción de un instrumento fiscal decarácter estabilizador, como elque se ha apuntado en el aparta-do anterior y que va tomandocuerpo en la zona del euro. Eneste caso, no se trataría de mu-tualizar la deuda para suplirlas dificultades de emisión de lasdeudas soberanas nacionales,sino para financiar un mecanis-

mo de estabilización neutral encuanto a los flujos entre países yequilibrado a lo largo del ciclo.

Como antes se ha subrayado,algunos autores, como Enderlein(2013), consideran que el meca-nismo debería ser de suma ceroen cada ejercicio, aunque otros,como Pisani et al. (2013) y Allardet al. (2013), sugieren la conve-niencia de que el fondo puedaendeudarse en los malos tiem-pos y amortizar la deuda en los buenos.

Con todo, la propuesta de loseurobonos, tal como aparecíaformulada en su primer momen-to por el Consejo Alemán deExpertos Económicos en 2012,sigue teniendo un gran predica-mento (62), como lo demuestrala recientemente planteada por e l Grupo de Expertos de laComisión. Estas propuestas novinculan este instrumento al me-canismo de estabilización, sino alas dificultades de los Estadosmiembros para colocar su deudaen los mercados a tipos razona-bles. Sin embargo, estas dos víaspueden acabar constituyendo ca-minos convergentes, en el senti-do de que la mutualización de ladeuda aparezca vinculada a la deun gobierno «central», que su-ponga a su vez una cierta mutua-lizacón del poder político, y a lafinanciación de un mecanismo deestabilización.

Estos cinco puntos resumen elestado actual de los avanceshacia la unión fiscal en la UniónEuropea, y más en particular enla eurozona. Estos son básica-mente, los elementos que se ha-llan encima de la mesa, dejandoaparte la unión bancaria, queaunque aparece incluida en mu-chas de las propuestas y estudiosque se formulan respecto a cómohabría que avanzar hacia la uniónfiscal, constituye una iniciativa



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que se sitúa, a todas luces, enotro plano. Sucede que en oca-siones suelen mezclarse errónea-mente bajo un solo título (uniónfiscal, por ejemplo) todas las re-formas necesarias para conso -lidar la zona del euro, aunquesean de naturaleza distinta, co -mo ocurre en este caso. Del exa-men de los elementos que debe-rían constituir la unión fiscal sedesprenden dos grandes conclu-siones. En primer lugar, el dese-quilibrio existente en los avancesentre los dos pilares sobre los queesta unión se debería asentar:hasta ahora se ha puesto un granacento en la disciplina fiscal delos Estados miembros y un escasoénfasis en la creación de un au-téntico «poder fiscal central». Ensegundo lugar, las enormes limi-taciones para avanzar decidida-mente en la construcción de estesegundo pilar si no se avanza de forma decidida hacia la inte-gración política. A esta cuestión,¿qué unión política necesita la unión fiscal?, vamos a dedicarel último apartado de estas refle-xiones.

III. ¿QUÉ TIPO DE UNIÓNPOLÍTICA NECESITA LA UNIÓN FISCAL? (63)

1. No hay moneda sin Estado

Una idea central recorre losargumentos que se exponen a lolargo de esta contribución: noexiste unión monetaria sin uniónfiscal, ni unión fiscal sin uniónpolítica. Empezar la casa por eltejado ha acarreado buena partede los problemas que han hechotambalear la zona del euro.Ahora sería un grave error tratarde construir artificios fiscales ydenominarlos «unión fiscal» sinabordar seriamente la cuestióncentral de la creación de un go-bierno democrático común. Y lo

cierto es que, en estos momen-tos, parece existir un amplio re-conocimiento de la dificultad deconsolidar la unión monetaria yavanzar hacia la unión fiscal siello no va de la mano de progre-sos significativos en el terreno dela integración política (64).

Hay que reconocer que, fun-damentalmente por razones po-líticas, los países del euro se lan-zaron a una aventura incierta sinasegurar la solidez del edificioque se estaba construyendo y sin analizar a fondo su capaci-dad para hacer frente a los distin-tos escenarios que se podrían lle-gar a plantear. Y países comoEspaña, que han tenido que re-currir de forma reiterada a la de-valuación de su moneda por pro-blemas estructurales de falta decompetitividad, lo hizo parapoder exhibir el «triunfo», al cualciertamente ningún gobierno hu-biera renunciado, de figurar en elgrupo de los primeros de la clase.

Sin embargo, la historia nosdice que no hay moneda sinEstado. Es decir, sin un poder po-lítico (que en nuestros tiempossolo puede estar legitimado antelos ciudadanos si tiene un origeninequívocamente democrático)con facultades para establecerunas reglas de juego y unas insti-tuciones encargadas de aplicarlasy hacerlas cumplir (65). La inte-gración monetaria necesita insti-tuciones monetarias comunes (elBCE), por supuesto, pero esto noes suficiente para tener una mo-neda sólida y estable: las institu-ciones fiscales y políticas sontambién necesarias.

Esto supone dar un paso cua-litativamente distinto al de la coordinación de políticas o la adop -c ión de medidas a nive l in -tergubernamental. De la mismaforma que el BCE no coordinapolíticas, sino que es la institu-

ción que adopta las decisionesque le corresponden y tiene ple -na responsabilidad en el campode la política monetaria en lazona del euro, es preciso avanzaren la misma dirección en el terre-no fiscal y presupuestario (lo queincluye, por supuesto, el Tesoro).Ello conlleva, lógicamente, la atri-bución de responsabilidades delsector público, que hoy se hallanresidenciadas básicamente en losgobiernos nacionales, al nivel eu-ropeo de gobierno.

Está claro que la integraciónfiscal a nivel de este gobierno«central» europeo nunca llegaráa alcanzar el grado de exclusivi-dad que tiene la integración mo-netaria. Pero también hay que serconscientes de que la unión fiscalrequiere de la existencia de ungobierno central («federal») contres potestades fundamentales:recursos fiscales obtenidos direc-tamente de los ciudadanos; pre-supuesto financiado básicamentecon estos recursos; y capacidadde endeudamiento a través de supropio Tesoro.

La historia nos indica que launión fiscal ha acostumbrado a preceder a la unión monetaria,y que la unión política es un pre-rrequisito para la unión fiscal(Bordo, Markiewicz y Jonung,2011; Sargent, 2011). Es decir, elorden temporal, y lógico, es: pri-mero unión política, inmedia -tamente (de hecho, van de lamano, puesto que un gobiernonecesita un presupuesto) uniónfiscal, y después, a veces bastantemás tarde, unión monetaria.

En Estados Unidos, la Cons -titución, instituyendo el gobiernofederal, fue aprobada en 1788 yGeorge Washington inició sumandato como primer presiden-te en 1789. En 1790, el Congresodecidió atribuir al gobierno fede-ral los aranceles sobre las impor-


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taciones (con mucho, el recursofiscal más importante en aquelmomento), a cambio de que laFederación asumiera la deuda de los estados, fuertemente endeudados por la guerra de la Independencia. AlexanderHamilton, secretario del Tesoro yhombre fuerte del gobierno fede-ral, insistió en cumplir con losacreedores pagando el venci-miento de esta deuda a su valornominal, a pesar de que otros,como James Madison (padre, porcierto, junto con Hamilton de laConstitución, pero en ese mo-mento en bandos opuestos), seoponían a ello, aduciendo queestos acreedores se habían apro-vechado de la fortísima incerti-dumbre sobre la solvencia de losestados para comprar su deudacon un gran descuento. Pero seimpusieron las tesis de Hamilton,que argumentaba que cambiarex post las reglas del juego per-judicaría en el futuro el crédito dela Federación (es decir, tendría enel futuro consecuencias ex ante).Así se hizo, y este fue el únicobai l -out que ha ex ist ido enEstados Unidos del gobierno fe-deral respecto a los gobiernos es-tatales (Sargent, 2011).

Solo en 1791, después deponer en orden los problemas fis-cales, se acordó la creación deldólar y del Banco Central. Es más,el Congreso autorizó el registro(chartered) de este último única-mente a título provisional porveinte años (y de nuevo con laoposición de Madison). Se dala paradoja de que transcurridosestos veinte años, en 1811, elmismo Madison, entonces presi-dente, propuso renovar este re-gistro y el Congreso lo rechazó.

También en Canadá, la uniónpolítica (y fiscal) que se produjoen 1867 precedió a la creacióndel Banco Central, que no tuvolugar hasta los años treinta del

siglo XX (Bordo, Markiewicz yJonung, 2011). Y lo mismo haocurrido en las demás unionesmonetarias: primero la unión po-lítica y fiscal, y después la uniónmonetaria.

La Unión Europea acometió launión monetaria sin los prerre-quisitos fundamentales para queesta funcionara. La dirección delproceso ya no tiene vuelta atrás:primero ha habido unión mone-taria. Pero es preciso advertir deque sería reincidir en el error tra-tar ahora de adoptar la unión fis-cal sin plantear abiertamente launión política, y también preten-der alcanzar una unión fiscal encuyo diseño se hallen ausenteslos tres elementos clave de unode los pilares fundamentales decualquier unión fiscal (66).

2. Culminación y agotamiento del «método Monnet»

La creación del euro significó,a la vez, un paso decisivo en la in-tegración económica y un pasoimportantísimo en el terreno dela integración política. Supuso, nimás ni menos, que la transferen-cia a la Unión Europea de uno delos atributos básicos de la sobe-ranía nacional (la monetaria), conla creación de una instancia típi-camente federal, como es el BCE.En este sentido podemos afirmarque la unión monetaria significa,a la vez, la culminación y el ago-tamiento del método Monnet,sobre el que se ha basado el pro-ceso de integración europea. Esdecir, la idea de que la materiali-zación de pequeños pasos en elterreno de la integración econó-mica iba a crear una situación dehecho, que conduciría a la largaa la integración política e institu-cional. Y efectivamente, así fue.Hasta la adopción del euro, la in-tegración económica iba por de-

lante, tirando del carro de la in-tegración europea. Sin embargo,a partir del euro, la integraciónpolítica debía ser la que marcarael paso.

Los años del boom ocultaronesta nueva realidad, y no fuehasta la explosión de la crisis dela deuda griega y su rápida ex-tensión a los países periféricos dela zona del euro cuando se advir-tió hasta qué punto las cosas ha-bían cambiado. De hecho, la cri-sis reveló con toda su crudezaque tal vez puede haber Estadossin moneda (vinculados a la mo-neda de otro Estado), pero nomonedas huérfanas, monedassin Estado. En consecuencia, obien la zona del euro daba unsalto cualitativo en el terreno dela integración política, o bien re-sultaría muy difícil mantener lamoneda única. Y la realidad esque ha sido la voluntad políticade los Estados miembros y la ac-tuación decidida del BCE en mo-mentos críticos lo que ha permi-tido salvar el euro, cuando esteparecía hallarse al borde del abis-mo (67).

Spolaore (2013) consideraque con el euro la Unión Europeatraspasa el umbral de su viabili-dad política. Abordando la cues-tión desde la perspectiva de laeconomía de la secesión, llega ala conclusión de que, de algunaforma, la adopción del euro en-frenta a la Unión Europea a los lí-mites del método Monnet, la lógica «funcionalista» (de la «reac-ción en cadena», según el tér -mino empleado por este autor)que hasta entonces había presi-dido el proceso de integracióneuropea (68).

Para estudiar el proceso de in-tegración europea Spolaore utili-za los instrumentos analíticosque proporciona la «economía dela secesión», que, como señalan



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diversos autores (69), y a diferen-cia de lo que ocurre con la teoríadel federalismo fiscal, se halla to-davía en su infancia. Analizadaen un sentido económico, cual-quier unión política plantea untrade-off entre los beneficios deestar juntos (en términos de pro-visión de bienes públicos, econo-mías de escala, extensión delmercado, seguridad) y los costesen términos de heterogeneidad(es decir, los costes de proveerpolíticas homogéneas a socieda-des heterogéneas) (70). El puntoen que se sitúa este trade-off de-pende críticamente de dos facto-res: el grado de internacionaliza-ción de la economía y la calidadde las instituciones para repre-sentar la diversidad. Dado un de-terminado grado de heterogenei-dad, cuanto más elevado sea elgrado de internacionalización,menores serán los costes de no estar juntos. Y, al contrario,cuanta más alta sea la calidad delas instituciones, menores los cos-tes de permanecer unidos. Poresto Spolaore (2010: 333) afirmaque «integración económica ydesintegración política tienden air de la mano», o Becker (2012)subraya hasta qué punto «la glo-balización económica ha reduci-do enormemente las ventajas dedisponer de un extenso mercadodoméstico».

En el caso de la Unión Europea,ante la imposibilidad de plan -tear abiertamente la unión políti-ca (manifestada por el fracaso delos intentos que se llevaron acabo a principios de los cincuentadel siglo pasado), se adoptó la lógica Monnet. Por una parte, unpequeño paso actúa de deto -nante de una reacción en cadenaque acaba conduciendo a una integración cada vez mayor(71); por otra parte, la integra-ción económica acaba condu-ciendo a la integración política einstitucional (72).

La creación del euro se conti-nuaba basando en esta lógica yen el equilibrio (que siempre haestado presente en el proceso deconstrucción europea) entre unadinámica de signo interguberna-mental y otra de signo integra-c ionista (o federal ) . SeñalaSpolaore (2013: 136) que, inclu-so en el supuesto de que esta ló-gica hubiera funcionado (y yahemos señalado que el europone de manifiesto todas sus li-mitaciones), «el propio Monnetera ambiguo sobre su visión alargo plazo de la integración eu-ropea». De hecho, «oscilabaentre dos visiones. Una era elsueño federalista original de losEstados Unidos de Europa, en elcual la Europa actual sería ‘unafederación incompleta’, que debeser completada. La otra visión erala de un mundo ‘posmoderno’,donde los tradicionales Estadossoberanos, incluyendo las federa-ciones clásicas como los EstadosUnidos de América, desempeña-rían un papel marginal compara-do con el de las normas y las ins-tituciones supranacionales». Estamisma ambigüedad se halla pre-sente actualmente, de algunaforma, en dos puntos de vistacontradictorios entre los defenso-res del euro: «¿Se trata de unamoneda aún sin Estado, o de una moneda sin un Estado parasiempre?» (de una moneda pos-moderna).

La lógica que ha presidido elproceso de integración europeaha funcionado mientras los bene-ficios de la integración (mercadoúnico) superaban los costes (po-líticas únicas aplicadas a socieda-des heterogéneas) y ha dejado defuncionar cuando ha sucedido locontrario. Spolaore (2013: 129)lo resume de una forma muy grá-fica y elemental. Cuando la inte-gración abarca sobre todo a bie-nes rivales (privados) a través delmercado único y existen similares

preferencias, existe conflicto,pero si las preferencias son bási-camente distintas, existe comple-mentariedad. Ocurre lo contrariocuando estamos en presencia debienes públicos: si las preferen-cias son similares puede haberacuerdo, si son distintas habráconflicto. El euro marca el puntode inflexión. Hasta entonces losbeneficios del mercado único(bienes privados) se imponían alos costes de las políticas únicas.Con el euro, las políticas únicas,comunes, son decisivas. Sin ellasno hay unión monetaria. Y ahí lassociedades europeas muestranuna heterogeneidad apreciabley una reticencia palpable a trans-ferir la soberanía que ello exigiría.

Es en el momento de la crea-ción del euro, según Spolaore,cuando la lógica «funcional», quehasta entonces había presidido elproceso de integración, encuen-tra su límite. En este punto, eltrade-off preconizado por la eco-nomics of secession alcanza elpunto en que los costes de estarjuntos (en forma de aplicación depolíticas comunes a sociedadesheterogéneas) superan a los be-neficios, en términos de mercadoúnico. «En general, el problemacentral del método de la reacciónen cadena es que resulta injusti-ficada la expectativa de que la in-tegración gradual, que resultaexitosa en áreas con reducidoscostes de heterogeneidad, puedecontinuar incesantemente cuan-do nos desplazamos hacia áreascon una heterogeneidad muchomás elevada» (73).

Sin embargo, de acuerdo conSpolaore, la conclusión no con-duce necesariamente a la inviabi-lidad del euro. Según este autor,existen dos alternativas. La uniónmonetaria podría, de hecho, con-ducir a una unión política y fiscal,a pesar de los elevados costes entérminos de heterogeneidad, si


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los ciudadanos llegan a la conclu-sión que los costes de la rupturadel euro son aún más eleva-dos (74). Se trataría de un triunfo«póstumo», de alguna manera,del método Monnet (75): «Unosciudadanos europeos heterogé-neos habrían quedado ‘atrapa-dos’ en una unión política y fiscal, porque tomaron una deci-sión irreversible al entrar en unaunión monetaria, sin anticipar losefectos secundarios derivados deuna posterior integración». Sinembargo, en opinión de Spolaore(2013: 139) se trataría de una in-tegración con pies de barro, quedifícilmente podría consolidarse,porque resultaría «altamente im-probable que fuera capaz de de-sencadenar los cambios cultura-les positivos que son el únicofundamento que puede hacersostenible una federación cohesi-va a largo plazo».

La segunda alternativa iría enla línea propugnada por Draghi(2012), cuando manifiesta que«aquellos que proclaman que solouna federación completa [haría]sostenible [la zona del euro],ponen el listón demasiado alto»,y propone, en cambio, adoptar«los requisitos mínimos paracompletar la unión económicay monetaria» (76). Entre ellos, launión bancaria y la creaciónde mecanismos de estabiliza-ción macroeconómica a nivel europeo.

Ambas alternativas revelan loslímites de la vía funcionalista. Laprimera, el pleno avance haciala unión política, porque sin laexistencia de un demos, un senti-do de pertenencia a nivel europeo,resulta muy difícil establecer loslazos de solidaridad sobre los quese asienta cualquier comunidadpolítica. La segunda, porque larealidad nos ha mostrado loslími tes de la vía interguberna-mental, en la que esta segunda

alternativa implícitamente debe-ría asentarse.

3. Los límites de la víaintergubernamental

De hecho, en los últimos cua-tro años (desde 2010) se ha pro-ducido una muy importantetransferencia de poder políticodesde los Estados miembroshacia instituciones de la UniónEuropea. Cuestiones que se con-sideraba que formaban parte delnúcleo duro de la soberanía na-cional en el terreno fiscal y pre-supuestario, hoy son decidi-das por instancias de la UniónEuropea o son supervisadas porella. La cuestión clave es si el des-tinatario de este poder políticoserá un nuevo gobierno «fe -deral» europeo, que respondadelante de Europa y esté plena-mente legitimado democráti -camente (la vía federal), o bienuna instancia intergubernamen-tal, integrada por los Estadosmiembros de la Unión (o de lazona del euro).

En realidad, esta última es lavía por la que se está decantandoahora mismo el curso de losacontecimientos. El pacto fiscalsuscribieron el 1 de marzo de2012 respondía completamentea una lógica intergubernamental.Quienes llevaron la iniciativa y losuscribieron fueron los Estados,hasta el punto de que, al no exis-tir unanimidad, hubo que apro-bar un nuevo Tratado (el TSCG),un híbrido que se articula de unaforma como mínimo peculiar conlas instituciones de la UniónEuropea, y sus contenidos no res-ponden en ningún caso a la ideade crear el embrión de las atribu-ciones fiscales de un nuevo go-bierno común, sino más bien a lade someter a los gobiernos na-cionales a una severa tutela inter-gubernamental.

También los avances hacia launión bancaria han tenido unaimpronta inequívocamente inter-gubernamental. Aprobadas enjunio de 2012 sus líneas básicaspor el Consejo (en un momentoen el que Italia, Francia y Españaparecieron plantear las cosas conuna cierta determinación), lue-go, ya a la vuelta del verano, la RFA impuso una seria reconside-ración de los puntos acordados.Finalmente, en los primerosmeses de 2014 se ha alcanzadoun acuerdo, en el que el «espíritucomunitario», expresado conjun-tamente por la Comisión, elParlamento Europeo y el BCE, hapermitido avanzar más y más de-prisa de lo que aparentementepretendía el Consejo. El resultadoes una unión bancaria, en la quese refuerzan los poderes de unainstitución de naturaleza inequí-vocamente «federal», como es elBCE, y se crea una nueva institu-ción (el Mecanismo Único deResolución) de inspiración tam-bién federal.

Sin embargo, la realidad esque el poder político transferidoen los últimos años a la UniónEuropea, por el momento se hadepositado de forma abrumado-ra en una instancia interguberna-mental, como es el Consejo de laUnión. Esta vía, tal vez inevitablea corto plazo, presenta, sin em-bargo, unas limitaciones muy serias, que hacen dudar de su es-tabilidad real a medio y largoplazo (77).

En primer lugar, no resuelve laasimetría básica entre una cabezamonetaria muy potente y 18 (o28, según nos limitemos o no ala zona del euro) cabezas fiscalesy políticas, y que está en el origende los desequilibrios actuales.Porque, por una parte, siendo elúnico instrumento en el ámbitode la unión monetaria, el BCE seve obligado a asumir funciones



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que no son estrictamente lassuyas (78) y, por otra parte, la ca-pacidad de actuación efectiva delos gobiernos nacionales (su «so-beranía» real) en ámbitos que síson los suyos, ha quedado fuer-temente restringida (a causa pre-cisamente de la integración eco-nómica y monetaria), sin que lessustituya en este empeño un ine-xistente gobierno central euro-peo (por ejemplo, en materia deTesoro).

En segundo lugar, como ya seha señalado en un apartado an-terior, esta vía solo es factible li-mitando drásticamente la capaci-dad de actuación en materiafiscal y presupuestaria de los ac-tuales gobiernos nacionales, yconsecutivamente la de los go-biernos subcentrales. Un pocoparadójicamente, cuanto más sedeposite el poder en instanciasde carácter intergubernamental,menor será la autonomía real de que dispongan los Estadosmiembros en materia fiscal y pre-supuestaria. Por el contrario,cuanto más tuviera la transferen-cia de poder político por destina-tario un gobierno central euro-peo de signo federal, mayorpodría ser el margen de manio-bra de los gobiernos nacionalespara actuar en sus ámbitos deresponsabilidad. Existe un clarotrade-off entre la intensidad delcarácter intergubernamental conque se adopten las decisiones anivel de la Unión Europea y elgrado de autonomía del quepuedan disponer los Estadosmiembros en materia fiscal y pre-supuestaria.

En tercer lugar, la consolida-ción de la vía intergubernamentalsupone la inevitable jerarquiza-ción del poder político de unosEstados en relación a otros. Y deforma bien visible, la supremacíapolítica del gobierno alemán den-tro de este marco. Este hecho

plantea problemas muy serios ydesde perspectivas muy diversas.Ha conducido, por ejemplo, a laparadoja de que algunas de lascondiciones comunitarias im-puestas a determinados Estadosmiembros hayan sido aprobadaspor el Parlamento alemán, sinhaber sido tratadas, por contra,en el Estado miembro concernido(79). Sin duda, ello habla deforma favorable del sometimientode las instituciones alemanas alespíritu de la democracia, pero nodel funcionamiento de la demo-cracia en el conjunto de Europa(80). Este problema apunta a lacuestión clave que plantea la ló-gica intergubernamental, y queabordaremos en un punto inme-diato, que es su falta de legitima-ción democrática.

La lógica actual conduce, cadavez más, al escenario de unaEuropa alemana, y no de laAlemania europea que propug-naba Thomas Mann y por la quelucharon Adenauer, Brandt,Schmidt y Kohl. Helmut Schmidt,por cierto, como Kohl, se ha ma-nifestado en numerosas ocasio-nes sobre este riesgo y siempreha alertado sobre el hecho deque cada vez que Alemania hatenido la tentación de construiruna Europa alemana había lleva-do el continente, y el mundo, alprecipicio. Es cierto que la RFA seencuentra en una posición difícil.Es criticada por no tomar decidi-damente la iniciativa en la cons-trucción política europea, pero silo hace es acusada de tratar deimponer la hegemonía alemana.

En cuarto lugar, la lógica in-tergubernamental impone, porsu propia naturaleza, una diná-mica centrífuga, no centrípeta,respecto al proceso de construc-ción europea. Los gobiernos na-cionales se deben a sus electores.Actúan, en el mejor de los casos,tratando de servir a sus intereses

nacionales y, más probablemen-te, a sus conveniencias electora-les. Las posiciones adoptadas porlos distintos países respondenantes a una clave nacional que auna clave europea. Por razonesde legitimidad de origen, y tam-bién de cálculo electoral, los go-biernos «se deben» a quienes leshan votado. Una institución in-tergubernamental, como es elConsejo, es antes un foro de con-frontación entre intereses nacio-nales (actualmente, entre paísesacreedores y países deudores),que una institución al servicio delos intereses del conjunto de losciudadanos europeos, con todaslas contradicciones que el lopueda comportar. Por este moti-vo, la imagen de Europa que seproyecta en los distintos paíseses, en el mejor de los casos, la deun mal inevitable y, muy a menu-do, la de la causa de las medidasmás costosas e impopulares: enunos países, la que obliga a hacersacrificios; en otros, a contribuirsolidariamente con los ciudada-nos de otros países, que no lomerecen (81). En definitiva, la ló-gica intergubernamental generadinámicas de disgregación y node agregación, en relación con elobjetivo de la construcción polí-tica europea.

Y en quinto lugar, y tal vez esasea esta la razón fundamentalpara explicar los límites de la víaintergubernamental, esta vía haconducido de una forma cadamás sangrante a la fractura delpr inc ipio democrát ico; a la fractura entre legit imidad ypoder. Los que tienen la legitimi-dad, la que procede de unas elec-ciones democráticas, no tienenpoder, y ello acaba conduciendo,a la larga, a que pierdan tambiénla legitimidad, porque no tienen lade ejercicio. Y los que tienen elpoder (los gobiernos nacionalesque ejercen su primacía en lasinstancias intergubernamentales


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y, de manera derivada, la Co -misión) no han sido elegidospor los ciudadanos europeos sobrelos que ejercen este poder. «Lasresponsabilidades aparecen dilui-das en un magma político-tecno-crático, privado de legitimidad,que viene a simbolizar la troika»,señala el Grupo Eiffel (82). Losque han sido elegidos democrá-ticamente no deciden; y los quedeciden no han sido elegidos de-mocráticamente. No debe extra-ñarnos, por consiguiente, que seproduzca un creciente alejamien-to de los ciudadanos respecto dedos valores muy importantes: res-pecto del ideal europeo y delcompromiso con la construcciónde una Europa que ven lejana yhostil; y también respecto delfuncionamiento de las institucio-nes democráticas (83).

El déficit de legitimación de-mocrática del proceso de cons-trucción europea nos remite, dealguna forma, al famoso trilemade Rodrik, de acuerdo con elcual, de los tres objetivos: sobe-ranía nacional, democracia y glo-balización, solo dos son com -patibles a la vez. En el caso deEuropa, el resultado de tratarde preservar dos de ellos, la sobe-ranía nacional y la integración eco-nómica y monetaria (la «globali-zación» a escala europea), estáconduciendo al sacrificio del ter-cero, la legitimidad democráti-ca del poder, y su sustitución porel magma político-tecnocrático al que alude el Grupo Eiffel.González-Páramo y Álvarez Gil(2014) introducen una sugerentevariante del mismo problemacon su tercer trilema, «el ‘trilema político’, sobre cuya resolución descansa la posibilidad de unaunión económica y monetariagenuina y estable. No es posibledisfrutar simultáneamente deuna unión monetaria y bancaria,plena legitimidad democrática ypolíticas impositivas y de gasto

nacionales. Solo dos objeti -vos son compatibles simultá -neamente».

De forma que, en algún senti-do, se ha sacrificado la legitimi-dad democrática a la soberaníanacional. Sin que ello haya per-mitido, por otra parte, manteneruna soberanía nacional que, enmuy buena medida, ya se ha per-dido frente al poder de unosmercados que desbordan amplia-mente las fronteras nacionales, yque solo será posible recuperar si se ejerce conjuntamente a nivel europeo. Como señalaba elantiguo presidente de la RFA,Johannes Rau, Europa es la res-puesta, y no la causa, a la pérdidade soberanía de los Estados.

La vía intergubernamental,predominante hoy día, muestra,pues, unas muy serias limitacio-nes. Esta vía puede resultar inevi-table y viable, si es concebidacomo una estación intermediahacia la creación de un gobiernocomún europeo de origen demo-crático, parece difícilmente soste-nible si se pretende convertirla enestación final, más aun cuandocuestiones decisivas son adop -tadas cada vez más a nivel dela Unión.

4. La construcción de la Europa real: ¿una estación intermediapara avanzar en la víafederal?

4.1. La doble naturaleza de larealidad política europea

En la realidad, las cosas noson nunca blancas o negras y losprocesos históricos no discurrende forma lineal y a velocidadconstante. Por el contrario, la ex-periencia de otros países nos in-dica que las realidades históricassiempre responden a una cierta

mezcla de arquetipos (es decir,de modelos teóricos «puros») y se van construyendo de formadiscontinua, a sacudidas, dandodos pasos adelante y uno atrás. Ymás todavía en el caso de laconstrucción europea, realidadinstitucional difícilmente compa-rable a cualquier otra, y en laque, como la historia nos dice,los pasos más decisivos se handado muchas veces cuando pare-cía que Europa se hallaba alborde del abismo.

Las restricciones políticas paraavanzar efectivamente en una víafederal, en la creación de un au-téntico gobierno central europeocon un origen inequívocamentedemocrático, son realmente muyseveras. Los ciudadanos de lospaíses más «ricos» se resistena contribuir con sus impuestos arealizar transferencias fiscalesa los países más «pobres», y losde estos a efectuar sacrificios,que les aparecen como impues-tos desde fuera y sin apreciar cla-ramente que conduzcan a resol-ver los graves problemas que lesaquejan. Una parte sustancial deesta restricción política tiene quever, por supuesto, con la falta deautoridad democrática «a niveleuropeo» y el carácter intergu-bernamental de los órganos dedecisión de la Unión Europea.

Pero si las contradiccionesentre los distintos intereses terri-toriales devienen una restricciónparalizante, no es por ellas mis-mas (no hay ningún país federaldonde no existan), sino básica-mente por otras dos razones: porla inexistencia de instituciones fe-derales de origen democráticoque sirvan a los intereses genera-les; y por la debilidad del demoseuropeo, es decir del «alma», delsujeto político europeo, que soloexiste cuando los ciudadanos seconsideran, se sienten parte, deuna misma comunidad política.



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En realidad, la tensión entreun polo «federal» (comunitario) y un polo intergubernamentallate desde sus inicios en el cora-zón mismo del proceso de cons-trucción europea. Porque lo ciertoes que la Comunidad Europea,primero (antes, aún, la Comuni -dad Económica Europea), y laUnión Europea, después, son, dehecho, una construcción de losEstados, se rigen por tratadosentre los Estados y su legitimidadno reside en la soberanía del con-junto de los ciudadanos euro -peos, sino en la voluntad de losEstados miembros. Pero, por otraparte, también es cierto que la vo-luntad de estos Estados ha sido,desde el primer momento, ir másallá, crear instituciones propiascomunes, con independenciapara actuar, a las cuales se hantransferido parcelas de capacidadde decisión y de soberanía. Y elloha culminado con la creación deun ente, como el BCE, de natura-leza completamente federal, alque se ha cedido uno de los atri-butos esenciales de la soberaníapolítica, como es la moneda.

De manera que sería una in-genuidad pensar que el edificiopolítico europeo no tendrá en elfuturo una estructura compleja,en la que convivirán a la vez ins-tituciones de inspiración federalcon otras de inspiración intergu-bernamental. Siempre ha sidoasí, y es difícil pensar que deja-rá de serlo en un plazo más omenos inmediato. Ahora bien, lacuestión es si la situación actual,en la que el centro de gravedadse ha trasladado claramente a lasinstituciones de carácter intergu-bernamental (de forma total enel caso de la unión fiscal, dondelo que existe es un nuevo Tratadointergubernamental, el TSCG), esla expresión de una tendencia defondo, que se irá acentuando enel futuro, o bien se trata de unasituación provisional.

4.2. El ritmo y los objetivosfinales

Es decir, ¿estamos ante unpunto de llegada o en una esta-ción intermedia? Porque estáclaro que el proceso hacia unaUnión Europea de inspiración fe-deral será necesariamente gra-dual. Por consiguiente, puedeexistir un periodo de transición,durante el cual el centro de gravedad se sitúe más bien eninstituciones de carácter intergu-bernamental y no en las genui-namente comunitarias (de inspi-ración federal). Pero esta fórmulaintergubernamental solo será viable si queda claro desde elprincipio que es el camino paraalcanzar el objetivo de la integra-ción política y no el punto de llegada. Lo que supone, por unaparte, subrayar que se trata deun periodo transitorio y, porotra, tener claro cuál es el pun-to de llegada que se pretende alcanzar.

El ritmo y el calendario sonadaptables, pueden ser más omenos ambiciosos, pero en cam-bio es fundamental establecer deuna forma clara el objetivo final yel camino que conducirá hacia elmismo (el roadmap). «Si la direc-ción es clara y va aparejada a uncalendario claro y respetado, en-tonces esto ya sería un progre-so», señala el Grupo Eiffel (2014:8). Cotarelli incide en el mismopunto. La aproximación minima-lista es aceptable, apunta, siem-pre que se tengan claros los ob-jetivos finales, «para que lasmedidas a corto plazo contribu-yan a avanzar, o al menos no im-pidan hacerlo, hacia estos objeti-vos» (84). «Establecer hoy unahoja de ruta hacia la posterior in-tegración fiscal tendría efectos inmediatos en el aumento en laconfianza en la viabilidad dela unión», subrayan por su parteAllard et al. (2013: 23).

Las restricciones políticas mo-dulan inevitablemente el ritmo yla velocidad a la que se puedeavanzar hacia el objetivo, peroestos objetivos deben habersedefinido previamente. En primerlugar, porque solo de esta mane-ra se puede saber que los pasosparciales van en la buena direc-ción. Y en segundo lugar, y sobretodo, porque en muchas ocasio-nes solo conociendo el puerto dellegada, los ciudadanos están dis-puestos a soportar las inclemen-cias que puede comportar la travesía necesaria para llegarhasta él.

4.3. El objetivo: un gobiernodemocrático europeo

Solo un gobierno elegido porlos ciudadanos europeos estaráen condiciones de actuar confor-me a los intereses europeos. O,tal vez, conforme a sus intereseselectorales, pero teniendo muypresente que sus electores sontodos los ciudadanos europeos.¿Actuaría igual a como lo haceactualmente la Sra. Merkel si enlugar de ser la cancillera alema-na fuera la presidente europea ysupiera, como sabe Obama, quedebe tratar de obtener votos entodos los Estados de la Unión?Un presidente alemán de Europadebería, no tendría más reme-dio, que pensar en términos europeos.

También en este punto resultaaleccionadora la experiencia delfederalismo americano. Dice la histor ia que cuando laFederación empezaba a dar susprimeros pasos, hubo una cenaen la que Hamilton y Madisonpactaron que a cambio de que laFederación asumiera la deuda delos estados (a lo que Madison,virginiano, se resistía porque lasfinanzas de Virginia, el gran esta-do de la Unión, estaban saneadas


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y no quería asumir la carga deaquel los otros que estaban fuertemente endeudados), la ca-pita l de la Unión estar ía enWashington, en territorio geo-gráfico de Virginia. La realidadnos dice que, de hecho, las cosasfueron más lejos: en 32 de los 36primeros años de la Unión, elpresidente fue un virginiano. Peroeran presidentes del gobierno fe-deral de Estados Unidos, no deun estado de Virginia que preten-diera imponer su ley a todos losdemás.

Únicamente un gobierno le -gitimado democráticamente tendría autoridad suficiente paraimponer su voz, cuando así con-viniera a los intereses de Europa,por encima de la voz de los go-biernos nacionales. Actualmentees impensable que ello ocurra,porque la Comisión se ha conver-tido cada vez más en un poder vi-cario de las estructuras intergu-bernamentales. Y es lógico queasí sea: los gobiernos nacionaleshan sido elegidos democrática-mente por sus ciudadanos y noasí, hasta ahora, el gobierno co-munitario (85).

Solo reparando la fracturaentre legitimidad y poder logra-remos avanzar. Y ello únicamentepuede hacerse restableciendo lacorrespondencia entre una y otroa nivel de la Unión Europea, o dela zona del euro, de manera queel ámbito de elección de los go-bernantes se corresponda con elde la toma de decisiones.

4.4. El motor de la integración

La cuestión es: ¿Cuáles puedenser los factores que desenca -denen las dinámicas de la inte-gración política, en el momentodecisivo que está viviendo el pro-ceso de construcción europea? Es

decir, cuál puede ser el motor delo que debería ser la creaciónde un gobierno común europeo deorigen inequívocamente demo-crático. ¿Pueden los Estados de-sempeñar realmente este papel,o es algo así como pedirles quese hagan el «haraquiri»? Dehecho, los Estados han actuadode motor de un cambio ya de porsí trascendente, como es el queha supuesto la inimaginabletransferencia de soberanía, depoder político, que se ha produ-cido a lo largo de los últimosaños desde los Estados naciona-les hacia instancias comunitarias.Pero, como se viene señalandoen estas reflexiones, esta transfe-rencia se ha producido hacia ins-tancias intergubernamentales, nohacia lo que debería ser un go-bierno común europeo. Y proba-blemente este es el límite al quepuede llegar el papel motor delos Estados miembros.

No habrá integración políticade signo «federal» con la oposi-ción frontal de los Estados, perolos Estados no serán su motor. Elmotor deberán ser aquellas fuer-zas políticas que enarbolen labandera de la integración políti-ca europea y merezcan la con-fianza de los ciudadanos. Eneste sentido, las elecciones alParlamento Europeo de mayo de2014 pueden acabar constitu-yendo, un poco por sorpresa, elpunto de partida de un procesode legitimación democráticamucho más importante de loque aparentemente podía pen-sarse. Los parlamentarios acu-dieron a estas elecciones conunos primeros de lista a nivel eu-ropeo que se presentaron comocandidatos a presidir la Co -misión. Las fuerzas políticas sehabían comprometido ante loselectores europeos a que unode ellos sería el presidente dela Comisión. Como señalabaHabermas, si no hubiera ocurri-

do así, nunca más se podríahaber vuelto a pedir a los ciuda-danos que acudieran a votar enunas elecciones europeas.

Por primera vez se ha mani-festado una confrontación de le-gitimidades a la hora de elegir elpresidente de la Comisión: la delos Estados, por una parte; y lade un Parlamento surgido deunas elecciones europeas, porotra. Y el hecho es que se haproducido la lógica tensión entreambas, hasta que, finalmente,los Estados se han inclinado poraceptar la fórmula que se habíaimpuesto en el Parlamento. Denuevo, podemos hallarnos anteel resultado de una reacción encadena, a la manera de la quepreconizaba el método Monnet.Un pequeño cambio en e lTratado de Lisboa, donde sedecía que el Consejo tendría encuenta el resultado de las elec-ciones en el momento de formu-lar su propuesta de presidentede la Comisión, más el hecho deque este deba ser ratificado porel Parlamento, ha desencade -nado un proceso que podríaacabar conduciendo a unaComisión, con una legitimidaddemocrática para hacer valer suvoz frente a la de los Estados,que no había tenido ningunaComisión anterior.

No es una situación nueva enla historia. El origen del federa-l ismo americano (de hecho,hasta la Guerra Civil) estuvomarcado por la tensión perma-nente entre las legitimidades delgobierno federal y de los esta-dos. Podría ocurrir que la etapaabierta por las elecciones euro-peas de mayo de 2014 constitu-yera una de aquellas encrucija-das que, de forma inesperada,acaban por marcar la historia, alacelerar de forma determinanteel proceso de integración políti-ca europea.



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4.5. La importancia del tándemfranco-alemán

El tándem franco-alemántiene una importancia decisiva enel proceso de integración euro-pea. Sin el motor del entendi-miento entre Francia y Alemania,el proyecto europeo está conde-nado al fracaso. Este tándemcontinúa siendo imprescindible,como lo fue en el pasado, en losorígenes de la Unión Europea odurante el periodo «dorado» quediscurrió entre mediados de losaños ochenta y mediados de los noventa del siglo pasado.Entonces, la Unión Europea diopasos de gigante que culminaroncon la adopción del euro, bajo elliderazgo de Kohl y Mitterrand,bien acompañados por dirigen-tes como González, Maertens,Lubbers y otros líderes genuina-mente europeístas, en plena sin-tonía con Delors, como presiden-te de una Comisión que no teníamiedo de asumir un papel políti-co de primer orden.

En realidad, el gobierno ale-mán ha mostrado tradicional-mente una mayor predisposiciónpara avanzar hacia una unión po-lítica europea de signo federalque el gobierno francés, muysensible siempre a todo lo que sepudiera interpretar como una ce-sión de soberanía nacional.Como recuerda el Grupo Eiffel(2014: 4), Francia «ha sido la res-ponsable de los golpes más bru-tales que se han dado a la inte-gración europea: en 1954 conel rechazo de la ComunidadEuropea de Defensa y en 2005con la negat iva a l TratadoConstitucional»; y añade que,«en lo concerniente a Europa,Francia ha estado vacilante du-rante décadas. Cuando los políti-cos alemanes, en dos ocasiones(86), sugirieron una unión políti-ca más estrecha, establecida alre-dedor de un núcleo sólido, antes

de crear la moneda única, las au-toridades francesas de todas lasinclinaciones políticas rechazaronestas sugerencias sin ni tan solodiscutirlas».

Spolaore (2013: 126) recuer-da que en 1952 se trató de adop-tar el modelo de la CECA (laComunidad Europea del Carbóny del Acero) para crear dos nue-vas comunidades: la Comuni-dad Europea de Defensa y laComunidad Política Europea,«que incluía la formación de unejército común, un presupuestocomún e instituciones comunescon poderes legislativos y ejecu-tivos significativos [...]. Se firmóun tratado entre los seis países,pero fracasó al tratar de obtenerla ratificación en el Parlamentofrancés y nunca entró en vigor».

La realidad es que «el debateeuropeo está mucho más adelan-tado en Alemania que enFrancia» (87), mientras que «du-rante muchos años Francia ha es-tado en una posición defensiva,con muchos tabúes y muchascosas sin decir» (88). Ahora, sinembargo, nos hallamos en unaencrucijada. La creación del euroha supuesto ya, como antes se hasubrayado, una decisiva cesiónde soberanía y solo la existencia deun poder político democrático anivel europeo estará en condicio-nes de garantizar la viabilidad ysostenibilidad del proceso (89).

Ante la perentoria necesidadde este liderazgo, resulta alen -tador el hecho en s í de que personalidades tan significa -das como las que componen elGrupo Glienicker en Alemania, ylos Grupos Eiffel y Manifesto, enFrancia, se hayan pronunciado deuna forma sumamente explícita ycoincidente sobre la necesidad deavanzar de manera decidida en laconfiguración de una comunidadpolítica de la zona del euro.

Buena prueba de ello son las pa-labras que aparecen en la de -c laración de propósitos delGrupo Eiffel (2014: 1): «Estamosconvencidos de que Francia yAlemania tienen una particularresponsabilidad en Europa; porconsiguiente, compartimos lamayor parte de diagnósticos ypropuestas formuladas por elGrupo Glienicker alemán».

5. La constitución de una comunidadpolítica del euro

Desde sus inicios, el procesode integración europea ha tenidouna dimensión política, y hansido numerosas las propuestasque han ido apareciendo a lolargo de los años sobre cómo sedebería estructurar una Europaintegrada políticamente. En losúltimos años, los análisis y diag-nósticos realizados a consecuen-cia de la crisis del euro suelen lle-var aparejado este componentepolítico, que recientemente se haconcretado en diversas propues-tas que propugnan la creación deuna comunidad política de lazona del euro. Las formulacionesque hoy están encima de la mesasuponen un salto cualitativo, enel sentido de que la integraciónpolítica no es percibida tantocomo un proyecto que podríaavanzar en paralelo al de la inte-gración económica, sino comouna condición inherente a laspropuestas y medidas económi-cas necesarias para salvar la inte-gración económica y monetaria.

De entre estas propuestas,merecen ser destacadas las plan-teadas por el Grupo Glienicker,alemán, a finales de 2013, y porlos Grupos Eiffel y Manifesto,franceses, en los primeros mesesde 2014, y a las que se ha hechoya referencia anteriormente.Todas ellas coinciden en la nece-


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sidad de crear una comunidadpolítica del euro, aunque presen-tan características propias quemerecen ser comentadas.

El Grupo Glienicker (2013: 5),tras subrayar los límites del inter-gubernamentalismo, propugnala creación de un gobierno de lazona del euro, con capacidadpara negociar con los Estados lasmedidas de reformas a adoptar,para acordar resoluciones debancos, proveer bienes públicosy con derechos parciales para in-tervenir en la autonomía presu-puestaria nacional. El gobiernode la zona del euro debería serelegido por un cuerpo legislativointegrado por parlamentarios eu-ropeos de la eurozona, aunquealgunos de los componentes delGrupo serían partidarios de quesus integrantes procedieran delos parlamentos nacionales (90).

El Grupo Eiffel coincide plena-mente en la necesidad de consti-tuir una comunidad política deleuro. Para este Grupo [Eiffel](2014: 1), «construir una comu-nidad política democrática alre-dedor del euro» constituye unaopción estratégica. Pero tambiénsostiene que para ello es indis-pensable compartir unos valoresy un proyecto que van más alládel euro y la integración econó-mica. Sin una mayor integraciónpolítica de naturaleza democráti-ca, difícilmente será sostenible launión monetaria, pero la razónpara crear una unión política nopuede ser que sin ella no es posi-ble el euro, sino porque existenunos valores y unos proyectoscompartidos, que solo se puedenalcanzar yendo juntos.

El Grupo Eiffel propugna lacreación de un gobierno de la co -munidad política del euro, quedebería ser reducido (91), con-trolado por una asamblea deparlamentarios de los países in-

tegrantes de la zona del euro,que podrían ser elegidos entrelos miembros del ParlamentoEuropeo. Este gobierno, como yase ha señalado, debería tener supropio presupuesto, financiadocon recursos propios (92). Todasestas reformas conducirían a di-señar de una forma más institu-cionalizada de lo que ya ocurreen la actualidad, una UniónEuropea a dos niveles: la de lacomunidad política del euro y la de los 28 (93).

La declaración del GrupoManifesto, dada a conocer tam-bién en los primeros meses de2014, coincide en el propósitode las dos que se acaban de co-mentar: definir los elementos de loque debería ser la base de una co-munidad política democráticaentre los países de la zona del euro.

Considera imprescindibleconstituir una asamblea parla-mentaria de la eurozona, y ahí,tras considerar las dos alternati-vas ya suscitadas por el GrupoGlienicker, una asamblea inte -grada por representantes delParlamento Europeo, o bien delos parlamentos nacionales, se in-clina claramente por esta segun-da opción. Aduce este grupo quesolo de esta forma los Estadosmiembros estarían dispuestos arenunciar a la soberanía tributariay presupuestaria, sin la cual cual-quier eurocámara que se pudieracrear y cualquier gobierno surgi-do de la misma carecerían del ne-cesario poder político (94).

Así, la Unión Europea dispon-dría de dos instancias legislativas:el Parlamento Europeo, elegidodirectamente por los ciudadanosde los 28 Estados miembros de la Unión Europea; y la CámaraEuropea, integrada por represen-tantes de los parlamentos nacio-nales únicamente de los paísesde la zona del euro «que deseen

avanzar hacia una mayor integra-ción política, fiscal y presupues-taria» (95). El Grupo proponetambién la creación de la figurade un ministro de Finanzas (96),y también de un gobierno, queresponderían ante esta CámaraEuropea. De esta forma, «estanueva arquitectura democráticapara Europa haría posible vencerfinalmente las inercias actuales yel mito de que el Consejo deJefes de Estado y de Gobiernopodría servir como una segundacámara en representación de losEstados» (97).

Como se puede observar, laspropuestas coinciden en la nece-sidad de constituir una comuni-dad política del euro, plenamentelegitimada democráticamente.También en que esta comunidaddebe basarse en una democraciaparlamentaria. Es decir, la base esla constitución de una asamblealegislativa, ante la que deberíaresponder el Ejecutivo de la zonadel euro. Y, asimismo, todas laspropuestas tienen en común elcarácter decisivo de las compe-tencias fiscales y presupuestariasque deberían corresponder a estacomunidad política. La principaldiscrepancia es sobre la compo-sición de esta nueva asamblea le-gislativa. El Grupo Eiffel proponeque esté integrada por parlamen-tarios del Parlamento Europeo; elGrupo Manifesto, por parlamen-tarios procedentes de los parla-mentos nacionales; y en el GrupoGlienicker existe división de opi-niones.

Sin duda, todas estas aporta-ciones merecen el máximo interésy hay que subrayar que la meraexistencia de este debate es posi-tiva por sí misma. Resulta conve-niente cerrar este apartado condos breves consideraciones. Laprimera es que la propuesta decrear una asamblea legislativa in-tegrada por representantes de los



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parlamentos nacionales deberíaser considerada atentamente. Escierto que puede resultar unarma de doble filo. Porque, poruna parte, puede contribuir a re-forzar el carácter, no intergu -bernamental, pero sí interestatal,de las instituciones de la UniónEuropea. Pero, por otra parte,puede ser el primer paso necesa-rio para doblegar las resistenciasde los Estados miembros a ejer-cer a nivel europeo la soberaníahoy depositada en los parlamen-tos nacionales. De manera quedependería de diversos factoresque la dinámica que generaríauna cámara de este tipo fueramás bien integradora (centrípeta)o disgregadora (centrífuga).

La segunda consideración nosconduce, una vez más, al para -lelismo con Estados Unidos. Eneste país, durante bastantesaños, el Senado (y antes el Con -greso Continental) estuvo com-puesto por representantes de lasasambleas legislativas de los es-tados. Y su presencia al frente dela nave a nivel federal sirvió a lalarga para crear este sentido dedestino compartido. Pero, a lavez, el federalismo americanofue, desde el principio, de carác-ter presidencialista. Tal vez, tam-bién en Europa, el papel del pre-sidente como factor de unión eintegración podría resultar valio-so. Por esto también debería serconsiderada seriamente la po -sibilidad de un presidente del gobierno europeo elegido di -rectamente por los ciudada-nos (98).

Un presidente elegido portodos los ciudadanos desempe-ñaría un factor de unión y cohe-sión que no puede ser desdeña-do. La dinámica que imprimiría,además, debería ser necesaria-mente integradora, no disgrega-dora. Este presidente deberíabuscar sus votos en todos los es-

tados de la unión (o de la zonadel euro). Su discurso, en conse-cuencia, no podría fundamentar-se en la contraposición de unospaíses contra otros, sino en des-tacar el proyecto común. Y, unavez elegido, tendría una autori-dad incuestionable para defenderlos intereses de la Unión Europeafrente, si fuera el caso, a losEstados. De forma que la combi-nación de dar un paso adelanteen la elección del presidente deEuropa y un paso atrás en lacomposición de la cámara legis-lativa podría ser una fórmula aconsiderar.

IV. ALGUNASCONSIDERACIONESFINALES

La unión monetaria ha preci-pitado la emergencia de algunasde las contradicciones existentesen el proceso de integración eu-ropea. Algunas de estas dificulta-des y tensiones han estado sub-yacentes durante décadas, sinque fueran un impedimento de-cisivo para avanzar. Es más, sinuna calculada ambigüedad hu-biera sido muy difícil dar algunosde los pasos que se han dado conel apoyo de todos los Estadosmiembros. Sin embargo, el euroha hecho aflorar a la superficiecon toda su fuerza algunas deestas contradicciones, y en espe-cial la más importante de ellas,que es el grado de integraciónpolítica que están dispuestos a al-canzar los Estados y los ciudada-nos europeos.

La cuestión esencial es que sinun grado muy apreciable de inte-gración política es muy difícil cul-minar con éxito una unión mone-taria. Para ser más precisos, unaunión monetaria exige un gradode integración en algunos cam-pos (el bancario, el fiscal), que vabastante más allá que la creación

de un mercado único. Exige nosolo «mercados únicos», sinotambién «políticas únicas». Yestas políticas es muy difícil lle-varlas a cabo con el grado de le-gitimidad, autoridad y eficaciaprecisas si no las protagoniza ungobierno democrático.

De manera que una uniónmonetaria requiere una unión fis-cal, y esta una unión política. Dehecho, como se ha subrayado enalguna ocasión a lo largo deestos comentarios, y nos recuer-da la contribución de Sargent(2011), el orden en el que se hanproducido los acontecimientosen las uniones fiscales realmenteexistentes es distinto del que sepretende seguir en Europa. Enellas, primero ha sido la uniónpolítica; después, casi al mis -mo tiempo, la unión fiscal; y,más tarde, a veces bastante mástarde, la unión monetaria.

Ahora nos encontramos en unmomento en el que sin avancesimportantes en la construcciónde una comunidad política serámuy difícil preservar los logros al-canzados. Es cierto que Europaes fruto de un proceso complejoy contradictorio, en el que las res-tricciones políticas desempeñanun papel determinante, y preten-der ignorarlas es estar fuera de larealidad. Por ello cabría formulardos preguntas: por una parte,¿es posible la unión monetariasin integración política?; porotra, ¿están dispuestas las socie-dades europeas a las cesiones desoberanía que requiere estaunión política? En el fondo, losciudadanos europeos deberánescoger entre renunciar a parce-las de su soberanía nacional o re-nunciar al euro.

Para terminar, hay que señalarque el argumento para conven-cer a los ciudadanos de la bon-dad del gran proyecto de la


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unión política europea no puedeser que esta unión es necesariapara salvar el euro. No queremosla unión política porque es el ins-trumento que necesitamos paraque el euro funcione. Es al revés.Es porque deseamos convivir,porque compartimos unos valo-res y nos sentimos ciudadanos deuna misma comunidad política,es porque tenemos un proyectocomún, nos damos unas institu-ciones compartidas y escogemosconjuntamente a nuestros diri-gentes, es por todo esto quetambién queremos compartir lamoneda. Solo así, de esta reali-dad histórica y cultural, de estacomunidad de valores que se hanhecho universales, que esEuropa, podrá surgir un verdade-ro sujeto político (99).

NOTAS

(1) Véase CASTELLS (2014a: 13 y ss.).

(2) Véase GRUPO EIFFEL (2014: 1).

(3) Por ello, «es responsabilidad de todaslas naciones europeas que fueron partícipesde su diseño defectuoso, su construcción eimplementación, contribuir a una solución»,señala el INET COUNCIL (2012: 1).

(4) Véase EUROPEG (2012) y CASTELLS(2014a).

(5) Véase EUROPEG (2012).

(6) «Una integración fiscal genuina, con-sistente no solo en reglas fiscales comunessino también en un presupuesto común (pro-bablemente implementado de forma gra-dual), comportaría una redistribución sustan-cial y, en consecuencia, no está a la vista acorto plazo» (DRÈZE y DURRÉ, 2013: 8).

(7) El ejemplo típico es la «experienciaMitterrand», cuando en su primer mandatotrató de aplicar políticas de corte keynesianoen un solo país. DRÈZE y DURRÉ (2013: 5) seña-lan que un programa expansivo en un solopaís «beneficiará ampliamente a los países delos que importa, mientras que en el propiopaís desarrollará un déficit exterior», y se re-miten a DRÈZE et al. (1988) para el examen delas consecuencias fallidas de dos experienciasde estudio ya clásicas de políticas expansivasen un solo país, como son la del «primerMitterrand» y la de la «locomotora alemana».

(8) Véase WOLF (2012: 2-4), COTARELLI(2012a: 1), Cotarelli (2012b: 4), LECEA yDRAYSON (2014).

(9) PISANI et al. (2013: 2) subrayan que,«en consecuencia, existe la necesidad de evitarel impedimento para ejercer la función esta-bilizadora del presupuesto nacional, o bien desustituirla, si no puede ser reparado».

(10) «La política de estabilización debe serejercida esencialmente a nivel federal», señalaWOLF (2012: 2), que se remite a los plantea-mientos clásicos del federalismo fiscal.

(11) COTARELLI (2012b: 4).

(12) DE GRAUWE (2011: 2). Véase tambiénEUROPEG (2012) y CASTELLS (2014a: 14-15).

(13) «No es sorprendente que, en mate-rias complejas como son las europeas, la ca-cofonía sea la regla», señalan GONZÁLEZ-PÁRAMO y ÁLVAREZ GIL (2014).

(14) ALLARD et al. (2013: 14-15).

(15) Véase también WOLF (2012: 3).Según este autor, «los estudios empíricos de-muestran que casi el 40 por 100 de los shocksson absorbidos por los mercados de capitales,en torno del 25 por 100 por los mercados decrédito y solo el 10-20 por 100 por el presu-puesto federal».

(16) «Las situaciones en las que un paísde la zona del euro [...] se vea forzado a adop-tar medidas de austeridad draconianas sobresu población deben tener un carácter excep-cional» (GRUPO GLIENICKER, 2013: 3).

(17) WOLF (2012: 6) y DRÈZE y DURRÉ(2013: 8).

(18) Véanse, por ejemplo, BARGAIN et al.(2013: 378) y FUEST y PIECHL (2013: 383).

(19) Véanse, en especia l , BORDO,MARK IEWICZ y JONUNG (2011), COTARELL I(2012b) y HENNING y KESSLER (2012). Para unexamen más pormenorizado, véase EUROPEG(2012).

(20) COTARELLI (2012b: 2). Aunque las ci-fras pueden variar de manera significativa,desde porcentajes por debajo del 50 por 100(Suiza o Canadá) hasta porcentajes por enci-ma del 70 por 100 (Alemania o EstadosUnidos).

(21) «Las federaciones fiscales confiereninvariablemente al gobierno federal defensa yrelaciones exteriores, y otros bienes públicostradicionales, tales como la justicia de ámbitonacional, comunicaciones (por ejemplo, el ser-vicio postal) y sistemas de transporte clave»(COTARELLI, 2012b: 2).

(22) «Más recientemente, el gobiernocentral es responsable de llevar a cabo políti-cas macroeconómicas anticíclicas, proporcio-nando mutualización del riesgo (risk-sharing)contra shocks económicos que afecten atodas o solo algunas regiones [...]» (COTARELLI,2012b: 2).

(23) Véase también COTARELLI (2012b: 2-3).

(24) Véanse SARGENT (2011), COTARELLI(2012b: 2-3) y EUROPEG (2012).

(25) COTARELLI (2012b: 5).

(26) EUROPEG (2012).

(27) PISANI et al. (2013: 3).

(28) Véanse entre otros, EUROPEG (2012)y LECEA y DRAYSON (2014).

(29) Para COTARELLI (2012a: 2), la unión fis-cal que necesita la zona del euro se debeasentar en tres pilares: a) disciplina fiscal delos Estados miembros; b) mayor presupuestocentral, que «provea los instrumentos paracompartir el riesgo y contribuir a reducir lasdiferencias entre países»; c) creciente armoni-zación de las políticas no fiscales, empezandopor la unión bancaria». Según ALLARD et al.(2013: 4), los cuatro elementos mínimos deunión fiscal que podrían prevenir futuras crisisson: 1) políticas fiscales nacionales más pru-dentes y mejores mecanismos de vigilancia; 2)un presupuesto central que permita disponerde un sistema de transferencias temporales obien la provisión conjunta de bienes públicos,para incrementar la mutualización fiscal delriesgo; 3) unas barreras (backstop) para el sec-tor bancario, creíbles a nivel de la zona deleuro; 4) alguna forma de deuda común, res-paldada por ingresos comunes. Y en otropunto, los mismos autores resumen que en-tienden por una unión fiscal «un juego de re-glas fiscales, incluyendo posiblemente trans-ferencias entre países, acordadas de formacomún por los países de la zona del euro paraprofundizar en la integración fiscal» (ALLARD etal., 2013: 6, pp. 3).

(30) Para un mayor detalle, véase EUROPEG(2012).

(31) Como señala el mismo COTARELLI(2012a: 3), «tal poder de veto no existe nor-malmente ni en las uniones políticas».

(32) GRUPO EIFFEL (2014: 7-8). TambiénCOTARELLI (2012a: 3) señala que «el fortaleci-miento del presupuesto europeo [...] haríamenos necesaria la [aplicación de] fórmulasincluso más severas de control central sobrelos presupuestos estatales».

(33) Véanse CASTELLS (2012) y EUROPEG(2012).

(34) Véase COTARELLI (2012a: 3).

(35) Véanse, entre otros, ALLARD et al.(2013: 13 y 17) y COTARELLI (2012a: 3 y 4).LECEA y DRAYSON (2014) subrayan que la re-ducción de riesgos (que depende de la disciplina presupuestaria de los Estadosmiembros) debe ir acompañada de la mu-tualización de los mismos (que depende delgrado de integración fiscal en forma de ungobierno común).

(36) En concreto, señalan que deberíanexistir «reglas ex ante sobre los mecanismosde rescate, que impliquen también a los acto-res privados» (ALLARD et al., 2013: 13-14).



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(37) El GRUPO GLIENICKER (2013: 4) indicaque «las uniones políticas pueden proveeraquellos bienes públicos que cada uno de lospaíses no podría proveer por sí mismo» y es-pecifica que «ven un potencial especial en lapolítica exterior y de seguridad común».

(38) «Existen buenas razones para no daral gobierno económico acceso directo a labase fiscal europea. Tendría sentido financiarel presupuesto de la zona del euro a través deuna contribución de los Estados miembros, enuna cuantía del 0,5 por 100 del PIB» (GRUPOGLIENICKER, 2013: 5).

(39) «Resulta imperativo que este presu-puesto se financie a través de recursos pro-pios, con el fin de evitar los debates inapro-piados y contraproducentes sobre el «justoretorno» que hemos experimentado en laUnión Europea. De entre los recursos quepueden ser contemplados, podemos mencio-nar el Impuesto de Sociedades o los impues-tos medioambientales (sobre las emisiones deCO2). La creación de un presupuesto comuni-tario sería la ocasión para avanzar hacia uncierto grado de armonización fiscal (armoni-zación de las bases imponibles, incluso si ellosignifica dejar a los Estados miembros un cier-to grado de flexibilidad para fijar el tipo im-positivo, dentro de una horquilla)» (GRUPOEIFFEL, 2014: 7).

(40) GRUPO MANIFESTO (2014: 2). El Gruposeñala, en concreto, que «[actuando] en soli-tario, cada país es burlado por las multinacio-nales de cada uno de ellos, que juegan conlos resquicios fiscales y las diferencias en laslegislaciones nacionales para evitar pagar im-puestos en cualquier parte. La soberanía na-cional ha devenido un mito».

(41) «Un presupuesto de la zona deleuro requeriría una mayor pérdida de sobe-ranía que otras opciones [...]. En este mo-mento es improbable que esta iniciativa con-tara con el apoyo de los electores» (ALLARD etal., 2013: 21).

(42) PISANI et al. (2013: 4) señalan que «laidea básica es trasladar aquellos conceptos[seguro de desempleo e Impuesto deSociedades] que tienen una elevada elastici-dad renta al nivel federal».

(43) «Por consiguiente, los presupuestosfederales son utilizados [con fines de] estabi-lización» (WOLF, 2012: 3).

(44) Si bien, señala WOLF (2012: 5), estosservicios públicos, como otros en los quetendría sentido un mayor esfuerzo común,como investigación y educación, habría quecalificarlos como bienes públicos a nivel dela Unión Europea más que a nivel de la eu-rozona.

(45) WOLF (2012: 11).

(46) Véase CASTELLS (2014a).

(47) En primer lugar, hay que referirse aVAN ROMPUY et al. (2012), puesto que se tratade una iniciativa formal de las instituciones

comunitarias. En el terreno de las propuestasde carácter académico, véanse COTARELLI(2012a), GRUPO TOMMASO PADOA-SCHIOPPA(2012), WOLF (2012), ALLARD et al. (2013),DRÈZE y DURRÉ (2013), ENDERLEIN (2013), HACKER(2013), PISANI et al. (2013) y SCHWARZER (2013).Para una visión general, véase EUROPEG (2012).

(48) VAN ROMPUY et al. (2012). Véase tam-bién ENDERLEIN (2013).

(49) ALLARD et al. (2013: 19) sitúan el lis-tón bastante por encima de este porcentaje.Consideran que harían falta contribucionesanuales de entre el 1,5 y el 2,5 por 100 delPIB para conseguir un efecto estabilizador similar al que se produce en los países fe -derales.

(50) WOLF (2012: 7) señala, por ejemplo,que las transferencias deberían ir dirigidas aaquellos países que sufren un impacto recesi-vo de especial intensidad, que provoca uncambio de signo presupuestario de singularrelevancia.

(51) Numerosos autores han exploradoesta alternativa. Véanse, entre otros, WOLF(2012), ALLARD et al. (2013: 20), FISCHER (2013)y PISANI et al. (2013).

(52) WOLF (2012: 8) y ALLARD et al. (2013:19) señalan, por ejemplo, que este mecanis-mo (diseñado con fines estabilizadores y noredistributivos) debería financiar únicamenteel gasto del desempleo generado por el im-pacto recesivo, no el procedente del desem-pleo estructural.

(53) WOLF (2012: 8-9).

(54) WOLF (2012: 7) indica que la ayudarecibida «debería ser utilizada para estimularlos cambios estructurales» y DRÈZE y DURRÉ(2013: 12 y ss.) proponen estimular el creci-miento mediante la inversión pública e inver-sión privada selectiva, en tres grandes áreas:vivienda social, energías renovables y trans-porte.

(55) «Los Estados miembros que crecierana un ritmo más rápido que la media pagaríanal fondo, y los países que crecieran a un ritmomás lento que la media recibirían dinero»(ENDERLEIN, 2013).

(56) «Una manera natural de pagar ladeuda en la que se incurra en las recesionessería extraer pagos de los países con un out-put por encima del potencial en los buenostiempos» (PISANI et al., 2013: 5).

(57) Aunque no concretan demasiado supropuesta, también parecen estar en estalínea ALLARD et al. (2013: 19), cuando señalanque «el fondo debería recibir aportaciones delos miembros de la zona del euro de formapermanente [en los buenos y los malos tiem-pos] y realizar transferencias a los países cuan-do estos experimentaran shocks negativos».

(58) Véase EUROPEG (2012).

(59) Véase TUMPEL-GUGERELL et al. (2014).

(60) Véase DOLUCA et al. (2012).

(61) COTARELLI (2012a: 5) destaca, precisa-mente, que «parece improbable que la cen-tralización de la emisión de deuda para finan-ciar las necesidades locales de déficit puedaser una característica permanente de unaunión fiscal en la zona del euro», aunque[como ya se ha señalado antes] puede ocurrirque en los primeros estadios de una unión fis-cal, en ocasiones el centro se haga cargo dela deuda de los gobiernos subcentrales sobreuna base one-off» (COTARELLI, 2012b: 8).

(62) GRUPO MANIFESTO (2014: 3). TambiénPISANI et al. (2013: 5).

(63) Véanse EUROPEG (2012) y CASTELLS(2012).

(64) Son numerosos los autores que hanseñalado la necesidad de avanzar hacia unamayor integración política al abordar la uniónfiscal. Por ejemplo, COTARELLI (2012a: 3), su-braya que «la solidez de la integración fiscaldeberá ir pari passu con alguna forma de in-tegración política reforzada»; Allard et al.(2013: 16) indican que «un mayor risk-sharingy una mayor gobernanza» van típicamente dela mano», y más adelante concluyen que«avanzar hacia una integración fiscal más pro-funda en la zona del euro no es posible sincambios en la organización política de launión» (2013: 19).

(65) SPOLAORE (2013: 139) recuerda que laintegración monetaria «históricamente solo seha alcanzado mediante un estado soberano,que usa su poder coercitivo para estableceruna moneda dentro de sus fronteras».

(66) EUROPEG (2012).

(67) BORDO y JAMES (2013) subrayan quelo que frena la ola de pánico en 2012 es solola determinación política de salvar el euro.

(68) SPOLAORE (2013: 126) examina «lasmotivaciones, hipótesis y limitaciones de la es-trategia europea de integración parcial de polí-ticas en algunas pocas áreas, con la expectativade que ello producirá más integración en otrasáreas, en una especie de reacción en cadenahacia una unión ‘cada vez más estrecha’».

(69) SPOLAORE (2010: 332) apunta que «elestudio de la relación entre heterogeneidadde preferencias, calidad de las instituciones yestabilidad de los países se encuentra todavíaen su infancia», y BORDIGNON (2010: 352) des-taca que las contribuciones teóricas son aúnmuy insuficientes para explicar «los elementosclave de esta cuestión». Para un resumen delestado de la cuestión en «economía de la se-cesión», véase CASTELLS (2013 y 2014b).

(70) Véanse ALESINA (2003: 303-304) ySPOLAORE (2010: 330-331).

(71) SPOLAORE (2013: 133) cita a BALL(1994: 10), colaborador de Monnet, para ex-plicar de qué forma este concebía este méto-do: «Todos los que trabajábamos con JeanMonnet pensábamos cuán irracional era ex-


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traer un sector económico limitado de la ju-risdicción de los gobiernos nacionales y ads-cribir este sector a la jurisdicción de institucio-nes supranacionales. Pero, con su habitualperspicacia, Monnet creía que este esquema,por irracional que pudiera parecer, podía pro-ducir la presión necesaria para conseguir exac-tamente lo que él pretendía, el detonante deuna reacción en cadena».

(72) «Aunque empieza en áreas económi-cas, la integración en un área puede muy bienconducir a una posterior integración en mu-chas otras áreas, no solo económicas sinotambién políticas» (SPOLAORE, 2013: 132).

(73) SPOLAORE (2013: 138).

(74) «En principio, la unión monetaria po-dría conducir a una unión fiscal y política, in-cluso si la heterogeneidad permanece eleva-da, si los costes de abandonar el euro sontodavía más altos y la integración política y fis-cal es percibida por los gobiernos nacionalesy los electores como la única solución»(SPOLAORE, 2013: 139).

(75) «Este resultado podría ser visto comouna reivindicación de la versión más oscura dela reacción en cadena de Monnet» (SPOLAORE,2013: 139).

(76) SPOLAORE (2013: 139).

(77) En esta línea, el GRUPO GLIENICKER(2013: 5) señala que «en la gestión de la crisisdel euro, los jefes de Estado y de gobierno sonlos que han marcado la pauta. Pero el inter-gubernamentalismo no está a la altura de lastareas que se deben llevar a cabo en unaunión monetaria».

(78) Como también señala el GRUPOGLIENICKER (2013: 5), «esta es la razón clave porla cual el Banco Central Europeo se ha vistoobligado a adoptar sobre la marcha un papeltan central para preservar la moneda común».

(79) Como señala el GRUPO EIFFEL (2014:3), «los destinos de algunos países se han de-cidido en una votación en el Bundestag y ensentencias del Tribunal Constitucional deKarlsruhe».

(80) El GRUPO EIFFEL (2014: 6) apunta, aeste propósito, que «es legítimo el orgullo ale-mán en la construcción de una democraciaejemplar y en el imperio de la ley desde 1949[...]. Sin embargo, las autoridades alemanasdeberían comprender que el control de las de-cisiones europeas por las instituciones de unEstado miembro singular es difícil de aceptarpor los otros».

(81) El GRUPO EIFFEL (2014: 8) subraya que«durante aproximadamente dos décadas losgobiernos han escogido presentar Europacomo un mal necesario, cuyos ‘daños’ tratande limitar, y no como una ‘nueva frontera’ aser conquistada colectivamente». Véase tam-bién INET COUNCIL (2012).

(82) Los países que han tenido que solici-tar ayuda «sienten el peso de una autoridad

mal definida, integrada por jefes de Estado yde gobierno, ministros de F inanzas(Eurogrupo), el BCE y la Comisión Europea, asícomo el FMI» (GRUPO EIFFEL, 2014: 3).

(83) Véase, por ejemplo, BORDO y JAMES(2013).

(84) COTARELLI (2012a: 1). En parte, INETCOUNCIL (2012: 2) se refiere también a estepunto cuando señala que hay que distinguirclaramente entre las medidas necesarias pararesponder a la situación de emergencia yaquellas que son precisas para afrontar losproblemas de diseño de la zona del euro.

(85) Las elecciones europeas de 2014pueden suponer un punto de inflexión en estacuestión, como se examina en el siguiente su-bapartado.

(86) El GRUPO EIFFEL (2014: 4) se refiere a«Karl Lammers y Wolfgang Schäuble en 1994,[y] Joschka Fischer en 2000».

(87) GRUPO MANIFESTO (2014: 1).

(88) GRUPO EIFFEL (2014: 4).

(89) «Con la creación del euro, Francia yahabía aceptado compartir su soberanía. Laidea de que una ‘Europa de las naciones’ po-dría todavía, en 2014, ofrecer una perspectivaútil, no ayuda a progresar. No hay razón paratemer llevar a cabo una discusión sobre lasmejores formas de organización política, nipara rechazar directamente cualquier formade federalismo, incluso si hasta ahora Francianunca lo ha experimentado» (GRUPO EIFFEL,2014: 4).

(90) «El ‘eurogobierno’ debería ser elegi-do y fiscalizado por el ‘Europarlamento’, inte-grado por diputados del Parlamento Europeorepresentando a los países del área del euro.Sin embargo, hay también voces en [el] grupoque prefieren que el ‘Europarlamento’ estécompuesto por miembros de los parlamentosnacionales, para asegurar que el control sobreel gasto público permanece en sus manos»(GRUPO GLIENICKER, 2013: 5).

(91) «Un equipo cuyos miembros debe -rían ser seleccionados en base a sus compe-tencias, respetando un cierto equilibrio geo-gráfico, aunque sin que cada Estado miembrodebiera estar necesariamente representado»(GRUPO EIFFEL, 2014: 6).



(94) Esta solución, «que recoge la idea deuna ‘Cámara Europea’ propuesta por JoschkaFischer en 2011, es, nosotros creemos, laúnica opción para avanzar hacia la unión po-lítica. Es imposible privar completamente alos parlamentos nacionales de su poder paraestablecer impuestos. Precisamente, es sobre la base de la soberanía parlamentarianacional que se puede forjar una soberaníaeuropea compartida» (GRUPO MANIFESTO,2014: 3).


(96) La iniciativa de establecer un ministrode Finanzas de la zona del euro ha sido evo-cada en diversas propuestas a lo largo delt iempo. Véanse, en los últ imos años,MARZINOTTO, SAPIR y WOLFF (2011) y GRUPOPADOA-SCIOPPA (2012).


(98) Ahí existiría una diferencia con losinicios del federalismo americano, en el quedurante bastante tiempo el presidente fue ele-gido por los representantes de las asambleaslegislativas.

(99) EUROPEG (2012).

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