ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMIN1STRACIÓN PÚBLICA Y …
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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMIN1STRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDP..D DE :MÉXICO Análisis del Gasto Público y el Proceso Presupuestario en México F,~rnando G. Toriz Flores Fundación Miguel Estrada lturbide, S.C. [email protected] Proyecto ele Investigación Aplicada • Maestría en Economía y Políticas Públicas nCNOLÓGICO Asesor Carlos M. Urzúa DE MONTERREY• RU~JL2I.t.S,: Diciembre de 2006
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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMIN1STRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDP..D DE :MÉXICO
Análisis del Gasto Público y el Proceso Presupuestario en México
F,~rnando G. Toriz Flores
Fundación Miguel Estrada lturbide, S.C. [email protected]
Proyecto ele Investigación Aplicada
•
Maestría en Economía y Políticas Públicas
nCNOLÓGICO Asesor Carlos M. Urzúa
DE MONTERREY•
RU~JL2I.t.S,: Diciembre de 2006
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RESUMEN
La presente investigación analiza el proceso presupuestario de México, identificando
debilidades y áreas de oportunidad del mismo. Se establecen recomendaciones y acciones a
seguir para mejorar la forma en que son asignados y utilizadas los recursos públicos.
Como parte de este análisis, se identifican las razones teóricas que explican el crecimiento
inercial de gasto público, el efecto que tiene en la economía del país y los elementos que
explican los problemas de negociación y aprobación del presupuesto.
Asimismo, se revisa el comportamiento del gasto público en los últimos años, en virtud de
que es el producto tangible del proceso presupuestario en su conjunto. Se identifica que,
más significativo que el crecimiento global del gasto, ha sido el cambio en la forma en que
es distribuido, destinándose cada vez más un mayor porcentaje a funciones de desarrollo
social, mientras que el gasto destinado a funciones de desarrollo económico ha disminuido,
manteniéndose en un nivel constante el destinado a funciones administrativas.
A pesar de que se destinan cada vez mayores recursos a programas y proyectos educativos,
en materia de salud y de combate a la pobreza, sigue siendo muy dificil medir el impacto de
estos recursos públicos, en virtud de que no existe un sistema integral de evaluación de las
asignaciones presupuestarias, siendo esto una de las principales críticas al proceso
presupuestario en México.
En la presente investigación se plantean medidas concretas para fortalecer y transparentar
los esquemas de monitoreo del gasto público. La aplicación de estas medidas también
abonará a la reducción de incentivos para sobreestimar el Presupuesto de Egresos. El
establecimiento de medidas de premio y castigo en función de resultados es otro elemento
de gran importancia para mejorar la efectividad y eficiencia el proceso presupuestario. Para
ello es necesario realizar medidas para adecuar el marco institucional y legal, con la
finalidad de facilitar la transición hacia una gestión pública nueva y moderna.
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ÍNDICE
l. INTROI>UCCIÓN ............................................................................................................. 4
11. MARCtD METODOLÓGICO ........................................................................................ 7
111. MARCO TEÓRICO .................................................................................................... 10
1.- Modelos explicativos del Gasto Público ...................................................................... 10 2.- Modelos explicativos del impacto del Gasto Público en la economía de un país ..... 13 3.- Modelos de elección pública ......................................................................................... 16
IV. ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO EN MÉXICO ................................................. 19
l. El gasto público en México ............................................................................................ 19 1.1 Importancia del gasto publico ..................................................................................... 19 1.2 Características del gasto publico ................................................................................. 23 1.2 Impacto del gasto publico en la economía del país .................................................... 28
2 Proceso presupuestario ................................................................................................... 29 2.1 Contexto histórico del proceso de presupuestacion ................................................... 30 2.2 Características principales del proceso de presupuestacion en la actualidad ........ 35 2.3 Procesos de presupuestacion de otros países .............................................................. 41 2.4 Relación del Ejecutivo Federal y el Poder Legislativo .............................................. 47
3. Fiscalización y evaluación del ejercicio del gasto público ........................................... 51 3.1 Instrumentos del Gobierno Federal para fiscalizar el gasto público ....................... 52 3.2 Instrumentos del Gobierno Federal para evaluar el ga:,to público ......................... 57
4. Reforma.is al proceso presupuestario en México .......................................................... 59 4.1 Reformas al proceso presupuestario ........................................................................... 59 4.2 Reform1as institucionales .............................................................................................. 68
CONCLUSIONES .............................................................................................................. 69
BIBLIOGllAFIA ................................................................................................................ 73
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l. INTRODUCCIÓN
México se encuentra nuevamente en un momento coyuntural de su historia, como parece
ocurrir cada seis años, cuando entra un nuevo presidente y ante él se presenta una serie de
temas pendientes, así como nuevos retos que deben atenderse de forma urgente e
impostergable.
Es así como actualmente resulta impensable dejar de tomar en cuenta las demandas sociales
a favor de eliminar la pobreza, mejorar el sistema de salud, proteger a los adultos mayores,
cuidar el desarrollo infantil, aumentar la calidad del sistema educativo, entre muchas otras
necesidades en la materia.
Pero también es cierto que, la próxima administración debe incrementar el número de
empleos y promover la inversión, desarrollar la infraestructura productiva del país,
aumentar la productividad de las empresas pertenecientes al Estado, mantener estables las
tasas de interés y la inflación e incrementar la riqueza y bienestar de los mexicanos, entre
cientos de compromisos económicos más que resultan inaplazables.
No se puede dejar de considerar también la necesidad de fortalecer el estado de derecho,
incrementar el combate a la delincuencia y proporcionar a los ciudadanos un ambiente de
seguridad de sus bienes y su integridad fisica.
Como puede apreciarse, existen numerosos compromisos y responsabilidades que asume
cada sexenio el nuevo gobierno y son pocas las herramientas de política pública con las que
dispone el presidente electo y su gabinete para conseguir influir en el cumplimiento de los
mismos.
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Una de estas herramientas de política pública es la asignación y ejercicio del gasto público,
el cual se constituye como un instrumento de gran relevancia para el Gobierno Federal, al
momento de querer atender los compromisos que tiene ante la sociedad.
A pesar de la importancia del gasto público, existen pocos tstudios integrales enfocados a
revisar la eficiencia del proceso presupuestario, particularmente en lo relativo a la
determinación del nivel de gasto, la forma en que es utilizado, además de la vinculación
entre los montos de recursos destinados a una actividad y l,Js resultados obtenidos con el
mismo, no obstante que año con año, durante el periodo de aprobación del Presupuesto de
Egresos de la Federación, se presentan fuertes presiones para atender las necesidades de
diversos grupos sociales.
Ante las cada vez mayores, y en muchos casos contradictorias, solicitudes de recursos
públicos por parte de diferentes agentes, se realizan intensas negociaciones políticas con el
objetivo de hacerse llegar de los recursos suficientes para la ejecución de un programa, obra
pública y/o pago de servicios, lo que ha provocado que durante el paso de los años, existan
fuertes presiones para incrementar el nivel de gasto público.
Sin embargo, una de las premisas principales del presente estudio establece que el problema
principal dd gasto público en México no es como incrementarlo para atender las numerosas
necesidades de la sociedad, sino como hacerlo más eficiente, debido a que, si bien es
posible incrementar el techo de gasto público cada año, esto también tiene efectos negativos
para la economía del país, lo cual a la larga genera mayores costos que ganancias.
Una posibk, pero al mismo tiempo dolorosa, solución a esta espiral de crecimiento del
gasto públko se encuentra en el ejercicio de autorreflexión de cómo y en donde se están
usando los recursos públicos, para analizar su efectividad social pero también su eficiencia,
con la finalidad de romper inercias, reestructurar esquemas de asignación del gasto y "hacer
más con menos" lo cual no es necesariamente utópico, aunqm: si políticamente costoso.
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Para hacer más eficiente el gasto público es necesario hacer una evaluación integral de todo
el proceso presupuestario, desde las primeras estimaciones de gasto necesario para la
realización de las funciones del Estado, hasta el proceso de fiscalización del ejercicio de los
recursos públicos, tenninando en el nuevo ejercicio de presupuestación para el ciclo
siguiente.
Este ejercido de evaluación debe tener como objetivos: i. Incrementar y fortalecer los
esquemas de monitoreo del proceso presupuestario, ii. Refo,mar el proceso de aprobación
del Presupuesto de Egresos de la Federación y iii. Reordenar la forma en que son asignados
y gastados los recursos públicos.
El objetivo que se plantea en el presente documento es avanzar en el ejercicio de análisis
del proceso presupuestario en México, estableciendo las bases para la elaboración de las
reformas legales necesarias para transitar hacia un ejercicio del gasto público más eficiente
y en dondt se limite el campo de acción de las negociaciones políticas, dejando mayor
espacio a los criterios de asignación en función de la efkiencia y la promoción de la
productividad del aparato del Estado.
Todo esto c:on un solo deseo: apoyar los planes, los proyectos y las acciones del Gobierno y
de los particulares, que beneficien al mayor número de mexicanos y/o que promuevan las
condicione:; necesarias para que México avance hacia un crecimiento sostenido a futuro.
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11. MARCO METODOLÓGICO
El análisis del proceso presupuestario conlleva revisar las diferentes vertientes del mismo.
Por una lado esta el nivel del gasto público y las razones que sostienen y justifican su
crecimiento, así como los argumentos en contra del aumento del mismo. Este punto es muy
importante para la presente investigación, debido a que si nuestra economía esta lejana a un
punto óptimo de gasto público, entonces la mejor respuesta de política pública para la
problemátka actual del país, es aumentar el nivel de gasto actual.
Sin embargo cabe señalar que existen numerosas restricciones a considerar. Por una parte,
existen evidentes problemas del Gobierno Federal para fina:1ciar la tendencia creciente de
gasto público. Por otra parte, no existe un "nivel óptimo de gasto" establecido para ningún
país, sino que este nivel depende de sus condiciones y características coyunturales. No se
puede dejar de considerar el constante debate sobre el rol del Estado en la economía de un
país, así como sobre sus funciones dentro de la sociedad qu{: gobierna, lo cual restringe de
una u otra forma, el nivel de gasto público vinculado al tamafío del gobierno que lo ejerce.
No es uno de los objetivos de la presente investigación determinar el nivel óptimo de gasto
público para nuestro país, sino identificar las medidas y acciones de política pública
necesarias para establecer condiciones de mayor eficiencia y efectividad en el ejercicio del
mismo. No obstante, se considera necesario plantear argumtntos teóricos y empíricos que
establezcan un marco general de cómo se encuentra nuestro país, en cuanto al nivel de
gasto públko que actualmente es ejercido, con la finalidad de sustentar la necesidad de una
mejor evaluación del uso de los recursos de todos los mexicanos.
En particular se hará énfasis más adelante sobre las tendencias y los requerimientos de
gasto público para los próximos años, así como las limitaciones que enfrenta el Gobierno
Federal para financiar este gasto con recursos fiscales.
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Otro vértic,~ importante dentro del análisis del proceso presupuestario es la valoración del
proceso de asignación de recursos públicos, entre entidades ejecutoras de gasto, programas
y proyectos. Actualmente existen importantes avances en materia de presupuestación y
transparencia en el ejercicio de recursos públicos, sin embargo no han podido corregirse los
problemas relacionados con las labores de monitoreo, generándose fuertes incentivos para
sobreestimar el nivel de gasto necesario para la operación de programas, desarrollar pocos
incentivos hacia la productividad de los funcionarios públicos y lo peor, promover la
corrupción y el desvío de recursos para beneficio de grupos p.miculares.
Estos temas serán tratados en esta investigación, planteando los razonamientos teóricos que
explican dicho comportamiento y las reformas a los procesos de presupuestación planteadas
en diferentes países para atacar los problemas derivados de esta situación de falta de control
y monitoreo.
Un tercer tema dentro del proyecto de investigación será el análisis de la etapa de
aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, en donde convergen diferentes
actores: el Gobierno Federal, el Poder Legislativo, la:, entidades federativas, los
empresarios, las organizaciones sociales, entre otros muchos agentes negociadores, para
definir el nivel de gasto público que será ejercido año con año en nuestro país.
Esta etapa, que se celebra dentro del seno de la Cámara de Diputados, ha alcanzado una
gran relevancia dentro del proceso presupuestario en los úitimos años, en virtud de los
cambios políticos que ha vivido el país y que se reflejan en una mayor fragmentación de los
agentes definidores del nivel de gasto público en México, así como la incorporación de
nuevos actores cuya influencia ha aumentado. Ante este marco se convierte en un elemento
relevante dentro de la presente investigación las considerac:iones teóricas en materia de
coaliciones y manejo de agenda, así como el rol del votante mediano y los esquemas de
bipartidismo y multípartidismo que actualmente se debaten en nuestro país.
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En atención a lo anterior, se presentan en este documento de investigación, un marco
teórico general sobre el proceso de elección pública en materia de gasto, así como una
revisión del marco legal vigente y sobre los últimos proceso:; de negociación y aprobación
del gasto público, vividos en México en años recientes. Todo ello con la finalidad de
identificar las condiciones estructurales necesarias para facilitar la aprobación de las
reformas necesarias para eficientar el uso de los recursos públicos en nuestro país.
Para la exposición de todos los elementos antes considerados, se emplea el siguiente orden:
i. Primero se plantean los elementos teóricos que servirán de base para el análisis del
proceso presupuestario de México, ii. Se analiza de forme. cuantitativa y cualitativa la
asignación, aprobación, ejercicio y fiscalización de los recursos públicos en México, en los
últimos años y iii. Se proponen reformas legales y de orgar1ización interna, para mejorar
uso del gasto público.
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111. MARCO TEÓRICO
A continuación se presentan algunas consideraciones teóricas referentes a tres temas
principales de esta investigación: 1.- Crecimiento del gasto público, 2.- Efectos del gasto
público en la economía y 3.- Comportamiento estratégico de grupos políticos. La
información planteada en estos tres apartados tiene como finalidad proporcionar al lector
una base analítica para revisar posteriormente el comportamiento del gasto público de
México en los últimos años, las decisiones tomadas en materia de gasto público por parte
del Gobierno Mexicano y otros gobiernos internacionales y la mecánica de negociación que
impera en la actualidad, durante el proceso de aprobación del presupuesto de Egresos de la
Federación.
1.- Modelos explicativos del Gasto P~1blico
Existen diversas teorías que buscan explicar el crecimiento del gasto público. Estas pueden
agruparse en función de la forma en que se aprecia la relación entre el Estado y la sociedad
a la que gobierna.
Un primer grupo de teorías identifica como autoridad máxima a la sociedad y define al
Estado como un proveedor de bienes públicos y eliminador de extemalidades, una entidad
que busca redistribuir la riqueza de forma eficiente y equitativa, además de una figura que
atiende las necesidades de grupos de interés. Bajo este enfo::¡ue, el Estado crece, y por
consiguiente también el gasto público necesario para financiar sus actividades, como
respuesta a los deseos y necesidades de la sociedad en su conjunto, lo que se manifiesta a
través de esquemas de elección y votación públicos.
Baumol (1967) establece que es posible esperar rigidez de los precios de los bienes
públicos ( educación, seguridad, salud) hacia la baja y crecimiercto del mismo respecto a los
precios de los bienes privados, debido a que son sectores meno5 propensos a desarrollar su
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productividad ante la ocurrencia de cambios tecnológicos. Esta situación propiciaría un
crecimiento de gasto público ante crecimiento de los precios relativos de los bienes
públicos, bajo la premisa de que la demanda por los mismos e:; inelástica.
Cabe señalar que esta premisa denominada "efecto Baumol" ha sido probada
empíricamente en diferentes países 1 encontrando evidencia favorable.
Por su parte, Meltzer y Richard (1978, 1981, 1983) han establecido modelos en donde
explican el crecimiento del gobierno en función de la redistribución de la riqueza. Peltzman
( 1980) presentó una explicación sobre el crecimiento del gobie:rno similar, que dependía de
la forma en la que esta distribuido el ingreso. Gouvenia y Masia ( 1998) han realizado
pruebas empíricas de esta hipótesis utilizando datos de los 50 estados de la Unión
Americana, alcanzando resultados que se ajustan bien a la idea de crecimiento del gobierno
en función de la demanda social a favor de una mejor distribución de la riqueza a través de
transferencias.
Por su parte Tullock (1959) planteaba como una explicación del crecimiento del Estado y
del gasto público la ingerencia de grupos organizados qm: solicitan al Gobierno su
participación y apoyo para la atención de sus necesidades. Muel ler y Murrell ( 1985 y 1986)
han presentado evidencia empírica que muestran que el incremento de grupos organizados
en un país esta relacionado de forma positiva con el crecimiento del gobierno, en una
muestra panel de países integrantes de la OCDE.
Existe un segundo grupo de teorías para explicar el crecimiento del gobierno y por ende de
su gasto, que reducen el rol protagónico de los ciudadanos como determinantes del tamaño
del gobierno y su nivel de gasto, al considerar que esto es definido al interior mismo del
Estado o de forma más exacta por los individuos que se encuentran al interior del mismo.
1 Tussing y Henning (1974), Berry y Lowery (1984) y Ferris y West (1996) realizaron comprobaciones empíricas para el caso de Estados Unidos. Lybeck (1986) realizó un estudio que soportaba la tésis de Baumol con datos panel de 12 países pertenecientes a la OCDE.
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Uno de los principales representantes de este grupo es Niskam:n ( 1971) quien establece un
modelo en donde los burócratas buscan maximizar sus b;:!neficios incrementando el
presupuesto que reciben por encima del nivel óptimo, con la finalidad de tener una renta
que pueden utilizar para incrementar sus salarios, contar con un mayor equipo de
colaboradores y otorgarse mejores prestaciones, ante la incapacidad de los ciudadanos
demandantes de servicios públicos de poder establecer el costo óptimo de los mismos y
monitorear el desempeño de los burócratas. Johnson y Libecap (1991) establecen las
ganancias del poder de voto de los burócratas, lo cual es una razón más para que el mismo
gobierno decida contratar más personal, el cual a través de su decisión de voto seguirá
perpetuando e:sta situación, razón por la que crecería el gobierno y su nivel de gasto.
Todas estas teorías son útiles para determinar las causales del crecimiento del gasto
público, pero al mismo tiempo están muy limitadas para explicar este fenómeno por si
solas. En el caso de los modelos que consideran el crecimiento del gobierno como una
reacción ante la demanda de los ciudadanos, se desconoce de forma errónea, el poder de
información que tienen los funcionarios públicos (burócratas) respecto al resto de los
ciudadanos y el uso de estas restricciones de acceso a la información en materia
presupuestaria para realizar sobreestimaciones del gasto público.
Por otra parte, los modelos que establecen como elemento clave para explicar el
crecimiento del gasto público, el poder monopólico de los burócratas en materia de
información de costos de servicios y bienes públicos, desconocen los esfuerzos que los
mismos gobiernos han hecho en materia de transparencia y acce:so a la información, lo cual
limita a su vez su capacidad de sobreestimar sus presupuestos.
Lo importante de estos modelos es que, en su conjunto, permiten explicar una parte
importante del gasto público actual, el cual esta determinado por los requerimientos y
demandas sociales, por la naturaleza y características de los pro::esos que generan servicios
y productos de carácter público a la nación y por la influencia de grupos organizados que
ejercen presión tanto al interior como fuera del ámbito de acción del Gobierno Federal.
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Las presiones de crecimiento del gasto público planteadas antc:rionnente se representan en
el siguiente esquema:
Cuadro 1: Presiones de crecimiento del Gasto Público
2.- Modelos explicativos del impacto del Gasto Público en la economía de un país
El gasto público tiene sin lugar a dudas un impacto significativo en el desarrollo económico
de los países, eso parece no queda duda, así como también existen coincidencias respecto al
hecho de que este impacto tiene una naturaleza positiva y/o negativa en la economía de un
país, en función de diferentes factores, tales como el uso del gas·:o público, el origen de los
recursos utilizados para su financiamiento, situación económica del país exante el ejercicio
del gasto público, entre muchos otros criterios.
El problema en realidad consiste en identificar el saldo neto del gasto público ejercido en
un país, al sumar tanto sus efectos positivos como negativos. Otro reto complicado es la
detenninación del nivel óptimo de gasto para promover el crecimiento económico, en lugar
de inhibirlo. Este problema se vuelve más complejo al tratar de incorporar en esta
evaluación, el impacto económico que tiene el Estado al realizar sus funciones regulatorias.
Los efectos positivos del gasto público están reflejados en la prov:sión de bienes y servicios
necesarios para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, así como en la generación de
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extemalidades positivas para el sector industrial que se obtiene mediante la construcción de
caminos, carreteras, canales y aeropuertos por parte del gobierno. También es necesario
mencionar los efectos positivos que implica la reducción de la pobreza y la desigualdad del
ingreso, la inducción de mayores esfuerzos laborales derivados de un esquema impositivo
alto respecto al ingreso y el incremento de la tasa de utilización del stock de capital de un
país.
Sin embargo, también existen efectos negativos como son el efecto de desplazamiento
(crowding out) de la inversión y producción del sector privado, la generación de
distorsiones en los hábitos de consumo de los ciudadanos, derivado de los impuestos
necesarios para financiar el gasto público, el desarrollo de mercados negros, el desincentivo
laboral ante altos regímenes fiscales, la transferencia de actividades generadoras de riqueza
por actividades generadoras de rentas, derivado de los procesm: de regulación impuestos
por el gobierno, entre otros factores negativos.
La combinación de estos factores positivos y negativos sugiere una función de relación de
rendimientos marginales decrecientes, entre el nivel de crecimiento de la economía de un
país y el gasto público ejercido en el mismo, tal y corno se muestra en el siguiente cuadro:
Cuadro 2: Efectos del gasto público en el Crecimiento Económico
.. _, The Rahn Curve: Economy Shrinks When
<iovernment <irows Too Large . . _(' _......,, . ..
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14
Los ejercicios de contrastación empírica de esta relación han sido numerosos. Hansson y
Henrekson (1994) estudiaron la relación entre la actividad gubernamental y la
productividad industrial para una muestra de 14 industrias d1! 14 países de la OCDE
encontrando una relación negativa. Por su parte Ram ( 1986:, y Aschauer ( 1989) han
encontrado efectos positivos del tamaño del gobierno sobre el crecimiento económico.
Barro (1991) realizó pruebas empíricas para identificar los efectos del tamaño de gobierno
y la estabilidad económica en el crecimiento real del Producto Nacional Bruto (PNB) de 98
países, durante el periodo de 1960 a 1985. Entre los resultados principales que encontró fue
que existe una relación positiva entre el tamaño de gobierno y su crecimiento económico,
cuando el gobierno provee educación primaria y secundaria a los ciudadanos. Cuando
utilizó como variable exógena el gasto público que a priori pareciera no tener un impacto
directo en la economía de los países ( excluyendo del mismo, los gastos en educación y en
defensa) encontró una relación negativa respecto al PNB.
Las conclusiones principales de estos ejercicios de comprobadón empírica se pueden
sumarizar en los siguientes puntos:
• Existe evidencia para sustentar la hipótesis sobre la relación marginal decreciente del
gasto público y el crecimiento económico de un país. Sin embargo esta relación que
combina los efectos positivos y negativos del gasto públic:i se ve influenciada por
diversos factores .
• Uno de estos factores es el tamaño del gobierno, en virtud de que el efecto del gasto
público en la economía de los países en desarrollo parece tener efectos positivos
mayores que los negativos. Caso contrario ocurre con países que ya cuentan con una
infraestructura y desarrollo económico importante, en donde la relación gasto
crecimiento parece ser negativa.
• El tipo de gasto en el que incurren los gobiernos también dete1111ina el efecto neto de la
relación con el crecimiento económico. El gasto público utilizado en funciones no
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productiva'> y/o de bajo desarrollo del capital humano mm,stra una relación negativa
respecto al crecimiento económico.
• Existen otras variables que influyen en la relación gasto público-crecimiento, tales
como las libertades constitucionales que gozan los agentes 1;:conómicos en un país, así
como los esquemas de elección popular que utilizan, lo cual es independiente del
tamaño de gobierno que exista.
3.- Modelos de elección pública
En la actualidad todas las democracias modernas utilizan con gran frecuencia la regla de
mayoría al realizar decisiones colectivas, lo cual implica la necesidad de introducir algunos
elementos de redistribución en el proceso de elección colectiva pa.ra favorecer la obtención
de un resultado.
Esta idea tiene particular eco en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), el cual
es la forma tangible del proceso de negociación y aprobación del gasto público,
definiéndose como: "el documento jurídico, financiero y de política económica y social,
aprobado mediante decreto de la H. Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo
Federal, que comprende las previsiones que por concepto de gru:to corriente, de capital y
del servicio de la deuda pública, efectúa el gobierno federal para ejecutar los programas y
proyectos de producción de bienes y prestación de servicios, a~:í como de fomento a la
actividad económica y social, que habrán de realizar las secretarías de Estado, los
organismos descentralizados, las empresas de participación estatal y los fondos y
fideicomisos públicos durante un año detenninado."2
2 http://www.apartados. hacienda.go b. rnx/presupuesto/index. htrnl
16
En años recientes, con la pluralización de las fuerzas políticas dentro de la Cámara de
Diputados, las negociaciones para la aprobación del PEF han incrementado su complejidad
derivado en gran medida de la generación de "ciclos" dentro del proceso de aplicación de la
regla de mayoría.
Este problema permanente de la regla de mayoría ha sido estudiado por el Marques de
Condorcet (1785), Dodgson ( 1976), Black (1948) y Arrow (1951), entre muchos otros, y se
define como la improbabilidad de elegir a un ganador de forma no arbitraria, cuando los
participantes de una elección tienen preferencias intransitivas3•
El proceso de elección se complica, cuando además de este problema, se agrega en el
escenario de decisión la posibilidad de considerar diferentes dimerisiones de análisis (y por
ende de votación).
La presencia de estos problemas para la aplicación simple de la regla de mayoría ha sido
cada vez más común dentro del actual sistema político mexicano ,::onformado por diversos
partidos y candidatos, los cuales "formulan políticas públicas para ganar elecciones en
lugar de ganar elecciones para formular políticas"4 lo cual sugiere que los partidos políticos
tienen un rol instrumental en donde cambian sus posiciones ideológicas con la expectativa
de maximizar su ganancia electoral.
Para la resolución de estas situaciones se plantea dentro del marco del análisis teórico el
control de la agenda temática. McKelvey (1976) estableció que una forma para romper los
ciclos dentro de los procesos de elección por mayoría es el control de la agenda de
votaciones parejeras por parte de uno de los participantes del proceso de votación (también
puede estar fuera del proceso pero manipulando la agenda).
3 Para ejemplificar, consideremos una votación con tres participantes con tres opciones preferidas: X, Y y Z. Si X es preferido a Y, Y preferido a Z, pero Z preferido a X, entonces en una votación parejera llegamos a un ciclo interminable y no hay forma de que a través de la regla de mayoría se obtenga una decisión.
4 Downs ( 1957)
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El participante que tiene control de la agenda puede guiar al resw de los votantes a tomar
decisiones por etapas, eliminando en cada una de ellas las opciones menos preferidas por
quien tiene el control de agenda, repitiéndose el proceso hasta que gane su opción óptima.
Esto denota el gran poder que puede tener un individuo o un subcomité que controle el
orden de una agenda.
Por otra parte, para solucionar el problema de parálisis en la toma de decisiones derivado
del multipartidisrno y/o multicandidatos, Von Neumann y Morgenstem (1953) sugieren la
necesidad de conformar una coalición ganadora mínima, la cual contiene el menor número
de asientos para ganar bajo la regla de mayoría y que debe procurar estar conformada por
partidos políticos que se encuentren adyacentes respecto a una dimensión de política
pública5•
Los anteriores elementos deben ser considerados como insumos para el análisis del proceso
de aprobación del PEF el cual conlleva la participación de difen!ntes partidos políticos,
grupos sociales y entidades del Gobierno Federal, que tiene en muchos casos mas de una
posición respecto a un tema de asignación presupuestaria, razón por la que se han
presentado problemas dentro del proceso de votación, particularmente en los últimos años.
5 Axelrod ( 1970)
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IV. ANÁJLISIS DEL GASTO PÚBLICO EN MÉXICO
l. El gasto público en México-
Para analizar el proceso presupuestario, es de gran utilidad identificar el comportamiento
del gasto público en los últimos años, en particular el destino de los recursos asignados, lo
cual nos pennite identificar las preferencias y criterios de lc,s agentes que participan en la
negociación y aprobación del Presupuesto de Egresos, así como la efectividad de la
operación de dicho proceso en su conjunto.
1.1 Importancia del gasto publico
El gasto público tiene un impacto significativo en la economía del país, no obstante su
participación respecto al Producto Interno Bruto (PIB) ha disminuido en los últimos años,
llegando a niveles ligeramente mayores al veinte por ciento del valor total del PIB. Este
comportamiento esta en línea con el objetivo de política pública de las últimas
administraciones de gobierno, que ha sido la reducción de su tamaño.
Destaca como elemento significativo en la reducción del gasto público, la disminución del
gasto no-programable6, lo cual se explica por una disminució:1 de compromisos de pago por
parte del Gobierno Federal, control en la contratación de deuda pública y un mejor manejo
de la misma. Por su parte, el gasto prograrnable7 ha sufrido una disminución menos
drástica, en los últimos veinte años.
6 El gasto no-programable se destina al cumplimiento de obligaciones que están establecidas por Ley o compromisos contractuales (participaciones federales, el pago de interese:s de la deuda pública y Adeudos de Ejercicios Anteriores).
7 El gasto programable incluye el conjunto de las tareas del Gobierno Fed~ral, en todos sus ámbitos de acción. En su ejercicio participan los gobiernos estatales y municipales (particulannente en las áreas de educación, salud y seguridad pública).
19
45
40
Cuadro 3: Porcentaje del gasto respecto al PIB nacional
Participación en el PIB del Gesto Programable Devengado y el Gesto No P1ogramable, 1980-2006 (Porcentajes)
35 1 i;¡ 30 - ~ •
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5 -
FLente: Baborado por el Cenlro de EsludCls de las F"inanzas A:ll:llicas de la H Cárrera de Oi¡::u!ados, con cifras de la C.Uenta de la H.1cienda F\:Jblica de la Federacón, 1980-2005 y A"esupuesto de Egresos de la Federación 2006. EtCP.
En el entorno internacional, se aprecia una tendencia de estancamiento del crecimiento del
gasto público en los últimos años. Esta es una señal de que el rol de la figura del Estado
dentro de la economía de los países se ha mantenido sin grandes cambios, orientándose más
al cumplimiento de sus responsabilidades de administración de gobierno y atención de
demandas sociales, pero sin ser el gran protagonista del crecimiento económico de los
países.
En el caso de México, su nivel de gasto se encuentra dentro de una banda del 20 al 25%
respecto al valor total del PIB, siendo este comportamiento estable similar al seguido por
países de Europa, Asia, África y América, tal y como se muestra en el siguiente cuadro:
20
Cuadro 4: Porcentaje del gasto público de otros países respecto a su PIB
45
40 ~----35
30
BI 25
i ci 20
15
10
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
--Estados Unidos
-· MéJáco --Chile
~ Reino Unido
- · -Japón
--Malasia
- ---Sudé frica --- - · -
Fuente: Elaboración propia con datos del Centro de Estudios de Finanzas Públ:cas de la Cámara de Diputados.
Respecto al tema de sustentabilidad de la política de gasto del país, es importante
mencionar que al igual que el gasto público, los ingresos han presentado una tendencia
decreciente, desde mediados de los ochentas, con una ligera recuperación a finales de los
noventas.
30
Cuadro 5: Ingreso y gasto públicos respc!cto al PIB
I
¡.
Participación del PIBdel C3asto teto Pagado e Ingresos Presupuestarios, 19:I0-20C6
::--.:.:-cent.ajes)
. , '
f ', . ' ' '
\ •
Fuen•; Baborado por el t.en1ro de ErudOs de las Finanzas ~ble.is de la H. Cáimira de ~ut.1dos. con cifras~ ta O.,enta de la ~ienda R'.iblca de la Fede:oición, 1080-1005 y A-esupuesto de fgresas de la f eder.ación 20011. SHCP.
21
La explicación a esta caída de los ingresos se explica por el estancamiento en la
recaudación de ingresos fiscales, la cual ha sido solventada parcialmente por el crecimiento
de los ingresos recaudados por Petróleos Mexicanos, sin embargo es importante resaltar
que tanto el aparato de recaudación con el que cuenta el Estado Mexicano, así como la
normatividad existente en materia fiscal, han sido fuertemente cuestionadas en cuanto a su
eficiencia y efectividad para la recolección de impuestos y el combate a la evasión y
elusión impositiva.
Cuadro 6: Ingresos públicos descompuesto respecto al PIB
10.8%
5.2"/o
1 2lD
Ingresas dal Gobierno Fedaral (l'l:Jrcanlaje del 1'181
11.3% 11.eo/o
11.1%
10.0% 9.7"'/.,
5.3% 4.17%
1 4.2%
1 1 :.!CD1 = :2[XJ3 2CDS
t I Tribularios 1 1 No tribuarios
Fuente: Cálculos propios con datos de la SHCP
10.1%
.1
La rigidez y restricciones del Estado Mexicano para hacerse de mayores recursos tributarios
y no tributarios, se refleja en restricciones importantes para poder incrementar el gasto
público, lo cual aunado al objetivo de controlar el endeudamiento y déficits del Gobierno
Federal, ha propiciado una reducción del aparato del Estado, así como mayores presiones al
momento de negociar el Presupuesto de Egresos.
Retomando la información relativa a las tendencias de gasto público de otros países, se
puede apreciar que la sustentabilidad del gasto público en México se ve fuertemente
comprometida a la generación de ingresos extraordinarios (principalmente petroleros) razón
por la que se convierte en una tarea compleja el mantener una política de crecimiento de
gasto constante.
22
Cuadro 7: Balance económico del sector público y gasto publico total respecto al PIB
~ ~ ~ i ~ ~ 1 ~ i I i ~ ~ ~ ~ ~ ~ i ~ i ~ ii ~ ~ ~ ~ i "
;;..~1H. E-00~1do w 1f Ceilrei de El~:J:fc~ d! bt ;:'11!r1Zi,G =>JLi:oo :e J H (.)!T,.tJ~ :;!t J!;1;t~ cr;r rforr-n:fr ctt e CJer.J1 dt IQ
~et~~ _:>:jt-.:a ftde-~:i.11~,:-:V-:! / ~Kl(,.teS~ d! ~1!'!0$ C!' :a F~!f'l'lfrll :ciO!i s,;.:;
1.2 Características del gasto publlico
Dentro de este contexto de rigidez para incrementar de forma substancial el gasto público,
surge como una interrogante ¿estamos gastando bien lo que podemos gastar? lo cual es
parte medular de la presente investigación.
Para poder contestar a esta interrogante es necesario primero identificar los ramos,
funciones y proyectos a los que se les ha estado destinando recursos públicos en nuestro
pasado reciente. Resulta importante señalar que, como se verá más adelante, tanto el gasto
social como el destinado a las entidades federativas, han crecido de forma significativa en
los últimos años, lo cual indudablemente responde al fortak:cimiento de la capacidad de
negociación de las organizaciones y grupos sociales y de las entidades federativas, aunado a
una cada vez mayor conciencia social sobre la importancia d! temas como el combate a la
pobreza y el federalismo en el país.
23
Cuadro 8: Gasto total y sus funciones primarias Participación R.Jncional dentro del '3isto Programable del Sedar Público PresJpuestario, 1990,2006
( Poroenta jes] .. ; ., .. "' "' "' " --: "' o 100
o ~ ~
110
110
"º ; ..., ., "
., ..., ., "' ~ m
"' fil fil ~ "' ~
J O " :¡ ; ;; ~ ~ ~ ~ ; :¡¡ ; ~ ~
14
12
10
1000 1001 1002 1003 1004 1005 1000 1007 1008 1000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2DO!A
oFuncDnude Oesarrolk:l Social • Funciont:S de Otsarro lo Econórri:o o Func i:ines de Gob.erno
Nota: DI: 1000-2002 lu Funciones de Oesa,rolti Econórri::o se denorrinaban FuncDnu ProduC'li-_as y lils Funcionu de Gobierno se
denorn"laban FuncDnes de Gestión Cl.lbernarrenal .
Fuente: 8aborado por el Centro de Estudios de las Fnanzas A.'.iblcas de la H. Cárrara de ~utados, c,m cifras de la OJema de la Hacienda
A.'.tblCa de l.1 Federación, 1080-2005 y R-esupuestD de Egruos de la Feder.acón 2000. SHCP.
Cuadro 9: Funciones primarias: tendencias
Nt.ita: De 1mio.J2 bi F-S1clotles tf ~arrot> Econ::cnco se C!&noo'lllt11 fU"CDl".es Fro-,uc;"JJS., IJs F..tlciones ce Gcoe,oo \e d& r,.i~n Func-!00¼ de G;.s~"! GlJl>!Crorr~mx
Fuente 3l!;;ci.1:l0 par et02m:o~ dtlJt!tOS d9 .JS r=-11anza3 P:t:1-:as ce b H. c.\rnra óe Oi;l.:ad)S ,:oo cdrJ! ae t. QJe-i:a (!¡ la H:.'lcll?fY..3 Fü;ka :,s :a ~~t3c00 1900-20C6y e ~uuoJ?!1lC'eE;J,scs ~e 13 F!<leracién 2<';0& SHCf'
Como se puede apreciar en los cuadros anteriores, el gasto público en México ha cambiado
de forma paulatina su función principal. El gasto social ha adquirido preponderancia para el
Gobierno Mexicano, en concordancia con el contexto internacional. El gasto destinado a
funciones de desarrollo económico ha disminuido, mientras que el gasto destinado a
funciones de gobierno se ha mantenido, en términos generales, constante durante las
últimas tres décadas.
24
El tema relevante es identificar al interior de estas tres grandes funciones de gobierno, la
fonna en que han utilizado los recursos públicos.
Cuadro 10: Gasto público destinado a funciones sociales
Participación del Gasto Social como proporción del PIB (%)
10 -
5 -
o 2003 2004 2005
• Educación • Salud D Seguridad Social O Otras
Fuente: Cálculos propios con datos del 610. Informe de Gobierno
2006A
En lo que respecta al gasto social, es evidente que en los últimos años las funciones de
educación, salud y seguridad social han representado tema!': a los que se les ha dado el
mayor apoyo por parte del Gobierno Federal y del Poder Legislativo, lo cual solo es
comparable con el gasto destinado al tema de energía.
Respecto al tema energético, se aprecia que claramente ha sido el receptor principal de
recursos públicos, en comparación con el resto de funciones de desarrollo económico, lo
cual denota por una parte la necesidad imperiosa que tiene el Gobierno para hacerse de
recursos adicionales que pennitan financiar el gasto destinado a energéticos y por otro lado,
la importancia de liberar recursos públicos asignados a distintos rubros, para fortalecer el
gasto destinado a funciones de comunicaciones y transportes, así como desarrollo
agropecuario y forestal, en virtud de que ambos rubros son origen importante para
promover el desarrollo económico.
25
Cuadro 11: Gasto público destinado a funcio:nes económicas Participación del Gasto en Desarrollo Económico como
['/~ proporción del PIB
7.50 -
5.00 l 0.60
0.00 2003 2004 2005 2J06A
--
• Energia • C.Orrunicaciones y Transportes o Desarrolo Agropecuario y F,)(estal D Otras
Fuente: Cálculos propios con datos del 6to. Informe de Got icmo
En cuanto a funciones de gobierno, destacan los bajos recursos destinados al tema de orden,
seguridad y justicia (menos de un punto porcentual del PIB) lo cual no es congruente con la
imperiosa necesidad de impartición de justicia y mantenimiento del estado de derecho que
ha manifestado la sociedad mexicana en fechas recientes.
Preocupa también la cada vez menor asignación de recursos a funciones vitales para el
correcto funcionamiento del gobierno, como son el tema de la hacienda pública y la
administración pública.
Cuadro 12: Gasto público destinado a funcio11tes de gobierno
['/~
4 .0 -
Participación del Gasto de Gobierno como proporción del PIB
3.0 t 2 0 t 1.0 -
2003
• Adrrinislración Pública
a 1-Bc ienda
2004 2005 2006,\
• Gobernación a Soberani.3
a Orden, Seguridad y ...k.Jslicia • Otras
Fuente: Cálculos propios con datos del 6to. Informe de Gobierno
26
El otro rubro ganador en cuanto a la asignación de recursos públicos en los últimos años, es
el referente al tema de federalismo, particularmente a los recursos destinados a Estados y
Municipios. El monto de recursos destinados a los distintos ramos 39, 33, 28 y 25
ascienden en los últimos seis años aproximadamente a un tercio del gasto total del
Gobierno Federal y a dos tercios del gasto programa total.
Año
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Cuadro 13: Gasto Descentralizado como proporción del Gasto Total (Millones de pesos)
Gasto Neto GASTO PROGRAMABLE
GASTO FEDERAL Participación del gasto
Devengado DEL GOBIERNO
DESCENTRALIZADO federalizado en el gasto total FEDERAL
(A) (B)
(C) C/A C/B
830,486.9 398,001 .9 238,435.6 29% 60%
1,022,594.3 478,999.3 304,551 .4 30% 64%
1,243,126.6 592,127.6 380,297.4 31 % 64%
1,327,188.1 643,764.2 433,955.5 33% 67%
1,484,256.1 763,149.7 471 ,433.9 32% 62%
1,670,796.3 857,758.9 521 ,616.9 31 % 61 %
1,802,610.2 940,069.6 565,349.4 31% 60%
1,979,808.0 1,070,308.7 635,011 .3 32% 59%
1,973,500.0 1,039,130.8 642,873.8 33% 62%
Fuente: Cálculos propios con datos del Centro de Estud10s de Finanzas Publicas de la Cámara de Diputados.
Cuadro 14: Distribución del Gasto Descentralizado a Estados y Municipios
l
8.00
7.00
6.00 5.00 4.00 ·
GASTO FEDERALIZADO, 2000-2006 j (Porcentaje respecto al p::~o ,9- Programa de Apoyos para
el Fortalecimiento de las Entidades Federatiws
o Ramo ~3- Aportaciones Federales para Ertidades Federativas y Munici~ios
• Ramo 48- Participaciones a 3. 00 Entidades Federativas y Municipios
2.00 1 1 QO _¡' o Ramo .tS- Pre\Asiones y Aportaciones
· • para lo,. Sistemas de Educación O. 00 -'-'--'-........J'--'--'--'--..,_..___._....__._--'-'---'--'-~ Basica, Normal, Tecnológica y de
Adultos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
27
1.2 Impacto del gasto publico en la economía del país
Finalmente, resulta importante evaluar el impacto que ha t1!nido el gasto públicos en el
desarrollo económico del país, considerando que como ya se había mencionado
anteriormente, el crecimiento del gasto conlleva efectos tanto positivos como negativos.
Cuadro 15: Gasto público y Producto Interno Bruto en el caso de México
0 .2
~ (l_
0 .1 o >-z !!:' O.O ~ u w et'. -O 1 u ..
-0.2 O.O 0.1 02 0 .3 0 .4 0.5
GASTO/PIS
Como se puede apreciar en los cuadros anteriores, existen niveles de gasto vinculados a un
crecimiento de la economía mexicana en su conjunto, sin embargo también existen niveles
en donde se aprecia una con-elación negativa entre ambas variables, lo que hace suponer
que se confirman las suposiciones teóricas respecto a los efectos positivos y negativos del
gasto público, lo que para el caso de México, nos haría concluir que es importante
identificar el nivel óptimo de gasto público para nuestra economía y una vez alcanzado,
incrementar su impacto positivo, mediante medidas orientadas a promover la eficiencia y
eficacia en el uso del mismo.
28
2 Proceso presupuestario
El proceso presupuestario comprende la identificación de los programas, proyectos y
actividades que realizarán cada dependencia y entidad del Gobierno Federal, organismos
autónomos y poderes Legislativo y Judicial, para cumplir con los objetivos previstos en el
Plan Nacional de Gobierno y planes sectoriales, además de que con ello se atienden las
funciones y atribuciones que el marco legal les responsabiliza realizar.
Para ello es necesario cuantificar los recursos humanos, materiales y financieros necesarios
para llevar a cabo tales actividades, se realiza un proceso de estimación de costos e
identificación de indicadores para cada ejecutor de gasto, los cuales se negocian en una
primera instancia con las dependencias coordinadoras de sector y la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público.
El proceso presupuestario también incluye las etapas de ejercicio y fiscalización de los
recursos públicos, las cuales son indispensables para controlar la forma en que son
utilizados los recursos públicos y los resultados alcanzados co1 los mismos.
Existe un importante vínculo entre los procesos de planeación y presupuestación, que es de
vital importancia para mejorar la forma en que asignado y utilizado el gasto público. Por
otra parte, la correcta ejecución del proceso de fiscalización es un elemento clave para
mejorar la eficiencia y eficacia en el ejercicio de recursos públicos.
Para poder entender de mejor forma, el proceso presupuestario se presenta a continuación
una descripción de la evolución histórica del mismo.
29
2.1 Contexto histórico del proceso de preslllpuestación
Los procesos de planeación y de presupuestación del país han sufrido a lo largo de la
historia numerosos cambios, esto con la finalidad de adecuarse mejor a las condiciones
sociales, políticas y económicas prevalecientes durante los distintos periodos que
conforman la historia de México.
Para poder analizar la situación actual del proceso presupui!stario y la viabilidad de las
propuestas para mejorarlo, es necesario identificar los esfuerzos y acciones del pasado que
conformaron a este proceso y a las instituciones que lo ejecw:an, entender la trascendencia
histórica de las acciones realizadas y los elementos no com:iderados o que han quedado
pendientes.
A continuación se presentan, de forma cronológica, los eventos más significativos en
materia de planeación y presupuestación:
30
ANO
1824
1932
1959
Mediados de los 70's
1976
1983
1982
1988
1995
1997
1999
2000..()6
CUADRO 16: Eventos relevantes en materia presupuestaria
EVENTO
Se establece el sistema presidencialista en México, a 1ravés de la primera Constitución Mexicana, y se dispuso por primera vez a la Secretaría de Hacienda la obligación de presentar una vez al año un presupuesto que incluyera la:; partidas de ingresos y egresos de cada unidad administrativa.
Se crea la Ley Orgánica del Presupuesto con la intención de regular y reglamentar la fonna, composición y seguimiento de todos aquellos temas relacionados con el Presupuesto. En esta década se utilizó en México el Sistema de Presupuesto Tradicional o presupuesto por objeto de gasto.
Se crea la Secretaría de la Presidencia la cual, junto con la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Patrimonio Nacional, se encargaron de planear, coordinar y vigilar la inversión pública.
Se publicó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal la cual sustituyó a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado.
Se crea la Secretaría de Programación y Presupuesto y se estableció formalmente el Sistema de Presupuesto por Programas.
Se reforma el artículo 26 constitucional para establecu que la Administración Pública Federal se sujetará a un Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el Poder Ejecutivo.
Se crea el ramo 26 ··promoción Regiona1··.
Se crea el ramo 33, en donde se establecen recursos :iresupuestales para las entidades federativas y municipios a través de cinco fondos: FAEB, FASSA, FAIS, FAFOMUN y FAM.
Se implanta una reforma administrativa del sector público en México, así como una refonna al sistema presupuestario. Se desarrolla el Si~tema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF) de la Tesorería de la Federación, se desregula el marco normativo para la administración del gasto, se replantea la estructura de la planeación y la programación con la Nueva Estructura Programática (NEP) y se desarrolla una propuesta de evaluación y monitoreo de los resultados de los progr2mas públicos a través del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)
Se establece que los programas de saneamiento financiero podrán fortalecer al sistema bancario. Se crea el FOBAPROA.
Se faculta al Ejecutivo Federal para contratar deuda para proyectos de infraestructura de largo plazo (Pidiregas).
Se agregan dos apartados más al ramo 33, el FAETA y el FASP
Desaparece el ramo 26 y sus recursos pasan al ramo 33.
Aparecen nonnas presupuestarias relacionadas con 12. calidad de los servicios y la obligatoriedad de la evaluación, así como una revisión de criterios para el otorgamiento de subsidios.
Se aprueba la nueva Ley de Presupuesto y Respon,abilid2.d Hacendaría
Fuente: Elaboración propia con información provemente del Manual Sobre El Marco Jurídico Del Presupuesto Publico Federal y La Influencia De La Política Presupm:stal En El Nuevo Paradigma De Administración Pública.
31
Como se puede apreciar el proceso de presupuestación ha tenido modificaciones de forma
constante pero lenta, orientándose primero hacia la estructuración del marco jurídico e
institucional necesario para poder elaborar presupuestos, para en una segunda etapa ligar el
proceso de presupuestación con el proceso de planeación nacional, con la finalidad de
asegurar recursos públicos a los planes prioritarios de las administraciones de gobierno
sexenales.
Una tercera etapa comienza en los noventas, en donde se establecen las bases para un mejor
control en la asignación, uso y fiscalización de los recursos públicos, permitiéndonos saber
la unidad responsable encargada de ejecutar un programa, el monto de dinero necesario
para su realización y los indicadores de operación vinculados a cada programa.
Este proceso denominado "Reforma al Sistema Hacendario" se caracterizó por la
instalación de la Nueva Estructura Programática (NEP), la cual vincula los propósitos de las
políticas gubernamentales, los objetivos institucionales de cad.:1. ejecutor de gasto público y
la asignación de los recursos financieros necesarios para su operación, y el Sistema de
Evaluación del Desempeño (SED) en donde mediante la definición y aplicación de
indicadores, se realiza la evaluación y monitoreo de los r,esultados de los programas
públicos.
Dada su importancia en el actual proceso presupuestario, re:mlta importante detallar las
características principales de la NEP. Esta estructura puede d,!finirse como un sistema de
claves con las que clasifican y se vinculan de menor a mayor nivel de agregación, cada uno
de los programas que realiza el Gobierno, tanto con las funciones internas que cada ejecutor
de gasto debe realizar de acuerdo con el marco legal vigente, como con las funciones
generales que el Estado tiene que realizar de acuerdo con su Plan Nacional de Desarrollo.
Así podemos identificar con una precisión que anteriormente no existía, cuanto dinero se le
asigna a un programa específico de gobierno, de que tipo es (inversión o gasto corriente),
32
que unidad responsable lo ejecuta (por ejemplo la Delegación de Sinaloa de la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales), la que función interna que apoya (siguiendo con el
ejemplo, podría apoyar el desarrollo agropecuario y forestal) y a que función del Plan
Nacional de Desarrollo esta vinculado (función de desarrollo económico para nuestro
ejemplo). Toda esta información nos permite por un lado saber con detalle el destino de los
recursos públicos y por otra darle un mejor seguimiento al ejercicio del mismo.
Concepto
Ramo
Grupo Funcional
FlJ:"l:1e.1
Subluncion
P:ograina
Activ,dadu lnstitucionalu,
U n,d!tdts R es~on,a~ies
Acti'lodades P riorí1a,ias
CUADRO 17: Esquema de la Nueva Estructun1 Programática
Clau Pro1ra,.Utc1
RA
GF
f
SF
p
Al
AP
Estructura programa!ica del PEF , 2006
DHcrlpcl•n
La p,eviaión de 91110 con •I mayor nivel desa¡ra;ación en 11 Preu;p1.1e1~0 da Egre.sos;
Cl;nificl en tru 9,upo, lu funciones de gobierno
Pen Hc ._:onritt~, =u ,a,::()nu o_;a :caliza.-, ras un11a1cs fe ipOl'IHl~_hH '"u c unit,fir -:~n el ,:~~t!ii:o r,pe ioi; N<lénJm,eri1c:s. !1qaie, :os Í:':'IP,()flen
ldenhhca u tor11a 11u pruiu lac acüv~a4H que reu2.an 111 dlpudenc~s, utWhdH 11 silarlor de un.a h.1Heón .
Co11prend1 411 c<1njun10 de acciones sualanlíus o de 1poyo que rulilar1 IH deptnd•nciH y utid11du por conduelo de lu i.nid.adu responubi., pa,a curnpli' tos objtti"ot v meln dt los progr1'" 11
Aclh1id1des • u1,h d• l.u c1.1a~s IH depudenclu y
Er.hadn
001,rrelo Soc:i,1
D,u rrolo Econót1tóco
Dol,r,d•• poi 1,, l:,.1;:i~ne1 ~ane1pon;'fient•1 • cnlJa f ! (l:l·! ll.11CIO~oll l:.,e.or."ICI Í:dl!CO:,on .•• !I\., Ér1p10U!:JIIU_ ~dr.t"1'1U !Ut i6n ~ i;bhca
La& C1ttre1po111d~a .. 1 • t::•d• luncióa. E,.111pkl1 EdueeclDn linea; Mícro. P1Quefl1 y M•~••n• E111p•o1. F11o1ciD" ,ubliu
Secro!1r,u
entidadu hllllfmin1n lol compon-tnfu prioril~rio, O L•• co,ru~Dnd•nlu 11 eul'lplmlulo 111• c1da u1u1U1gicos upecif,cos, que requieren de uía••ctón •• eDNPl'l•tnLI príotiY"O D ul11t•1i1 r1cur101 par, s.u ajetvci6n
No podemos dejar de mencionar dentro de este paquete de reformas al proceso
presupuestario de la década de los noventa, la implementación del Sistema Integral de
Administración Financiera Federal (SIAFF) el cual representa un mayor y mejor control en
la entrega y ejercicio de recursos públicos a los entes ejecutores, al integrar todas las
operaciones financieras en un solo sistema informático.
33
Durante la presente década se han presentado eventos significativos en materia
presupuestaria, siendo uno de ellos la conformación del ramo 33 el cual tiene cada vez
mayor peso en el presupuesto de egresos de cada año y que refleja la importancia dada al
fortalecimiento del federalismo.
Un segundo evento relevante es la aprobación de una nueva ley de presupuesto, en la que se
establecen criterios respecto al manejo de los recursos públkos, los cuales se tenían que
aprobar cada año en los decretos de presupuesto de egresos, pero que ahora al estar
contenidos en la ley, se le da un carácter mayor formalidad y continuidad a su aplicación, lo
que representa un avance altamente significativo.
Resumiendo lo anteriormente comentado, es posible señalar que este proceso histórico de
presupuestación del gasto público, que tiene aproximadamente 180 años de estar
realizándose en el país, ha tenido pocas modificaciones y es hasta años recientes cuando ha
comenzado a modernizarse e incorporar criterios para un mejor seguimiento del gasto,
mayor transparencia en el manejo de los recursos públicos y una medición de la eficiencia
en la asignación de los mismos, todo ello necesario para todo proceso que desee hacerse
con calidad.
Es así que la implantación del sistema de presupuesto por objeto del gasto tiene 74 años de
haberse establecido, mientras que el sistema de presupuesto por programas solo tiene 30
años, la creación de fondos institucionalizados y regulados para los Estados y Municipios
tiene 18 años de haberse hecho y la implantación de la NEP se hizo hace apenas 9 años,
mientras que la aprobación de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se llevo
a cabo en este mismo año.
Esta situación deja claro que están pendientes todavía imp:irtantes retos en materia
presupuestaria que la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria no contempla y
cuya ejecución representarán avances importantes para mejorar la forma en que gasta el
Estado los recursos provenientes de todos los mexicanos.
34
Entre estos pendientes se encuentran sin lugar a dudas la incorporación de criterios y
obligaciones para hacer más transparente el ejercicio del gastJ público en el ámbito federal
pero principalmente en el ámbito estatal y municipal. Tambi,~n esta como tema pendiente,
el ligar la asignación de recursos al cumplimiento de indicadores y metas de desempeño de
los programas públicos, los cuales deben ser revisados y mejorados respecto a los que
existen actualmente.
Temas como la multianualidad y la aprobación del Presupuesto de Egresos por parte del
Senado, son también reformas que son necesarias para mejorar el proceso presupuestario.
Todos estos elementos son consideramos y analizados con más detalle en las siguientes
secciones del presente trabajo.
2.2 Características principales del proceso de presupuestación en la actualidad
Podría plank:arse que el proceso de presupuestación comienza con la planeación misma que
realiza el Ejecutivo Federal al comienzo de su administración. El Plan Nacional de
Desarrollo y los Programas Sectoriales y por ramo, son la base del proceso presupuestario,
en virtud de que definen las funciones que realizará el Estado, además de los programas que
tendrá que realizar el Gobierno año con año.
A partir de esta primera base, las dependencias y entidades definen de forma anual, los
programas que realizarán, a raíz de lo cual se establece la estructura programática anual del
Gobierno Federal, así como los programas operativos anualei;, los cuales son elaborados
por los ejecutores de gasto (dependencias y entidades) mediante la identificación de las
actividades que se realizarán por proyecto, los recursos materiales, humanos y financieros
necesarios para su ejecución y los indicares de eficiencia y efectividad ligados a cada
programa.
35
De forma paralela, el Ejecutivo Federal y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP) establecen los criterios económicos a seguir para el próximo año, pronosticando la
situación de las principales variables macroeconómicas del país y con esta información
definen el techo de gasto global y por ramo adecuado pa~a cumplir con los objetivos
macroeconómicos de cada año.
Teniendo la información del máximo nivel de gasto a ejercer (techos de gasto) y el mínimo
nivel de gasto por programa (programa operativo anual) se realiza un proceso de
negociación y ajuste entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los agentes
ejecutores dt! gasto (dependencias y entidades) a partir del cual se definen los montos de
gasto que aparecen en el Proyecto de Presupuesto de Egresm. (PPEF) que es enviado a la
Cámara de Diputados para su análisis y aprobación.
En la integración del PPEF se incorporan las solicitudes de recursos de los poderes
Legislativo y Judicial, así como del Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos, los cuales por su carácter autónomo, no les es determinado un
techo de gasto máximo por parte de la SHCP.
El PPEF, junto con la Ley de Ingresos de la Federación, es enviado a la Cámara de
Diputados, en donde es aprobada primeramente la Ley de Ingresos, con la finalidad de tener
certidumbre respecto al monto de ingresos que se estima tendrá el país para el siguiente
año, y con este dato poder aprobar el gasto público a ejercer respectivo, sin que existan
variaciones entre ambos montos totales de ingresos y gastos.
Una vez aprobado el Presupuesto de Egresos por parte del Poder Legislativo, es remitido al
Ejecutivo Federal para su publicación en el Diario Oficial de la Federación y es ministrado
a las entidades ejecutoras de gasto, quienes tienen la facultad de utilizar los recursos
autorizados por la Cámara de Diputados, así como hacer modificaciones a dicha
autorización hasta por cierto margen.
36
El ejercicio del gasto es registrado por los entes ejecutores y esta información es integrada
por la SHCP. También se realizan informes relacionados con la ejecución de las acciones
previstas en los programas y proyectos, así como el registro de la evolución de sus
indicadores. Toda esta información es presentada a los ciudadanos a través de diversos
informes, destacando el Informe de Gobierno y la Cuenta de la Hacienda Pública Federal,
los cuales son presentados para su evaluación y análisis a la Cámara de Diputados.
Con la entrega de estos informes, comienza la última etapa de:. proceso de presupuestación,
en donde se revisa el cumplimiento de objetivos y metas, el uso dado a los recursos
públicos aprobados en el seno de la Cámara de Diputados, y se disponen las acciones
conducentes en caso de desvío o uso inadecuado de dichos recursos.
CUADRO 18: Esquema del Proceso Presupuestario en México
ETAPAS EN EL CICLO INTEGRAL PRESUPUESTARIO
IPlaneaciónt PND y Programas
Estructuras Programáticas
j Programación! Programas Operativos Anuales
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Presupuesto Fase de aprobacló11 Legislativa.
Provisión de Bienes y JServicios Públicos
~ Ejercicio¡ Presupuesto Modificado y Ejercido
lnfornws de av.tnciP. Objetivos y Metas
~Seguimiento ~ y Ejercicio
Políticas, Económicas y Intormcsdc Ejecución del PND
Sociales Inform~ de Gobierno y Cuenta de la Hacienda PUblica Feder<1I.
Plataforma Política y An;ilisis de Rendimiento 1 Programa de Gobierno. Re:;ultados y de cuentas Prc•puestas
A continuación se presenta una tabla con las fechas más significativas del proceso presupuestario:
37
CUADRO 19: CALENDARIO DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
'" w"\~·,, 'Af.'!l'A• X ,. K-·~''JK>,~ ,,'; '\tf<!' ''iH . '°" ,'li'••••m11r~u]!í;lll/1' ~" ro., ' .i.lrii' .$, ··:.,,, • ..,
1 de abril El Ejecutivo envia escenarios para el siguiente año, los principales objetivos v enumera los proqramas prioritarios v sus montos.
30 de junio La SHCP envia estructura programática e informa sobre los avances físico v financiero de los proqramas v provectos.
8 de septiembre" El Ejecutivo presenta el paquete económico que contiene los proyectos de LIF, miscelánea fiscal y PEF, así como los Criterios Generales de Política Económica.
20 de octubm La Cámara de Diputados aprueba la LIF. 31 de octubrn La Cámara de Senadores aprueba la LIF. 15 de noviembre'1 La Cámara de Diputados aprueba el PEF. 20 dias naturales El Ejecutivo deberá publicar en el DOF la LIF y el PEF. después de aprobados 20 dias naturales El Ejecutivo envia a la Cámara de Diputados los tomos y anexos del después de PEF. publicado el PEF Dentro de los 1 O La Secretaría, deberá comunicar a las dependencias y entidades la días hábiles distribución de sus presupuestos aprobados por unidad responsable y posteriores a la al nivel de desagregación que determine el Reglamento. publicación del Presupuesto de Eqresos en el DOF A más tardar 5 dias Las oficinas encargadas de la administración interna de cada hábiles después de dependencia y entidad deberán comunicar la distribución recibir la correspondiente a sus respectivas unidades ri~sponsables. comunicación por parte de la Secretaría 15 días hábiles La Secretaria deberá publicar en el Diario Oficial de la Federación, el posteriores a la monto y la calendarización del gasto federali:~ado de las entidades publicación del federativas y de los municipios. Presupuesto de Egresos FUENTE: Elaboración propia con información de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y el Decreto de Presupuesto de la Federación 2006 1/ La fecha limite cambia al 15 de diciembre cuando es el comienzo de una nueva administración del Ejecutivo Federal. 2/ La fecha limite cambia al 31 de diciembre cuando es el comienzo de una nue\'a administración del Ejecutivo Federal.
Respecto al proceso presupuestario antes descrito puede hacerse diversas reflexiones. Una
de ellas tiene que ver con el tema principal de esta investigación referente a la falta de
vinculación entre las primeras etapas de planeación, programación y presupuestación, y las
últimas etapas de ejercicio, seguimiento y rendición de cuentas dd proceso presupuestario.
38
Esta desvinculación genera un grave problema a los procc!sos presupuestarios, el cual
consiste en la carencia de adecuaciones a los mismos o lo que se podría denominar como
"memoria cero". Esto significa que la asignación de recurso:; presupuestarios no toma en
cuenta el desempeño que los programas y proyectos tuvieron en el periodo inmediato
anterior o en general de ningún periodo anterior.
El resultado de esta desvinculación de la asignación de re:::ursos con el desempeño y
eficacia de los programas y proyectos genera fuertes incentivos hacia la sobreestimación
por una parte y al rechazo a subejercicios y/o ahorros de los recursos aprobados.
Si bien es cierto que podría señalarse que dicho ejercicio de evaluación es realizado en el
seno de la Cámara de Diputados, durante el proceso de aprobación del Proyecto de
Presupuesto de Egresos, cabría señalar dos cosas: 1.- El proceso de análisis al que tienen es
muy corto si lo comparamos con otros países y 2.- El proceso de análisis que hacen los
diputados federales responde actualmente a criterios predominantemente políticos y no
técnicos.
A este respecto, se enlistan a continuación dos tablas con el periodo de tiempo con el que
disponen los poderes legislativos de países de América, Europa y Asia, para analizar sus
presupuestos.
39
CUADRO 20: PERIODOS DE APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO 1
Periodo para despachar el proyecto de Presupuesto
Países Latinoamericanos
Instancias que aprueban el Proyecto de
Pals Sístema PresuDuesto Argenlina Bicameral Cada una de las cámaras
Bolivia Bicameral Cada una de las cámaras Brasil Bicameral Cada una de las cámaras
Colombia Bicameral Cada una de las cámaras Chile Bicameral Cada una de las cámaras
Paraguay Bicameral Cada una de las cámaras República
Dominicana Bicameral Cada una de las cámaras Uruguay Bicameral Cada una de las cámaras
Venezuela Bicameral Cada una de las cámaras México Bicameral Cámara de Diputados
Costa Rica Unicameral Asamblea Legislativa Ecuador Unicameral Congreso Nacional
El Salvador Unicameral Asamblea Legislaliva Gualemala Unicameral Congreso de República Honduras Unicameral Congreso Nacional Nicaragua Unicameral Asamblea Nacional Panamá Unicameral Asamblea Legislativa
Perú Unitameral Congreso Fuenle: Tomado <M Ger6nimo Guhérrez.el al. (2001 ). ·EI proaiso presupueslano y las
relaciones entre los órganos del poder. El caso meJ1icano en perspecliva l'lislónca y
comparada· lnslilulo de lnvesligaclOOes Juridicas de la UNAM Serie de ensayos ¡uridicos
No. 2 México, DF Paginas 144-145
1/ Se rafiere al ¡:,lazo normal para despachar el pn:iyeclo, es decir, sin petlOdo e:rtraord1nano
de sesiones y en al'ios en l::is que no hay cambio ele Adminislración Pana.na. Ecuador y r...téxic,>
tienen disposiciones especií1cas que red.Icen el plazo al cambiar la adminislración
u1as para despachar el Proyecto de
Presucuesto" n.d. 60 100 90 60 90
max. 90 90
n.d. 60 90 90 90
120 105-120
n.d. 90 90
CUADRO 21: PERIODOS DE APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO 2
Periodo para despachar el proyecto de Presupuesto Países Europeos
Instancias que aprueban el Proyecto de
País. Sistema. Presuouesto Alemania Bicameral Cada una de tas cámaras Australia Bicameral Cada una de tas cámaras Austria Unicameral Parlamento Bélgica Bicameral Cada una de las cámaras Canadá Bicameral Cada una de tas cámaras
Dinamarca Unicameral Parlamento España Bicameral Cada una de tas cámaras
Estados Unidos Bicameral Cada una de tas cámaras Finlandia Unicameral Parlamento Francia Bicameral Parlamento Grecia Unicameral Parlamento
Holanda Bicameral Cada una de las cámaras Italia Bicameral Cada una de las cámaras
Japón Bicameral Cada una de las cámaras Noruega Unicameral Parlamento Portugal Unicameral Asamblea de la República Suecia Unicameral Parlamento Suiza Bicameral Cada una de las cámaras
Turquía Unicameral Parlamento Fuente: Tomado de Ger6nimo Gul1éuez.a1 al. (2001), ·e1 proceso presupuestario y las
relaciones entre los órganos del poder El caso mexicano en pers¡:iec1iva histórica y
comparada· lnslilulo de lnveslii;adones Jurldicas de la UNAM. Serie de ensayos juridicos
No. 2 . México, OF Páginas 144-145.
1/ Se reriere al plazo normal parn despachar el proyecto. es decir, anles del in icio del ej
hscal.
40
u,as para despachar el Proyecto de
Presu0uest011
90-120 50 75 60
30-60 120 90
235 90 81 30 90 90 60
45-75 60
150-180 90
30-60
México es de los países que tiene menor tiempo para analizar y aprobar su presupuesto en
"periodos regulares"8 lo cual implica que la posibilidad de evaluar el desempeño pasado de
los programas y proyectos públicos es muy baja.
La desvinculación comentada se convierte en uno de los principales problemas que es
necesario atender en los próximos años, en virtud a las crecientes presiones sociales y
políticas que ejercen diversos grupos organizados en el país, lo que hace necesario hacer
una evaluación crítica al proceso presupuestario.
2.3 Procesos de presupuestación de otro:¡ países
A continuación se presenta un análisis sobre los procesos presupuestarios de otros países,
así como sobre elementos específicos de dichos procesos, con la finalidad de establecer
estándares a nivel internacional respecto al tema presupuestario.
En cuanto al proceso de negociación de recursos, resalta como común denominador para
diversos países, que la asignación de los mismos esta en función de resultados. así como la
flexibilidad del marco legal para el manejo de los mismos.
En el caso de Nueva Zelanda9 se concibe el presupuesto y las asignaciones posteriores
como un "contrato por resultados" entre los ministerios (dependencias en el caso de
México) que son compradores de los "productos" ofrecidos por los departamentos
( direcciones generales en el caso mexicano). sin embargo las asignaciones generales siguen
siendo detenninada en gran medida por los ministerios.
8 En años en donde no existe transición presidencial. En estos años, el periodo de análisis es aún mayor, al ser sólo de 15 días.
9 Véase Guerrero, 2004.
41
Las actividades que realiza el sector público se dividen en tra.dicionales y comerciales. Las
segundas son realizadas por organizaciones públicas, bajo principios propios de empresas
privadas, dándoles libertad de contratación de insumos y facultad de endeudamiento
El enfoque hacia resultados también esta presente para el caso del Reino Unido10 en donde
se desarrolló una organización y sistema en el cual los administradores tienen la visión y
los medios para evaluar sus objetivos, la responsabilidad sobre los recursos, información
sobre costos e instrucción especializada.
Los departamentos pequeños tienen objetivos marcados y los servicios provistos se dan a
través de acuerdos que buscan similar las condiciones del mercado. Existe una clara
responsabilidad de cada agencia sobre sus resultados y uso de recursos. Los objetivos son
establecidos por los ministros una vez negociado con los jefes ejecutivos de cada
departamento. Se cuenta con estándares de calidad fijados por los organismos y difundidos
con la sociedad.
Caso similar ocurre en Australia 11 en donde el proceso presupuesta! es estable y flexible, y
se realiza un esfuerzo para medir los productos que general el Estado y su repercusión en la
sociedad. Existe una gestión y presupuestación por programas; siendo estos la base para la
asignación de recursos públicos.
Respecto al manejo presupuestal, existen límites de gasto, así como el establecimiento de
planes estratégicos y prioridades presupuestales por parte de las Secretarías. El gasto
corriente debe ser menor al 10% del total de los gastos del Estado, estableciéndose la
obligación por parte de las secretarías para ahorrar recursos que se convertirán en fondos
para implementarlos en nuevas políticas prioritarias.
'º lbidem. 11 lbidem.
42
En cuanto a temas laborales, existe también flexibilidad en el maneJo de recursos,
orientándose el mismo a la promoción del desempeño en el trabajo. En Nueva Zelanda por
ejemplo, se designan los jefes ejecutivos por departamento c:on un proceso transparente y
llevado a cabo por una agencia comisionada. Sus responsabilidades son negociadas de
forma anual entre el jefe ejecutivo y el ministro, incentivándose el desempeño de los jefes
ejecutivos mediante el poder otorgado para crear las condiciones de empleo, poder y
responsabilidad del desempeño del departamento.
En el Reino Unido, las organizaciones están administradas por personas a quienes se le
otorga recursos y autoridad para proveer bienes y servicios, de los cuales son responsables.
Cada agencia esta dirigida por un jefe ejecutivo seleccionado en competencia abierta, cuyo
salario (parte) esta relacionado con el alcance de los objetivos.
Por su parte, en Australia, la evaluación es efectuada por quienes manejan los programas
(administradores) y no por el ministerio o la secretaría, mientras que el servicio civil de
carrera fue sustituido por contratos de tiempo, determinados en función de resultados.
También se establece dividendos por eficiencia en operaciones departamentales equivalente
al 1 % del presupuesto de gasto corriente.
Existe un fuerte énfasis en cuanto al tema de planeación en diferentes países. En Nueva
Zelanda, se fijan áreas estratégicas que representan objetivos a mediano plazo y son el
puente para las metas del gobierno a largo plazo, también se fijan áreas clave para el
cumplimiento de los objetivos a mediano plazo. Se elaboran presupuestos con borradores a
los siguientes dos años.
En el Reino Unido, se llevan a cabo proyecciones económicas a 3 años, con una revisión de
programas de gasto cada año, analizando los cambios impositivos necesarios. También
existen metas financieras de mediano plazo, con proyecciones fiscales para los siguientes
cuatro o cinco años.
43
En el caso de Australia existe un Marco Multianual para la e~.timación de gastos y ahorros,
así como programas presupuestarios por tres años y proyecciones verificadas por semana de
acuerdo a la estimación de gastos a cuatro años. Cada secretaría prepara un plan anual de
evaluación del portafolio cubriendo la evaluación a realizarse ,::n los próximos tres años
En cuanto al tema de reconducción presupuestaria, el cual aplica en caso de que no se
aprobara el presupuesto de egresos, existen diversos mecanismos para la atención de tales
casos, como la prórroga automática tanto del presupuesto del año anterior o de los gastos
obligatorios, la cual es utilizada por países como Argentina, Colombia, Guatemala
Honduras, Paraguay, Uruguay, Alemania, Dinamarca, E.U.A. y Francia.
Si bien este instrumento proporciona seguridad jurídica a 105 agentes económicos, existe
rigidez en el ejercicio del gasto público, particularmente al momento de reorientar recursos.
Ante esta situación se plantea un segundo instrumento para atender la no aprobación del
presupuesto de egresos, que es la aprobación inmediata de la propuesta del Ejecutivo
Federal, el cual es aplicado por países como Chile y Bolivia. Esta medida tiene como
ventaja que promueve a los grupos políticos a aprobar a tiempo reformas al presupuesto.
En cuanto al tema de responsabilidad fiscal, existen coincidencias respecto a la
importancia de contar con proyecciones financieras multianuales, promover equilibrios
presupuestarios o plantear superávit presupuestarios, en donde los recursos fiscales
excedentes se apliquen al pago de la deuda o a la constitución reservas de emergencia,
llevar a cabo una delimitación del déficit público, además de establecer como criterio
básico que todo gasto debe estar aprobado en el presupuesto.
Tales medidas han sido adoptadas por países como Alemania, Argentina, Australia, Chile,
Holanda, España, Nueva Zelanda y Suecia, entre otros países.
44
Como se puede apreciar existen coincidencias importantes respecto al manejo de recursos
públicos dentro del ámbito internacional. Entre estas coincidencias podemos identificar a la
planeación y determinación de presupuesto con proyeccione5 a mediano y largo plazo, la
revisión anual de metas, objetivos alcanzados y proyeccione.5 estimadas, la independencia
de los departamentos administrativos de cada una de las secretarías o ministerios, un
cambio de paradigmas respecto a los sistemas de rendición de cuentas y evaluación de
resultados basados en dos componentes principales: 1.- Productos realizados por los
departamentos y 2.- Resultados o impactos en la sociedad y una conversión a indicadores
de desempeño con resultados medibles, entre otras características comunes.
¿Cómo se encuentra nuestro país, en comparación con estas prácticas a nivel internacional?
La respuesta no es tan desalentadora como podría pensarse en un principio. Con la
realización de las reformas al proceso presupuestario iniciadas en los noventa y continuadas
en la presente década, es posible afirmar que nuestro país cuenta con elementos y criterios
para la elaboración de su presupuesto de egresos muy similar a como se realiza en otros
países.
Los esquemas de registro y control de recursos presupuestarios están a la altura de
cualquier país desarrollado y existen esquemas de transparencia y fiscalización del uso del
gasto público.
Sin embargo, existen importantes áreas de oportunidad en donde es posible mejorar. Una de
ellas, tal vez la principal, es el rompimiento del paradigma de asignación inercial o histórica
de recursos públicos a los entes ejecutores de gasto, para act!rcarnos a una asignación en
función de resultados.
También resulta interesante evaluar la posibilidad de desregular el proceso de ejercicio del
gasto público, dándole mayor libertad a las dependencias y entidades para utilizar los
recursos que le son asignados. Esto implica el establecimiento de mayores y meJores
controles sobre la ejecución de sus programas y obtención de cbjetivos.
45
Otro elemento a considerar es la retribución a los servidores públicos en función de su
productividad. Si bien existen medidas que se prevé aplicar mediante el Servicio
Profesional de Carrera que esta desarrollándose en el país, todavía no se establecen ligas
claras respecto a una asignación presupuestaria en función al desarrollo profesional de los
servidores públicos y su buen desempeño.
En lo que respecta al equilibrio fiscal y a la reconducción presupuestaria, existen logros y
fracasos. En cuanto al primer tema, existe un avance importante al establecerse criterios de
responsabilidad hacendaria en la nueva Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría,
sin embargo en cuanto al tema de la reconducción, si bien existen diversas iniciativas
legislativas en proceso de análisis, los intereses políticos han impedido avances en el tema.
Por otra parte, cabe señalar que no todas las medidas tomadas por otros países han sido un
éxito. Existen fuertes problemas para la clarificación de los productos que deben generar
los departamentos y la repercusión de éstos en la sociedad. T:1.mbién se detectan problemas
en la detenninación del costo de los productos, lo cual vu:!lve dudosa la asignación de
recursos por parte del gobierno.
Siguen sin desarrollarse incentivos para la generación de superávits y el aprovechamiento
de éstos, además de que los indicadores de eficiencia y efectividad siguen siendo un tanto
subjetivos, dejando todavía mucho espacio para la negociación política del presupuesto.
Todas estas situaciones deben ser consideradas en nuestro país, al querer avanzar hacia un
mejor proceso presupuestario.
46
2.4 Relación del Ejecutivo Federal y el Poder Legislativo
En la actualidad, el gasto público federal esta comprometido por diversas disposiciones
legales. La Ley de Desarrollo Social, la Ley General de Educación, los acuerdos para el
Campo, los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores, el pago de la deuda pública, todos
estos rubros generan presiones y compromisos ineludibles en materia gasto, que reducen de
forma significativa el monto de recursos públicos libre de asignación.12
Esta situación genera un entorno propicio para la confrontación dentro del proceso
presupuestario, en virtud de que son muchos los requerimientos de gasto y los proyectos
solicitados por la sociedad y pocos los recursos disponibles para ser asignados a los
mismos.
Este ámbito de confrontación que usualmente estaba focalizado al interior del Gobierno
Federal, en el proceso de negociación de techos de gasto de: las dependencias y entidades
públicas, fue trasladado en una mayor proporción a la Cámara de Diputados a partir de
1997, año en que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) perdió la mayoría en la
Cámara y en afias recientes también ha perdido el control de la Comisión de Presupuesto y
Cuenta Pública. 13
Si bien esta situación ha permitido contar con un mejor sistema de contrapesos políticos, al
brindarle al Congreso la oportunidad de asumir un papel m2s activo e independiente en la
formulación y aprobación de leyes y políticas gubernamentales, ha incrementado el número
12 Se estima que cerca del 90% de los recursos públicos anuales están comprometidos por alguna disposición legal. n En la discusión del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, la comisión encargada de ese asunto, en la Cámara de Diputados, es la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, la cual escucha las opiniones de las diversas comisiones de la Cámara y tras un intenso debate, elabora y aprueba, el dictamen correspondiente, mismo que, posteriormente, es sometido al pleno de la Cámara para su discusión y posterior aprobación en lo general, y en lo particular.
47
de negociadores y con ello las posibilidades de confrontación y de establecimiento de
"ciclos".
Cabe recordar que, de acuerdo con lo que establecen la.s prácticas y procedimientos
parlamentarios de la Cámara de Diputados, el Presupuesto de Egresos de la Federación se
aprueba mediante votación en el pleno de dicha Cámara, para lo cual se requiere que
sufraguen a favor del proyecto el 50 por ciento más uno de los diputados presentes, siempre
y cuando exista el quórum requerido.
Esta situación, bajo el escenario de pluralidad de fuerzas políticas dentro del Congreso de la
Unión, ha provocado que en años recientes se dificulte d proceso de aprobación del
presupuesto, labor que es por si misma técnicamente compleja. Aunado a esta situación, se
suma la controversia reciente respecto al margen de participación que deben tener los
diputados federales en cuanto a la modificación del proyecto de presupuesto de egresos que
presenta el Ejecutivo Federal.
Al respecto, conviene recordar que la fracción IV del Artícdo 74 Constitucional establece
que es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados examinar, discutir y aprobar
anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación.
La interpretación hecha por diferentes grupos parlamentarios ha generado conflictos entre
los Poderes Ejecutivo y Legislativo, al realizar este último, numerosas modificaciones e
incorporaciones a los proyectos de presupuesto enviados por el Ejecutivo Federal en los
últimos años.
48
CUADRO 22: AJUSTES HECHOS POR LA CÁMARA DE DIPUTADOS AL
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN 20l1-2006 Millones de Pesos Constantes de 2006 y porcentaje:;
Conceplo
2001-2006
Variación Proyecto Aprobado Variación Variación promedio
(a) (b) absoluta relativa absoluta IGa'1tD-iNeta.-,Total'it@ü:mfttB-Wifu,ti~~1~ú@.1\ @::: ;>~.g¿q~~\·t~~\/f-~y\$!'\aj"'}H~A ,/10.858,848.7 .,~,11:015~~.g·;S +t'-158:209.9 'k.$~~-1~ 1.i~,w.29:035,0
Gasto Proaramable 8,521,703.1 B.836,013.5 314.310.4 t 1/o 52,385.1 Gasto No Proaramable 3.201 ,813.7 3.229.913.3 28,099 .6 1·~ 4,683.3
Variación promedio relaliva
rM;::M:--'=~--1,.s 3.6 0.9
A( RAMOS'AUT.oNOMOSrzy.:::.'c-.;~f/l::#f f>\'.j ½'t: '~/M.=•{i~;.i/:~!"',t·{:.;i~:f~_ffiN\;;: Vif ifA\' -f&t'i'.;25Z'Q4Z;g "'0)&'216'3f:6.7 }'i -~ S.67ek1- ,::;,=-r.-;:"~i{!;."14% :'.f@-,i.;.s:.948.:o "ti','.i\::'.»j;\ ;._1,.0
Gasto Prooramablo 252.042.9 216,3E6.7 -35 .676.1 -14% -5.946.0 -14.0 01 Poder Leolslativo 40.605.6 37.6(2.0 -3.003.6 -7% -500.6 -6.6
Cámara de Senadores 12,659.6 10.876.2 -1.783.4 -14% -2972 -11 .6 Cámara de Dioulados 22.895.4 22.6,2.B -262.6 -1% -43.8 -1 .0 Auditoria Superior de la Federación 5.050.7 4.0!:3.0 -9S7.7 -19% -159.6 -13.4
03 Poder Judicial 153,147.8 123.5!:1.1 -29 ,S56.7 -1 9% -4,926.1 -19.0 Suorema Corte de Juslicia de la Nación 16.8985 14.9E5.9 -1,912.6 -111%, -318.8 -10.8 Conse·o de la Judicatura Federal 127.644.9 102.6C3.9 -25.041 .0 -20% -4.173.S -19.2 Tribunal E1ec1ora1 del Poder Judic ial de la Federación 8.604.4 6.0C1.3 •2.603.1 -30% -433.9 -27.2
22 lnslitulo Federal Electoral 53,577.4 51 .2:6 .8 ·2.320.6 -4º/. ·386.8 -3.S 35 Comis ión Nacional <HI los Derechos Humanos 4.712.1 3.916.8 -i'95 .3 -17% -1 32.5 -15.2
W2.30ll.865.2 ·< 2,491',4.14.0 164:568.8 Gasto Proaramable 2 306 9265 2.491.455.3 184.568 .8 8% 30.761.5 7 9
08 Aaricullura. Ga1adería. Desarrollo Rural, Pesca v Alimentación 229.061 .4 273,176.6 44.115.2 19o/a 7,352 5 19.4 09 Comunicaciones y Transportes 121.4sJ.a 176.187.7 48.733.9 38% 8,1223 39.9 10 Economía 37.170.6 41.4C57 4,235.1 11'/a 70S.8 11.8 15 Reforma Aoraria 15,936.7 20.B25.9 4.889.2 31% 814.9 29.7 16 Medio Ambiente v Recursos Nalurales 103,909.3 121.239.7 17,330.5 11•1. 2.888.4 17.1 23 Provisiones Salariales v Económicas 48.447.2 92.079.5 43.632.3 90% 7,272.1 80.2 25 Previsiones v Al)Ortaciones Sistemas de Educación Bisica, Normal. Tecnol6 ica v 157,979.1 189,867.8 31 ,888.7 20% 5,314.8 21.8 39 Proarama de A :,ovos oara el Fortalecimiento de las Entidades f ederativas 10,763.9 11 6.8188 106,054 .9 985% 17,675.8 70.0
Gasto No Programable 2.9S3.646.1 2.948,902.9 -4 .743.2 0% -790.5 -0.2 30 Adeudos de e ·~!rcicios Fiscales Anleriores 92,770.2 71,063.8 -21,706.4 -23% -3,617.7 -24.3
Fuente: Dacrelo da Presupuesto de Egraaos da la Federación 2005 y 2006 y Proyecto de Decreto de Prasupue!;to de Egresos de la Federación 2006.
Analizando el cuadro anterior, se podría considerar que los cambios al proyecto de
presupuesto de egresos no han sido significativos (sólo repn:,sentan uno por ciento durante
el presente sexenio) pero la situación cambia si revisamos de forma desglosada, los
cambios impuestos por la Cámara de Diputados durante los afios del 2000 al 2006.
Al respecto, el primer punto a señalar es que los cambios totales hechos al gasto
programable ascendieron a un 4% del total, lo cual resulta una cifra importante, s1
consideramos que el porcentaje total de gasto que el Gobierno Federal puede asignar
libremente equivale al 10% de total. Estas reasignaciones hechas por el Poder Legislativo le
restan capacidad de gobernar al Ejecutivo Federal, al verse imposibilitados para financiar
de forma segura sus principales programas y proyectos estratégicos.
49
Esta situación se ve con mayor claridad al analizar las modificaciones hechas a algunos
rubros de gasto. Destaca la reducción sistemática que hicieron los diputados federales al
presupuesto de todos los ramos autónomos14•
También se destacan las adecuaciones que los diputados hicieron al Programa de Apoyos
para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, así como a los ramos relacionados con
temas agrícolas, hidráulicos ( dentro de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales), carreteros y a sueldos y salarios (provisiones salariales y económicas), todos
ellos de alto impacto en el escenario político.
Estos ajustes denotan la importancia que ha adquirido la Cámara de Diputados en el
proceso de aprobación del presupuesto, en donde los criterios políticos dominan a los
técnicos y en donde se ha limitado de forma significativa el rango de acción de las políticas
públicas.
14 Resalta el hecho que la Cámara de Diputados es el ramo autónomo con menores recortes durante el sexenio.
50
3. Fiscalización y evaluación del ejercicio dd gasto público
Bajo la premisa de que "resulta muy dificil corregir aqudlo que no se puede ver", el
análisis de la etapa de seguimiento y evaluación del ejercicm del gasto público resulta de
vital importancia para obtener elementos que permitan mejor.:ll" el proceso presupuestario en
su conjunto.
El seguimiento o fiscalización de los recursos públicos no es una tarea nueva ni
desconocida para el Estado. Se remonta desde la época de la Colonia, cuando existía el
Tribunal Mayor de Cuentas que inspeccionaba las cue:1tas de la Hacienda Real15.
Actualmente es llevado a cabo por la Cámara de Diputados, con información de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien es la misma que esta encargada de
ministrar los recursos públicos hacia las entidades ejecutoras de gasto. Como se puede
apreciar, esto genera incentivos para reducir el acceso a la información y con ello aumentar
la discrecionalidad en el manejo de recursos, lo cual será abordado más adelante.
Existen otros sistemas de seguimiento del ejercicio del gasto y de evolución de los
programas públicos, que son manejados por diversas dependencias y entidades, tanto a
nivel Federal como Estatal y Municipal. Dentro de esta sección se hará un listado de las
más importantes utilizadas por el Gobierno Federal.
En cuanto a la evaluación del ejercicio del gasto, entendida como la actividad orientada a
medir el impacto y efectos de las acciones de gobierno en la sociedad, tal ejercicio en
realidad no se hace de forma integral y completa dentro del Gobierno Federal. Existen
prácticas realizadas de forma aislada para algunos progrm1as y proyectos, lo cual se
mencionará más adelante, pero en realidad existe todavía un amplio campo de oportunidad
en esta materia.
15 Véase artículo "Fiscalización en México. Análisis de las regulaciones federales y estatales", Aregional, 2003.
51
Acompañando a esta breve descripción de los principales procesos y mecanismo de
fiscalización y evaluación del ejercicio del gasto público, se analiza su vinculación con el
proceso presupuestario, así como los problemas que enfrenta el país en esta materia.
3.1 Instrumentos del Gobierno Federal para fiscalizar el gasto público
El proceso de fiscalización del gasto público tiene dm. vertientes, una que podría
denominarse externa y otra interna. La primera tiene que ver ,;on la revisión de la Cuenta de
la Hacienda Pública y los Informes de Avance de Gestión Financiera. Estos documentos
son integrados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) con información
proporcionada por las dependencias y entidades federales ejecutoras de gasto público. La
Cuanta Pública consta de tres capítulos, uno que hace refere:1cia a los resultados generales
de la Administración Pública Federal, otro sobre los estados financieros y presupuestarios
de las dependencias y entidades ejecutoras de gasto y un apéndice estadístico. El Informe
de Avance de Gestión Financiera, por su parte contiene información referente al grado de
cumplimiento de objetivos y metas de los programas públicos.
El primero de estos documentos es remitido a la Cámara de Diputados en los primeros días
del mes de junio del año inmediato posterior al que hace referencia la Cuenta Pública, para
que ésta lo remita a su vez a la Auditoria Superior de la Federación (ASF), la cual es una
institución que se encarga de auxiliar al Congreso en la revisión y análisis de dicho
documento. Por otra parte, el Informe de Avance de Gestión es remitido por la SHCP
directamente a la ASF hasta finales de agosto del mismo año en que es entregada la Cuenta
Pública.
La ASF tiene la responsabilidad de revisar ambos documentos y constatar que exista
congruencia entre los objetivos planteados por el Ejecutivo Federal y las metas alcanzadas,
52
además de evaluar la forma en que fueron utilizados los recursos públicos asignados a los
programas y proyectos de las dependencias y entidades ejecmoras del gasto público.
La entrega de los resultados de la revisión hecha por la ASF tiene como fecha
improrrogable hasta el 31 de marzo del año siguiente a a::¡uel en el que la Cámara de
Diputados recibió la Cuenta Pública y el Informe de Avan,;e de Gestión por parte de la
SHCP.
Con esta información, la Cámara de Diputados tiene los insumos necesarios para evaluar el
desempeño del Gobierno Federal y emitir un dictamen al respecto, pero sin existir un plazo
perentorio para realizar dicho dictamen.
Es así que, al analizar los periodos de revisión establecidos en la Ley de Fiscalización
Superior de la Federación16 tenemos que, la Cuenta Públicél correspondiente al 2002 fue
entregada por la SHCP a la Cámara de Diputados en el 2003, se presentó una evaluación
por parte de la ASF a la misma Cámara de Diputados en el 2004 y todavía no ha sido
dictaminada por el Pleno del Congreso en el 2006, y podría dictaminarse hasta el 2007 o en
cualquier otro año, en virtud de que no existe ningún plazo establecido en la ley para que
esto ocurra.
En cuanto a la segunda vertiente de fiscalización, tipificada c:omo interna, es realizada por
los Órganos Internos de Control pertenecientes a la Secretaría de la Función Pública, los
cuales tiene como funciones principales: 17
• Implementar el sistema integral de control gubernamental y coadyuvar a su debido
funcionamiento
16 Publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de 2000. 17 Información obtenida en el portal: http://www.funcionpublica.gob.mx
53
• Programar, ordenar y realizar auditorias, investigaciones, inspecciones o visitas de
cualquier tipo, así como apoyar, verificar y evaluar las acciones que coadyuven a
promover la mejora administrativa de las dependencias y entidades.
• Llevar a cabo programas específicos tendientes a verificar el cumplimiento de las
obligaciones a cargo de los servidores públicos de las dependencias y entidades
Estas funciones son realizadas durante todo el año y sirven como medio de control interno
del propio Gobierno Federal, para fiscalizar el desempeño de las dependencias y entidades
que lo conforman, sin embargo, la información generada por los Órganos Internos de
Control no es retomada por el proceso de fiscalización externa que realiza la Cámara de
Diputados, ni existe una relación regulada jurídicamente con la elaboración del Proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación.
Existen otros sistemas de seguimiento implementados por el Gobierno Federal, tales como
la integración y publicación de los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas
Públicas y la Deuda Pública que emite la SHCP de forma trimestral y que tiene como
finalidad dar seguimiento a diversas disposiciones estabk~cidas principalmente en el
Decreto de Presupuesto de Egresos aprobado anualmente, así como en la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría.
Dentro de la información contenida en dichos informes está el grado de avance de los
recursos públicos asignados a las dependencias y entidades en el Presupuesto de Egresos,
así como el comportamiento de los ingresos públicos obtenidos durante el año y la
evolución y cumplimiento de los programas y proyectos públicos aprobados en el
Presupuesto de Egresos de la Federación.
Además de estos informes, existen diversos sistemas implementados por el Gobierno
Federal para dar seguimiento a los programas y proyectos principales de cada
administración, así como al ejercicio del gasto. Entre ellos destacan los siguientes:
54
• Sistema de Metas Presidenciales (SIMEP): Verifica el cumplimiento de las metas
planteadas sobre los proyectos, programas y estrategias prioritarias concertadas por el
Titular del Ejecutivo Federal con las Instituciones de la Administración Pública
Federal.
• Sistema Integral de Información (Sll)18: Mecanismo utilizado por las Secretarías de
Hacienda y Crédito Público, Contraloría y Desarrollo Administrativo y el Banco de
México para unificar sus solicitudes de información a lai; dependencias y entidades del
Sector Público. A través de este sistema todas las solicitudes de datos cumplen con dos
requisitos: es información recurrente y se capta a través de formatos preestablecidos y
concertados entre estas tres entidades.
• Sistema Integral de Administración Financiera Fed,eral (SIAFF)19: Conjunto de
procedimientos para el registro presupuestario y contable único e integral que
concentra y proporciona en tiempo real, información suficiente para apoyar la toma de
decisiones en materia de gasto público, y contribuye a fortalecer los procesos de
planeación, programación y presupuesto, así como de programación financiera, control
y evaluación, optimizando la asignación, uso, radicación oportuna y registro contable
inmediato de todos los ingresos y los egresos públicos.
• Sistema Integral de Control Presupuestario (SICP:,2°: Mecanismo creado para
registrar las adecuaciones presupuestarias que afecten al Presupuesto de Egresos de las
dependencias y entidades, las cuales deben garantizar que las que se registren, cuenten
con los recursos suficientes en los saldos de las claves presupuestarias por modificar y
que en las adecuaciones que impliquen traspasos de recursos entre líneas y sublíneas
globales, se garantice la existencia de disponibilidades suficientes para llevar a cabo los
traspasos.
18 Información obtenida en el portal: http://www.shcp.gob.mx 19 lbidem. 20 lbidem.
55
• Sistema de Banderas Blancas: Este sistema de medició11 cuenta con 24 indicadores de
factores críticos enfocados para medir el grado de avance en la implementación del
Servicio Profesional de Carrera21•
Cada uno de estos sistemas es operado con una temporalidad diferente y su administración
depende principalmente de la Oficina de la Presidencia de la República y las Secretarias de
Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, con la participación de diversas
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
Como se puede apreciar estos sistemas están diseñados para dar seguimiento al desarrollo
de diversos programas y proyectos del Gobierno Federal, así como al uso de los recursos
públicos destinados a los mismos, sin embargo están dispersos, manejados por distintas
dependencias y no existe una conexión entre los mismos ni con el proceso presupuestario,
lo cual nuevamente nos lleva a un contexto en donde la detenninación de la asignación de
los recursos públicos está desvinculada con el desempeño mostrado por los agentes
ejecutores de gasto.
La vinculación entre gasto público y resultados estuvo considerada en el proceso de
reforma presupuestaria22 con el desarrollo e impulso de la Nueva Estructura Programática y
el Sistema de Evaluación de Desempeño (SED), sin embargo este último todavía no se ha
implantado.
Al respecto, es importante señalar que la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaría establece que el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría y la Función
Pública, deberá concluir la implantación del Sistema de Evaluación del Desempeño a más
tardar en el ejercicio fiscal 2008.
21 El Servicio Profesional de Carrera es un mecanismo diseñado para garmtizar la igualdad de oportunidades en el ingreso a la función pública con base en el mérito y para adoptar nuevos criterios de administración y dirección de recursos humanos del gobierno tales como: 1.- Estabilidad en el empleo con base en el mérito y 2.- Determinación de reglas claras para dar pertenencia institucional y favorecer la cultura de la honestidad, así como la consecución de objetivos institucionales. 22 Ver sección 2.1 de este documento para mayor referencia.
56
La misma ley establece que el sistema deberá incluir mec2.nismos de participación de la
Cámara de Diputados, a través de sus Comisiones Ordinaria.e:, coordinadas por la Comisión
de Presupuesto y Cuenta Pública. La Secretaría deberá presentar a la Cámara su propuesta
del sistema de evaluación del desempeño a más tardar en marzo de 2007.
Esto abre nuevas esperanzas respecto a la vinculación del proceso presupuestario con
criterios cualitativos para una más eficiente asignación de recursos, sin embargo se deberá
considerar la realización de acciones complementarias a la implantación del SED para su
correcto funcionamiento, tal y como se comentará más adelante.
3.2 Instrumentos del Gobierno Federal para evaluar el gasto público
No existe una herramienta integral y extensiva a toda la Administración Pública Federal
que permita evaluar el impacto, eficiencia y eficacia de los pr:>gramas y proyectos públicos.
No obstante, se han realizado esfuerzos importantes en la materia, tales como las
evaluaciones que se hacen al desempeño de la Secretaría de Desarrollo Social, en donde se
mide el crecimiento o disminución del número de pobres en ·~1 país, o los exámenes que se
aplican a los estudiantes de primaria y secundaria, en donde se mide el impacto real de las
actividades en materia de educación del Estado, sin embargo estas prácticas no se han
generalizado para el resto de las dependencias y entidac.es federales, salvo contadas
excepciones.
Dentro de este contexto podría resaltarse como el principal ejercicio de reflexión y
evaluación del trabajo anual del Ejecutivo Federal, la entrega de los informes de gobierno
al Congreso de la Unión y las comparecencias que realizan tanto el Ejecutivo Federal como
los principales miembros de su gabinete.
57
La valuación del informe de gobierno resultaría de gran valía para retroalimentar el proceso
de asignación presupuestaria de cada año, ante las dificultades técnicas e inviabilidad
práctica de considerar como insumo la revisión de la Cuenta Pública. Las condiciones son
ideales, ya que se encuentran dos de los tres poderes máximos del Estado, para revisar los
avances alcanzados y las acciones nuevas por realizar, a través de reuniones temáticas en
donde se encuentran los expertos tanto del Poder Ejecutivo como del Legislativo.
Sin embargo, las condiciones actuales han hecho que dichas reuniones estén cargadas de
más elementos políticos que técnicos, la evaluación seria de ,os resultados ha dejado de ser
prioridad para ambos poderes, intercambiándose en su luga.r acusaciones y excusas, sin
dejar espacio a una vinculación de los resultados cor, la asignación de recursos
presupuestarios para los años siguientes.
Otro problema de estas reuniones es la falta de información fidedigna (el evaluado es el
mismo genera y entrega sus resultados) y de un cuerpo técnico sólido para apoyar al
Legislativo para hacer una evaluación adecuada.
Ante esta situación, existen numerosas voces que pugnan por una modificación del
ejercicio de presentación del informe de gobierno y en el peor de los casos, su eliminación,
lo cual sería sin duda perjudicial, ya que el país se quedaría sin una de sus principales
herramientas para evaluar el desempeño de los program2.s y proyectos del Ejecutivo
Federal.
58
4. Reformas al proceso presupuestario ,en México
Como se ha comentado en anteriores apartados de esta investigación, para avanzar hacia un
proceso presupuestario más eficiente y eficaz es necesario realizar diversas acciones que
corrijan problemas internos de dicho proceso, así como acciones orientadas a establecer el
marco orgánico, legal y logístico suficiente para darle sustentabilidad a cualquier propuesta
de reforma presupuestaria.
A continuación se presentan diferentes propuestas y reflexiones enfocadas a mejorar la
forma en que gastamos los ingresos públicos en México.
4.1 Reformas al proceso presupuestario
Existen diversas acciones que permitirían incrementar la eficiencia del proceso
presupuestario, sin implicar enormes cambios en la organización de la Administración
Pública Federal o en el marco legal constitucional. En principio, dichas acciones deben
atender los siguientes criterios:
:) Promover la descentralización de las decisiones de gasto.
:) Incrementar la transparencia del proceso presupuestario en su conjunto.
:) Promover la participación e involucramiento de los ciudadanos.
:) Establecer mecanismos claros y transparentes de competencia para la obtención de
recursos públicos, entre los agentes ejecutores del gasto.
:) Establecer castigos y recompensas en función del desem:Jeño.
:) Reducir el porcentaje de gasto público asignado por criterios inerciales y aumentar la
asignación por resultados.
:) Implantar herramientas integrales de evaluación de resultados.
59
Estos criterios pueden ser atendidos en cada una de las etapas del proceso presupuestario,
mediante la aplicación de las siguientes acciones:
:> Participación de la sociedad y desc1:ntralización en la definición
de programas y proyectos: Bajo la premisa de que, es importante
y útil para un correcto desempeño de programas y proyectos públicos la participación
activa de la sociedad, se plantea como opción incrementar la proporción de recursos
públicos destinados a fondos para el financiamiento de proyectos de desarrollo
microempresarial y la atención social, con la condicionante de que el uso de dichos
recursos sea determinado por las propias comunidades y grupos sociales beneficiados,
en virtud de que la asignación libre de recursos fomenta la mayor participación
ciudadana, al darle la libertad a los beneficiarios de elegir las mejores opciones para
invertir las transferencias que reciben del Estado.
En resumen, se considera necesario ampliar la flexibilidad del presupuesto público para
la libre elección del uso de recursos públicos. No obstante, dicha libertad debe estar
acompañada de acciones de asesoramiento, seguimiento del uso de recursos y una
evaluación para seguir ministrándolos a quien más los necesitan.
:> Alineación de los programas y proyectos del Presu¡1uesto de Egresos al Plan
Nacional de Desarrollo: Es necesario establecer como condicionante para el diseño de
programas estratégicos del Ejecutivo Federal, que los mismos tengan un impacto
positivo y cuantificable respecto a las metas planteadas en el Plan Nacional de
Desarrollo, estableciendo un compromiso institucional que asegure el seguimiento del
avance en la consecución de los objetivos del Plan. Este criterio debe servir de guía para
los procesos de evaluación periódica de los programas del Ejecutivo Federal y deben
ser del conocimiento de todos los ciudadanos.
60
t :) Diseño de mejores indicadores de programas y proyectos: Es PRESUPUESTACIÓN;
necesario evaluar los indicadores que se establecen para los
programas y proyectos aprobados en el Presupuesto de Egresos. Los mismos deben ser
analizados y aprobados por figuras externas a las dependencias y entidades que los
diseñan (Por ejemplo la Oficina de la Presidencia, Poder Legislativo y Académicos
reconocidos), deben tener una mayor orientación hacia el alcance de los principales
objetivos del Gobierno Federal (establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo) y deben
ser condición primaria para la asignación de recursos públicos.
:) Análisis costo-beneficio de programas y proyectos: Partiendo de la base de que un
análisis de esta naturaleza es complejo para que sea aplicado para cada uno de los
programas del Ejecutivo Federal, se propone que el mi:;mo sea llevado a cabo para
aquellos programas estratégicos de cada dependencia y entidad de la Administración
Pública Federal, que el saldo de todos sea positivo como condición necesaria para que
pueda disponer de recursos y que a los mismos se les a.5,igne la mayor proporción de
recursos públicos aprobados en el Presupuesto de Egresos.
:) Uso del esquema de presupuestación "base cero" para la asignación de recursos
públicos: Se propone que este esquema de presupuestación se utilice para la parte de
recursos no comprometidos o con destino fijo. La aplicación de este esquema permitirá
incrementar la competencia entre las instancias ejecutoras de gasto, por el uso de los
recursos públicos, ya que se estarían rompiendo tendencias inerciales.
No obstante resulta necesario establecer reglas claras para la asignación de los recursos
no comprometidos, estableciéndose como criterio primordial, el análisis costo-beneficio
de los proyectos que aspiran ser financiados con recursos públicos.
La implantación de este esquema podría ser progresivo y se podría incluir primero en
sectores particulares del Gobierno Federal, como el Sector Energético,
61
, 1
ANALISIS Y , , :> Insumos independientes del Ejecutivo Federal: Es necesario que
APROBACIÓN . 1 el Poder Legislativo cuente con estructuras de apoyo sólidas, que le
permitan analizar de forma independiente al Ejecutivo Federal, el paquete económico,
particularmente el Presupuesto de Egresos. Para ello i:e propone que la creación y
fortalecimiento de las instituciones de asesoramiento de los distintos grupos
parlamentarios, lo cual aunado a la propuesta de mayor autonomía del registro del gasto
y captación de ingresos públicos que se comenta más adelante, permitirá una relación
de negociación más equilibrada y sana entre Poderes para la aprobación de la Ley de
Ingresos, la Miscelánea Fiscal y el Presupuesto de Egresos.
:> Mayor transparencia en el proceso de reasignación de recursos presupuestarios:
Resulta de vital importancia para volver más eficiente el uso del gasto público, el
informar a la sociedad sobre las razones de las reasignaciones del Proyecto de
Presupuesto de Egresos que realiza la Cámara de Diputados, así como sobre cuales son
los promotores de dichas reasignaciones. Esta medida puede llevarse a cabo, mediante
la realii.ación de sesiones públicas de la Cámara, en donde se establezcan los elementos
a favor y en contra de las reasignaciones de recursos públicos y cerrando la posibilidad
de cambios al dictamen del Decreto de Presupuesto fuera de dichas sesiones públicas.
:> Mayor tiempo para el análisis del Proyecto de Presupuesto de Egresos: La
complejidad y diversidad de temas que son tratados al momento de aprobar el Proyecto
de Presupuesto de Egresos, hace necesario que participen todas las Comisiones que
confom1an a la Cámara de Diputados. Se propone que se establezca dentro de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría, que las Comisiones Ordinarias
de la Cámara tendrán conocimiento del proceso de integración del Proyecto de
Presupuesto desde que lo esta integrando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
con los programas operativos anuales que le remiten las Dependencias y Entidades de la
Administración Pública Federal, hasta el momento en que es integrado el proyecto de
dictamen del Decreto de Presupuesto.
62
Con esta medida, las Comisiones podrán conocer con mayor tiempo y oportunidad, los
programas y proyectos que el Ejecutivo Federal propone ejecutar para el siguiente año,
pudiendo dar sus puntos de vista respecto a los mismos, favoreciendo la realización
anticipada de ajustes e identificando las necesidades principales del Gobierno, con lo
que el proceso de aprobación del paquete económico comenzaría a mediados de año y
no a finales del mismo.
~ Establecimiento de restricciones al proceso de a¡,robación del Proyecto de
Presupuesto de Egresos: Se propone regular la posibilidad de generación de
estancamientos en el proceso de negociación del Presupuesto de Egresos,
particularmente entre el Ejecutivo Federal y el Poder Legislativo. Para ello se propone
establecer en el marco legal constitucional y presupuestario la posibilidad de proyectos
multianuales en materia de infraestructura, establecer condiciones de veto de Ejecutivo
Federal y de reconducción presupuestaria ante imposibilidad de aprobación del
Proyecto de Presupuesto de Egresos en la Cámara de Diputados y facultar al Senado de
la República la aprobación de dicho Proyecto, para eqt:ilibrar las fuerzas políticas y
disminuir la fuerza de alianzas de grupos minoritarios.
:> Desregulación del ejercicio del gasito público: Se debe revisar el i EJERCICIO
1 marco legal vigente para el uso de recursos y realizar las
modificaciones pertinentes para fortalecer el monitoreo del ejercicio del gasto público,
pero al mismo tiempo simplificar el marco legal para darle mayor libertad a los agentes
ejecutores para tomar sus decisiones de gasto. En específico se propone modificar la
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público estableciendo
mayor flexibilidad en la toma de decisiones respecto a la compra y contratación de
bienes y servicios, particularmente a las entidades paraestatales, las cuales deberán
serán evaluadas por sus resultados y no por el cumplimiento de procedimientos
administrativos.
63
::> Mayor transparencia en el seguimiento del ejercicio del gasto y las adecuaciones
presupuestarias: Es necesario promover una mayor transparencia en el manejo y
registro del gasto público, que actualmente esta siendo monopolizado por la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público.
Se propone que el Sistema Integral de Información (SI[) que actualmente registra la
asignación y ejercicio de recursos de las unidades responsables de ejercer el gasto
público, se fortalezca e integre con el SIAFF, dejando disponible la totalidad o una
parte significativa de la información contenida en ambos sistemas, a cualquier
ciudadano a establecer un enlace directo de consulta en Internet dentro del sitio que
administra el INEGI, con la finalidad de que exista mayor credibilidad en la forma en
que son empleados los recursos públicos y se reduzca el problema agente-principal
entre la SHCP y el Congreso de la Unión, en lo que respecta a la estimación anual del
Presupuesto de Egresos.
Esta medida debe ser replicada por los gobiernos de la Entidades Federativas, pues es
claro que una cantidad importante de recursos públicos e:, trasladada a los Estados y el
manejo de los mismos ha generado grandes dudas respecto a la discrecionalidad de las
decisiones de gasto y los resultados obtenidos.
También se debe fortalecer la capacidad fiscalizadora de la Auditoria Superior de la
Federación, para que ésta pueda realizar revisiones de cómo se han gastado los recursos
federalizados, con mayor libertad.
Cabe señalar que existen diversas propuestas en materia legislativa para promover que
la Auditoria Superior de la Federación se vuelva un órgano autónomo. Esta medida
sería adecuada y complementaría la transparencia generada por una entidad de registro
del gasto público también autónoma.
64
~ Mayor porcentaje de reasignaciones de recursos en función de resultados: Las
reasignaciones de recursos públicos entre programas, que realiza la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público a lo largo del año fiscal, deben estar fundadas por criterios
de productividad, eficiencia y eficacia, siendo del conocimiento público y teniendo
fines o metas claras y específicas que requieran de recursos adicionales para su
obtención.
FISCALIZACIÓN Y EVALUACIÓN
~ Sincronización de fiscalización y evaluación con el proceso
presupuestario: Se requieren refomtas al marco legal para alinear
los procesos de fiscalización y evaluación con el análisis y aprobación del Proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación. La información que generan estos procesos
son de gran importancia para valorar las solicitudes de recursos de los agentes
ejecutores del gasto público, en función del uso que históricamente le han dado a dichos
recursos y los resultados obtenidos.
Para lograr esto es necesario reformar el proceso de revisión de la Cuenta de la
Hacienda Pública, acortando sus plazos y estableciendo la entrega de revisiones
preliminares de la Auditoria Superior de la Federación que sirvan de insumos para el
análisis del Presupuesto de Egresos del año siguiente al df: la Cuenta Pública en proceso
de revisión.
El sistema de evaluación de resultados que se comentará más adelante, también debe
integrarse al proceso presupuestario, con la finalidad de afinar los criterios de
asignación de recursos públicos.
~ Integración del trabajo de los entes fiscalizadores y fortalecimiento de sus
facultades: La Auditoria Superior de la Federación de'Jerá fortalecer su canales de
cooperación con las entidades fiscalizadoras estatales, además de contar con mayores
facultades para poder fiscalizar de forma directa, en caso de que sea solicitado, a los
gobiernos de las Entidades Federativas.
65
:> Instalación de un sistema de evaluación institucional de los principales programas
y proyectos del Gobierno Federal: Se propone crear una Comisión Autónoma e
Interinstitucional que evalúe los resultados de los principales programas y proyectos del
Ejecutivo Federal, la cual deberá realizar esta función de forma programada y periódica,
ordenada en función de los tiempos del proceso pri!supuestario e integrada por
miembros de los poderes Ejecutivo y Legislativo y Organizaciones Civiles, los cuales
supervisarían los ejercicios de evaluación que serían realizados por instituciones
académicas y de investigación nacionales e internacionales, con la finalidad de asegurar
independencia y objetiva del ejercicio de evaluación.
:> Establecimiento de premios y castigos en función del desempeño, ligados con la
asignación presupuestaria: Derivado de los procesos de seguimiento, fiscalización y
evaluación del gasto público, se propone sean establecidos esquemas claros de
promoción del buen desempeño de servidores públicos, así como incentivos para evitar
prácticas ineficientes.
Un mecanismo sencillo de aplicación de esta medida, cada área administrativa tendría
un margen de recursos para administrarlo de forma libre para el financiamiento de
programas, proyectos y para la entrega de estímulos económicos. A lo largo del
sexenio, sería incrementado dicho margen en función di;: que los proyectos generados
por dichas áreas administrativas sean evaluados de forma positiva tanto por las
entidades fiscalizadoras como las evaluadoras del desempeño. A estas áreas
relacionadas con proyectos exitosos, también se les daría prioridad para la reasignación
de recursos presupuestales, mientras que a las áreas con pobres resultados y
desviaciones importantes respecto a sus metas, se les disminuirían el margen de manejo
discrecional de recursos públicos.
66
:> Reestructuración del proceso y foros de evaluación: Teniendo el engranaje necesario
para realizar las evaluaciones de proyectos prioritario:, del Ejecutivo Federal y la
entrega de resultados parciales y totales del proceso de fiscalización, es necesario
reformar el proceso de Comparecencia del Ejecutivo Federal ante la Cámara de
Diputados. Al respecto, se propone alinear las fechas de la glosa del Informe de
Gobierno a los procesos de fiscalización, evaluación y 2,probación del Presupuesto de
Egresos anual, con la finalidad de que las reuniones entre miembros del gabinete
presidencial y las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados y de Senadores (se
sugiere se incluyan en este proceso) sirvan como preludio a la aprobación de la
propuesta de asignación de los recursos públicos para el siguiente año, en función de los
resultados presentados por el Ejecutivo, el ejercicio d;: contrastación de resultados
derivado de la evolución y fiscalización de los programas y la negociación política
implícita en dicho proceso.
El formato de comparecencia tanto del Ejecutivo Federal como de su gabinete debería
ser más flexible, con la posibilidad de un libre intercambio de ideas y reflexiones con el
Poder Legislativo, con una cobertura en medios amplia y fundamentado en un análisis
cuantitativo claro, proveniente de las entidades autónomas planteadas en este
documento.
:> Evaluación periódica del cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo: El proceso
de evaluación de los programas y proyectos prioritarios del Ejecutivo Federal deberá
seguir como guía para su realización, la medición del grado de atención de los objetivos
establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, además de otros criterios de eficiencia y
eficacia.
Para que estas medidas puedan llevarse a cabo, es necesario realizar cambios en la
estructura orgánica y en los procesos de la Administración Pública, así como acciones de
capacitación intensiva al capital humano del Gobierno Federal, para estas reformas al
proceso presupuestario sean adoptadas con más facilidad y en el menor tiempo posible.
67
4.2 Reformas institucionales
~ Organización de la Administración Pública Federal: Para la implantación de las
refonnas al proceso presupuestario es necesario que tanto la Oficina de la Presidencia
de la República como las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función
Pública participen de forma coordinada en la aplicación de un sistema integral de
evaluación, en las reformas al proceso presupuestario y de fiscalización, así como en
la generación y aprobación de las propuestas de reforma legal necesarias para la
ejecución de las acciones planteadas.
En la propuesta planteada en el presente documento, se considera necesario crear
organismos autónomos que se encarguen de realizar el seguimiento y registro del
ejercicio del gasto público, sustituyendo de esta función a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, la cual sería haciendo parte de estas funciones pero para su uso
interno y no como el único medio generador de datos, además de otro que coordine
los ejercicios de evaluación de los programas y proyectos estratégicos del Ejecutivo
Federal.
~ Procesos operativos de la Administración Pública ]?ederal: Para la aplicación de
las medidas planteadas es necesario reformar los procesos de flujo de información de
los programas y proyectos de las dependencias y er,tidades de la Administración
Pública Federal y del Proyecto de Presupuesto de Egrei:os de la Federación, lo cual es
responsabilidad de las Secretarías de la Función Pública y de Hacienda y Crédito
Público.
~ Capacitación del Capital Humano: Se requiere ad,!cuar el Sistema del Servicio
Profesional de Carrera, con la finalidad de que se establezcan los incentivos por
resultados que se proponen en este documento, además de fortalecer la cultura del
personal hacia la orientación de sus labores en función :le resultados.
68
CONCLUSIONES
La teoría económica señala que existen presiones diversas para el crecimiento inercial del
gasto público. Se establece como uno de los elementos principales que promueve dicho
crecimiento,, la obligación que tiene el Estado de proporcionar bienes y servicios
indispensables para la sociedad, así como la necesidad de promover una mejor distribución
del ingreso entre la población con menores recursos.
Una segunda causa que influye en el crecimiento del gasto público es la búsqueda de la
mayor cantidad de recursos humanos, materiales y financieros por parte de los grupos
internos del propio Estado, así como de grupos externos bien organizados. El crecimiento
del gasto público bajo este enfoque conlleva beneficios tanto Jara los burócratas como para
las organizaciones no públicas, gracias a que no existen medios adecuados para evitar una
sobreestimación del gasto real necesario para que opere el Estado.
Ambas causas parecen ser válidas al analizar el comportamiento del gasto público en
México en los últimos años. En la segunda sección de esta investigación se identificó que el
gasto destinado a la atención de funciones sociales ha tenido un crecimiento significativo,
mientras que los recursos destinados a la atención de funciones administrativas propias del
Estado (procesos administrativos, seguridad pública, recolección de impuestos, entre otros)
se han mantenido más o menos constantes.
También se observa un crecimiento significativo del gasto foderalizado, lo cual nos hace
pensar que diferentes grupos organizados (gobemadon:s, diputados, senadores y
organizaciones políticas) han logrado ejercer la presión necesaria para la obtención de cada
vez mayores recursos públicos.
69
Al realizar un análisis sobre las modificaciones al proyecto de Presupuesto de Egresos que
ha realizado la Cámara de Diputados en los últimos años, resulta evidente que si bien en
términos generales no se aprecia un cambio significativo respecto a lo propuesto por el
Ejecutivo Federal, en los distintos ramos administrativos existen marcadas e importantes
modificaciones, particularmente en aquellos que tienen un impacto social y político
significativo, como los ramos relacionados con los temas del campo e infraestructura
hidráulica y carretera. El incremento del gasto en estos ramos administrativos ha
significado mayores recursos públicos para diversas organizaciones y grupos no
gubernamentales.
En lo que corresponde al Gobierno, si bien no existe una evidencia sólida que denote un
incremento significativo del gasto corriente (en el que se incluyen los sueldos y salarios)
siguen planteándose fuertes interrogantes sobre la transparencia en la asignación de
recursos presupuestarios. Cabe resaltar las importantes reasignaciones que la Cámara de
Diputados ha hecho en el rubro de previsiones salariales y económicas, que incluye entre
otras cosas, los sueldos y salarios de los burócratas.
No obstante lo anteriormente señalado, destaca el hecho de que en los últimos años, el
gasto público en México como proporción del Producto Interno Bruto no ha crecido, sino
más bien se ha mantenido constante. Esto podría contradecir las ideas planteadas, pero no
necesariamente, si observamos la distribución del gasto público y no su tasa de crecimiento.
Es así como es posible afirmar que las teorías sobre el crecimiento del gasto se han visto
reflejadas principalmente en una redistribución de recurso; públicos, favoreciendo las
acciones en materia social y a los pequeños grupos de gobierno y a organizaciones no
públicas pero bien estructuradas. El gasto global no ha cr,!cido en México de manera
explosiva, pero esto se debe más a principios ortodoxos de cuidado del déficit público.
70
Por otra parte, en cuanto al efecto del nivel del gasto públicJ en el crecimiento económico
del país, se aprecia que mayores niveles de gasto no necesariamente están asociados con
tasas positivas de crecimiento del Producto Interno Bruto, lo cual sugiere que se cumple
con la concepción teórica sobre los efectos positivos y negativos del gasto público. Esta
investigación no se planteó como objetivo el calcular un nivel óptimo de gasto, sin embargo
pareciera prudente avanzar hacia ese punto en un próximo análisis .
Respecto a la revisión del proceso de negociación que se vive actualmente en el Congreso
de la Unión, para la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, ya se ha
comentado sobre las importantes reasignaciones de gasto qu,! ha realizado la Cámara Baja,
lo que ha representado beneficios para diferentes grupos y organizaciones sociales, en
función del grupo político que ha logrado apoderarse de la presidencia de la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, y por consiguiente de la agenda
de discusión en materia presupuestaria.
La situación antes descrita se ha visto favorecida por un proceso presupuestario que tiene
varias debilidades. Si bien es cierto que con las últimas reformas se ha incrementado la
capacidad del Estado para darle seguimiento al ejercicio de los recursos públicos y con ello
incrementar la transparencia, todavía existen importantes limitaciones para incorporar el
ejercicio de seguimiento y fiscalización dentro de los criterios de asignación. Esto provoca
la ausencia de incentivos para alcanzar los objetivos plant,!ados en el Plan Nacional de
Desarrollo, en virtud de que no existen mecanismos claros de premiación y castigo ante la
falta de resultados.
El proceso presupuestario mexicano presenta en la actualidad una tendencia inercial en la
asignación de recursos públicos, los indicadores de sus programas y proyectos no atienden
a objetivos cualitativos, no se cuenta con ejercicios institucionales de evaluación de
resultados y existen fuertes limitaciones para un seguimiento y fiscalización eficiente del
ejercicio de recursos públicos.
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Este marco genera como resultado principal, un ejercicio de recursos públicos con
resultados muy limitados, aún a pesar de que se ha incrementado la asignación de gasto a
temas de gran importancia para la sociedad como los relacionados con el combate a la
pobreza, la educación, la seguridad pública, el desarrollo agropecuario, entre otros, siendo
en realidad, lo pequeños grupos organizados (sindicatos, agrupaciones sociales, burócratas)
los principales beneficiados en las redistribuciones del gasto Júblico.
Esto nos permite concluir que es más importante hacer más eficiente y eficaz el gasto
público que incrementar su monto.
Para ello, se plantean algunas consideraciones y refom1as orientadas a evaluar los
resultados obtenidos por los programas y proyectos del Gobierno Federal, redistribuir los
recursos públicos en función de dichas evaluaciones, transparentar tanto el proceso de
aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, como el uso que hace la
Federación, los Estados y Municipios de los recursos aprobados y limitar la capacidad de
negociación que tienen actualmente los grupos organizados, así como la opacidad con la
que actúa la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en lo referente al registro del
ejercicio del gasto público.
Para la correcta aplicación de estas medidas es necesario realizar modificaciones a la
organización institucional del Gobierno Federal y de las Entidades Federativas, implantar
un proceso de capacitación del personal para orientarlo hacia la obtención de resultados y
llevar a cabo reformas al marco legal actual, que le den mayor flexibilidad al Estado para
utilizar los recursos públicos y premiar la concreción tangible de objetivos.
Todas estas medidas son concordantes con las reformas estructurales que otros países han
llevado a cabo en las últimas décadas y son elementos necesarios para concretar un
verdadero cambio en la forma de hacer políticas públicas en el país.
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