Escritos Sobre Administracion Local y Regional

GRUPO DE ESTUDIOS EN CIENCIA POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ESCRITOS SOBRE ADMINISTRACIÓN LOCAL Y REGIONAL

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

SEDE MEDELLÍN

FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS Y ECONÓMICAS

DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA

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UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA MOISES WASSERMAN Rector Ana Catalina Reyes Cárdenas Vicerrectora Sede Medellín Renzo Ramírez Bacca Decano de Facultad de Ciencias Humanas y Económicas Yobenj Aucardo Chicangana Vicedecano Academico Facultad de Ciencias Humanas y Económicas William Ortiz Jiménez Vicedecano Investigacion y Publicaciones Facultad de Ciencias Humanas y Economicas Amanda Lucía Mora Martínez Directora de Investigación Medellín (DIME) Gerardo Durango Director Departamento de Ciencia Política Escritos sobre Administración Local y Regional Primera Edición Mayo de 2011 Gustavo Adolfo Molina P. Grupo de Estudios en Ciencia Política y Administración Pública Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ciencias Humanas y Económicas Departamento de Publicaciones

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CONTENIDO

Presentación 5 EL DESARROLLO LOCAL EN LOS PROCESOS DE INTERNACIONALIZACIÓN DE LAS CIUDADES: EL ESCENARIO FUTURO DE LA CIUDAD REGIÓN DEL VALLE DE ABURRÁ Juan Camilo Montoya Ochoa Introducción Desarrollo local Concepto de desarrollo local Ciudad región El escenario futuro de la ciudad región del Valle de Aburrá y su internacionalización El territorio Principales aspectos en la internacionalización de la ciudad central del Área Metropolitana del Valle de Aburrá Precisiones finales Bibliografía

8 8 8 9 12 14 31 35 36

GOBIERNO LOCAL POR POLÍTICAS PÚBLICAS: POSIBILIDADES Y RESTRICCIONES PARA LOS MUNICIPIOS COLOMBIANOS Juan Guillermo Vieira Silva Introducción Sistema municipal colombiano Obligaciones y funciones de los municipios y alcaldes colombianos Los alcaldes colombianos y las políticas públicas Restricciones y particularidades de los municipios colombianos El análisis de políticas públicas ¿Qué son las políticas públicas y qué es el análisis de políticas públicas? El modelo secuencial de análisis de políticas Características de las políticas públicas Conclusiones Bibliografía

39 39 40 41 43 44 45 45 46 48 52 53

VIGENCIA DE LAS PROPUESTAS DEL PLAN ESTRATEGICO PARA ANTIOQUIA –PLANEA-, EN EL PLAN DE DESARROLLO“ANTIOQUIA PARA TODOS. MANOS A LA OBRA 2008/2011 Rogelio Uribe González

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Introducción La pobreza en Antioquia, constante histórica y reto para el desarrollo regional: Infraestructura y educación, formulas indubitables para el desarrollo Adecuación y modernización administrativa del departamento La educación ingrediente estructurarte del desarrollo humano para Antioquia Bibliografía

56 57 63 65 69 72

ADMINISTRACIÓN AUTONÓMA DE LOS TERRITORIOS INDÍGENAS EN COLOMBIA: PLURALISMO Y DERECHOS COLECTIVOS José Manuel Mojica Vélez Introducción: Democracia, pluralismo político y jurídico: Autodeterminación, Autonomía y Tierra:

a. Derecho a la Autodeterminación: b. Derecho a la Autonomía: c. Derecho a la tierra o al territorio:

La Administración Autónoma de los Territorios Indígenas en Colombia: Bibliografía:

74 74 75 78 81 87

DESARROLLO LOCAL EN REGIONES FRONTERIZAS: UNA MIRADA COMPARATIVA ENTRE LA FRONTERA NORTE DE MÉXICO Y LA FRONTERA COLOMBO-VENEZOLANA Yurany Barrientos Roldán Introducción Caracterización general de la frontera norte de México: Tijuana (Baja California)-San Diego (California). Caracterización general de la frontera colombo-venezolana, sector centro-occidental: Cúcuta (Norte de Santander)- San Cristóbal (Táchira) Conclusiones Bibliografía

89 89 91 93 107 108

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PRESENTACIÓN

Esta es la segunda entrega de trabajos personales de algunos de los miembros del Grupo de Estudios en Ciencia Política y Administración Pública (antes Grupo de Estudios en Ciencia Política) de la Universidad Nacional de Colombia – Sede Medellín.

Hemos decidido titular esta publicación con el nombre de Escritos sobre desarrollo local y regional debido a la correspondencia temática existente con la asignatura que se dicta en el pregrado de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Humanas y Económicas y por la vigencia y el interés que este campo de estudio genera.

En 2008, nuestro grupo publicó el texto titulado Escritos sobre administración pública —también en correspondencia con otra asignatura que se dicta en el pregrado— y en ese mismo año publicó la investigación titulada Descentralización política y gestión pública en los municipios del sur del Área metropolitana del Valle de Aburrá.

En este período (2008-2010) hemos venido consolidándonos como grupo; se ha incrementado el número de miembros (ingresaron los estudiantes Rogelio Uribe, próximo a graduarse como politólogo, José Manuel Mojica y Yurany Barrientos, así como los profesores Albeiro Pulgarín y Edgar Ramírez); otro de nuestros profesores, Ramiro Vélez, ha sido aceptado como estudiante del Doctorado en Ciencias Humanas y Sociales de la Universidad Nacional, y el egresado Juan Guillermo Vieira se encuentra realizando una Maestría en Políticas Públicas Comparadas en FLACSO México.

Hemos avanzado en la categorización de Colciencias (de existir con el aval institucional y aparecer como Registrados, pasamos en la anterior medición a la categoría D, y estamos a la espera de los resultados de una nueva medición en 2010); disponemos de un blog en la red (http://gecipap.blogspot.com/) y nos encontramos trabajando en la parte final de otra investigación titulada Administración pública y procesos de internacionalización de ciudades: el caso de Medellín 1998–2008, la cual será publicada con recursos de la Vicerrectoría de Investigación, resultado de la convocatoria de investigación 2009–2010. Estamos en el proceso de presentar otros dos proyectos de investigación (uno que presentaremos a la convocatoria de estudiantes 2010, dirigido por el profesor Pulgarín, y otro más que presentaremos a la próxima convocatoria de la Universidad, titulado Ciencia política y administración pública: diferencias y complementariedades —propuesta de creación de una red de investigación con operatividad en Medellín y Antioquia—).

Como bien puede apreciarse, varias cosas han cambiado en el Departamento de Ciencia Política en materia de investigación desde el momento en que decidimos iniciar esta actividad en el segundo semestre de 2006. Tales cambios han sido muy positivos: la investigación en general —no solo por

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cuenta de nuestro grupo, pues existen otros dos grupos categorizados y dos más registrados— viene creciendo a un ritmo que, si bien no es el deseable, sí contrasta con la realidad preexistente. El trabajo de investigación se basa fundamentalmente en los aportes de estudiantes, profesores y egresados; se están dando a conocer los resultados de las investigaciones por medio de publicaciones y las perspectivas de trabajo son alentadoras en el sentido de tener avizorados algunos campos de estudio, fruto de la ampliación de las líneas de investigación declaradas por el grupo.

El ejercicio de realización de los trabajos ha seguido un proceso serio y riguroso: elección de temas, discusión entre todos los miembros del grupo acerca de los esquemas de contenido de los artículos, discusión de avances y revisión final de los mismos, entrega para corrección de estilo y entrega definitiva para el nombramiento de pares evaluadores ante el Comité de Investigaciones de la Facultad.

Los trabajos y sus respectivos autores son:

1. El desarrollo local en los procesos de internacionalización de ciudades: el escenario futuro de la ciudad región del Valle de Aburrá. Juan Camilo Montoya Ochoa, politólogo de la Universidad Nacional y estudiante de Sociología de la Universidad de Antioquia.

2. Gobierno local por políticas públicas: posibilidades y restricciones para los municipios colombianos. Juan Guillermo Vieira Silva, politólogo de la Universidad Nacional y estudiante de la Maestría en Políticas Públicas Comparadas de FLACSO (México).

3. Vigencia de las propuestas del plan estratégico de Antioquia – planea – en el plan de desarrollo “Antioquia para todos. 2.008 / 2.011”. Rogelio Uribe González, abogado de la Universidad de Antioquia y estudiante de Ciencia Política de la Universidad Nacional.

4. Pluralismo y Derechos de los pueblos indígenas: condiciones para la administración autónoma de sus territorios. José Manuel Mojica Vélez, estudiante de Ciencia Política de la Universidad Nacional.

5. Desarrollo local en regiones fronterizas: una mirada comparativa entre la frontera norte de México y la frontera colombo-venezolana. Yurany Barrientos Roldán, estudiante de Ciencia Política de la Universidad Nacional.

Este tipo de trabajos es bastante satisfactorio para quien hace la presentación, toda vez que se constituye en una actividad colectiva con una

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meta clara y puntual: mejorar la calidad de la educación que se imparte en la universidad.

Gustavo Adolfo Molina P. Director del Grupo de Estudios en

Ciencia Política y Administración Pública. Profesor Asociado del Departamento de Ciencia Política.

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EL DESARROLLO LOCAL EN LOS PROCESOS DE INTERNACIONALIZACIÓN DE LAS CIUDADES: EL ESCENARIO FUTURO

DE LA CIUDAD REGIÓN DEL VALLE DE ABURRÁ

Juan Camilo Montoya O1

Introducción

En el presente artículo pretendemos realizar una breve descripción sobre la relación existente entre el desarrollo local y el proceso de internacionalización que se está desarrollando en la futura Ciudad Región del Valle de Aburrá.

El primer aspecto que abordaremos es el concepto del desarrollo local y la necesidad de los entes territoriales por captar inversión y cooperación internacional para multiplicar los recursos existentes dentro de sus territorios; posteriormente, pasaremos al siguiente tema, en el cual, bajo la premisa de aunar esfuerzos en la gestión de recursos técnicos, administrativos y financieros, indagaremos acerca de algunas de las estrategias que utilizan estos municipios para cumplir con esos objetivos. Concretamente, abordaremos el concepto de ciudad región y su relación con las instituciones de carácter colectivo o intermunicipales existentes en el territorio, es decir, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y la Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana, instancias que permiten la coordinación de esfuerzos interinstitucionales.

Luego haremos una breve descripción de los municipios que componen la futura ciudad región, puntualizando sus principales usos del suelo, las principales vías o medios de comunicación y la vocación económica predominante en cada municipio. Esta información nos brindará un panorama general sobre las principales fortalezas y debilidades de las ciudades que componen el Área Metropolitana en términos de la internacionalización. Finalmente, realizaremos una presentación de los principales aspectos que se vienen gestando en la ciudad de Medellín en relación con el desarrollo local y la internacionalización y cerraremos con las precisiones finales.

Desarrollo local

El desarrollo local se redefine como "un proceso de desarrollo integral en el que las condiciones de vida de todos los miembros de la sociedad local mejoran de

manera sostenida, tanto en lo material como en lo social, lo cultural y lo político.

(Instituto del Conurbano, 1998). 1 Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia.

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Concepto de desarrollo local

La velocidad con la que avanza el modelo de acumulación de capital predominante les plantea una serie de retos a los Estados modernos en materia de regulación y gestión de la economía, pero también en términos de modernización del aparato burocrático, ya que debido a este mismo proceso, los instrumentos clásicos a través de los cuales el Estado intervenía han perdido eficacia en la regulación de las relaciones socio-institucionales.

Instalado el modelo neoliberal, la apertura de las diferentes economías latinoamericana se vuelve una tarea obligada para cada uno de los estados, quienes deberán disminuir su tamaño, generando condiciones para el libre flujo del capital, y promocionando la inversión privada internacional y nacional. 2 De manera simultanea los gobiernos nacionales promueven reformas de distribución de funciones entre niveles de gobierno, por ejemplo en el caso de colombia “el Gobierno Nacional gracias al mandato de la Constitución y específicamente la Ley 60 de 1993 intenta tener una mirada integral que reorganice las competencias entre los tres niveles de gobierno, teniendo en cuenta las ventajas comparativas de cada entidad territorial. En esta perspectiva se amplían las funciones asignadas a los municipios por ejemplo el pago del personal del sector educativo y de salud, la administración del servicio, y el pago de subsidios en estos y otros sectores” (Montoya 2001).

Debido a este fenómeno en los niveles locales se le empieza a exigir a las entidades territoriales la optimización de los recursos proveniente de la nación vía transferencia, los recursos propios obtenidos por el recaudo de impuestos y las demás fuentes de financiación que agrupan el presupuesto público. Como la relación de obligaciones de las entidades territoriales versus el presupuesto disponible para suplirlas es generalmente deficitaria, los gobierno locales se ven obligados a implementar estrategias de autogestión de sus territorio.

Ante el reto producido por estas dinámicas globales, las comunidades locales han cobrado gran relevancia, propiciando estrategias internas que posibilitan el ajuste de sus sistemas productivos locales a las lógicas economicistas internacionales; este proceso ha evidenciado la necesidad de la reestructuración del Estado centralista por medio de nuevas formas en la gestión pública, entre ellas, la política de desarrollo local, en la cual el gobierno central otorga una autonomía relativa a los entes territoriales para que implementen estrategias que ayuden a mejorar la calidad de vida de sus habitantes.

2 Sobre los efectos del modelo neoliberal y su implementación en Latinoamérica hay varios estudios -por ejemplo Vega Cantor, Renan, Neoliberalismo: mito y realidad- en los que de manera detallada se explicita la consecuencias de la implementación de este modelo. Por el alcance del presente artículo no se profundizará en este tema

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Según Sergio Boisier (2001),

(…) pocos autores se atreven a la osadía de definir con exactitud el concepto mismo de desarrollo local; para él se trata de un concepto sustantivo que alude a una cierta modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de variados tamaños, pero no en todos, dada la intrínseca complejidad del proceso de desarrollo… En realidad, lo “local” sólo hace sentido cuando se le mira, por así decirlo, “desde afuera y desde arriba”, y así las regiones constituyen espacios locales miradas desde el país, como la provincia es local desde la región y la comuna lo es desde la provincia…

En este orden de ideas, sería una simplificación asimilar el concepto de desarrollo local a la idea de comuna o de municipio, ya que en términos de Boisier el desarrollo local no es pensable si no se inscribe en la racionalidad globalizante de los mercados, pero tampoco es viable la consecución del desarrollo local si no se parte de las diferencias identitarias de cada territorio.

En la búsqueda del desarrollo local, las pequeñas unidades territoriales se encuentran en una contradicción: si por un lado intentan generar escenarios adecuados para su apertura al mundo y, por ende, a su consolidación como lugar importante para los grandes inversionistas, aún se encuentran atadas para decidir sobre muchos aspectos estratégicos debido a los impedimentos propios de unos sistemas políticos que cuentan con poca movilidad institucional y que no avanzan a la velocidad de los cambios producidos por el sistema económico.

Cuando una entidad territorial está definiendo sus estrategias para gestionar el desarrollo local, en palabras de José Luis Coraggiio, se ve obligada a decidir por la implementación de dos formas de alcanzar este objetivo que se excluyen entre sí; por un lado se encuentra la postura según la cual el desarrollo local se consigue cuando en un determinado territorio se posibilitan las condiciones que reclama el capital inversionista; la otra opción parte del hecho de que el desarrollo local implica el fortalecimiento de una entidad societal que reconozca sus fuerzas y procesos endógenos, y se contraponga al desarrollo del capital a escala global.

Si partiéramos de la idea de que el desarrollo local se consigue cuando en un determinado territorio se posibilitan las condiciones que reclama el capital inversionista, es necesario, por un lado, profundizar en aspectos como la competitividad económica por medio de la cualificación de la mano de obra y la disminución progresiva de los costos de producción; por otro lado, se hace necesario que desde un marco jurídico y político se facilite el libre movimiento del inversionista.

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Cuando en una sociedad local se instala un monopolio comercial que va a ocupar a 300 personas y a la vez va a hacer quebrar a tres mil comercios, que va a redefinir el espacio público, que va a redefinir las pautas de consumo, desplazando una enorme cantidad de productos de actividades artesanales y de pequeñas y medianas industrias, introduciendo marcas de la economía global, importando bienes producidos en países con otros sistemas de derechos humanos (y otros costos del trabajo), ese monopolio comercial está jugando el papel de "Caballo de Troya" de un sistema global socialmente polarizador y excluyente, lo que impide ver su localización como una celebración de la modernidad. (Coragiio, 1997).

Ahora bien, si retomáramos la postura según la cual el desarrollo local implica el fortalecimiento de una entidad societal, habría que partir de la reivindicación de otro tipo de desarrollo, por ejemplo, el desarrollo humano y

(…) es mucho más que el crecimiento o caída de los ingresos de una nación. Busca garantizar el ambiente necesario para que las personas y los grupos humanos puedan desarrollar sus potencialidades y así llevar una vida creativa y productiva conforme a sus necesidades e intereses. Esta forma de ver el desarrollo se centra en ampliar las opciones que tienen las personas para llevar la vida que valoran, es decir, en aumentar el conjunto de cosas que las personas pueden ser y hacer en sus vidas. Así, el desarrollo es mucho más que el crecimiento económico; este es solo un medio, uno de los más importantes para expandir las opciones de la gente (PNUD).

De ahí que, en definitiva, los gobiernos nacionales y, sobre todo, los locales deban blindar su sistema político al generar decisiones estratégicas que garanticen el desarrollo local armónico y sostenible de su territorio. En sentido estricto, no se trata sólo de administrar el territorio, sino de gobernarlo, es decir, darle sentido al conjunto social intermediando el interés general con el interés particular, garantizando siempre la legalidad y sobre todo la legitimidad.

En este orden de ideas, el desarrollo local es, al mismo tiempo, endógeno y exógeno, económico y social, público y privado, y se construye sobre las aspiraciones de las personas, sobre el ejercicio de la concertación y el ideal del bienestar general…El desarrollo local transforma a los habitantes en ciudadanos, a los trabajadores en actores, a los poderes públicos en garantes del bien común, a las subvenciones en proyectos, a los espacios abstractos en territorios de vida (INDOFAL).

Para el caso que nos ocupa, desde este artículo reivindicamos la definición de desarrollo local recién citada, ya que este proceso no puede ser una política de carácter vertical que se ocupe únicamente del crecimiento económico. Sin embargo, en la actualidad, es recurrente encontrar en el discurso del desarrollo

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local una posición intermedia entre estas dos lógicas: se afirma que la forma más adecuada para que las ciudades latinoamericanas mejoren sus niveles de desarrollo local, modernicen su paisaje urbano y, por consiguiente, mejoren la calidad de vida de sus habitantes es su articulación estratégicamente con los territorios lindantes, buscando ofrecer al sistema global productos y procesos competitivos que les permitan captar inversión y cooperación extranjera.

Bajo esta lógica ha venido cobrando importancia la idea de la cooperación, articulación y gestión del territorio entre entidades territoriales de una misma región, en nuestro caso los municipios que componen el Área metropolitana del Valle de Aburra; en este punto compartimos la hipótesis trabajada por Betancur M Soledad (2001), sobre la configuración de un ‘entorno territorial’:

(…) Partimos de la hipótesis de que la región urbana de Medellín y el Valle de Aburrá, se configuró como entorno... Se habla de entorno; cuando un territorio se estructura a partir de un conjunto de relaciones de cooperación/competencia (‘coopetencia’), basadas en una estructura y cultura empresarial y tecnológica históricamente constituida, y con capacidad de cohesión para los diferentes actores sociales locales... Se considera que en el nuevo contexto de globalización, las regiones urbanas con características de entorno presentan ventajas para generar un potencial innovador, siempre de acuerdo con las estrategias movilizadas por los actores económicos y sociales locales…

Ahora bien, la configuración de este entorno para efectos del presente análisis la ubicaremos dentro de la categoría de ciudad región, donde realizaremos un serie de precisiones

Ciudad región

El deterioro de las instituciones públicas y la crisis fiscal se constituyeron en un elemento central en el planteo de la necesidad de modificar el tipo de

relaciones existentes entre los niveles centrales y locales. Asimismo, las complejas funciones de la administración pública moderna también

contribuyeron a la tendencia descentralizadora .Es así como en toda la región, los Estados Nacionales han transferido competencias y atribuciones a las

administraciones locales (tanto provinciales como municipales) con el argumento de que estas se transformen en actores y promotores más activos

del desarrollo social y económico en sus territorios (Reese, 1998)

La reivindicación de lo territorial con énfasis en lo local —en lenguaje politológico y, sobre todo en el de los planeadores del desarrollo— se cimienta en los distintos procesos que, producto de la globalización, se vienen

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desarrollando en la comunidad de naciones. Aparecen cada vez más ciudades en el escenario internacional que se denominan a sí mismas como territorios competitivos interconectados con el mundo y con capacidad de interactuar con otras grandes urbes, es decir, ciudades región que tienen la promoción del desarrollo local en sus territorios como uno de sus principales objetivos.

Para acercarnos al concepto de ciudad región, citaremos tres puntos de vista, complementarios entre sí, que resaltan los elementos básicos que contiene esta categoría.

Para Sergio Boisier (2006), la ciudad región opera en un sistema abierto donde hay flujos de intercambios materiales, energéticos e informacionales como elementos centrales a la dinámica, tanto del sistema urbano como de su entorno. En ese mismo sentido, Gladys Rodríguez Pérez (2003) afirma que las ciudades región se encuentran en un rango que va desde aglomeraciones metropolitanas dominadas por un fuerte desarrollo de la ciudad central hasta unidades policéntricas estructuradas en redes urbanas, cuyos destinos se encuentran atados a las redes locales y globales (p. 14).

Otros autores, además del tema de lo físico-espacial, le incluyen otros aspectos; por ejemplo, para ellos “la ciudad región es un espacio territorial donde se concentran factores geográficos, culturales y administrativos con una conciencia y fuerza política donde intervienen grupos que creen y luchan por el desarrollo y el mejoramiento del bienestar y sustentabilidad para generaciones futuras”(Gobernación de Cundinamarca).

En otros apartes, estos autores coinciden en afirmar que este concepto tiene implícita una serie de relaciones de poder que se caracteriza por poseer una ciudad articuladora o eje central que ejerce una influencia dominante sobre las otras; se dice que una ciudad es dominante cuando ocupa una posición de control económico en relación con las otras comunidades de la región.

Siguiendo los postulados de Gladys Rodríguez Pérez, si bien en Colombia el concepto de ciudad región no tiene un explícito referente constitucional3, se

3 CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA - TITULO XI - De la Organizacion Territorial-Capitulo I - De las Disposiciones Generales. Articulo 319. Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano. Articulo 320. La ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración. Articulo 321. Las provincias se constituyen con municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento. La ley dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo de las provincias que podrán

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realiza una aproximación a lo que podríamos denominar como intervención articulada de los diferentes actores locales que habitan unas realidades naturales y socio-institucionales similares.

En este orden de ideas, podemos hablar de ejercicios que intentan acercarse a este concepto, pero en menor escala y con las consideraciones necesarias para no caer en errores conceptuales. En este caso nos referimos al Área Metropolitana del Valle de Aburrá,4 entidad que en un primer momento está cumpliendo la función de coordinar la política pública ambiental y de transporte, y que dentro de sus retos tiene la coordinación de otro tipo de esfuerzos como la planeación estratégica del territorio. También nos podemos encontrar con instituciones descentralizadas como la A.C.I. —Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana—5 entidad encargada fundamentalmente de poner en marcha programas de mercadeo territorial, facilitar la participación de la ciudad en los procesos de integración económica y física, e incidir en la formación de una cultura global y de una sensibilidad multicultural.

El escenario futuro de la ciudad región del Valle de Aburrá y su internacionalización

El desarrollo regional integral, como condición para el desarrollo local, constituye el punto de partida para consolidar un proyecto futuro de ciudad con

proyección global. Ya existe desde Medellín un reconocimiento de su dependencia de un sistema territorial de escala mayor que el Área

Metropolitana: el desarrollo y la sostenibilidad de la ciudad capital depende en gran medida de la generación de nuevas dinámicas en diversas zonas del departamento que equilibren el desarrollo en el territorio y propicien mayor

equidad e inclusión social (Alcaldía de Medellín).

organizarse para el cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales o departamentales y que les asignen la ley y los municipios que las integran.

4 El Valle de Aburrá se encuentra ubicado en la Cordillera Central, en el Departamento de Antioquia. Posee una extensión de 1.152 km2 que hacen parte de la cuenca del río Medellín, principal arteria fluvial que cruza la región de sur a norte. La conformación del Valle de Aburrá, es el resultado de la unidad geográfica determinada por la cuenca del río Aburrá y por una serie de afluentes que descienden a lo largo de su recorrido. Esta entidad administrativa nace en 1980; la rigen, fundamentalmente, las Leyes 128 de 1994 y 99 de 1993. En ella se ejercen funciones de planeación como su razón de ser; es autoridad ambiental y de transporte masivo de mediana capacidad. [En línea]. Página oficial del Área Metropolitana del Valle de Aburrá. http://www.metropol.gov.co/

5 La A.C.I.—Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana— fue creada por la Alcaldía de Medellín, Empresas Públicas de Medellín, Empresas Varias y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Su misión es ser una agencia regional que canalice servicios de cooperación y promueva las relaciones internacionales con el fin de contribuir al desarrollo equitativo y sostenible que permita insertar a Medellín y la región metropolitana del Valle de Aburrá en el ámbito global. .[En línea] Página oficial)http://www.acimedellin.org/

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Dos supuesto componen el titulo de este acápite, uno relacionado con la concreción de la ciudad región del valle de Aburrá y otro con su internacionalización. Con relación al primero es importante afirmar que el proceso de concreción de la ciudad región se explica desde la tensión entre lo local y lo global y que aparece como una estrategia que no solo reconfigura el territorio en términos físico-espaciales sino que también es una apuesta por transformar el régimen de acumulación de tipo fordista, que habían implementado en la región y que evidentemente ya estaba en desuso6. Es así como la ciudad región se configura como una herramienta de integración, proyección y fortalecimiento de las entidades territoriales.

Sin embargo si en un primer momento lo que se intenta es articular a las entidades territoriales en torno a la gestión compartida del territorio, es necesario, en un segundo momento la obtención de recursos técnico, financieros y administrativos adicionales que por lo general se obtienen por media de la cooperación internacional. En este punto es importante el segundo supuesto, es decir, el de la internacionalización.

El territorio

Como lo habíamos mencionado anteriormente, el Valle de Aburrá está compuesto por diez municipios, posee una franja de aproximadamente 60 km de longitud y su principal eje estructurante es el río Aburrá (río Medellín), el cual corre de sur a norte; de manera paralela a él se ubica otro eje estructurante, la vía central que une a todos los municipios. Dicha vía se “conecta por los costados suroccidente y nororiente del Valle de Aburrá con la Vía Panamericana, que va desde el sur del país a la Costa Norte de Colombia, y se convierte en paso obligado del tránsito vehicular. También paralela a la vía central vehicular del valle se encuentra la red férrea (que iba anteriormente de Santa Marta al Valle del Cauca y ahora une a Medellín con Barrancabermeja)”.

A continuación realizaremos una breve descripción de las principales características de los municipios que hacen parte de este territorio. Para efectos metodológicos, el territorio es dividido en tres cuadrantes:

a) Cuadrante Norte: Compuesto por los Municipios de Barbosa, Girardota y Copacabana.

b) Cuadrante Sur: Compuesto por los Municipios de Caldas, La Estrella y Sabaneta.

6 Basta recordar la reconversión que sufre la ciudad de medellin al pasar de ser una ciudad industrial donde la confecciones era su primer renglón económico a una ciudad de servicios especializado.

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c) Cuadrante Central: Compuesto por los Municipios de Itagüí, Envigado, Bello y Medellín.

La información que se presenta está relacionada con los principales usos del suelo, principales vías o medios de comunicación y la vocación económica. Esta información nos permitirá tener un panorama general sobre las principales fortalezas y debilidades de las ciudades que componen el Área Metropolitana en términos de la internacionalización que desde el centro propone la ciudad de Medellín.

Cuadrante Norte: Municipios de Barbosa, Girardota y Copacabana

En términos generales, se caracteriza por ser una zona que se encuentra en proceso de renovación urbana. Cuenta con bajos niveles de construcción de equipamientos de beneficio metropolitano y predomina una alta densidad poblacional en los tres núcleos urbanos, donde se concentra la mayoría de su población.

Allí sobresalen grandes fábricas como Haceb, Papelsa, Tejicóndor, Cárnicos del Norte, Agregados del Norte, Textiles Balalaika S.A, Derivados de Antioquia, Icolmotos Yamaha, Ensambladora AKT.

Por su clima cálido, es reconocida como una zona de recreación y turismo. El principal centro recreativo es el Parque Metropolitano de Las Aguas.

En términos de movilidad se destacan la doble calzada Bello-Hatillo, la Troncal Occidental o Autopista Norte, la Troncal Central o Autopista Medellín-Bogotá y como proyecto bandera de movilidad sobresale la rehabilitación de la línea férrea (la línea férrea 11 Medellín-Puerto Berrío) que permitirá la consolidación de esta zona como el primer puerto seco en el Valle de Aburrá.

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MUNICIPIOS

CUADRANTE NORTE

BARBOSA TERRITORIO:

PRINCIPALES USOS DEL SUELO

MOVILIDAD:

PRINCIPALES VÍAS Y MEDIOS DE TRASPORTE

ECONOMÍA:

VOCACIÓN ECONÓMICA

Situado en el extremo norte del Valle de Aburrá, sobre la margen derecha del río Medellín, en una estribación de la cordillera de los Andes.

Está ubicado a solo 36 kilómetros de la ciudad de Medellín y es paso obligado hacia el Nordeste del departamento, Magdalena Medio. Santanderes, la Costa Norte y. Venezuela. Sirve como vía alterna con la capital del país.

Para el 2004, en términos de vivienda, se tienen 18 licencias que corresponden a 128 viviendas, equivalente a 8.709 m2 de construcción.

Lo anterior reafirma la tendencia del municipio a estar cada vez más urbanizado, con una dinámica activa en el sector de la construcción.

Futuros proyectos:

-Centro Recreativo Parque de las Aguas.

- Centro de Convenciones y Recreación del

En cuanto al transporte, las empresas más representativas son Transmeba y Transportes Barbosa Porcecito. Son las prestadoras del servicio entre la ciudad de Medellín y Barbosa.

Los principales proyectos futuros en consolidación: La reactivación del Tren de Cercanías Bello-Porce (Metro-tren). – Ampliación de la Troncal Occidental (doble calzada). Corredor turístico (Cerro de la Virgen, Centro Turístico Dos Quebradas.

La base de su economía en la actualidad es la industria, entre las que figuran 80 grandes empresas: Papelsa. Colombiana Kimberly Colpapel, Tejicóndor, Andercol. Líquido Carbónico. Cryogas. Tinturas y Telas. Avícola Marruecos. SuperPollo Paisa. Cárnicos del Norte.

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Norte en Comfama. Integración subregional.

GIRARDOTA TERRITORIO:


MOVILIDAD:


ECONOMÍA:


Girardota está ubicado al norte del Área Metropolitana del Valle de Aburrá a 26 kilómetros de distancia por carretera de la capital del departamento de Antioquia, Medellín. Su cabecera municipal se encuentra a 1.425 metros sobre el nivel del mar, con una temperatura media de 22 grados centígrados


Las construcciones, en un alto porcentaje, corresponden a nuevas viviendas, aunque en el contexto metropolitano su participación no es tan relevante, es decir, el ritmo de crecimiento del área urbana de Girardota es inferior

al de otros municipios.

La red vial está conformada por aproximadamente 120 kilómetros de vías, de las cuales

7.1 kilómetros son de una troncal nacional y

7.1 kilómetros de red ferroviaria, que es de carácter departamental. Esta red se utilizará para implementar el Metro-tren.

La cuarta parte del territorio municipal está ocupada por cultivos, lo que expresa su vocación agrícola. Las áreas de canteras son la mitad de la actual área urbana, lo que muestra su magnitud. La industria ocupa el 2.54% del territorio, pero provee casi el 100% de los impuestos municipales.

Empresas sobresalientes: Enka de Colombia, Procopal, Corona, Abrasivos Omega, Inverlagos S.A. Agregados del Norte, Textiles Balalaika S.A Odempa, Interquim, Abracol S.A. Derivados de Antioquia,

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Mincivil, Disolvan y Cía. Ltda.

COPACABANA TERRITORIO:


MOVILIDAD:


ECONOMÍA:


Copacabana está ubicado al norte del Valle de Aburrá, a 18 kilómetros de

distancia por carretera de la capital del departamento de Antioquia, Medellín. Su

cabecera municipal se encuentra a 1.425 metros sobre el nivel del mar, con una temperatura media de 22 grados centígrados.


Terminal de carga.

Corredor multimodal del río Aburrá.

Relocalización del sitio de disposición final de residuos.

Entre las principales vías se destacan la Troncal Occidental o Autopista Norte, la

Troncal Central o Autopista Medellín- Bogotá,

línea férrea 11 Medellín-Puerto Berrío.

Rehabilitación de la línea férrea.

Metro tren.

Puerto seco en el Valle de Aburrá.

La actividad industrial, las confecciones, la economía informal y la agricultura (principalmente el cultivo de cebolla junca, la naranja, el fique, etc.).

Es de anotar, igualmente, que

las áreas de cantera equivalen a la mitad del área urbana. La industria ocupa el 2.54% del territorio, pero provee aproximadamente la tercera parte de los ingresos para el municipio.

Elaboración propia con información tomada de la página oficial del Área Metropolitana del Valle de Aburrá.

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El principal equipamiento de carácter metropolitano de esta zona es el Relleno Sanitario La Pradera, donde se dispone de aproximadamente 1.800 toneladas diarias de residuos sólidos del Municipio de Medellín, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y algunas localidades vecinas.

Cuadrante Sur: Municipios de Caldas, La Estrella y Sabaneta

En términos generales, se caracteriza por ser una zona que se encuentra en proceso de consolidación urbana, específicamente en el campo de la vivienda (grandes edificios residenciales); esta franja cuenta con poco espacio de expansión y con alta densidad poblacional.

El sector más activo de la zona es el relacionado con el entretenimiento nocturno, representado en numerosos moteles, casinos y discotecas.

En términos de movilidad, este cuadrante tiene un alto déficit de carreteras intermunicipales. Sin embargo, este sistema es atravesado por la Troncal Occidental, que facilita el tráfico nacional desde y hacia la zona del Valle del Cauca. Una característica que predomina allí es que recibe volúmenes altos de tránsito de transporte de carga. El proyecto de movilidad más importante que se está desarrollando en la actualidad es la prolongación del Metro hasta el Municipio de Sabaneta, lo que permitirá una mejor integración con el cuadrante central.

MUNICIPIOS CUADRANTE SUR

SABANETA TERRITORIO:


MOVILIDAD:

PRINCIPALES VÍAS

ECONOMÍA:


El Municipio de Sabaneta está ubicado al sur del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, a 14 kilómetros de distancia por

Para 2004, en términos de vivienda, el Municipio de Sabaneta tenía 220 licencias destinadas a la

La red vial del municipio alcanza los 32 kilómetros, estructurada con tres ejes viales de sur a norte: la Vía Regional, la

Dentro de las actividades más representativas del Municipio de Sabaneta se encuentra la industria, el comercio y la

21

carretera de la capital del departamento de Antioquia, Medellín.

Su cabecera municipal se encuentra a 1.550 metros sobre el nivel del mar, con una temperatura media de 20 grados centígrados (en su cabecera).

construcción de 563 viviendas, que corresponden a un área de 170.525 m2 de construcción.

Con relación a los usos diferentes a la vivienda, Sabaneta tenía para el 2004 41.263 m2 por construir para uso de bodegas y 22.129 m2 para uso de almacenes y similares.

Avenida las Vegas y la Carrera 43A

En la actualidad se lleva a cabo la

prolongación del Metro hasta la estación Sabaneta.

En el sector urbano el servicio de transporte es prestado por SOTRAMES, empresa instalada en Sabaneta.

construcción.

Este sector industrial cuenta con 220 empresas manufactureras registradas en el sistema de Industria y Comercio,

Existen aproximadamente 20 empresas de este tipo entre las cuales se destacan: Resevent, Disconfites, Torre Café Águila

Roja, Ferrero del Ecuador y Mercatele de Antioquia.

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LA ESTRELLA TERRITORIO:


MOVILIDAD:

PRINCIPALES VÍAS

ECONOMÍA:


El Municipio de La Estrella está ubicado al sur del Área Metropolitana del Valle de

Aburrá , a 16 kilómetros. de distancia por carretera de la capital del departamento de Antioquia, Medellín.

Su cabecera municipal se encuentra a 1.775 metros sobre el nivel del mar, con una temperatura media de 20 grados centígrados (en su cabecera).

Para el 2004, en términos de vivienda, se aprobaron 72 licencias de construcción para el área urbana y 44 para el área rural, para un total de 116 licencias, que corresponden a un área de 12.503 m2 de construcción.

Aunque no hay proximidad al tren metropolitano, La Estrella

cuenta con rutas de servicio público que abastecen tanto la demanda de transporte hacia el centro de Medellín como la del desplazamiento intramunicipal; además cuenta con rutas de servicio intermunicipal.

La representatividad mayor se encuentra en los sectores de servicios e industrial.

Dentro de las cinco empresas más representativas se encuentran dos del sector comercio, dos de manufactura y una del sector financiero.

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CALDAS TERRITORIO:


MOVILIDAD:

PRINCIPALES VÍAS

ECONOMÍA:


El Municipio de Caldas está ubicado al sur del Área Metropolitana del Valle de Aburrá,

a 22 kilómetros de distancia por carretera de la capital del departamento de Antioquia, Medellín.

Su cabecera municipal se encuentra a 1.750 metros sobre el nivel del mar, con

una temperatura media de 19 grados centígrados.


Esto reafirma la tendencia del municipio a ser cada vez más urbano, con construcciones en un porcentaje importante de nuevas viviendas, aunque en el contexto metropolitano su participación no es tan relevante, es decir, el ritmo de crecimiento del área urbana de Caldas es inferior al de otros municipios.

Este sistema se caracteriza por recibir volúmenes de tránsito en los que predomina el transporte de carga y el transporte público intermunicipal e interdepartamental de pasajeros.

Este sistema atraviesa el municipio con la Troncal Occidental y la Variante de Caldas

(Carrera 45), facilita la llegada y salida de todo el tráfico nacional y de cada una de las municipalidades.

Sus actividades manufactureras

más dinámicas son la industria cerámica (barro y loza), y la industria de la madera. Las actividades económicas más dinámicas del Municipio de Caldas son el comercio y la industria (de productos de cerámica y madera).

Actualmente el municipio posee una industria a mediana escala en la que se destacan 180 empresas.


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En general, es posible afirmar que este cuadrante cuenta con núcleos urbanos saturados y congestionados, y con una serie de equipamientos dispersos e insuficientes. La apuesta es aprovechar las posibilidades de localización que ofrece el río como corredor multimodal que permite la conectividad con el resto de la región: para esto se está avanzado en el proyecto denominado Parque Industrial del Sur.

Como componente principal de este proyecto está la construcción de una estación multimodal alrededor de la Estación Sabaneta del Metro donde se posibilite el manejo de formas de transporte de mercancía y flujo de pasajeros entre regiones cercanas al Valle de Aburrá y los municipios del Valle del Cauca, lo que finalmente permitiría convertir esta zona en la puerta de entrada al Valle de Aburrá.

Cuadrante Central: Municipios de Itagüí, Envigado, Bello y Medellín

Este cuadrante se caracteriza por ser la zona de mayor dinamismo territorial. Varios fenómenos convergen alrededor de este territorio. El primer aspecto relevante es la alta densidad poblacional en estos cuatro municipios; el siguiente aspecto está relacionado con la concentración de los diferentes sectores económicos que prevalecen en esta zona: de las 562 sucursales bancarias que tiene Antioquia, 412 están en el Valle de Aburrá y 342 en Medellín, donde existe presencia de firmas extranjeras como CitiBank, Lloyds TSB Bank, Sudameris, Santander, BBVA Colombia, entre otros; además, existen otros tipos de enclaves económicos como Cervecería Unión S.A., Centro internacional de la Confección y la Moda, Postobón S.A.

También es evidente en este cuadrante un fuerte crecimiento del sector de la construcción en varios campos como la vivienda (vivienda privada y vivienda de interés social), las grandes superficies (cadenas como Almacenes Éxito S.A., Sodimac S.A./Home Center, Grandes Superficies de Colombia S.A./Carrefour, Makro Supermayorista de Colombia S.A.) y los grandes equipamientos públicos (parques-bibliotecas, parques lineales, parques temáticos y recreativos).

En cuanto a movilidad, todos los sistemas viales convergen hacia la ciudad central, donde además de las grandes troncales que interconectan a estas ciudades con el resto del país, se destaca la existencia de dos terminales de transporte terrestre, una en el Norte, Mariano Ospina Pérez y otra en el Sur, Alberto Díaz Muñoz; esto viene acompañado de una parrilla de medios de transporte intraurbanos terrestres, representados en más de 19.000 taxis y 62.843 buses con rutas por las ciudades que hacen parte de este cuadrante, de los cuales el 40% están matriculados en Medellín, el 20% en Envigado, el 10% en Itagüí, el 10% en Bello y el 20% restante se distribuye en otros municipios de Antioquia, sin contar el porcentaje vehicular proveniente de otras regiones de Colombia (Alcaldía de Medellín). También en este cuadrante la movilidad se complementa con el servicio aéreo que presta el Aeropuerto Enrique Olaya Herrera.

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MUNICIPIOS

CUADRANTE CENTRAL

ITAGÜÍ TERRITORIO:


MOVILIDAD:

PRINCIPALES VÍAS

ECONOMÍA:


El Municipio de Itagüí está ubicado al sur del Área Metropolitana del Valle de

Aburrá, a 11 kilómetros de distancia por carretera de la capital del departamento de Antioquia, Medellín.

Su cabecera municipal se encuentra a 1.550 metros sobre el

nivel del mar, con una temperatura media de 21 grados centígrados.


La Troncal de Occidente recorre el Valle de Aburrá y cuenta con 59 kilómetros. Va de norte a sur del área urbana por uno de sus costados en un trayecto de 7.3 kilómetros.

Como proyecto central de integración del sistema Metro con otros medios de transporte se propone el par vial de la quebrada Doña María que comunica el Corregimiento de San Antonio de Prado e Itagüí con el corredor multimodal.

Los sectores más dinámicos del Municipio de Itagüí son el industrial y el comercio; en el primero se destacan empresas como Invernac, Colombiana de Tejidos y Cervecería Unión SA.

Sobresale la oferta bancaria y de corporaciones, cuyas sucursales están ubicadas en su mayoría en la zona céntrica; así mismo, se destacan los corredores de las Unidades

Productivas más

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representativas del municipio:

La Central mayorista,

El Centro de Confección y Moda y el

Centro internacional del Mueble.

ENVIGADO TERRITORIO:


MOVILIDAD:

PRINCIPALES VÍAS

ECONOMÍA:


Envigado está ubicado al sudeste de la capital del departamento de Antioquia (parte meridional del Valle de Aburrá, el cual se encuentra en la parte noroccidental de la Cordillera Central de los Andes colombianos) sobre un plano medianamente elevado del resto del Valle de Aburrá.

Sus coordenadas son: Latitud norte, 6° 10´19´´, Longitud oeste

$5.568.000.000 invertidos en 200 soluciones para vivienda nueva de interés social y $1.800.000.000 anuales en subsidios de materiales para rehabilitación de viviendas en convenio con el Programa VIVA de la Gobernación de Antioquia. Once cámaras de vigilancia y 294 alarmas comunitarias en igual número de frentes de seguridad, con presencia en 27 barrios y tres

La Troncal de Occidente recorre el Valle de Aburrá y cuenta con 59 kilómetros.

Como proyecto central de integración está el sistema Metroplús cuyo corredor será la Carrera 43A desde la Calle 21 sur (Centro Comercial La Frontera) hasta la Calle 50 sur, pasando por la Iglesia de San Marcos, el Teatro Municipal, el Parque Recreativo de Envigado, el Cementerio Municipal, el barrio Primavera y

Según la Secretaría de Desarrollo Económico del Municipio de Envigado, el 98% de sus empresas son micro, pequeñas y medianas, las cuales generan el 76 % del empleo de la localidad. Las empresas de servicios representan el 50% con 2.565 identificadas, las de comercio un 44% con 2.285 y las de industria el 6% con 331 empresas, para un total de 5.181

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75° 35´09 veredas del municipio.

la Clínica de la Policía hasta el restaurante La Casa de la Abuela (límites con el Municipio de Sabaneta) donde retorna el sistema.

unidades empresariales.

Las empresas más importantes ubicadas en este territorio son: Almacenes Éxito, Fábrica de vidrios Peldar, Pavezgo,- Periódico El Colombiano Tenis S.A. y Sofasa.

BELLO TERRITORIO:


MOVILIDAD:

PRINCIPALES VÍAS

ECONOMÍA:


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Bello está ubicado al norte del Valle de Aburrá, a 10 kilómetros de distancia por carretera de la capital del departamento de Antioquia, Medellín.

Su cabecera municipal se encuentra a 1.450 metros sobre el nivel del mar, con una temperatura media de 22 grados centígrados.

Para el 2004, en términos de vivienda, tienen 185 licencias que corresponden a 796 viviendas, equivalente a 61.378 m2 de construcción. Esto reafirma la tendencia del municipio a ser cada vez más urbano, con un porcentaje importante de nuevas viviendas.

Bello cuenta con los siguientes medios de transporte que posibilitan la movilización de personas y mercancías desde y hacia el municipio, sobre todo con Medellín: Tren Metropolitano (estaciones Madera, Bello y Niquía), Transportes Hato Viejo, Sistema Integrado de Transporte, rutas de buses que comunican las estaciones del Metro con diferentes sectores de la ciudad, así como rutas Bello- . Medellín (Bellanita de Transportes y Taxicol).

En el área urbana, las principales actividades económicas se relacionan con

textiles, concentrados, comercio organizado e informal, explotación de areneras y canteras.

Las empresas que más se destacan son: Fabricato. Textiles (segunda empresa textilera del país), Postobón S.A.. (bebidas gaseosas), Solla. (concentrados para animales) y Cipa.

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MEDELLÍN TERRITORIO:


MOVILIDAD:

PRINCIPALES VÍAS

ECONOMÍA:


Ubicada al noroeste de Colombia y a 1.538 metros sobre el nivel del mar. Tiene un área de 382 kilómetros cuadrados, dividida en 220 barrios.

Medellín tiene cerca de 2.223.660 habitantes en sus 382 kilómetros

cuadrados de extensión, con una tasa de urbanización del 94% que la convierten en la segunda zona urbanizada de Colombia, después de Bogotá.

Medellín tiene el Centro de Convenciones más moderno de Latinoamérica y el más grande de Colombia (Plaza Mayor) que abarca el Palacio de Exposiciones, con un área de exhibición de 12.000 m2, y el Centro de Convenciones (con capacidad para 3.400 personas). Además cuenta

Transporte Aéreo

La ciudad tiene dos aeropuertos: uno local, el Olaya Herrera, que atiende vuelos regionales, y uno internacional, el José María Córdova, en el Municipio de Rionegro, a 40 kilómetros de Medellín.

Transporte terrestre

Medellín cuenta con dos terminales de transporte terrestre. en el sur y en el norte, que atienden el tráfico terrestre a múltiples municipios colombianos.

Tiene más de 19.000 taxis y empresas de buses con rutas por toda la ciudad que complementan el transporte público.

El 85% de la base empresarial de Medellín se concentra en tres sectores: comercio, restaurantes y hoteles; industria manufacturera y servicios financieros, empresariales y de alquiler. Entre estos se reparte el 81% del valor de los activos de las empresas, así: 50%, 20% y 11%

Medellín cuenta con una extensa red de instituciones: seis corporaciones financieras, siete compañías de financiamiento comercial (leasing), corporaciones de ahorro y vivienda y doce fondos de pensiones y cesantías que son el respaldo de la actividad pública y privada de la

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con el Teatro Metropolitano (1.600 sillas) y el Parque de los Pies Descalzos. 12.000 mt2 de área cubierta construida para ferias y exposiciones.16 salones con capacidad variable de 30 a 3.000 personas (N. del C.: esto no encaja aquí…).

La región ha sido testigo de megaproyectos como la doble calzada Las Palmas, la doble calzada Bello- . Hatillo, las Autopistas Medellín- Bogotá y de la Costa Norte, y el Túnel de Occidente, que mejorará la conexión del Valle de Aburrá con la subregión del Occidente.antioqueño, y a su vez con el importante Golfo de Urabá.

ciudad.


Este cuadrante es la representación más exacta de la concentración de todos los bienes y servicios, fenómeno que ha contribuido a que sea constante la migración de los habitantes de las regiones periféricas hacia los centros urbanos, lo que definitivamente ha engrosado los cinturones de miseria y, por ende, se ha convertido en una fuerte presión sobre los gobiernos locales por la prestación de servicios básicos de salud, vivienda y trabajo.

A pesar de las ventajas competitivas y comparativas que tiene esta zona con relación a otras del departamento, o incluso del país, ha sido evidente una fuerte tensión entre las políticas de la ciudad central y las demás ciudades, debido a que el poder de Medellín, en términos económicos y políticos, ha generado fuertes divisiones en la región.

Aunque es importante este tema, en el presente escrito no se profundizará en este tipo de tensiones que prevalecen en el Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Por el contrario, pasaremos a enunciar los principales procesos que se han venido gestando en el desarrollo de la internacionalización de la futura ciudad región en cabeza de la ciudad central, Medellín.

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Principales aspectos en la internacionalización de la ciudad central del Área Metropolitana del Valle de Aburrá

Vocación económica:

Si bien Medellín fue una ciudad que se caracterizó como el segundo centro industrial del país, asiento de grandes compañías, con la apertura económica se agudizarían los cambios en la vocación económica de este territorio. Se inició entonces una nueva etapa en la economía local: de la gran factoría se dio paso a la comunidad cluster7, es decir, a la economía prestadora de servicios, la cual reivindica la necesidad de la especialización económica, y sobre todo, la apertura a la economía mundial.

En esta lógica, la ciudad da un salto, y de un fuerte proceso industrial en el

cual predominaban las grandes fábricas se pasa a una economía de servicios con un acentuado predominio de los enclaves financieros.8 Según información del Área Metropolitana del Valle Aburrá, Medellín concentra el 53% de las empresas del Departamento de Antioquia, las que a su vez agregan el 55% del valor de los activos del departamento. En relación con el Valle de Aburrá, Medellín agrupa un poco más del 70% de las empresas localizadas en la región. El 85% de la base empresarial de Medellín se concentra en tres sectores: comercio, restaurantes y hoteles; industria manufacturera y servicios financieros, empresariales y de alquiler

Prestación de servicios públicos domiciliarios

Otro sector que genera condiciones adecuadas para el proceso de internacionalización es el liderado por las Empresas Públicas de Medellín9.

7 La comunidad cluster es una potente estrategia de desarrollo que pretende construir tejido empresarial por medio de la conformación de redes de negocios y la identificación de oportunidades de mercado. La primera comunidad conformada en Medellín, Antioquia y Colombia está compuesta por cinco clusters estratégicos: cluster energía eléctrica, cluster textil/confección, diseño y moda, cluster construcción, cluster turismo de negocios, ferias y convenciones y cluster salud. Para mayor información [en línea] ver <http://www.camaramed.org.co:8080/cluster/home.jsp>

8 Durante 2007, Bancolombia obtuvo dos premios por parte de la revista Global Finance: Mejor Banco en Colombia y Mejor Banco de Operaciones de Intercambio. Durante 2008, según el informe de responsabilidad social de este grupo, Bancolombia mantuvo su importancia relativa en el contexto latinoamericano con un volumen de activos que lo ubica dentro de los quince bancos más grandes de la región y un patrimonio básico que lo sitúa en séptimo lugar entre los grupos financieros de la región, por encima de los más reconocidos de países como México, Chile y Argentina.

9"La Empresa del Siglo XX" reconocimiento como la mejor empresa del siglo XX en Colombia, periódico Portafolio, 1999. Ranking empresarial, revista económica La Nota, 2003: empresa No.3 por activos en Colombia y No.4 por utilidades. Ranking empresarial, revista Semana: empresa No.1 en Colombia por margen neto, "top 100", 2002. EPM, la primera del sector eléctrico colombiano según la evaluación de la Superintendencia de Servicios Públicos,

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Estas no sólo se encargan de la prestación de los servicios públicos para el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, sino que también es la entidad pública que le genera mayores ganancias al gobierno local; EPM es considerada como una de las mejores empresas prestadoras de servicios públicos y una de las más sólidas, no sólo del país sino también de Latinoamérica.

En cuanto a los servicios domiciliarios, durante el año 2008 EPM alcanzó, dentro del área definida por el Plan de Ordenamiento Territorial POT, coberturas del 100% en el servicio de acueducto, niveles muy cercanos al 100% en el servicio de alcantarillado (una relación de 96% entre usuarios de acueducto y alcantarillado), 98,3% en el de energía eléctrica y 55,6% de penetración en el de gas domiciliario. Sin embargo, reportó un total de 53.219 usuarios desconectados para el servicio de acueducto —esto es un 1,8% más que en 2007—, 52.684 usuarios para el de energía, con una reducción del 4% frente al año anterior y 8.935 usuarios desconectados de gas, duplicando la cifra del año 2007 (EAFIT, 2008).

Urbanismo social

Otro factor que ha contribuido a fortalecer este proceso es el denominado rediseño del paisaje urbano, donde se ha realizado un esfuerzo interinstitucional por mejorar las condiciones paisajísticas de la ciudad central, tanto en los espacios públicos y de uso colectivo como en los equipamientos privados.

En este ítem es importante resaltar la labor ejercida por el gobierno local, que ha procurado recuperar el espacio físico de la ciudad por medio de la construcción de diferentes centros de actividad colectiva como parques-bibliotecas, colegios de calidad, ludotecas, centros culturales y grandes parques temáticos. Generalmente, estas construcciones se han realizado en lugares periféricos o donde no había presencia institucional de Estado.

El otro actor que ha acompañado este proceso es el sector privado,

representado por diferentes agremiaciones, las cuales han contribuido a la formación de nuevas centralidades empresariales, grandes superficies comerciales, construcción de autopistas y proyectos inmobiliarios.

La renovación del paisaje urbano ha intentado revitalizar el espacio público,

dignificándolo y posibilitándoles a los ciudadanos espacios de encuentro; a su vez, se ha intentado con esto brindarles a los visitantes lugares atractivos para el turismo.

septiembre de 1999. EPM, Premio Nacional de Excelencia de la Administradora de Riesgos Profesionales, Suratep, la entidad con mejor gestión de salud ocupacional entre 9.500 empresas colombianas, junio de 2001

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Cualificación del recurso humano

Frente a este asunto es pertinente mencionar dos fenómenos que se vienen desarrollando de manera conjunta: el primero está relacionado con la oferta académica y el segundo con la accesibilidad y manutención para el estudio. Frente a lo primero, es importante resaltar que en el Área Metropolitana del Valle de Aburra se encuentran aproximadamente 39 centros de educación superior —entre universidades, tecnológicos y centros de estudio técnico— registrados oficialmente ante el Ministerio de Educación (SNIES),10 lo que en cierta medida garantiza una amplia gama de posibilidades de cualificación del recurso humano. Por otra parte, frente al segundo tema, hay que señalar que desde el sector público se vienen implementando programas de crédito, subsidio de matrícula y sostenimiento de los estudiantes durante el desarrollo de sus estudios superiores.

Se destacan dos programas implementados por la municipalidad. El primero se denomina Camino a la educación superior. Es un programa de la Secretaría de Educación de Medellín que pretende fortalecer la preparación académica y orientar a los bachilleres en la elección de su futuro profesional. Este programa está compuesto de tres proyectos: a. Preparación académica para el acceso y la permanencia. b. Orientación profesional y proyecto de vida. y c. Feria de bachilleres. El segundo programa se denomina Financiación para el acceso y la permanencia. Ante la falta de recursos para continuar los estudios de educación superior, la Alcaldía de Medellín creó los siguientes mecanismos de financiación para que los bachilleres puedan estudiar una carrera técnica, tecnológica o profesional: a. Becas Municipio de Medellín para los mejores bachilleres. b. Créditos condonables financiados con presupuesto participativo. c. Fondo Municipio de Medellín. d. Financiación de educación superior con recursos de EPM (Secretaría de Educación de Medellín)

Inserción en el escenario internacional

Según el informe de rendición de cuentas de la Alcaldía de Medellín presentado a finales de 2008 (Alcaldía de Medellín), la cifras más relevantes en materia de internacionalización se pueden agrupar en dos componentes:

a. Inversión extrajera: Inversionistas de diferentes latitudes anunciaron

inversiones por US$144 millones para diferentes sectores de la economía local. En este periodo ya se habían instalado catorce nuevos inversionistas internacionales en la ciudad; además, se abrirían cuatro nuevas rutas

10 El Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES) es el conjunto de fuentes, procesos, herramientas y usuarios que, articulados entre sí, posibilitan y facilitan la recopilación, divulgación y organización de la información sobre educación superior relevante para la planeación, monitoreo, evaluación, asesoría, inspección y vigilancia del sector. [En línea]http://snies.mineducacion.gov.co/men/sniesBasico/informacionInstitucionesXRector.jsp?id=0

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aéreas internacionales: LAN Chile, ruta Lima–TACA, ruta Caracas-Aerorepública y Avianca. Finalmente, este informe subraya que Medellín ocupa el puesto 58 entre los 65 mercados emergentes más importantes en el mundo.

b. Cooperación Internacional: Durante este periodo, la administración municipal logró gestionar alrededor de US $8,5 millones por cooperación internacional para los proyectos locales; a su vez, Medellín participó en trece ferias internacionales en el mundo, lo que le permitió la generación de aproximadamente US$ 293 millones por negocios en ferias y eventos internacionales. También es importante señalar que durante este periodo se realizaron alrededor de 430 eventos en Plaza Mayor, los cuales recibieron alrededor de un millón de visitantes generando alrededor de 38.751 empleos. Finalmente, por medio de la Fundación Medellín Convention Bureau11 se logró la captación de quince congresos de carácter internacional para ser realizados en la ciudad durante los próximos tres años (ocho nacionales y siete internacionales)

Escenario político favorable

Por último, es de vital importancia resaltar la incidencia que han tenido las últimas administraciones municipales de Medellín en la profundización del proceso de inserción y apertura de la ciudad en el escenario internacional:

En 1995, en el primer plan de desarrollo, aunque en la perspectiva del proceso aperturista y de internacionalización de la economía, se incluían algunas ideas iniciales que se constituyeron en el preámbulo de una política para Medellín de aprovechamiento y participación de la globalización. A 2001 es más evidente la preocupación por el tema internacional y las posibilidades para la ciudad como factor estratégico en el desarrollo local. Sobresale, por ejemplo, la propuesta de crear una Consejería para la Internacionalización. Pero será a partir de 2004, con la dedicación en el plan de desarrollo de una línea estratégica dedicada exclusivamente a la internacionalización, y unos recursos económicos importantes, que esta política recibe el impulso que la convirtió en proceso de gestión novedoso en Colombia. La última administración de la ciudad se mantiene en la perspectiva de continuar los lineamientos del plan anterior y de reforzar y hacer crecer el proceso internacionalizador (Viera).

En la actualidad, en el Plan de Desarrollo del Alcalde Alonso Salazar “Medellín es solidaria y competitiva 2008-2011”, hay una línea titulada “Ciudad con proyección regional y global”, cuyos objetivos principales son garantizar una integración armónica entre Medellín, el Área Metropolitana y las subregiones del departamento; permitir mayores flujos de información,

11 La fundación tiene como misión posicionar la ciudad como destino de clase superior para la realización de ferias, congresos, convenciones y eventos mediante la ejecución de labores de mercadeo eficientes y efectivas, dirigidas a los públicos nacionales e internacionales. contribuyendo así a la integración del sector y al cumplimiento de los planes turísticos de la ciudad y del departamento.

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conectividad del mercado nacional e internacional y generar dinámicas que posibiliten el desarrollo territorial integrado, compartido y sostenible.

Además, esta administración le sigue apostando al fortalecimiento de la

ACI —Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana—, la cual, entre 2004 y 2007, gestionó recursos por más de 30 mil millones de pesos en cooperación técnica y financiera. Desde 2005, esta entidad coordina el programa Medellín City de la Alcaldía de Medellín, cuyo principal objetivo es “gestar una sensibilidad multicultural que lleve a la ciudadanía a trascender los límites locales en materia de conocimiento y a comprender la relevancia de lo internacional para nuestro desarrollo”.

Precisiones finales

En términos generales, es pertinente realizar una serie de consideraciones en torno al proceso de internacionalización de la futura Ciudad Región del Área Metropolitana del Valle de Aburrá.

En primer lugar, es necesario señalar que si bien existen una serie de condiciones muy favorables para consolidar el proyecto de internacionalización de la futura ciudad región, es evidente que existe un desequilibrio en las condiciones físicas y financieras que poseen los entes territoriales que componen el área metropolitana. Si bien la ciudad central intenta coordinar todo este proceso, aún existen grandes diferencias que nos permiten afirmar que Medellín lidera la consolidación de un proyecto de ciudad región sin región, en el cual no se aprovechan de forma eficiente las ventajas comparativas y competitivas que poseen las diferentes ciudades —ventajas señaladas anteriormente—,. Por el contrario, parece que los efectos del proceso liderado por Medellín llegaran por reflejo o como consecuencia inevitable a los demás territorios y no como producto de una acción planificada, sin mencionar la dificultad que genera la vinculación de los municipios que están por fuera del área metropolitana, que se encuentran más lejos de las condiciones integrales para incluirlas en el proyecto de ciudad región.

Sin embargo, es importante resaltar que desde la ciudad central se está intentado articular los esfuerzos de todas las demás ciudades del área en términos de internacionalización. Durante diciembre de 2006, la ACI, por encargo del Área Metropolitana, presentó una propuesta denominada “Estrategia metropolitana para la promoción y retención de la inversión local y extranjera”, la cual le apunta a:

Definir potencialidades económicas y productivas de nuestros municipios: “qué inversión queremos y vamos a atraer”. Mejorar nuestras competencias internas: fortalecimiento empresarial, innovación y desarrollo tecnológico, acceso a mercados, entre otras. Mejorar el clima de inversión, tarea conjunta con el Gobierno Nacional: condiciones de

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entorno para el inversionista. Desarrollar estrategias de marketing e información que permitan vender efectivamente la región. Realizar la gestión proactiva precisa. Desarrollar mecanismos para apoyar al inversionista instalado y consolidar una única oficina de promoción de inversión para el Valle de Aburrá en la Agencia de Cooperación Internacional… (ACI)

A pesar de este esfuerzo, siguen existiendo pugnas políticas entre las ciudades que componen el Área y ni qué decir de los municipios colindantes al Área, debido a diferencias relacionadas con la autonomía territorial de cada ciudad y la capacidad de negociación y mediación de los intereses de cada entidad territorial. Si bien uno de los objetivos del proceso de internacionalización es posibilitar un escenario más adecuado para el desarrollo local, es muy prematuro afirmar que este objetivo se esté alcanzando, debido a que este proceso es muy reciente y hasta ahora se esta intentando construir una agenda territorial conjunta.

Es evidente que este proceso ha permitido captar una cantidad relevante de recursos técnicos, financieros y administrativos. Ha logrado visibilizar a Medellín y, en cierto grado, al Área Metropolitana en los diferentes espacios internacionales, concretando un número considerable de alianzas estratégicas que benefician a la región. Sobre todo, ha permitido que los ciudadanos se piensen como actores fundamentales de la trasformación social, habitantes de un territorio compartido que intenta superar el estigma de la violencia, pero aún es necesario derribar las fronteras políticas internas y promover reformas que permitan un mayor nivel de movilidad institucional.

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GOBIERNO LOCAL POR POLÍTICAS PÚBLICAS: POSIBILIDADES Y RESTRICCIONES PARA LOS MUNICIPIOS COLOMBIANOS

Por Juan Guillermo Vieira Silva12.

Introducción

Este artículo se escribe con el interés de contribuir al acercamiento del mundo académico de las políticas públicas al ámbito práctico y concreto de la gestión municipal de los alcaldes en Colombia, especialmente de los cerca de 1.000 municipios clasificados en sexta categoría.

La interacción entre el mundo de la práctica de las políticas y el análisis de las mismas es constante e inseparable; por un lado, la praxis política se constituye en objeto de múltiples observaciones y, por otro, la observación académica con pretensiones científicas de la acción pública crea dinámicas de generalización que asumen un nivel prescriptivo sobre la realidad observada y, por ende, retroalimentan las formas de hacer y actuar de quienes generan y operan dichas políticas públicas. Este trabajo pretende dar relevancia a algunos aspectos importantes del análisis de políticas, útiles a la gestión pública local y al fortalecimiento de la democracia local, con el propósito de empezar a construir un modelo de gobierno local por políticas públicas en el marco del fortalecimiento del sistema democrático en Colombia.

Hace cerca de veinte años que el análisis de políticas públicas en Colombia comenzó a producir resultados académicos, principalmente publicaciones, siguiendo un camino gradual y con perspectivas crecientes sobre la importancia de este campo académico para la gestión gubernamental. Autores como Salazar (1995), Vargas (1999), Roth (2002) y Cuervo (2007) han hecho aportes sobresalientes para acercar la teoría de las políticas públicas a la realidad institucional colombiana. Aunque se reconoce que los logros teóricos y académicos de las políticas públicas son enormes y que, por tanto, pueden ser útiles para cumplir la misión inicial del campo establecida por Lasswell para mejorar la democracia, aún son muy escasos los niveles de permeabilidad del sistema político a los lineamientos del análisis de políticas públicas como para hablar de un gobierno por políticas públicas, tal vez por su misma indefinición, sin embargo, se sigue actuando en esa línea y este artículo se suma a ello.

No obstante, debido a las dificultades institucionales de los municipios en Colombia y a que aún no logra desarrollarse una tendencia de largo alcance para transformar la gestión pública local —derivada del análisis de políticas

12 Politólogo de la Universidad Nacional; especialista en Gerencia Social, ESAP; estudiante de la Maestría en Políticas Públicas Comparadas, FLACSO, México. Miembro de GECIPAP, Grupo de Estudios en Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, Categoría D en Colciencias.

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públicas— sigue creciendo el interés por dicha gestión como campo de estudio y siguen creciendo las voces que se unen a la aspiración justificada de buscar el acercamiento de la praxis política al estudio de las políticas

El artículo se divide en tres partes principales: a) La presentación de algunos elementos por destacar del régimen municipal colombiano, la vinculación de las características constitucionales de los municipios con el proceso político para acceder a las alcaldías y la forma en que se pueden introducir y gestionar nuevas ideas en la agenda local de políticas, teniendo en cuenta las restricciones legales, administrativas y sociopolíticas propias del marco municipal colombiano. b) La exposición del campo académico de las políticas públicas, las políticas públicas como práctica política y el análisis de políticas como subdisciplina académica, conceptos y modelo secuencial del proceso de las políticas —con énfasis en las características que definen las políticas públicas como mecanismo de inserción de la idea de gobierno por políticas públicas—.. c) Síntesis y elementos del gobierno local por políticas públicas, y conclusiones.

Sistema municipal colombiano

Colombia cuenta con cerca de 1.100 municipios13, distribuidos por toda su geografía. La Ley 617 del 2000 estableció dos elementos principales para su categorización: la población y los ingresos corrientes de libre destinación. De siete categorías —especial, primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y sexta—, poco más de mil son de sexta, cuarenta de quinta, y el resto, cerca de cincuenta, se reparten por las cinco categorías restantes. Esta categorización es importante desde el punto de vista de este trabajo por cuanto a categoría mayor, más recursos les son asignados por el Sistema General de Participaciones (SGP); además, la categoría indica también la capacidad de autosostenibilidad. Teóricamente, la capacidad para generar ingresos propios y la mayor asignación de recursos por parte del SGP supone para las autoridades locales mayor libertad en el desarrollo de su gestión, sin estar amarrados por la escasez presupuestal a la hora de ir más allá de los mandatos legales y del gobierno central para emprender iniciativas propias de política pública. Sin embargo, la realidad municipal colombiana, con más del 90% de los municipios en sexta categoría, demuestra contundentemente que los avances en materia de gestión y autosostenibilidad son lamentables, sin importar que la Nueva Gestión Pública haya permeado todas las administraciones públicas locales, por lo que se hace necesario seguir pensando lo local en sus modos de gestión, el gobierno por políticas públicas es una fuente de posibilidades aún por contrastar y llevar a la práctica..

13 No está claro el número exacto; la Registraduría habla de 1.102, otros de 1.101 y otros permanecen con la cifra de comienzos de este siglo (1098), desconociendo que se han creado recientemente municipios como Guachené (2006),Tuchín (2007), ,Norosí (2007) y San José de Uré (2007), y que Belén de Bajirá dejó de serlo en 2007 por fallo del Consejo de Estado.

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Obligaciones y funciones de los municipios y alcaldes colombianos

El municipio colombiano es una entidad jurídica que tiene unas competencias misionales y otras administrativas (DNP, 2008, p. 11) cuyo ejercicio es asumido por el alcalde como jefe de la administración municipal. Sin embargo, es adecuado que se diferencien las competencias del municipio de las del alcalde, cuya temporalidad como administrador municipal es limitada a cuatro años. A falta del alcalde, el municipio debe seguir funcionando. El sistema organizacional continúa, más allá de las personas consideradas individualmente.

El municipio en Colombia es la “entidad fundamental de la división política administrativa del Estado”, reconocimiento que destaca la cercanía Estado-Gobierno y Ciudadanía como punto de concreción de la acción gubernamental y de retroalimentación para la administración ejecutiva y política, de visibilización social y expresión directa de la soberanía popular, lo que permite la realización del ideario de la democracia participativa; como tal, la Constitución, en su Artículo 311, le asignó varias funciones que fueron establecidas por la Ley 136 de 1994 y que continúan vigentes:

Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.

Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.

Promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades.

Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.

Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente.

Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio.

Hacer cuanto pueda adelantar por sí mismo, en subsidio de otras entidades territoriales mientras estas provean lo necesario.

Las demás que le señalen la Constitución y la ley.

Unas funciones o competencias se relacionan con la garantía de derechos y con la misión que el Estado debe llevar a cabo; son las responsabilidades misionales: salud, educación, medio ambiente, infraestructura, cultura, entre otras. Las demás son las competencias administrativas, indispensables para cumplir las misionales; sirven de base para la acción central del Estado y son:

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“la presupuestación pública, el manejo de la burocracia municipal, talento humano, contratación y sistemas de control, entre otras” (DNP, 2008, p. 11).

Es al alcalde a quien corresponde liderar los procesos municipales para dar cumplimiento a la Ley de la mejor manera posible. Según las características del sistema político administrativo de Colombia, los gobiernos locales gestionan principalmente dos tipos de políticas, las de localización o ejecución, encomendadas por niveles superiores de gobierno, y las netamente locales, basadas en la autonomía local (Canales Aliende, 1997, citado por Pérez, 2005). Significa que los alcaldes cumplen funciones en un doble sentido: por una parte, está lo que tienen que hacer y sobre lo que poco o nada pueden disponer a su criterio, pero, por otra, se abren varios caminos para ejercer su liderazgo y creatividad en la gestión municipal, ya que, aunque el mandato es directo para el primer tipo de políticas mencionado, puede decidir la forma que considere más adecuada para llevarlo a cabo, o puede, en el segundo tipo de políticas, en ejercicio del mandato constitucional sobre la autonomía municipal, introducir lineamientos de política completamente propios, o gestionar la participación de su comunidad para definir directrices de políticas que sean colectivamente acordadas, en aras del desarrollo de su municipalidad.

Según los mandatos legales enumerados, la posibilidad de introducir elementos de gestión basados en el enfoque de políticas públicas es clara desde diversas perspectivas, directamente relacionadas con las funciones y competencias de los municipios y sus gobernantes.

Ya se había señalado que, si bien el alcalde encarna las funciones del municipio, tiene otras que son diferenciables de aquellas y propias de su especificidad como ejecutor, gestor del desarrollo local y representante legal de su municipio. El Artículo 315 de la Constitución Política de Colombia enumera diez, entre las que se destacan, para este trabajo, la quinta:

Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.

Sin embargo, es la función municipal de planificar y “ordenar el desarrollo de su territorio” la que se constituye en el marco de este trabajo, ya que es a través de ella que se puede acercar el enfoque de políticas públicas al ámbito gubernamental local. Baste recordar que la planificación es una de las dimensiones principales de la gestión pública local, junto con la evaluación, la dirección, el control y la rendición de cuentas, entre otras.

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Los alcaldes colombianos y las políticas públicas

En Colombia, para llegar a ser alcalde, además de cumplir los requisitos legales, hay que participar en la lucha política, proceso que en términos generales comienza cuando el aspirante decide lanzarse a la palestra pública. Este primer paso normalmente se da en el marco de un partido político, pero también existe la posibilidad de hacerlo de forma independiente, por medio de la recolección de firmas14. El aspirante empieza a ventilar su ideario político y las acciones que considera deben continuarse y las que deben emprenderse en la jurisdicción que aspira gobernar; se supone que son sus ideas, pero también pueden ser las de su partido, las de los grupos de interés que lo patrocinan, u otras, pero generalmente son presentadas como las ideas del aspirante, quien las ventila inicialmente de manera informal, hasta armar su discurso en un programa de gobierno claramente definido con el cual se inscribirá oficialmente como candidato ante la Registraduría Nacional del Estado Civil. En dicho programa se expresa la posición del aspirante respecto a los principales temas de la administración de su localidad y se incluyen propuestas, usualmente a nivel general, con el fin de captar la atención ciudadana que respalde su acceso al poder. El programa de gobierno constituye, al menos desde la teoría, una herramienta fundamental en el proceso de profundización de la democracia, ya que se espera que en una democracia madura los electores voten más por programas que por “carismas” o “billeteras” que compran exposición en los medios masivos. Esta es otra restricción en nuestro medio, en donde impera la incultura política.

Quien sale elegido tiene el compromiso de dar cumplimiento a su programa de gobierno; así pues, sin haberse acomodado en su nuevo cargo, el recién llegado ya tiene obligaciones. El proceso para sus ideas, expresadas en el plan de gobierno, continúa, ya que en Colombia la Ley 152 de 1994 obliga a todos los nuevos alcaldes a formular un plan de desarrollo en el cual se concreten los lineamientos del plan de gobierno, lo cual se convierte en la hoja de ruta obligada durante todo su mandato. Los planes de desarrollo no son, estrictamente hablando, compendios de políticas públicas, pues aunque su formulación incluye estrategias, programas y proyectos, estos no son lo suficientemente específicos; son solo lineamientos generales para tener en cuenta en una formulación más específica, sujeta a elaboración posterior, por las secretarías municipales en la mayoría de los casos, las cuales son directas conocedoras del tema y sus problemáticas de implementación. Dadas las características de las políticas públicas que se verán más adelante, es obvio que las directrices de los planes de desarrollo no alcanzan a definirse como tal.

14 El artículo 9 de la Ley 130 de 1994, obliga a los candidatos que no estén avalados por un partido o movimiento político y que aspiren a Gobernaciones, Alcaldías, Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Juntas de Administración Local, a reunir un número de firmas válidas equivalentes al menos al 20% del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar en la respectiva circunscripción entre el número de curules o cargos a proveer. En todo caso, el máximo de firmas a exigir para inscribir un candidato asciende a 50.000. Actualmente cursa en el Congreso de la República un paquete de propuestas de reforma que, de aprobarse, limitarán esta forma de participación política, aumentando el número de firmas y de trabas para lanzarse de forma independiente.

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Restricciones y particularidades de los municipios colombianos

Para este trabajo las restricciones son limitantes, impedimentos a la gobernabilidad y a la aplicación del enfoque de políticas públicas en el ámbito de los gobiernos municipales. Las restricciones al ejercicio pleno del gobierno en los municipios de Colombia son muchas, unas muy particulares y otras compartidas con países en desarrollo. Se pueden nombrar algunas especialmente relacionadas con la poca inserción de la teoría de las políticas públicas en la gestión pública de la mayoría de los municipios colombianos, los de categorías sexta.

Los impedimentos que parecen más difíciles de superar para los alcaldes municipales en procura de la consolidación de un enfoque de gobierno por políticas públicas se derivan del caso específico del sistema sociopolítico colombiano, mediado por los grupos violentos, el gamonalismo y el caciquismo político, y transversalizado por el narcotráfico en la mayoría de los casos. Pero también hay varias restricciones debido a la falta de cultura política y a la estructura y normas del sistema político.

El ejercicio del gobierno local en Colombia está restringido por actores armados ilegales que interfieren en las dinámicas sociopolíticas, presionando a la comunidad o a sus gobernantes para conseguir sus fines, que nunca son equiparables al interés público. Hoy en día, la mayoría de estos grupos están relacionados con el narcotráfico. En el mismo sentido, y algunas veces relacionados con los grupos mencionados, existen en algunas regiones los mal llamados “caciques políticos” que detentan el poder local y que sacan ventaja de su posición privilegiada para manipular las comunidades en beneficio propio o del mejor postor; en muchos casos, el caciquismo está relacionado con clanes familiares tradicionales con amplio poder económico. En ambas circunstancias, la libertad de acción para los gobiernos locales se restringe considerablemente cuando subsiste alguna libertad, ya que en muchas ocasiones los alcaldes son puestos por los grupos armados o por los caciques y, por tanto, actúan bajo sus órdenes o en pro de sus intereses. La posibilidad de un gobierno por políticas públicas en estos casos es nula.

Por otro lado, los alcaldes deben tener vocación de servicio público, conocimientos de administración pública y liderazgo político y comunitario. Una de las mayores restricciones a la integración del análisis de políticas públicas a la gestión pública en Colombia es el ascenso a los cargos de elección popular de personas sin vocación y procedentes de profesiones con poca o ninguna relación con el sector público, y esto en el mejor de los casos, ya que también sucede, y en un alto porcentaje, que se eligen personas sin ninguna preparación, muchas de ellas marionetas de empresas electorales locales o de caciques regionales, como ya se mencionó.

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El análisis de políticas públicas

El análisis de políticas públicas tiene su origen en los trabajos de Harold D. Lasswell, principalmente su famoso artículo de 1951, quien desarrolló una propuesta interdisciplinaria que buscaba poner en contacto las principales ciencias de su momento, no solo las relacionadas con el gobierno, para hacerlas partícipes de una renovación práctica con impacto en el sistema político democrático, acercándolas al desarrollo de la praxis política, contribuyendo con los resultados de sus investigaciones y sus teorías a mejorar la democracia. Lasswell denominó su propuesta Ciencias de Políticas (Policy Sciences), en el sentido de las ciencias sociales que, de un modo u otro, tienen que ver con las políticas, que para él inicialmente incluían “las ciencias sociales y psicológicas, todas las ciencias que proveen hechos y principios de importancia directa para la hechura de decisiones importantes de gobierno, de negocios o en la vida cultural.15” (Lasswell, 1943, p. 74).

Posterior a la propuesta de Lasswell se desarrollaría la de Lindblom (1959), conocida como incrementalismo, que se sumaría a la propuesta secuencial inicial como herramienta de análisis de las decisiones y modos de acción gubernamental, con la justificación básica de que en la mayoría de los casos ningún gobierno empieza de la nada y que, por tanto, no hace cambios radicales, sino que prefiere continuar lo hecho y hacer ajustes marginales cuando sea necesario.

¿Qué son las políticas públicas y qué es el análisis de políticas públicas?

Las políticas públicas son cursos de acción del Estado y el análisis de políticas públicas es el estudio sistemático de tales cursos de acción. Respuesta simple, aunque indica la contestación a la pregunta formulada, es insuficiente y engañosa. No todos los cursos de acción del Estado son políticas públicas y no todos se pueden estudiar con las mismas herramientas conceptuales. Del mismo modo es necesario aclarar que el análisis no solo está referido a estudiar conjuntos de acciones ya desarrolladas o en curso, también se aplica para el diseño de nuevos cursos de acción, y la selección entre varias posibilidades, entre muchos otros usos (Hogwood y Gunn, 1984). Antes de presentar el modelo secuencial de análisis de políticas, es importante anotar lo siguiente.

En lengua española son necesarias dos palabras (políticas públicas) para expresar lo que en inglés se hace con una sola (policy); esto es importante en

15 “The Policy sciences include the social and psychological sciences; in general, all the sciences that provide facts and principles of direct importance for the making of important decisions in government, business and cultural life.”

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cuanto los orígenes del campo de estudio de las políticas públicas están en un país de habla inglesa, Estados Unidos de América, donde han florecido los principales teóricos y de donde llegan los principales textos de referencia. La palabra política tiene doce acepciones en el Diccionario de la Real Academia Española, de las cuales precisamente la número doce sirve para comprender el sentido con el cual se usa el término política pública,; dice: “Orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado.” Si la palabra política trae consigo varias complicaciones conceptuales, se presentan aún más con la palabra pública en el marco del concepto de política. En el área de análisis de políticas públicas hay una tendencia a sobreentender que toda acción del Estado es una política pública, posición que el autor de este trabajo no comparte. Esta incomprensión tiene su origen en definiciones como la de Thomas R. Dye (1992), para quien “es política pública todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer”, o la de Jenkins “acciones o inacciones de la autoridad pública”. A menos que esta afirmación se relativice al modo de organización de los distintos sistemas políticos, en el caso específico de Colombia no tiene aplicación, como se verá más adelante, mostrando qué acciones del Estado colombiano no pueden ser consideradas políticas públicas. A esta concepción del Estado subyace la idea de que es expresión de la sociedad y que actúa en su nombre, a nombre del interés público, lo que asigna el carácter público a todas sus acciones, sin importar que en muchas ocasiones tome decisiones en secreto y que acciones que se justifican y ejecutan como de necesidad pública tengan el objetivo disimulado de beneficiar intereses particulares; tal es el aporte del liberalismo clásico. Sin embargo, otra forma de entender el carácter público de las políticas alude a la actualización constante del interés público entendido como el resultado del diálogo de perspectivas y actores que participan de una problemática específica que, junto con el gobierno, se puede transformar o resolver; en este sentido, la lógica de políticas públicas incluye la legitimidad de la participación democrática y la transparencia en los procesos de la acción pública. Se trata de pasar, en lo posible, de políticas hechas a nombre del público a políticas hechas con el público de las políticas. La realización de este ideal es más posible en el ámbito del gobierno local, dada la cercanía del gobierno y la ciudadanía.

El modelo secuencial de análisis de políticas

Es la herramienta más difundida y popular dentro y fuera del campo de las políticas públicas. Un “dispositivo analítico” útil para enmarcar la acción pública y hacerla accesible académicamente, pero también útil para quien elabora e implementa las políticas, ya que establece una secuencia básica de etapas que aclaran todo el proceso de la política.

También conocido como el “enfoque de libro de texto”, por su funcionalidad pedagógica, este modelo de análisis para políticas públicas se generalizó tan ampliamente que se constituyó en la herramienta más usada por académicos y políticos a la hora de abordar tanto el análisis de políticas como su formulación.

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Harold Lasswell, “el padre de las Ciencias de Políticas,” fue el primero en proponer una clasificación del proceso de análisis de la acción pública, basada en siete etapas. Sin embargo, la secuencia más conocida y la más utilizada es la propuesta por Charles O. Jones (1970), aunque en versión simplificada, ya que su versión original es más elaborada.

El modelo secuencial de Jones pretende identificar los elementos básicos que estructuran el análisis de políticas, de modo que puedan generalizarse a todas las políticas como punto de partida para su comprensión. Es un modelo ideal y, por tanto, deben tenerse en cuenta sus restricciones en el uso analítico aplicado a casos específicos; sin embargo, configura un marco básico de inicio para la comprensión, que debe aunarse a la naturaleza de los casos estudiados y los sistemas políticos en que se desarrollan.

Las etapas del ciclo de Jones se han sintetizado en cinco, y cada una integra distintas actividades en su interior —como se verá a continuación— con base en la presentación que hacen Muller (2006, p. 54) y Roth (2002, pp. 49-51).

La primera se denomina programme identification en idioma inglés, y ha sido traducida como identificación del problema. Esta fase comprende el reconocimiento de una situación problemática y su definición, de modo que pueda pensarse en la estructuración de acciones públicas para terminarla, transformarla o mejorarla, así como la inserción del problema en la agenda pública, es decir, que la atención de las autoridades públicas se enfoque sobre la problemática, mostrando intenciones de resolverla. En palabras de Roth (2007, p. 50) esta etapa incluye “apreciación de los acontecimientos, definición del problema, agregado de intereses, organización de demandas y representación y acceso ante las autoridades públicas”.

La segunda etapa es el programme development o desarrollo del programa, más relacionada en Latinoamérica con el proceso de formulación de la política (Roth, 2007, p. 49). Esta etapa comprende dos sub-etapas, la proposición y elucidación de varias soluciones o alternativas de acción para atacar o superar el problema y el proceso de toma de decisión de donde se selecciona la opción a implementar. En la presentación de Roth del ciclo de Jones, divide esta etapa en dos, separando por un lado la proposición de soluciones y por otro el proceso decisional.

La implementación o programme implementation es la tercera etapa en el modelo de Jones; comprende el desarrollo de la opción que obtuvo la decisión favorable e involucra la puesta en marcha sobre el terreno de las actividades concretas definidas dentro de la decisión. En esta etapa se pasa del plano de la discusión y planificación al plano de la acción, trasladando a la realidad las ideas y proyectos que superaron el enfrentamiento discursivo y de poderes en la etapa precedente. Para Roth, esta etapa incluye ejecución, gestión y administración y producción de efectos.

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La cuarta etapa, programme evaluation, o evaluación de la política es el penúltimo paso, en el cual se ponen en perspectiva las actividades desarrolladas, se agrupan los datos cualitativos y cuantitativos, se hacen los respectivos análisis y se proponen recomendaciones. En la presentación que hace Roth del ciclo de las políticas de Jones, esta etapa es la quinta, agrupando evaluación y terminación, que es la etapa que sigue.

La última etapa del ciclo de las políticas propuesto por Jones es el programme termination o terminación de la política. Es un paso más allá de la evaluación, ya que incluye la terminación o cierre total del programa desarrollado, lo que va a pasar después o el inicio de uno nuevo; en síntesis, tiene que ver con la redirección del programa, los impactos de darle fin total, de seguirlo de una forma u otra, de lanzar una nueva política, entre otras posibilidades.

Aunque esta secuencia no es una receta para seguir a pie juntillas, los mandatarios locales pueden sacar provecho de la misma para dar claridad y legitimidad a sus decisiones y elaboraciones de políticas, motivando, en lo posible, la participación ciudadana en cada una de las etapas. Conocer la secuencia de las políticas es tan importante como conocer los elementos que definen las políticas; al tener estos en cuenta será posible comparar si lo que se hace actualmente se acerca o no al enfoque de políticas públicas.

Características de las políticas públicas

Para comprender las políticas públicas y para entender su naturaleza pública, es necesario conocer las características que las definen. A mayor claridad en las dimensiones y aspectos de las políticas, mayor facilidad para encontrar puntos de contacto con el proceso de la gestión pública. Al comparar si las características de las políticas públicas se encuentran en el ejercicio actual de la gestión pública municipal, será posible evidenciar la necesidad del gobierno local por políticas públicas. Cuatro aportes recientes serán de utilidad al respecto. En primer lugar, tenemos la definición descriptiva del profesor Aguilar Villanueva (2008, p. 13) estructurada con base en cinco características, así:

a) Un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo intencional y causal, por cuanto se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solución es considerada de interés o beneficio público. b) Acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la magnitud y tipo de interlocución que ha tenido lugar entre el Gobierno y sectores de la ciudadanía. c) Acciones que han sido decididas por autoridades públicas legítimas. d) Acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por estos en asociación con actores sociales (económicos, civiles). e) Estas dan origen o forman un patrón de comportamiento del Gobierno y la sociedad.

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Al decir conjunto, descarta las decisiones específicas y aisladas; al hablar de intencionalidad, descarta la improvisación y, en cierto modo, las decisiones coyunturales de corto plazo; al tratar el para qué de las políticas públicas responde que son para solucionar problemas públicos o para “realizar objetivos” importantes para la sociedad, lo que descarta que sean para beneficiar a grupos selectos o individuos particulares, es decir, no buscan la resolución de problemas privados; al referirse al origen y naturaleza de los problemas públicos, habla de la interlocución autoridades públicas-sociedad, es decir, descarta la idea de que toda actividad del Estado-Gobierno es una política pública, y al hablar de quienes implementan las políticas, muy en consonancia con el enfoque de gobernanza, se inclina a por qué lo hacen conjuntamente autoridades legítimas, organismos y personas de la sociedad civil.

En segundo lugar, tenemos los aportes del profesor Cuervo (2007a, p. 82), para quien “por lo general, la política pública tiene los atributos de coherencia, integralidad, legitimidad y sostenibilidad”.

En tercer lugar, La política de las políticas públicas (BID, 2006, pp. 17, 140), que se centra en lo que denomina seis atributos clave de las políticas públicas en los países latinoamericanos:

Estabilidad: La medida en la cual las políticas son estables en el curso del tiempo.

Adaptabilidad: La medida en la cual pueden ajustarse cuando fallan o cambian las circunstancias.

Coordinación y coherencia: El grado en que las políticas son el resultado de acciones bien coordinadas entre los actores que participan en su diseño e implementación, y son coherentes con políticas conexas.

Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación. Orientación al interés público: El grado en que las

políticas procuran promover el bienestar general. Eficiencia: El grado en que reflejan una asignación de los

recursos escasos que garantice altos rendimientos.

Aunque estas características se derivan de un estudio de y para países, algunas de ellas pueden tenerse en cuenta en la dinámica local. Al traspasar la característica de la estabilidad al orden local se pueden tener en cuenta las mismas consideraciones del orden nacional, esto es, lograr que los cambios políticos periódicos no afecten la continuidad de las políticas, sin querer decir que estas no deban cambiar, sino más bien que lo hagan cuando realmente sea necesario y no por el humor o color político del mandatario de turno. El alcalde deberá conocer los problemas que afrontaron sus predecesores y las medidas con que los atendieron, y tener el valor y la sinceridad ante la comunidad de reconocer las cosas buenas, dignas de continuarse,

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independientemente de si sus antecesores fueron de líneas políticas distintas a la suya.

En relación con la característica de adaptabilidad, es pertinente que se tenga en cuenta la complejidad social y política en la que se gobierna en los distintos espacios geográficos de Colombia, así como la dinámica cambiante de las relaciones internacionales, por lo que formular políticas sobre el papel, milimétricamente definidas, pero sin capacidad de responder a situaciones inesperadas, pone en riesgo la atención óptima de los problemas que se busca resolver y entorpece la fluidez necesaria en la interacción Estado y sociedad.

La coordinación y la coherencia van de la mano; implica la coordinación entre niveles de gobierno, secretarías, sectores, que las personas y los actores locales y entre ellos haya interacción en la elaboración de las políticas, esto les da mayor coherencia. Una visión integral del proceso social es necesaria para identificar la subsidiariedad entre niveles de gobierno, para identificar las competencias y funciones por entidades y sectores y para lograr que confluyan, aprovechándose mutuamente.

La calidad de la implementación se refiere a que no basta tener buenos decisores y excelentes formulaciones si no se aplica el mismo rasero para quienes llevan a la realidad los diseños de las políticas. En los municipios esto se visibiliza cuando se contratan asesores y consultores muy buenos para recomendar y elaborar planes y programas, mientras se deja en manos de los funcionarios tradicionales, algunas veces cuotas políticas, la tarea de implementar los planes propuestos. Es un llamado a la coherencia política: si se quieren buenos resultados a partir de buenas decisiones, es necesario tener cuerpos burocráticos motivados y profesionales.

Si se tienen en cuenta las características de las políticas públicas, es evidente que no todo lo que hace el Estado encaja en la categoría de políticas públicas. El profesor Cuervo (2007, p. 82) ha manifestado que sancionar una ley, aprobar un presupuesto, nombrar o despedir un funcionario, comprar vehículos o contratar servicios de vigilancia en entidades públicas no pueden considerarse como políticas públicas. Lo mismo puede decirse de sacar una licitación, o vender un paquete accionario de una empresa del Estado, aunque algunas de estas acciones puedan ser parte de una política.

Y por último, una perspectiva que por su intención operativa y analítica destaca como de fácil acercamiento a la gestión pública actual enfocada en la medición y en los resultados, es la propuesta de elementos constitutivos de las políticas públicas realizada por Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone (2008, 40-43). Muy en consonancia con la forma de presentación de la definición de Aguilar que vimos atrás, definen la política pública en razón de los elementos que la constituyen, y que a su vez son sus características, lo autores citados distinguen ocho elementos:

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1. Toda política pública está enfocada en la “solución de un problema público.”

2. En el origen del problema público hay grupos de población que se convierten en objetivo de la intervención denominada política pública, es decir siempre hay grupos-objetivo sobre los cuales se espera orientar su conducta

3. Toda política pública supone coherencia entre sus partes, al menos desde su intencionalidad.

4. Las políticas públicas son conjuntos de acciones o “diversas decisiones y actividades”, más que decisiones aisladas.

5. De su coherencia entre decisiones se derivan propuestas específicas sobre el cómo actuar para hacerlas realidad, es decir programas de intervención.

6. Toda política pública asigna un rol fundamental a los actores públicos, precisamente, en la implementación de los programas de intervención y en las acciones concretas de puesta en marcha.

7. Toda política pública implica la existencia de actos formales de implementación.

8. Las decisiones de política pública deberán estar acompañadas de un nivel importante de obligatoriedad y coerción.

Desde la perspectiva de la gestión pública local entendida como el manejo de los asuntos públicos por las autoridades legítimamente constituidas, con herramientas administrativas modernas que facilitan la rendición de cuentas y agilizan los mecanismos de respuesta de los organismos públicos a las demandas de la comunidad, la contribución de un enfoque de política pública que incluya altos niveles de coherencia e integración entre las variadas y cotidianas decisiones que se toman desde el gobierno local, en un lógica de atención a problemas públicos que obligue a segmentar con claridad beneficiados, afectados y demás grupos sociales que de una u otra manera se relacionan con los asuntos objeto de atención pública, de modo que se pueden utilizar con efectividad los escasos recursos públicos, que además integre programas de intervención claros y bien informados, diseñados, en lo posible de cara a la ciudadanía y con su participación, es un enfoque necesario y de contribuciones positivas, que debe ser considerado e impulsado como herramienta para mejorar la administración pública local.

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Conclusiones

El Gobierno por Políticas Públicas

Colombia es un país complejo y complicado para el ejercicio de la administración pública local. Las restricciones estructurales del sistema político se manifiestan en todo su esplendor en el nivel local, en donde gobierno, sociedad civil, grupos armados, la corrupción, el narcotráfico y el caciquismo se enfrentan en la lucha por el poder, no siempre con la misma capacidad de respuesta por parte de los actores legales y la sociedad civil. La cooptación de los recursos públicos, de por sí limitados, por parte de actores ajenos al interés público limita considerablemente la creatividad gerencial y el cumplimiento legal de los mandatos constitucionales a los municipios y alcaldes, prerrequisitos para la introducción de un gobierno por políticas públicas basado en la integralidad de la acción estatal local, en la sostenibilidad de las políticas, enfocado en la solución de los problemas públicos identificados y problematizados de la mano con las comunidades que los sufren y que pueden ayudar a resolverlos; en síntesis, un gobierno identificable en sus acciones, coherente y sensato, con capacidad de interacción social con todos los actores del territorio, con vocación de servicio público y con capacidad de ejecución y cumplimiento de los planes y programas que por ley debe proponer a la comunidad.

No obstante las limitaciones mencionadas, es necesario continuar impulsando dinámicas de transformación que modifiquen las estructuras actuales, que ayuden a mejorar la gestión municipal, la toma de decisiones basadas en conocimientos, legítimas ante la sociedad, que busquen, de manera genuina, responder a sus demandas. El campo de las políticas públicas supone una novedad en la institucionalidad local; es un campo lleno de posibilidades, por los múltiples desarrollos y aristas que lo componen; sin embargo, hay algunos puntos de partida que se pueden ir identificando y que pueden ser útiles para avanzar en un proceso de consolidación de algo parecido a un gobierno por políticas públicas. El modelo secuencial, los atributos de las políticas públicas, la naturaleza del proceso de inserción de temas en la agenda local, todo esto ligado a los procesos de elección popular, pueden ser el punto de partida de un proceso de cambio en la gestión local que dinamice y revitalice la democracia colombiana.

El proceso de inserción de ideas en el ámbito local es arduo; requiere la convergencia de niveles de gobierno, la voluntad política, el interés ciudadano y el liderazgo de personas comprometidas con el cambio social, suficientemente versadas en las temáticas por incluir en la gestión municipal. Las políticas públicas en Colombia continúan su proceso de inserción en el discurso de muchos políticos y de gestores sociales y comunitarios, por lo que este artículo es un primer aporte personal en esa línea, un impulso más para continuar abriendo el camino a la gestión municipal por políticas públicas.

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VIGENCIA DE LAS PROPUESTAS DEL PLAN ESTRATEGICO PARA ANTIOQUIA –PLANEA-, EN EL PLAN DE DESARROLLO“ANTIOQUIA

PARA TODOS. MANOS A LA OBRA 2008/2011”

Rogelio Uribe González16

“(…) la experiencia ha demostrado ampliamente que el verdadero desarrollo es principalmente un proceso de activación y canalización de fuerzas sociales, de avance en la capacidad asociativa, de ejercicio de la iniciativa y de la inventiva. Por tanto, se trata de un proceso social y cultural, y solo secundariamente económico. Se produce el desarrollo cuando en la sociedad se manifiesta una energía capaz de canalizar, de forma convergente, fuerzas que estaban latentes o dispersas (…)”

Celso Furtado

Introducción

Surge en el año de 1997, después de proyectos como: Antioquia Siglo XXI, Antioquia Convergencia y Desarrollo, y Visión Antioquia Siglo 21 entre otros, el Plan Estratégico de Antioquia (por sus siglas, PLANEA17), iniciativa producto de sinergias del sector público y privado, que en palabras de sus propios gestores pretende que: “En el año 2020, Antioquia sea la mejor esquina de America, justa, pacifica, educada, pujante y en armonía con la naturaleza” (PLANEA, 2003, pp.13-14). El objetivo general entonces: pensar el Departamento de Antioquia en prospectiva, al largo plazo, fijar un camino que marque las metas y objetivos necesarios para alcanzar el desarrollo regional, y que en tal vía entonces, los planes de desarrollo que se fijen para el Departamento por parte de los gobernadores de turno, asuman como hoja de ruta los lineamentos del PLANEA. 18

16 Abogado de la Universidad de Antioquia y estudiante de Ciencia Politica de la Universidad Nacional. 17 El Planea se formaliza en virtud de la Ordenanza No. 12 del 19 de agosto de 1998, promulgada por la Asamblea Departamental de Antioquia, siendo para la fecha su presidente el diputado Cesar Pérez García y su secretario el colegiado Jorge Mario Mesa Betancur. 18 Hasta la fecha, han sido varios los dirigentes regionales que han tenido como propuesta de derrotero para sus estrategias de gobierno las propuestas del PLANEA En su orden y desde 1997, Álvaro Uribe Vélez, hoy Presidente de la república (1995-1998), Alberto Builes Ortega (1998-2000), Guillermo Gaviria Correa, q.e.p.d. (2001-2003), Eugenio Prieto Soto (e) (2002 al

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En este escrito se pretende examinar hasta qué punto las estrategias del Plan Estratégico de Antioquia –PLANEA-, han tenido positivos resultados para el desarrollo del Departamento y han sido marco de referencia en la elaboración y posterior ejecución del Plan de Desarrollo 2008-2011 “Antioquia para Todos. Manos a la Obra” del actual gobernador de Antioquia: Luis Alfredo Ramos Botero, Como metodología para este análisis, se propone un ejercicio comparativo con el plan de desarrollo precedente: “Antioquia Nueva, un Hogar para la Vida” 2004-2007,del ex gobernador Aníbal Gaviria Correa, en tanto en este plan de desarrollo se incorporaron literalmente las líneas estratégicas del PLANEA, que en su orden son: Integrar y Articular Territorialmente a Antioquia; Promover el Cambio para un Desarrollo Humano Equitativo y Sostenible; Revitalizar la Economía Antioqueña; Reconstruir el Tejido Social. La propuesta del ex gobernador: Aníbal Gaviria, solo disto, por así decirlo, de las propuestas del PLANEA en tanto adiciono una quinta Línea titulada19: Convivencia y paz incluyente y participativa (Gobernación de Antioquia, 2008).

En el desarrollo entonces de esta propuesta metodológica y en el logro del objetivo planteado para el presente escrito, se intentará hacer un análisis de las concepciones teóricas que sobre crecimiento y desarrollo se ofrecen para estos casos por parte de los teóricos, ofreciendo como resultado a este ejercicio teórico una propuesta de cuál debería ser el objetivo que concentre la acción de las políticas públicas que procuran el avance integral de nuestra región tracen los diversos planes de desarrollo que se propongan para el departamento de Antioquia.

La pobreza en Antioquia, constante histórica y reto para el desarrollo regional:

La intrincada geografía antioqueña ha sido uno de los principales condicionantes del crecimiento y desarrollo del departamento. Nuestra región conjuga todo tipo de accidentes: desde pequeñas llanuras hasta grandes e incontables montañas y estribaciones, pasando por mares, ríos, lagunas y humedales, con un clima tan variopinto como su demografía, en la cual es posible hallar tanto indígenas como mestizos, mulatos y blancos. Estas riquezas han sido históricamente dilapidas, desaprovechadas, y raptadas por intereses foráneos o en el mejor de los casos, subutilizadas, hecho que se puede demostrar con las altas e inquietantes cifras sobre pobreza, inequidad y 31 de diciembre de 2003) Aníbal Gaviria Correa (2004-2007) y, por último, el gobernador actual, Luis Alfredo Ramos Botero (2008-2011). 19 Aníbal Gaviria Correa llega al gobierno departamental tras el fatídico deceso, en circunstancias de dominio público, del gobernador Guillermo Gaviria Correa y de su asesor de paz, Gilberto Echeverri Correa, y fue precisamente este último uno de los principales gestores del surgimiento del PLANEA, del cual fue también su secretario ejecutivo. De ahí, en parte, el compromiso político y económico que tuvieron estas gobernaciones con el impulso al proyecto en mención. M Omaría, Acuerdos para el Desarrollo de Antioquia, ver el periódico El Colombiano, Sección: Opinión, columna: La Voz del Planea, Medellín, 7 de junio de 2004.

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desempleo que acusan los diversos diagnósticos socioeconómicos que se han elaborado sobre las subregiones de Antioquia20 y de las cuales daremos cuenta más adelante. Asumiendo una visión comparativa con otras regiones del país, la situación ha sido una constante historica, Antioquia para 1999 acusaba una población cercana al 57.7% en condiciones de pobreza, muy por encima de departamentos como el Valle del Cauca o la ciudad de Bogotá, unidades político administrativas que, para entonces, al igual que Antioquia, tenían poblaciones superiores a los 4’000.000 de habitantes21:

Cuadro 1. Encuesta a Nivel Municipal SISBEN (DNP, 2004, p.14)

20 Son múltiples las instituciones del sector público y académico que han llevado a cabo este tipo de investigaciones y diagnósticos, pero por su profundidad son destacables los estudios de la Universidad Nacional, Universidad de Antioquia, el Planea y la Escuela de Gobierno y Políticas Publicas de Antioquia. 21 En el cuadro se presenta la población en condiciones de pobreza medida por Índice de Condiciones de Vida (ICV) y por Línea de Pobreza (LP), así como la población registrada en el SISBEN (DNP, 223, p. 14).

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Esta cifra al parecer, poco ha cedido, ya que para 2005, durante la gestión del ex gobernador Aníbal Gaviria Correa, las dependencias de Planeación de departamental presentaba porcentajes inquietantes así: 53.9% de la población del departamento bajo la línea de pobreza y 18.1% por ciento en condiciones de indigencia; similares a las cifras del orden nacional que mostraban un 49.2% de población pobre y un 18.1% de población en condiciones de miseria absoluta.

Cuadro 2 (DNP)

Volviendo a los análisis comparativos sobre condiciones de pobreza entre la población que habita las subregiones Departamento de Antioquia, y que fuesen compilados en el estudio e inventario: “Subregiones del Departamento de Antioquia” llevado a cabo también durante la gobernación de Aníbal Gaviria— las cifras y datos aún siguen siendo negativos: En la región del Oriente Antioqueño, cerca del 59% de la población se encuentra en condiciones de pobreza; En el Norte del departamento algo más del 79% se encuentran en similares condiciones; El Suroeste de Antioquia presenta un porcentaje cercano al 71.1%; El Nordeste con 86.8%, y el Occidente con 88.8%. Siendo la región de Urabá —con 92.7%—, y las de Magdalena y Bajo Cauca las que presentan los índices de pobreza más altos, con 91.9% y 95.3%, respectivamente. En lo que atañe a los municipios del Valle de Aburrá, los índices de pobreza globales alcanzan cerca del 36.5%, como referencia se presentan los siguientes cuadros estadísticos tomados del plurimencionado estudio:

NOMBRE DEL INDICADOR

COLOMBIA ANTIOQUIA PARTICIPACIÓN %

AÑOS

Línea de pobreza (LP) %

49.2 53.9 2005

Número de pobres 20.708.527 3.057.040 14.8 2005

Línea de indigencia (LI) %

14.7 18.1 2005

Número de indigentes

6.187.304 1.026.576 16.6 2005

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Cuadro 3. Inventario de Antioquia y las Subregiones.

(Gobernación de Antioquia, 2005, pp. 16, 19, 21, 23, 27, 30, 34, 37,39).

Esta contradictoria realidad evidencia la primacía de un modelo fundamentalmente económico que concentró las oportunidades y recursos en la región central y que no logró irradiar hacia las demás sus beneficios y riquezas (Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, p. 7) situación a la cual no han sido ajenas —al menos en su discurso— la actual gobernación y sus antecesoras, razón por la cual es posible encontrar el uso de ciertas categorías que les son comunes a todos los recientes planes de gobierno y de desarrollo del departamento, como: “desarrollo territorial”, “desarrollo institucional”, “desarrollo humano”, “crecimiento”, “equidad”, “descentralización” para solo mencionar algunas. Esta idea de la necesidad del desarrollo —cualquiera sea el ámbito— para el Departamento de Antioquia no es contemporánea ni obedece de manera exclusiva a los sesudos diagnósticos estadísticos aquí referenciados; ya de vieja data se acusaban necesidades y dificultades. Como ejemplo histórico y anecdótico, es importante traer a colación una crónica del controvertido Mon y Velarde, destacado gobernante de origen asturiano, designado para esta provincia como gobernador por parte de la Corona Española. Sobre la región, en un informe presentado al Virrey, daba un (…) diagnóstico sombrío de la situación económica y social de la provincia. En la que cargaba el acento sobre la pobreza y el abandono del pueblo, la decadencia de la agricultura y la minería y la insignificancia del comercio (…) describía a los antioqueños como un pueblo pobre, perezoso y vicioso, y los catalogaba de bandidos amigos de la trampa (Misas, 1996, p.103).

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Mon y Velarde se refería así a la entonces provincia: (…) “es la más atrasada de todas las provincias desde el punto de vista social y en lo precario de la agricultura, de la minería y el comercio” (…). Hoy, al parecer, el estado de cosas es diferente; suponemos un departamento referente en cuanto a desarrollo y crecimiento para el país, que asegura el bienestar de su población y que, para el efecto, pacta la institución de políticas públicas de avanzada que permiten establecer un modelo de desarrollo uniforme, pero que a la vez está de acuerdo con las potencialidades de cada una de las subregiones del departamento.

Es necesario entonces comprobar el anterior supuesto: en lo que tiene que ver con la cobertura de servicios públicos domiciliarios esenciales y no esenciales, como alcantarillado, luz, agua y teléfono —referentes estos a nivel mundial sobre desarrollo humano— las siguientes gráficas, recogidas de la Encuesta Calidad de Vida (Gobernación de Antioquia) elaborada en 2007, cuyos resultados fueron presentados en los inicios del periodo de gobierno de Luis Alfredo Ramos Botero, de la cual se tomó para su elaboración una muestra poblacional de 1.520.340 personas del departamento, parecen indicar cifras favorables. El 92.8% de la población del departamento cuenta con servicio de acueducto, el 84.7% con alcantarillado, el 72.3% con servicio de telefonía fija y el 89.6% con servicio de aseo. No

Viviendas con servicio de acueducto Viviendas con servicio de alcantarillado

Viviendas con servicio de teléfono Viviendas con servicio de aseo

Cuadro 4. Encuesta Calidad de Vida (Gobernación de Antioquia)

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Infraestructura y educación, formulas indubitables para el desarrollo

El aumento de la cobertura escolar, y la educación en sus diversos niveles, debería ser el eje estructúrate o insumo vital de los discursos y políticas públicas, para y sobre desarrollo. Las estadísticas sobre este campo para el departamento presentadas en la referida Encuesta Calidad de Vida 2007, signa como principales causas para la deserción escolar la situación económica y la necesidad de buscar medios de subsistencia.

Hay entonces aquí una deuda con respecto al Grupo de Pensamiento de Educación Estratégico de Antioquia, componente del PLANEA22, —y con la misma Constitución Política de Colombia del 91, la cual, en su Artículo 6723, consagro como derecho y servicio público con finalidad social— a la educación .Está entonces de nuevo presente entonces el signo de la pobreza, que funge como lastre para el desarrollo integral de la población del departamento.

22 En virtud de las propuestas de este “Grupo de Pensamiento” se instituyó el Primer Plan Decenal de Educación Nacional 1996-2005, del cual se derivó, a su vez, el Plan Decenal de Educación para la Cultura de Antioquia, desde el cual se concibió la necesidad de garantizar una educación de calidad y pertinencia (Timaná, 1999). 23Constitución Política de Colombia, Artículo 67: La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social: con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad, y que comprenderá, como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales en los términos que señalen la Constitución y la ley.

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Cuadro 5. Encuesta Calidad de Vida (Gobernación de Antioquia).

Ahora bien, en cuanto a infraestructura, y más específicamente en lo que tiene que ver con conectividad vial, presupuesto indispensable para lograr integrar todo el territorio de la región, Antioquia continúa presentado una inadecuada articulación entre sus municipios y más aún con respecto a otros departamentos del país.

La precariedad de la malla vial departamental es evidente, solo basta con recorrerla para evidenciar su obsolescencia, dicha situación no permite un adecuado y ágil acceso a las cabeceras municipales, y mucho menos a los pocos puertos marítimos existentes en el país, esto limita la inserción eficiente de los productos del sector productivo del Departamento con los mercados nacionales e internacionales. En este sentido, el Proyecto Autopistas de la Montaña24 se ha presentado como un esfuerzo institucional que, de

24 Este proyecto de infraestructura fue aprobado para el Municipio de Medellín por parte del Concejo Municipal mediante la firma del Acuerdo 112 de 2009. Para el desarrollo y viabilidad de este proyecto se aplicó la figura de la integración, en la cual participaron diferentes niveles del Estado con recursos propios: el Gobierno Nacional, con un billón de pesos (17%); el Departamento de Antioquia, con 600.000 millones de pesos (11%); ISA, con 3.6 billones de pesos (64.2%) y el Municipio de Medellín, con 400.000 millones de pesos (7.1%).

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concretarse, daría solución a tal estado de cosas, conectando a Medellín mediante vías de doble calzada con Urabá, Puerto Berrío, Caucasia y el Eje Cafetero. No obstante, se trata de una estrategia que nuevamente demuestra la concentración de recursos en el centro, en este caso Medellín, relegando a los demás municipios del departamento. Es de anotar, igualmente, que este proyecto viene gestándose desde administraciones pasadas, pues en lo que tiene que ver con las propuestas y ejecución de la Línea 4: Desarrollo Territorial. Cerrar la Brecha de Inequidad entre Subregiones del Plan de Desarrollo Departamental 2008-2011 del hoy gobernador Luis Alfredo Ramos Botero, en el tema de infraestructura, la Secretaría del ramo debió destinar importantes recursos para el mantenimiento o recuperación de las vías ya existentes, así: 40.000 millones para atender la emergencia vial del departamento a raíz de la ola invernal (Decreto 01126 del 23 de enero de 2008); 15.000 millones para atender la emergencia vial en el Suroeste Antioqueño; 4.000 millones para atender la urgencia manifiesta en la vía La Apartada-San Andrés de Cuerquia; 101.645 millones para mantenimiento y rehabilitación de varias vías de las nueve subregiones. En total, la Secretaría de Infraestructura Física del Departamento dispuso de un presupuesto de 264.923 millones de pesos con los cuales solo se crearon, en 2009, 64 nuevos kilómetros de vías pavimentadas en todo el departamento.

En lo que tiene que ver con la conectividad, basada en nuevas tecnologías, esto es internet, el PLANEA identificó la importancia del desarrollo de las telecomunicaciones como estrategia para superar el aislamiento de algunas zonas del departamento y como herramienta valiosa para el acceso al conocimiento global y la educación. No obstante, dentro del Plan de Desarrollo 2008-2011 del actual gobernador Luis Alfredo Ramos Botero no es posible encontrar algún programa orientado al fortalecimiento de este sector. Aun así, Antioquia, dentro del contexto colombiano, tiene un liderazgo significativo que se evidencia en la amplia penetración de Internet dedicado, ya que cuatro de los diez municipios con mayor índice de penetración están en la región; estos son: Envigado, Sabaneta, Medellín e Itagüí, que ocupan el primero, segundo, sexto y noveno puestos, respectivamente, a nivel nacional25, pero nótese nuevamente como las asimetrías en el desarrollo se hacen presentes, esta vez en cuanto a conectividad y acceso a internet, son los principales municipios del departamento quienes gozan de indicadores favorables.

Adecuación y modernización administrativa del departamento

Tanto para el PLANEA como para la pasada administración del ex gobernador Aníbal Gaviria Correa (2004-2007) se vio la necesidad de impulsar un sistema político- administrativo que garantizara la gobernabilidad de los procesos de desarrollo local, asegurando así la participación efectiva de los distintos actores (públicos, privados y sociales) por medio de la primacía de un modelo descentralizado. El Plan de Desarrollo de la actual administración

25Estos indicadores son recogidos periódicamente por la Comisión de Regulación de Comunicaciones y fueron compilados para el artículo de Atehortúa, Carlos Alberto (2009).

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departamental —sobre este tema de la descentralización como facilitadora del desarrollo— apunta en su Línea Estratégica 5:

(...) es evidente que la consulta por los procesos de descentralización desarrollados durante las últimas décadas en el departamento ha tenido características y alcances muy diversos. Más allá de sus objetivos explícitos, todos ellos han generado importantes efectos sobre la cohesión social y las cuentas públicas, no obstante que en muchos de los municipios el proceso de descentralización ha terminado por constituirse en un verdadero obstáculo a los objetivos del desarrollo. La descentralización, contrario a lo que se creía, ha traído una desigualdad distributiva en los municipios, alto grado de urbanización y una serie de limitaciones provenientes de la incapacidad de los gobiernos para proveerse de los recursos financieros adecuados para sus sostenibilidad (...) .

Se pueden identificar, entonces, algunas prevenciones sobre este modelo de administración al endilgársele de alguna manera responsabilidades en las desigualdades distributivas de recursos. De ahí la implementación, por parte del actual gobernador Luis Alfredo Ramos Botero, de los “cabildos municipales”, modelo de gestión de lo público que pretende generar mayor grado de gobernabilidad por medio de la interlocución entre la sociedad y/o comunidades y los servidores públicos del nivel central y municipal. Pero este “acercamiento entre el Estado y sus comunidades26” puede tener el efecto contrario al provocar la recentralización (Sandoval) del modelo, el cual ya de por sí se desvirtuó profundamente con la expedición del Acto Legislativo 01 del 27 de junio de 200727 (recorte a las transferencias para los entes territoriales). Además, durante esta administración se impulsó igualmente la expedición de la Ordenanza N° 12 del 29 de julio de 2008 por medio de la cual se estableció una nueva estructura orgánica para la administración departamental del nivel central, que gráficamente podemos esquematizar así:

26 Plan de Desarrollo 2008-2011 Antioquia para Todos. Manos a la obra. 27 Por medio del cual se modifican los numerales 8 y 9 del Artículo 135, se modifican los

Artículos 299 y 312 y se adicionan dos numerales a los Artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia.

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ORGANISMOS

GENERAL. Estructura orgánica de la Secretaría General. Despacho del Secretario. Subsecretaría Jurídica. Dirección Administrativa y Contractual. Dirección de Procesos y Reclamaciones. Dirección de Asesoría Legal y de Control. Subsecretaría Logística. Dirección de Adquisiciones, Bienes y Seguros. Dirección de Servicios Generales. Dirección de Gestión Documental. Dirección de Imprenta. Dirección de Seguridad. Dirección Casa Fiscal de Antioquia en Bogotá

D.C.

SECRETARÍAS

GOBIERNO

HACIENDA. Despacho del Secretario. Subsecretaría Financiera. Dirección de Contabilidad. Dirección de Tesorería. Dirección de Presupuesto. Dirección de Rentas. Dirección de Transportes y Tránsito.

GESTIÓN HUMANA Y DESARROLLO ORGANIZACIONAL.

Despacho del Secretario. Dirección de Desarrollo

Organizacional. Dirección de Informática. Dirección de Personal. Dirección de Prestaciones Sociales y

Nómina. Dirección de Desarrollo Humano. Dirección de Control Interno

Disciplinario.

INFRAESTRUCTURA FÍSICA Despacho del Secretario. Dirección de Proyectos Especiales. Dirección de Planeación. Dirección de Desarrollo Físico. Dirección de Valorización. Dirección Administrativa y Financiera. Dirección de Asuntos Legales.

EDUCACIÓN PARA LA CULTURA

DIRECCIÓN SECCIONAL DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL DE ANTIOQUIA

Despacho del Secretario. Subsecretario de la Protección Social. Dirección de Atención a las Personas. Dirección de Factores de Riesgo. Dirección de Calidad y Red Servicios. Dirección de Gestión Integral de Recursos. Dirección de Asuntos Legales.

.

AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Despacho del Secretario Dirección de Planificación Agropecuaria URPA. Dirección de Desarrollo Rural. Dirección de Comercialización.

.

PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD Despacho del Secretario. Dirección de Desarrollo Sectorial y Proyectos

Productivos. Dirección de Desarrollo del Turismo. Dirección de Ciencia, Tecnología e Innovación. Dirección de Internacionalización.

MINAS Despacho del Secretario. Dirección de Fiscalización Minera. Dirección de Titulación Minera. Dirección de Fomento y Desarrollo Minero.

.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DESARROLLO SOCIAL.

.

EQUIDAD DE GÉNERO PARA LAS MUJERES

MEDIO AMBIENTE Despacho del Secretario. Dirección de Información y Gestión Ambiental. Dirección de Evaluación y Seguimiento

Ambiental.

Despacho del Gobernador

DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS

PLANEACIÓN Despacho del Director. Dirección de Planeación Estratégica Integral. Dirección de Finanzas y Gestión de Recursos. Dirección de Seguimiento, Evaluación y Banco de

Proyectos. Dirección de Sistemas de Indicadores. Dirección de Sistemas de Información y Catastro.

DEL SISTEMA DE PREVENCIÓN, ATENCIÓN Y RECUPERACIÓN DE DESASTRES

GERENCIAS

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En lo que tiene que ver con la pasada administración del ex gobernador Aníbal Gaviria Correa, los esfuerzos se centraron, en cambio, en la creación, estructuración e institucionalización del Sistema Departamental de Planificación (por sus siglas, SDP), el cual fue aprobado por la Asamblea Departamental de Antioquia mediante la Ordenanza 34 del 1º de noviembre de 2006. Esta metodología de planificación se constituyó como un instrumento estratégico28 (…) asociado a la política territorial departamental, que buscaba una adecuada interacción dinámica, sistemática y sistémica del conjunto de instituciones públicas y privadas, organizaciones sociales, planes, políticas, programas y proyectos que intervienen en el proceso de planificación del Departamento de Antioquia. (…). El SDP estaba organizado de abajo hacia arriba (desde lo local a lo departamental, pasando por lo zonal y lo subregional) en el que los diferentes escenarios de planificación y concertación del desarrollo se constituyeron en espacios permanentes de deliberación para el análisis, la consulta y la concertación de asuntos sectoriales y multidimensionales o integrales del desarrollo departamental, (…) propiciando la coherencia y articulación necesaria entre los nuevos espacios (subregionales y zonales) y los organismos e instancias vigentes en los ámbitos municipal y departamental. (…). Específicamente, el SDP se caracterizó por ser: descentralizado, participativo, concertado, articulado, prospectivo, estratégico y territorializado. Se trataba entonces de un mecanismo institucional que desde lo teórico lucía 28 Artículo segundo, Ordenanza Departamental No. 34 del 1º de noviembre de 2006 “Por medio de la cual se crea, estructura e institucionaliza el sistema Departamental de Planificación”.

CONTROL INTERNO INDÍGENA NEGRITUDES SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL DE ANTIOQUIA – MANÁ

Despacho del Gerente Dirección Técnica. Dirección Operativa. Dirección Administrativa y Financiera.

INFANCIA Y ADOLESCENCIA. Despacho del Gerente.

SERVICIOS PÚBLICOS. Despacho del Gerente. Dirección de Agua y

Saneamiento Básico. Dirección de Electrificación.

FÁBRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA Fábrica de Licores y Alcoholes. Despacho del Gerente. Subgerencia de Mercadeo y Ventas. Dirección de Investigación y Desarrollo. Dirección de Ventas. Dirección de Negocios Internacionales. Subgerencia de Producción. Dirección de Procesos. Dirección de Envasado y Añejamiento. Dirección de Aseguramiento de la Calidad. Dirección de Proyectos y Logística. Subgerencia Administrativa. Dirección Financiera y de Planeación. Dirección de Recursos Físicos e Informáticos. Dirección de Desarrollo Humano y de Servicios Generales. Dirección de Apoyo Legal.

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atractivo para la gestión exitosa del desarrollo territorial de Antioquia. El actual Plan de Gobierno Departamental lo recogió dentro de sus propuestas programáticas en la citada Línea 5 sobre “Desarrollo Institucional” y prometió impulsarlo, pero evidentemente dentro de una concepción mucho más restringida de descentralización.

La educación ingrediente estructurarte del desarrollo humano para Antioquia

Sin importar el modelo de administración que se adopte, si centralizada o descentralizada, o la metodología o estrategia de planificación de programas o proyectos para la gestión de lo público y la aplicación efectiva de políticas para el desarrollo, queda clara la necesidad de combatir el principal problema que ha acusado Antioquia: la pobreza y la inequidad territorial. Solo así es posible la generación de las condiciones necesarias para el logro de un mayor bienestar de la población antioqueña. Atrás han quedado esas ajadas concepciones económicas que veían en el mero crecimiento estable y continuo de los indicadores económicos la fórmula para el logro del desarrollo; no se desatiende con este planteamiento la importancia intrínseca que tiene el crecimiento económico sostenido para una región o un país; se intenta apuntar a que los réditos devenidos de tales condiciones puedan proveer justicia y oportunidades para todos, no para unas pocas regiones o sectores de la población. Porque no se entiende cómo el departamento de Antioquia, que ostentaba para el 2007 una participación cercana al 14,9% del PIB total nacional y una tasa de crecimiento promedio cercana al 6,3%, tenga los niveles de pobreza e inequidad social que acusamos anteriormente .

15,94

14,99

14,53

13,50

14,00

14,50

15,00

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16,00

16,50

1990-1995 1996-2000 2001-2007

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je3,4

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6,3

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7,0

1990-1995 1996-2000 2001-2007

porc

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je

Antioquia Colombia

Cuadro 6. Ministerio de Comercio (2009).

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Esta aguda problemática es reconocida de alguna manera dentro de los planteamientos del actual Plan de Desarrollo Departamental 2008-2011 cuando expone:

(…) Actualmente la mayor debilidad social de Antioquia es la desigualdad poblacional y territorial que se traduce en una enorme inequidad entre la subregión central del Valle de Aburrá y las restantes subregiones, y entre el sector urbano y rural. Antioquia exhibe un Índice de Calidad de Vida (ICV) en el año 2006 del 81.7% y un Índice de Desarrollo Humano (IDH) en el año 2005 de 0.7881, ligeramente superiores a los nacionales, 79.5% y 0.7828, respectivamente, condición que infortunadamente resulta ser poco satisfactoria cuando se incorpora al resto de subregiones, en donde los indicadores están muy por debajo de los que exhibe la subregión central. Todo ello explicado por las enormes diferencias en cuanto al acceso a los recursos y actividades propias del desarrollo social. (…)

El Informe 2003 Sobre el Desarrollo Humano PNUD corrobora cómo el problema de la pobreza es un factor que limita las posibilidades para el desarrollo humano sostenible y expone como soluciones para conjurar dicha problemática la combinación de seis políticas específicas:

Inversiones en sectores sociales.

Inversiones para aumentar la productividad agrícola.

Inversiones en infraestructura.

Políticas de desarrollo industrial para reforzar las actividades privadas.

Un gran énfasis en la equidad en toda la sociedad.

Un énfasis en la sostenibilidad ambiental y la gestión urbana.

Pero sin lugar a dudas, y como respuesta a la promesa inicial de este documento de cuál debería ser el objetivo que concentre la acción de las políticas públicas para procurar el avance integral de nuestra región, este debe ser el afianzamiento de un sistema educativo de alta calidad y cobertura que cubra todos los niveles de formación: primaria, secundaria, técnica, universitaria, etc. Como sustento a esta tesis está el ejercicio comparativo que se puede hacer entre aquellos países que se encuentran entre los de más altos índices de desarrollo humano y aquellos que figuran con los más altos índices de inversión en educación.

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Cuadro 7. McKinsey & Company

En un estudio del Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe, PREAL ( Barber, 2007, p. 5)29, se identificó cómo los países —tanto de las economías más avanzadas como aquellas que vienen experimentando un rápido desarrollo— para lograr competir con éxito en la economía cada vez más globalizada dependen directamente y cada día más de su disponibilidad de un alto nivel de conocimientos. Sobre el aspecto educativo la actual gobernación ha reconocido:

29 Este documento fue originalmente preparado y publicado por McKinsey & Company con el título: Michael Barber y Mona Mourshed. Septiembre 2007. How the World’s Best-Performing School Systems Come Out On Top, McKinsey & Company, Social Sector Office. Disponible en: http://www.mckinsey.com/clientservice/socialsector/resources/pdf/Worlds_School_Systems_Final.pdf o en el sitio web de la PREAL, www.preal.org/publicacion.asp.

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(…) Cabe llamar la atención sobre el incipiente desarrollo de la educación inicial y su limitado alcance en las zonas rurales, la insuficiente cobertura en básica secundaria y en educación media en las zonas rurales, así como la baja matrícula en educación superior que para el año 2006 era del 26%. (…) situación a la que se suma la alta deserción en todos los niveles, explicada por la baja calidad de la educación, la poca pertinencia que guarda en muchas de las regiones y por las dificultades económicas por las que atraviesan las familias pobres del departamento,(…) (Plan de Desarrollo 2008-2011).

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ADMINISTRACIÓN AUTONÓMA DE LOS TERRITORIOS INDÍGENAS EN COLOMBIA: PLURALISMO Y DERECHOS COLECTIVOS

Por: José Manuel Mojica Vélez30

¿Dónde están mis ancestros? ¿A quiénes he de celebrar? ¿Dónde encontraré mi materia prima?

Mi primer antepasado americano…fue un indio, un indio de los tiempos tempranos.

Los antepasados de ustedes lo han desollado vivo, y yo soy su huérfano

Mark Twain

Introducción:

Los movimientos indígenas, sus luchas y el reconocimiento de sus demandas, tanto a nivel nacional como internacional, han permitido que ellos mismos se constituyan como sujetos activos de su historia, porque defendiendo sus culturas y proyectos de vida, han promovido la garantía de sus derechos frente a los gobiernos y la sociedad civil. En este sentido, los pueblos indígenas son actores políticos que ejercen empoderamiento, presión y resistencia en contra de la herencia histórica del colonialismo. Toman decisiones relevantes en las políticas locales, regionales y nacionales; ya sea por medio de acciones legales o de hecho se expresan de manera efectiva en el escenario político colombiano.

Desde el siglo pasado los movimientos indígenas intensificaron sus demandas de reivindicación étnica; mediante su organización y lucha se fueron estableciendo como fuerzas políticas dentro del régimen político. En la Asamblea Constituyente de 1991 los indígenas tuvierón una mayor participación, y pese a muchos obstáculos que todavía persisten, lograron parcialmente ciertos avances frente a lo que significaba la Constitución de 1886.

De este modo, Colombia no es un país monocultural sino multicultural y pluriétnico (UNICEF, 2003). La Constitución de 1991 en su Artículo 7° dice: “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana”. No obstante, el pluralismo de la sociedad colombiana nos debe proponer las siguientes preguntas para reflexionar: ¿Colombia es o debería ser un Estado Multiétnico? Y si la respuesta es afirmativa, ¿Qué implicaciones hay en el ejercicio del poder público?

30 Estudiante de ciencia política de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín.

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Un Estado Multiétnico, caracterizado por la pluralidad de sus habitantes, es aquel que debe plantear una estructura administrativa del gobierno local, sobre el pleno reconocimiento de los derechos de la comunidades indígenas, los cuales son: Autodeterminación, Autonomía y Tierra. Esto quiere decir que cada uno de los pueblos indígenas con sus formas particulares de vivir la economía, la política, la historia, la religión y la naturaleza, se configuran como actores sociales que pueden ejercer la administración de sus territorios de manera autonóma.

Sin embargo, en Colombia no se cumplen las condiciones reales para una administración autonóma de los territorios indígenas, puesto que hay una serie de problemáticas que obstaculizan el libre ejercicio de la autoridad local. Paralelo al reconocimiento formal de unos derechos colectivos, aún existen grandes logros por alcanzar, que cuestionan incluso la verdadera concreción de un Estado Multiétnico; demostrándose que el pluralismo y los derechos de los pueblos indígenas son unas condiciones previas para la consolidación de una administración autonóma de los territorios y, las cuales no se han garantizado todavía a pesar de los mandatos constitucionales.

Las violaciones sistemáticas a los derechos humanos, el asesinato de líderes indígenas, las ejecuciones extrajudiciales, el conflicto social y armado, el desplazamiento forzado, el despojo histórico de sus tierras, la ausencia de una ley orgánica sobre Ordenamiento Territorial, los intereses internos que dividen los esfuerzos conjuntos de los grupos indígienas, la disputa por los recursos naturales, el capital internacional, el problema agrario y, entre otros, son algunos ejemplos de esta serie de problemáticas.

Hagamos pues una reflexión del pluralismo y los derechos de los pueblos indígenas, como unas condiciones indispensables para el desarrollo de una verdadera administración autonóma de los territorios de los pueblos indígenas. En la primera parte se trabaja desde la democracia, el pluralismo político y jurídico. En la segunda se plantea una reflexión sobre los derechos de los pueblos indígenas que son la Autodeterminación, Autonomía y Tierra. Y finalmente, el tercer acapite realiza un análisis sobre lo que consiste la administración autonóma de los terrtiorios indígenas.

Democracia, pluralismo político y jurídico:

La democracia no consiste en el gobierno de las mayorías, y mucho menos, el de una minoría que representa a una mayoria; muy por el contrario, la democracia es la producción consciente de consensos que no son impuestos, puesto que afirman sustancialmente la libertad del disenso. La democracia implica el respeto por la diferencia, que opera en la creación permanente de proyectos políticos plurales sin ningún tipo de unanimidad.

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En este sentido, la democracia no se construye por unas formas de gobierno dadas en un tipo determindado de régimen político; sino desde la misma sociedad, que desarrolla el ejercicio del poder desde la participación de todos y cada uno. Esto quiere decir de manera implicita lo siguiente: si la sociedad plural no emprende caminos para su democratización la libertad del disenso, pudiendo estar consagrada en una Constitución, nunca se va a respetar y por consiguiente, la democracia no existirá sino en el plano formal.

Ahora bien, el término “plural” hace referencia a las diferencias culturales y a sus modos de relacionamiento en un territorio determinado, es decir, señala cómo una sociedad está compuesta por la diversidad de todos sus miembros y comunidades. El pluralismo, por su parte, es la postura ética que realiza una valoración positiva de la diversidad cultural, identificándola como un aspecto constitutivo de cualquier sociedad democrática.

En esta perspectiva, la diversidad cultural no puede ser hegemonizada por el poder de la mayoría o de una minoría, éste tiene que ser ejercido de acuerdo a las diferencias culturales de todas y cada una de las comunidades. De este modo, el pluralismo político se realiza mediante la identificación de las culturas y sus diferencias, para integrarlas de manera democrática en el contexto del Estado y las instituciones públicas.

Se puede ver que la relación entre democracia y pluralismo nos plantea como uno de sus temas la integración política entre la mayoría de la población y las minorías culturales dentro del ejercicio político-administrativo del Estado. ¿Cómo se integran? ¿Cómo resuelven sus conflictos y tensiones? En el caso de los pueblos indígenas, el pluralismo es la postura ética que justificaría su acceso al poder en condiciones justas, como conciben el mundo de una forma diferente necesitan obligatoriamente de espacios en la administración pública para la reivindicación de sus culturas y proyectos de vida.

El pluralismo, en tanto trabaja por la integración política entre mayorías y minorías, se puede abordar como un proceso histórico de reconocimiento intersubjetivo entre los unos y los otros. De acuerdo a este punto de vista, se hace pertinente interrogarse en Colombia lo siguiente: ¿Cómo se han reconocido entre sí la mayoría de la población y las minorias culturales durante la historia de Colombia? Pues bien, al tratar de responder esta pregunta la integración política parece estar ausente, pues los procesos históricos experimentados en nuestro país han sido: primero la exclusión, que consiste en la negación del otro y su desprecio del ejercicio del poder; y segundo la asimilación, que es la incorporación pasiva de las minorías a la mayoría, sin respeto de las primeras y muchos menos de sus tradiciones. (Blanco, 2005).

Primero, porque la conquista y el colonialismo sometieron a los pueblos indígenas al silenciamiento, confinamiento y explotación por la búsqueda de materias primas. Mientras que se adelantaban procesos de exterminio, los pueblos indígenas lograron conservar sus tradiciones, castigadas por los

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procesos de evangelización católica y la dominación española. Posteriormente, porque la independencia de la metrópoli trajo consigo la formación del Estado, la cual se dio con base en una visión eurocéntrica de la política, excluyéndose de la construcción de la institucionalidad los pueblos indígenas; esto tuvo lugar por las grandes diferencias entre las cosmovisiones indígenas y los modelos de la política hegemónica europea.

Con el transcurrir del tiempo, surgieron movimientos de resistencia en contra de las nuevas y viejas formas de asimilación y exclusión. En el siglo XX estos movimientos demandaban un reconocimiento de sus derechos colectivos en la sociedad y el gobierno, movimientos indígenas que, al internacionalizar sus exigencias y fortalecer sus luchas en el escenario nacional, tuvieron fuertes repercusiones a nivel mundial y local.

Al proponer una sociedad multiétnica y pluricultural, los pueblos indígenas trascienden los reclamos económicos y sociales de tipo reivindicativo para cuestionar las bases del Estado republicano construido sobre la idea de un solo pueblo, una sola nación, un solo Estado. Esa democratización implica el desenmascaramiento de la unidad artificial que vela la diversidad étnica y cultural existente entre los pueblos de Latinoamérica, inscrita en sus constituciones (Durand, 2008, p. 24).

Podemos ver que el papel de los movimientos indígenas es indispensable para construir una sociedad democrática, la cual debería reconocerse a sí misma pluralista para superar estas formas de exclusión y asimilación padecidos por las minorías culturales. Esta es la primera condición para una administración autónoma de los territorios indígenas; que llevaría a implementar políticas elaboradas desde la participación activa de las comunidades, desarrollándose un verdadero empoderamiento de los territorios por parte de los pueblos indígenas.

Lo anterior es lo que podemos denominar como la formación de un Estado Multiétnico, donde la soberanía del poder político no reside en un sentimiento de nación hegemónico que uniformiza la población sin reconocer sus diferencias; sino en la integración política fundamentada en la pluralidad de sus habitantes que buscan emprender la democratización de la sociedad. Pero, ¿Hasta donde pueden llegar las consecuencias de hablar de un Estado Multiétnico?

Aquí es importante introducir el concepto de pluralismo jurídico, pues a partir de él se realiza la configuración de mecanismos alternos para la aplicación de justicia, los cuales no se pueden asimiliar a la comprensión de la justicia desde el mundo occidental o alguna categoría fundada como universal. El pluralismo jurídico establece la posibilidad de pensar en un Estado Multiétnico, en tanto la norma responde a las condiciones culturales de las comunidades, y no por el

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contrario, a la aplicación indiscriminada de la justicia sin distinción de la historia detrás de cada una de las comunidades.

Una sociedad plural produce diferentes propuestas en torno a cómo gobernar, las cuales no están al margen de tensiones políticas y jurídicas. Por esta razón, el pluralismo jurídico hace una mediación de los conflictos, pues designa aquellas dinámicas reguladoras sociales que son paralelas al ordenamiento jurídico del Estado dentro de comunidades tradicionales o en comunidades excluidas. En algunos casos la justicia indígena puede entrar en contradicción o conflictos por competencias administrativas con el ordenamiento del Estado; no obstante, su reconocimiento daría garantías para el ejercicio de la autoridad local de los pueblos indígenas, y por lo tanto, para la administración de sus territorios.

La forma de entender la justicia y su aplicación por parte los pueblos indígenas en sus territorios difiere muchas veces de la legislación del Estado, su institucionalidad y de los mismos valores occidentales. A pesar de lo anterior, la formación de un Estado Multiétnico implica el reconocimiento de la diversidad cultural, y por lo tanto, la concreción de unos derechos específicos a las comunidades indígenas. Es a partir del pluralismo jurídico que podemos trabajar con los derechos de los pueblos indígenas: Autodeterminación, Autonomía y Tierra. El pluralismo jurídico permite la protección en de estos derechos, y por consiguiente, da pié para la democratización de la sociedad colombiana.

Autodeterminación, Autonomía y Tierra:

Los derechos de los pueblos indígenas son considerados como un derecho emergente en las ciencias jurídicas, como un nuevo marco jurídico y político del derecho internacional y del Estado, el cual se ha venido produciendo desde finales del siglo pasado.

En el año 1989 se aprobó el Convenio 169 de la OIT, el cual expresa el rechazo a las políticas de asimilación de las minorías étnicas, propugnando por la protección de los pueblos indígenas. Este convenio fue ratificado por Colombia en 1991 y constituye, en cierta medida, un reconocimiento de las demandas sociales expresadas por las luchas y los movimientos indígenas en años anteriores. Uno de los derechos más importantes presentes en este convenio es el derecho a la consulta previa, es decir, consultar con las autoridades indígenas sobre medidas legales que puedan afectar sus derechos e intereses.

Asimismo, en la Constitución Política de 1991 en materia de derechos podemos ver los artículos 7° -ya citado-, y el 246°, este último dice:

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246°: Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y las leyes de la república. La ley establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.

Asimismo, la jurisprudencia de las cortes ha emitido conceptos referentes a los derechos de los pueblos indígenas, uno de los más importantes es el reconocimiento de de ellos desde la categoría de sujetos colectivos de derechos. En tanto culturas y minorías que tienen cualidades ancestrales particulares, los pueblos indígenas no pueden ser tratadas como iguales ante la ley. Ser sujetos colectivos de derechos consiste en tratar distinto a los distintos. De acuerdo con la Sentencia 380 de 1993 de la Corte Constitucional:

Los derechos fundamentales de las comunidades indígenas no deben confundirse con los derechos colectivos de otros grupos humanos. La comunidad indígena es un sujeto colectivo de derechos y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos

En el año 2007 se realizó la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, la cual no es coercitiva, pero establece un avance en el reconocimiento de los derechos de las minorías étnicas. Colombia se abstuvo de firmar la Declaración haciendo alusión a las contradicciones que produciría con el sistema jurídico interno; lo que no es más que una negativa frente al pluralismo jurídico, y por lo tanto, un retroceso en materia democrática para nuestro país.

Ahora bien, podemos distinguir los siguientes derechos de los pueblos indígenas: Autodeterminación, Autonomía y Tierra. Estos derechos aquí propuestos responden a una reflexión personal construida por un ejercicio de exploración bibliográfica e invención política, y no necesariamente a lo plasmado en el ordenamiento jurídico colombiano o al derecho internacional; pues como ya hemos visto y veremos más adelante, todavía hay rezagos de exclusión y asimilación en materia de pluralismo, que han obstaculizado la democratización de la misma sociedad colombiana.

A su vez, es necesario tener en cuenta que la historia ha demostrado que los derechos humanos como tales no se originan por medio de su “ritualización jurídica”, sino por los cambios históricos que transforman las relaciones de poder y sus instituciones en la sociedad; estos cambios son impulsados por hombres y mujeres que representan unos horizontes de acción política para asumir su existencia en conjunto.

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a. Derecho a la Autodeterminación:

La Autodeterminación hace referencia a la facultad que tiene cualquier pueblo de tomar decisiones frente a su organización política, económica, social y cultural sin la dominación o influencia de algún otro poder exterior al mismo. Pero, ¿por qué los pueblos indígenas necesitan del reconocimiento de este derecho? ¿Cuál es la necesidad de vincularlo con ellos?

El respeto del derecho a la Autodeterminación es una condición necesaria para la pervivencia de los pueblos indígenas, mediante él se garantiza que protejan sus culturas, pues con la posibilidad de elegir de manera libre sus formas de gobierno sustentadas en sus cosmovisiones preservan el ser indígena. Asimismo, la Autodeterminación de los pueblos indígenas se establece en cuanto las minorías étnicas se asumen ellas mismas como pueblos, y por lo tanto, con el derecho a decidir sobre su futuro.

b. Derecho a la Autonomía:

En correlación con el derecho a la Autodeterminación, la Autonomía hace referencia a la facultad que tienen los pueblos indígenas para decidir sobre su destino. Sin embargo, se diferencia del anterior derecho ya que la Autonomía significa independencia de los pueblos indígenas para tratar sus asuntos internos, esto con relación a las dimensiones política, normativa, administrativa, tributaria y jurisdiccional, las cuales materializan sus decisiones, y por consiguiente, la Autodeterminación.

En el campo de lo político la autonomía implica la validación legítima de las autoridades ancestrales o propias del mundo indígena; en la dimensión normativa se hace referencia a la legislación especial de los pueblos indígenas, aplicada en sus territorios; a la administrativa se señala la gestión de sus recursos respetando sus decisiones y diferencias culturales; a la dimensión tributaria al recaudo, inversión y creación de ingresos, teniendo en cuenta sus intereses económico; y la jurisdiccional, trata de la libertad que tienen los indígenas para el tratamiento de sus conflictos internos, de acuerdo a su concepción tradicional de justicia (Ardila).

c. Derecho a la tierra o al territorio:

El despojo de la tierra a los pueblos indígenas es una constante histórica que continúa desde la conquista y se manifiesta actualmente, por ejemplo, en el desplazamiento forzado y en megaproyectos económicos; lo cual constituye una deuda histórica de la humanidad, pues la negación de los espacios para el

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desarrollo y la dignidad humana de los pueblos indígenas amenaza su pervivencia. La Tierra es un componente indispensable para la persistencia de las minorías étnicas, pues el territorio es un elemento primordial para la supervivencia, porque es el lugar donde se habita y se practican los usos y costumbres que estructuran las cosmovisiones de los pueblos indígenas.

El derecho a la tierra implica también que los pueblos indígenas administren sus recursos naturales teniendo en cuenta el respeto a sus valoraciones en torno a la naturaleza y la vida misma, como son la armonía con los territorios y el cuidado del medio ambiente. De este modo, el derecho a la Tierra se ha estructurado como objetivo de las luchas indígenas y como punto fundamental de las demandas ante el Estado y la sociedad.

La Administración Autónoma de los Territorios Indígenas en Colombia:

Para empezar este apartado, es menester considerar el artículo 330°de la Constitución política de 1991 que dice:

De conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán las siguientes funciones:

1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios.

2. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.

3. Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución.

4. Percibir y distribuir sus recursos.

5. Velar por la preservación de los recursos naturales.

6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio.

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7. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.

8. Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren; y

9. Las que les señalen la Constitución y la ley.

Parágrafo.- La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades.

Hay diferentes formas del ejercicio de la autoridad y la administración de los territorios de los pueblos indígenas, fundamentadas en principios tradicionales que persisten o en realidades políticas concretas; el mito y la cosmogonía juegan un papel determinante en algunas de las comunidades: representaciones, dioses y/o espíritus de la naturaleza constituyen imaginarios en torno al poder y el orden, que estructuran a su vez un modo de vivir.

Por esta razón, hay una división entre dos sistemas de autoridad: el tradicional y el político. El primero hace referencia a las diferentes concepciones y prácticas de los pueblos indígenas frente a la autoridad y el poder que se conservan internamente, y el segundo a las autoridades que tienen vínculos directos con el Estado y las otras administraciones para la gestión de los recursos.

En el sistema cultural, las normas de carácter religioso (el comportamiento frente a lo sagrado), las normas de convivencia social y las normas que regulan el comportamiento frente la naturaleza se amalgaman como un todo. Sin embargo, en el caso de los indígenas, la autoridad tradicional coexiste con la autoridad política resultante de las normas que regulan la relación entre los pueblos y comunidades indígenas y el Estado (Arango y Sánchez, 2006).

El modelo más conocido del ejercicio de la autoridad política indígena es el cabildo, el cual tiene su origen en la colonia. En la actualidad, está conformado principalmente por un gobernador, un suplente, el alcalde, los alguaciles de las veredas —o comisarios—, el fiscal o tesorero y un secretario, todos menos el último elegidos por elección popular.

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Por lo general, un cabildo tiene una estructura con jerarquías, funciones y procedimientos establecidos con base en un diseño organizacional. El Decreto 2164 de 1995 dice que las funciones de un cabildo son: representar legalmente la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las actividades prescritas por las leyes, usos y costumbres de la comunidad indígena. La función de las autoridades tradicionales es ejercer el poder de organización, gobierno, gestión y control social.

La importancia del cabildo en la administración local se debe estimar de acuerdo con cada uno de los pueblos indígenas en razón de las diferencias y de la complejidad que contienen dentro de sus relaciones sociales. Sin embargo, se puede considerar, en cierta medida, como un punto de encuentro donde se pone en cuestión el sentido del poder, es decir, como un espacio donde circulan y se procesan los diferentes discursos y conflictos del pueblo indígena (Gómez, 2006).

Otras formas del ejercicio de la autoridad se componen de asambleas, consejos de ancianos, capitanes, caciques, sabios, médicos tradicionales, autoridades espirituales, chamanes, héroes y taitas, entre otros, cada una dependiendo de las características del pueblo indígena correspondiente. Muchas de estas formas de autoridad —que tienen papeles muy diferentes de las funciones establecidas por el ordenamiento jurídico colombiano para los funcionarios públicos o para las funciones políticas de los cabildos— establecen relaciones de poder y participan activamente en la vida política del pueblo indígena.

Ejemplo de ello son las siguientes: Mamos de la Sierra Nevada de Santa Marta (autoridad espiritual), Té Wala (autoridad tradicional del pueblo Nasa), Memorebik (autoridad espiritual de los Guambianos), Jaivana (autoridad del pueblo Eperara Siapidara), el Bita Wejaya, del pueblo U'wa, Sat (como el nombre que reciben los mayores de los pueblos de los Guambianos), Kamentsá, Inga y Kofán, entre otros (2006).

A partir de la descentralización administrativa ordenada por la Constitución de 1991 y por la Ley 715 de 2001 —que dice en su Artículo 82: ”En tanto no sean constituidas las entidades territoriales indígenas, serán beneficiarios del Sistema General de Participaciones los resguardos indígenas legalmente constituidos [...]”— las autoridades indígenas locales se plantean la gestión como una necesidad organizacional, como actividad que construye los vínculos con el Gobierno y las otras administraciones para la consecución de los recursos. La gestión implica, parcialmente, participación en la planeación, ejecución y evaluación de proyectos y planes de desarrollo.

Un resguardo indígena se puede definir como propiedad colectiva de la tierra con carácter inalienable, imprescriptible e inembargable, reconocida por el ordenamiento jurídico, administrada por las autoridades indígenas y reconocida

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por el Gobierno. Los resguardos indígenas se asimilan a los municipios al ser beneficiarios de los recursos de la nación. Ahora bien...

desde que los resguardos reciben recursos las autoridades tradicionales tienen la responsabilidad de decidir su destino de manera autónoma y de acuerdo con sus usos y costumbres: en el marco autorizado por la ley, deben definir a qué tipo de proyectos pueden ser asignados (Virginie, 2005, p. 342)

Según Arango y Sánchez (2006) los territorios indígenas se distinguen de la siguiente manera: tradicionales, históricos-legales, en propiedad y en posesión. Debe tenerse en cuenta que esta clasificación corresponde a un enfoque administrativo desconocedor de muchas dinámicas territoriales. A pesar de lo anterior, los tradicionales están delimitados por la mitología de cada pueblo y son los lugares de origen de los ancestros. Los históricos-legales son los que fueron titulados en la época colonial como resguardos y perdieron el carácter de tales por diversas razones. Los territorios en propiedad son los que fueron reconocidos, creados o reestructurados por el extinto INCORA (Instituto Colombiano para la Reforma Agraria). Y por último, los territorios en posesión son los ocupados por los pueblos indígenas independientemente de su titulación o reconocimiento legal.

Con relación al ordenamiento territorial, en la Constitución Política de Colombia de 1991 se reconocen las Entidades Territoriales Indígenas (ETIS). Cada una de ellas tendría, en razón de este reconocimiento otorgado por la Constitución, los siguientes derechos:

autonomía, gobierno propio, ejercicio de funciones legales, participación de las rentas de la nación, poder de administrar recursos propios y decretar tributos (Peñaranda, 2009, p. 106).

No obstante, la falta de voluntad política y las tensiones que implica la aprobación de una ley orgánica del territorio no han viabilizado la configuración de estas entidades, lo cual ha continuado con la negación del territorio y, en cierta medida, con la libre gestión de los pueblos indígenas. Las ETIS no se pueden comprender solamente con fines técnico-administrativos; también son una condición necesaria para la supervivencia de los pueblos indígenas y la reivindicación de sus tradiciones.

Además de esto, el problema agrario en Colombia sigue sin resolverse; los conflictos por la titulación y ocupación de las tierras se ha prolongado e incluso intensificado, dejando sin reconocimiento legal y material algunos territorios indígenas. A esto debemos sumarle el desplazamiento forzado ocasionado por el conflicto armado y el narcotráfico. A su vez, el control de los recursos naturales en territorios indígenas ha sido un tema problemático, por cuanto

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están ubicados en lugares geoestratégicos para la explotación de recursos e implementación de megaproyectos económicos.

Los pueblos indígenas viven un momento trascendente de su pervivencia en el planeta; territorios y regiones que en el pasado constituyeron áreas estratégicas de reserva en recursos naturales y que hoy ocupan los pueblos indios, se sitúan en la óptica de la hegemonía mundial (Durand, 2008, p.30).

Ejemplo de ello es el territorio del pueblo U'wa, en donde se han hecho expropiaciones para la búsqueda de petróleo. El informe de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) dice sobre los derechos humanos de los pueblos indígenas: Lo que demuestra el recorrido del conflicto del pueblo U’wa frente a las actividades petroleras en su territorio es que, con consulta o sin consulta, de igual manera los pueblos indígenas resultan expropiados de sus territorios para el desarrollo de la industria del petróleo, contrariando abiertamente su derecho inalienable a la propiedad territorial y el conjunto de derechos colectivos reconocidos a los pueblos indígenas (ONIC, 2009, p. 16).

También ejemplo de lo anterior son los títulos otorgados a la Muriel Mining Company para desarrollar proyectos de explotación y comercialización minera en Antioquia y Chocó, en territorios que abarcan los resguardos de los Embera en Murindó, Chageradó-Turriquitadó y Urada Jiguamiandó, así como el territorio afrocolombiano de la cuenca del río Jiguamiandó. Como dice la ONIC en su informe de 2009,

el acto de disposición por el Gobierno de una parte de los territorios indígenas y afrocolombianos, considerados inalienables, ocurrió sin que los afectados tuvieran conocimiento ni oportunidad de pronunciarse, en aplicación del Código de Minas antes reseñado (p. 17).

Por otro lado, en la búsqueda de accesos al poder para y por los pueblos indígenas, se ha consagrado la circunscripción especial como mecanismo mediante el cual se goza de representación política, abriendo espacios permanentes de participación en el Gobierno y vínculos con la institucionalidad.

Es importante hacer mención a otro fenómeno que atañe al pluralismo y a la administración local: la multinacionalidad étnica, es decir, la pertenencia a dos países por su ubicación en zonas fronterizas. Es el caso de los Kunas, en Panamá y Colombia; los Wayuú y Barí, en Colombia y Venezuela; los Awá, en Colombia y Ecuador” (Jimeno, 2001, p. 8). En este sentido, los derechos colectivos de los pueblos indígenas consagran la importancia de conservar la unidad de los pueblos indígenas sin afectarse por las barreras generadas en las divisiones fronterizas ni por decisiones políticas de los gobiernos.

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Ahora bien, los distintos problemas que afectan al país hacen de la población indígena una población vulnerable en todos los sentidos, impidiéndose la concreción real de una administración local basada en los derechos de Autodeterminación, Autonomía y Tierra. A pesar de los alcances logrados por las luchas indígenas y por su reconocimiento político en años recientes, las violaciones a sus derechos colectivos son una realidad evidente en el país.

Tanto es así que varios pueblos indígenas corren el riesgo de la extinción y todos afrontan el etnocidio, es decir, la desaparición misma de las culturas por cuenta de la violencia. El asesinato de líderes, las ejecuciones extrajudiciales, el desplazamiento forzado, la pobreza, el no acceso a la salud y a la educación son prueba de ello. Actualmente, 28 pueblos indígenas corren un alto riesgo de desaparecer; eso equivale al 30.4% de la población indígena en toda Colombia (ONIC).

Por consiguiente, las violaciones a los derechos colectivos de los pueblos indígenas se erigen como obstáculos para la realización de la administración local, en tanto no hay posibilidades para una libre gestión del desarrollo en los territorios indígenas y para el fortalecimiento de las formas de organización y del ejercicio de las autoridades tradicionales y políticas.

De este modo, para pensar en una administración local que garantice la supervivencia de las minorías étnicas y logre el desarrollo de ellas se necesitan ciertas condiciones reales; esto supone la realización de unos horizontes de acción de las luchas indígenas y de los movimientos sociales, algunas de las cuales serían:

1. El respeto de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, entre ellos la autodeterminación, la autonomía y la tierra.

2. Democracia, pluralismo político y jurídico (Estado Multiétnico), aceptar no sólo formal sino también materialmente las formas del ejercicio de la autoridad tradicional de los pueblos indígenas y sus modos de administración del territoriorio sin desmedro de sus cosmovisiones.

Por esta razón, la administración de los territorios indígenas necesita que se asuma un dialogo intercultural en Colombia para constituir un Estado Multiétnico en la práctica, en donde las minorías étnicas estén incluidas en el espacio político-administrativo de las instituciones públicas y la sociedad colombiana, pero especialmente en los poderes públicos de distnito orden como el nacional, regional y local. Esto es someter a crítica las relaciones del Estado y la mayoría de la población con los pueblos indígenas, para reflexionar sobre una descentralización político-administrativa que sea eficaz y eficiente, pero sobre todo, construida sobre valores organizacionales fundamentados en la dignidad humana de cada uno de los pueblos indígenas.

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Dicho propósito implica procesos de aprendizaje en los cuales se reconozcan las diferentes cosmovisiones y haya aproximaciones a los valores de las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas: un diálogo intercultural orientado a terminar con la exclusión y a democratizar la sociedad colombiana. Valores tales como la autosuficiencia, el respeto a la madre tierra, la ecología, la participación directa en la toma de decisiones, la autonomía, el empoderamiento, la memoria, todos los cuales estructuran saberes y prácticas ancestrales en la organización política y en la administración local de las minorías étnicas.

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DESARROLLO LOCAL EN REGIONES FRONTERIZAS: UNA MIRADA COMPARATIVA ENTRE LA FRONTERA NORTE DE MÉXICO Y LA

FRONTERA COLOMBO-VENEZOLANA

Yurany Barrientos Roldán31

El desarrollo local en las regiones fronterizas debe entenderse a partir de las dinámicas concretas que tienen lugar en cada una de ellas. En este sentido, cualquier impulso dado a factores como la localización de la producción, las ventajas comerciales, la competitividad local, las manifestaciones políticas, las demandas sociales y el crecimiento económico implica necesariamente un desarrollo diferenciado en cada región de frontera que se considere.

Introducción

El tema del desarrollo local y regional, especialmente en las zonas de frontera, ha sido considerado desde múltiples perspectivas teóricas por el acontecer cambiante y confuso que las caracteriza. Así pues, los flujos migratorios, la frecuente movilización de mano de obra entre países, la alta conexión y, en muchos casos, la alta interdependencia de estas regiones, la calidad de vida, los procesos industriales y comerciales, los efectos de la globalización —entre muchas otras reflexiones— se han dado a partir del reconocimiento de varios autores32 e instituciones33 de la importancia que debe dárseles a las regiones, específicamente las de frontera, puesto que, finalmente, las iniciativas que se apliquen en estas son estratégicas para lograr significativos avances y mejores sustentos para emprender caminos de apertura al mundo a partir de alternativas de desarrollo regionales y nacionales. Ahora bien, lo que ha complejizado este entendimiento es, por un lado, que

tradicionalmente, en nuestros países, aunque siempre abrumados por diferendos fronterizos heredados del pasado, en razón de facilitar las conexiones con los mercados mundiales para su comercio exterior, se estimuló una determinada localización de la producción y de las poblaciones que restó importancia económica y social a las regiones fronterizas, abandonándolas a su suerte, a pesar de las inmensas potencialidades en recursos naturales y humanos que estas ofrecen. De tal suerte que, en el mejor de los casos, la frontera fue concebida primordialmente como límite político o línea de demarcación de jurisdicciones nacionales, recordada únicamente por uno que otro litigio

31 Estudiante de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. 32 Édgar Moncayo, Nilo Meza Monge, Édgar Forero, Ramón Gonzales Fuentes, Mario Valero Martínez, Efraín González de Olarte, entre otros autores que han profundizado en temáticas regionales. 33 Sistema Económico Latinoamericano (SELA), Comité Fronterizo Colombo-Venezolano, Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo de la CAN (BPIF), Consejo Nacional de Desarrollo Fronterizo (Perú), Comisión Binacional de Asuntos Bifronterizos entre Colombia y Venezuela, Centro Binacional de Atención en Frontera (CEBAF), etc.

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y soslayada, por lo general, a la hora de diseñar políticas de desarrollo, incluso las de integración (Telasco, 1996).

Por otro lado, las lógicas de la globalización como la apertura de mercados hacia el exterior y las exigencias de competitividad nacional ha generado cierta “desfronterización” como recientemente se aduce por la configuración de procesos económicos ampliados e integrados aun por encima de las composiciones regionales y de los límites fronterizos. En relación con esto, aunque se han implementado algunos programas34 en los países para controlar y equilibrar las disparidades existentes no sólo entre naciones, sino entre las regiones mismas (de las cuales las más afectadas son las fronterizas), se pueden evidenciar aún algunas limitaciones y contradicciones que enfrenta el desarrollo regional fronterizo; esto sin desconocer, claro está, que en la actualidad podemos hablar de un cierto cambio de concepción que les asigna a las regiones y a los espacios fronterizos objetivos de desarrollo mejor estructurados y más coherentes.

Para la comprensión del tema planteado, vale la pena reflexionar acerca de las caracterizaciones de la frontera norte de México (ciudad de Tijuana, Baja California) y un sector35 de la frontera colombo-venezolana (ciudad de Cúcuta, Norte de Santander) puesto que se trata de dos de las fronteras más dinámicas e importantes del mundo. Para la elaboración de teorías regionales y su comparación, resultan bastante significativas a fin de comprender cuestiones importantes del desarrollo local fronterizo, por dos razones: en primera medida, en tanto que las políticas implementadas en las regiones, especialmente en los espacios fronterizos, dependen de la estructura político-administrativa de cada país, el paralelo de una república federal como lo es México frente a una república unitaria como Colombia implica, necesariamente, señalar las prioridades de administración regional y local que se tienen en cuenta en estos países y que, por supuesto, presentan diferencias en avances para el desarrollo de sus fronteras. En segunda medida, se compara una frontera entre dos países de economías avanzadas (Estados Unidos-México) y una frontera entre dos países en desarrollo (Colombia-Venezuela); esta distinción da lugar a destacar algunas gestiones, procesos y políticas realizadas a partir de los intereses de cada ciudad de frontera y de cada país que suponen relaciones de integración fronteriza y de planes y políticas de actuación nacional compartidas.

Con esta perspectiva, este artículo representa una pequeña contribución al análisis y comprensión del desarrollo local en espacios fronterizos. Está estructurado a partir de la caracterización de cada frontera, desde aspectos económicos y sociales complejos en sus realidades. Seguidamente, se 34 Estrategia Nacional de Desarrollo Fronterizo promovida en el Perú, Política Comunitaria de Desarrollo e Integración Fronteriza de la CAN, Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Integración y Desarrollo Fronterizo (GANIDF), etc. 35 Según los “documentos informativos” publicados por la Comunidad Andina (CAN), la caracterización de la frontera colombo-venezolana distingue tres grandes sectores: Primero, el de la península de la Guajira, en el extremo norte. Segundo, el de Norte de Santander (Colombia) – Táchira (Venezuela), en el sector centro occidental y, finalmente, el sector de los Llanos Orientales.

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establece claridad en conceptos como desarrollo local, desarrollo regional y espacio regional fronterizo. También se explica, en términos generales, las diferencias entre un estado federal y un estado unitario y su relación con el desarrollo regional fronterizo. Posterior a esto, se propone un cuadro de objetivos de desarrollo regional con base en las fronteras comparadas. Además, se mencionan algunos aspectos sociales y políticos relevantes en el análisis fronterizo, visibilizando situaciones de conflicto por problemas económicos, políticos y sociales entre los países y sus consecuencias para el desarrollo en las zonas fronterizas y, por último, se exponen algunas conclusiones generales.

Nota aclaratoria: En este texto no se profundiza en la temática del narcotráfico en la frontera norte de México porque, aunque se reconoce su relevancia para el análisis del desarrollo fronterizo, habría que incluir un apartado completo solo para el tratamiento de esta problemática de frontera; por ello, sólo se mencionan algunos aspectos generales.

Caracterización general de la frontera norte de México: Tijuana (Baja California)-San Diego (California).

La frontera entre los Estados Unidos y México es una de las regiones fronterizas de mayor dinamismo en el mundo y está integrada por un conjunto de regiones a lo largo de más de 3,200 kilómetros. Tijuana es la ciudad más grande y poblada de Baja California (es la sexta de México en población); junto con la ciudad de Tecate, Rosarito y San Diego (California), conforma la zona metropolitana trasnacional más grande de México. Dicha región se caracteriza por su heterogeneidad, por su avanzado desarrollo económico comparado con otras regiones de México, por las problemáticas comunes en la ultima década y por un elevado número de habitantes (aproximadamente diez millones, más de cinco millones en el lado mexicano, de los cuales, en 2009, según el Consejo Nacional de Población, en Tijuana viven alrededor de un millón y medio de habitantes.

En la frontera norte se evidencia una realidad compleja, desarticulada muchas veces en los aspectos económicos, sociales, políticos y culturales del centro del país y de otros estados. Su rasgo principal es la existencia de varias comunidades grandes y dinámicas frente a un gran número de comunidades más pobres y pequeñas. Las poblaciones más grandes, tales como las de la región San Diego-Tijuana, muestran un desarrollo económico mucho mayor que las comunidades de menor tamaño como Del Río, Eagle Pass, Sommerton, Agua Prieta, Caléxico y las colonias del Río Bravo. Las poblaciones fronterizas más grandes y dinámicas poseen un alto desarrollo económico urbano: más del 90 por ciento de los habitantes fronterizos están radicados en las denominadas ciudades gemelas. Así pues, el rápido crecimiento demográfico de las ciudades fronterizas, propiciado por el desarrollo económico fronterizo, ha creado una continua debilidad en infraestructura y servicios públicos básicos, especialmente en el lado mexicano

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de la frontera, ya que disponen de menos recursos y tienen menor capacidad de responder a la demanda explosiva.

La franja fronteriza norteña de la república mexicana, y especialmente esta zona que comprende la ciudad de Tijuana y sus alrededores, sigue siendo un lugar de contrastes en cuanto a la estabilidad económica y la calidad de vida de sus habitantes. Tijuana posee un rasgo distintivo, el cual es su dinámica de crecimiento económico, ligado a la influencia y vecindad con San Diego. Con esto, Tijuana ha sido un punto de atracción para miles de mexicanos y extranjeros que intentan mejorar sus condiciones de vida, ya sea en los Estados Unidos o bien en la misma ciudad de Tijuana, que se ha caracterizado por sus grandes ofertas laborales. Esta situación ha creado una especie de velo que oculta las desigualdades sociales que existen en la ciudad y no permite que se aprecien las inequidades y las franjas de pobreza que crecen alrededor de la misma (Herrera).

Algunos de estos rasgos característicos de Tijuana provienen de su acelerado crecimiento demográfico36 que supera las capacidades de la ciudad para hacerles frente a necesidades básicas de la población como vivienda, agua, educación, salud entre otros. En ese apresurado proceso de crecimiento se han formado varias microciudades en su interior, unas más pobres que otras, que se alimentan de la misma matriz urbana.

La realidad fronteriza del norte de México presenta un escaso desarrollo de las institucionalidades locales rurales; no hay sociedades locales fuertes y tampoco un estado con el mismo peso que las instituciones federales. Del lado del estado, nos encontramos con gobiernos locales sin perspectiva de desarrollo y reducidos a la recaudación y servicios urbanos, sin una perspectiva promotora del empleo rural y el desarrollo de sus economías. Y desde el lado federal, nos encontramos con organizaciones sin conocimiento y sin capacidad de articulación en iniciativas locales fronterizas en el ámbito rural y campesino (Herrera).

La orientación económica de la frontera norte de México es la industria. En Tijuana se asientan miles de maquilas que desarrollan las actividades productivas de la región fronteriza. Esta vocación fabril se debe a la cercana relación de México con Estados Unidos (sustentada, por supuesto, en el Tratado de Libre Comercio), al mejoramiento de las vías de comunicación, al creciente desarrollo de infraestructuras, a la adopción de nuevas tecnologías y a la creciente disponibilidad de mano de obra barata que generan un clima laboral dinámico. Sin embargo,

36 Según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y el Consejo Nacional de Población (CONAPO), de mantenerse las tasas de crecimiento actuales, y en particular la del componente migratorio, para el año 2020 habrá 24 millones de residentes en la región (con 56% en el lado mexicano). En general, tanto en el caso mexicano como en el estadounidense, la tasa de crecimiento poblacional es más elevada que la nacional de los respectivos países, y en algunos casos prácticamente la triplican.

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la industria fronteriza muestra algunas debilidades, guarda prácticas y vicios del viejo maquiladorismo, lo que explica también las amplias asimetrías existentes entre México y Estados Unidos. No hay nuevos retos para plantear la competitividad y productividad bajo formas organizativas creativas e innovadoras. Ello contribuye al desarrollo unisectorial de una región, lo que amplía el desempleo y la pobreza en todos los sectores. El desempleo, la pobreza y la descentralización deben superar aquellas visiones de desarrollo macroeconómico y/o de políticas sociales, porque existe la necesidad de reconceptuar y actuar tras una visión de desarrollo territorial fronterizo (Díaz, Avilés y Rosas 1982).

La gran problemática que enfrenta la frontera norte de México es su alta dependencia de la economía estadounidense; por tanto, las grandes crisis económicas como la de 2001, o la crisis actual, causan impactos muy fuertes en la economía fronteriza. La desaceleración económica y el impacto de los desequilibrios en Estados Unidos sobre el comercio y el turismo afectan más a la frontera mexicana que a la estadounidense. Respecto a la industria maquiladora (concentrada especialmente en esta región fronteriza), según un reporte dado por el presidente del Consejo Nacional de la Industria Maquiladora y Manufacturera de Exportación (CNIMME), César Castro Rodríguez, se registró la pérdida de 64.404 empleos en el primer semestre de 2009, y en el primer bimestre captó 800 millones de dólares, es decir, 25% menos, y cerraron sus puertas 18 empresas, para totalizar 6.624. Como consecuencia de la desaceleración económica y la disminución del nivel de consumo del cliente estadounidense, la industria nacional y maquiladora de Tijuana ha reducido su producción en un 40%. La disminución de la demanda de productos que se elaboran en la ciudad ha provocado problemas y cierres en las empresas de la región.

Es claro, pues, que la caracterización de la frontera norte, en estos términos, implica la formulación de dos nociones: por un lado, se trata de una de las regiones más tendientes al desarrollo, a la apertura comercial, a flujos comerciales crecientes y a dinámicas poblacionales importantes. Pero, por otro lado, también se trata de una región que enfrenta múltiples disparidades y asimetrías hacia adentro (entre regiones) y hacia afuera, puesto que su relación con Estados Unidos implica grandes desventajas que, de no ser regladas por agentes no sólo locales sino nacionales, podría llevar al incremento de las desigualdades y a una calidad de vida limitada.

Caracterización general de la frontera colombo-venezolana, sector centro-occidental: Cúcuta (Norte de Santander)- San Cristóbal (Táchira)

De acuerdo con el informe Caracterización de la frontera colombo-venezolana, de la Comunidad Andina de Naciones y de la que forma parte Colombia, esta zona constituye “el sector fronterizo de mayor interés e importancia para la relación bilateral y para la integración andina, porque aquí tiene lugar uno de

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los procesos de integración más intensos a escala de todo el subcontinente suramericano” (CAN). Sus metrópolis regionales, Cúcuta (Colombia) y San Cristóbal (Venezuela), se han consolidado como los centros motores de la economía regional-fronteriza, favoreciendo la configuración de esta zona como el más importante eje comercial transfronterizo en la subregión andina, con repercusiones a escalas binacional e internacional. Estas ciudades congregan, en conjunto, casi tres millones de habitantes; se trata, predominantemente, de una población joven y urbana (alrededor del 85% del total).

Se trata, además, de un población que tiene una alta movilidad geográfica, con movimientos pendulares cotidianos predominantes en la dirección Colombia-Venezuela, en los cuales unas 250,000 personas se movilizan semanalmente de un lado al otro para trabajar en faenas temporales agrícolas, en instalaciones de la pequeña y mediana industria, y en el comercio informal, principalmente, pero en su gran mayoría sin un estatus legal reconocido (CAN).

En Norte de Santander–Táchira existe una alta tendencia productiva hacia la agricultura para el desenvolvimiento de la economía regional; así, la producción de panllevar, caña de azúcar y café son las más importantes. Esta región se caracteriza por las actividades lideradas desde las pequeñas y medianas empresas que manufacturan bienes de consumo final. Existe una alta concentración en las actividades productoras de alimentos, prendas de vestir y calzado, metalmecánica, cerámica y transformación de la madera. En el renglón de prendas de vestir y calzado se da una articulación dinámica entre las empresas localizadas a uno y otro lado de la frontera, pero de carácter informal, a falta de un régimen binacional que ofrezca respaldo oficial a esta relación. Sin embargo, el comercio es la actividad económica más representativa de la zona fronteriza: sólo en la Cámara de Comercio de Cúcuta (Colombia) existen registradas 11,955 empresas. Buena parte de ellas cumplen funciones relativas al comercio bilateral colombo-venezolano mediante la provisión de servicios y facilidades logísticas a un movimiento que durante varios años ha representado casi la mitad del intercambio comercial intra-andino. A todo esto, el empresariado de la región no se ha caracterizado precisamente por mantener lazos de cooperación significativos que les permitan, por ejemplo, construir cadenas productivas formales, proyectadas de un lado al otro de la frontera. Sin duda, la falta de mecanismos binacionales de apoyo ha jugado su papel a este respecto. La frontera colombo-venezolana se caracteriza, además, por la “ausencia significativa del Estado, una gran militarización y reiterada y sistemática violación de los derechos humanos de la población que habita en ella”37. Cúcuta es una de las ciudades centrales en las relaciones bifronterizas; el mayor flujo y movilización de personas se da por este sector de la frontera y existe un amplio comercio informal que también se visibiliza en esta zona. Sin embargo, lo más destacable en la caracterización de la frontera colombo-venezolana tiene relación con la politización de las

37 Indica el estudio Género, desplazamiento y refugio. Frontera de Colombia y Venezuela del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer, elaborado en 2005 por la investigadora Nubia Pedraza Palacios y que aun describe la realidad fronteriza.

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relaciones fronterizas. Esta circunstancia afecta sobremanera las políticas comerciales entre los dos países.

Resulta paradójico que, aun cuando la ciudad de Cúcuta tenga la categoría de Distrito Especial Fronterizo y Turístico y haga parte de una de las fronteras más activas e importantes en América del Sur, el tratamiento de su desarrollo local se defina generalmente a partir de coyunturas circunstanciales de carácter nacional. De este modo, la región fronteriza como tal se ha relegado a procesos de desarrollo informal establecidos por las mismas poblaciones fronterizas; sin embargo, la regulación del comercio, la planificación de estrategias de desarrollo fronterizo conjunto, la creación de instituciones bifronterizas estables en el tiempo, la apertura de sus mercados con políticas de comercio bien definidas entre los dos países, etcétera, se han convertido en factores de desarrollo que, no obstante ser determinantes, no son asumidos desde cada estado como enfoques de desarrollo prioritario en sus regiones de frontera.

El tratamiento del desarrollo regional ha sido abarcado desde diversos ángulos teóricos (Moncayo, 1999)38 según las necesidades específicas de los países y las regiones, y enmarcadas en proporciones de tiempo y espacio delimitados. Respecto al caso que nos ocupa, debe señalarse un proceso en la “teoría del desarrollo regional” que, en última instancia, reconoce como objetivo principal la superación de problemáticas sociales generadas en espacios subnacionales por asimetrías, desigualdades y desequilibrios acrecentados por la lógica capitalista. En este marco, la preocupación por los efectos de la globalización sobre las regiones subnacionales puso de moda en los últimos diez años el “enfoque territorial” que:

hace énfasis en el potencial de las regiones, entendido como el conjunto de recursos naturales, históricos, culturales, humanos, tecnológicos, económicos, institucionales y materiales que forman parte del patrimonio regional que cobra vida y un orden propio con la activa participación de los actores locales y regionales en el marco de estrategias y políticas nacionales de desarrollo. De la forma como se administre ese potencial, combinándolo convenientemente con factores externos, dependerá el bienestar y el progreso de la población involucrada (Meza. 2008).

A partir de esta teoría, el espacio, la región espacial, la frontera, los espacios regionales fronterizos y la región fronteriza son entendidos (para efectos de este artículo y según las concepciones contemporáneas) no sólo desde sus configuraciones naturales, sino además por la importancia de los acoplamientos y relaciones sociales, económicas y políticas que allí se establecen: 38 Moncayo realiza un importante resumen clasificatorio de los distintos enfoques que se han propuesto por corrientes de pensamiento alemanas, norteamericanas y latinoamericanas, principalmente desde la CEPAL, cuyo desarrollo evolucionó desde los aportes estructuralistas hasta los dependendistas, a los cuales aún se apela en la discusión actual.

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Espacio: Forma producida por relaciones y procesos sociales y naturales, lo que a su vez permite segmentar el territorio teniendo en cuenta esos procesos que se desarrollan sobre él.

Región espacial o espacio regional: Coraggio39 y Efraín González (1982) coinciden en asimilar estas nociones entendiendo los ámbitos de relación social como segmentos de territorio en los que se establecen medios y agentes que se ponen en constante interacción.

Esta noción hace referencia a espacios configurados por procesos y relaciones sociales, así como elementos y procesos naturales, los cuales, al estar articulados bajo formas dialécticas, conforman lo que se denomina un complejo socio-natural. En otras palabras, es la relación sistémica que reclama el actual enfoque territorial (Meza. 2004, p. 13).

Esta forma de concebir la región (como formación social específica al interior de la formación social nacional) permite entender cuestiones fundamentales que tienen que ver con el grado de desarrollo de las fuerzas productivas y las relaciones de producción, formas de acumulación, grado de concentración económica y los modelos de distribución de ingresos, formas de organización social, prácticas culturales e identitarias, organización política y asignación de poderes, etcétera, que influyen a su vez en la composición y determinación del desarrollo regional y local.

Frontera: Es un territorio en el cual se instalan procesos económicos y sociales formando una región básicamente homogénea en cuanto a las prácticas comunes que se infundan, pero con demarcaciones limítrofes que separan un país o una región de otra haciéndola externa aun considerando su proximidad.

Espacios regionales fronterizos: Escenarios privilegiados de dinámicas económicas y sociales que, en un marco mayor de realización de la mercancía transnacional, involucran directamente a dos o más países poniendo en cuestión, para todo efecto práctico, la vigencia de conceptos que se refieran a la “separación” de los límites. En dichos espacios, además, se producen reconocimientos de factores históricos, antropológicos y sociológicos que sustentan sentimientos de identidad y pertenencia que pretendieron ser desconocidos por los “límites” políticos y administrativos impuestos en el proceso de formación de los estados-nación.

Región fronteriza: Es un segmento de territorio en el que se localizan ciertos agentes y medios dialécticamente relacionados entre ellos, contextuados por límites internacionales que “separan” las porciones de territorios de países vecinos que concurren a formar un espacio regional fronterizo.

39 Coraggio, José Luis. Notas sobre sistemas políticos y estructura espacial. Este tema fue desarrollado posteriormente por el autor en la Agenda del Desarrollo Social.

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Dentro del marco teórico expuesto, el desarrollo regional dirigido a las zonas de frontera debe entenderse, en primer lugar, como la promoción de estrategias regionales encaminadas a la reducción de las asimetrías existentes entre las diferentes regiones de un país en aspectos socioeconómicos sustanciales. En segundo lugar, como la implementación de iniciativas que trasciendan el desarrollo inicial hacia mercados externos de acuerdo con características propias de cada espacio regional, es decir, a sus recursos propios, sus formas de producción, la especialización laboral de su mano de obra, flujos comerciales, etc.

El desarrollo local, por su parte:

se trata de un complejo proceso de concertación entre los agentes —sectores y fuerzas— que interactúan dentro de los límites de un territorio determinado con el propósito de impulsar un proyecto común que combine la generación de crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial con el fin de elevar la calidad de vida y el bienestar de cada familia y ciudadano(a) que viven en ese territorio o localidad (Enríquez, 2001).

“Actualmente, en cierta forma, todo el desarrollo es local, tanto sea en un distrito, en una región, en una microrregión, en un país o en una región del mundo” (Padilla, Pino y Aguirre), esto porque, finalmente, las estrategias de desarrollo diseñadas tienen correspondencia con una localidad concreta. Sin embargo, es normal que el desarrollo local haga referencia a procesos de desarrollo que ocurren en espacios subnacionales, y en la mayoría de los casos, tales espacios son municipales o microrregionales.

En cuanto al desarrollo local en las regiones de frontera, se infiere, según lo expuesto, que se abarca una política global que incluya aspectos de descentralización administrativa, organización de la población, ordenación del territorio, dotación de infraestructuras y servicios, estrategias de integración o de cooperación entre fronteras, etc. También, en las localidades de las zonas fronterizas, se genera como objetivo principal la elevación de la calidad de vida de las poblaciones e inclusive la modernización de sus instituciones de acuerdo con las exigencias de sus propias realidades.

En ese escenario, donde las regiones fronterizas parecen no tener un rol, emergen iniciativas desde las mismas fuentes de la sociedad civil y de los estados orientadas a responder el proceso de globalización con políticas y estrategias distintas a las que daban soporte a políticas de desarrollo fronterizo “hacia adentro” que, para decirlo de paso, ya venían mostrando su agotamiento (Meza, 2004, p. 27).

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De este modo, queda evidenciado que el fundamento principal en las políticas de desarrollo local en los espacios regionales fronterizos es la capacidad de cada localidad para generar procesos de competitividad y desarrollo que puedan desplegarse hacia el exterior. El desarrollo exógeno reconoce que el desarrollo logrado en el interior de las regiones debe internacionalizarse. En el caso de Tijuana y Cúcuta, por ejemplo, aunque se trata de ciudades que corresponden a realidades nacionales diferentes, sobresale la necesidad de integración y de internacionalización como política de desarrollo fronteriza. Así las cosas, la potenciación de mercados comunes, las políticas de inmigración, los flujos comerciales, las configuraciones industriales, etcétera, obedecen a este criterio. Sin embargo, existe una gran diferencia entre estas ciudades. A partir de los ochenta, la frontera norte ha sido transformada en una zona de desarrollo y convergencia económica.

Se entiende por desarrollo económico fronterizo el proceso de transformación de la frontera que se caracteriza por la expansión de la capacidad productiva, dadas ciertas dotaciones iniciales de factores, el aumento de los promedios de productividad por trabajador y de ingresos por persona, los cambios en la estructura de clases y de distribución del ingreso de grupos y la organización social, los cambios en la estructura de la infraestructura fronteriza, y la evaluación de las estructuras políticas, todo lo cual permite elevar los niveles medios de vida de la frontera norte. El desarrollo, definido así, se ha basado en un modelo de caracterización microrregional con la especialización gradual del trabajo y los correspondientes cambios tecnológicos, así como en la mayor utilización de la energía y de los factores iníciales de cada región (Díaz, Avilés y Rosas).

Ciertamente, se reconoce en la frontera norte de México su vocación con el exterior; esto influenciado, además, por la mundialización de la economía y la formalización del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN). Tijuana, en este contexto, aparte de ser la ciudad más poblada del estado de Baja California por su relevancia industrial y comercial, es un importante eje de conexión con Estados Unidos, lo que genera importantes políticas de desarrollo bifronterizo. Cúcuta, por otro lado, es la ciudad más poblada del Norte de Santander, representa al sector fronterizo más dinámico de la frontera colombo-venezolana y genera multitud de intercambios comerciales y flujos poblacionales que propician nuevas estrategias de mercado y de desarrollo regional y local. Ahora bien, en Colombia, aunque se han realizado importantes esfuerzos en la negociación y promoción de políticas de desarrollo fronterizo y se han generado cambios institucionales con este fin, algunos de ellos han devenido en esfuerzos aislados, no sólo por los frecuentes choques políticos y diplomáticos entre Colombia y Venezuela, sino por la afectación de “flagelos como el narcotráfico, el terrorismo y el comercio ilegal” en las localidades fronterizas.

Resulta claro, entonces, que las políticas de desarrollo fronterizo se establecen según consensos y estrategias compartidas de acción entre los países

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involucrados. Es por ello que en México causan grandes desequilibrios las desaceleraciones económicas de Estados Unidos y es por ello que en Colombia cualquier problema político-diplomático genera consecuencias, en ocasiones severas, en el sistema comercial y económico de sus regiones de frontera, en cuyos casos resultan ser las más golpeadas. La interdependencia se destaca como una de las características más importantes para la definición de políticas fronterizas. El reto local consiste entonces en que las regiones de frontera adopten las condiciones para ajustarse a las demandas de la globalización.

La puesta en marcha del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) marca la inflexión definitiva de esta tendencia a nivel mundial, estableciendo dos principios esenciales:

1. Pensar en lo global y actuar localmente. Es decir, adaptar las políticas genéricas (macro) a los casos concretos (micro) de cada entorno local.

2. Fomentar la participación de las comunidades locales en sus planes de desarrollo. Es decir, convertir a las administraciones locales en los principales impulsores del desarrollo como fórmula para ajustarse al máximo a las necesidades y peculiaridades del entorno local.

Acordes con esta perspectiva, las políticas locales deben definirse en cada región según las condiciones particulares que la caracterizan, pero con apego a las políticas nacionales que son implementadas. En este orden de ideas, se hace necesario distinguir entre un estado federal y un estado unitario, ya que, respecto al avance regional fronterizo, las diferencias entre países para el diseño e implementación de técnicas de gestión resultan evidentes en cada forma de estado.

Así pues, un Estado Federal es un estado conformado por la unión de varias entidades territoriales que se autogobiernan y que, con mayor o menor autonomía, tienen facultades de gobierno y legislación sobre algunos temas, distintos a los que corresponden al gobierno federal. Con frecuencia, las federaciones se constituyen sobre un acuerdo original entre estados soberanos. Los estados que forman la federación no suelen tener derecho a separarse unilateralmente de la misma. Es claro que México, al corresponder a esta forma de organización política, enfrenta la toma de decisiones macroeconómicas y fiscales desde el Distrito Federal (Ciudad de México), las cuales son asumidas por los demás estados del país sin acomodarse, en muchos casos, a las especificidades de cada región. Precisamente, una de las problemáticas más visibles en la frontera norte se debe a la falta de acoplamiento de muchas políticas nacionales a las necesidades de estas regiones. Tijuana, específicamente, enfrenta condiciones de crecimiento demográfico constante y su capacidad de instalación de servicios e infraestructura no alcanza a cubrir las demandas de la población. Las políticas nacionales, en ocasiones, no logran controlar los grandes flujos migratorios, no regulan los mercados, no gestionan las desventajas de sus naturales ante las

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políticas antimigratorias de Estados Unidos, etcétera. , Con frecuencia, las localidades no tienen la capacidad de generar los planes y programas que les atañen según sus propios contextos.

A lo largo de los años, el gobierno federal ha perdido su capacidad desarrollista debido a la falta de las reformas económicas estructurales necesarias para el país, por lo que el papel de los estados es de vital importancia para definir las políticas de desarrollo económico sustentable, equilibrado, y con una base económica diversificada y local (Díaz, Avilés y Rosas, 1982).

Paradójicamente, y a pesar del carácter federal del país, las modalidades que se imprimieron a la acción política y económica, sobre todo en este siglo, dieron al federalismo mexicano una dinámica centralizadora que poco a poco concentró los distintos aspectos de la vida nacional, favoreciendo ciertamente un crecimiento económico y un desarrollo social en medio de una prolongada estabilidad, pero también frustrando el fortalecimiento y desarrollo locales. La creciente centralización fue neutralizando la capacidad gubernativa y de respuesta de las entidades y de los municipios, fenómeno que se reprodujo a escala en la relación de cada estado con sus municipios (Boyzo, p. 19).

Los estudiosos de la materia indican que la macrocefalia que engendró el Gobierno Federal con el centralismo de sus acciones administrativas se expresó en el uso desigual del espacio en que se realizaron las actividades económicas, las cuales se concentraron en unas cuantas regiones, algunas de las cuales se especializaron e hicieron competitivas, en tanto que la mayor parte del territorio nacional recibió exiguos recursos presupuestales y se descuidó la optimización de sus recursos al aplicarse técnicas de producción rudimentarias. Esto también se debe a que

en general, los ingresos de las haciendas públicas estatales y municipales dependen en un alto porcentaje de los recursos federales asignados a estas. Dicha situación se ha ligado a la práctica fiscal del federalismo mexicano, pero es incongruente que el Estado Federal se defina por la descentralización administrativa y la centralización política. El centralismo político no necesariamente se revierte a partir de la alternancia en el ejercicio de las funciones públicas, sino a través de democratizar la toma de decisiones y establecer una distribución de competencias más equitativa entre los diversos órdenes de gobierno (Arredondo, pp. 4-5).

Esta dicotomía ha dado lugar a un desarrollo económico asimétrico, con un crecimiento concentrado que, a la postre, ha sido insuficiente para enfrentar las crecientes demandas de una población que experimentó una dinámica de crecimiento significativa. La frontera norte de México, por su cercana relación con Estados Unidos, ha sido una de las regiones más prominentes y tendientes

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al crecimiento; sin embargo, estas marcadas asimetrías regionales han desembocado en el rezago de otras regiones en el centro y sur del país, siendo las más pobres, las más débiles, las de mercados restringidos, mano de obra no especializada, etc. Al finalizar los años noventa, Víctor López Villafañe escribió que

la economía de México es, por tanto, menos nacional si entendemos por ello niveles de integración de unas regiones con otras y el reforzamiento de sectores, más desigual su crecimiento que en previos periodos, aunque las regiones pobres siguen siendo importante reserva de mano de obra barata que siguen abasteciendo no sólo al mercado laboral de los Estados Unidos, sino también a las zonas industriales del país. De acuerdo con Robert D. Kaplan, tenemos ahora un país dividido en una región llamada Mex-América en el Norte, D.F. como una Ciudad-Estado, y el Sur como Mex-Centroamérica.

La frontera norte refleja entonces dos situaciones: la existencia de condiciones más favorables ante otras regiones del país, una economía más avanzada, altos niveles de exportación, crecimientos en inversión extranjera, pero también la existencia de grandes asimetrías tecnológicas, industriales y comerciales que la ponen en desventaja con Estados Unidos y que, por tanto, no le permite obtener mayores beneficios de su incursión en la mundialización de la economía.

El Estado Unitario es aquel reconocido por la existencia de un sólo centro de poder político en todo el territorio nacional. Este poder central delega agentes y autoridades locales en las regiones para complementar sus funciones en el poder. El Estado Unitario cuenta con un poder legislativo, uno judicial y uno ejecutivo (conformado por el presidente, gobernadores, alcaldes…) y una constitución que rige en todo el país. Colombia, según su Constitución Política Nacional, es un “Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada…”. De este modo, hay un reconocimiento constitucional explícito de cierta autonomía en las entidades territoriales que las faculta para la gestión de políticas y proyectos locales que sean necesarios para su desenvolvimiento. Sin embargo, así como en México, aunque se trata de una aglomeración de estados autónomos bajo uno solo, aún se visibiliza cierta centralización, en Colombia, la descentralización aludida es de carácter administrativo. De esta manera, la planeación y la gestión del desarrollo regional y local en la frontera con Cúcuta están condicionadas por la implementación de políticas establecidas desde el gobierno central.

El grado de autonomía de las regiones tiene que ver con la forma como se articulen a los centros de decisión nacional en el terreno económico y en el político –jurídico– administrativo. Esta situación de marginalidad se asocia al grado de articulación o desarticulación respecto a los circuitos nacionales de la economía o, en el lenguaje de nuestros tiempos, a los

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ejes o corredores viales/económicos que vienen convirtiéndose en el referente para estrategias de desarrollo regional (Meza, 2008, p. 36).

La viabilidad y sostenibilidad de proyectos de desarrollo económico y social en espacios subnacionales están fuertemente condicionadas por la capacidad y voluntad de los gobiernos nacionales de implementar políticas descentralistas que, al interior de un país unitario, permitan un desarrollo con relativa autonomía de dichos subespacios y, sobre todo, de aquellos situados al borde de los territorios nacionales que forman parte, a su vez, de espacios regionales fronterizos con dinámicas específicas y propias que demandan también un tratamiento específico.

La comparación de las dos fronteras con base en la forma de estado deja claras dos condiciones. En la frontera norte de México impera la necesidad de reivindicar la autonomía regional de cada estado respecto al poder que se ejerce desde el Distrito Federal. Se reconoce en cada región, especialmente en Tijuana-Baja California, su facultad para generar políticas locales de desarrollo que impliquen la asunción de sus propias realidades y el pronunciamiento de los agentes locales sin que esto signifique desligarse de las políticas nacionales y regionales. En la frontera colombo-venezolana (sector de Cúcuta-Norte de Santander) impera la necesidad de que haya en Colombia una descentralización efectiva que permita a cada región promover también sus propios planes de desarrollo con sus propios recursos, en concordancia, por supuesto, con lo estipulado por el gobierno central. En Colombia, además, se complejizan aun más las relaciones con las zonas fronterizas, ya que han sido objeto de políticas de seguridad nacional no sólo por parte de Colombia, sino de Venezuela, y su rol como unidades potenciales de desarrollo y de crecimiento económico ha quedado en segundo plano. En la relación fronteriza de México con Estados Unidos, aunque ha estado sujeta a importantes críticas (asimetrías y desigualdades en el desarrollo), hay mayor convergencia económica entre ambos países y alta trascendencia de los tratados binacionales de integración y cooperación interfronteriza, siendo Estados Unidos el primer socio comercial de México. En Colombia, según el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) los esfuerzos de integración en la frontera han surgido, por lo general, espontáneamente, y han respondido casi siempre a requerimientos circunstanciales y no a políticas de desarrollo integral de las regiones involucradas, por lo que sus efectos en lo económico, social y cultural han sido exiguos y no han estimulado el proceso general de integración. Los instrumentos aplicados fueron destinados principalmente a facilitar el comercio intrarregional y el tránsito de personas y vehículos, mientras se omitían compromisos y medidas para constituir zonas fronterizas de desarrollo compartido. Al mismo tiempo, en el orden institucional, los regímenes adoptados no han sido adecuados para incluir el entorno completo de las regiones fronterizas y han adolecido de discontinuidad administrativa y de insuficiente apoyo político. Por otro lado, se ha seguido el procedimiento de conducir los asuntos relacionados con la cooperación e integración en las fronteras a nivel de los gobiernos centrales, sin participación efectiva de los agentes económicos e intereses locales.

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Entre los países es indudable que la formulación de las estrategias de desarrollo para las regiones con fronteras internacionales tiene lugar en el marco de un nuevo escenario: el de la integración binacional y multilateral. En Colombia y Venezuela, a pesar de que se reconoce esta condición, son constantes las problemáticas político-diplomáticas, toda vez que cualquier molestia “provocada” al gobierno de Hugo Chávez trae consigo la decisión de congelar las relaciones comerciales con Colombia, resultando más afectadas las localidades de la frontera. Estas problemáticas han tenido lugar por varios factores:

El desbordamiento del conflicto colombiano: lo que Daniel Pécaut denomina “un conflicto cada vez más desterritorializado” (Pécaut, 2004)

por cuanto la “lucha contra el terrorismo” y los grupos ilegales ha dejado de conocer los límites fronterizos y los ha sobrepasado, complicando las relaciones entre los países del Sur, especialmente las colombo-venezolanas.

Comercio ilegal generalizado. Expansión territorial de las redes del narcotráfico. Altos niveles de comercio informal.

En este orden de ideas, podría hacerse mención al anuncio del congelamiento de las relaciones comerciales y diplomáticas entre Colombia y Venezuela por parte de Chávez a finales de julio de 2009 por considerar un insulto la acusación del Gobierno colombiano de que algunas de las armas en poder de las FARC son de procedencia venezolana. Esto fue entendido además por ese gobierno como una estrategia para distraer la atención sobre el tema de la instalación de las siete bases militares de Estados Unidos (por el Convenio de Cooperación Militar con Colombia, firmado finalmente en el mes de octubre) y que ocasionó fuertes tensiones en Suramérica, así como el empeoramiento del comercio bifronterizo. Según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), las exportaciones de Colombia a Venezuela se redujeron en 28.8%, comparadas con el primer semestre del 2008, mientras que las de Venezuela cayeron en 55%. Ciertamente, en estas situaciones, el comercio bifronterizo es el más afectado, pues frecuentemente se enfrenta a períodos de incertidumbre comercial y económica, los cuales generan grandes pérdidas, desde el comercio informal hasta las medianas y grandes empresas. El cierre de la frontera (3 de noviembre de 2009) por parte de Venezuela —debido al asesinato de soldados venezolanos por la supuesta acción de paramilitares colombianos— produjo también un bloqueo que incluía la movilización de tropas venezolanas para evitar cualquier relación entre los dos países. Adicionalmente, fue constante la amenaza durante el segundo semestre de 2009 de incrementar pie de fuerza de Venezuela en las zonas fronterizas por “condiciones de seguridad”, y la destrucción de dos puentes fronterizos en los últimos meses de ese año, por parte de Venezuela, también jugó un papel determinante en el conflicto. Estos y otros han sido los problemas que han caracterizado las relaciones binacionales, pues las decisiones por asuntos políticos (de Venezuela generalmente en los casos mencionados y de Colombia respecto a la “diversificación de mercados o la militarización de su frontera), no han sido otra cosa que el olvido absoluto de la integración y

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cooperación fronteriza como objetivo de desarrollo regional en la frontera común.

En relación con este distanciamiento, Venezuela asume en 2010 el reto de otra gran decisión con implicaciones bifronterizas: la devaluación del bolívar fuerte.

La devaluación, también conocida como depreciación, se define como la disminución en el valor de una moneda en términos de otra moneda.

La devaluación se da cuando el precio de las monedas extranjeras sube en relación con la moneda nacional. Por tanto, una devaluación significa que los extranjeros pagan menos por la moneda devaluada o que los residentes del país que devalúa su moneda pagan más por las monedas extranjeras. Generalmente, esta política se usa para fomentar las exportaciones y disminuir las importaciones. Dado que los bienes en el país con la moneda devaluada serán más baratos para los extranjeros, las exportaciones aumentarán, y lo contrario ocurrirá con las importaciones (Suárez).

En el caso concreto de Venezuela, esta lógica no es tan simple; estas cuatro perspectivas lo evidencian:

1. Precio de productos: Según los analistas, si existe una mayor cantidad de productos cuyos precios se encuentran vinculados al mercado externo —como es el caso del mercado venezolano— donde un gran número de productos son importados, incluso los de la canasta básica, la variación del precio debería ser de 1 a 1. Esto quiere decir que el precio se elevará proporcionalmente a la cantidad o valor de la devaluación; si la devaluación de la moneda es de un 100%. los precios de estos bienes aumentarán en la misma proporción. La devaluación de la moneda logra estimular las exportaciones si existe alta productividad en el país que devalúa.

2. Empresas exportadoras colombianas: Las empresas exportadoras, en este punto, enfrentan difíciles opciones, puesto que ven en esta devaluación la pérdida casi inevitable del 40% de los productos exportados a Venezuela.

3. Condiciones de los ciudadanos venezolanos: Los venezolanos asumen como consecuencia de esta decisión la pérdida del 62% de su poder adquisitivo; incluso los alimentos tienen un precio mayor con la devaluación debido a que casi todos los productos son extranjeros. Y para aquellos productos y servicios que no tienen ningún componente importado, estos variarán su precio para ajustarse al nuevo mercado sujeto a inflación, la cual se situó en casi un 30% en 2009 (una de las más altas del mundo). Las empresas colombianas sufren confusiones y problemáticas en sus producciones, puesto que en Colombia la inflación en ese mismo año fue del 2%, lo que acarrea drásticos cambios para ajustarse al mercado venezolano sin que sus ganancias se deterioren.

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4. Mercado fronterizo: Es inevitable la afectación de la devaluación del bolívar fuerte a la gran mayoría de los productos de exportación colombianos porque para los venezolanos ahora serán más costosos y habrá menor demanda. Por otro lado, aunque los colombianos pueden mejorar su capacidad adquisitiva para comprar en los mercados venezolanos, están sujetos a las medidas restrictivas que asuma el gobierno venezolano respecto a ellos.

A corto plazo, las opciones de desarrollo para Venezuela no son tan esperanzadoras como normalmente podría esperarse con una política monetaria de devaluación de la moneda nacional, pues sus particularidades no lo garantizan: su alta inflación, alta dependencia de las importaciones, etc. Por el momento, se prevé la tendencia hacia una mayor inflación, un creciente desempleo y una sensible contracción económica ; a esto se le suma, además, la crisis en la capacidad de provisión de energía (lo que ocasionó durante varios días algunos racionamientos diarios en el servicio, lo cual, a mediados de enero de 2010, fue cuestionado por el presidente venezolano como una equivocación). Sin embargo, hubo consecuencias directas en la producción de cultivos y en los procesos industriales del país.

Como ha quedado evidenciado en la comparación de estas fronteras, según los respectivos países, las relaciones de México tienen un carácter puramente comercial y económico con Estados Unidos, mientras que las de Colombia están altamente politizadas, lo cual genera graves percances en la economía regional fronteriza, poniendo de manifiesto que

todavía predomina esa concepción decimonónica que sigue viendo la línea pero que no alcanza a ver las zonas fronterizas con las interacciones que generan las poblaciones, los ecosistemas, las cuales podrían generar un aprovechamiento mutuo de oportunidades. Todavía sigue primando en la mente de varios sectores encargados del manejo de las relaciones colombo-venezolanas la idea de un juego de suma cero en el que cualquier relación binacional es vista como ganancia o pérdida absoluta de uno u otro lado (Ramírez, 2008).

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OBJETIVOS GENERALES DE DESARROLLO REGIONAL CON

ENFOQUE FRONTERIZO

Nº FRONTERA NORTE DE MÉXICO

FRONTERA COLOMBO-VENEZOLANA

1. Promover sistemas de control fronterizo que reduzcan costos y faciliten el flujo de personas y mercancías entre zonas de frontera.

Promover avances en recursos tecnológicos para la asignación de valor agregado a sus producciones.

2. Estimular la proposición e implementación de estrategias de desarrollo en las localidades a través del papel protagónico de sus agentes locales y del reconocimiento de las realidades propias.

Contribuir a que las zonas fronterizas superen los problemas específicos de desarrollo derivados de su relativo aislamiento y marginación con respecto a sus economías y centros de poder nacionales.

3. Diseñar estrategias para el mejoramiento de infraestructura y servicios públicos básicos en las ciudades fronterizas. La demanda explosiva en Tijuana por excesivos crecimientos demográficos, lo exige.

Promover acciones de desarrollo fronterizo integrado para estimular las ventajas del comercio bifronterizo.

4. Diseñar estrategias regionales como la búsqueda de nuevos mercados para contrarrestar los efectos de las crisis financieras

Aprovechar las oportunidades de cooperación transfronteriza que promueve la Comunidad Andina entre sus países miembros y con

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Conclusiones El desarrollo local en regiones fronterizas se entiende como las condiciones características de cada región que son propicias para generar crecimiento y desarrollo económico, a la vez que permite la implementación de estrategias regionales para el mejoramiento de la calidad de vida de los individuos. La infraestructura, la oferta de servicios públicos generalizados, la calificación de la mano de obra, las garantías laborales en las producciones, la atención a las demandas ciudadanas, la reivindicación de los agentes locales, etcétera, se convierten en factores determinantes para el desarrollo de los espacios regionales fronterizos. En el Estado Federal, en tanto se reconoce una “mayor autonomía a cada

estado y a cada región”, las políticas de desarrollo designadas para las regiones fronterizas deben corresponder con esta lógica. En México, esta autonomía no es tan efectiva, y de alguna manera la centralización ha caracterizado el ajuste de estrategias de desarrollo fronterizo con base en los mandatos del Distrito Federal, aun por encima de las realidades locales específicas y más aun si el gobierno local de determinada región no hace parte del partido político que rige en el D.F. En Colombia, se trata de un Estado Unitario “descentralizado”, pero como en México, este factor tampoco es tan

en Estados Unidos. terceros.

5. Contribuir a que las zonas fronterizas hagan suyas las nuevas funciones y roles que les asignan los procesos de integración regional y subregional en los que están involucrados.

Despolitizar el diseño de estrategias de desarrollo local en las regiones fronterizas. Las tensiones políticas limitan el progreso económico compartido.

6. Calificar la mano de obra disponible en las zonas fronterizas para darle valorización ante las industrias extranjeras.

Generar estrategias y políticas comerciales bifronterizas largoplacistas para la obtención de resultados efectivos.

7. Expandir las redes y flujos comerciales a lo largo de toda la frontera.

Promover el establecimiento de zonas de libre tránsito en áreas donde califiquen para ello.

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efectivo y las regiones son generalmente dependientes de los mandatos del poder central (sobre todo en materia fiscal). En ambas fronteras, los actores locales manifiestan poca influencia en la implementación de los planes de desarrollo regional.

En las relaciones fronterizas, tanto en la frontera norte como en el sector de la frontera colombo-venezolana, se registra una relación de interdependencia. Ahora bien, en el primer caso, al tratarse de economías avanzadas, la gestión del desarrollo se realiza a partir de la apertura comercial, el libre mercado y la implementación de políticas de desarrollo integrado (con base en el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica). En el caso de Colombia, hay referencias al establecimiento de relaciones fronterizas entre dos países en desarrollo. En ambos existe la marcada tendencia a la producción en el sector primario, al comercio informal, a políticas bifronterizas inestables en el tiempo, al escaso desarrollo regional fronterizo y a estrategias de desarrollo poco planeadas y estructuradas, Así pues, en uno y otro caso, la gestión del desarrollo en cada frontera depende de su actividad directa hacia el exterior y del aprovechamiento de esas ventajas. La integración bifronteriza se ha configurado entonces como uno de los principales objetivos de desarrollo regional.

Las dinámicas fronterizas colombo-venezolanas se muestran más complejas que las de la frontera norte de México. La politización en las decisiones de los dos países respecto al avance de sus fronteras ha aislado cualquier alternativa de desarrollo que pueda instalarse a largo plazo. La principal afectación se refleja en unos procesos comerciales y económicos de gran complejidad a lo largo de la frontera, pues obedecen a periodos de tiempo determinados por la configuración de los escenarios políticos de los dos países. Cúcuta enfrenta esta incertidumbre constante para la gestión de su desarrollo. México y Estados Unidos, por su parte, asumen una relación comercial y de “desarrollo compartido”; de ahí el diseño de programas de regulación de inmigración, de crecimientos poblacionales extendidos, de control y registro del flujo vehicular en sus regiones, etc.

En la gestión del desarrollo en la frontera norte de México, algunas limitaciones claras son: la alta dependencia económica del mercado estadounidense, el excesivo crecimiento poblacional y las grandes diferencias y asimetrías interregionales. Las limitaciones en la frontera colombo-venezolana tienen que ver con la polarización de estrategias implementadas entre Colombia y Venezuela, los escasos desarrollos institucionales efectivos de carácter bifronterizo, el escaso fortalecimiento de lazos de cooperación e integración fronteriza en el marco de algunos objetivos de desarrollo integral y el inestable relacionamiento comercial.

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