Estrategia de Desarrollo Integral y Reducción de la...

*Versión preliminar para discusión interna con el Proyecto Construyamos Futuro de la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Banco Mundial

Inventiva para la competitividad

Estrategia de Desarrollo Integral y Reducción de la Pobreza en Lima

Metropolitana*

Banco Mundial

Municipalidad Metropolitana de Lima


Estrategia de Desarrollo Integral y Reducción de la Pobreza en Lima Metropolitana

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Indice

Indice I. Diagnóstico Global de la Ciudad 1.1 Problemática Integral de Lima 01 1.2 Análisis de Problemas y Proceso Críticos 08

1.2.1 Centralismo Económico e Inmigración Hacia Lima 08 1.2.2 Caos Urbanístico y Ambiental 11 1.2.3 Pobreza y Desigualdad 13

1.3 Base Institucional para Afrontar la Problemática 17

1.3.1 Base Doctrinal del Buen Gobierno Municipal 18 1.3.2 Autonomía Municipal, Participación Ciudadana y Estado Unitario 18 1.3.3 Fragmentación Político Administrativa y Disfunción de Competencias Municipales 19

II. Visión de Lima al 2021 2.1 Presentación de la Visión 21

2.1.1 Primera Opción de Visión 21 2.1.2 Segunda Opción de Visión 21 2.1.3 Tercera Opción de Visión 21

2.2 Marco Referencial de la Visión 21

2.2.1 Sustentación de la Visión 21 2.2.2 Visiones Parciales Tomadas de Entrevistas en Profundidad 22

2.2.2.1 Visión de Empresarios 22 2.2.2.2 Visión de Alcaldes 23 2.2.2.3 Visión de Académicos 23 2.2.2.4 Visión de ONG’s 23 2.2.2.5 Visión de Organizaciones de Base 24

2.2.3 Premisas derivadas del Diagnóstico Integral de Lima 24 III. Bases de la Estrategia 3.1 Presentación de las Bases 26 3.2 Análisis Resumido de las Bases 26

3.2.1 Competitividad Económica 26 3.2.2 Vivienda y Servicios Básicos 28 3.2.3 Capital Humano 28 3.2.4 Seguridad Ciudadana 29 3.2.5 Gobernabilidad y Governanza 29

3.3 Articulación de las Bases 30



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IV. Estrategia para el Desarrollo y la Reducción de la Pobreza en Lima Metropolitana 4.1 Base 1: Competitividad Económica 31

4.1.1 Análisis de Factores Intersectoriales Claves 31 4.1.2 Análisis de Esfuerzos Públicos para Mejorar 34 4.1.3 Análisis del Marco Institucional 36

4.1.3.1 Marco Normativo Constitucional 36 4.1.3.2 Tratamiento a la Inversión 37 4.1.3.3 Marco Tributario 38 4.1.3.4 Libre Competencia y Acceso al Mercado 39

4.1.4 Estrategia para la Competitividad 42 4.1.5 Objetivos y Prioridades 43

4.2 Base 2: Vivienda y Servicios Básicos 45

4.2.1 Análisis de Factores Intersectoriales Claves 45 4.2.2 Análisis de Esfuerzos Públicos por Mejorar 48 4.2.3 Análisis del Marco Institucional 51

4.2.3.1 Ley Orgánica de Aprovechamiento de Recursos Naturales 51 4.2.3.2 Ley General de Aguas 53 4.2.3.3 Proyecto de Ley General de Aguas 53 4.2.3.4 Norma Sanitaria para Abastecimiento de Agua vía Camiones Cisterna 56 4.2.3.5 Ley de Saneamiento 56 4.2.3.6 Decreto Legislativo 908 57 4.2.3.7 Roles del Organismo Rector 57 4.2.3.8 Roles de SUNASS 58 4.2.3.9 Resolución de Conflictos 60 4.2.3.10 Sedapal 60 4.2.3.11 Fonafe 61

4.2.4 Estrategia de Vivienda y Servicios Básicos 61 4.2.5 Objetivos y Prioridades 62

4.3 Base 3: Capital Humano 63

4.3.1 Análisis de Factores Intersectoriales Claves 63 4.3.2 Análisis de Esfuerzos Públicos por Mejorar 64 4.3.3 Análisis del Marco Institucional 66

4.3.3.1 Educación 66 4.3.3.2 Salud 67

4.3.4 Estrategia de Capital Humano 68 4.3.5 Objetivos y Prioridades 69

4.4 Base 4: Seguridad Ciudadana 70

4.4.1 Análisis de Factores Intersectoriales Claves 70 4.4.1.1 Forma de Delincuencia 70

4.4.1.2 Pobreza Material y Moral como Encubadora de Delincuentes 72 4.4.1.3 Entorno Proclive a ser Víctimas del Delito 73 4.4.1.4 Policía Inefectiva y Desarticulada de la Sociedad Civil 73

4.4.2 Análisis de Esfuerzos Públicos por Mejorar 74 4.4.3 Análisis del Marco Institucional 76 4.4.4 Estrategia de Seguridad Ciudadana 77 4.4.5 Objetivos y Prioridades 78



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4.5 Base 5: Gobernabilidad y Governanza 79 4.5.1 Análisis de Factores Intersectoriales Claves 79 4.5.2 Análisis de Esfuerzos Públicos por Mejorar 80 4.5.3 Análisis del Marco Institucional 83 4.5.4 Estrategia de Gobernabilidad y Governanza 84 4.5.5 Objetivos y Prioridades 86 4.5.6 Matriz de Programa de Políticas , Reformas Institucionales 87

Anexo: Riqueza y Pobreza en los Conos de Lima

A. Riqueza en los Conos de Lima B. Pobreza en los Conos de Lima

I. Diagnóstico Global de la Ciudad



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cap. I. Diagnóstico Global de la Ciudad

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I. Diagnóstico Global de la Ciudad 1.1 Problemática Integral de Lima Si bien Lima Metropolitana es la región del Perú de mayor desarrollo y menor índice de pobreza y pobreza extrema, es la mayor concentración regional de pobres de todo el país, creciendo año tras año en términos absolutos. Con sus cerca de 8 millones de habitantes y un PBI de US$ 28.376 (2004), Lima Metropolitana es de lejos la ciudad más importante en un país de 27 millones de habitantes y un PBI de US$ 68.403 millones, siendo la cuarta ciudad más poblada de América Latina, después de Ciudad de México (19,1’), Sao Paulo (18,6’) y Buenos Aires (11,6’). Lima es actualmente una ciudad de 7’250.000 habitantes, en una superficie de 2.600 km2, distribuida en 43 distritos. Concentra el 42% del PBI y el 75% de los servicios del país, con una PEA que llega al 34%, de la cual el 55% es sub-empleada y el 10% desempleada. El 31% de sus habitantes son inmigrantes y más del 60% son inmigrantes o hijos de inmigrantes. El tamaño de la economía limeña equivale al 15,9% del PBI de Ciudad de México, al 37,9% del PBI de Sao Paulo y el 43,5% del PBI de Buenos Aires; siendo además equivalente al 82% del PBI de Santiago. Si la dimensión del PBI per capita puede dar una señal del nivel de productividad de una ciudad, Lima con sus US$ 3.503 de PBI per capita, figura en una posición productiva moderadamente mejor a la de Bogotá (US$ 2.608), pero muy distante de la posición de liderazgo de Ciudad de México (US$ 9.360), e incluso de Santiago (US$ 5.709), Buenos Aires (US$ 5.618) y Sao Paulo (US$ 4.026).

PBI País Población PBI per capita

Millones US$ Millones US$Nº veces PBI Lima

PBI Ciudad / PBI País (%)

mill de hab. US$

México D.F. México 692 961 178 681 6,3 25,8 19,1 9 360Santiago Chile 89 311 34 545 1,2 38,7 6,1 5 709Buenos Aires Argentina 144 843 65 169 2,3 45,0 11,6 5 618Sao Paulo Brasil 558 418 74 884 2,6 13,4 18,6 4 026Lima 1/. Perú 68 403 28 376 1,0 41,5 8,1 3 503Bogota Colombia 92 198 17 474 0,6 19,0 6,7 2 608

1/. Para la ciudad de Liman, el PBI pertenece a la suma de las regiones Lima y Callao

Fuente: Oficinas Estadísticas Nacionales Elaboración: MAXIMIXE

Dimensión Económica y Poblacional

Principales Ciudades Latinoamericanas 2004

PBI CiudadCiudad País

Tanto en tamaño económico como poblacional, Lima no tiene ni ha tenido parangón con ninguna otra ciudad del Perú, desde los albores de la República. En su condición de centro histórico político administrativo del Perú, desde el Siglo XIX Lima devino en eje articulador comercial y logístico de una economía nacional organizada bajo cánones dualistas, con una periferia regional portadora de una oferta primario exportadora dirigida a ultramar, y una oferta de productos de panllevar de baja productividad consumidos en Lima. Es así que durante gran parte de los siglos XIX y XX Lima acentuó su preminencia económica secular creciendo más que el resto del país, con paréntesis de grave crisis económica en los que el ajuste afectó principalmente a la economía limeña.



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Si bien esta tendencia proclive a agudizar el centralismo económico limeño se proyecta hasta los últimos 15 años (1990-2004), en una economía capitalina que crece al 3,8% por año frente al 2,8% del resto del país, lo cierto es que desde mediados de los 70’s hacia el primer quinquenio del siglo XXI, al comparar el diferencial de crecimiento del PBI, ya no en cifras globales sino en términos per capita, se puede apreciar una senda de franco achicamiento del mismo, que se explica por la vertiginosa expansión de la población de Lima y la incapacidad de la economía capitalina para darle a sus habitantes suficientes oportunidades de empleo productivo. Esta senda se agudiza en el quinquenio más cercano 2000-2004, en que la economía provinciana da un vuelco inusitado históricamente, al crecer su PBI global a un ritmo anual del 4,2% que casi dobla al rezagado 2,3% de la economía limeña. Esta evolución permite que hacia el 2005 el PBI per capita de Lima descienda a una equivalencia de 1,7 veces el PBI per capita del resto del país; una brecha menor a la que prevaleció durante el segundo quinquenio de la década de los 90’s, y menor aún a la brecha que prevaleció en los 70’s y 80’s. Diferencia entre los PBI per capita de Lima-Callao y Resto del País

200

1200

2200

3200

4200

5200

6200

7200

8200

9200

10200

70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05*

PBI per capita Lima PBI per capita Resto del País

1976:

2,8 veces

1970:

2,5 veces

1981:

2,0 veces

1987:

2,0 veces 1993:

1,6 veces

1998:

2,0 veces

2005:

1,7 veces

Período expansivo abantado por mayorfinanciamiento externo

Período expansivo favorecido por alza de commodities mineros

Período expansivo basado en políticaspopulistas

Período recesivo e hiperinflacionario

Período expansivoresultado del programa de reforma estructural

Período expansivopor ‘boom’ exportador

NS/. de 1994=100

(*) 2005 es proyección de MAXIMIXE

Diferencia entre los PBI per capita de Lima-Callao y Resto del País

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70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05*


1976:

2,8 veces

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2,5 veces

1981:

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2,0 veces 1993:

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2005:

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NS/. de 1994=100


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70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05*


1976:

2,8 veces

1970:

2,5 veces

1981:

2,0 veces

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2,0 veces 1993:

1,6 veces

1998:

2,0 veces

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1,7 veces







NS/. de 1994=100


(var. %)

Perú Lima Provincias

1990 -5,1 -4,6 -5,51991 2,1 2,4 1,91992 -0,4 0,6 -1,21993 4,8 3,7 5,61994 12,8 21,5 6,51995 8,6 11,6 6,11996 2,5 0,6 4,21997 6,8 10,9 3,41998 -0,7 -0,7 -0,71999 0,9 1,3 0,52000 2,9 1,9 3,92001 0,2 -0,7 1,02002 4,9 3,5 6,22003 4,0 3,3 4,52004 4,8 3,6 5,8

1990-2004 3,2 3,8 2,8

2000-2004 3,3 2,3 4,3

Elaboración: MAXIMIXE

Crecimiento Promedio Anual (var. %)

Crecimiento del PBI de Lima y Provincias



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Estas cifras estarían revelando el inicio de un proceso de ruptura del patrón histórico de crecimiento sustentado en Lima como locomotora, abriendo paso a un modelo en ciernes, sustentado en la elaboración provinciana de productos de creciente valor agregado, para su venta a diversos mercados internacionales. Lima como locomotora comienza a ser sustituida por la aldea global como locomotora, tendiendo a generar vínculos internos encadenantes entre empresas de todo tamaño y redes de conocimiento orientadas a añadir valor agregado y negociar de igual a igual con compradores diversos internacionales. Este proceso de ruptura del patrón de crecimiento tradicional, explica porqué en los últimos años la pobreza limeña ha ido en ascenso, justo cuando en paralelo se producía un quiebre del índice de pobreza a nivel nacional. Es así que mientras en Lima subía de 31,9% en 2001 a 35,7% en 2003-2004, a nivel nacional caía de 54,8% a 52%. En Lima Conourbana la pobreza es más aguda, al afectar al 40,4% de su población, en contraste con un moderado 14,9% en la Lima Central (2002). No obstante, la mayor pobreza limeña observada en años recientes ha venido aparejada de un leve descenso del índice de pobreza extrema, que bajó de 2,8% en 2002 a 1,8% en 2003-2004. Con todo, si bien el porcentaje de pobreza extrema de Lima es bajo comparado con el 23,9% a nivel nacional, en Lima la pobreza extrema tiende a ser más visible que en el interior del país, por sus rasgos de miseria y hacinamiento en crudo contraste con las condiciones de vida más sofisticadas de los estratos de ingresos medios y altos. En general, la pobreza en una urbe grande como Lima presenta manifestaciones multidimensionales complejas, que se retroalimentan mutuamente, y que no pueden ser capturadas por una simple medición de capacidad de ingresos para comprar una canasta básica familiar, que es lo que estrictamente revelan las cifras de pobreza. Más allá del ingreso de las personas, la polarización social propicia condiciones de frustración social proclives a la delincuencia, la mendicidad, el narcotráfico, el pandillaje y la prostitución. El hecho de que en Lima el 60% de la fuerza laboral esté subempleada y un 10% desempleada, hace que exista un nivel de estrés familiar mucho mayor al que puede verse en ciudades menores, debido a las condiciones de incertidumbre en que se desenvuelve la angustia diaria para alcanzar la subsistencia. A ello se suman condiciones de violencia en el hogar, discriminación de género y diversas situaciones de riesgo de caer en la pobreza, sea por enfermedad, pérdida de empleo, inseguridad ciudadana, cambio en las condiciones de mercado, falta o pérdida de acceso al crédito, corrupción en entidades públicas y el poder judicial, restricciones de acceso al mercado, trabas administrativas, restricciones de acceso a la propiedad, etc. Si bien por muchos años la prosperidad de Lima fue la otra cara de la moneda del olvido y el atraso económico y social del resto del país, con el correr de los años el centralismo limeño se fue convirtiendo en una trampa para los propios limeños tradicionales. La inmigración aluvional desde las provincias a la capital fue haciendo de Lima Central una ciudad sitiada por asentamientos humanos transformados progresivamente en distritos, poblados por provincianos en un primer momento y, progresivamente, por sus hijos y nietos. Si bien esta nueva Lima penetrada por el Perú profundo sigue brindando más posibilidades de alcanzar el bienestar que otras regiones, esas posibilidades se han ido restringiendo en los últimos años, a la par que se fueron ampliando en regiones como Ica, Cusco, La Libertad, Lambayeque, Cajamarca, Ancash, Junín, Moquegua, Tacna, etc. Y es recién entonces, cuando los signos de un desarrollo no dualista empiezan a aflorar en las provincias, que la Lima Central, criolla y superficial, empieza a flexibilizar su renuencia a tender lazos con la Lima Conourbana, chola y provinciana; una población que venía de atrás haciendo esfuerzos descomunales por limeñizarse, avanzando hacia una identidad cultural limeña más inclusiva, generación tras generación.



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Si bien el ingreso per capita de Lima sigue siendo mucho mayor al del resto del país (US$ 2.097 versus US$ 1.179 en 1994), el bienestar no puede medirse sólo en función a él, desde que el costo de vida en Lima es mayor que en otros sitios y vivir en ella implica tener que afrontar frustraciones que no se dan en el resto del Perú, derivadas de la confrontación de la pobreza cara a cara con la riqueza y de un entorno económico y social cambiante que amenaza la estabilidad familiar. La incapacidad del Estado para establecer una institucionalidad capaz de dar respuesta a las necesidades y demandas de una población limeña en crecimiento vertiginoso, no fue óbice para que, con el tiempo, los habitantes de la Lima Conurbana fueran creando sus propias soluciones a los problemas más álgidos de su localidad. Sobreponiéndose a la adversidad, en los distritos conales más pujantes algunos de esos problemas fueron pasando de rojo a ámbar e, incluso, sorprendentemente a azul, superando incluso a varios distritos tradicionales de la Lima Central. Este virtual milagro social fue encubado en nuevas instituciones de creación comunitaria, entroncadas a los valores y mecanismos de solidaridad ancestrales de raigambre provinciana, dando impulso a una multiplicidad de redes organizativas en toda la Lima Conourbana, que suplieron la falencia institucional estatal, haciendo que progresivamente el aumento de los índices de delincuencia, abandono, desnutrición infantil y precariedad de las viviendas vistos en los conos en los 60’s y 70’s, fueran cediendo progresivamente, con el acompañamiento de un gasto social del Estado orientado a proveer servicios básicos (agua, saneamiento y electricidad) a localidades de alta concentración poblacional. La dinamización económica de la Lima Conourbana partió del impulso generador de empleo inducido en tres polos de desarrollo, el político-económico (Cercado de Lima), el financiero-comercial (San Isidro y Miraflores) y el industrial (Callao), los cuales están interconectados y albergan la mayor parte de la industria manufacturera, el comercio y la banca, aunque manteniendo relaciones económicas predominantemente centralizadas, sin articulaciones relevantes con los distritos periféricos. El desarrollo económico de los conos ha seguido a grandes rasgos tres etapas marcadas. En la primera fue tomando cuerpo sobre la base de la autoconstrucción financiada con los ahorros generados por los ingresos obtenidos trabajando en los conglomerados comerciales e industriales tradicionales de esos tres polos. En un segundo momento, los ingresos de la población conourbana fueron fortalecidos por la proliferación de negocios en los propios conos con inversión de los excedentes de sus propios habitantes. En un tercer momento surgen inversiones en grandes centros comerciales en desplazamiento progresivo desde zonas mayormente de estratos socioeconómicos A y B, hacia zonas con presencia dominante de población de los estratos B y C, principalmente en el Cono Norte.



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Financiero – ComercialBanca Privada, Financieras,

Seguros, Centros Comerciales, etc.

Político – EconómicoToma de decisiones de

desarrollo del país (gobierno central, poder legislativo y

judicial, BCRP, etc.

IndustrialPuerto,

aeropuerto, logística

Cono Norte

Cono Sur

Cono Este

Concentración en la zona centro de la mayor parte del empleo productivo, así como la industria manufacturera, el

comercio y el sistema financiero.

Lima Cercado

San Isidro y Miraflores

Callao

El crecimiento de la economía limeña hoy en día ya no se sustenta en la industria, como en décadas pasadas, sino en el comercio y servicios diversos. El sector servicios en Lima concentra el 81% del PBI global de la ciudad, representando el subsector comercio el 26% de ese porcentaje. Actualmente la tendencia en los conos es hacia la búsqueda de una senda de desarrollo como ciudades autosuficientes, cada cual, con aspiración a convertirse en verdaderos polos de desarrollo, como lo son Lima Cercado, San Isidro-Miraflores y Callao. En contraste con esta marcha productivista, desde su creación las municipalidades distritales de la Lima Conurbana se han abocado a desempeñar un rol proveedor de infraestructura y servicios básicos y a brindar asistencialismo de carácter alimentario, sin poner mayor énfasis a tareas que apunten a dar soporte a las aspiraciones desarrollistas de su población. Entre las actividades de mayor despliegue municipal destacan la construcción de troncales para el tendido de las redes de distribución de agua, desagüe y luz, programas de compensación alimentaria, asfaltado de pistas en avenidas principales, construcción de veredas y acondicionamiento de parques, lozas deportivas, muros de contención, escaleras, etc. Todo un despliegue orientado a satisfacer demandas urgentes y sentidas por la población, aunque realizado de manera unilateral por cada municipalidad, obviando la coordinación y armonización de esfuerzos, y sin una amalgama con una visión amplia de desarrollo integral como ciudad. En esta medida, varios problemas cruciales fueron quedando en el camino e incluso profundizándose, a falta de un accionar articulado y coordinado entre municipios y entre éstos y el gobierno central. Muchos problemas pendientes de solución tienen que ver con el caos del



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transporte, la baja productividad de las pymes y su débil articulación competitiva, la inseguridad vial, la inseguridad ciudadana, los bajísimos niveles de educación, la insalubridad vinculada con la contaminación ambiental y la falta de tratamiento de los residuos sólidos. En la percepción de los limeños, según la encuesta sobre percepciones de los limeños realizada por el Proyecto Construyamos Futuro, de todos estos problemas pendientes son cuatro los principales: La inseguridad ciudadana, el desempleo, la contaminación y el caos del transporte. Los rasgos más saltantes de la problemática en estos cuatro frentes son: (1) Inseguridad Ciudadana

Crecimiento alarmante de la delincuencia: 3.000 violaciones, 1.200 suicidios, 26.000 robos a domicilio y establecimientos, 864 robos de vehículos, 2.500 robos de accesorios de vehículos (Aproseg, 2001), 1,5 millones de víctimas de asalto a mano armada o al escape (Policía Nacional del Perú).

Comercio de drogas al menudeo extendido a la vista de la autoridad policial. Proxenetismo y prostitución clandestina extendidos y a la vista de la autoridad policial. Más de 1.500 pandillas de jóvenes en acción de violencia, terror y muerte en sus barrios

(estimado de la MML) Creciente número de muertes y heridos por accidentes de tránsito, con índices record

internacionales. Conductores de vehículos incapacitados técnica y sicológicamente, con vías en mal estado

y deficiente semaforización. Reforma policial pendiente. Creciente número de ‘niños de la calle’ deambulando en la ciudad y consumiendo terocal. Ausencia de medidas de defensa civil en zonas de alta vulnerabilidad ante desastres. Falta de procedimientos eficaces par prevenir y afrontar casos de incendios de

establecimientos comerciales. (2) Desempleo

El 66,6% de población laboral con empleos de baja calidad sujetos a bajos ingresos o sin empleo.

Bajo nivel de educación de la población laboral limita su productividad. Incipiente desarrollo de las pymes en los conos de Lima limita la oferta de empleo en esas

zonas e inhibe la retención en ellas de los jóvenes que accedieron a educación superior universitaria.

Baja calidad de la educación escolar primaria y secundaria e inadecuación de sus contenidos con las destrezas necesarias para el trabajo.

Carencia de oferta de formación técnica de mandos medios especializada en las actividades pymes de cada zona.

Relación distante entre municipalidades y colegios. Falta de programas de educación no escolarizada para adultos. Restricciones de acceso al mercado por vigencia de elevados impuestos y cobros

arbitrarios de arbitrios y licencias. Demora, burocratización y coimas en el otorgamiento de licencias. Municipalidades sin enfoque de facilitación de la competitividad económica. Ausencia de programas de desarrollo de cadenas y redes productivas exportadoras con

soporte multi institucional articulado y coordinado. Escaso desarrollo de la subcontratación como mecanismo para impulsar la vinculación de

las pymes con medianas y grandes empresas.



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(3) Contaminación

Carencia de áreas verdes (menos de 1,8 m2/hab.) y organización espacial caótica de carácter horizontal y sin planificación.

Pérdida de calidad de vida y contaminación de los ríos y cuencas del Rimac, Chillón y Lurín por relaves de las minas, desechos industriales, aguas residuales y erosión de laderas.

Ausencia de autoridad que regule y controle los cauces de los ríos. Contaminación del litoral marítimo y reducida capacidad de Sedapal para procesar las

aguas residuales generadas en la ciudad, lanzándose al mar 14 m3/s de aguas servidas sin tratar.

Brecha estimada por financiar en infraestructura de saneamiento de US$ 2.000 millones. Municipalidad de Lima sin injerencia en la administración del servicio de agua y desagüe. Inadecuado tratamiento de los desechos sólidos y líquidos que se vierten libremente a sus

fuentes de agua. Ausencia de plan de ordenamiento ambiental de la metrópoli. Ausencia de marco normativo del uso del suelo urbano, de acuerdo a su vocación y a los

niveles de vulnerabilidad de los ecosistemas. Elevada contaminación del aire por causa de emanaciones tóxicas de parque automotor

obsoleto y sobredimensionado, y anárquico régimen de localización industrial. (4) Caos del Transporte

Rutas largas y enrevesadas del servicio de transporte de pasajeros. Servicio de transporte de pasajeros cubierto por más de 47.000 vehículos tipo combis o

coasters. Parque automotor de 1’100.000 mil unidades, con 70.000 taxis y 135.000 mototaxis

(MML). Municipalidad sin capacidad legal para controlar el transporte público que traslada al 80%

de las personas. Líneas de transporte de pasajeros mayoritariamente informales y deciden sus rutas a su

libre albedrío. Interferencia de gobiernos locales provinciales ajenos a Lima en la jurisdicción

metropolitana. Autoridad del sector rebasada por fuerte presión de gremios de transportistas. Ausencia de sistema de transporte público masivo. Mayoría de vías sin señalización, semaforización e iluminación. Accesos al puerto del Callao y aeropuerto internacional construidos sin criterio técnico. Falta de recursos financieros para emprender proyectos viales, con brecha estimada de

infraestructura de transportes de US$ 1.700 millones.

Indicadores de Posición Económica y Social

Población Población Urbana 99,6%

PEA Ocupada 89,4%

PEA Subempleada 55%

Cantidad de Visitantes 824,927

Procedencia a EEUU 27%

Demanda de Viv. Insatisfecha 198,498

Abastecimiento de Agua 75,4%

Tasa Bruta de Mortalidad 4,5 x mil.

Esperanza de Vida al Nacer 77,7 años

Educación Tasa de Analfabetismo 3,6%

Vivienda

Salud

Turismo

Económicos



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El desarrollo integral de Lima como región es una tarea pendiente. Para ello se requiere transformar el actual modelo de desarrollo asistencialista y fragmentado, hacia un nuevo modelo de desarrollo competitivo sustentado en un proceso de integración y articulación de políticas transversales multidimensionales, que involucren a todos los distritos, bajo el liderazgo de la Municipalidad de Lima. Los avances logrados hasta aquí aportan fortalezas gravitantes en la Lima Central y la Lima Conourbana que no podrían aprovecharse si no es con ese nuevo modelo acorde con los nuevos retos del futuro, apuntando a conquistar una posición firme en un mundo en proceso de globalización. Este modelo tendría que aprovechar la existencia de diversos conglomerados de pymes, así como de medianas y grandes empresas con experiencia exportando o produciendo para un mercado interno cada vez más exigente. Del mismo modo, la combinación de una riqueza histórica inmarcesible dentro de la Lima Central con la innata creatividad de una población pluricultural en la Lima Conourbana, reflejada en su arte y gastronomía bullentes, podrían ser pilares sustantivos en la consolidación de una identidad limeña vigorosa, producto de una convergencia económica, social y cultural intra limeña y al mismo tiempo inter regional, como también asentada en la consolidación de cada cono de Lima como virtuales ciudades en si mismas, con personalidad propia. Sobre esta base será mucho más fácil pasar de la lucha por la subsistencia a la lucha por alcanzar un desarrollo integral de Lima como región, en consonancia con un simultáneo proceso de desarrollo integral de las regiones del Perú. El nuevo modelo de desarrollo en ciernes, sustentado en las inmensas oportunidades de demanda que afloran en la aldea global y en las redes de conocimiento como locomotora, es descentralista en contraposición con el modelo limeñista centralista. Esta senda pasa por un compromiso social y político en torno a una estrategia de desarrollo integral para Lima. 1.2 Análisis de Problemas y Proceso Críticos El centralismo económico histórico de Lima ha sido la fuerza motriz de un vigoroso proceso de inmigración que ha moldeado la personalidad de esta ciudad. Para entenderla y atreverse a avizorar su perspectiva futura, es inevitable partir de una elemental visión histórica. Tras un largo período transicional, caudillista y políticamente caótico, que cubre la primera mitad del siglo XIX, Perú – como otros países latinoamericanos - fue desarrollando una relación más estrecha con el mercado mundial, como proveedor de materias primas. Este proceso significó profundos cambios en sus estructuras internas, originando la decadencia profunda de diversas economías regionales serranas, organizadas en función al feudo agrícola y a la explotación del oro y la plata, tan caros para el sistema colonial español. 1.2.1 Centralismo Económico e Inmigración Hacia Lima A partir de la explotación del guano y del salitre – desde mediados del siglo XIX – Lima logra desarrollar una hegemonía económica de la cual no había gozado ni durante el virreynato ni en los inicios de la república, aprovechando su ubicación estratégica en la costa central del Perú y su cercanía a un gran puerto como el Callao. Esta posición hegemónica de Lima se consolida con la construcción del ferrocarril central y el desarrollo de la vía Panamericana, que la convierte en el corazón de los ejes viales La Oroya – Lima – Callao y Tacna – Lima –Tumbes. Lima se convierte en hito obligado para comercializar y dar soporte logístico a las materias primas en salida al extranjero, desde el algodón y el azúcar, pasando por el cobre, el zinc, la plata, el oro y la harina de pescado, entre otros. Paralela y progresivamente, apoyada en su condición de centro político administrativo del Perú y burocrático, Lima se convierte en



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un gran centro de consumo de los productos agrícolas diversos de pan llevar producidos en las regiones. Se va asentando así progresivamente una economía dualista, teniendo en Lima a su gran centro comercializador y logístico de exportación primario exportador, así como consumidor de los productos provenientes de una economía periférica sustentada en un agro de subsistencia y enclaves mineros de escasos vínculos de demanda con su entorno económico y social provinciano. Las disparidades crecientes entre márgenes de ganancias e ingresos encubadas en el marco de esta organización dualista de la economía se vio reflejada en una organización dualista de la sociedad, de profundas disparidades tanto en los ingresos y la alimentación, como en el acceso a la educación de calidad, la salud, la vivienda y servicios básicos. Estas disparidades, acentuadas con la industrialización de los años 50’s del siglo XX, significaron una fuerte acumulación de frustración en las poblaciones provincianas, particularmente rurales, ante la vivencia de un presente y la visión de un futuro, sin posibilidad alguna de ejercer las más elementales libertades a las que aspira todo ser humano. A Partir de los 40’s toman cuerpo las grandes olas migratorias hacia Lima de poblaciones provincianas perdedoras dentro del sistema dualista prevaleciente, en una suerte de válvula de escape al sistema prevaleciente, en búsqueda de oportunidades de trabajo y de proximidad a un poder político tan indiferente a las demandas provincianas como interesado en promover una industrialización que, en su etapa inicial, sólo podía aspirar a sustituir importaciones de bienes de consumo que sólo Lima estaba en condiciones de demandar. Los migrantes eran personas de cosmovisión campesina andina con una dotación de conocimientos, destrezas y costumbres no necesariamente funcionales a una economía orientada a la modernidad, a una sociedad cerrada y segregacionista como la limeña y a un Estado indiferente y excento de capacidad para entender el curso de la historia y su rol ante él. En esa medida, su apuesta pionera por escapar al destino manifiesto impuesto por el estatus quo, era necesariamente un camino tortuoso que tendería a reproducir las mismas frustraciones del pasado y otras nuevas propias de su condición de migrante rechazado en suelo ajeno. Desde esta perspectiva, puede decirse que la irrupción migratoria hacia Lima sólo abría un nuevo estadío al sistema dualista instaurado a mediados del siglo XIX. De hecho fue así sobre todo en los primeros años, mientras el proceso de adaptación, aprendizaje y sincretismo cultural iba tomando su lento curso, generación tras generación, hasta progresivamente ir creando condiciones para un desarrollo que, con un Estado eficaz y proactivo, hubiera tomado un curso más directo y fecundo. La compleja problemática económica, social, cultural, física e institucional de esta Lima de hoy, sólo puede ser cabalmente entendida a la luz de su vertiginoso crecimiento demográfico, nutrido por una inmigración provinciana y rural impresionante entre los 40’s y principios de los 70’s. En este período la población de Lima y Callao llegó a crecer a ritmos del orden de 4,4 y 4,9% anual – de 2 a 3 veces encima del resto del país – con tasas de inmigración que alcanzaron un record histórico de 5,6% hacia principios de los 60’s y de 5,2% hacia principios de los 70’s. Desde entonces hasta nuestros días se abre una nueva etapa caracterizada por un crecimiento poblacional más moderado y en proceso de desaceleración sostenido, con tasas de inmigración creciendo a un ritmo menor o igual a una población limeña cuyo ritmo de crecimiento tiende a equipararse con el de la población del resto del país.



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Fuente: INEI Elaboración: MAXIMIXE

1,2

1,7

5,6 5,2

3,0

2,3 1,9

4,4

4,9

3,7

2,3

1,4

2,1 2,1 1,9

1940-1961 1961-1972 1972-1981 1981-1993 1993-2005

Tasa de inmigración a Lima y Callao (Var. %) Tasa de crecimiento poblacional Lima y Callao (Var. %)

Tasa de crecimiento poblacional Resto del País (Var. %)

Expansión Poblacional de Lima y Callao(Tasas Intercensales Promedio Anual)

Var. %

Para el período 1993-2005 se estima una tasa anual de inmigración a Lima y Callao del orden de 1,2%, implicando un virtual desplome frente a las tasas intercensales anteriores, de 2,3% en 1981-1993 y de 3% en 1972-1981. Esto quiere decir que el ‘boom’ migratorio hacia Lima alcanzó su pico hacia la segunda mitad de la década de los 60’s. De hecho, el censo de 1972 arroja una participación de población inmigrante del 36%; la tasa más alta entre todos los censos. En el censo de 1981 esa tasa baja a 33%, para luego elevarse ligeramente a 34% en el censo de 1993, con una proyección del 31% hacia 2005, indicativo del surgimiento de un nuevo re-equilibrio demográfico capitalino.

Fuente: INEI Elaboración:MAXIMIXE

1940 1961 1972 1981 1993 2005

Población nativa (miles de personas) Población inmigrante (miles de personas)

Estructura Poblacional de Lima y Callao(miles de personas)

679

2541510

8022529

1398

3629

1818

4735

2392

6218

2750

27%

73%

35%

65%

36%

64%

33%

67%66%

34%

69%

31%

Como consecuencia de este proceso de intenso flujo migratorio, hoy en día Lima Metropolitana ha llegado a congregar a un tercio de la población del Perú, equivalente al 45% de su población urbana, generando un PBI de US$ 20.727 que equivale al 45,6% del



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generado por todo el país. Lima es de lejos la ciudad peruana más industrializada, concentrando el 55% del PBI manufacturero global. Es también la ciudad que congrega más contribuyentes al fisco (56%). La gravitación de Lima como productora ha hecho que también concentre las finanzas del país. Su 84% de participación en la captación de depósitos bancarios revela una capacidad de ahorro largamente mayor que el resto del país, que le sirve para apalancar colocaciones que llegan al 77% del total nacional. Como consecuencia del proceso migratorio, Lima ha crecido enormemente y se fue moldeando hacia fines del siglo XX con una imagen predominante de ciudad cercada y amenazada por asentamientos humanos de migrantes sin cultura limeña. Esta es la Lima de marcados contrastes, dividida en una Lima Central histórica y a la vez moderna, de raza mestiza y blanca y acento cultural criollo, que congrega al 33% de la población de la ciudad y, del otro lado, una Lima Conurbana, provinciana y crecientemente ‘chola’ - con un Cono Norte antiguo, un Cono Sur, un Cono Este y el Callao mirando al oeste - en la que ya habita actualmente el 67% de la población capitalina. Sin embargo, existe una nueva imagen de Lima que comienza a consolidarse al ingresar a los primeros años del presente siglo: no de una sino de varias Limas convergentes y emergentes, con poblaciones de neo-limeños en activo sincretismo con la cultura limeña tradicional y la cultura de la modernidad que traspasa fronteras a través de las ondas de la globalización que se transmiten vía internet, la televisión y la radio. 1.2.2 Caos Urbanístico y Ambiental Si bien la etapa de mayor auge migratorio de las provincias hacia Lima y Callao se circunscribe al lapso que va de los 40’s a principios de los 70’s, es entre los 60’s y los 80’s que se tradujo en un climax de demanda de vivienda, con un desfase explicable por el tiempo que le toma a la población infantil inmigrante el llegar a una edad más demandante de independencia de sus padres. Por ello, aun cuando el fenómeno venía de atrás, fueron particularmente esas tres décadas las más marcadas por un intenso proceso de invasión de tierras, ante la ausencia de un Estado capaz de organizar una oferta de vivienda y servicios básicos acorde con la demanda emergente. Frente a las consiguientes demandas de vivienda, servicios básicos, educación y salud de las oleadas de población inmigrante, el Estado no estuvo preparado para responder preventiva y proactivamente, ni para satisfacer con eficiencia esas demandas, ni menos aún para establecer reglas de juego compartidas y respetadas por todos. Las reglas que fue creando en el camino para administrar las recurrentes crisis sociales motivadas por las invasiones fueron rebasadas en la práctica por una cruda realidad social. Mientras que, en paralelo, las políticas macroeconómicas tendían a profundizar los factores expulsores de población desde las zonas rurales, al menoscabar la producción y la productividad agrícola e incentivar un modelo de desarrollo industrial sustitutivo de importaciones concentrado en Lima. Siendo cada vez menores las posibilidades de asegurar la subsistencia de la población rural en sus lugares de origen, la migración adquiría sentido económico, mientras la invasión adquiría sentido de reivindicación social. En un contexto de inmigración a Lima multiplicándose década tras década hasta los 60’s, se produjo un desarrollo urbanístico, aunque de corte informal y caótico. En años recientes la Lima Conurbana ha seguido densificándose poblacionalmente, al atraer un influjo de pobladores de la Lima Central huyendo de una situación límite de hacinamiento y riesgo de desastre de sus antiguas viviendas.



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La Lima virreinal, fina y señorial, eje del imperio español en sudamérica, es una imagen que corresponde a lo que fue su centro histórico hasta fines del siglo XIX. La Lima Metropolitana que emerge al nuevo siglo XX, heredaba las secuelas físicas y psicosociales de una Guerra del Pacífico que impuso el reto de su reconstrucción fisonómica y moral, pero sin las armas de una planificación proyectada a dar cabida a una migración interna y externa a tono con su envidiable posición geopolítica en el Pacífico Sur Oeste. Desde entonces, la falta de planificación y de una institucionalidad sólida ha sido una constante que marca y explica su desordenado crecimiento. A falta de ellas, progresivamente la iniciativa vecinal, el impulso mercantilista y la invasión de tierras fueron asumiendo, una a una, el rol desencadenante del cambio; un cambio en devenir incierto dentro de la Lima de Intramuros, convertido en expansionismo caótico dentro de la Lima Conurbana. Los intervalos de fuerte impulso modernizador – como el de la gestión presidencial de Augusto B. Leguía (1919-1931), la alcaldía de Luis Bedoya Reyes (1967-1970) y la de Eduardo Dibós (1970-1973) – si bien aportaron una cuota infraestructural notable que posicionaron a Lima en la categoría de las grandes ciudades latinoamericanas, se diluyeron como una garúa de agua limpia sobre él charco del vacío institucional y el desorden. Aunque en magnitudes modestas comparadas con las de hoy, las invasiones de tierras en Lima se remontan a las primeras décadas del siglo XX, etapa formativa de los asentamientos humanos en Comas, San Martín de Porres, San Juan de Lurigancho, Ate y Lurigancho, posteriormente convertidos en distritos. Es en los 40’s que se inicia el crecimiento explosivo del Cono Norte de Lima, en un proceso de invasiones que dura hasta 1967, impulsado por el desplazamiento de campesinos víctimas del despojo de tierras agrícolas, así como por la crisis de vivienda provocada por el terremoto de 1940, al propiciar la destrucción de gran cantidad de casas antiguas del centro histórico de Lima. En adelante esta experiencia da pié al surgimiento de la invasión, ya no como mero fenómeno social espontáneo, sino como modelo, plan y organización mercantil. En 1946 la fiebre se contagia al sur, con las invasiones de Tablada de Lurín, como también a la propia Lima Central, con la toma de las laderas del Cerro San Cosme, Mendocita, Doña Isabel, el Independiente y el cerro San Cristóbal, extendiéndose al este en 1947, con la invasión del Cerro El Agustino. Hacia la primera mitad del siglo XX Lima albergaba 97 barriadas, dando cabida a 9.245 familias, cerrando un ciclo de invasiones combatidas desde el Estado, por ser consideradas ilegales y ser vistas, en si mismas, como causa desencadenante de diversos males. En la segunda mitad del siglo XX se abre un nuevo ciclo de invasiones incentivadas por un Estado que pasa a concebirlas como una solución a diversos males, antes que como causa de otros. Aparece así el concepto de ‘Pueblo Joven’ y con él un marco normativo y una institucionalidad asistencialista desde el Estado, orientados a formalizar su territorialidad y reconocer la distribución de la propiedad dentro de él, así como a paliar los problemas de salud y seguridad. A mediados de los 50’s surgen los proyectos de Ventanilla (Callao) y Ciudad de Dios (Cono Sur), como ejemplos paradigmáticos del enfoque de formación de pueblos jóvenes, siempre inducidos por líderes sociales o agentes mercantiles especializados, pero ahora contando con el soporte promotor del Estado. Con este padrinazgo estatal no era de extrañar que en los 60’s las invasiones tomaran más fuerza, ante lo cual el Estado respondió con una legislación ambivalente, que prohibía nuevas invasiones y a la vez establecía procedimientos para otorgar la titularidad de aquellas ya efectuadas, con un proceso que duraba 10 años, siguiendo 207 pasos administrativos. En 1961 se otorgó reconocimiento y carácter jurídico a la invasión, a través de la Ley Nº 13517,



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permitiendo su legitimación frente a los derechos de terceros e, incluso, contemplando la expropiación cuando ella se diera en terrenos privados. A Principios de los 60’s se consolida el Cono Norte con la formación de cuatro distritos surgidos de la invasión, sobre la base de las barriadas Independencia y El Progreso (1960), Tahuantinsuyo, El Carmen y El Ermitaño (1961), San Martín de Porras y Comas (1967) y bajo el impulso de un proceso de industrialización que convirtió a esa zona en principal polo de expansión industrial de la capital. En 1969 la Ley de Reforma Agraria daba nuevo impulso a las migraciones del campo a la ciudad, al propiciar la emergencia de un agro fragmentado de baja productividad. Hacia fines de los 60’s Lima llegó a tener 154 barriadas que albergaban a una población de 237 mil personas. La consolidación del Cono Sur tardó hasta los 70’s. Partiendo de los asentamientos precursores de Tablada de Lurín y Ciudad de Dios, iniciados en los 40’s y 50’s, y continuando con la barriada José Carlos Mariátegui (1961). El proceso de distritalización del Cono Sur se remonta a 1955, con el reconocimiento de Lurín y Pachacamac como distritos, prosiguiendo con la creación del distrito de Villa María del Triunfo en 1961 y del distrito de San Juan de Miraflores en 1965. Un hito crucial para la consolidación del Cono Sur fue la invasión de las pendientes que rodean Pamplona Alta (San Juan de Miraflores) en abril de 1971, a cargo de unas 200 familias que desencadenaron una oleada de invasiones congregantes de unas 50.000 personas, dando paso a un proceso negociado de reubicación en un terreno plano de 2.900 hectáreas a 29 km. del centro de Lima, en los arenales de Hoyada Blanca de Tablada de Lurín, para dar nacimiento a la denominada comunidad autogestionaria de Villa El Salvador. En un balance, si bien los programas de titulación de propiedades incipientes, surgidas de la invasión de tierras, constituyen un paso obligado por los hechos consumados para emprender la superación de la pobreza. Dichos programas, concebidos como piedra angular del desarrollo social, constituyen un camino equivocado, por los nefastos efectos secundarios que generan. De un lado, porque son fuente de incentivo a la recurrente violación de las leyes y la violencia y, de otro lado, porque establecen una cuña de desconfianza – una especie de pecado original – en las personas que poseen esos títulos de propiedad, con los cuales difícilmente pueden acceder a un préstamo bancario, como lo demuestra la experiencia de desarrollo de las microfinanzas en el Perú y el mundo entero. La única forma de generar títulos de propiedad con visos de legitimidad sólidos es planificando el desarrollo urbano y generando una oferta bien organizada de lotes de terreno o unidades de vivienda básica debidamente habilitados. Una oferta marchando por delante de la demanda y no siguiéndola atolondradamente. 1.2.3 Pobreza y Desigualdad Si bien los niveles de pobreza y pobreza extrema en Lima Metropolitana – medidos a través de los ingresos necesarios para adquirir una canasta mínima de bienes y servicios básicos y para adquirir una canasta mínima de alimentos, respectivamente – son más bajos que en el resto del país, a pesar de ello el índice de pobreza se ha acentuado en años recientes, pasando de 31,9% en el 2001 a 34,7% en el 2002 y a 36,5% en el 2003, mientras que en paralelo este índice ha mostrado un retroceso en el resto del país, al pasar de 63,9% en el 2001, a 62,1% en el 2002 y a 62% en el 2003. Ciertamente, la tasa de pobreza extrema en Lima - medida bajo los cánones convencionales del nivel de ingresos necesarios para adquirir una canasta mínima de alimentos – es muy pequeña (1,8%) comparada con la del resto del país (29,5%), por razones vinculadas a condiciones estructurales de marginalidad arraigadas históricamente en el Perú rural desde



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hace siglos, principalmente en zonas de sierra y selva. Sin embargo, haciendo abstracción de ello, es sintomático que una metrópoli moderna como Lima tenga una tasa de pobreza no extrema del orden de 34,7%, mayor a la del resto del país (32,5%), indicativo de la existencia de una amplia agenda pendiente en la lucha contra la pobreza en la ciudad capital del Perú. Esta convicción se refuerza por el hecho de que en Lima, al igual que en otras grandes urbes latinoamericanas, las frías cifras de la pobreza no alcanzan a explicar ni la verdadera profundidad y el carácter multidimensional de la problemática que afecta a los pobres, ni tampoco la extremada volatilidad de los ingresos de los pobres por la influencia de diversos factores de riesgo impensables en ciudades menores o zonas rurales. De hecho, en Lima los pobres pueden ser mucho más vulnerables que en otras zonas del país a complejas condiciones de riesgo que se retroalimentan mutuamente y que afectan su nivel de ingresos y calidad de vida. Las familias pobres limeñas se ven permanentemente expuestas a un elevado estrés familiar derivado de una lucha diaria más dura que en muchos otros lugares del país para poder alcanzar la subsistencia. Ellas viven en condiciones de vivienda, urbanísticas, ambientales e institucionales de abandono, que las expone a la latente amenaza del accionar delictivo, al acceso libre a las drogas, al alcohol y a armas de fuego, tanto por parte de juventudes organizadas en pandillas bandálicas, como de delincuentes comunes que atacan al paso, violan o irrumpen en sus hogares llevándose sus escasos activos, aprovechando la fragilidad de sus viviendas y la ausencia de efectivos policiales. De otro lado, las condiciones de pobreza material y moral de las propias familias es un caldo de cultivo de situaciones de intensa violencia en el hogar y discriminación de género. El desempleo y subempleo crónicos conduce a muchos a la desesperada decisión de robar para poder llevar alimento a su familia, mientras que aún aquellos que logran circunstancialmente salir de la pobreza al acceder a mayores ingresos, recurrentemente suelen recaer nuevamente en ella por causas tales como enfermedad, pérdida del empleo, inseguridad ciudadana, cambio en las condiciones de mercado, falta o pérdida de acceso al crédito, corrupción en entidades públicas y el poder judicial, restricciones de acceso al mercado, trabas administrativas, restricciones de acceso a la propiedad, etc. El factor salud y el factor educacional son particularmente cruciales para garantizar a los limeños una estabilidad básica en su calidad de vida y lograr un empleo digno. Sin embargo, en ambos frentes Lima padece de una amplia brecha de oferta de servicios de calidad. A manera de ilustración, según cifras del INEI para el año 2004, del total de pobladores limeños que consultan un establecimiento de salud del sector público (29,1%), sólo el 71,2% logra solucionar su problema de salud, frente a un 80,3% para el resto urbano y a un 88,1% para el Perú rural. Del mismo modo, el porcentaje de pobladores que no acuden a un centro de salud, aún cuando lo necesitan, llega a un 75,5%, frente a 70,9% en el resto urbano y el 65,1% en zonas rurales. Similarmente, la población limeña de 3 a 16 años que no asiste a un centro de enseñanza regular porque no existe un centro de estudios a su alcance llega al 65,3%, muy por encima del 45,4% para el resto urbano y el 54,3% para zonas rurales. En Lima Conourbana la pobreza es más aguda que en la Lima Central, afectando al 40,4% de su población, en contraste con un moderado 14,9% en la Lima Central (2002). En asentamientos humanos esta cifra se eleva a un preocupante 50,8%. La mayor cantidad de población pobre de la ciudad se concentra en la Lima Conurbana (84,5%), mayormente en asentamientos humanos de reciente formación, ubicados principalmente en los conos (57,9%).



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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Tasa de Pobreza (%)

Perú 42,7 42,4 47,5 48,4 54,8 54,3 54,7Lima Metropolitana 25,4 24,1 31,4 38,9 31,9 34,7 36,5Resto del País 49,5 49,6 53,8 52,2 63,9 62,1 62,0

Tasa de Pobreza Extrema (%)

Perú 18,2 17,4 18,4 15 24,4 23,9 21,6Lima Metropolitana 2,3 2,4 2,7 1,6 2,3 2,8 1,8Resto del País 24,4 23,3 24,6 20,3 33,2 32,3 29,5

Tasa de Pobreza No Extrema (%)

Perú 24,5 25 29,1 33,4 30,4 30,4 33,1Lima Metropolitana 23,1 21,7 28,7 37,3 29,6 31,8 34,7Resto del País 25,0 26,3 29,3 31,9 30,7 29,8 32,5

Tasa de No Pobreza (%)

Perú 57,3 57,6 52,5 51,6 45,2 45,7 45,3Lima Metropolitana 74,6 75,9 68,6 61,1 68,1 65,3 63,5Resto del País 50,5 50,4 46,2 47,8 36,1 37,9 38,0

Fuente: ENAHO 1997-2003 (IV Trimestre) Elaboración: MAXIMIXE

Pobreza y Pobreza Extrema en Lima y Resto del País 1997 - 2003 *

(*) Las cifras correponden al cuarto trimestre de cada año. Los períodos 1997-2000 y 2001-2003 no son estrictamente comparables, dado que para el segundo se utilizó un nuevo marco muestral a la luz del pre-censo de 1999. En el período previo la referencia fue el Censo de Población y Vivienda de 1993. El total de hogares de la muestra varió de 16.515 en el 2001 a 18.598 en el 2002 y a 4.642 en el 2003.

Al interior de la Lima Conourbana, el Cono Sur registra el más alto índice de pobreza (44,4%), seguido por el Cono Norte (39,5%) y el Cono Este (38,8%), aunque es el Cono Norte el que concentra la mayor proporción de la población pobre de Lima (38,4%), dada su mayor densidad poblacional, siguiéndole el Cono Este (24,5%) y el Cono Sur (21,6%). Tómese nota que, si bien en la Lima Central la tasa de pobreza es relativamente más baja que en los conos (14,9%), en los barrios de estrato bajo se eleva a 31,2%, aportando el 12,6% del número total de pobres de la ciudad capital. El solo hecho de que en Lima los pobres suelan interactuar con personas con patrones de consumo y de vida diametralmente distintos, puede ser fuente de frustración psicológica que puede inducir conductas propensas al conflicto social, fuente de delincuencia, mendicidad, narcotráfico, pandillaje, prostitución y violencia política. En este sentido es útil conocer la posición del índice de severidad de pobreza, que mide el grado de desigualdad entre los pobres. A nivel distrital dentro de Lima dicho índice alcanza los niveles más altos en los distritos de Pachacamac, Cieneguilla y Puente Piedra, mientras que a nivel de conos, el cono sur es el que muestra mayor severidad de pobreza, seguido por los conos este y norte. Lima Central es la zona de menor desigualdad.



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Una de las dimensiones más importantes de la pobreza en Lima es la situación del empleo, en cuanto un 66,6% de la PEA limeña enfrenta problemas para encontrar un empleo adecuado (2004, trimestre I). Sólo el 34,4% de la PEA limeña está adecuadamente empleada, frente al 55% que está subempleada y el 10,6% que está desempleada, mostrando ambos indicadores una tendencia ascendente desde mediados del 2002. En Lima hay 5,7 millones de personas en edad de trabajar, de los cuales 3,7 millones están activos y, dentro de ellos, 3,3 millones están ocupados. El empleo independiente es una de las principales fuentes de ocupación, condición que se ha acentuado en los últimos años al pasar de 29% a 35% entre 1998 y 2004, reflejando una creciente informalidad. También destaca el ascenso de la pequeña empresa como fuente de ocupación, al haber subido de 10% a 13% entre 1998 y 2002. En contrapartida la mediana y la gran empresa han retrocedido como fuente de ocupación, de 18% a 13%, lo mismo que la microempresa, al pasar de 23% a 19% en ese mismo lapso.

El 78,4% de las personas ocupadas trabajan en actividades comerciales y de servicios, en tanto el 15,1% labora en el sector manufacturero y el 5,2% en construcción. La reciente expansión de las actividades de comercio y servicios en la Lima Conurbana y la tendencia observada a convertir establecimientos industriales y zonas residenciales en centros comerciales y de servicios, permite presagiar una profundización de esta estructura ocupacional. Cabe destacar que el 61% del las personas que trabajan menos de 35 horas a la semana (desempleo visible) se encuentra en el sector servicios y el 18,3% en el sector comercio. La PEA limeña está conformada principalmente por jóvenes entre 25 y 44 años de edad, con un bajo nivel educativo, típicamente involucrados en múltiples actividades generadoras de ingresos, mayormente de carácter informal. Si bien el nivel de escolaridad ha venido creciendo lentamente en los últimos 15 años, la calidad educativa ha mostrado un retroceso que induce a que la población laboral se mantenga trabajando en el sector informal, caracterizado por una baja productividad y bajos ingresos. El problema no es tanto la falta de empleo como la mala calidad de los puestos de trabajo. El 34,3% de las personas que trabajan en Lima tienen educación superior universitaria o técnica, mientras que el 36,5% sólo cuenta con estudios de secundaria completa. El resto cuenta sólo con estudios de primaria (12,6%) o secundaria incompleta (16,6%). Cerca de una cuarta parte de la PEA ocupada está en la edad de 14 a 24 años, mientras que un dominante 52,8% está entre los 25 y 44 años, y un 22,6% son mayores. En Lima los ingresos de los trabajadores son mayores mientras más grande es la empresa en la que labora y mayor es su nivel educativo. Una persona con estudios superiores universitarios gana en promedio más del doble que otra con estudios superiores no universitarios. Las diferencias son mucho menores en los niveles inferiores de educación, lo que revela que en Lima los estudios universitarios son un factor determinante de la movilidad social. En la Lima Conurbana se gana menos que en la Lima Central, en la medida que sus empresas son más pequeñas y sus actividades – mayormente informales - ofrecen puestos de trabajo de menor calidad. Esto hace que muchos habitantes de la Lima Conurbana que acceden a estudios superiores universitarios, se desempeñen en centros de trabajo de la Lima Central. Hay varias razones por las que la situación de la pobreza y las condiciones de empleo en Lima han empeorado y se sigue sin ver una luz al final del túnel. En primer lugar, ha incidido el debilitamiento del crecimiento de Lima frente al resto del país. Pero más importante que ello es la desarticulación de los esfuerzos institucionales de lucha contra la pobreza, las duplicidades de los programas sobre una misma población objetivo que, incluso, muchas veces no constituye un segmento vulnerable, las filtraciones de recursos por burocratización,



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ineficiencia y corrupción que involucra muchas veces a personas que lideran la recepción de la ayuda. Definitivamente, hace falta un trabajo interinstitucional coordinado siguiendo un enfoque integral dirigido tanto a la población con más carencias, como a la comunidad empresarial y a la población laboral asentada en los conos, que son las llamadas a ampliar las oportunidades de empleo de calidad y elevar la productividad del trabajo y, por esa vía, elevar los ingresos.

1/ Porcentaje de inversionistas que consideran este asunto como obstáculo

Fuente: FIAS - Barreras Municipalidades a la Inversión Elaboración: MAXIMIXE

Mayores Obstáculos para Operar un Negocio en el Perú (%)1

47,6

11,212,312,5

42,648,9

51,658,859,6

61,964,3

69,671,1

TelecomunicacionesTransportesElectricidad

Acceso a terrenosCapacitación y educación de la población activa

Acceso a financiamiento internoAcceso a financiamiento externo

Crimen, robos y desorden públicoAcceso al crédito (tipos de interés)

CorrupciónInestabilidad macroeconómica (inflación, tipo de cambio)

ContrabandoInformalidad, barreras burocráticas y excesiva regulación

Incertidumbre del marco legal y regulatorio

1.3 Base Institucional para Afrontar la Problemática La construcción de una base institucional eficiente para afrontar la problemática del desarrollo integral de la ciudad de Lima desde una perspectiva municipalista, supone contar con una concepción sistémica de los aspectos sustantivos de dicha base institucional y una evaluación crítica de su fisonomía actual. Entre esos elementos, son destacables los siguientes:

Base doctrinal del buen gobierno municipal Autonomía municipal, participación ciudadana y estado unitario Fragmentación político administrativa y disfunción de competencias municipales Sistema de representación municipal Naturaleza de la relación entre el Consejo Municipal y la Alcaldía Centralismo, descentralización y transferencia de competencias a los municipios Autonomía y responsabilidad fiscal Política y administración tributaria

Para tener una visión comprehensiva de la base institucional necesaria que sustente una estrategia de desarrollo integral para Lima, a renglón seguido se hace una breve revisión a la fisonomía actual de los tres primeros aspectos mencionados



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1.3.1 Base Doctrinal del Buen Gobierno Municipal Una ciudad es una concentración de un gran número de personas en un espacio, las que por su cercanía unas con otras tienden a generar relaciones favorables a la división del trabajo, la eficiencia, el desarrollo humano y la modernidad. Ello debido a que el asentamiento de un gran número de personas orientadas a la especialización, en interacción permanente, en grupos y dentro de espacios próximos unos de otros dentro de una ciudad, tiende a generar ventajas de escala, de diversidad, de especialización flexible y de solidaridad, que no cobran la misma fuerza en espacios rurales o en poblados menores intensamente vinculados a la vida rural. Sin embargo, para que estas ventajas de vivir en una ciudad puedan dar curso a un proceso de desarrollo integral de carácter sustentable, hace falta la existencia de instituciones eficientes. Dentro de la ciudad tanto las relaciones entre personas como el intercambio de mercancías no se dan en un vacío, sino en un marco de reglas de juego que son aceptadas por todos como parte esencial de la vida cultural, las que son creadas por ley o por costumbre – como producto de hábitos y valores -, siendo mantenidas o cambiadas de acuerdo con ciertas reglas y procedimientos que todos respetan. En ausencia de una base institucional sólida, compartida y respetada por todos, que haga predecible la senda de conducta económica, social y política de todos en particulares circunstancias, los riesgos e incertidumbres que son típicos de todo entorno de toma de decisiones con información incompleta y asimetrías de poder, llegan a ser tan grandes que dan curso a conflictos distributivos que con facilidad derivan en virtuales batallas campales. “Para regular estas discrepancias se requiere de un orden institucional y de una ‘tercera fuerza’ que es el Estado, con poder suficiente para establecer un marco de restricciones y obligaciones, consagradas en las instituciones y normas, formales e informales, y las escritas en las leyes y contratos” (Ayala Espino, 1999). En buena cuenta se requiere de un régimen de buen gobierno de la ciudad, sustentado en una capacidad del gobierno municipal para legitimar sus decisiones con base en un desempeño eficaz de sus funciones en correspondencia con una capacidad social de trazar y lograr objetivos compartidos de desarrollo (gobernabilidad), así como sustentado en un estilo de ejercicio gubernamental participativo, transparente y cooperante con los actores públicos y de la sociedad civil (governanza). 1.3.2 Autonomía Municipal, Participación Ciudadana y Estado Unitario En el contexto del gobierno que ejerce la Municipalidad de Lima Metropolitana, surge la necesidad de desarrollar una capacidad de establecer redes decisionales eficaces entre ella y los municipios distritales, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, con la participación activa de la sociedad civil organizada. Sin embargo, existe una brecha entre la aspiración de alcanzar este marco de buen gobierno y los preceptos establecidos en la Constitución Política de 1993. En su Capítulo XIV, ella establece que las municipalidades provinciales y distritales son órganos de gobierno local con autonomía política, administrativa y económica, contando con un Consejo Municipal como órgano normativo y fiscalizador y una Alcaldía como órgano ejecutivo. Es evidente que la autonomía que asigna la Constitución a las municipalidades provinciales y distritales, no puede ser entendida como una autonomía absoluta. Se trata, más bien, de una autonomía relativa, cuyos límites tendrían que ser claramente explícitos dentro del marco de



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la ley, para evitar la concepción contradictoria de municipalidades convertidas en estados dentro de otro Estado. A la luz de la doctrina del buen gobierno municipal, el proceso de toma de decisiones de éste debe hacerse con participación ciudadana y en coordinación entre los niveles de gobierno que afectan a la circunscripción municipal, con sujeción a las normas que regulan las actividades y funcionamiento del Estado unitario. Sin embargo, la ley en el Perú es siempre un terreno movedizo propiciador de inseguridad jurídica, por lo que para evitar la inseguridad jurídica la propia constitución tendría que hacer alusión a los principios de participación ciudadana y coordinación intergubernamental que moldean las fronteras de la autonomía municipal, para que ésta adquiera un sentido de legitimidad y seguridad jurídica. Si bien, ante este vacío constitucional, la actual Ley Orgánica de Municipalidades (Nº 27972) establece un marco para la participación ciudadana en el proceso de planeación local y en la formulación de los ‘Presupuestos Participativos Municipales’, éste es sumamente genérico, dejando en la nebulosa el carácter del proceso de planeación y presupuestación, su conexión con la toma de decisiones y el monitoreo de los objetivos, políticas y acciones planeadas. Esto hace que en muchos casos la participación ciudadana se haya convertido en un mero trámite formal para cumplir con la letra de la ley. 1.3.3 Fragmentación Político Administrativa y Disfunción de Competencias

Municipales A diferencia de la mayoría de las ciudades capitales, en las que existe una sola autoridad municipal que unifica las políticas metropolitanas, en Lima uno de los mayores obstáculos para lograr un desarrollo integral como ciudad es la fragmentación del poder político administrativo en 42 autoridades municipalidades, 2 autoridades regionales metropolitanas – Lima y Callao – y dos autoridades municipales metropolitanas – Lima y Callao -; todas ellas con autonomía política, económica y administrativa y actuando sobre un mismo espacio territorial. Ello dificulta enormemente la articulación de políticas de corte transversal, con criterios homogéneos y aprovechando las ventajas de costos y de escala para generar proyectos de verdadera trascendencia metropolitana, así como también plantea una serie de desafíos al sistema fiscal. La fragmentación político administrativa derivada de este confuso andamiaje institucional se traduce en una ambigua asignación de competencias, la que en el marco de un sistema de partidos políticos de carácter fragmentado y caudillista que promueve la rivalidad entre autoridades pertenecientes a diversos partidos, arroja como resultado una propensión a la disfuncionalidad. Ello dificulta el despliegue de políticas y proyectos consistentes que respondan a una visión compartida a mediano y largo plazo, de potente impacto para generar condiciones para un desarrollo integral de carácter sostenible. Si bien la Ley Orgánica de Municipalidades trata de salvar la situación estableciendo una asignación de competencias exclusivas y compartidas entre las municipalidades provinciales y las distritales, el margen para la superposición de funciones es enorme, mientras que el ámbito de las funciones compartidas es terreno fértil para los conflictos entre la MML y las municipalidades distritales, así como entre municipalidades distritales vecinas, dada la ausencia de mecanismos institucionales de coordinación, cooperación y la colaboración. Aún dentro de este marco institucional dificultoso, es preciso impulsar el desarrollo de mecanismos de coordinación, cooperación y colaboración entre la MML y las municipalidades distritales, que permitan implantar soluciones efectivas a los principales problemas de la



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ciudad, que atañen a todas y cada una de las autoridades involucradas y, a la vez, coadyuven a inducir una cultura del trabajo en equipo, interdistrital e interpartidario. Estos mecanismos tendrían que desarrollarse a partir de dos sistemas que actuarían como columna vertebral con efectos difusores de prácticas cooperativas y colaborativas: 1) Un sistema comunicacional en línea, que permita a la MML y a las municipalidades

distritales compartir toda su información acerca de los programas y servicios que vienen siendo impulsados; y

2) Un sistema de cooperación técnica intermunicipal orientado a transferir las mejores prácticas de gestión de la MML y las municipalidades más exitosas, así como a apalancar recursos y emprendimientos aprovechando ventajas de escala.

La presidencia regional de Lima, hoy ejercida por el alcalde metropolitano de Lima, está llamada a despligar un rol facilitador, coordinador y articulador de ambos sistemas y de los programas y proyectos complementarios que puedan derivarse. Territorialmente, es natural que sean los gobiernos locales los que deban delinear y priorizar sus políticas de desarrollo integral, con base en una estrategia previamente consensuada a nivel metropolitano o regional, aplicando criterios claros de focalización del gasto y definición de modalidades de ejecución, supervisión, evaluación e impacto social universal. Una metrópoli se vertebra y fortalece en una relación de ida y venida entre el nivel región, las provincias y los distritos. En el caso de Lima esta relación estratégica supone un encadenamiento de competencias territoriales en las cuencas del Rimac, Chillón y Lurín, así como en la vinculación con el puerto del Callao, y provincias más lejanas como Huarochirí y Canta, con las que se requiere una urgente vertebración en las áreas del transporte y el medio ambiente, entre otros aspectos. Pensar Lima como una “unidad territorial competitiva” implica sincerar los balances de gastos de administración, inversión y gasto social. Implica también aceptar que la eficiencia del gasto metropolitano pasa necesariamente por un presupuesto multisectorial que integre de ida y vuelta al de los municipios distritales, así como a las cuencas del Chillón, Rímac y Lurín. Hacia allí debería apuntarse progresivamente.

II. Visión de Lima al 2021



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cap. II. Visión de Lima al 2021

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II. Visión de Lima al 2021 2.1 Presentación de la Visión Sobre la base de las consultas realizadas por la MML a la sociedad civil, a través de diez (10) grupos de trabajo representativos de cuatro (4) zonas de Lima (Lima Este, Lima Norte, Lima Sur y Lima Central), con la finalidad de identificar y sistematizar ideas fuerza que contribuyan a la construcción de una visión compartida de desarrollo integral de Lima hacia el año 2021, se plantea tres opciones de Visión, a ser discutidas en un taller final que permitirá obtener la Visión Definitiva. Estas tres opciones son consistentes con las ideas fuerza consensuales expresadas por los grupos de trabajo referidos y, además, son coherentes con el Diagnóstico Integral de Lima (Capítulo I), las premisas de la visión a largo plazo derivadas de él (Acápite 2 del presente capítulo), y los resultados del sondeo de opinión realizado por la MML a través del Proyecto Construyamos Futuro. 2.1.1 Primera Opción de Visión

“Lima capital del turismo histórico cultural de América Latina, líder del desarrollo descentralizado y equilibrado del Perú, hogar de ciudadanos libres, responsables y educados, trabajando solidariamente en un ambiente limpio, produciendo productos y servicios de alto

valor agregado para el mundo”. 2.1.2 Segunda Opción de Visión

“Lima ciudad ordenada, saludable y segura, con ciudadanos educados y cultos participando activa y democráticamente en la construcción de una senda de desarrollo integral sustentable y competitivo orientado a la exportación de productos y servicios de alto valor agregado, con

oportunidades de desarrollo personal para todos”.

2.1.3 Tercera Opción de Visión

“Lima. líder logístico y del diseño en la Cuenca del Pacífico Sur Occidental y capital gastronómica de América, hogar de una población educada y culta que trabaja solidariamente por un desarrollo descentralizado sustentable y competitivo del Perú, y que participa activa y

democráticamente por una ciudad ordenada, saludable y segura”. 2.2 Marco Referencial de la Visión 2.2.1 Sustentación de la Visión Las tres opciones esbozadas líneas arriba, con mayor o menor énfasis, sistetizan las ideas fuerza de mayor consenso expresadas por la sociedad civil en los talleres organizados por la MML, validadas por la encuesta y las entrevistas en profundidad efectuadas por el Proyecto Construyamos Futuro, además de las premisas que brotan del diagnóstico integral de Lima. La sistematización de los resultados de dichos talleres reportó 26 ideas fuerza, arrojó un orden de prioridad en función a la frecuencia de aparición de ellas en el debate de los diez grupos de trabajo representativos de la sociedad civil realizados en Lima Este, Lima Norte, Lima Sur y Lima Central. Encabezan dicho orden de prioridad las siguientes ideas fuerza que alcanzaron consenso pleno: Lima ecológica y saludable; y Lima participativa. Inmediatamente le siguen las siguientes ideas fuerza altamente consensuales: Lima productiva; Lima



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exportadora y comercial, competitiva, produciendo bienes y servicios de alto valor agregado; Lima equitativa; atractiva turísticamente; Lima segura; Lima ordenada y planificada integralmente; Lima educada y con cultura de valores. Otras ideas fuerza importantes, pero que en el trabajo grupal tuvieron una presencia en menos de la mitad de los grupos, fueron: Lima turística, Lima descentralizada y Lima solidaria. Tómese nota que, si bien los talleres fueron un punto de partida fundamental para construir la visión de Lima, ellos constituyen un mecanismo imperfecto de recojo de las aspiraciones de la población en su conjunto. El sólo hecho de que – por necesidades práctivas - los talleres hayan sido realizados con representantes o dirigentes de organizaciones de la sociedad civil y no con la misma población, hace que los resultados sean más representativos de los intereses o pensamientos de esa élite, antes que de los correspondientes a la población misma. Ello puede explicar la elevada prioridad reportada por los talleres a las ideas fuerza ‘Lima participativa’ y ‘Lima ecológica’. También puede explicar el que una idea fuerza tan diminante a nivel de la encuesta realizada a la población – ‘necesidad de empleos’ – no aparesca en los talleres tan directamente, aun cuando pueda estar vinculada a ideas fuerza tales como ‘Lima productiva’, ‘Lima competitiva’, ‘Lima comercial’ o ‘Lima exportadora’. En la medida que la población le asigna un valor supremo al factor empleo e ingresos dignos, en la medida que constituye una demanda vinculada a su supervivencia, la visión debería reflejar esa preocupación primordial. Sin embargo, no necesariamente debe hacerlo a nivel del resultado esperado (empleo e ingresos) sino a nivel de las ideas fuerza que estén en condiciones de ser factores determinantes para poder enrumbar a Lima por una senda de desarrollo capaz de generar esos empleos e ingresos. De allí la necesidad de combinar los resultados de los talleres, con los de la encuesta y las entrevistas en profundidad, además de tener que realizar una racionalización de estos instrumentos a la luz del Diagnóstico Integral de Lima. Al hacerlo es que se arriba a las tres opciones de visión esbozadas líneas arriba. 2.2.2 Visiones Parciales Tomadas de Entrevistas en Profundidad Sobre la base del sondeo de opinión realizado por la MML a través de entrevistas en profundidad realizadas por el Proyecto Construyamos Futuro de la MML, se desprenden las siguientes visiones parciales dadas por empresarios, alcaldes, académicos, ONG’s y organizaciones de base. 2.2.2.1 Visión de Empresarios Para los empresarios, sibien los problemas de Lima no son fáciles de resolver, hay lugar para ser optimistas. El sueño de una Lima desarrollada lo ven como una meta trazable hacia el 2021, siempre que haya voluntad política, liderazgo político combinados con educación y civismo en la ciudadanía. Las ideas fuerza enfatizadas por ellos para una visión a largo plazo son: Lima amable, cordial, cálida, hospitalaria, educada y respetuosa. Ellos también coinciden con el sueño de una ciudad integralmente desarrollada, lo que para ellos significa: seguridad, infraestructura básica de servicios, ordenamiento y planeamiento, educación y cultura. Subrayan la existencia de trabas para alcanzar esa visión, relacionadas con las conflictivas relaciones del sector privado con el Estado y sus autoridades. El problema deriva de un excesivo intervencionismo, ‘impuestos y multas abusivos’, e ineficiencia en el gasto de los recursos recaudados. Para ellos esto sólo podrá cambiar con mayor seguridad jurídica



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derivada de una reforma del Estado, la reducción de la corrupción y un mayor respeto a las leyes. 2.2.2.2 Visión de Alcaldes Los alcaldes entevistados son pesimistas acerca de la posibilidad de que Lima alcance el desarrollo, viéndolo como un proceso a muy largo plazo. Remarcan la necesidad de planificación estratégica consensuada, cambio de mentalidad y actitud por parte de las autoridades y la ciudadanía. Consideran que el alcalde de Lima está llamado a sumir el liderazgo. Subrayan ideas fuerza como ‘Ciudad jardín’, ‘Ciudad solidaria’, ‘Ciudad atractiva / visitable’, ‘Ciudad de valores’ y ‘Ciudad pujante’. Para ellos una ciudad integramente desarrollada está vinculada con educación y cultura, conciencia ciudadana, áreas verdes con zonas de recreación y servicios básicos eficientes. Reconocen que una de las mayores trabas es la disfuncionalidad y falta de coordinación entre los municipios distritales y la MML y entre los municipios en sí. Están a favor de una alianza entre el sector privado y el público, pero el primero debe recuperar confianza de autoridades, mientras el segundo debe liderar el desarrollo. 2.2.2.3 Visión de Académicos Para ellos una ciudad desarrollada debe poseer una infraestructura y servicios públicos adecuados (sistema de transporte ordenado y eficiente, centros de esparcimiento públicos, agua, desagüe, electricidad). Enfatizan la idea fuerza ‘ciudad limpia, libre de contaminación y segura’, así como la necesidad de implantar un sistema de monitoreo de opiniones de ciudadanos, sistemas estatales a favor de creación de empleo, mecanismos sociales que alivien e impidan extrema pobreza, sistemas de comercialización eficientes, formación integral de la persona. Hacia el 2021 aspiran a mejoras en sistema de transporte urbano, empleo, mercado competitivo, elevado nivel de educación, formación de Pymes, seguridad ciudadana, identidad y valores comunes. Señalan que los municipios deben promover el respeto de espacios públicos, tratando integralmente los problemas del transporte, ornato, ambulantes y mendicidad, estableciendo áreas de recreación, etc. 2.2.2.4 Visión de ONG’s Para los representantes de las ONG’s Lima está en una etapa de transición caracterizado por un crecimiento poblacional más lento que en el pasado, lo que origina un mayor enjecimiento de la población. Ello permitiría recanalizar gasto que se ha venido destinando al acondicionamiento de nuevos espacios urbanos, en mantenimiento y mejora de los ya existentes. Para ellos Lima debe aspirar a volverse un eje articulador entre países sudamericanos, así como a ser punto de entrada para cualquier programa que desee empezar a trabajar en Sudamérica. Enfatizan que una ciudad integralmente desarrollada debe poseer servicios eficientes y de calidad, empezando por un sistema de transportes. Asignan gran importancia a la seguridad en la calidad de vida de la población, así como a la calidad de los servicios educativos, para desarrollar articulación y competitividad en dinámicas regionales e internacionales.



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También proponen crear espacios públicos recreativos y otorgar reconocimiento público a sectores marginados. Para ellos es clave fortalecer la identidad común remozando zonas de importancia histórica. Resaltan la importancia de la seguridad ciudadana y el rol prioritario en ella de las redes vecinales. 2.2.2.5 Visión de Organizaciones de Base Los representantes de las organizaciones de base desearían que Lima sea conocida por ser una ciudad segura, así como por la honestidad de su gente, su comida y ser bonita. También esperan que se distinga por la amplia participación de su sociedad civil. Para ellos los aspectos que definen una ciudad integramente desarrollada son: ciudad educada, limpia, con bajos niveles de contaminación, segura, moral, reforma policial y del poder judicial, necesidades básicas de la población y empleo digno. A su vez, para ellos una ciudad integralmente desarrollada requiere de sistemas de justicia y policía intachables y eficaces (requisito para la seguridad) y altos niveles de empleo. Ponen énfasis en problemas sociales tales como el desempleo, el alto costo de vida, la contaminación y suciedad, el bajo nivel de conocimiento y respeto cívico, y la desigual distribución de los productos, los bienes culturales y educativos. 2.2.3 Premisas derivadas del Diagnóstico Integral de Lima El marco referencial de la visión de desarrollo integral de Lima se sustenta en las siguientes premisas derivadas del Diagnóstico Global de la Ciudad: 1. Si bien Lima sigue siendo el eje económico del Perú, no necesariamente va a seguir

jugando el rol de locomotora del crecimiento de las regiones del país, en un contexto de transición hacia un nuevo modelo de desarrollo sustentado en una oferta de productos con valor agregado orientada hacia el mercado externo, mayormente producida fuera de Lima.

2. El ‘desborde popular’ iniciado en los 50’s como movimiento de defensa de la subsistencia

es un proceso que ha terminado, en la medida que su principal componente – la inmigración del campo a la ciudad – ha descendido a su mínima expresión por las nuevas oportunidades de crecimiento en el campo, así como por la reducción de las tasas de fecundidad en la ciudad de Lima.

3. El signo del movimiento popular actual en reemplazo del ‘desborde popular’ es un proceso

de ‘despegue popular’, caracterizado por el emprendimiento hacia la generación de riqueza y el ansia de sentirse integrados e incorporados a tres niveles simultáneos de identidad imbrincados: el nivel conal, el nivel limeño y el nivel aldea global.

4. La senda optimista que traza hacia el futuro este nuevo paradigma de la realidad social de

Lima no está excenta de escollos. El principal es la brecha educativa que afecta a niños y jóvenes, la brecha de capacitación técnica especializada en los jóvenes, y la brecha educativa para tomar decisiones y afrontar riesgos en el caso de los adultos. Los riesgos más delicados surgen de la dinámica ‘macro’ de una ciudad capital cada vez más insegura, contaminada, insalubre y caótica.

5. Si bien la pobreza en Lima es mucho más baja que en el resto del país, sigue siendo un

problema agudo y en los últimos años se ha acentuado como consecuencia del crecimiento rezagado de Lima frente al resto del país, junto al fracaso de los programas sociales. De



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persistir estos factores el resurgimiento de la pobreza puede convertirse en una tendencia crónica.

6. La pobreza en una metrópoli grande y compleja como Lima hace a los pobres más

vulnerables a condiciones de riesgo que se retroalimentan, afectando su nivel de ingresos y calidad de vida, tales como el elevado estrés familiar derivado de una lucha diaria más dura que en muchos lugares para poder alcanzar la subsistencia. Incluso aquellos que circunstancialmente logran salir de la pobreza están permanentemente expuestos a riesgos que los hace recaer en ella, tales como enfermedad, pérdida del empleo, inseguridad ciudadana, cambio en las condiciones de mercado, falta o pérdida de acceso al crédito, corrupción en entidades públicas y el poder judicial, restricciones de acceso al mercado, trabas administrativas, restricciones de acceso a la propiedad, etc.

7. La idea predominante de que la Lima de hoy es una ciudad polarizada, con un centro rico

y una periferia habitada por una población provinciana masivamente pobre o extremadamente pobre, proyecta una imagen errónea de la realidad actual de una Lima pujante, más integrada y más homogénea económica, social y culturalmente.

8. En los próximos años los conos de Lima ya no tendrán la misma intensidad de migrantes

y, por ende, ya no soportarán una elevada expansión de demanda en servicios básicos como lo fue en el pasado.

9. Una dinámica de demanda de servicios básicos en clara tendencia a la moderación, implica

el surgimiento de mayores grados de libertad para canalizar recursos a desarrollar espacios actuales, así como para consolidar la institucionalidad municipal y el marco de sus vínculos con la sociedad civil.

10. Los limeños que liderarán el despegue popular emergente, así como sus seguidores,

demandarán una participación cada vez más activa en la toma de decisiones políticas. La Lima del futuro ya empezó y sus protagonistas están principalmente ubicados en trincheras productivas, comerciales y de intensa participación ciudadana dentro de cada cono de Lima.

III. Bases de la Estrategia



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cap. III. Bases de la Estrategia

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III. Bases de la Estrategia 3.1 Presentación de las Bases Las Bases de la Estrategia son los ejes estratégicos de carácter intersectorial que servirán para impulsar la senda de desarrollo integral conducente a alcanzar la visión hacia el 2021. A la luz del diagnóstico y la visión para Lima al 2021, se ha determinado cinco ejes prioritarios de la Estrategia para el Desarrollo Integral y la Reducción de la Pobreza en Lima Metropolitana: (i) Competitividad Económica; (ii) Vivienda y Servicios Básicos; (iii) Capital Humano; (iv) Seguridad Ciudadana; (v) Gobernabilidad y Gobernanza. Las bases priorizadas no agotan toda la gama de áreas sensibles que forman parte de la problemática integral de la ciudad de Lima. Ellas han sido priorizadas en función a la gravitación que pueden tener como hilos conductores de la estrategia, con capacidad de impulsar efectos concatenantes y retroalimentadores en otros sectores. También se ha tenido en cuenta las existentes limitaciones de recursos que no permiten desplegar esfuerzos de acción en demasiados frentes, sin riesgo de perder concentración y efectividad en la ejecución de la estrategia. 3.2 Análisis Resumido de las Bases A continuación se realiza un análisis resumido de las bases de la estrategia, para definirlas, identificar los sectores claves que las influyen, derivar los objetivos estratégicos vinculados a ellas y justificar su inclusión como parte de la estrategia: 3.2.1 Competitividad Económica El primer eje de la estrategia se vincula a la Competitividad Económica, entendida como la capacidad que tienen las grandes, medianas, pequeñas y micro empresas limeñas para organizarse formando cadenas o redes productivas que puedan competir de igual a igual con las principales empresas del mundo, en precio, calidad y servicio. Viene a ser la capacidad de producir y vender los productos más demandados por el mercado mundial, con las características y condiciones de calidad más demandadas (preferencias del consumidor), cobrando precios suficientemente baratos respecto a la competencia. Dicha capacidad se ha de reflejar en mayor rentabilidad, eficiencia, eficacia y solvencia de las empresas limeñas, así como en mayores exportaciones provenientes de Lima respecto a las importaciones y en mayor penetración de los productos limeños en los mercados internacionales. Si bien dicha capacidad depende principalmente de los empresarios, bajo una concepción sistémica, también depende de las condiciones del entorno macroeconómico, social, político, e institucional que afecta a Lima y, específicamente, depende de una acción premeditada y vigorosa de las municipalidades para facilitar las decisiones de inversión y promover la cooperación y la coordinación productiva. La competitividad económica ha sido priorizada como uno de los cinco ejes de la estrategia integral de desarrollo de Lima, por considerar que en una ciudad grande y compleja como Lima, la mejor forma de generar empleos e ingresos dignos de manera sostenible es con empresas competitivas, capaces de articularse a cadenas productivas y de servicios vinculadas a cadenas de valor internacionales.



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Los factores claves que influyen en la competitividad de una ciudad como Lima pueden ser visualizados como un conjunto de ocho (8) capitales intangibles, que son: 1) Capital Macroeconómico.- Reglas de juego claras y estables a nivel de la política

monetaria, financiera y fiscal del gobierno central, permiten a las empresas limeñas realizar un cálculo económico confiable, sin asumir riesgos imprevisibles y desmesurados.

2) Capital Mesoeconómico.- Facilidades y políticas sectoriales que involucran incentivos o

desincentivos para la inversión en sectores específicos. Involucran reglas de juego sectoriales, facilidades de financiamiento, factores de reputación sectorial, instrumentos de promoción y acceso a tecnología, etc.

3) Capital Cultural.- Herencia histórica y cultural de una ciudad como Lima puede ser

transformada en capital, al ponerse en valor los valiosos recursos intangibles que subyacen en los monumentos históricos, la arquitectura y las diversas expresiones artísticas de las culturas milenarias que habitaron Lima. Las empresas están en posibilidad de servirse de este capital para aprovechar ventajas de diferenciación, posicionamiento y fidelización de clientes, tanto en el mercado internacional como en el mercado del turismo receptivo.

4) Capital Humano.- Acervo de conocimientos, habilidades y experiencias de las personas

que habitan Lima, que les permite ejercer competencias generales y especializadas acordes con las vocaciones productivas de cada zona de la ciudad (ver acápite 3.3 de este mismo capítulo).

5) Capital Social.- Redes sociales y comunitarias, asociaciones de productores y

comerciantes, asociaciones deportivas, cooperativas y diversas formas de organización social que permiten articular decisiones conjuntas a favor de la competitividad.

6) Capital Logístico.- Infraestructura y servicios de transportes y logísticos, incluyendo la

vialidad necesaria para el traslado fluido y eficiente de insumos y alimentos desde las regiones hacia el interior de la ciudad, así como para el acceso fluido y eficiente de productos de ida y venida al puerto del Callao y el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez.

7) Capital Ambiental.- Ciclos de inversión, producción, distribución y consumo sostenibles,

minimizando efectos contaminantes sobre los productos, el aire, el agua y el mar, tendientes a mellar la sostenibilidad de los recursos de la ciudad y su entorno.

8) Capital Institucional.- Municipalidades predecibles y transparentes, aplicando

procedimientos administrativos simples, que faciliten el acceso y la permanencia de las pymes en el mercado y que promuevan la inversión, los negocios y la formalización de las actividades económicas.



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Los Objetivos Estratégicos para este eje de la estrategia son: 1. Inversión privada descentralizada dentro de Lima; 2. Desarrollo de cadenas productivas y clusters; 3. Transporte, vialidad y logística de punta; 4. Municipalidades dando acceso pleno al mercado a las pymes. 3.2.2 Vivienda y Servicios Básicos El segundo eje de la estrategia está vinculado a la problemática de la vivienda y el saneamiento, concebida en una acepción amplia que vincula a las familias con su vivienda y sus respectivos servicios básicos, así como con el entorno urbano y ambiental en el que viven. La priorización de este factor como eje de la estrategia de desarrollo integral de Lima obedece a la enorme brecha existente en cuanto a acceso a una vivienda digna por parte de la población pobre de Lima, así como por el creciente deterioro de las condiciones ambientales de vida de los limeños, por causa de una ostencible disminución de las áreas verdes por habitante y la contaminación creciente del agua y el aire y su acceso limitado en condiciones saludables. Los factores claves que influyen en las condiciones de vivienda y saneamiento son: el planeamiento urbano, la propiedad de la tierra; las políticas y normas municipales de organización del espacio urbano; el manejo de las cuencas del Rímac, Chillón y Lurín; las condiciones de financiamiento de la compra de viviendas; la administración y desarrollo de los servicios de agua potable y saneamiento; las políticas y normas que inciden en la calidad del parque automotor; la administración y desarrollo de los servicios de recojo de basura y tratamiento de los residuos sólidos. Los Objetivos Estratégicos para este eje de la estrategia son: 1. Acceso universal a vivienda digna; 2. Racionalización del uso del espacio y priorización de áreas verdes; 3. Agua de calidad para todos; 4. Manejo integral de residuos sólidos de manera sustentable; 5. Limeños respirando aire puro. 3.2.3 Capital Humano El capital humano ha sido priorizado como tercer eje de la estrategia de desarrollo integral de Lima, debido a su potencial impacto en el desarrollo humano y comunitario de las personas, así como en el desarrollo de la productividad y la potenciación de capacidades empresariales en zonas pobres, contribuyendo a su transformación competitiva así como a reducir los riesgos que generan inestabilidad en los ingresos y las condiciones de vida de las familias pobres. El capital humano es concebido como el acervo de conocimientos, habilidades y experiencias que cada persona acumula en el tiempo, moldeando sus competencias para el trabajo y la vida comunitaria, como producto de la inversión realizada por el Estado, la empresa privada y la familia, en la educación, el entrenamiento y la salud de cada quien. En tal sentido, el capital humano puede ser fortalecido desde el Estado, la empresa, el hogar, el centro educativo, el centro de salud, el centro deportivo y toda organización social con vocación de desarrollo.



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Los Objetivos Estratégicos para este eje de la estrategia son: 1. Analfabetismo cero; 2. Acceso universal a educación de calidad; 3. Capacitación técnica de calidad internacional apoyando cadenas productivas competitivas

en cada zona; 4. Adultos capacitados en manejo de situaciones de riesgo familiar y de negocios; 5. Acceso a servicios de salud de calidad a bajo costo para poblaciones pobres. 3.2.4 Seguridad Ciudadana El cuarto eje de la estrategia es la seguridad ciudadana, concebida como un estado de tranquilidad pública y social que les permita a los ciudadanos vivir sin miedo y satisfaciendo sus necesidades básicas para así poder ejercer plenamente sus libertades individuales. Este estado debe reflejarse en una reducción de los riesgos contra la integridad física, moral y material de los habitantes de Lima, implicando menores índices de delincuencia, actos de violencia y crimen o actos que pongan en alto riesgo la vida y la salud. La priorización de la seguridad ciudadana como cuarto eje de la estrategia de desarrollo integral de Lima está plenamente justificada, desde que se trata de un problema que ocupa el primer lugar en las prioridades de la población limeña, dados los crecientes índices de delincuencia y violencia social observados en los últimos años, y dada la evidente impotencia de las instituciones para afrontar el problema con efectividad. Los Objetivos Estratégicos para este eje de la estrategia son: 1. Lucha participativa y coordinada contra la delincuencia, la violencia y el crimen; 2. Empoderamiento de la población pobre contra los riesgos de la delincuencia, la violencia y

el crimen; 3. Justicia rápida y efectiva para castigar y disuadir la delincuencia, la violencia y el crimen; 4. Promoción de la seguridad vial. 3.2.5 Gobernabilidad y Governanza El quinto eje de la estrategia es la Gobernabilidad y Governanza. En el contexto de la estrategia de desarrollo integral de la ciudad de Lima, la gobernabilidad es concebida como la cualidad que tiene Lima de ser gobernable, dadas las estructuras y las cambiantes condiciones económicas, sociales y políticas que la afectan. La gobernanza, en cambio, se define como la capacidad institucional de la MML y las municipalidades distritales para decidir en nombre del bienestar de sus comunidades, la capacidad que tienen para fijar políticas globales y/o sectoriales de acuerdo a una agenda compartida entre ellas y la comunidad, así como la capacidad de recursos materiales y humanos que tienen para ejecutar esas políticas. En este sentido, el reto de la governanza de la MML es mayor mientras mayores son las necesidades y expectativas de la población limeña, mientras mayores son las brechas entre dichas necesidades y expectativas frente a las responsabilidades asignadas, y entre éstas y la aplicación eficiente de recursos para atenderlas. Justamente estas brechas se han venido ampliando en los últimos años, razón más que suficiente para considerar esta problemática como uno de los ejes de la estrategia de desarrollo integral para Lima.



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Los Objetivos Estratégicos para este eje de la estrategia son: 1. Desarrollo de mecanismos de coordinación, cooperación y colaboración entre la MML y las

municipalidades distritales; 2. Transparencia y responsabilidad fiscal en los municipios; 3. Política homogénea de cobro por servicios municipales para Lima, con seguridad jurídica

para todos los municipios; 4. Administración tributaria municipal eficiente y eficaz. 3.3 Articulación de las Bases A partir de la articulación de los cinco ejes prioritarios reseñados líneas arriba (Competitividad Económica, Vivienda y Servicios Básicos, Capital Humano, Seguridad Ciudadana y Gobernabilidad y Gobernanza) se ha desarrollado una versión sintética de la Estrategia de Desarrollo Integral y de Reducción de la Pobreza en Lima Metropolitana. La matriz resultante de la estrategia muestra el encadenamiento de los objetivos estratégicos de cada una de las bases, con los análisis sectoriales previos vinculados con las siguientes áreas temáticas: Economía, Finanzas, Institucionalidad, Empleo y Pobreza, Desarrollo Urbano, Agua y Saneamiento, Energía y Telecomunicaciones, Salud, Justicia, Transporte, Medio Ambiente, Educación, Capital Social y Seguridad. El enfoque de competitividad sistémica y desarrollo sustentable aplicado, ha permitido desarrollar líneas estratégicas consistentes entre las bases y entre cada una de ellas y las áreas temáticas seleccionadas.

IV. Estrategia para el Desarrollo y la Reducción de la Pobreza en

Lima Metropolitana



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cap. IV. Estrategia para el Desarrollo y la Reducción de la Pobreza en Lima Metropolitana

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IV. Estrategia para el Desarrollo y la Reducción de la Pobreza en Lima Metropolitana

4.1 Base 1: Competitividad Económica 4.1.1 Análisis de Factores Intersectoriales Claves Como se señaló en el acápite 2.1 del Capítulo III, la competitividad económica puede ser entendida como la capacidad que tienen las grandes, medianas, pequeñas y micro empresas limeñas para organizarse formando cadenas o redes productivas que puedan competir. A mediano y largo plazo esa capacidad debe reflejarse en empresas más rentables, eficientes, eficaces y solventes, así como en exportaciones creciendo sostenidamente en mayor proporción que las importaciones y en una penetración creciente de los productos limeños en los mercados internacionales. En su sentido más elemental, la competitividad no es otra cosa que la capacidad que tiene cada empresa y cadena productiva para competir de igual a igual, con las principales empresas del mundo, en precio, calidad y servicio. Viene a ser la capacidad de producir y vender los productos más demandados por el mercado mundial, con las características y condiciones más demandadas (preferencias del consumidor), la mayor calidad y precios suficientemente baratos respecto a la competencia. El resultado natural de aumentar la competitividad de las empresas y cadenas productivas del sector es expandir sus exportaciones, por encima del crecimiento de sus importaciones. Bajo este enfoque, el concepto de ventaja competitiva adquiere nueva dimensión, transitando del concepto de la ventaja competitiva básica basada en costo-precio y calidad (que son los requisitos mínimos para entrar al juego de la hipercompetencia), y de la ventaja competitiva revelada (sustentada en la participación en el mercado), al nuevo concepto de ventaja competitiva sustentable, fundamentada en la capacidad y velocidad para aprender e innovar en nuevos productos y procesos más rápido que la competencia. En este marco, si bien es la empresa la que debe competir en el mercado externo e interno, ella requiere de una competitividad sistémica e integral, involucrando los niveles mesoeconómico, macroeconómico, internacional, institucional y social. Para lograr la competitividad exportadora se requiere construir una cultura exportadora, edificar una competitividad macroeconómica sobre la base de la calidad y estabilidad de la política económica y comercial, nutrir el entorno institucional de credibilidad, moldear una competitividad logística y, sobre toda esa base, impulsar la eficiencia y calidad de gestión de las empresas (microeconomía) y las cadenas exportadoras (mesoeconomía). La posibilidad de que las empresas puedan organizarse formando cadenas o redes productivas es un punto crítico para el éxito de la estrategia de competitividad. El problema principal que atenta contra esa posibilidad es la desconfianza arraigada en las personas, que hace difícil la generación de vínculos de asociatividad sólidos, para impulsar agendas ambiciosas orientadas al aprovechamiento de ventajas de escala. Si bien la asociatividad se ha venido dando con éxito a nivel de accionar comunitario, cuando se trata de negocios la experiencia parece demostrar la persistencia de resultados magros, como en el caso del conglomerado de Gamarra, donde la ausencia de consensos ha frenado una proyección exportadora vigorosa.



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Una ciudad grande como Lima reúne condiciones naturales que facilitan el proceso de construcción de competitividad. La alta concentración de personas en un espacio de por si tiende a generar relaciones favorables a la división del trabajo, a la especialización. Y mientras más personas especializadas trabajen en interacción permanente, en grupos y dentro de espacios próximos unos de otros dentro de una ciudad, surgen más ventajas de escala que permiten dar saltos enormes en la productividad y la eficiencia, al reducirse los costos unitarios de producir un bien o un servicio cualquiera. El crecimiento sostenido de la productividad es clave para que la economía de una ciudad pueda crecer rápida y sostenidamente, generando empleos suficientes para absorber a los jóvenes que permanentemente ingresan a la fuerza laboral en busca de ocupación. Ciertamente la competitividad es un concepto más amplio que el de productividad. Sin embargo, también es cierto que existe una alta correlación entre ambos, siendo por lo general las ciudades más productivas las que logran lugares privilegiados en el ranking de competitividad internacional. A falta de estadísticas de productividad, el ingreso familiar mensual y el PBI per capita podrían ser variables aproximativas que pueden dar al menos una idea de la posición productiva que ha alcanzado Lima en el concierto nacional. El siguiente cuadro ofrece un ranking en función al ingreso familiar mensual, verificándose que Lima ocupa la primera posición, seguida de lejos por Arequipa, Lambayeque y La Libertad. En términos de PBI per capita Lima también lidera la tabla. La supremacía limeña en ingresos y PBI per capita dentro del país revela en parte un carácter rentista de muchas de sus actividades económicas, de allí que su PBI per capita mantenga una posición inferior respecto de la mayoría de principales capitales latinoamericanas (ver Sección 1 del Capítulo I, “Problemática Integral de Lima”). El que una ciudad grande como Lima mantenga este rezago es síntoma de atrofia del proceso de división del trabajo típico de las grandes concentraciones poblacionales. Esta atrofia incide en una baja productividad de las empresas, la que difícilmente puede hallar explicación sólo en factores económicos. Parte de la explicación está abiertamente vinculada a factores de orden social e institucional, tales como bajos niveles de educación y salud de la población, así como la baja inversión en capacitación por parte de las empresas, inducida en parte por los altos costos laborales, al incentivar la contratación temporal o informal, en lugar de la incorporación permanente. En el plano económico e institucional los factores que inciden más negativamente en la productividad de las empresas son el acceso difícil y caro al financiamiento, los altos impuestos, el ineficiente servicio de transporte, los sobre costos laborales, la deficiente base tecnológica y científica, la baja capacidad de innovación tecnológica interna, y el escaso aprovechamiento de las tecnologías de la información y comunicación derivada de un un bajo grado de utilización de las computadoras y el Internet por parte de los trabajadores –al revés de lo que sucede con los jóvenes que acuden a las cabinas públicas-, aunado a una

PBI per capita nominal Ingreso Familiar MensualUS$ 2003 US$ 2003

Lima 3 267 188Arequipa 2 586 127Lambayeque 1 635 117La Libertad 1 618 91Piura 1 329 72

Perú 2 234 113Resto del Perú 1 593 33

Fuente: INEI, Cuanto Elaboración: MAXIMIXE

PBI per capita e Ingreso Familiar de Principales Regiones del Perú



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inadecuada infraestuctura de cómputo1. Adicionalmente, también inciden negativamente en la productividad de las empresas las barreras de acceso al mercado mayormente impuestas por municipalidades en zonas pobres, la ausencia de políticas sectoriales y la inseguridad jurídica. Actualmente el 63,8% de los empleos de los jefes de hogar son informales (2003). De hecho, entre 1990 y 2002 el empleo independiente subió de 31% a 35%, mientras el empleo en la mediana y gran empresa se redujo de 18% a 13%. Estas cifras revelan no sólo la gravedad del problema de la informalidad en Lima Metropolitana, sino también su tendencia al deterioro. Este estado de informalidad dominante supone un incumplimiento sistemático de normas y regulaciones tributarias, laborales y ambientales, entre otras. En los años 90’s, la informalidad originaria, derivada de la falta de oportunidades de empleo formales, no ha encontrado válvula de desfogue en la medida que persistió e incluso se elevó la valla impositiva (impuestos más cargas laborales) que tendrían que pasar las pequeñas y micro empresas para acceder a la formalidad, a la par que se agudizaba la incertidumbre en torno a los posibles beneficios de ser formal. La situación se agrava a raíz del programa de ajuste ejecutado a principios de los 90’s de manera abrupta, sin una secuencia temporal óptima que permitiera impulsar un paralelo ajuste microeconómico orientado a absorber a los excedentes laborales que fueron expelidos del mundo formal como secuela de: (i) la drástica e innecesariamente súbita e imprevista apertura comercial externa aplicada en 1991; (ii) el redimensionamiento (downsizing) de empresas públicas, ministerios y entidades públicas diversas en 1991-1992; y (iii) el duro proceso de reestructuración de empresas privadas tras la crisis de liquidez inducida por las crisis asiática y rusa. En los últimos años, el insuficiente crecimiento económico, la elevación de la carga impositiva y la sobre oferta laboral han contribuido a exacerbar la informalidad en Lima Metropolitana. El empleo independiente da pié a la existencia de un gran número de pequeñas y microempresas (pymes), que representan el 97,6% del total de empresas que operan en la capital, las cuales absorben el 71,1% de la PEA. Hacia el 2004 sólo el 34% de la PEA está adecuadamente empleada, en contraste con un 55% que está subempleada y 10% desempleada. Dentro del subempleo total, aquel de carácter visible viene perdiendo participación, mientras que el subempleo invisible viene incrementándola, por efecto del aumento de la población que trabaja en actividades informales. El 91% de empresas limeñas se dedican al comercio y los servicios, siendo mayormente establecimientos incipientes creados por pobres en rubros mayormente orientados a atender necesidades de la misma población pobre en zonas emergentes: bodegas, restaurantes, peluquerías, farmacias y servicios de vulcanización y planchado. Los establecimientos dedicados a actividades de producción sólo representan el 7% del total. Aún así, Lima es un teatro de operaciones donde han ido apareciendo diversas actividades económicas con presencia dominante de pymes, con elevado potencial de desarrollo. Destacan la industria textil y de confecciones, la metalmecánica, las maderas y maderables, la orfebrería y joyería, la artesanía, la industria del cuero y el calzado, el comercio y servicios diversos. Dentro de este último destacan los servicios turísticos. El nivel de intermediación financiera (colocaciones / PBI) en Lima es del orden de 28,5% en el 2003, frente a una tasa de sólo 6% en el resto del país. No obstante, la intermediación financiera limeña ha mantenido una tendencia marcadamente negativa, al haberse deslizado 1 El estudio “Indicadores de Tecnologías de Información y Comunicación en las Empresas” publicado por el INEI el 2001, basándose en una encuesta a cerca de 7.000 empresas, revela que la percepción de ellas es que la TIC no redunda en una mayor productividad, evidenciando un uso improductivo de l os recursos.



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sostenidamente desde un pico de 44,1% en 1998, en contraste con la evolución mucho menos empinada del resto del país, donde el pico alcanzado en ese año sólo llegó a 10,7%. Con todo, Lima absorbe el 76,8% del total de las colocaciones del país. El 96,3% de ese porcentaje son créditos comerciales bancarios, mientras que apenas 2,9% se canaliza por empresas financieras y 0,8% por entidades de microfinanzas. En cambio, en provincias las colocaciones realizadas por entidades de microfinanzas llegan a concentrar el 26% del total. No obstante, cabe resaltar que en los últimos años los créditos dirigidos a las pymes han crecido a alta velocidad en el país, mientras los créditos a la mediana y gran empresa se mantuvieron estancados. Entre 2001 y 2003 las colocaciones del sistema financiero (medidas en soles constantes) crecieron al 2,4% por año a nivel nacional, al retroceder los créditos comerciales 3,5% por año, cuando los créditos a las pymes subían 20% por año, los créditos de consumo 20,4% y los créditos hipotecarios 17,1%. La rápida expansión de los créditos a las pymes obedece a una demanda grande que se mantuvo insatisfecha por muchos años, atendida inicialmente sólo por cajas municipales y rurales y por ONG’s y, en los últimos años, también por la banca múltiple, ante su necesidad de crecer buscando nuevos nichos de mercado. Con todo, la mayoría de pymes limeñas tiene problemas de acceso al financiamiento, sobre todo a mediano y largo plazo. Entre las principales limitantes para el acceso al financiamiento están el alto costo del crédito, los plazos demasiado cortos por causa de falta de profundidad del mercado financiero, las imperfecciones del mercado de garantías que hacen difícil y lenta su ejecución, la burocracia bancaria y falta de entendimiento de los negocios pyme, etc. 4.1.2 Análisis de Esfuerzos Públicos para Mejorar En el año 2002 el Acuerdo Nacional (suscrito por todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República y por las organizaciones representativas de la sociedad civil) definió por consenso un conjunto de políticas de Estado a largo plazo, entre las cuales en su décimo sexta Política de Estado, propugna la “búsqueda de la competitividad, productividad y formalización de la actividad económica, a fin de alcanzar un crecimiento económico sostenido que permita generar empleos de calidad e integrar exitosamente al Perú en la economía global”. Para ello, declara imprescindible: o Promover el valor agregado de los bienes y servicios e incrementar las exportaciones; o Facilitar el acceso a la información; y o Fomentar la investigación, creación, adaptación y transferencia tecnológica. En consonancia con esa política de Estado, el gobierno central ha venido trabajando en tres frentes: El Plan Estratégico Nacional Exportador (PENX). A cargo del Ministerio de Comercio Exterior (Mincetur), con la participación activa de los principales actores institucionales del comercio exterior (mesas de trabajo), que plantea como Visión que el “Perú sea un país exportador de una oferta de bienes y servicios competitiva, diversificada y con valor agregado”. La Misión es “Incrementar sostenidamente la exportación de bienes y servicios y promover la imagen del Perú como país exportador”. Los objetivos estratégicos del PENX son: 1. Desarrollar la oferta exportable 2. Facilitar el comercio



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3. Desarrollar los mercados de destino 4. Desarrollar una cultura exportadora El Plan Nacional de Competitividad (“Perú Compite”). A cargo de la Comisión Nacional de Competitividad, asignada a la Oficina del Primer Ministro, plantea medidas para reforzar la articulación productiva, fomentar mejoras en la oferta de financiamiento, promover el gobierno electrónico, reducir sobre costos e ineficiencias en la cadena logística de comercio exterior y fortalecer y simplificar la estructura del Estado. Contempla ocho factores claves (Apertura, Gobierno, Mercado Financiero, Tecnología, Gerencia, Mercado Laboral, Institucionalidad e Infraestructura) para elevar la competitividad de las empresas y competir con éxito en la economía mundial. El Plan Nacional de Transporte Multimodal. A cargo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), busca contribuir a reducir las ineficiencias logísticas y sobrecostos en la cadena de comercio exterior, vía la ampliación de la red de carreteras y la modernización de los puertos y aeropuertos. El plan considera la participación de la inversión privada bajo la modalidad de concesiones. El Plan Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP). A cargo de la Autoridad Portuaria Nacional (APN), se plantea lograr el pleno desarrollo del Sistema Portuario Nacional, con un puerto nacional actuando como hub o puerto pivote subregional en la Costa Oeste de Sudamérica, facilitanado su conversión y funcionamiento como puerto concentrador y transformador de carga para servir a los puertos alimentadores, tanto nacionales como de otros países, consolidándose como el sistema portuario líder en la región. El plan promueve la inversión privada en puertos, orientada a la modernización y optimización de la infraestructura y el equipamiento portuario, buscando reducir los costos logísticos. Adicionalmente, los ministerios de la producción y de agricultura han venido desarrollando esfuerzos parciales para el desarrollo de cadenas productivas dentro de sus respectivos sectores. Esfuerzos similares, aunque más fragmentados y de menor rigor, se vienen haciendo en Foncodes para zonas de pobreza del interior del país, y en algunos gobiernos regionales. Muchos de estos esfuerzos cuentan con respaldo de cooperación internacional, aunque sin seguir una metodología que permita una evaluación consistente de los avances. De todos estos esfuerzos públicos por mejorar la competitividad, el principal hasta aquí ha sido el PENX, impulsado por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo. El PENX no es sólo un plan global, sino que ha derivado en un sistema de planes operativos, habiendo desplegado un Plan Maestro de Facilitación del Comercio Exterior, Planes Operativos Sectoriales (POSE) y Planes Operativos Regionales (PERX). El Plan Maestro de Facilitación del Comercio Exterior abarca políticas y acciones concordadas con los diversos actores de la comunidad de comercio exterior, para aspectos como la operatividad aduanera, el transporte terrestre, el transporte marítimo, el transporte aéreo y los servicios logísticos respectivos. Los POSE abarcan los sectores Agropecuario y Agroindustria, Artesanía, Forestal y Maderables, Pesca, Acuicultura, Industria Química, Industria Metalmecánica, Industria Siderometalúrgica, Servicios de Ingeniería, Servicios de Consultoría Empresarial, Servicios de Tecnología de la Información y Servicios Médicos y Odontológicos. Los PERX están pensados para cada región del país, estando acabados hasta la fecha los planes para ocho regiones. Todos estos planes conformantes del PENX no se limitan a establecer políticas y acciones vinculadas con el desarrollo de los mercados de destino, sino que ingresan de lleno al frente



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del incremento de la oferta exportadora y, por esa vía, incluyen estrategias amplias e integrales orientadas a la mejora de la competitividad. Una virtud adicional remarcable del PENX es que la formulación de cada uno de sus planes ha sido realizada con una amplia participación de todos los agentes involucrados directa o indirectamente, lo que le permite contar con un amplio soporte de las autoridades de diversos sectores, así como de los gremios empresariales. Sobre esta base muchas de las políticas y acciones contempladas se vienen ejecutando con buen nivel de progreso. El Plan “Perú Compite” no ha tenido ese mismo ímpetu, habiendo sufrido retardo en su formulación y en su ejecución. Recientemente, al asumir el Ministerio de la Producción el liderazgo de la Comisión Nacional de Competitividad, se le ha vuelto a dar dinamismo al proceso de formulación del plan. Se aguarda que en julio se esté aprobando una versión oficial, aunque de allí en adelante está por verse cuál va a ser la institucionalidad que va a empujar su ejecución. Un riesgo a la vista deriva del hecho que, en la medida que la competitividad se convierta en un tema de moda conforme se acercan las elecciones del 2006, todas estas iniciativas puedan superponerse unas con otras, por conflictos de competencia entre instituciones, lo que redundaría en duplicidad de esfuerzos, pérdidas de recursos y de tiempo. 4.1.3 Análisis del Marco Institucional La competitividad de Lima depende, en primera instancia, del marco institucional macroeconómico existente a nivel del Perú. Hasta 1990 el Perú aplicó un modelo de desarrollo inspirado en el intervencionismo económico del Estado como palanca de bienestar general, cuyos resultados fueron catastróficos al derivar en hiperinflación, recesión y niveles de pobreza que hasta hoy son record históricos. En agosto de 1990 y durante esa década se pasó a un modelo de desarrollo sustentado en la apertura del comercio exterior, la liberalización del mercado financiero, una política monetaria sustentada en metas de inflación y flotación sucia del tipo de cambio, la liberalización de los mercados internos y la privatización de empresas públicas. Este modelo tuvo resultados muy positivos en el plano de la estabilización económica al lograr bajar la inflación de manera consistente a niveles internacionales, aunque no logró condiciones para un desarrollo competitivo sostenido capaz de reducir drásticamente las condiciones de pobreza que afecta a más de la mitad de la población. Entre el modelo intervencionista de los 70’s y 80’s y el modelo liberalista del os 90’s existe un gran vacío conceptual que no ha sido llenado hasta hoy. En los 90’s las políticas de ajuste estructural fueron implantadas de manera abrupta, sin un planeamiento sustentado en una secuencia óptima que tuviera en cuenta la necesaria consistencia temporal de las reformas y la necesaria reingeniería institucional que debían sustentarlas para hacerlas irreversibles. Se suponía implícitamente que la apertura de la economía conjugada con la liberalización de los mercados internos generaría automáticamente mercados eficientes, al propugnar una adecuada asignación de los recursos vía mayor competencia internacional y precios relativos de equilibrio. Al hacerlo, se soslayó el sustrato institucional que subyace detrás de cada mercado y del cual depende en gran medida el funcionamiento eficiente de los mismos. 4.1.3.1 Marco Normativo Constitucional Durante los últimos años de los 90’s y hasta el 2005 es muy poco lo que se ha hecho desde el Estado por profundizar el proceso de reforma estructural sobre bases institucionales más sólidas. Antes bien, en esos años la pérdida de liderazgo político y la crisis de



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representatividad política han venido alimentando un proceso de desinstitucionalización peligroso. A pesar de ello, debe subrayarse que el Perú mantiene normas constitucionales y legales vigentes que consagran principios esenciales para garantizar un marco jurídico favorable a la inversión privada y la competitividad, aun cuando exista incertidumbre en que ellas se respeten en toda circunstancia. La Constitución Política de 1993 consagra las siguientes instituciones: o Libre iniciativa privada en un marco de economía social de mercado y pluralismo

económico. o Libertad de trabajo, empresa, comercio e industria. o Rol subsidiario del Estado en la actividad económica. o Libre competencia y combate al abuso de posiciones dominantes en el mercado. o Libertad de contratar. o Facultad del Estado de establecer garantías y otorgar seguridades mediante contratos ley. o Igualdad en el trato para la inversión nacional y extranjera. o Posibilidad de someter controversias en las que participa el Estado a tribunales arbítrales

nacionales o internacionales. o Garantía de libre tenencia y disposición de moneda extranjera. o Inviolabilidad de la propiedad y establecimiento de causales excepcionales que facultan

una expropiación previo pago justipreciado o Principio de igualdad ante la ley en materia tributaria o Reconocimiento que ningún tributo puede tener efectos confiscatorios. 4.1.3.2 Tratamiento a la Inversión El marco legal de tratamiento a las inversiones se basa en el principio de ‘trato nacional’. Las inversiones foráneas son permitidas sin restricciones en la gran mayoría de actividades económicas y no requiere de autorización previa por su condición de extranjera. La adquisición de acciones de propiedad de inversionistas nacionales es completamente permitida, tanto a través del mercado bursátil como a través de operaciones extrabursátiles. Toda empresa tiene derecho a organizar y desarrollar sus actividades en la forma que juzgue conveniente. Se ha derogado toda disposición legal que fije modalidades de producción o índices de productividad, que prohíba u obligue a la utilización de insumos o procesos tecnológicos y, en general, intervenga en los procesos productivos de las empresas en función al tipo de actividad económica que desarrollen, su capacidad instalada, cualquier otro factor económico similar, salvo las disposiciones legales referidas a la higiene y seguridad industrial, la conservación del medio ambiente y la salud. La inversión extranjera se puede dar libremente en cualquiera de las formas empresariales reconocidas por la ley, bajo las siguientes modalidades: o Inversión Extranjera Directa, como aporte al capital social. o Aportes para el desarrollo de joint-ventures contractuales. o Inversiones en bienes y propiedades ubicados dentro del territorio nacional. o Inversiones en cartera. o Las contribuciones tecnológicas intangibles. o Cualquier otra modalidad de inversión que contribuya al desarrollo del país.



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Los inversionistas nacionales o extranjeros tienen los siguientes derechos básicos: o Recibir un trato no discriminatorio frente otro inversionista. o Libertad de comercio e industria y la libertad de exportación e importación. o Posibilidad de remesar libremente al exterior las utilidades o dividendos, previo pago de

los impuestos que le correspondan. o Derecho a utilizar el tipo de cambio más favorable existente en el mercado para el tipo de

operación cambiaria que se trate. o Derecho a la libre reexportación del capital invertido, en el caso de venta de acciones,

reducción de capital o liquidación parcial o total de las inversiones. o Acceso irrestricto al crédito interno. o Libre contratación de tecnología y remesa de regalías. o Libertad para adquirir acciones de propiedad de inversionistas nacionales. o Posibilidad de contratar en el exterior seguros para su inversión. o Posibilidad de suscribir con el Estado Convenios de Estabilidad Jurídica. 4.1.3.3 Marco Tributario A principios de los 90’s se implantó en el Perú un sistema tributario de pocos impuestos con capacidad recaudatoria, de fácil recaudación, neutros y consistentes con los principios de equidad y promoción de la eficiencia económica. Así, la reforma redujo drásticamente el número de impuestos, exoneraciones e incentivos, dando frutos evidentes en sus primeros años, al impulsar la presión tributaria desde un nivel de 4% del PBI en 1990 hasta 14,1% en 1997. Sin embargo, la carencia de un amplio acuerdo social y político que respaldara esta reforma hizo que, con el tiempo, las presiones sociales impulsaran una proliferación caótica de exoneraciones e incentivos, sin una concepción estratégica competitiva detrás y sin mecanismos de monitoreo efectivos para evaluar sus resultados. Antes que incentivos para aumentar la producción, las exportaciones y la productividad, se trató de una distribución de dádivas y privilegios sin impacto competitivo. En su intento de compensar la consiguiente merma de ingresos tributarios derivada de la caótica discriminación impositiva, el gobierno recurrió a impuestos anti-técnicos y altas tasas impositivas. La merma de ingresos tributarios no sólo obedeció a lo dejado de recaudar de los agentes directamente exonerados, sino también de la creciente proclividad a la evasión y el contrabando desde zonas exoneradas hacia zonas no exoneradas o hacia beneficiarios no conformantes del grupo objetivo al que supuestamente estaba dirigida la exoneración. A ello se suman las enormes pérdidas de eficiencia económica, al distorsionar la asignación de recursos entre agentes económicos y sectores y al incrementar los costos de la administración tributaria. Buena parte de estos beneficios tributarios han tendido a ampliarse con el tiempo y, además, han generado un efecto imitación en otros sectores de contribuyentes no favorecidos por exoneraciones. Las exoneraciones caóticas se han convertido así en una salida política fácil, sustituta ineficiente a la ayuda directa vía gasto público canalizado estrictamente hacia los grupos beneficiarios objetivo. Actualmente el sistema tributario base del Perú se sustenta en cinco impuestos: Impuesto a la Renta de las Personas Jurídicas, Impuesto a la Renta de las Personas Naturales, Impuesto General a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo y Aranceles de Importación. Adicionalmente, el actual gobierno ha introducido dos impuestos de carácter anti-técnico: el Impuesto Temporal a los Activos Netos y el Impuesto a las Transacciones Financieras.



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El impuesto a la renta se aplica sobre las rentas obtenidas por los contribuyentes domiciliados y no domiciliados en el país, sólo con respecto a la renta proveniente de fuente peruana. En el caso de empresas, el impuesto se aplica sobre cualquier ganancia o beneficio derivado de operaciones con terceros, así como sobre el resultado por exposición a la inflación determinado al cierre de cada ejercicio económico. Para el caso de las personas domiciliadas, el impuesto a cargo de las personas jurídicas se determina aplicando la tasa del 30% sobre su renta neta, mientras que el impuesto a cargo de las personas naturales se determina aplicando sobre la renta neta global anual una escala progresiva acumulativa del 15% hasta 27 UIT’s, del 21% por el exceso de 27 UIT’s y hasta 54 UIT’s y del 30% por el exceso de 54 UIT’s. Los dividendos y otras formas de distribución de utilidades recibidas de las personas jurídicas pagan 4.1%. El Impuesto General a las Ventas se aplica sobre la venta en el país de bienes muebles, la prestación o utilización de los servicios en el país, los contratos de construcción, la primera venta de bienes inmuebles que realicen los constructores y la importación de bienes. La tasa aplicable es del 19%, la cual incluye la tasa de Impuesto de Promoción Municipal (2%). En el IGV se aplica el Régimen de Recuperación Anticipada, que devuelve el IGV pagado en las importaciones y/o adquisiciones locales de bienes de capital realizadas por personas que se dediquen a exportar o cuya venta esté gravada con dicho impuesto, sin que la persona haya iniciado aún sus actividades comerciales. El Impuesto Selectivo al Consumo grava la venta en el país, a nivel de productor y la importación de bienes tales como cigarrillos, bebidas alcohólicas, agua gaseosa y mineral, artículos de lujo, combustibles, juegos de casino y apuestas. La tasa varía entre 2% y 125%. El Arancel de Importación aplica una tasa de cinco niveles (0, 4, 7, 12 y 20%), arrojando un promedio ponerado de 10,24% (junio 2005). Para el caso de algunos productos agrícolas sensibles se aplica un derecho arancelario adicional de 5 puntos sobre las tasas de 4%, 12% y 20%, lo que en la práctica extiende los cinco niveles básicos a ocho. Adicionalmente se aplica regímenes complementarios de perfeccionamiento aduanero, tales como el régimen de admisión temporal, el ‘drawback’ y la reposición de mercancías en franquicia. La admisión temporal suspende los derechos y gravámenes para el caso de mercancías destinadas a proceso de transformación para su posterior exportación. El ‘drawback’ permite una restitución del 5% de los derechos arancelarios, como consecuencia de la exportación de mercancías, siempre que ellos hayan gravado la importación de las mercancías contenidas en los bienes exportados o consumidos durante su producción. El régimen de mercancías en franquicia permite la importación con exoneración automática de derechos arancelarios y demás impuestos que gravan la importación, para el caso de mercancías que habiendo sido nacionalizadas, hubiesen sido transformadas en un producto final y hayan sido objeto de exportación. 4.1.3.4 Libre Competencia y Acceso al Mercado El orden legal le asigna al Estado un rol facilitador y de vigilancia de la libre competencia, combatiendo toda práctica que la limite a través del Instituto Nacional de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi). Este organismo es el encargado de velar por el cumplimiento de las normas legales de Defensa de la Competencia y proteger el mercado de las prácticas monopólicas que resulten controlistas y restrictivas de la competencia que generan un abuso de posición de dominio en la producción y comercialización de bienes y en la prestación de servicios, así como de las prácticas que generan competencia desleal y de aquellas que afectan a los agentes del mercado y a los consumidores.



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Compete a Indecopi controlar y sancionar la aplicación de prácticas de ‘dumping’ y subsidios; ejercer la defensa del consumidor, así como velar por el cumplimiento de las normas que sancionan las prácticas contra la buena fe comercial; defender las normas referidas al libre comercio, y el control de las disposiciones que establecen restricciones para-arancelarias; así como la revisión de los actos y disposiciones de las entidades de la Administración Pública, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes económicos en el mercado. Indecopi también vela por la protección de los derechos de propiedad intelectual en todas sus manifestaciones. En particular, es pertinente tratar la institucionalidad pertinente al libre acceso al mercado, en la medida que afecta a muchas pequeñas y microempresas. Las barreras impuestas desde el Estado tendientes a inhibir el libre acceso al mercado son nocivas porque generan sobre-costos innecesarios al sector público, las empresas y los ciudadanos. También porque elevan los costos de transacción, desalientan la iniciativa privada e incentivan la informalidad. El 74% de las barreras burocráticas que evalúa la Comisión de Acceso al Mercado de Indecopi provoenen de municipalidades, el 14% del gobierno central y el 12% de los gobiernos regionales. Estas cifras revelan que este tema constituye un tema de agenda esencial de las municipalidades en línea con su visión de contribuir a elevar la competitividad de la ciudad. La Comisión de Acceso al Mercado de Indecopi tiene como finalidad eliminar las barreras burocráticas ilegales y/o irracionales que afecten a los agentes económicos, velar por el cumplimiento de las normas sobre simplificación administrativa, y garantizar el libre tránsito de bienes y personas en el territorio nacional. De acuerdo a la normatividad vigente, barrera burocrática es todo acto administrativo o disposición (reglamento administrativo) que tiene por efecto impedir u obstaculizar el acceso o permanencia de los agentes económicos en el mercado. Se manifiesta generalmente como una exigencia de requisitos, obligaciones y cobros, impedimentos o limitaciones a la actuación libre de los agentes económicos. La ilegalidad de una barrera burocrática deviene de contravenir la normatividad vigente, tanto por razones de fondo como de forma. Las razones de fondo acontecen cuando la

Procedimientos iniciados según origen de la barrera 2003

Total: 93 procedimientos

Fuente: Comisión de Acceso al Mercado del Indecopi

Barreras Burocráticas Municipales

74%

Barreras Burocráticas del Gobierno

Central14%

Barreras Burocráticas de

Gobiernos Regionales

12%

Procedimientos iniciados por tipo de barrera

burocrática durante 2003

Fuente: Comisión de Acceso al Mercado del Indecopi

Cobros por obras en la vía pública

22%

TUPAs31%

Cobros por arbitrios

20%

Licencias de funcionamiento

12%

Cobros por formatos

7%

Cobros por anuncios

8%



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entidad que impone la barrera carece de competencias para establecerla o, en general, si contraviene una norma general imperativa. Una barrera es ilegal por razones de forma cuando no utiliza el instrumento legal idóneo, no cumple con los procedimientos establecidos para su aprobación, o no cumple con los requisitos necesarios para su vigencia y exigibilidad (publicación, ratificación, etc.). Una barrera burocrática es irracional cuando el acto o la disposición, o las exigencias que de él o ella se deriva son contrarias a las prácticas y principios de orden lógico, razonable y proporcional. Para ello la Comisión de Acceso al Mercado analiza si la barrera burocrática responde al interés público, es proporcional a los fines que se pretende alcanzar, constituye una de las opciones menos costosas para los agentes económicos. Actualmente el 31% de las barreras impuestas por organismos públicos están vinculadas con su Texto Unico de Procedimientos Administrativos (Tupa’s), el 22% con cobros por obras en la vía pública y el 20% por cobros por arbitrios. La problemática del cobro de arbitrios se ha convertido en uno de los temas más álgidos, en la medida que muchas municipalidades los vienen cobrando sin cumplir con las exigencias de legalidad y racionalidad que estipula la ley. Las muncipalidades aducen que la legislación vigente en materia de arbitrios municipales es de difícil aplicación. Sin embargo, es un hecho que en el intento de adecuarse al marco legal vigente, muchas municipalidades han incurrido en incumplimiento de normas contempladas en la ley para la determinación del monto del cobro de arbitrios. En virtud de ello, el Tribunal Fiscal e Indecopi han declarado la existencia de cobros ilegales de arbitrios. Incluso el Tribunal Constitucional ha declarado dichos cobros como inconstitucionales. El incumplimiento de la ley en los términos señalados por el Tribunal Constitucional, origina los siguientes inconvenientes: o Posibilidad de que los ciudadanos puedan solicitar la devolución de los pagos por arbitrios

de períodos pasados, declarados ilegales o inconstitucionales. o Posibilidad de que los ciudadanos se resistan a pagar arbitrios en el futuro, en cuanto

subsista un desalineamiento entre el marco legal vigente y la capacidad real de las municipalidades para adaptarse a él y aplicarlo con corrección.

o Amenaza latente de que los servicios públicos dejen de ser prestados o atendidos

debidamente ante la imposibilidad de contar con recursos para financiarlos, mientras subsista ese desalineamiento.

Otro foco que da origen a barreras burocráticas que restringen el acceso al mercado de las pymes es el de las licencias de funcionamiento. Muchas municipalidades vienen exigiendo requisitos adicionales a los previstos en sus respectivos Tupa’s, o también la tramitación de sus respectivos procedimientos no respetan los plazos previstos para la tramitación de las licencias de funcionamiento ni la aplicación de los silencios administrativos previstos. Algunas municipalidades, además de exigir la tramitación de las licencias de funcionamiento ordinarias, exigen también la tramitación de licencias de funcionamientos especiales por conceptos que no están permitidos por el ordenamiento legal vigente. En el caso de la tramitación de licencias de funcionamiento provisionales por parte de las pymes, las municipalidades vienen haciendo caso omiso al régimen promocional previsto en la



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ley y exigen requisitos adicionales a los previstos en dicho régimen promocional, obligando a tramitar - previamente a la tramitación de las licencias de funcionamiento provisionales - el certificado de compatibilidad de uso y zonificación, información que poseen las propias municipalidades, correspondiéndoles de acuerdo a ley evaluar dichos aspectos en el mismo trámite de las licencias de funcionamiento provisionales. Se ha identificado casos de municipalidades que, en lugar de facilitar el acceso a los formularios y formatos a los administrados, vienen estableciendo el pago por la obtención de los mismos desnaturalizando la finalidad de su utilización, convirtiendo su empleo en un costo adicional e innecesario, contraviviendo los principios de simplificación de los procedimientos administrativos. Algunas municipalidades no cumplen con aprobar y publicar sus Tupa’s conforme a ley, publicando eventualmente sólo la norma que aprueba el respectivo texto, omitiendo la publicación de su contenido, impidiendo así que las pyme’s puedan conocer previamente los requisitos y costos que deben asumir en la tramitación de procedimientos administrativos. 4.1.4 Estrategia para la Competitividad La posibilidad de vitalizar un escenario de una Lima competitiva, en principio, estaría supeditada – como hasta aquí- a que los diversos esfuerzos realizados desde el gobierno central germinen. Sin embargo, esta posibilidad se ve restringida por varios factores: o Esfuerzos gubernamentales ambiciosos y dispersos, tanto en las áreas temáticas que

abarcan, como en los enfoques y liderazgos. o Abandono o letargo en áreas temáticas que constituyen la razón de ser de la participación

del gobierno central en el tema de la competitividad, por falta de voluntad política: reforma tributaria, operatividad aduanera, concesión de puertos, reforma del Estado, reforma educativa, reforma de la salud, ley de aguas, ley de tierras, etc.

o Descalce entre agenda de la competitividad y la agenda política del gobierno central y el

congreso, en vísperas de elecciones. o Brecha entre políticas ambiciosas de competitividad y la capacidad para gerenciarlas. A la luz de ello, el escenario más probable para Lima en los próximos dos o tres años sería el del status quo, con los avances que buenamente puedan darse por el lado del Mincetur, que es el organismo que se muestra más activo, dentro de un entorno de reglas de juego (que no dependen de dicho organismo) que son desfavorables para la competitividad, particularmente en lo que concierne al impulso de las pymes y su concurso en cadenas productivas articuladas orientadas a la exportación. Un escenario alternativo es el de una MML trabajando en concierto con las municipalidades distritales en una agenda de competitividad focalizada y articulada a toda una estrategia de desarrollo integral de la ciudad, sin esperanza de una mejora sustantiva en el actual marco de reglas de juego que afecta la competitividad y que compete al gobierno central y el congreso. En este sentido, el trabajo concertado de la MML y las municipalidades distritales de la ciudad capital, tendrían que apoyarse en el aprovechamiento de las oportunidades que emanan de su entorno: (1) Presencia de empresas con elevado poder económico y financiero; (2) ubicación geográfica central, con infraestructura carretera articulante en el eje norte-sur y este-oeste y



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acceso a un gran puerto y aeropuerto cercanos uno del otro; (3) disponibilidad de alta tecnología de la información y comunicación; (5) presencia de aglomeraciones empresariales con potencial de desarrollo en los conos; (6) concentración de cadenas productivas altamente integradas, con presencia de cadenas comerciales y servicios de apoyo intensivos en capital humano; (7) posesión de un patrimonio natural, cultural e histórico con elevado potencial turístico; (8) vocación nítida como ciudad por el turismo histórico cultural y la gastronomía; (9) vocaciones definidas en actividades con futuro exportador por parte de las pymes de cada zona de Lima; (10) creciente número de empresas limeñas grandes, medianas y pequeñas con experiencia exportadora exitosa; y (11) Capacidades y experiencias de Mincetur y organismos conexos, y recursos de cooperación atraibles desde programas orientados a la competitividad. Apoyándose en el aprovechamiento de esas oportunidades, la estrategia de la MML tendrá que orientarse a superar las siguientes debilidades que obstaculizan la competitividad de la ciudad capital: (1) elevada informalidad y subempleo; (2) centralización económica en su zona central, con un sistema de transporte y de tránsito caóticos, traducidos en altos costos sociales por elevado consumo de combustibles, deterioro prematuro de medios de transporte y pérdida de tiempos en el transporte de personas y carga; (3) fragmentación del poder político en pequeños municipios, y descoordinación inteer municipios que inhibe la viabilidad de proyectos con rendimientos a escala; (4) obsolescencia y emisión de gases tóxicos del parque automotor, inductores de altos costos sociales por inseguridad vial, muertes y enfermedades; (5) infraestructura portuaria obsoleta y deficitaria y servicios logísticos caros e ineficientes internacionalmente; (6) incertidumbre regulatoria y barreras burocráticas de acceso al mercado que inhiben inversión; (7) desarrollo industrial trunco y bajo nivel de asociación entre pymes, medianas y grandes empresas; (8) presencia de pymes con escaso capital, baja productividad y capacidad de gestión y débil acceso al financiamiento y a los mercados internacionales. 4.1.5 Objetivos y Prioridades Los Objetivos Estratégicos para la Competitividad de Lima son: 1. Inversión privada descentralizada dentro de Lima; 2. Desarrollo de cadenas productivas y clusters; 3. Transporte, vialidad y logística de punta; 4. Municipalidades dando acceso pleno al mercado a las pymes. El hilo conductor de la estrategia en el plano económico es el desarrollo de cadenas productivas, clusters y redes de pymes, así como articulaciones entre grandes y medianas empresas con pymes a través de mecanismos de subcontratación. Los cuatro objetivos estratégicos para la competitividad mencionados se retroalimentan mutuamente en torno a ese hilo conductor. La promoción de la inversión hacia los conos de Lima está llamada a reforzar el desarrollo de cadenas productivas, clusters y redes de pymes en esas zonas y, viceversa, este desarrollo contribuye a crear condiciones atractivas a la inversión en la zona. Esta relación sinérgica se refuerza por un entorno logístico y de acceso al mercado favorable a la reducción de costos y tiempos, impulsando la competitividad de las cadenas, redes y clusters. Este entorno se refuerza con una política orientada a promover el uso de gas natural en las empresas industriales. La promoción de inversiones debe hacerse hacia rubros críticos para la competitividad de una zona, identificados y desarrollados como proyectos. Paralelamente se requiere crear un conjunto de incentivos para favorecer la asociatividad y atraer inversiones en rubros claves



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para la competitividad, como la investigación, la capacitación y el desarrollo de infraestructura física y tecnológica. Complementariamente se contempla la creación de un sistema de información municipal que transmita mejores prácticas, información de mercados, banco de expertos, etc. La estrategia competitiva se despliega en seis frentes complementarios: económico, financiero, institucionalidad, empleo y la pobreza, desarrollo urbano y transportes. Para cada uno de ellos se plantea una política y un conjunto de acciones. Algunas acciones, como las vinculadas con la modernización del transporte o la formalización de los servicios de taxis y mototaxis, pueden tener un impacto inicial negativo sobre el empleo y el bienestar de una parte de la población. En atención a ello se contempla la puesta en marcha de una estrategia vigorosa de generación de empleo compensadora. En el frente financiero se plantea una política orientada a liberar recursos para orientarlos a la inversión y a promover la competitividad, la que descansa en una estricta priorización de la inversión municipal en función a criterios de costo beneficio claros, conjugada con la potenciación del impuesto predial y el impuesto vehicular, a la par que se racionaliza el gasto corriente y se crea un fondo de inversión privada orientado a financiar una cartera de proyectos rentables multi conos. En el frente institucional se persigue una política de tender puentes hacia las municipalidades distritales, las empresas e inversionistas. Ella descansa en medidas tales como la transferencia del know how de administración tributaria que ha ganado el SAT a las municipalidades distritales, y la potenciación orgánica y funcional de la Cepri Lima orientándola a la promoción de inversiones y exportaciones en los conos. Ello supone la creación de unidades desconcentradas de la Cepri Lima a nivel de cada municipalidad distrital, orientándolas a la promoción de la inversión y las exportaciones. Paralelamente se plantea acciones que permitan derribar las barreras de acceso al mercado y faciliten la simplificación administrativa. Las políticas competitivas tienen también un alcance espacial y, en esa medida, se requiere construir una visión de la competitividad desde la perspectiva del desarrollo urbano. Es así que se contempla la creación de un parque tecnológico que aglutine a todas las empresas y organizaciones de toda índole con capacidades tecnológicas, a fin de explotar las enormes sinergias que surjen de trabajar cercanamente. También se prevé la fijación o consolidación de zonas industriales con servicios comunes en varios distritos, en función a su propia vocación productiva. Paralelamente, se considera prioritario que se desarrolle un eje vial que brinde acceso fluido a las mercaderías de entrada y salida al Puerto del Callao, así como la construcción del gran mercado mayorista, que permitirá ganar eficiencia y transparencia en el ingreso de alimentos desde las provincias a la capital. Es imprescindible partir de la identificación de potenciales cadenas productivas o ‘clusters’ y del registro de las pymes participantes y sus principales características, a fin de poder monitorear su evolución en el tiempo así como el impacto de la agenda que se lleve adelante en cada distrito. La aplicación de criterios homogéneos para organizar la información es clave. También es imprescindible identificar, evaluar y calificar centros tecnológicos y de investigación, universidades y servicios diversos de información de mercados, promoción de exportaciones, promoción de la calidad, financiamiento, diseño, etc. con vocación para ser articulados a las cadenas productivas y clusters en cada localidad.



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4.2 Base 2: Vivienda y Servicios Básicos 4.2.1 Análisis de Factores Intersectoriales Claves El déficit habitacional en Lima es más cualitativo que cuantitativo. Ello debido a que la necesidad de vivienda ha sido usualmente atendida con una política de entrega de suelo eriazo en zonas perimetrales de Lima o de convalidación de ocupaciones irregulares en esas zonas (“reconocimiento de Pueblos Jóvenes en Urbanizaciones Populares de Interés Social”), con familias ocupantes que urbanizaron sus terrenos con apoyo de terceros, aunque edificando sus viviendas sin apoyo alguno. Esta política se ha complementado recientemente con la promoción de la iniciativa privada en la construcción de viviendas populares, aunque por los precios de estas viviendas su impacto no ha llegado mayormente a la población pobre. Las familias de bajos ingresos que no optaron por autoproducir sus viviendas en los asentamientos humanos tuvieron en la tugurización de predios una opción, sin que exista una política para evitarlo o para mejorar los predios tugurizados. Las políticas de producción de viviendas han sido desarrolladas por el gobierno central, con escasa o nula participación municipal. Ellas han conducido a la edificación llave en mano de alojamientos nuevos para familias de ingresos medios, pero no para los ingresos bajos, que constituyen el grueso de la demanda de vivienda. Las familias de bajos ingresos solamente han sido testigos de acciones de titulación de sus terrenos, mas no de titilación de sus viviendas, lo que requiere procesos de revisión de su calidad. En el caso de las pocas intervenciones en áreas tugurizadas, la acción ha consistido en la salvaguarda de un inmueble con carácter histórico a costa de la reubicación o expulsión de los ocupantes de bajos ingresos, lo cual hace insostenible estas prácticas y no les permite atender las necesidades de vivienda de las familias que viven en estas áreas. Con los años la propiedad del suelo en las áreas de expansión de la ciudad se ha ido privatizando, complicando la actividad de ocupación de terrenos eriazos y sin valor por parte de las familias de bajos ingresos. La habilitación de estas nuevas ocupaciones de terreno se torna más difícil y onerosa, tanto para las familias como para las entidades públicas. El problema de brecha entre oferta y demanda de vivienda se caracteriza por: o La demanda efectiva de vivienda nueva en Lima se estima en 240,000 unidades, de las

cuales 64% corresponde a familias de los estratos C y D. o En el año 2003 Mivivienda ha asignado US$ 134 millones a los estratos B y C+, Techo

Propio US$ 26.4 millones a los estratos C y D (60% de la demanda), equivalentes al 16.5% de los fondos asignados para vivienda.

o Ausencia de inversión para ampliación y mejoramiento de viviendas en asentamientos

humanos en proceso de consolidación, donde las familias edifican a diario y sin apoyo las viviendas donde viven la mayoría de limeños pobres.

o Los proyectos de mejoramiento de vivienda y destugurización maduran a largo plazo, por

lo que no atraen interés político, a pesar de haber procesos en marcha.



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o Los fondos asignados al mejoramiento de vivienda y destugurización, provenientes de la Primera Fase del Proyecto BID, cuenta US$ 75 millones, frente a los US$ 241.5 millones invertidos en programas orientados a estratos de más altos ingresos.

Análisis FODA

Fortalezas Debilidades

o Una primera generación de familias

pobres ya tienen terreno formalizado y tienen techo.

o Importante porcentaje de familias pobres está a favor de la producción por etapas de su vivienda o departamento. No esperan una vivienda terminada.

o Las familias no exigen que el Estado les solucione el problema de vivienda. Están dispuestas a participar de manera activa en la producción de su hábitat.

o El déficit cuantitativo es relativamente menor al existente en otras ciudades similares.

o La ciudad es de baja densidad y soporta procesos de densificación.

o Ya hay servicios y equipamiento en gran parte de la ciudad popular.

o Aún hay un significativo sector de maestros de obra con necesidad y capacidad de trabajar en la vivienda popular.

o Redes sociales populares hacen que los pobres ayuden a los más pobres, en particular a sus familiares, coterráneos y vecinos

o La vivienda presenta deficiencias. Déficit

cualitativo. o Las familias en áreas tugurizadas no son

propensas a tomar iniciativas y solicitan el status quo o soluciones hechas.

o No hay grandes extensiones para nuevas urbanizaciones, como antaño.

o Sistemas formales no saben prestar a los pobres. Sistemas formales no saben asesorar los procesos de construcción progresiva de vivienda.

o Las municipalidades no están interesadas en el problema de la vivienda. A lo sumo se interesan en el suelo y sus servicios.

o Las autoridades no están dispuestas a promover ni invertir en la vivienda que se produce artesanalmente.

o Triunfalismo de las acciones existentes. o No hay política democrática de gestión de

suelo. Buen suelo sólo para quien tiene mucho dinero o subsidios.

Oportunidades Amenazas

o Disponibilidad de fondos públicos del

Fondo Mivivienda, del Programa Techo Propio y del Banco de Materiales.

o Dinero público en vivienda de ingresos medios está llegando a los límites del mercado. Ampliación del mercado puede hacerse solamente en los pobres o en las provincias.

o Cualquier iniciativa en vivienda será bien recibida, por la imagen pública actualmente existente.

o La invasión descontrolada de terrenos

aptos y no aptos en momentos de crisis de gobernabilidad. Gran conflicto social cuando se haga evidente que no hay más opciones para la vivienda popular que la ocupación irregular de suelo.

o No percepción de la importancia del nivel del déficit de vivienda popular. Una sociedad oficial y política tercamente de espaldas a la realidad.

o Crisis de gobernabilidad urbana.



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Junto a la necesidad de vivienda entra a tallar la necesidad de servicios básicos que permitan a la familia vivir en condiciones mínimamente saludables. La problemática del agua en Lima es compleja, partiendo de su dependencia de los recursos hídricos provenientes de dos cuencas como la del Rímac y Chillón, que están afectadas por la deforestación, la contaminación de los ríos por residuos químicos, los relaves mineros y los residuos orgánicos de la población. El problema se complica por la invasión de terrenos adyacentes al río y el arrojo indiscriminado de basura y desmonte, ocasionando recurrentes desbordes e inundaciones que ponen en riesgo a las poblaciones ribereñas. Gran parte del problema deriva de una institucionalidad ampulosa y ambigua que no sólo no permite ejercer un control efectivo sobre quienes violan mínimas normas ambientales y de higiene, sino que además dificulta una planificación hídrica articulada desde las necesidades de la población. Es clamorosa la falta de una gestión integral de los recursos hídricos de las cuencas del Rímac y Chillón. Otro problema importante es el incipiente tratamiento de las aguas residuales domésticas y su impacto ambiental negativo para la ciudad. Las prácticas de disposición de excretas a campo abierto combinadas con la falta de educación sanitaria inciden negativamente en la preservación medio ambiental y en la salud de las poblaciones pobres.

Agua, Saneamiento y Dimensiones de la Pobreza

Dimensiones de la pobreza

Efectos fundamentales

Salud ·

o Enfermedades por consumo de agua contaminada y falta de saneamiento

o Falta de desarrollo normal por desnutrición debida a diarrea

o Menor expectativa de vida.

Educación o Impacto sobre la asistencia escolar

(especialmente niñas) por enfermedad, falta de salubridad o por tener que acarrear agua

Género e inclusión social

o La carga recae desproporcionadamente sobre las mujeres, limitando su participación en la economía monetaria.

Falta de Agua, Saneamiento e

higiene

Ingreso / consumo

o Elevada proporción del presupuesto gastado en agua

o Menor capacidad de generación de ingresos por mala salud

o Tiempo dedicado a acarrear agua o Falta de oportunidad para dedicarse a

actividades que requieren agua o Riesgo de alto consumo por factores

estacionales



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Impacto de la Falta de Agua y Saneamiento

4.2.2 Análisis de Esfuerzos Públicos por Mejorar Desde el año 2001, al asumir la administración del Perú el denominado Gobierno de Transición, surgió voluntad pública de producir la vivienda llamada de “interés social”, para sectores de ingresos medios y bajos. Es así que se le da dinamismo al Fondo Mivivienda, el cual en los últimos tres años se ha multiplicado, dinamizando la actividad constructora. El Ministerio de Vivienda y Construcción promueve dos programas; el Fondo Mivivienda, financiado con los aportes a este fondo por parte de trabajadores y empresas, y el programa Techo Propio, financiado con un préstamo del BID que en su primera fase desembolsará US$ 75 millones. Tanto el sector financiero como el sector constructor han concentrado su actividad en Lima y Callao: 76% de las inversiones de Miviviendda y 58% de las de Techo Propio.



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Inversión Pública en Vivienda

Fuente: Boletín MVCS La vivienda ofrecida a partir de las inversiones públicas se destina en su mayoría a los sectores de ingresos medios: estratos B y C+.

Oferta Mivivienda y Techo Propio

Descripción Lima Provincias

Precio promedio $ 25,450 $ 20,700

Area promedio 74.41 m2 87.9 m2

Precio promedio / m2 $ 340.11 / m2 $ 238.08 / m2

Descripción Techo Propio Deuda Cero

Precio típico $ 8,000 $ 4,000

Area promedio 36.7 m2 21.9 m2

Precio promedio / m2 $ 221.60 / m2 $ 182.60 / m2

Por su alto precio el producto Mivivienda no es apropiado para las familias de los sectores C, D y E, a pesar que es allí donde se ha concentrado la inversión del sector vivienda en los últimos tres años. El programa Techo Propio, que ofrece un subsidio habitacional para las familias con ingreso conyugal menor a mil soles es el que puede atender a cerca del 80% de la demanda de vivienda de la ciudad. Para la Primera Fase del crédito con el BID se ha previsto otorgar 21,670 bonos para personas que ganan menos de 280 dólares o 1000 soles (US$ 360 en otros proyectos de América Latina).



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Estos bonos se descomponen en: o 9,100 bonos de US$ 3,600 serán destinados para vivienda nueva entre 4000 y 8000 US$. o 1,840 bonos de US$ 2,800 serán para la construcción de la vivienda en sitio propio, esto

es, para quienes ya poseen un lote o los aires de este. o Finalmente, 10,730 bonos de US$ 1,200 serán destinados para mejoramiento de la

vivienda existente. No obstante, la performance del Programa Techo Propio es insatisfactoria. Se pensaba otorgar 2,500 por cada concurso y la baja demanda lo hizo bajar a 2000 bonos por concurso. A la fecha se han efectuado 8 concursos, ofreciendo 16.000 bonos a familias de bajos ingresos y la cantidad de beneficiados no llega a 10.000 (al término de 2003, los primeros 6 programas habían otorgado 7325 bonos en 6 concursos). Adviértase que el otorgamiento del bono no implica necesariamente que ya exista la vivienda; hay numerosos casos de familias que ya tienen el bono, pero no pueden adquirir el departamento deseado por problemas de oferta de viviendas y departamentos a precios menores a US$ 8,000. La razón de ello no radica en un bajo interés de las familias por obtener hasta 3,600 dólares de subsidio, sino al escaso interés de las empresas constructoras o de cooperativas y asociaciones de efectuar procesos de construcción masiva y simultánea. Sólo hay tres proyectos de construcción de viviendas para este programa en Lima y muchos de los adjudicatarios del Bono son empleados públicos o trabajadores formales de muy bajos ingresos. Al parecer, cerca de 2.000 de los bonos, en especial en provincias, han sido otorgados a miembros de la Policía Nacional del Perú. Ello es indicativo de que las familias de bajos ingresos que cuentan con un terreno en el cual ya hay un primer piso edificado, están aún fuera del rango de atención del programa. A pesar que la legislación permite se otorguen bonos individuales a familias que desean edificar en sitio propio, ellas prefieren hacerlo en su terreno o en aires, mientras que el diseño del programa contempla sólo teóricamente esta posibilidad y no ha diseñado los mecanismos adecuados para ello. La MML, a través de Emilima viene desarrollando cuatro proyectos de destugurización en el Cercado de Lima que edificarán 314 unidades habitacionales en áreas tugurizadas. Este proyecto muestra una voluntad antes no vista. El monto necesario para los proyectos Rastro de San Francisco, Rosario de Fátima, Monserrate y Virgen del Carmen es de US$ 4.5 millones y tiene carácter experimental. El proceso de formalización de la propiedad ha constituido una acción ex post y no una actividad de provisión de suelo para pobres que se realiza ex ante. Pasados seis años de inicio del programa de titulación masiva, puede afirmarse que una mayoría de los habitantes de los pueblos jóvenes y similares cuenta ya con un título de propiedad sobre su terreno. A enero de 2004, Cofopri ha otorgado o registrado títulos en 633,792 lotes en Lima y Callao, lo que representa el 46% del total de títulos entregados en el país y casi el 90% de los lotes existentes en la metrópoli (710,980 lotes al año 2001). En palabras de Cofopri estas propiedades han sido “incorporadas al mercado formal”. A pesar de ello la gran mayoría de estas propiedades no han servido para apalancar créditos. Cofopri señala que entre los años 2000 y 2003 se inscribieron 65 mil hipotecas en el Registro Predial Urbano por un valor de US$ 381 millones a nivel nacional. Para el 2001 la cantidad de hipotecas inscritas en Lima y Callao era de 4.014, representando el 0.3% del total de títulos registrados a esa fecha. En el 2003 de los 617.000 propietarios en asentamientos humanos



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inscritos en Lima y Callao, sólo 4.341 habían registrado un préstamo hipotecario por un valor promedio de US$ 6.964. Se evidencia así un magro resultado en créditos hipotecarios, que sólo alcanza al 0.7% del total de propietarios pobres de la ciudad. Esta evidencia empírica contradice la tesis central de la obra de Hernando de Soto, según la cual la falta de formalización de la propiedad o la posesión legalmente defectuosa que los pobres ejercen sobre sus activos, es la causa de que el capitalismo no funcione en los países pobres. Sin embargo, la misma evidencia refuerza los hallazgos más recientes de la teoría moderna del desarrollo, que demuestran el rol dominante que ejerce el capital humano frente al capital físico. Dicha teoría demuestra que la acumulación de capital físico es incapaz de hacer crecer la economía indefinidamente, a diferencia de la acumulación de capital humano, cuya incidencia sobre la productividad no tiene límites, por sus efectos difusores tendientes a potenciar el aprendizaje, la motivación y la capacidad de trabajo. Si bien tanto el capital físico como el capital humano son factores productivos, en cuanto incrementan la capacidad productiva de una economía, la acumulación de capital humano virtualmente no tiene límites, es un bien parcialmente no rival y excluible (en tanto que el capital físico es un bien rival y excluible) que potencialmente puede generar un amplio efecto difusor hacia muchas personas simultáneamente. En el mundo de los pobres, la conversión de sus activos en capital por la vía de su legalización es tan sólo un potencial instrumento para tentar el acceso al crédito. En los países en desarrollo, el crédito que reciben los pobres no descansa fundamentalmente en la posibilidad de utilizar sus activos como garantía. Si el crédito no va acompañado de capacidad de acceso a mercados, capacidad de organización y estandarización de su producción, y capacidad de acceso a la tecnología, no pasa de ser plata tirada en saco roto. Y todas estas capacidades adormecidas en el mundo de los pobres están mucho más cerca del misterio del capital humano. La enorme evidencia empírica acumulada en torno a la evolución explosiva de las microfinanzas en el mundo en desarrollo demuestra categóricamente que el crédito a los pobres no toma en cuenta como factor central de decisión la formalización de la propiedad de los pobres, sino la performance de cumplimiento en el tiempo, la misma que está en función directa de la acumulación de conocimientos y experiencias empresariales, así como en la acumulación de conocimientos y experiencias de diversas instituciones de microfinanzas que utilizan tecnologías crediticias sustentadas en la garantía solidaria antes que en la garantía física. Factores que atentan contra el uso de la propiedad en zonas pobres para garantizar créditos son: los altos costos de transacción que involucra constituir una hipoteca, el bajo valor de realización de las propiedades de los pobres, los altos costos operativos del otorgamiento de créditos individuales a personas que demandan menos de 500 dólares, la exigua liquidez de los activos que usualmente poseen los pobres, etc. 4.2.3 Análisis del Marco Institucional

4.2.3.1 Ley Orgánica de Aprovechamiento de Recursos Naturales La Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales, Ley 26821, tiene como objetivo promover y regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales establecidos en los artículos 66º y 67º de la Constitución, definiendo un marco adecuado para el fomento de la inversión y, procurando un equilibrio dinámico entre el crecimiento



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económico, la conservación de los recursos naturales, el ambiente y el desarrollo integral de la persona humana1.

La Ley define como Recurso Natural a "todo componente de la naturaleza susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o potencial en el mercado, tales como: las aguas superficiales (ríos) y subterráneas (pozos) 2. Observamos una clara visión de los recursos naturales como bien económico y una mercancía que depende del mercado.

Los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean estos renovables o no renovables, son patrimonio de la Nación. Los frutos y productos obtenidos en la forma establecida en la ley, son de dominio de los titulares de los derechos concedidos sobre ellos. El Estado es soberano en su aprovechamiento lo cual se traduce en la competencia que tiene para legislar y ejercer funciones ejecutivas y jurisdiccionales sobre tales recursos3 .

Los derechos para el aprovechamiento de los recursos naturales se otorgan a los particulares mediante las modalidades que establecen las leyes especiales para cada recurso. En cualquiera de los casos, el Estado conserva el dominio sobre estos, así como sobre los frutos y productos en tanto ellos no hayan sido concedidos por algún título a los particulares. La Ley especial dictada para el aprovechamiento sostenible de los Recursos Naturales precisa las condiciones, términos, criterios y plazos para el otorgamiento de los derechos, incluyendo los mecanismos de retribución económica al Estado; así mismo contempla en forma precisa los atributos que se conceden, sean estos de carácter real o de otra naturaleza.

La concesión4, aprobada por leyes especiales, otorga al concesionario el derecho para el aprovechamiento sostenible sobre el recurso natural concedido, en las condiciones y con las limitaciones que establezca el título respectivo. Otorga a su titular el derecho de uso y disfrute del recurso concedido y, en consecuencia, la propiedad de los frutos y productos a extraerse. Las concesiones pueden ser otorgadas a plazo fijo o indefinido. Son irrevocables en tanto el titular cumpla las obligaciones que la Ley exija para mantener su vigencia. Pueden ser objeto de disposición, hipoteca, cesión y reivindicación conforme a leyes especiales. El tercero adquiriente de una concesión deberá sujetarse a las condiciones en que fue originariamente otorgada. Las concesiones, su disposición y la constitución de derechos reales sobre ella, deberán inscribirse en el registro respectivo por ello se dice que son bienes incorporales registrables.

Asimismo, existen las licencias, autorizaciones, permisos, contratos de acceso, contratos de explotación y otras modalidades de otorgamiento de derechos sobre recursos naturales, contenidas en leyes especiales que tienen los mismos alcances que las concesiones contempladas en la ley 26821, en lo que les sea aplicable5 .

Todo aprovechamiento por parte de particulares da lugar a una retribución económica que se determina por criterios económicos, sociales y ambientales. Esto no se aplica a los habitantes de una zona geográfica, especialmente los miembros de comunidades campesinas y nativas, quienes pueden beneficiarse gratuitamente y sin exclusividad de los recursos naturales de libre acceso del entorno adyacente a sus tierras, para satisfacer sus necesidades de

1 Ley publicada en el Diario El Peruano, el 26 de junio de 1997. 2 Articulo 3º Ley 26821. 3 Artículos 4º y 6º de la Ley 26821 4 Artículo 23º de la Ley 26821. 5 Artículo 24º de la Ley 26821.



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subsistencia y usos rituales, siempre que no existan derechos exclusivos o excluyentes de terceros o reserva del Estado.

Es importante mencionar que esta Ley promueve claramente la inversión privada para el aprovechamiento de los recursos naturales a través de una concesión pero sin una regulación clara que priorice el papel del Estado en el control del aprovechamiento de los recursos naturales. En el caso del recurso agua, la legislación en materia de servicios de saneamiento opta por una modalidad distinta para que los particulares puedan acceder a la prestación de los servicios: “Contrato de Explotación”.

4.2.3.2 Ley General de Aguas Hace 32 años6, con la promulgación del Decreto Ley Nº 17752, más conocido como Ley General de Aguas, se dio en el Perú un paso importante al sustituir el Código de Aguas de 1902.

La Ley General de Aguas, fue aprobada en julio de 1969 durante el Gobierno militar quien impulsó un conjunto de reformas sociales, económicas y educativas que cambiaron al país.

Existen diversas discusiones, debates y proyectos para generar un nuevo marco legal a la regulación del agua, sin embargo aún mantiene su vigencia. La citada Ley expresa que "las aguas son propiedad del Estado, siendo su dominio inalienable, pudiendo ser otorgado a particulares en armonía con el interés social y el desarrollo del país”.

Una de las disposiciones que aún se mantiene vigente es el orden de preferencia en el uso del agua7:

o Necesidades primarias y abastecimientos de poblaciones. o Cría y explotación de animales. o Agricultura. o Energético, industriales y minero. o Otros usos (piscigranjas, recreativo y turístico).

Si bien se puede variar el orden de prioridad de los tres últimos por características de la zona, disponibilidad de agua y por política hidráulica y por desarrollo económico, esta norma no es respetada pues en la práctica se prioriza las actividades vinculadas al sector minero en perjuicio de las demás actividades. 4.2.3.3 Proyecto de Ley General de Aguas No obstante que las iniciativas por modificar la Ley General de Aguas de dieron desde mucho antes, fue entre los años de 1993 y 1997 en que se observó una gran actividad desde el Estado para sustituirla. Aunque se dice que el mencionado proyecto de Ley ha sido ampliamente debatido, la discusión se limitó a algunos ambientes, de técnicos y expertos en la materia, sobre todo cercanos a los órganos del poder público. El debate y la discusión con los interesados, agricultores y demás usuarios, fue más bien limitado; constituyéndose en una de las principales causas para que los anteproyectos fueran retirados de su trámite de aprobación.

6 Del Castillo, Laureano. Conferencia Electrónica 12 setiembre al 3 de octubre del 2001. Legislación de Aguas: Propuestas para el Desarrollo Rural. 7 Artículo 27º del Decreto Ley 17752.



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Mediante Decreto Supremo Nº 122-2002-PCM, de 5 de diciembre del 2002, se creó la Comisión Técnica Multisectorial encargada de elaborar un Proyecto de Ley de Aguas a ser concertado con todos los sectores involucrados en el uso del agua.

El ámbito de aplicación del proyecto de Ley de Aguas comprende todas las aguas continentales y bienes asociados existentes en el territorio de la República, así como las aguas que el Perú comparte con naciones limítrofes conforme a los tratados Internacionales ratificados por el Estado Peruano por mandato de la Constitución.

El proyecto reconoce como principio que el agua es un recurso natural, vital y vulnerable, que tiene un valor social, ambiental y estratégico para el desarrollo económico y social del país. Asimismo, reconoce explícitamente que el acceso al agua para necesidades primarias de la población es un derecho humano.

El proyecto plantea que el aprovechamiento sostenible del agua requiere de un manejo integral y por cuencas, en condiciones racionales y compatibles con la capacidad de recuperación y regeneración de los ecosistemas involucrados.

Siendo el agua un bien de dominio público, el proyecto plantea la creación--en el marco de un Sistema Nacional de Gestión de las Aguas--de una única Autoridad Nacional de Aguas, el Instituto Nacional del Agua, que vela por la cantidad, calidad y oportunidad del recurso. Esta Autoridad otorga los derechos de agua y sigue los lineamientos de política de un Consejo Nacional de las Aguas, instancia rectora del Sistema, de carácter multisectorial y con participación del sector público y privado. Igualmente, el proyecto plantea la creación de Consejos de Cuenca de carácter regional o multiregional, así como la participación de las autoridades sectoriales y de los gobiernos regionales en la gestión del recurso.

Con el objeto de promover la participación de los usuarios en la gestión y aprovechamiento sostenible de las aguas, el proyecto reconoce y amplía el rol de las organizaciones de usuarios de agua. Estas organizaciones se crearán a nivel de cuencas o sistemas hidráulicos, por tipos de aprovechamiento y pueden ser de carácter nacional o regional. En cuanto a los niveles de organización de aprovechamiento agrario existentes, el Estado reconoce a la Junta Nacional de Usuarios de Riego, a las Juntas de Usuarios de Riego y a las Comisiones de Regantes como instancias de administración y fijación de tarifas de agua para fines agrarios.

La propuesta de Ley distingue entre “usos” y “aprovechamiento” de las aguas, siendo definidos los primeros como los que dan acceso al agua para satisfacer necesidades humanas primarias, las que son de carácter gratuito por la sola disposición de la Ley. Los aprovechamientos, por su parte, se otorgan mediante concesiones o autorizaciones sujetas al pago de retribuciones económicas. Además, el proyecto establece la obligación de contar con autorizaciones para el vertimiento de aguas residuales en las fuentes, y desarrolla derechos especiales de agua asociados a las tierras comunales de las comunidades campesinas y nativas.

El nuevo sistema de derechos de agua otorga mayor seguridad jurídica a los agentes económicos que utilizan el recurso, al establecer un sistema de concesiones tal como señala la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. La concesión no conlleva la privatización del recurso, se trata más bien de un derecho que obliga a su aprovechamiento bajo control y vigilancia del Estado. Los titulares de concesiones de aguas están sujetos a las condiciones del título de concesión respectivo.



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El proyecto le otorga particular importancia a la protección de las aguas, especialmente en sus fuentes naturales, integrando y fortaleciendo la autoridad sobre la calidad, cantidad y oportunidad del recurso. La Autoridad de Aguas que se crea tendrá mayores atribuciones e instrumentos para prevenir y controlar procesos de contaminación o degradación del recurso por parte de actividades económicas o de otra índole.

El proyecto establece un régimen económico que comprende tres tipos de pagos por derechos de agua: o Por el derecho de aprovechamiento o Por el derecho de vertimiento o Tarifa por el uso de infraestructura estatal hidráulica mayor

Además, propone un manejo sectorial de las tarifas de agua por tipo de aprovechamiento, orientadas a financiar la prestación del servicio de distribución de las aguas al interior de cada sector.

Se establecen también criterios para que los recursos financieros por el aprovechamiento del recurso se asignen de manera equilibrada entre el conjunto de la institucionalidad para el manejo sostenible del agua, y se plantea priorizar inversiones en las zonas generadoras del agua así como en actividades de prevención y manejo sostenible del recurso.

Finalmente, el proyecto señala la importancia de una adecuada planificación de la demanda y oferta del agua, a través de la formulación y seguimiento de Planes Hidrológicos por Cuenca y a Nivel Nacional.

Algunas instituciones y organizaciones de la Cuenca del Chillón agrupados en el Grupo Técnico Estratégico del Chillón8 han planteado los siguientes aportes al Proyecto de Ley de Aguas: o El artículo 89 no considera dentro de los criterios para la distribución de los ingresos

económicos obtenidos por el aprovechamiento de las aguas y por el vertimiento de aguas residuales, la necesidad de resarcir la afectación que se hace a las áreas marino costeras, especialmente en las zonas donde desembocan los ríos. Se propone establecer un porcentaje para ello ó asignar un monto a la municipalidad respectiva que le permita hacer el saneamiento del área así como tener una compensación por el daño ambiental sufrido.

o El Anteproyecto es muy permisivo al posibilitar la comisión de varias infracciones graves

antes perder el derecho a la concesión otorgada, esta causal debe hacerse más rígida.

8 El Grupo Técnico Estratégico de la Cuenca del Río Chillón (GTE-CHILLÓN) fue creado mediante Decreto del Consejo Directivo N° 002-2004-CONAM/CD de fecha 29 de enero de 2004 como espacio de integración, participación, sensibilización, concertación y cooperación entre los diferentes actores de la cuenca, para mejorar la calidad de vida de sus pobladores.

Sus integrantes son: Gobierno Regional de Lima, Gobierno Regional del Callao, Municipalidad Metropolitana de Lima, Municipalidad Provincial del Callao, Municipalidad Provincial de Canta, Municipalidad Distrital de Ventanilla, Municipalidad Distrital de Ancón, Municipalidad Distrital del Rímac, Municipalidad Distrital de Puente Piedra, Municipalidad Distrital de San Martín de Porres, Municipalidad Distrital de Los Olivos, Municipalidad Distrital de Carabayllo, Municipalidad Distrital de Comas, Ministerio de Educación, Consejo Nacional del Ambiente – CONAM, Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA, Dirección General de Salud Ambiental del Ministerio de Salud – DIGESA, PRONAMACHCS, Sub Administración .Técnica del Distrito de Riego Chillón, Agencia Agraria de Puente Piedra, Unidad de Gestión Educativa Local 12 (UGEL Canta), Dirección de Salud III – Lima Norte (DISA III), Universidad Nacional Agraria La Molina, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Junta de Usuarios de Riego del Chillón, Sociedad Nacional de Industrias, ONG Alternativa, Mesa de Concertación Carabayllo, Asociación Carhuina, Asoc. Provincial Mujeres Canteñas – APROMUC



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o Se debe tener en cuenta los pasivos ambientales en los planes de remediación, la reglamentación debería suplir el vacío.

o En el Anteproyecto la participación de las autoridades de los gobiernos locales está

restringida en la gestión del recurso hídrico, dándose mayor participación a las autoridades sectoriales y regionales, se propone ampliar la participación de los gobiernos locales.

o La participación ciudadana y de los gobiernos locales es muy necesaria en la etapa del

diseño de la Ley. No debe dejarse librada solo a un grupo de expertos de los sectores o pocos invitados elegidos a dedo.

o Debe planificarse el territorio de manera coordinada. Los planes hidrológicos nacional y de

Cueca deben tener correspondencia con los planes de desarrollo integral locales y regionales.

o Existe un vacío en el Anteproyecto al no incluirse como función adicional el desarrollo de la

investigación para la protección de los recursos hídricos. o El Anteproyecto omite mencionar la relación que debe existir entre la concesión del agua y

la propiedad de las tierras, especialmente para el caso del agua que es de aprovechamiento agrario donde no deben estar ambos derechos separados.

4.2.3.4 Norma Sanitaria para Abastecimiento de Agua vía Camiones Cisterna El marco normativo para este sistema de abastecimiento esta dado por la R.M. Nº 0045-79-SA/DS, es el único referente legal vigente y que en la actualidad se encuentra desfasada de la realidad, porque se centra en establecer los mecanismos, condiciones sanitarias y requisitos que deben cumplir tanto los camiones cisternas, como los propios surtidores y no considera la presencia ni el accionar de las organizaciones de pobladores de las zonas peri urbana de Lima y Callao, ya que en el momento de su promulgación no existían experiencias como las que en la actualidad existen. Por otro lado la norma sanitaria vigente no considera la aprobación de estudios técnicos por parte de las entidades competentes de salud, que permitan “fiscalizar y regular” el mercado de las ofertas y las demandas (Camiones Cisternas y Población) permitiendo de esta manera disminuir el alto costo del cilindro de agua que pagan las familias más pobres de Lima. 4.2.3.5 Ley de Saneamiento La Ley de Saneamiento (Ley 26338) señala que las municipalidades provinciales son las responsables de la prestación de los servicios y en consecuencia les corresponde otorgar el derecho de explotación a las entidades prestadoras. Una entidad prestadora puede explotar uno o más servicios de saneamiento en el ámbito de una o más municipalidades provinciales, para lo cual debe celebrar convenios de explotación con las municipalidades provinciales.

En el caso de Sedapal, cuyo ámbito geográfico de prestación de servicios abarca las ciudades de Lima y Callao, el propietario es el Estado a través del Fondo de Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado - Fonafe.

El Directorio de estas empresas están compuesto por representantes municipales (en la mayoría de los casos los propios Alcaldes provinciales y distritales). El artículo 20 de la Ley de Saneamiento señala que los Directorios de las EPS se conforman con un máximo de seis



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Directores quienes representan a las municipalidades. En su gran mayoría, estos Directores son los mismos Alcaldes. En el caso de SEDAPAL, el Directorio está conformado por representantes nombrados por FONAFE. 4.2.3.6 Decreto Legislativo 908 Esta ley aprobada en agosto del 2000 aún no puede ser aplicada por falta del reglamento. A diferencia de la ley anterior (26338), incluye normas de organización sectorial, principios y normas de control para la prestación y nuevos segmentos de administración del servicio; además, amplía las normas para la participación privada mediante concesiones y otras alternativa. Específicamente la nueva ley: o Crea la Dirección General de Saneamiento como institución rectora, con lo que cubre el

vacío del Ente Rector fortalece el marco institucional. o Crea una comisión promotora de la participación privada en el nivel sectorial (COPRI), que

intervendrá en la organización de los servicios a cargo de entidades prestadoras. o Agrega normas de control para la organización y prestación de los servicios, las que están

orientadas a fortalecer la actividad del nivel macro sectorial, haciendo más efectiva la participación de este nivel sobre los prestadores y los responsables de la organización (las municipalidades provinciales).

o Establece responsabilidades en la elaboración de una base de datos y la promoción de la

organización desde el nivel central. o Fortalece la promoción de las concesiones del servicio al sector privado. o Establece el papel de la SUNASS como ente regulador de las empresas prestadoras. o Instaura otras opciones de gestión.

Cabe indicar que se ha podido identificar vacíos y mejorar la ley o, eventualmente, proponer soluciones en el Reglamento, proceso que no ha concluido. 4.2.3.7 Roles del Organismo Rector En el año 2002, se desactivó el “Ministerio de la Presidencia - PRES ” y la “Dirección General de Saneamiento - DGS”, y se creo el Viceministerio de Saneamiento en el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento - MVCS9, asumiendo un rol tradicional en materia de agua potable y saneamiento. La nueva organización del órgano rector estuvo compuesta por la Oficina General Técnico Normativa de Saneamiento, la Dirección General de Saneamiento Urbano y la Dirección General de Saneamiento Rural. Un aspecto relevante de los cambios del 2000 y 2002 es la transferencia de las funciones de promoción del desarrollo de las entidades prestadoras y políticas sectoriales de la SUNASS al órgano rector. En ese sentido se ha establecido como función de la Dirección de Saneamiento Urbano, promover la suscripción de los contratos de explotación entre las municipalidades provinciales y las entidades prestadoras de servicios municipales, y así mismo, la formulación de planes empresariales de las entidades prestadoras de servicios.

9 El Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento fue creado en julio del 2002 por Ley N° 27779.



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Actualmente el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento es el Organo Rector10 del Estado en el Sub Sector de Saneamiento. El Viceministerio de Construcción y Saneamiento es el órgano encargado de formular y adoptar las políticas generales en materia de construcción de infraestructura y saneamiento, de conformidad con las directivas establecidas por el Ministro.

PODER EJECUTIVO

Presidencia de la República

CONSEJO DE MINISTROS

Presidencia del Consejo de Ministros

MINISTERIO DE AGRICULTURA

Otorga licencias para uso de aguas superficiales y

subterráneas, y para uso de aguas

residuales

MINISTERIO DE ECONOMIA Y

FINANZAS

Aprueba presupuestos de EP y SUNASS,

aprueba y canaliza los fondos para inversión

MINISTERIO DE VIVIENDA

CONSTRUCCION Y SANEAMIENTO

Responsable, fija políticas y promueve desarrollo, regula estándares de

diseño y especificaciones técnicas de sistemas de agua potable y desagüe

MINISTERIO DE SALUD

Regula la calidad del agua para consumo

humano y de los afluentes

MINISTERIO DE LA PRODUCCION

Regula la calidad de las descargas industriales en los sistemas de desagüe.

Otorga licencias

FONAFE

Titular de las acciones de

SEDAPAL (Empresa Prestadora de Lima y

Callao)

SUNASS

Regula y fiscaliza la calidad de los servicios y las

tarifas de las EPS

SEDAPAL

Presta servicio de agua a Lima y

callao

4.2.3.8 Roles de SUNASS La SUNASS es una institución fundamental de la reforma del sector saneamiento, fue creada en 1992, como entidad dependiente del Ministerio de la Presidencia. En 1994 se promulgó su Ley General asignándole como finalidad garantizar a los usuarios la prestación de los servicios de saneamiento en las mejores condiciones de calidad, contribuyendo a la salud de la población y al medio ambiente

En el año 2000 se dictaron tres normas, con rango de Ley, destinadas a dar un impulso a las privatizaciones y a cambiar las funciones del la SUNASS. La Ley Marco de Organismos Reguladores de la Inversión Privada11, la Ley de Fomento y Desarrollo del Sector Saneamiento12 y el DU. N° 07513.

10 Artículo 8º de la Ley 26338. 11 Ley 27332, Julio del 2000 12 DL. 908, Agosto del 2000 13 Setiembre del 2000



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El efecto de las normas precitadas se recogió en un nuevo Reglamento General de la SUNASS14 elaborado con la finalidad de adecuar el marco normativo de la SUNASS a las disposiciones de la Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada, a los criterios de la Ley de Fomento y Desarrollo del Sector Saneamiento, así como para prepararse para supervisar los contratos de concesión que se implantarían con estas normas. El nuevo reglamento traslada al órgano rector las funciones de políticas sectoriales y las de promoción del desarrollo de las entidades prestadoras de servicios de Saneamiento, función que incluía propiciar acciones de capacitación, desarrollo tecnológico y asistencia técnica. El artículo 13 del D.S. 017-2001-PCM define a la SUNASS como un organismo público descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personería jurídica de derecho público interno y con autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera. La nueva normativa establece que la SUNASS tiene por objetivo general normar, regular, supervisar y fiscalizar, dentro del ámbito de competencia la prestación de servicios de saneamiento, cautelando en forma imparcial y objetiva los intereses del Estado, de los inversionistas y del usuario. Asimismo, se delinea las funciones normativas, la función reguladora, la función supervisora, la función fiscalizadora y sancionadora, la función de solución de controversias y reclamos; y, finalmente diversas funciones complementarias, incluyendo entre éstas últimas: o Establecer y mantener actualizado el registro de entidades prestadoras. o Establecer junto con el ente rector las condiciones técnico económicas para la

precalificación de concesionarios. o Mantener un registro de Contratos de Concesión. Proponer al ente rector la Intervención

de las empresas prestadoras.

Un párrafo aparte merece la función de solución de controversias y reclamos, por la cual se autoriza a los órganos de la SUNASS a resolver en la vía administrativa los conflictos, las controversias y reclamos que, dentro del ámbito de su competencia, surjan entre Empresas Prestadoras y, entre éstas y el Usuario. Las controversias entre Empresas Prestadoras son conocidas y resueltas en primera instancia por los Cuerpos Colegiados, según lo señalado en el Reglamento, las que están conformados por no menos de tres ni más de cinco miembros, designados por el Consejo Directivo para resolver una controversia específica. Resuelta la controversia correspondiente, los miembros del Cuerpo Colegiado cesarán en sus funciones. Las apelaciones serán resueltas por el Tribunal de Solución de Controversias, con lo que quedará agotada la vía administrativa.

En el caso de reclamos de usuarios es competente en primera instancia la Empresa Prestadora y en segunda y última instancia el Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de los Usuarios de Servicios de Saneamiento -TRASS.

14 DS. N° 017-2001-PCM



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4.2.3.9 Resolución de Conflictos De conformidad con el Artículo 62 - A, del D.S. 017 - 2001 PCM, el Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de los Usuarios de Servicios de Saneamiento (TRASS) es el órgano encargado de resolver, en segunda y última instancia administrativa, los conflictos que surjan entre las empresas prestadoras y los usuarios de servicios de saneamiento, respecto a la prestación de dichos servicios, con lo que quedará agotada la vía administrativa

El procedimiento al que deberá sujetarse la solución de reclamos de los usuarios de servicios de saneamiento, será establecido por el Consejo Directivo.

El TRASS cuenta con un Presidente y se compone de una Sala Permanente y una Secretaría Técnica. Pueden crearse Salas Provisionales en atención a la carga procesal o la especialidad de las materias controvertidas.

El TRASS resuelve los reclamos comerciales, los cuales se subdividen en: o Reclamos por consumo. Reclamos porque el usuario no se encuentra de acuerdo con el

volumen de consumo facturado. o Reclamos por catastro. Se cuestiona la tarifa aplicada o el número de unidades de uso

asignadas. o Reclamos por cobranza. Se cuestiona cualquier concepto incluido en la facturación,

distinto al consumo. 4.2.3.10 Sedapal El servicio domiciliario de agua y saneamiento en Lima Metropolitana es administrado por la empresa estatal Sedapal, constituida como Sociedad Anónima, adscrita al "Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento15" y dependiente directo del "Vice Ministerio de Construcción y Saneamiento, se encuentra inscrita en la Partida Nº 02005409 del registro de personas jurídicas de Lima con fecha 25-11-1998. Sus actividades empresariales se iniciaron el 25 de noviembre de 1998. El Objeto de Sedapal de acuerdo a su estatuto es la prestación de los servicios de saneamiento, los cuales están constituidos por: Servicios de agua potable, Servicio de alcantarillado sanitario y pluvial, Servicio de disposición sanitaria de excretas, Sistema de letrinas y fosas sépticas y acciones de protección al medio ambiente, vinculadas a los proyectos que ejecuta para el cumplimiento de su actividad principal. Actualmente, Sedapal se encuentra fuera de los alcances de lo previsto de las normas que establecen la prestación del servicio para las EPS. El ámbito de aplicación es el de las provincias de Lima y Callao16. Esto quiere decir que las Municipalidades Provinciales no son responsables del servicio de saneamiento en Lima y Callao y, por lo tanto, la entidad que prestará el servicio no será una EPS sino Sedapal, la cual queda como rezago del modelo implementado en la década de los 80. Las acciones de Sedapal son emitidas a nombre del Estado y son de propiedad de Fonafe17, entidad que depende del Ministerio de Economía y Finanzas, sin embargo Sedapal sectorialmente depende del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. 15 Mediante la promulgación de la Ley N°27769, del 11 de Julio del 2002, Fuente Memoria Anual de SEDAPAL 2002 16 Disposición complementaria Quinta de la Ley 26338. 17 Entidad titular de las acciones de SEDAPAL



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4.2.3.11 Fonafe El Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe) es una empresa de Derecho Público adscrita al Sector Economía y Finanzas creada por la Ley Nº 2717018, encargada de normar y dirigir la actividad empresarial del Estado. Al momento de su creación, Fonafe asumió las funciones de la desaparecida Oficina de Instituciones y Organismos del Estado -OIOE.

La Ley Nº 27170 dispone que Fonafe cuente con cinco miembros de Directorio pertenecientes a los sectores de Economía y Finanzas, Transportes y Comunicaciones, Vivienda, Construcción y Saneamiento, y Energía y Minas, señalando adicionalmente que será Director de FONAFE el Ministro a cuyo sector esté adscrito Proinversión. Toda vez que Proinversión está adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas, en la práctica el Directorio de Fonafe está compuesto por cuatro Ministros de Estado, con las facultades siguientes: o Ejercer la titularidad de las acciones representativas del capital social de todas las

empresas (creadas o por crearse) en las que participa el Estado y administrar los recursos provenientes de dicha titularidad.

o Aprobar el presupuesto consolidado de las empresas en las que Fonafe tiene participación

mayoritaria, en el marco de las normas presupuestales correspondientes. o Aprobar las normas de gestión en dichas empresas. o Designar a los representantes ante la Junta General de Accionistas de las empresas en las

que tiene participación mayoritaria.

Además, el Ministerio de Agricultura otorga licencias para uso de aguas superficiales y subterráneas y para el uso de aguas residuales; el Ministerio de Economía y Finanzas aprueba los presupuestos del VMS, SEDAPAL y SUNASS, y aprueba y canaliza los fondos para inversión; el ministerio de la Producción regula la calidad de las descargas industriales en los sistemas de desagüe; y el Ministerio de Salud es competente en los aspectos de saneamiento ambiental, formulando políticas normas de calidad sanitaria del agua y de protección del ambiente y supervisando y sancionando a cisterneros que incumplan con la Resolución Ministerial N º 0045-79-SA/DS “Norma Sanitaria para el Abastecimiento de Agua de Bebida distribuida a través de Camiones Cisterna19” 4.2.4 Estrategia de Vivienda y Servicios Básicos Esta estrategia de vivienda prioriza la construcción de edificios familiares con soporte municipal, en línea con una estrategia de desarrollo urbano orientada a la densificación, antes que al crecimiento extensivo de la ciudad, que es insostenible por demandar servicios de transporte, infraestructura física e instalaciones de agua y desagüe que son muy onerosos. También plantea la aplicación de los bonos habitacionales otorgados por el gobierno para la edificación de viviendas en pueblos jóvenes, en terrenos no urbanizables. En tercer término

18 Ley Publicada el 09-09-1999 y el Reglamento de la Ley del FONAFE, aprobada por Decreto Supremo No. 072-2000-EF, publicada el

09.07.2000

19 Esta normativa del mes de abril de 1979 tiene 3 finalidades: a) Garantizar la CALIDAD del agua de consumo humano, b) Distribuir la CANTIDAD suficiente de agua a las poblaciones que sirven, y c) PRECIO JUSTO del agua a las poblaciones de escasos recursos económicos; pero encontramos muchas veces que los camiones cisterna venden agua no apta para consumo humano, o que la venden a compradores no autorizados como son las granjas, huertos, piscinas, construcciones, etc.



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propugna el establecimiento de reglas de juego de urbanización y construcción de viviendas orientadas a la “reinvención y revalorización de la ciudad”. Los sectores de bajos ingresos que ya viven en la ciudad de Lima demandarán cerca de 400,000 nuevos predios al año 2015. Puede suponerse que un tercio de esa demanda ya ha sido cubierto con las invasiones de suelo ocurridas desde 1995. Otra parte de la demanda se atiende por el hacinamiento en el parque de viviendas ya existente. La formación de nuevos asentamientos humanos no sería una respuesta adecuada a esta demanda, al agudizar la extensión de la ciudad, generando una demanda de servicios de altos costos, de financiación insostenible. Una senda diferente a la política inercial de ocupación extensiva de terrenos y construcción anárquica de viviendas la muestra un creciente número de familias que vienen edificando unidades habitacionales de manera informal en el mismo predio donde viven. Esta alternativa refuerza un patrón de densificación opuesto al de extensión que ha primado hasta aquí. Los gobiernos locales se han preocupado poco por el problema de vivienda que afecta mayormente a los pobres, contrastando ello con las obligaciones legales que los pobres cargan sobre sus hombros como consecuencia de las prerrogativas de las municipalidades de otorgar las licencias y permisos. El constructor privado informal queda así solo en el escenario, dado que el gran sector constructor no tiene interés de intervenir en barrios ya ocupados y urbanizados. Dando apoyo técnico y financiero a los pequeños productores de vivienda las municipalidades podrían contribuir a promover la producción asistida de viviendas. Una iniciativa de este tipo podría aprovechar la existencia de 10,000 bonos habitacionales que el gobierno da al año y que hasta ahora no se aplican a la edificación de viviendas en pueblos jóvenes. Bajo este mismo enfoque, las municipalidades podrían orientar a las familias en ellaneamiento, construcción y formalización de sus viviendas. Para ello se requiere una acción de fortalecimiento y coordinación institucional proveniente de la MML. Hay que romper el mito de que sólo la vivienda producida masivamente por grandes empresas constructoras es la única vía para solucionar el problema habitacional de Lima. La mayoría de limeños pobres ya tiene un techo en un terreno de su propiedad o de algún familiar. Esta mayoría no necesita vivienda nueva llave en mano en terreno nuevo, sino vivienda nueva en los aires o al costado de la ya existente. La política de “suelo en vez de vivienda” para los pobres es una senda peligrosa, dado que la extensión actual de la ciudad es tan vasta que las mismas tendencias del mercado ahora están “reinventando” la ciudad en el mismo lugar, revalorando el espacio ya urbanizado.

4.2.5 Objetivos y Prioridades

Los Objetivos Estratégicos para este eje de la estrategia son: 1. Acceso universal a vivienda digna; 2. Racionalización del uso del espacio y priorización de áreas verdes; 3. Agua de calidad para todos; 4. Manejo integral de residuos sólidos de manera sustentable; 5. Limeños respirando aire puro.



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4.3 Base 3: Capital Humano 4.3.1 Análisis de Factores Intersectoriales Claves Como se refirió en el acápite 3.3 del Capítulo III, el capital humano se concibe como el acervo de conocimientos, habilidades y experiencias que cada persona acumula en el tiempo, moldeando sus competencias para el trabajo y la vida comunitaria, como producto de la inversión realizada por el Estado, la empresa privada y la familia, en la educación, el entrenamiento y la salud de cada quien. En tal sentido, el capital humano puede ser fortalecido desde el Estado, la empresa, el hogar, el centro educativo, el centro de salud, el centro deportivo y toda organización social con vocación de desarrollo. La evidencia empírica evidencia que las economías alcanzan más rápido el desarrollo mediante una progresiva acumulación de capital humano basada en la incorporación de conocimiento y progreso tecnológico. Los países con mejores niveles educativos y por ende con mejor capital humano, presentan ofertas laborales mejor remuneradas y más predispuestas a la innovación y absorción de nuevas tecnologías. Para el Perú resulta imperiosa la necesidad de establecer una estrategia para la acumulación de capital humano, lo que supone un indudable esfuerzo de inversión en educación, salud y lucha contra la pobreza; y Lima Metropolitana, al concentrar a nivel nacional el 20% de alumnos de primaria y el 26% de los de secundaria, debe liderar el establecimiento de políticas que favorezcan la mejora continua de los niveles de calidad de la educación. Pese a que el Estado acusa un marcado déficit en cuanto a inversión en educación y cultura, el sistema educativo peruano cuenta entre sus meritos el haber expandido entre 1970 y 2000 la tasa de cobertura de la matrícula escolar pública a un ritmo anual de 3,02%, superando incluso el crecimiento de la población en edad escolar. Actualmente, la escolarización (medida por la asistencia regular del alumnado a los centros educativos) de Lima Metropolitana, asciende al 98%. En el campo de la educación superior, las tasas de cobertura también son elevadas, aproximadamente el 30% de la PEA urbana posee educación universitaria, ratio similar al de los países industrializados. De otro lado, si bien el número de matriculados en las escuelas públicas de Lima (1.038 alumnos) es el doble del de las privadas, el número de establecimientos de las últimas es 2,5 veces mayor que el de las fiscales, lo que responde al sostenido decrecimiento de la inversión en infraestructura educativa. Este hecho genera una alta densidad poblacional por unidad escolar estatal y un mayor número de alumnos por docente, coligiendo en una menor calidad de la enseñanza pública comparada con la privada. Pese a ser la ciudad capital, Lima no cuenta con una política educativa diferente al del resto de regiones del país, y tampoco presenta un tratamiento diferenciado en la asignación del gasto en infraestructura según criterios de pobreza. Cabe destacar que si bien en Lima la cobertura educativa es adecuada y cumple con creces los cánones internacionales, los niveles de rendimiento académico presentan marcadas deficiencias que explican la baja productividad de la mano de obra calificada. Según el BID, más de la mitad de los trabajadores con educación secundaria y cerca de un tercio de de los trabajadores con educación secundaria ganan menos de un dólar por hora, es decir manifiestan pobreza.



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Los estudiantes limeños, y en general de todo el país, muestran un bajo nivel de aptitudes y conocimientos, el 54% de estudiantes se ubica por debajo del nivel más elemental de alfabetización lectora que involucra actividades básicas de comprensión de lectura. Según la UNESCO, los escolares peruanos ocupan el último lugar de América Latina en las pruebas de razonamiento matemático y el penúltimo en lenguaje. Entre las razones que explican la baja calidad educativa se encuentran la insuficiente oferta en infraestructura para el dictado de clases a nivel secundario, uso de métodos pedagógicos anacrónicos basados en la memorización, aplicación de programas curriculares inflexibles, deficiente formación de buena parte de los maestros al provenir en más del 70% de institutos pedagógicos superiores, asignación presupuestal insuficiente (ascendente al 3% del PBI), ineficiencia del gasto presupuestal derivado de la distribución en función del número de maestros y no de la calidad ni del número de alumnos, gasto en educación superior inequitativo ya que beneficia al quintil más rico de la población, inexistencia de mecanismos de evaluación para docentes y directores, educación preescolar con vacíos de cobertura (apenas 20%), y falta de relación entre la educación secundaria, la universidad y el mercado laboral. Sin embargo, la baja calidad educativa no es la única determinante de la escasa acumulación de capital humano en Lima y el resto del país. Las empresas también coadyuvan a ésta deficiencia mediante su poca predisposición a invertir en capacitación y formación especializada de sus trabajadores. Dicho fenómeno se explica por la costumbre de preferir el sistema de contratación temporal e informal de la mano de obra propiciado por los elevados sobrecostos laborales que debe asumir el empleador cuando contrata personal.

Dentro de las demás aristas que explican la reducida capitalización de recursos humanos en Lima Metropolitana, se debe mencionar como factor restrictivo la existencia de un limitado acceso de la población a los servicios básicos de salud. Tal situación es resultado de la presencia de barreras de corte económico (carencias monetarias para sufragar el tratamiento), culturales (mujeres se niegan a atenderse con personal masculino) y físicos (la distancia entre el nosocomio y los hogares). Entre 1994 y 2000 se observó un relativo estancamiento en la tasa de utilización de los servios de salud en Lima Metropolitana (de 64,1% pasó a 65,2%), lo que contrasta con la expansión reportada en las áreas rurales del país (de 28% pasó a 46,1%). Según la ENNIV de 2000, sólo el 54% de los pobladores de Lima Metropolitana acude al médico tras el manifestación de enfermedades o accidentes, mientras que un 10% es pragmático y consulta sobre sus dolencias en la farmacia, y un 30% realiza auto profilaxis y no busca consultas médicas. De este último caso, el 20% aseguró que no acudía al médico por motivos económicos y el 70% porque no lo consideraba necesario. 4.3.2 Análisis de Esfuerzos Públicos por Mejorar Según el numeral 123 de la Hoja de Ruta 2004-2006, el gobierno estableció como prioridad el “ampliar el capital humano indispensable para la competitividad, a través de medidas convergentes destinadas a mejorar la salud y educación. La inversión social debe asegurar el desarrollo de las capacidades de los mas pobres para que puedan participar en las mejores condiciones, en el crecimiento económico”. Mientras que en las décimo segunda y décimo tercera políticas de Estado del Acuerdo Nacional, los partidos políticos se comprometen a “garantizar el acceso universal a una educación pública gratuita y de calidad y promoción y



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defensa de la cultura y del deporte” y “asegurar el acceso universal a los servicios de salud y a la seguridad social”. En lo que se referente al tema educativo, el Ministerio de Educación mantiene activo el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Peruana (MECEP), que cuenta con recursos del crédito del Banco Mundial. Dicho esquema incluye al Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria, el cual tiene como componentes el mejoramiento de la calidad de los procesos de enseñanza aprendizaje, que incluye desarrollo curricular, materiales educativos y capacitación docente; y la modernización de la administración educativa. Asimismo, cuenta con un programa dirigido a los demás niveles educativos, para el mejoramiento de la calidad de la Educación Inicial, Secundaria, Formación Docente y Educación para el Trabajo. También se cuenta con el Programa de Educación a Zonas Rurales, destinado principalmente a incrementar la cobertura de la educación secundaria en las zonas rurales. Este pretende cerrar la brecha existente entre la cobertura educativa de los niveles primarios y secundarios. Para ello, aplica tecnología de punta para poner a disposición de los sectores más necesitados los sistemas más modernos de aprendizaje. De esta forma, el gobierno contribuye a que los sectores socioeconómicos más deprimidos sean capaces de estudiar y superarse en la vida; y así, haya una mejor distribución de ingresos entre la población. Para contribuir a mejorar los ambientes de aprendizaje mediante el uso de Tecnologías de la Información y Comunicación, nació en 2001 el Programa Huascarán. Este plan busca masificar el acceso a Internet como fuente de conocimiento para los escolares y de actualización para los maestros. En el mediano plazo, persigue la reducción de las brechas educativas entre las zonas urbanas y rurales. Por el lado de la salud, el Ministerio de Salud desarrolla el programa de cuidado de la salud individual, mediante planes concebidos en función de las prioridades sectoriales. Así, dentro de las líneas de acción del ente estatal se pueden mencionar: Salud del Niño, Ampliación de la Atención Básica, Apoyo al Diagnóstico y Tratamiento, Salud de la Mujer y Salud Reproductiva, Alimentación y Nutrición, Enfermedades Transmisibles; y Emergencias, Urgencias y Cuidados Intensivos. El Estado también cuenta con el Programa de Salud Básica para Todos (PSBPT), el cual es el de mayor cobertura del sector salud. Este programa tiene como objetivo universalizar el acceso a un Paquete Básico de Salud y brindar atención médica adicional a los grupos de mayor riesgo. Sus acciones consisten también en reactivar los centros de salud en las zonas de mayor pobreza. Entre otros programas administrados por el Ministerio de Salud y que se orientan a la atención de problemas específicos en determinadas zonas del país, se pueden mencionar el Proyecto 2000, que está dedicado principalmente a la atención materno-infantil, a la modernización de la gerencia de los servicios de salud, y al financiamiento de la atención en salud en 12 regiones y subregiones del país; el Programa de Salud Escolar y Adolescente, que tiene como objetivo enseñar a los jóvenes el cuidado de su propia salud y la práctica de conductas saludables en niños y adolescentes; y el Programa de Seguro Escolar, que complementa las acciones del programa anterior con un seguro médico para los alumnos de los colegios estatales.



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4.3.3 Análisis del Marco Institucional 4.3.3.1 Educación El sistema educativo se divide en público y privado. En el público, la educación es gratuita y Estado, a través del Ministerio de Educación, los municipios o los gobiernos regionales, financia los costos y la infraestructura educativa, además de proveer el servicio. En el privado, la infraestructura y los costos son afrontados por una institución privada, la que cobra derechos de estudio al alumno con el fin de recuperar su inversión. El ordenamiento institucional de la educación en el Perú está dado por la Ley General de Educación, que junto con sus complementos como los lineamientos del plan de emergencia, lineamientos de acreditación de institutos superiores, y proyectos de ley para la Carrera Magisterial, buscan la mejora de la calidad educativa. Este avance sectorial se da en un proceso paralelo que eventualmente deberá conectarse con el proceso de descentralización. La Ley General de Educación (Nº 28044), reglamenta las actividades del sector educación. En términos generales, es una norma con interesantes novedades organizacionales que incorpora la actual estructura descentralizada del Estado. El modelo, a nivel jerárquico, tiene a la cabeza al Ministerio de Educación y al Consejo Nacional de Educación que representan al “Proyecto Educativo Nacional”; en segundo nivel se ubican la Dirección Regional y la Unidad de Gestión Educativa, cada una con su Consejo Participativo, y representan al “Proyecto Educativo Regional” y al “Proyecto Educativo Local”, respectivamente; y al final se ubican las instituciones educativas que representan al “Proyecto Educativo Institucional”. Según la norma, el director regional de educación sigue dependiendo en el tema técnico normativo del Ministerio de Educación, pero administrativamente está ligado al gobierno regional. En tanto, el director de la unidad de gestión educativa (con ámbito provincial) depende del gobierno regional y no de la municipalidad provincial. La participación municipal se da a través de los Consejos participativos, donde junto con otros participan y no necesariamente de manera preponderante, en la supervisión de la ejecución del plan educativo local. De las Unidades de Gestión Educativa dependen las instituciones educativas o centros educativos, donde igualmente se coordina con un Consejo Participativo Institucional. Las instituciones educativas pueden formar redes educativas e instancias de cooperación. Para el caso de Lima Metropolitana, se cuenta con una organización basadas en 7 USES o Unidades de Servicios Educativos: San Juan de Miraflores, San Martín de Porres, Cercado, Comas, San Juan de Lurigancho, Vitarte y San Borja. Este ordenamiento facilita una gestión descentralizada. La ley Nº 28044 comprende importantes avances en materia de políticas integrales de reforzamiento del capital humano, como la obligatoriedad de la complementación de la educación inicial y primaria con programas de alimentación, salud y entrega de materiales educativos. También desarrolla pormenorizadamente las consideraciones de evaluación, acreditación y certificación de la calidad educativa (tanto de las instancias educativas como en la de docentes) a través del funcionamiento de un sistema ad hoc y la creación de un instituto responsable en el nivel de la educación básica. En julio de 2003, el gobierno declaró en emergencia a la educación pública, debido al bajo rendimiento estudiantil. Desde entonces se han venido aplicando normas para focalizar acciones educativas. Entre ellos, se deben resaltar los lineamientos del Programa Nacional de Emergencia 2004, los cuales se centran en cinco ejes principales basados en la calidad,



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equidad, inclusión, transparencia, profesionalismo del magisterio e inversión. Los principales principios del programa son: o “Mejorar las oportunidades de logros de aprendizaje en la educación, garantizando

ambientes seguros y enfatizando en el desarrollo en las áreas de comunicación integral y lógico matemático, y formación de valores.”

o “Superar las brechas de inequidad, urbano-rural y al interior de esta”. o “Revalorar el magisterio...con énfasis en el despliegue de la carrera

magisterial...formación continua del profesorado y la racionalización de la oferta de formación magisterial”

o “Desarrollo de una gestión moderna, democrática y descentralizada...” El plan enfatiza la necesidad, entre otras cosas, de consolidar las instancias intermedias de gestión educativa y promover la participación de la comunidad en la toma de decisiones y en la vigilancia ciudadana, reforzando la autonomía de la institución educativa y la autoridad del director. Aún cuando el rol de la municipalidad no es explícita, se interpreta que hay un interés primario de la autonomía de las unidades o centros educativos (ahora institución educativa) y de los órganos intermedios donde la participación de las municipalidades es parcial, o a través de los consejos de participación como un agente más. 4.3.3.2 Salud El sistema de salud en el Perú se caracteriza por ser segmentado, identificándose tres subsistemas: el privado, el de seguridad social y el público. El primer grupo se orienta a la medicina curativa y se diferencia de los otros por su mayor grado tecnológico y por ofrecer servicios de mejor calidad. El segundo grupo se encuentra administrado por EsSalud y se dedica a financiar la atención de los trabajadores dependientes mediante contribuciones a la planilla. Sin embargo, debido a la falta de una real fiscalización del cumplimiento de las normas laborales, su mercado objetivo, alcanza apenas al 19% de la PEA. En este contexto, el subsistema público se orienta a ofrecer servicios preventivos y curativos a la población excluida de los subsistemas mencionados, contando este grupo poblacional con un “seguro implícito” vía atenciones subsidiadas en los establecimientos del Ministerio de Salud. Como resultado, este subsistema absorbe aproximadamente el 50% del total de usuarios a los servicios de salud. Para salvar el problema de la desconexión entre los diferentes estamentos de la oferta de salud en el país, en agosto de 2002 el gobierno promulgó la Ley Nº 27813 que crea Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado en Salud, que tiene por objeto coordinar el proceso de aplicación de la política nacional de salud, promoviendo su implementación concertada y descentralizada y coordinando los planes y programas de todas las instituciones del sector. A nivel nacional se constituyó el Consejo Nacional de Salud, a nivel regional le correspondió el Consejo Regional de Salud, en un tercer escalón le siguen los Consejos de Coordinación Provincial y por último los Concejos de Coordinación Distrital. A Lima Metropolitana le corresponde conformar su Consejo Metropolitano de Salud. El Consejo Regional de Salud está conformado por proveedores públicos (incluyendo EsSalud) y privados, el Colegio Médico, el sindicato de trabajadores de la salud, las municipalidades, las universidades y algunas organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, el problema de



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dicho Consejo es su poca efectividad para influir en la política sanitaria, ya que su condición es de sólo consultivo y no vinculante. 4.3.4 Estrategia de Capital Humano Para crecer sostenidamente en el futuro y alcanzar niveles de vida cercanos a los de las principales ciudades del mundo, la estrategia de desarrollo de Lima Metropolitana debe necesariamente contemplar el reforzamiento de la calificación de sus recursos humanos. Los futuros aumentos en la productividad y la competitividad local, factores que en última instancia permiten crear y asegurar empleos e incrementar los ingresos en forma sostenida, estarán directamente relacionados con la absorción de conocimientos detentada por los obreros, técnicos, empleados, profesionales, gerentes y empresarios de la ciudad capital. La calificación de los recursos humanos se inicia en el sistema educativo, desde inicial, primaria, secundaria, técnica, hasta llegar al nivel universitario; pero no acaba allí pues los trabajadores y profesionales deben capacitarse permanentemente para mantenerse al día con el vertiginoso cambio tecnológico, lo que obliga una estrecha y flexible relación entre el sistema educativo y el mundo empresarial. En este sentido, el trabajo concertado de la Municipalidad Metropolitana de Lima y las municipalidades distritales, tendría que apoyarse en el aprovechamiento de las oportunidades que emanan de su entorno: (1) Tanto la Ley General de Educación como la Ley Orgánica de Municipalidades reconoce el rol de los gobiernos locales en materia de educación; (2) El proceso de reestructuración del Ministerio de Educación para adecuarse a la descentralización; (3) Próximas campañas electorales permitirá poner al frente de la plataforma la emergencia del sector educación; (4) Mercado o densidad permite participación o asociación público privada para mejorar tecnología educativa (computadoras e Internet); (5) Aprovechamiento de wawa wasi para aprestamiento del infante; (6) Se ha creado el Consejo Nacional de Educación y difundido el Pacto Social para la educación; (7) Interés internacional en el desarrollo de la educación de los niños como UNICEF y Save the Children; (8) Existencia de proyectos de cooperación externa en Lima (España) y de Fundaciones (Telefónica) para mejorar la calidad educativa; (9) Proceso de descentralización y proceso de transferencia del sector salud a la Región Lima en negociación; (10) Existencia de desayunos escolares, Vaso de Leche y comedores populares pueden ser enriquecidos para monitorear desnutrición; (11) Avances importantes en el pasado sobre modelo de atención integral y mejoramiento de la calidad en el sector salud. Apoyándose en el aprovechamiento de esas oportunidades, la estrategia de la Municipalidad Metropolitana de Lima tendrá que orientarse a superar las siguientes debilidades que obstaculizan la acumulación de capital humano en de la ciudad capital: (1) Cobertura limitada en nivel educativo inicial. No se conoce efectividad de programas no escolarizados; (2) Bajos niveles de desempeño o rendimiento promedio de estudiantes en comprensión de lectura y matemática; (3) Niñas y adolescentes dejan de asistir a la escuela por quehaceres del hogar, matrimonio o embarazos tempranos; (4) Todavía existe analfabetismo. Analfabetismo en padres o abuelos juega en contra con el nivel educativo alcanzado por los niños; (5) Insuficiente número de docentes debidamente capacitados; (6) Currículo educativo no incentiva participación de los padres e incrementa desinterés del niño; (7) Barreras económicas limitan acceso o son razones importantes de la no asistencia; (8) Normatividad considera al sector salud como competencia compartida. Lo que puede ocasionar problemas de rendición de cuentas si no se delimitan bien las responsabilidades; (9) Población todavía no es conciente de la necesidad de prevención en salud; (10) Debilidad de gobiernos locales



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puede ser excusa para no permitir el empoderamiento en salud; (11) Limitados recursos fiscales transferidos a los sectores educación y salud. 4.3.5 Objetivos y Prioridades 1. Analfabetismo cero; El proceso de alfabetización motiva identidades culturales, manejo de instrumento material, capacidades y prácticas sociales. Escribir significa: registrar, comunicar, controlar, a través de un artefacto gráfico manual una actividad intelectual que le es imposible a quien no puede dejar constancia escrita de su propia identidad. 2. Acceso universal a educación de calidad La calidad educativa desde el nivel más básico, asegura un desarrollo integral de la salud, nutrición y estimulación temprana adecuada a los niños y niñas de cero a cinco años. Además, elimina las brechas existentes entre la educación pública y privada así como entre la educación rural y urbana. Fortalece la educación científica y el uso difundido de nuevas tecnologías. Todo tiene como colofón la mejorará la calidad de la educación superior pública, universitaria y no universitaria. 3. Capacitación técnica de calidad internacional apoyando cadenas productivas competitivas

en cada zona El objetivo parte de una iniciativa del Ministerio de Educación, que consiste en evaluar y reorganizar la oferta estatal de institutos tecnológicos en Lima, ya que actualmente el diseño pedagógico del conocimiento técnico no es competitivo: carpintería de madera, de metal mecánica, mecánica automotriz, artesanía en metales (joyería) técnicos de construcción civil, contabilidad, administración, secretariado, informática, enfermería, mecánica dental, etc; con una duración de entre tres y cuatro años. 4. Adultos capacitados en manejo de situaciones de riesgo familiar y de negocios; En Lima las personas adultas con secundaria completa son aproximadamente 31.3% de la población. En el Perú, la evolución de la población en edad avanzada (60 años y más) entre 1972 y 1993 mostraba una tendencia al envejecimiento. El porcentaje de la esta población aumento de 5,9% a 7%. 5. Acceso a servicios de salud de calidad a bajo costo para poblaciones pobres Este concepto se refiere a potenciar la promoción de la salud, la prevención y control de enfermedades transmisibles y crónico-degenerativas, promover la prevención y el control de enfermedades mentales y de los problemas de drogadicción, desarrollar un plan integral de control de las principales enfermedades emergentes y re-emergentes, de acuerdo con las necesidades de cada región; promover hábitos de vida saludables y ampliará y descentralizar los servicios de salud.



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4.4 Base 4: Seguridad Ciudadana

4.4.1 Análisis de Factores Intersectoriales Claves El fenómeno de la inseguridad ciudadana, tan extendido en todas las ciudades grandes del mundo y América Latina, no es ajeno a Lima. Si bien los registros estadísticos oficiales de eventos delincuenciales y de violencia social en Lima, colocan a esta ciudad en una posición intermedia a nivel de América Latina, la percepción de los habitantes es de una muy alta inseguridad y que tiende a agravarse. Tan es así que para la población limeña el principal problema de la ciudad es la delincuencia, seguido del desempleo. El 59.5% de la población teme más a la violencia delincuencial, frente al 27.4% que le teme más a la violencia subversiva. A pesar de que las cifras policiales no llegan a cuantificar el problema en toda su magnitud – dada la alta omisión de denuncia existente - ellas son útiles para medir tendencias, sobre todo en delitos que tradicionalmente tienen bajos niveles de subregistro. Con esas cifras limitadas, se estima que los costos de la inseguridad ciudadana en Lima son del orden del 5% del PBI, mostrando una tendencia creciente. 4.4.1.1 Fomas de Delincuencia Al margen de las cifras policiales, el 61,7% de los limeños percibe que la principal forma delincuencial es el robo callejero, seguido por el consumo de drogas (57.9%). El 50% de la población califica la zona donde vive como más o menos segura, mientras que el 32.5% la etiqueta como insegura. La situación de Lima formas delincuenciales presenta las siguientes características: o Hurto y Robo a Domicilio y a Personas. Las estadísticas oficiales colocan a los robos

como la forma más acuciante de inseguridad ciudadana en Lima, particularmente los robos en la calle. Cerca de 1 de cada 5 limeños ha sido víctima de un robo en la calle y 1 de cada 10 de algún robo en su vivienda. Los robos a la persona y, en un distante segundo lugar, los hurtos a la vivienda son las dos modalidades más frecuentes de delito en Lima. El número de víctimas por asalto a mano armada o al escape asciende a 1,5 millones, mientras que el número de robos a domicilio es de 26.000. La encuesta realizada por el INEI en 1997 revela que el 81.1% de los agresores no pasa de los 30 años de edad. El 34% de los ataques los realiza un individuo, mientras el 27% lo realizan dos individuos. En el 44,2% de los casos no se registró uso de armas, en el 29.3% no se supo si las portaban, en tanto que el 17.6% y el 4.86% registraron armas punzo cortantes y armas de fuego, respectivamente.

o Robo de vehículos. Los robos de vehículos registrados en la policía ascienden a 864 al

año, manteniéndose estables desde hace más de diez años, a pesar del crecimiento notable del parque automotor. La razón de este subregistro puede deberse a la creciente desconfianza en la institución policial, ante la evidencia de que varias bandas de robos vehiculares han estado conformadas por policías o ex policías.

o Vandalismo y Agresión. Los actos de vandalismo se han venido incrementado

vertiginosamente en los últimos años, debido a la agudización del fenómeno del pandillaje. Se calcula que existen 390 pandillas en Lima y Callao con 13,000 integrantes, formados por entre 8 y 50 miembros. El pandillaje afecta mayormente a los asentamientos urbanos y barrios populares. Las causas de su conformación están



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vinculadas con frustraciones económicas y personales derivados de problemas de autoestima, ausencia de valores en el hogar, autoritarismo paterno, alcoholismo del padre, prostitución de la madre, etc. Los principales móviles de las pandillas son la defensa del lugar cercano a la vivienda (‘el barrio’) y el logro del dominio de la zona barrial o de una zona extendida. En muchos casos los integrantes de pandillas realizan alguna actividad productiva informal o de carácter delictiva, como la venta de objetos robados. El pandillaje es significativamente más importante en zonas de nivel socioeconómico bajo, siendo percibido como amenaza grave por las familias de bajos ingresos de esas zonas. La alta vulnerabilidad de las zonas pobres a los actos de pandillaje obedece a sus condiciones físicas incipientes, tales como falta de luz, espacios despoblados, lotes abandonados y ausencia de efectivos policiales.

o Violencia Familiar. En zonas pobres los actos de violencia dentro del hogar se vienen

dando con creciente asiduidad, al punto que en algunos distritos constituyen la forma dominante de denuncias policiales, aun cuando en estos casos el grado de evasión de denuncia es muy alto. Particularmente, son considerables los casos de maltrato contra la mujer, así como los de abuso de los padres contra los hijos. En los últimos años los casos de violaciones sexuales a niños por parte del progenitor o el padrastro han cobrado preocupante presencia en las noticias.

o Secuestro. Problema creciente por la presencia de bandas de secuestradores muy bien

organizadas. Los secuestros al paso afectan principalmente a los sectores medios y altos, siendo virtualmente inexistentes en los sectores de bajos muy ingresos. Las zonas más peligrosas de vivienda según la información obtenida son el Cono Sur y en el Callao. El problema se agrava por fallas del régimen judicial penitenciario, que pone en libertad a los secuestradores, así como por la presencia de ex policías en su organización, con posible acceso a información sobre personas.

o Micro Comercialización de Drogas. Problema agudo en diversos distritos de Lima

Central que comienza a extenderse a los conos. o Violación de Niños y de Mujeres. Es un problema con alto contenido social y de

permanente preocupación de los limeños. El número de violaciones asciende a 3.000 al año, la mayor parte de allas concentradas en zonas pobres, favorecidas por la presencia de espacios despoblados, lotes abandonados y ausencia de efectivos policiales.

o Homicidios. Las cifras de homicidios en el Perú son bajas, con tendencia a disminuir, tras

el fin de la violencia política, con un nivel de sólo 4 por cada 100,000 habitantes, muy distante de niveles cercanos a 100 por cada 100,000 en las ciudades más peligrosas.

Puede apreciarse que la inseguridad ciudadana en Lima es un problema complejo y multicausal. En principio, puede distinguirse tres niveles de factores que inciden en ella: a) Condiciones de pobreza material y moral de la familia, encubadoras de potenciales

delincuentes. b) Condiciones de vivienda, urbanísticas, ambientales e institucionales de abandono en zonas

pobres, proclives al accionar delictivo y al acceso libre a las drogas, el alcohol y armas de fuego.

c) Existencia de una policía inefectiva y desarticulada de la sociedad civil.



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4.4.1.2 Pobreza Material y Moral como Encubadora de Delincuentes La pobreza material es un innegable caldo de cultivo de delincuentes. Gran cantidad de los delincuentes que roban al paso o a domicilio en Lima tienen como móvil la necesidad; especialmente la necesidad de conseguir comida para sus familias. Los desempleados crónicos tienen mayor probabilidad de caer en la delincuencia, puesto que es en situaciones de desempleo prolongadas que ellos caen presa de la desesperación, sobre todo si tienen una familia grande que mantener. Sin embargo, la necesidad como móvil delincuencial es un fenómeno que también afecta a los subempleados; es decir, a los que teniendo un empleo de refugio o ‘autoempleo’, perciben ingresos que no les alcanza para satisfacer las necesidades básicas de sus familias. Se trata de padres de familia que, imbuidos del valor del trabajo esmerado y el esfuerzo sacrificado para sacar a su familia adelante, dedican largas horas a su jornada de trabajo, usualmente en actividades económicas ambulatorias ubicadas en lugares muy distantes de su vivienda. En este caso, sus llegadas diarias a altas horas de la noche colocan una barrera infranqueable de incomunicación entre padres e hijos, dejando a éstos en condición de vagos, a merced de la influencia de las pandillas del barrio o de barrios aledaños, o de compañías proclives al vicio y la delincuencia. La necesidad de los pobres en Lima también está vinculada con expectativas negativas acerca del futuro al percibir ausencia de oportunidades para los miembros de la familia. Esta necesidad de oportunidades deviene en sentimientos de soledad frente a las incertidumbres de la vida dentro de un entorno agresivo, que tienden a activar actitudes cortoplacistas, perdiendo el sentido de trazarse metas y aspiraciones frente a la vida. En este sentido, un trabajo estable es de por si percibido como una fuente de oportunidades, además de ser una vía para mantener la mente ocupada. Del mismo modo, el deporte, el estudio y la vida familiar armónica también constituyen vías para mantener la mente ocupada, alejada de las tentaciones de caer en pensamientos reñidos con los valores morales. Estas tentaciones cobran más fuerza cuando la persona cae en una situación de vagancia estructural, que lo acerca al alcohol y las drogas. Desde otro ángulo, no sólo la pobreza material alienta la delincuencia, sino que también incide la pobreza moral; es decir, la carencia de valores sólidos y paz espiritual producto de una pobre autoestima, cimentada en el desafecto de padres alcohólicos o drogadictos, cuando no de padres autoritarios o padres que abandonan a sus hijos desde la niñez más temprana. Por suerte, en aquellos jóvenes que crecieron sin padecer de este sello de pobreza moral de raigambre infantil, el impulso de la necesidad felizmente se topa con la resistencia de una fuerza de voluntad que les impide caer en el delito. Aunque incluso en estas personas, mientras más crónica la situación de desempleo o de riesgo de pérdida de ingresos, mayor la propensión a debilitar e incluso doblegar su voluntad de mantener una conducta en línea con los valores asumidos. En general, la fuerza de voluntad de mantenerse alejado de la delincuencia es más débil en las personas que padecen de una pobreza moral arraigada desde la niñez, pero también lo es en aquellos que caen en el vicio del alcohol y las drogas o se quedan por buen tiempo en un estado de vagancia. En sí mismos, los niños y jóvenes tienen una fuerza de voluntad más débil, por el solo hecho de no haberla llegado a formar. Tanto en personas mayores como en jóvenes, su ingreso a la delincuencia es una situación difícil de revertir; una vez doblegada la fuerza de voluntad surjen incentivos para permanecer en ella.



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En la criminalidad encuentran formas de vida que les hace más fácil resolver sus problemas y, al hacerlo, surjen mecanismos de defensa justificativos que progresivamente van asumiendo los rasgos de una ideología para evitar la oposición familiar. Las construcciones ideológicas de los delincuentes suelen alimentarse de una mezcla de sentimientos de odio hacia quienes tienen más y de un orgullo personal orientado a proyectar una imagen de héroe, que convierte sus actos de agresión física y de captura del botín en demostraciones de superioridad. Al mostrarse el delincuente a si mismo como alguien capaz de asumir riesgos mucho mayores a los que normalmente asumen los pobres de su entorno en su lucha diaria por la subsistencia, se proyectan como objeto de admiración principalmente de los jóvenes, quienes terminan superponiendo esa ideología a sus valores pre-existentes, entablándose una simbiosis que culmina en una racionalización tendiente a compartimentalizar su conducta, hacia sus seres queridos con los valores primigenios, y hacia el resto con los valores espúreos. 4.4.1.3 Entorno Proclive a ser Víctimas del Delito Las familias pobres limeñas no sólo están expuestas a caer en el delito con mayor facilidad que las que no lo son, por sus propias condiciones de pobreza material y moral, sino que además están expuestas a ser fáciles víctimas de los delincuentes. La fragilidad de sus viviendas facilita la irrupción en ellas de desconocidos, e incluso de vecinos o familiares que ingresan a robar aprovechando las largas horas en que todos los miembros del hogar –incluyendo los niños- están ausentes en su indesmayable búsqueda del sustento diario. El abandano urbanístico hace que la falta de luz, la existencia de zonas despobladas y lotes abandonados les permita a los delincuentes esconderse y esconder sus armas, organizarse, drogarse, alcoholizarse y actuar agresivamente en ambiente de soledad. No sólo los lugares despoblados y lotes abandonados se prestan a ese accionar delincuencial. Lugares en abandono institucional, tales como los bares, discotecas, tragamonedas, centros de apuesta y prostíbulos son un foco a veces más peligroso. En ambientes así, la posibilidad de que el atacado reciba ayuda de alguien alcanza una probabilidad muy remota. La falta de presencia de efectivos policiales, aunada a una situación de abandono institucional generalizado en zonas pobres, contribuye a crear una admósfera de impunidad frente a los delincuentes, los cuales tienden a actuar en ellos con amplia libertad, al serles fácil eludir el control policial y de la sociedad civil. 4.4.1.4 Policía Inefectiva y Desarticulada de la Sociedad Civil El accionar de la Policía Nacional del Perú (PNP) es altamente inefectivo por las siguientes causas: 1. Organización interna cerrada y caótica 2. Sistemas de información y procesos débiles y obsoletos 3. Recursos humanos inadecuados para ejercer altas responsabilidades administrativas en la

PNP y el Ministerio del Interior. 4. Reducido número de operativos policiales. 5. Reducido horario de trabajo de los operativos policiales. 6. Baja remuneración de los operativos policiales. 7. Enquistamiento de círculos vinculados a mafias o redes delincuenciales dentro del aparato

policial. 8. Mala reputación de la policía y falta de confianza de la población civil en ella, por

percepción de la población de que es corrupta.



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9. Baja mística, dedicación, vocación y compromiso con la función policial (testimonios de pobladores:“Actúan por flojera, sólo por obligación y no quieren meterse en problemas”)1.

10. Accionar desarticulado y receloso respecto de la participación de la sociedad civil organizada y las municipalidades en la solución a problemas de inseguridad ciudadana.

El problema se agudiza por las fallas normativas que no permiten que funcione una justicia ágil que castigue el delito. Las fallas más resaltantes son: 1. Ausencia de juzgados de paz que impartan justicia en el acto, en el lugar de detención. 2. Si no existen pruebas el caso no procede, a pesar de haber testigos. 3. Aplicación de una simple amonestación como sanción en el caso de los menores de edad. 4. Delegación de muchos casos a instancias mayores en otras dependencias o el mismo

Ministerio del Interior, tomándose la decisión por acatamiento de una orden superior, sobre la base de informes policiales insuficientes.

5. Ausencia de mecanismos de coordinación institucionales entre la policía y el serenazgo. 6. Falta de capacidad legal de los serenos y de la población organizada en rondas ciudadanas

para detener a un delincuente en delito flagrante. 7. Grupos civiles de seguridad ciudadana sin capacitación ni recursos de comunicación para

actuar preventivamente. 4.4.2 Análisis de Esfuerzos Públicos por Mejorar Las acciones emprendidas hasta aquí para el control de la inseguridad ciudadana han tenido un impacto limitado debido a que, de una lado, no atacan las causas estructurales económicas y sociales (pobreza, falta de educación, carencias afectivas y de autoestima, alcoholismo, prostitución, autoritarismo paterno, etc.) que subyacen a la comisión de actos delincuenciales y, de otro lado, son predominantemente reactivas y no obedecen a un enfoque preventivo. Según la Constitución Política vigente, la función de garantizar la seguridad ciudadana se ubica principal, pero no exclusivamente, en el ámbito del gobierno nacional y está asignada primordialmente a la Policía Nacional del Perú. Si bien, los gobiernos locales tienen desde el nivel constitucional un rol establecido, en la carta magna de 1993 no se definió de manera directa las funciones para las municipalidades en materia de seguridad ciudadana. Esta salvedad quedó corregida en marzo de 2002, con la publicación de la Ley Nº 27680 que establece “Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley”. Por lo tanto, a nivel constitucional si bien se establece que las funciones de seguridad ciudadana dependen de la Policía Nacional que es unificada y de carácter nacional, se le otorga a los gobiernos locales algunas atribuciones a este respecto y se obliga a la policía a cooperar con los municipios para el ejercicio de esta función. Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana Se crea por Ley Nº 27933 de febrero del 2003. Es una de las iniciativas de la reforma de la Policía Nacional. Está orientada a crear un espacio institucional de coordinación entre municipios, comunidad organizada, otros sectores del Estado y la Policía Nacional. El Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, y sobre todo los comités regionales provinciales y locales,

1 Pereyra, Omar “Del Barrio y del Crimen. El Orden y el Pánico Frente a la Criminalidad en Nuevo Pachacutec”, CSUIM Working Paper Nº 2 – PER – 03, Montevideo, Agosto 2003, pp. 21.



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ofrecen un espacio institucional de coordinación entre todos lo actores involucrados con una perspectiva de prevención. Los comités locales de seguridad ciudadana ofrecen, además, mecanismos muy concretos de participación y fiscalización ciudadana de las tareas de seguridad ciudadana. Además sirven de espacio para ventilar tensiones y dificultades de coordinación entre la policía y los gobiernos locales. La organización del sistema es innovadora, ya que la Policía Nacional reconoce el rol del alcalde como conductor de la política de la seguridad ciudadana en su jurisdicción dándole la presidencia de los comités. Recursos de la PNP para combatir la delincuencia La Policía Nacional del Perú tiene un déficit alarmante de efectivos comparados a los que contaban hace quince años. La distribución de los recursos de la PNP es favorable a Lima y Callao y perjudicial para el resto del país. Los policías dedicados a la seguridad ciudadana se han incrementado a pesar de la reducción general del número de efectivos. Los policías de direcciones especializadas como DIRANDRO, DIRINCRI y DIRIN y de unidades de patrullaje como el Escuadrón de Emergencia, son un complemento a la labor de los policías de comisarías en tareas de seguridad ciudadana. Si bien hay una tendencia favorable al crecimiento del número de los policías en los conos de la capital, estos todavía tienen tasas de policías por habitante muy inferiores a los de las zonas más consolidadas y económicamente más pudientes de de Lima. Serenazgos de los Municipios En Lima Metropolitana existen 4.014 serenos, lo que constituye un 50% de los policías asignados a comisarías y un sexto del total de policías de toda la VII Dirección Territorial de Policía. Siendo su número significativamente menor al de los policías, es ya una cantidad importante en la medida en que tienen una concentración mayor que la PNP en tareas exclusivamente de seguridad ciudadana y, adicionalmente, debido a que los serenos trabajan acompañados de policías en una proporción de tres a uno: lo que aumenta su número de efectivos operativos trabajando bajo órdenes de los municipios. Los policías que trabajan en el serenazgo son aquellos que están en su día de franco o de vacaciones, aumentado por lo tanto en la práctica el número de policías en las calles disponibles para la seguridad en la ciudad. Es importante anotar que esta modalidad es conocida como el servicio individualizado y está muy extendido en el país, en particular en Lima, por lo que hay miles de policías diariamente prestando servicios para entidades públicas y empresas privadas bajo esta modalidad. Una segunda constatación importante es que la fuerza relativa de cada serenazgo no responde a la magnitud de los problemas de inseguridad de cada distrito y las necesidades reales, sino al poder económico de los vecinos de ese distrito. Es más, en los distritos en que hay más policías por habitante (también los distritos de más altos ingresos), hay a su vez más serenos lo que determina una distribución totalmente desproporcionada en beneficios de seguridad por habitante en la ciudad de Lima. Así en San Isidro, por ejemplo que se encuentra en la cumbre más favorable de esa distribución hay una excelente cifra de 114 habitantes por efectivos de seguridad, pero en Villa El Salvador, en el otro extremo hay 1936 habitantes por efectivo de seguridad; estableciéndose una clarísima tendencia en los distritos seleccionados que mostramos en el



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cuadro que acompaña este trabajo, a que conforme disminuya el nivel económico aumente el número el número de habitantes por efectivo de seguridad. Tendencia que no es aliviada, sino acentuada con la forma en que los serenazgos están distribuidos en la ciudad. Es decir, que si ya la distribución de efectivos policiales por habitantes es desfavorable a los distritos más pobres, los serenazgos refuerzan y consolidan esa tendencia. Esto se corrobora cuando analizamos la distribución del total de los serenos en el conjunto de las zonas de la ciudad en donde el 80% de los serenos están en el Casco Urbano de la ciudad y en el Cono Sur, por ejemplo, sólo el 5%. 4.4.3 Análisis del Marco Institucional La Ley Orgánica de Municipalidades establece que la seguridad ciudadana es responsabilidad de las Municpalidades, definiendo las siguientes funciones específicas exclusivas para las municipalidades provinciales: o Establecer un sistema de seguridad ciudadana, con participación de la sociedad civil y de

la Policía Nacional, y normar el establecimiento de los servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana, rondas urbanas, campesinas o similares, de nivel distrital o del de centros poblados en la jurisdicción provincial, de acuerdo a ley.

o Ejercer la labor de coordinación para las tareas de defensa civil en la provincia, con sujeción a las normas establecidas en lo que respecta a los Comités de Defensa Civil Provinciales.

o Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales. o Coordinar con las municipalidades distritales que la integran y con la Policía Nacional el

servicio interdistrital de serenazgo y seguridad ciudadana. o Promover acciones de apoyo a las compañías de bomberos, beneficencias, Cruz Roja y

demás instituciones de servicio a la comunidad. Dicha ley también establece las funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales: o Organizar un servicio de serenazgo o vigilancia municipal cuando lo crea conveniente, de

acuerdo a las normas establecidas por la municipalidad provincial respectiva. o Coordinar con el Comité de Defensa Civil del distrito las acciones necesarias para la

atención de las poblaciones damnificadas por desastres naturales o de otra índole. o Establecer el registro y control de las asociaciones de vecinos que recaudan cotizaciones o

administran bienes vecinales, para garantizar el cumplimiento de sus fines. Adicionalmente, cabe resaltar las siguientes normas que inciden sobre la posibilidad de desplegar un accionar coordinado entre la Policía Nacional, las municipalidades y la sociedad civil: o Constitución de 1993, Artículo Nº 195 señala “la ley regula la cooperación de la Policía

Nacional con las Municipalidades en materia de seguridad ciudadana”. o Ley de la Policía Nacional del Perú Nº 27238 (22-12-99) o Ley 27030 que regula la ejecución de las penas de servicios a la comunidad y delimitación

de días libres. o Ley Nº 27933 del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. o Decreto Supremo Nº 012-2003-IN: Reglamento de la ley del Sistema Nacional de

Seguridad Ciudadana. o El Artículo Nº 157 de la Ley Orgánica de Municipalidades establece las provisiones

específicas exclusivas en 26 competencias del Concejo Metropolitano.



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La seguridad ciudadana se establece en la Constitución Política del Perú como un derecho fundamental de la persona. Sin embargo, la ciudadanía percibe - equivocadamente - que las normas penales favorecen a quien delinque. Asimismo, hay un profundo desconocimiento de las normas penales por parte de la ciudadanía y las algunas autoridades (políticas, policiales y municipales), que lleva a confundir la comisión de delitos con la de faltas, desconociendo que, en la práctica, los casos de faltas son aislados y casi todas las situaciones que explican la inseguridad ciudadana constituyen delitos donde cabe la detención y sanciones penales mayores. Existe una legislación penal alternativa para delitos comunes y faltas, que no incluye penas de cárcel. En esta legislación, la norma más importante en materia de seguridad ciudadana es la de servicio a la comunidad, que evita la total impunidad de los delitos menores y se constituye como una alternativa a un sistema penitenciario colapsado a la vez que demanda la participación de municipalidades como receptoras y supervisoras de personas sentenciadas. La existencia de una desconfianza hacia los procedimientos y mecanismos coercitivos del Estado para imponer el orden en el territorio. Detrás de esta afirmación se encuentra el hecho mencionado anteriormente que la policía no actúa correctamente, es corrupta o que la ley no permite una efectiva sanción a los delincuentes. 4.4.4 Estrategia de Seguridad Ciudadana La estrategia de seguridad ciudadana para la ciudad de Lima se articula en los siguientes ejes temáticos: o Impulso y reconocimiento legal de redes sociales de seguridad preventiva con

participación activa de la población organizada y con el soporte del sector privado en logística.

o Concertación y organización de la seguridad ciudadana de manera coordinada entre la MML y cada una de las Municipalidades Distritales y con la Policía Nacional, a través de los comités de seguridad ciudadana distritales, bajo la presidencia del Alcalde de la MML.

o Organización de un Consejo Metropolitano de seguridad vial, bajo la presidencia del alcalde de la MML y organización de los Consejos Descentralizados de carácter distrital, presididos por el Alcalde de cada Municipalidad Distrital.



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4.4.5 Objetivos y Prioridades Los Objetivos Estratégicos para resolver el problema de Seguridad Ciudadana en Lima, son los siguientes: 1. Lucha participativa y coordinada contra la delincuencia, la violencia y el crimen; 2. Empoderamiento de la población pobre contra los riesgos de la delincuencia, la violencia y

el crimen; 3. Justicia rápida y efectiva para castigar y disuadir la delincuencia, la violencia y el crimen; 4. Promoción de la seguridad vial. Si bien el análisis de los factores intersectoriales que inciden en la inseguridad ciudadana realizado en el acápite 4.4.1 deja en claro que la problemática de la seguridad ciudadana es amplia y compleja, incolucrando la necesidad de una profunda reforma de la PNP, en el marco de la estrategia de desarrollo integral promovida por la MML no cabe impulsar reformas y acciones que competen tanto al Gobierno Central como al Congreso de la República. Dadas las limitadas facultades legales de la MML y las municipalidades distritales, la estrategia se limita a proponer reformas, políticas, proyectos y acciones orientados a modificar todo aquello que pueda contribuir a mejorar la seguridad ciudadana dentro del marco de un entorno institucional en general marcadamente adverso. El eje de la estrategia gira en torno a la solución del problema mayor que afronta la ciudad de Lima, que es la delincuencia. Siendo el robo callejero el principal problema de la ciudad, una política preventiva debe privilegiar los lugares de encuentro y de tránsito, acompañada de una justicia rápida y efectiva para castigar y disuadir la delincuencia. El aumento del control en incluiría la domesticación y control de los espacios invadidos por los agentes del mal, es decir, los bares, discotecas, las periferias descampadas y también la oscuridad de la noche. En este sentido también se encuentra la idea de aumentar el número de efectivos de seguridad ciudadana, los cuales a su vez funcionarían como los ojos o extensiones de la policía. Se crea así la imagen de un estado de supervigilancia en donde lo ideal es que las fuerzas del orden tengan un panorama completo del territorio. Sin embargo, a sabiendas que este tipo de esfuerzo y sacrificio tendría un costo enorme para los efectivos voluntarios de seguridad ciudadana, lo ideal sería poder brindarles algún tipo de incentivo. Una de las variantes del control del espacio es el fortalecimiento de la organización como mecanismo de defensa ciudadana. A través de diferentes formas de organización popular se puede lograr una colonización del territorio invadido por los delincuentes. Se recrea así la idea de control o en todo caso reconquista del territorio, en donde los agentes del orden (en este caso la misma población) deben recuperarlo de los agentes del caos que amenazan la seguridad del barrio. Sin embargo, es preciso anotar que esta postura es ambigua en cuanto a si se busca o no una dinámica represora o la imposición de la fuerza. Sí se hace énfasis en la función supervisora y preventiva de parte de la policía y la seguridad ciudadana en donde el crimen sería evitado por la falta de espacios para su práctica.



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4.5 Base 5: Gobernabilidad y Governanza 4.5.1 Análisis de Factores Intersectoriales Claves Como se señaló en el acápite 2.1 del Capítulo III, la gobernabilidad es la cualidad que tiene la ciudad de Lima de ser “gobernable”, dadas las estructuras y las cambiantes condiciones económicas, sociales y políticas que la afectan. Ello implica, contar con una sólida estructura económica, social y política, que se traduzca en un clima de estabilidad económica favorable para la inversión privada; instituciones y un marco regulatorio que propicien seguridad jurídica; y un sistema de partidos políticos que facilite y democratice el ascenso al poder público del gobierno municipal de nivel metropolitano y distrital. La construcción de la gobernabilidad de Lima, desde la perspectiva de la corriente globalizadora, tiene como reto propiciar condiciones económicas que fortalezcan la articulación de la ciudad con la economía global, variando el rol tradicional de la ciudad como agente de generación y circulación de bienes, capital e información, hacia un rol de agente de atracción y retención de los mismos, que facilite una oferta de mejores condiciones posibles para las actividades que la ciudad quiere atraer para lograr el bienestar de sus ciudadanos. Desde la perspectiva social, la gobernabilidad de Lima apunta hacia generar un clima de confianza interpersonal entre sus ciudadanos, que propicie el sostenimiento de los sistemas de creencias fundamentales —ideologías, religiones— y la diversidad social y cultural, con base los cuales sea posible construir consensos para el diseño de políticas públicas para construir el desarrollo local deseado, y que la mismo tiempo sirva de guía a los futuros gobiernos de turno en el poder municipal de nivel metropolitano y distrital. Desde la perspectiva política, la construcción de la gobernabilidad de la ciudad de Lima afronta el reto de propiciar el desarrollo de un auténtico sistema de partidos, a través del cual se pueda configurar una alternancia ordenada de partidos en el poder municipal, y un sistema de representación en la administración del gobierno municipal de nivel metropolitano y distrital, que sea capaz de cohesionar todos los esfuerzos públicos y privados que estuvieren orientados al desarrollo de la ciudad. El otro reto fundamental para la construcción de la estrategia de desarrollo integral y reducción de la pobreza de Lima, es la construcción de la governanza en el ejercicio del poder municipal de nivel metropolitano y distrital, para lo cual se plantea el desarrollo de la capacidad institucional de la MML y las municipalidades distritales para formular planes de gobierno sustentados en un enfoque multidisciplinario y un profundo conocimiento de la problemática local, que sean capaces de satisfacer las necesidades y expectativas de la población limeña, de acuerdo con las responsabilidades que les corresponde, según la Constitución Política y la Ley Orgánica de Municipalidades. Para que dichos planes puedan lograr la eficiencia deseada a nivel de los recursos destinados para su ejecución, surge la necesidad de desarrollar mecanismos de coordinación, cooperación y colaboración no solo entre la MML y las municipalidades distritales sino también entre éstas y las instancias del gobierno regional y central en las áreas de competencia legal que son comunes. La justificación de la existencia de dichos mecanismos se sustenta en el hecho que la governanza no responde a una simple organización jerárquica de las responsabilidades entre las circunscripciones territoriales (país, regiones, municipalidades provinciales y distritales), sino por el contrario la governanza trata de superar la tradicional



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separación de competencias en la función pública, rompiendo con la clara segmentación entre políticos, técnicos-expertos y “los ciudadanos”, y también con la tradicional división funcional entre los intereses y el papel que juegan el sector público, el privado y la sociedad civil. Bajo la perspectiva multidimensional de la governanza, surgen hasta dos componentes que puede desarrollarse para la governanza de la ciudad de Lima: o Un proceso de toma de decisiones al mas alto nivel del gobierno municipal metropolitano,

que involucre mecanismos de participación ciudadana en el desarrollo de dicho proceso. o Mecanismos de cooperación multinivel, entre los distintos niveles político-administrativos

del Estado (entre el gobierno central, regional, la MML y las municipalidades distritales), de tal manera que las decisiones sean percibidas como más legítimas, y mecanismos de cooperación horizontal entre políticas sectoriales de las municipalidades dsitritales, sustentados en la existencia de un rol articulador, facilitador y coordinar del alcalde de la MML.

La justificación para construir esas dos dimensiones de la governanza, se sustenta en la necesidad de contar con un sistema de representación “unitario e integrado” desarrollado sobre la base de objetivos compartidos entre los poderes públicos (poderes y sociedad civil) y privados (agentes con ánimo de lucro) implicados. Ello implica, mecanismos de autogobienro entre dichos actores, lo cual en la práctica se refleja en una mezcla de gobierno y de red basada en la negociación, que es capaz de producir capacidades vinculantes. De esta manera, el gobierno metropolitano adquiere, como gestor del territorio y del orden político, una legitimidad que no se percibe claramente desde el punto de vista de la representatividad democrática y de la distribución de los bienes y servicios. Dicho sistema de representación “unitario e integrado” será resultado de una suma de factores internos y externos. Entre los factores internos destacan, la forma como se organizará el área metropolitana de la ciudad de Lima (gobierno metropolitano y mecanismos formales o informales de cooperación con los municipios distritales)-, tipología de la red de distritos que componen el área metropolitana: modelo poli céntrico (grupo de núcleos fuertes, que serían los “Conos” de Lima) ; número de municipios (42 municipios) y tamaño de los municipios a coordinar (San Isidro, La Victoria, San Luis, entre otros); y factores políticos tales como tiendas políticas de los distintos municipios (Somos Perú, Perú Posibles, Partido Aprista, Independientes, entre otros) y niveles de gobierno (Inter. distrital), cultura política, capacidad de liderazgo, capitalidad y modelo de organización territorial (municipalidad metropolitana, municipalidad provincial y municipios distritales). En contraste, entre los factores externos destacan la creación de estrategias para la coordinación y cooperación con otras ciudades metropolitanas, con la finalidad de ganar peso en la toma de decisiones (un ejemplo de ello, es la red geo ciudades). 4.5.2 Análisis de Esfuerzos Públicos por Mejorar Los esfuerzos públicos por mejorar la gobernabilidad y governanza en Lima se han venido dando desde inicios del año 2000, en dos frentes: (1) régimen regulatorio (2) institucionalidad (formal e informal). En el frente regulatorio, destacan los cambios que se introdujeron en la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Nro. 27972), al establecer un sistema de planificación municipal, sustentado en un conjunto de planes articulados con planes de nivel regional y nacional, lo



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cual ha generado un sobre esfuerzo y superposición de acciones y coordinaciones, que en la práctica no se han traducido en una mejora del proceso de planificación. Los planes requeridos fueron los siguientes:

Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM)

Plan Estratégico Institucional (PEI)

Presupuesto Institucional

Nivel Nacional

Plan Operativo Institucional

Programa de Promoción de Inversiones y Exportaciones Regionales

Plan de Competitividad Regional

Plan de Desarrollo Regional

Concertado Plan Regional de Desarrollo de Capacidades Humanas

Plan Estratégico Institucional

(PEI)

Programa de Desarrollo Institucional

Presupuesto Institucional

Acuerdos Estratégicos Macrorregionales

Nivel Regional


Plan de Desarrollo

Rural

Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos / Ambito

Rural Por ámbito Plan de

Desarrollo Urbano

Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos / Ambito

Urbano Plan Estratégico para el Desarrollo Económico

Sostenible Plan de Acondicionamiento Territorial (nivel

provincial)

Plan de Desarrollo Municipal

Concertado

Temático

Plan de Desarrollo de Capacidades

Plan de Desarrollo Institucional

Presupuesto Participativo / Presupuesto Institucional

Nivel Local

(provincial / distrital)




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Se complementa el sistema de participación ciudadana (Ley Nro. 26300), como un mecanismo de control ciudadano para las decisiones del gobierno municipal:

Ley Alcance

Ley orgánica de municipalidades

(Ley 27972)

Derechos de Participación: o Iniciativa en la formación de dispositivos municipales. o Derecho de referéndum o Las juntas vecinales comunales o Los comités de gestión o Derecho de denunciar infracciones y a ser informado. o Los Cabildos Abiertos o La participación local del sector empresarial Derechos de control: o Revocatorias de autoridades municipales o Demanda de rendición de cuentas

Ley de los derechos de

participación y control ciudadano

(Ley 26300)

Derechos de participación: o Iniciativa de reforma constitucional y legislativa. o Referéndum o Iniciativa en la formación de dispositivos municipales y

regionales. Derechos de control: o Revocatoria de autoridades o Remoción de autoridades o Demanda de rendición de cuentas

o La reforma en la Ley de Elecciones Municipales (Ley Nro. 26864), establece un nuevo

régimen de representación en el gobierno municipal, respecto a la composición del Consejo Municipal que es integrado por regidores elegidos en forma conjunta con la elección del Alcalde. La votación es por lista, y a la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de regidores del Concejo Municipal lo que más le favorezca, según el orden de candidatos propuestos por las agrupaciones políticas. En la práctica, dicha reforma permitió establecer un contra peso al régimen de oposición, que asegure la sostenibilidad del gobierno.

o La Ley de Bases de la Descentralización (Ley Nro. 27783) establece un régimen especifico

de competencias y un régimen especial para la Municipalidad de Lima Metropolitana. Se establece competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas para municipalidades provinciales y distritales. Específicamente, las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la Municipalidad Metropolitana, para que puede ejecutar obras de inversión en infraestructura.

o Se establece el régimen del Presupuesto participativo en la gestión del gasto de inversión

pública, como una mecanismo de gestión que permite la inclusión de la ciudadanía en la



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toma de decisiones de la inversión pública. Dicho proceso es político y técnico a la vez. Esta Una gestión local participativa implica en la práctica socialización del poder político administrativo local y la inclusión social y aumento de eficiencia y eficacia del gasto público.

En el frente de la institucionalidad en el plano formal, se fortalecen los mecanismos de coordinación ente el gobierno central, regional y municipalidades provinciales y distritales, en el marco del proceso de formulación de los planes de desarrollo municipal concertados y a nivel de los consejos de coordinación local provincipal y distrital En cuanto a la institucionalidad en el plano informal, se comienzan a establecer y reconocer organizaciones de la sociedad civil organizada para la definición de agendas concertadas para dar una solución inmediata a los principales problemas a nivel de núcleos de desarrollo local (Conos), así como para concertar políticas de desarrollo con base en los objetivos comunes de todos los actores del desarrollo local. 4.5.3 Análisis del Marco Institucional La Ley de Bases de la Descentralización, y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, establecen la conformación de regiones, departamentos y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno nacional, regional y local, siendo los órganos de gobierno regional son los siguientes: o El Consejo Regional, órgano normativo integrado por el Presidente Regional, el

Vicepresidente Regional y los Consejeros, con un mínimo de 7 y un máximo de 25 que son elegidos por un período de 4 años. Tiene también funciones fiscalizadoras.

o El Presidente Regional, órgano ejecutivo del gobierno regional. Es elegido por sufragio

directo conjuntamente con un Vicepresidente por un período de 4 años. El mandato es irrenunciable, pero revocable por el Consejo Regional.

o El Consejo de Coordinación Regional, órgano de coordinación del con las municipalidades.

Lo integran los Alcaldes Provinciales y los representantes de la sociedad civil en una proporción de 60% a 40%.

Dicha ley establece un régimen especial para Lima Metropolitana, ya que las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la Municipalidad Metropolitana que podrá ejecutar obras de inversión en infraestructura. Se establece un régimen competencias especiales y funciones de carácter local, metropolitano y regional de dicha municipalidad. La estructura básica de la Municipalidad Metropolitana de Lima se encuentra conformada por: o El Concejo Metropolitano de Lima, al que le corresponden las funciones del Consejo

Regional, como órgano normativo y fiscalizador, integrada por el Alcalde Metropolitano y los Regidores.

o La Alcaldía Metropolitana de Lima, a la que le corresponden las competencias y funciones

de la Presidencia Regional.



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o La Asamblea Metropolitana de Lima, a la que le corresponden las funciones del Consejo de Coordinación Regional, como órgano consultivo y de coordinación de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

La Ley orgánica de Municipalidades establece los siguientes órganos de coordinación local: o El Consejo de Coordinación Local Provincial, que es un órgano de coordinación y

concertación de las Municipalidades Provinciales y está integrado por el Alcalde Provincial que lo preside, pudiendo delegar tal función en el Teniente Alcalde, y los regidores provinciales; por los Alcaldes Distritales de la respectiva jurisdicción provincial y por los representantes de las organizaciones sociales de base, comunidades campesinas y nativas, asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales, profesionales, universidades, juntas vecinales y cualquier otra forma de organización de nivel provincial, con las funciones y atribuciones que le señala la ley.

o El Consejo de Coordinación local Distrital es un órgano de coordinación y concertación de

las Municipalidades Distritales y está integrado por el Alcalde Distrital que lo preside, pudiendo delegar tal función en el Teniente Alcalde, y los regidores distritales; por los Alcaldes de Centros Poblados de la respectiva jurisdicción distrital y por los representantes de las organizaciones sociales de base, comunidades campesinas y nativas, asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales, juntas vecinales y cualquier otra forma de organización de nivel distrital, con las funciones y atribuciones que le señala la ley.

Asimismo, le Ley Orgánica de Municipalidades establece una Junta de Delegados Vecinales Comunales, como órgano de coordinación integrado por los representantes de las agrupaciones urbanas y rurales que integran el distrito dentro de la provincia y que están organizadas, principalmente, como juntas vecinales. 4.5.4 Estrategia de Gobernabilidad y Governanza La posibilidad de vitalizar un escenario de una Lima gobernable, con un sistema de administración de la ciudad con capacidad para fijar políticas globales y sectoriales de acuerdo a una agenda compartida, en principio, estaría supeditada – como hasta aquí- a que los diversos esfuerzos realizados por la MML y las Municipalidades Distritales en solucionar los problemas más críticos de la ciudad, logren un fortalecimiento de la legitimidad de las decisiones de la MML y las Municipalidades Distritales, con base en un desempeño eficaz. Sin embargo, si dichos esfuerzos no fueran acompañados de una nueva reforma del sistema de representación municipal, que apunte hacia un modelo de representación que se sustente en un gobierno metropolitano con mecanismos formales e informales de cooperación con las Municipalidades Distritales, sustentado en núcleos fuertes establecidos a partir de una red de Municipalidades Distritales agrupadas por Conos, el escenario esperado de la ciudad de Lima podría verse sombrío por varios factores: o Bajo nivel de incentivos para el desarrollo de mecanismos informales de coordinación y

cooperación entre la MML y las Municipalidades Distritales agrupadas por Conos, que sirva como punto de partida para el desarrollo de una institucionalidad de coordinación y cooperación formal, que apunte hacia el desarrollo de consensos para una representación unitaria integral que pueda verse reflejada a través de un gobierno metropolitano con legitimidad encargarse de una agenda compartida.



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o Ausencia de un sistema de partidos políticos que genere legitimidad en las decisiones de

gobierno municipal, así como facilite la alternancia y consensos en los objetivos comunes para el desarrollo de la ciudad.

o Abandono de las áreas temáticas que constituyen la razón de ser de la participación del

gobierno municipal, ante la necesidad de algunos Alcaldes de ganar clientelaje político para reelegirse en períodos sucesivos de gobierno.

o Reducido nivel de transparencia y responsabilidad en la administración eficiente de los

recursos. o Descontento en la población limeña por reducida transparencia en el proceso de fijación

de los costos de los servicios municipales prestados por la MML y las Municipalidades Distritales.

A la luz de ello, el escenario de gobernabilidad y governanza más probable para Lima en los próximos dos o tres años sería el del status quo, con los avances que buenamente ya sean dado a nivel de reformas legislativas en los sistema de representación de gobierno municipal y el alineamiento de las competencias entre la MML y las Municipalidades Distritales y el gobierno regional y central; manteniendo un desarrollo moderado de la institucionalidad “conal” de los grupos de Municipalidades Distritales establecidos en las zonas norte y sur de la ciudad. Bajo este escenario, la MML continuaría trabajando en la solución de los “macro problemas” que afectan la ciudad de Lima (infraestructura del transporte, gestión del medio ambiente y saneamiento, y erradicación del comercio informal), y las Municipalidades Distritales –algunas agrupadas en una institucionalidad “conal”- trabajando en la solución de problemas vinculados con la seguridad ciudadana y dinamización de la economía local a través de la promoción de las pequeñas y microempreaas. Un escenario alternativo -–deseable para los próximos tres años-- es el de una MML trabajando a nivel de un gobierno metropolitano de representación unitaria e integral, establecido con base en redes de Municipalidades Distritales agrupadas por Conos, con una agenda focalizada y articulada hacia objetivos comunes de todas esas redes de municipalidades, con la finalidad de afrontar los principales y más críticos problemas que atraviesa la ciudad de Lima. Bajo este escenario, se espera que se genera un clima de gobernabilidad que incentive a las fuerzas políticas a organizarse en la alternancia del poder político administrativo municipal, así como a desarrollar plataformas de gobierno orientadas hacia la búsqueda de consensos en la solución de problemas comunes. Un factor crítico de este escenario es la capacidad de liderazgo y rol de facilitador, coordinador y articulador que debe cumplir el Alcalde la MML. En este sentido, el trabajo concertado de la MML y las municipalidades distritales para construir un clima de gobernabilidad y una governanza del ejercicio del poder de representación del gobierno municipal, tendrían que apoyarse en el aprovechamiento de las oportunidades que emanan de su entorno: (1) Existencia de un plan de acción de la MML para dar un salto importante en la solución de los principales problemas de la ciudad (infraestructura del transporte, gestión del medio ambiente y saneamiento, y erradicación del comercio informal); (2) Ubicación estratégica de las redes de Municipalidades Distritales en los conos de la ciudad, facilitando el desarrollo de estrategias para solución de problemas de alcance territorial; (3) Organización de la sociedad civil en organizaciones de base, instituciones sin fines de lucro orientadas al desarrollo local; (4) Posibilidad de aprovechar



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sistema de recaudación fiscal, para uniformizar estrategias de recaudación de tributos y cobros de servicios municipales; (5) Concentración de redes de Municipalidades Distriatles en Conos facilite el despliegue de esfuerzos para brindar servicios municipales comunes; (6) Posesión de pujante mística de trabajo comunitario de pobladores para el desarrollo local sostenido; y (7) existencia de sistemas participativos para asegurar la co-responsabilidad en la focalización del gasto social. Apoyándose en el aprovechamiento de esas oportunidades, la estrategia de la MML tendrá que orientarse a superar las siguientes debilidades que obstaculizan la gobernabilidad y governanza de Lima: (1) Ausencia de sistema de partidos políticos que facilite el ascenso y la alternancia del poder político administrativo municipal de los distintos actores con interés en el desarrollo local; (2) Bajo empoderamiento de la población limeña para el ejercicio de sus derechos políticos y afrontar con éxito la responsabilidad de dar solución a los problemas más críticos de la ciudad; (3) Reducido nivel de coordinación y cooperación entre gestión de la MML y Municipalidades Distritales; (5) Reducida capacidad para una administración eficiente de los recursos municipales por parte de la mayoría de Municipalidades Distritales; y (6) Ausencia de incentivos para la conformación de redes de Municipalidades Distritales. 4.5.5 Objetivos y Prioridades Los Objetivos Estratégicos para la Gobernabilidad y Governanza de Lima son: 1. Desarrollo de mecanismos de coordinación, cooperación y colaboración entre la MML y las

municipalidades distritales; 2. Transparencia y responsabilidad fiscal en los municipios; 3. Política homogénea de cobro por servicios municipales para Lima, con seguridad jurídica

para todos los municipios; 4. Administración tributaria municipal eficiente y eficaz. El hilo conductor de la estrategia para la construcción de la gobernabilidad y governanza en la ciudad de Lima es el establecimiento de mecanismos de coordinación, cooperación y colaboración entre la MML y las municipalidades distritales, que en la práctica funcione como un gobierno metropolitano de representación “unitaria y integral” que trabaje con base en una agenda compartida para la solución de los problemas más críticos que afronta la ciudad. La sostenibilidad de dicho sistema de representación de gobierno municipal metropolitano deberá estar soportada en la legitimidad que pueden ir ganando las decisiones amparadas en el desempeño eficaz y el logro de los principales objetivos que prosiguen los actores sociales y políticos.

4.5.6 Matriz de Programa de Políticas, Reformas Institucionales

Áreas Temáticas

Competitividad Vivienda y Servicios

Básicos Capital Humano Seguridad Ciudadana

Gobernab. y Gobernanza

Eco

no

mía

o Promoción inversión privada

en conos o Cadenas productivas o Redes de pymes o Reconversión de cabinas

internet en centros de servicios empresariales

o Sistema de incentivos para asociatividad e inversión

o Subcontratación o Transferencia de mejores

prácticas pymes o Compras conjuntas o Compras estatales

o Incentivos para inversión en edificios populares

o Concesión de servicios básicos

o Promoción inversión privada en oferta de capacitación técnica en conos, con acreditación internacional

o Fiscalización de servicio telefónico e internet

o Sistema de información de cadenas productivas

Fin

an

zas

o Priorización de inversión municipal

o Potenciar impuestos pre-dial y vehicular

o Elevar calidad de gasto bajando gasto corriente

o Fondo de inversión para inversión privada en conos

o Transferencia know how de SAT a munis

o Desarrollo de un catastro urbano integrado de Lima

o Política de cobro por servicios municipales en función a costos

o Capacitar a funcionarios en el SNIP

o Patronatos distritales por la seguridad ciudadana

o Alícuota para munis del Fondo para la Defensa y la Policía Nacional

o Carrera y gerencias calificadas

o Saneamiento financ. de munis insolventes

o Fortalecer partic. ciudadana en gestión presup.

Inst

itu

cio

nali

dad

o Unidades desconcentradas de MML para promoción de inversión y exportaciones en distritos

o Potenciación de Cepri Lima o Derribar barreras de acceso

al mercado o Simplificación adm.

o Reglas de juego claras de urbanización y construcción de viviendas para revalorar la ciudad

o Institucionalización de participación de padres de familia en aseguramiento de calidad educativa

o Responsabilización de autoridades locales y de-más actores en vigilancia, seguimiento y evaluación del proyecto educativo de cada localidad

o Institucionalización de Comités de Seguir-dad Ciudadana Distritales Muni - PNP

o Capacitación de serenos por PNP

o Impulso y reconocimiento legal rondas urbanas

o Mesa de concertación de seguridad integral de Lima

o Población organizada, PNP y Serenazgo articulados en red preventiva en tiempo real

o Arresto ciudadano en delito flagrante

o Mecanismos de coord. Inter munis

o Programa de transferencia de mejores prácticas inter munis

o Sistema de monitoreo de barreras de acceso

Áreas

Temáticas Competitividad

Vivienda y Servicios Básicos

Capital Humano Seguridad Ciudadana Gobernab. y Gobernanza

Em

ple

o y

P

ob

reza

o Reinserción laboral de informales desplazados por modernización

o Encubación de nuevos negocios bajo modelo de franquicia

o Acceso universal a vivienda digna

o Edificios populares con soporte municipal

o Bonos habitacionales para edificar viv. en 2º ó 3º piso

o Analfabetos cero o Adultos capacita-dos

en manejo de riesgos o Portal laboral

metropolitano o

o Empoderamiento de adultos contra riesgos delincuencia

o Cobertura necesidades básicas

D

esa

rro

llo

Urb

an

o

o Parque tecnológico o Zonas industriales en conos o Acceso al puerto del Callao o Gran mercado mayorista

o Racionalización integral de zonificación urbana, orientándola a la densificación

o Priorización de áreas verdes y fomento de espacios públicos de recreación

o Reconversión antiguas zonas industriales para vivienda

Ag

ua y

S

an

eam

ien

to

o Agua de calidad para todos

o Reuso de aguas servidas Pampas de San Bartolo

o Fiscalización

servicio de agua y desagüe

En

erg

ía y

T

ele

com

un

icaci

on

es

o Fomento del consumo de gas natural en fábricas

o Fomento del consumo de gas natural en viviendas

o Plataforma informática y de telecomunicaciones para una red de seguridad vial inter distrital

o Fiscalización de servicio de electricidad, alumbrado público y teléfono

Salu

d

o Supervisión servicio de

limpieza pública

o Acceso a servicios de salud de calidad a bajo costo

Ju

stic

ia

o Justicia rápida y efectiva o Juzgados de paz o Sanciones con servicios

ciudadanos

Tra

nsp

ort

e y

Lo

gís

tica

o Sistema de transporte intermodal, moderno, seguro y limpio

o Desarrollo vial o Logística de abastec. o Gestión y control de tránsito

vehicular o Administración electrónica

del peaje o Fomento de sustitución de

gasolina por gas natural en transporte público (buses, microbuses, combis y taxis)

o Revisión técnica del parque automotor

o Control transitorio de emisión de gases tóxicos del parque automotor

o Articulación vial de Lima Central con periferia

o Priorización del transporte público masivo (buses)

o Fortalecimiento de la capacidad de gestión de los operadores de transporte

o Formalización de taxistas o Capacitación de peatones,

pasajeros, conductores y empresarios del transporte

o Sistema municipal de emergencia en accidentes de tránsito

o Empadronamiento y formalización de mototaxistas, con reglas estrictas de circulación

o Organización de un Consejo Metropolitano de Seguridad Vial presidido por el alcalde de Lima

o Organización de Consejos Descentralizados Distritales presididos por el alcalde

o Fiscalización de servicio urbano de pasajeros

o Fiscalización del SOAT

Áreas Temáticas

Competitividad Vivienda y Servicios

Básicos Capital Humano Seguridad Ciudadana

Gobernab. y Gobernanza

Áreas

Temáticas Competitividad

Vivienda y Servicios Básicos

Capital Humano Seguridad Ciudadana Gobernab. y Gobernanza

Med

io

Am

bie

nte

o Manejo integral residuos sólidos

o Control de contaminación del mar

o Política integral de aire puro en Lima

o Política integral contra contaminación sonora

o Manejo integral de cuencas

o Consolidación proyecto “Valle Verde” en Lurín

o Réplica de “Vallle Verde” en Rímac y Chillón

o Capacitación de madres de familia en uso del agua, higiene y disposición de residuos sólidos

o Control de emisión de gases tóxicos

o Revisiones técnicas

Ed

uca

ció

n

o Acceso universal a

educación de calidad

o Desarrollo de cultura de libertades ciudadanas y empoderamiento de niños y jóvenes en escuelas

Cap

ital

So

cial

o Aprovechamiento de

organización de rondas urbanas

o Identidad cultural vía inversión en recuperación de monumentos históricos

Anexo: Riqueza y Pobreza en los Conos de Lima

A. Riqueza en los Conos de Lima

Estrategia de Desarrollo Integral y Reducción

de la Pobreza en Lima Metropolitana

Cuadro 01

1990 2003Crec.(%)

Promedio Anual

1991-2003

Lima Metropolitana 5 518 250 7 112 744 100,0 2,0 2 670,98 2 663

Cono Norte 1 347 039 1 845 773 26,0 2,5 857,25 2 153

Comas 394 437 499 693 7,0 1,8 48,75 10 250San Martín de Porres 378 575 469 504 6,6 1,7 36,91 12 720Los Olivos 191 268 305 838 4,3 3,7 18,25 16 758Independencia 185 976 208 846 2,9 0,9 14,56 14 344Puente Piedra 82 628 173 052 2,4 5,9 71,18 2 431Carabayllo 94 799 151 205 2,1 3,7 346,88 436Ancón 16 887 21 746 0,3 2,0 299,22 73Santa Rosa 2 469 15 889 0,2 15,4 21,50 739

Zona Este 1 195 000 1 773 373 24,9 3,1 814,25 2 178

San Juan de Lurigancho 504 917 765 919 10,8 3,3 131,25 5 836Ate 227 978 358 201 5,0 3,5 77,72 4 609El Agustino 156 114 167 715 2,4 0,6 12,54 13 374Santa Anita 110 979 158 133 2,2 2,8 10,69 14 793La Molina 54 583 140 066 2,0 7,5 65,75 2 130Lurigancho 95 442 127 551 1,8 2,3 236,47 539Chaclacayo 36 946 41 780 0,6 1,0 39,50 1 058Cieneguilla 8 041 14 008 0,2 4,4 240,33 58

Zona Sur 806 312 1 151 887 16,2 2,8 812,71 1 417

San Juan de Miraflores 262 795 375 785 5,3 2,8 23,98 15 671Villa el Salvador 232 682 337 399 4,7 2,9 35,46 9 515Villa María del Triunfo 251 910 335 660 4,7 2,2 70,57 4 756Lurín 30 477 50 722 0,7 4,0 180,26 281Pachacamac 16 093 34 184 0,5 6,0 160,23 213Punta Hermosa 2 592 5 307 0,1 5,7 119,50 44Pucusana 4 455 4 618 0,1 0,3 37,39 124Punta Negra 1 748 4 341 0,1 7,2 130,50 33San Bartolo 3 395 3 588 0,1 0,4 45,01 80Santa María del Mar 165 283 0,0 4,2 9,81 29

Zona Central 2 169 899 2 341 711 32,9 0,6 186,77 12 538

Cercado 368 898 348 461 4,9 -0,4 21,98 15 854Chorrillos 206 933 274 309 3,9 2,2 38,94 7 044Santiago de Surco 194 187 257 438 3,6 2,2 34,75 7 408La Victoria 251 452 232 839 3,3 -0,6 8,74 26 641Rímac 199 811 214 364 3,0 0,5 11,87 18 059San Miguel 119 442 134 103 1,9 0,9 10,72 12 510San Borja 91 890 131 060 1,8 2,8 9,96 13 159Surquillo 95 319 100 784 1,4 0,4 3,46 29 128Breña 100 877 96 516 1,4 -0,3 3,22 29 974Miraflores 96 442 95 473 1,3 -0,1 9,62 9 924Pueblo Libre 81 046 81 899 1,2 0,1 4,38 18 698Lince 70 973 72 604 1,0 0,2 3,03 23 962San Isidro 68 379 70 724 1,0 0,3 11,10 6 372Jesús María 73 789 68 812 1,0 -0,5 4,57 15 057San Luis 52 288 60 871 0,9 1,2 3,49 17 442Magdalena del Mar 53 587 54 539 0,8 0,1 3,61 15 108Barranco 44 586 46 915 0,7 0,4 3,33 14 089

Fuente: INEI, Compendio Estadístico 2003 Elaboración: MAXIMIXE

Población de Lima Metropolitana por Distritos

Superf. Km2

Part. % 2003

Densidad 2003

(hab/Km2)Distritos

habitantes



Gráfico 01

Fuente: Ciudad de los Reyes - R. Arellano Elaboración: MAXIMIXE

Lugar Donde Trabajan (%)

10

7

6

4

58

11

3

47

4

3

12

5

44

5

2

15

60

5

4

3

7

52

25

48

45

84

31

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Lima Metropolitana

Cono Norte

Cono Sur

Cono Este

Centro

Callao

Callao Cono Sur Cono Este Cono Norte Centro

Gráfico 02

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado Elaboración: MAXIMIXE

Ranking de Ingresos Mensuales por Distritos(US$ millones)

17,6

19,7

20,6

20,7

21,9

27,6

29,0

31,2

31,4

34,6

40,9

46,4

46,9

48,1

71,3

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0

Chorrillos

San Miguel

San Juan de Miraflores

La Victoria

Ate

Los Olivos

San Martín de Porres

Comas

Miraflores

San Isidro

Cercado

San Juan de Lurigancho

San Borja

La Molina

Santiago de Surco

Zona Centro

Conos



Gráfico 03

Computadora Teléfono fijo Teléfono celular Televisión por caZonas Distritos

Norte

Carabayllo, Comas, Independencia, Los Olivos, Puente Piedra, San Martín

de Porres

6% 36% 16% 13%

EsteAte, El Agustino, San Juan de Lurigancho, Santa Anita 8% 34% 13% 13%

CentroBreña, La Victoria, Cercado,

Rímac, San Luis 11% 55% 31% 29%

Sur Oeste

Barranco, Jesús María, Lince, Magdalena,

Miraflores, Pueblo Libre, San Isidro, San Miguel,

Surquillo

50% 92% 47% 64%

Sur EsteLa Molina, Santiago, San

Borja 67% 97% 69% 77%

SurChorrillos, San Juan de

Miraflores, Villa EL Salvador, Villa María del Triunfo

5% 32% 12% 8%

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado - Perfiles Zonales de Lima Metropolitana 2003 Elaboración: MAXIMIXE

% de Hogares con Tenencia de TIC's

Tenencia de Tecnologías de la Información y Comunicaciones en Hogares de Lima Metropolitana

6%

36%16% 13%

Computadora Teléfono fijo Teléfono celular Televisión por cable

8%34%

13% 13%


11%

55%31% 29%


50%92%

47%64%


67%97%

69% 77%


5%32%

12% 8%




Cuadro 02

Bodegas 39,8

Restaurantes 8,2

Peluquerías 4,1

Vulcan. y Planchados 3,1

Farmacias 2,9

Ferreterías 2,7

Librerías 2,4

Metalmecánica 2,3

Panaderías 1,9

Confecciones 1,5

Madera 1,3

Hostales 0,6

Calzados 0,2

Otros 28,9

TOTAL 100,0

Fuente: INEI - Caracteristicas la Pequeña y Micro Empresa por Conos y Distritos 1996 Elaboración: MAXIMIXE

Pymes: Principales Actividades Económicas en el Cono Norte

Nº de Establecimientos

(%)

Personal Ocupado (%)Actividades

0,4

1,1

1,8

1,2

2,6

3,0

1,6

2,1

2,3

3,5

2,4

7,5

23,5

0,0 4,5 9,0 13,5 18,0 22,5 27,0

Cuadro 03

Bodegas 39,7

Restaurantes 8,4

Peluquerías 4,0

Vulcan. y Planchados 3,6

Farmacias 3,1

Ferreterías 3,0

Metalmecánica 2,3

Librería 2,2

Panadería 1,5

Confecciones 1,3

Madera 1,2

Hostales 0,3

Calzados 0,2

Otros 29,3

TOTAL 100,0


Pymes: Principales Actividades Económicas en el Cono Este


(%)


0,4

0,6

1,5

1,8

2,1

1,1

3,2

2,2

1,8

4,4

2,2

7,4

20,0

0,0 3,0 6,0 9,0 12,0 15,0 18,0 21,0 24,0



Cuadro 04

Bodegas 41,1

Restaurantes 8,3

Peluquerías 3,7

Farmacias 2,7

Vulca. y Planchados 2,7

Ferreterías 2,4

Librerías 2,2

Metalmecánica 1,7

Madera 1,6

Panaderías 1,6

Confecciones 1,0

Hostales 0,4

Calzado 0,1

Otros 30,5

TOTAL 100,0


Pymes: Principales Actividades Económicas en el Cono Sur


(%)


0,3

0,8

0,8

2,3

3,4

2,0

1,2

1,7

3,5

1,7

2,0

8,4

21,9

0,0 3,0 6,0 9,0 12,0 15,0 18,0 21,0 24,0

Cuadro 05

Bodegas 10,4

Restaurantes 9,7

Confecciones 3,9

Vulca. y Planchados 3,2

Peluqueías 2,4

Farmacias 1,8

Librerías 1,6

Ferreterías 1,4

Panaderías 1,2

Metalmecánica 1,1

Hostales 0,6

Madera 0,6

Calzados 0,2

Otros 61,9

TOTAL 100,0


Pymes: Principales Actividades Económicas en el Centro de Lima


(%)


0,3

1,3

0,6

1,2

2,2

1,3

0,9

1,6

1,0

3,5

3,5

10,1

3,9

0,0 1,5 3,0 4,5 6,0 7,5 9,0 10,5 12,0



Gráfico 04

Actividad Actividad

1/ Incluye Callao

Fuente: INEI - Infraestructura Social y Económica 1999 Elaboración : MAXIMIXE

Fabricación de Metales Comunes

Alimentos y bebidas

Otros

Especialización Productiva en Lima Metropolitana 1 (% de establecimientos)

Por Zonas Part. % por Conos

Muebles y Accesorios

Textiles y Confecciones

Fabricación de Maquinaria y

Equipo

15,3 12,6

49,6

18,0

4,6

0

15

30

45

60

Cono Norte Cono Sur Centro Cono Este Callao

23,413,4

30,620,2

12,4

0

15

30

45

60


26,2 27,1 23,1 21,9

1,70

15

30

45

60


18,511,5

46,4

16,96,7

0

15

30

45

60


26,014,0

30,919,9

9,2

0

15

30

45

60


20,3 18,6

33,7

20,3

7,2

0

15

30

45

60


Gráfico 05

Fuente: INEI - Infraestructura Social y Económica 1999 Elaboración: MAXIMIXE

Centro: Establecimientos Industriales por Tipo de Actividad Económica

Rimac San Miguel

Surquillo Breña

Cercado de Lima Chorrillos

Santiago de Surco La Victoria

5,8

21,7

6,21,0

11,7

53,5

0,010,020,030,040,050,060,0

Alimantos yBebidas

Textiles Muebles yAccesorios

Fabr. deMetales

Comunes

Fabr. deMaquinaria y

Equipo

Otros

13,1 16,023,5

1,1

13,3

33,1

0,010,020,030,040,050,060,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

18,028,0

9,80,9

10,8

32,5

0,010,020,030,040,050,060,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

5,2

56,4

4,3 0,410,1

23,6

0,010,020,030,040,050,060,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

8,5

22,1

9,20,9

11,2

48,1

0,010,020,030,040,050,060,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

12,2

23,2

10,81,0

15,8

36,9

0,010,020,030,040,050,060,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

8,4

18,714,8

0,9

13,9

43,2

0,08,0

16,024,032,040,048,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

7,8

18,59,9

1,1

14,2

48,4

0,08,0

16,024,032,040,048,056,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros



Gráfico 06


Cono Norte: Establecimientos Industriales por tipo de Actividad Económica

Carabayllo Puente Piedra

Ancón San Rosa

Los Olivos Comas

Independencia San Martín de Porres

10,1

19,2 16,7

2,4

21,1

30,6

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

40,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

10,7

18,7 17,5

0,8

15,7

36,6

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

40,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

8,9

19,0 16,5

1,1

18,5

36,0

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

40,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

10,4

20,015,0

1,4

17,3

36,0

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

40,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

13,4

21,315,0

1,1

15,5

33,7

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

40,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

15,7 13,016,3

2,4

20,0

32,5

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

40,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

9,513,1

26,2

0,0

26,2 25,0

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

33,3

8,3

16,7

0,0

25,0

16,7

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

40,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros



Gráfico 07


Cono Este: Establecimientos Industriales por tipo de Actividad Económica

La Molina Lurigancho

Chaclacayo Cieneguilla

San Juan de Lurigancho Ate

El Agustino Santa Anita

9,7

25,9

15,5

1,4

13,0

34,5

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

40,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

11,4

18,713,4

1,3

20,5

34,7

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

40,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

10,0

27,2

11,9

0,8

13,4

36,8

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

40,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

11,6

27,2

14,0

0,9

17,7

28,7

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

18,1

24,0

12,9

0,2

15,4

29,4

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

20,316,5

13,7

0,7

15,3

33,5

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

40,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

16,4 19,0 17,5

0,0

15,5

31,6

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

40,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

20,3 20,317,4

0,0

18,823,2

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros



Gráfico 08


Cono Sur: Establecimientos Industriales por tipo de Actividad Económica

Pachacamac Punta Hermosa

Pucusana Punta Negra

San Juan de Miraflores Villa El Salvador

Villa María del Triunfo Lurín

10,8

22,8 21,8

0,9

13,4

30,4

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

10,2

19,8

28,9

1,7

15,6

23,9

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

11,8

18,6

30,2

0,6

14,3

24,5

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

19,614,3

19,2

1,8

16,5

28,6

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

25,8

10,0

25,0

0,0

21,717,5

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

13,3

0,0

40,0

0,0

20,026,7

0,08,0

16,024,032,040,048,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

21,1

2,6

26,3

0,0

28,9

21,1

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros

33,3

22,2

11,1

0,0

11,1

22,2

0,0

8,0

16,0

24,0

32,0

40,0

Alimantos yBebidas


Fabr. deMetales

Comunes


Equipo

Otros



Cuadro 06

San Isidro 34,6

San Borja 46,9

Miraflores 31,4

Santiago de Surco 71,3

Magdalena del Mar 13,8

Lince 12,1

Jesús María 10,7

Pueblo Libre 12,7

San Miguel 19,7

San Luis 7,6

Surquillo 12,5

Cercado 40,9

Barranco 5,4

Breña 9,5

La Victoria 20,7

Chorrillos 17,6

Rímac 13,6

Fuente: INEI, Apoyo Opinión y Mercado Elaboración: MAXIMIXE

Zona Centro: Ingresos Mensuales de Principales Distritos

Ingeso Total por Distrito (US$

millones)

Ingreso Mensual per capita (US$)Actividades

63

64

89

98

115

117

124

125

147

155

155

167

252

277

329

358

489

0,0 120,0 240,0 360,0 480,0 600,0

Cuadro 07

Los Olivos 27,6

Comas 31,2

San Martín de Porres 29,0

Carabayllo 7,8

Independencia 10,6

Puente Piedra 7,2


Cono Norte: Ingresos Mensuales de Principales Distritos

US$ millonesIngreso Mensual per capita (US$)

Actividades

41,5

50,8

51,6

61,7

62,4

90,2

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0



Cuadro 08

La Molina 48,1

Santa Anita 10,3

Ate 21,9

San Juan de Lurigancho 46,4

El Agustino 7,5


Cono Este: Ingresos Mensuales de Principales Distritos


Actividades

44,5

60,6

61,2

65,3

343,7

0,0 100,0 200,0 300,0 400,0

Cuadro 09

San Juan de Miraflores 20,6

Villa María del Triunfo 16,9

Villa el Salvador 16,3


Cono Sur: Ingresos Mensuales de Principales Distritos


Actividades

48,2

50,4

54,7

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0

Gráfico 09 Gráfico 10

Fuente: SUNAT. Declaración de Renta 2001 Elaboración: MAXIMIXE

Número de Pymes en el Sector Comercio según Distritos (%) Número de Pymes en el Sector Servicios según Distritos (%)

1,6

1,6

1,8

1,8

1,9

2,2

2,3

2,3

2,5

3,1

3,5

3,8

4,0

4,3

4,3

5,1

6,7

7,5

10,6

11,9

Puente Piedra

San Miguel

Surquillo

Jesús María

Independencia

Miraflores

Rimac

Santa Anita

Chorrillos

Villa Maria del Triunfo

Villa El Salvador

Santiago de Surco

Los Olivos

Ate


Comas



La Victoria

Lima

2,0

2,1

2,3

2,4

2,5

2,6

2,7

2,7

3,0

3,4

3,5

3,7

4,4

4,9

5,4

5,6

5,9

6,2

6,7

10,4

Santa Anita

Breña

Chorrillos

Surquillo

La Molina

San Miguel


Jesús María

Lince

San Borja

Comas

Los Olivos

Ate

San Isidro



Santiago de Surco

Miraflores

La Victoria

Lima



Gráfico 11

2/ No incluye Callao

Fuente: Características económicas de la pequeña y micro empresa por conos y distritos, INEI (1996) Elaboración: MAXIMIXE

Según Ambito Geográfico1

1/ Para microempresa se consideró a empresas con un máximo de 10 personas ocupadas y conventas anuales que no excedan de 12 UIT. Para pequeñas empresas se consideró un número deocupados que no exceda de 20 y que el monto anual de ventas no supere a 25 UIT.

Según Distritos (%)

Establecimiento de las Pymes en Lima Metropolitana 2

Cono Sur16,8%

Cono Norte20,6%

Cono Centro44,5%

Cono Este18,0%

2,02,12,32,42,52,62,72,73,0

3,43,53,7

4,44,9

5,45,65,96,2

6,710,4

Santa AnitaBreña

ChorrillosSurquillo

La MolinaSan Miguel

San Juan de MirafloresJesús María

LinceSan Borja

ComasLos Olivos

AteSan Isidro

San Juan de LuriganchoSan Martín de Porres

Santiago de Surco

MirafloresLa Victoria

Lima

Gráfico 12

Elaboración: MAXIMIXE

Textil Confecciones

Establecimientos del Sector en Lima por Distritos (%)

6,0

9,5

10,3

10,6

23,5



Lima

Ate

La Victoria

5,3

6,4

8,0

13,6

34,1

Ate

San Martin de Porres


Lima

La Victoria

Gráfico 13

1/ No incluye Callao

Elaboración: MAXIMIXEFuente: INEI - Características de la Pequeña y Micro empresa de Lima Metroplitana (1996)

Según Conos Según Distritos (%)

Lima Metropolitana1: Establecimientos de Pymes en Metalmecánica

Cono Sur17,0%

Cono Norte28,5%

Cono Centro30,0%

Cono Este24,5%

1,31,51,61,7

2,12,12,2

3,13,13,3

3,63,9

5,76,06,1

6,97,8

8,310,0

10,4

CarabaylloEl Agustino

Santiago de SurcoSan MiguelSanta Anita

BreñaChorrillos

Villa Maria del TriunfoSan LuisSurquillo

San Juan de MirafloresIndependencia

Villa El SalvadorSan Martín de Porres

AteLa Victoria

ComasLos Olivos

San Juan de LurigachoLima




Fuente: INEI - La Actividad Económica de Lima 1997 Elaboración: MAXIMIXE

Lima Metropolitana: Número de Fábricas de Muebles para Vivienda, Oficina y Colchones con Resorte (%)

Lima Metropolitana: Número de Mueblerías (%)

2,2

2,3

3,2

3,4

3,5

3,8

4,1

4,5

4,8

5,8

6,3

6,5

8,7

10,0

13,7

Rimac

Breña

La Victoria


Villa María del Triunfo

Independencia

Ate

Chorrillos

Surquillo

San Martin de Porrres

Lima (Cercado)

Los Olivos

Comas

Villa El Salvador


1,7

2,0

2,2

2,7

2,7

2,8

3,0

3,2

4,1

5,6

8,1

8,8

9,1

10,4

17,9

Miraflores

Ate

Carabayllo

Los Olivos

Villa El Salvador

Independencia

Chorrillos

Breña


Lince

Comas



La Victoria

Lima (Cercado)


Fuente: INEI - La Actividad Económica de Lima 1997 Elaboración: MAXIMIXE

Lima Metropolitana: Número de Fábricas de Calzado (%) Lima Metropolitana: Número de Zapaterías (%)

2,4

2,6

3,2

3,4

4,3

4,3

6,0

6,2

6,7

7,1

7,3

7,7

7,7

8,8

12,9

El Agustino

Breña

Miraflores

Chorrillos


Villa El Salvador

Independencia

La Victoria

Rimac

Ate


Comas


Surquillo

Lima (Cercado)

1,9

2,2

2,7

2,8

2,9

3,0

3,0

3,5

4,4

4,6

5,4

5,5

7,0

13,1

25,6


San Borja

Magdalena del Mar

Rimac


Breña

Comas

San Isidro

Surquillo

Jesús María

Lince

Santiago de Surco

La Victoria

Miraflores

Lima (Cercado)



Gráfico 18

Fuente: INEI (1999) Elaboración: MAXIMIXE

Restaurantes según Distritos (%)

2,0

2,1

2,1

2,2

2,3

2,3

2,4

2,7

2,7

3,3

3,5

3,6

4,4

4,4

5,8

5,9

29,9

El Agustino

Independencia

Santiago de Surco

San Luis


San Borja

Villa El Salvador

Chorrillos

Breña

La Victoria

Lince


Miraflores

Ate

Puente Piedra

Comas

Lima

Gráfico 19

Fuente: INEI (1999) Elaboración: MAXIMIXE

Establecimientos de Hospedaje según Distritos (%)

2,2

2,2

2,4

2,8

4,3

4,3

4,5

4,7

4,9

5,5

11,5

13,2

13,4

Ate

Breña

Santiago de Surco


Comas

Lince

La Victoria

Villa El Salvador


Miraflores

Los Olivos

Puente Piedra

Lima



Conglomerado Textil de Gamarra Se formó en los alrededores del mercado mayorista La Parada y es uno de los conglomerados mas grande del país, conformado por más de 12 mil empresas dedicadas a actividades ligadas a la fabricación de textiles y confecciones. En la década de los 80’s las empresas de Gamarra se vieron favorecidas por las mayores ventas orientas a los segmentos de menores recursos y el cierre de algunas fábricas textiles y de confecciones, lo cual les permitió contar con personal calificado. Con la liberalización comercial de la década de los 90’s, los empresarios de Gamarra empezaron a ser afectados por productos importados, exigiéndoles con ello un mayor grado de desarrollo, organización y cooperación. Entre las principales características del Conglomerado Textil de Gamarra, destacan: o Gamarra es un conglomerado textil y confecciones, ubicado en el La Victoria, conformado

principalmente por pequeños empresarios, que se encuentran aglomerados alrededor de 35 cuadras circundantes al Jr. Gamarra.

o Se estima que existen alrededor de 12 mil empresas de diversos tamaños. o Abastece alrededor del 57% del mercado nacional de confecciones. o Es una de las zonas más caóticas en cuanto a orden urbano y relación entre empresarios. o Existe integración entre proveedores de telas y confeccionistas. o Se ha generado una economía paralela que se encarga sobretodo de entregar servicios en la zona. o Existe un alto grado de uso técnico en la zona, sin embargo también existe una carencia de tecnología

automática. o La demanda es mayoritariamente local aunque la subcontratación por parte de grandes empresas de

mayor tamaño sofistica la producción en determinados momentos. o Muchos problemas de informalidad en las relaciones productivas. o Inseguridad y tugurización en la localización geográfica. o Fuerte afluencia de demandantes y ofertantes, o Falta de asociatividad para poder entrar en nuevos mercados y enfrentar nuevas oportunidades. o El 61% de los empresarios de Gamarra se dedican sólo a actividades comerciales ligadas a la industria

de textiles y confecciones, mientras el 31% se dedica a la producción y comercialización. o El 69% de los establecimientos que se dedican a la producción y comercialización operan todo el año,

mientras que 26% desarrolla sus actividades según temporadas, y únicamente el 5% se rige de acuerdo con la demanda del mercado.

o El 61% del total empresarios contrata mano de obra familiar. EL Parque Industrial de Villa El Salvador Surgió de la articulación de invasores que contaban con habilidades técnicas y con el impulso del gobierno, cuyo objetivo fue crear un distrito industrial autosostenido, que sea el centro de desarrollo de una nueva zona urbana. Las condiciones para ello eran bastante óptimas porque contaban con pobladores que no eran migrantes recientes, sino que ya estaban insertos en la dinámica urbana y contaban con conocimientos técnicos. Las principales características del Parque Industrial de Villa El Salvador son: o En el parque industrial de Villa EL Salvador se ubican 11,4 mil empresas, donde se realizan diversas

actividades, siendo las más importante la metal-mecánica y la fabricación de muebles. o Este es el único conglomerado que fue inducido por el gobierno, con el fin de generar nuevas

oportunidades de desarrollo y sostenimiento. o Existe una red de relaciones sociales y empresariales, conseguidas por el apoyo gubernamental y la

participación de la comunidad.



o El dinamismo institucional estuvo inicialmente fomentada por el gobierno, pero la actual regulación

empresarial y la estrategia de desarrollo lo imprimen los pequeños empresarios. o El avance tecnológico es reducido, prevaleciendo la producción sobre la base de proceso técnicos

recurrentes. o La demanda de Villa El Salvador es principalmente local. o La menor sofisticación de sus procesos productivos es un impedimento para entrar en nuevos

mercados. o No existe agentes que distribuyan y promuevan la producción hacia nuevos mercados. o A pesar de la aglomeración de empresarios no se ha realizado mayores relaciones de integración. o Las actual estrategia de Villa El Salvador consiste en iniciar planes de integración y asociación para

poder acceder al mercados del exterior. o No existe el dinamismo necesario que incentive una mayor inserción de nuevos agentes, como

proveedores, comercializadores y productores.

B. Pobreza en los Conos de Lima

Cuadro 01

Habitantes Ranking IDH Ranking Años Ranking % Ranking % Ranking % Ranking N.S.MES Ranking

Lima Metropolitana 7'912,274 0,6909 73,7 96,9 95,3 95,8 660,5

Lima-Cono NorteAncón 31 569 159 0,6732 61 73,8 30 97,7 38 98,1 123 98,0 29 502,7 181Puente Piedra 173 052 22 0,6667 82 73,8 29 96,3 80 96,3 263 96,3 116 497,2 188Santa Rosa 6 066 797 0,6569 114 73,8 33 97,6 41 91,0 531 93,2 275 500,6 184Carabayllo 151 205 29 0,6749 57 73,9 13 95,9 112 95,6 320 95,7 145 557,2 79Comas 499 693 2 0,6840 33 73,7 37 96,5 71 97,2 178 97,0 78 591,9 42Los Olivos 305 838 10 0,6934 22 73,8 32 97,7 39 98,6 11 98,3 21 622,4 34Independencia 208 846 20 0,6813 41 73,9 14 95,3 148 95,1 337 95,2 179 607,6 36San Martin de Porres 469 504 3 0,6939 21 73,8 25 97,5 42 97,2 181 97,3 66 644,9 29Total 1 845 773 73,8 96,8 96,1 96,4 565,6

Lima-Cono EsteAte-Vitarte 358 201 6 0,6841 32 73,6 45 96,1 94 98,2 120 97,5 54 586,8 49Cieneguilla 14 008 362 0,6704 70 73,7 40 94,2 213 96,5 250 95,7 142 533,7 123Chaclacayo 41 780 119 0,6885 24 73,3 83 95,3 147 96,7 226 96,3 120 650,6 28El Agustino 167 715 25 0,6677 78 72,4 195 94,1 225 94,5 375 94,3 218 591,5 43La Molina 140 066 33 0,7225 9 73,9 16 98,6 14 99,6 22 99,2 1 780,0 115Lurigancho-Chosica 127 551 38 0,6645 90 73,1 108 94,5 200 92,6 462 93,3 273 570,8 66Santa Anita 158 133 26 0,6718 65 73,3 79 96,0 99 93,6 424 94,4 213 584,8 51Total 1 007 454 73,3 95,5 96,0 95,8 614,0

Lima-Cono SurLurín 50 722 107 0,6699 72 73,5 63 95,5 135 96,8 219 96,4 114 527,4 135Pachacamac 34 184 143 0,6601 106 74,0 2 96,1 91 93,3 440 94,2 222 492,1 198San Juan de Miraflores 375 785 5 0,6783 50 73,3 72 96,2 83 96,3 267 96,3 119 585,5 50Villa El Salvador 337 399 8 0,6629 97 73,5 54 96,5 73 90,4 566 92,4 332 560,5 75Villa Maria del Triunfo 335 660 9 0,6624 98 73,5 57 96,0 103 90,0 581 92,0 349 570,6 67Total 1 133 750 73,5 96,1 93,4 94,3 547,2BalneariosPucusana 4 618 917 0,6811 43 73,9 12 97,5 44 94,5 373 95,5 157 598,4 40Punta Hermosa 5 307 845 0,6686 76 73,9 10 96,6 69 92,9 450 94,1 224 548,6 92Punta Negra 4 341 955 0,6787 48 73,9 15 97,4 47 97,6 158 97,5 52 543,6 100San Bartolo 3 588 1078 0,6843 31 73,8 23 95,2 151 94,8 347 95,0 187 632,2 32Santa María 283 1817 0,6649 88 73,6 49 94,2 212 92,4 474 93,0 289 561,7 73Total 18 137 73,8 96,2 94,4 95,0 576,9

Nota: el ranking en rojo indica los mejores ubicados en Lima Metropolitana

Educativo FAM/PercapitaIngreso

Indice de Desarrollo Humano DistritalConos: Norte-Este-Sur-Balnearios-Lima Central

Población I.D.H.Esperanza de Vida al

NacerAlfabetismo

Matrícula Secundaria

Logro

Cuadro 02

Habitantes Ranking IDH Ranking Años Ranking % Ranking % Ranking % Ranking N.S.MES Ranking

Lima Metropolitana 7'912,274 0,6909 73,7 96,9 95,3 95,8 660,5

Lima CentralLima Cercado 348 461 7 0,7120 16 73,7 41 97,0 55 97,9 139 97,6 43 753,7 19Barranco 46 915 110 0,7275 6 74,0 7 98,5 16 99,2 42 99,0 3 812,8 11Breña 96 516 49 0,7210 13 74,0 1 98,2 24 99,1 49 98,8 5 774,4 16Chorrrillos 274 309 13 0,6889 23 73,8 22 96,7 64 97,1 189 96,9 79 620,2 35Jesus María 68 812 71 0,7515 3 73,9 11 98,7 10 98,7 81 98,7 6 968,8 3La Victoria 232 839 17 0,7177 15 73,8 24 97,1 51 98,9 71 98,3 22 772,0 17Lince 72 604 66 0,7344 5 73,9 19 98,6 11 98,2 121 98,3 17 873,1 9Magdalena Del Mar 54 539 104 0,7214 12 73,9 17 98,2 25 90,6 558 93,1 280 898,9 7Pueblo Libre 81 899 60 0,7218 10 74,0 5 98,6 13 86,1 709 90,3 444 957,1 5Miraflores 95 473 51 0,7660 2 74,0 3 98,7 9 95,1 340 96,3 118 1105,4 2Rimac 214 364 19 0,6979 19 73,6 47 97,2 50 97,4 169 97,3 63 676,5 23San Borja 131 060 37 0,7375 4 74,0 6 98,8 7 92,9 452 94,9 194 960,0 4San Isidro 70 724 68 0,7883 1 74,0 4 98,8 8 96,9 207 97,5 50 1,218,7 1San Luis 60 871 81 0,7015 18 72,8 152 97,9 34 96,3 269 96,8 83 737,9 20San Miguel 134 103 35 0,7242 7 74,0 8 98,4 20 93,8 415 95,3 171 868,1 10Santiago de Surco 257 438 15 0,7237 8 73,8 20 98,6 12 90,9 545 93,4 258 907,6 6Surquillo 100 784 47 0,7101 17 73,9 18 98,0 28 92,7 458 94,5 208 800,7 13Total 2 341 711 73,8 98,1 95,4 96,3 865,1

Nota: el ranking en rojo indica los mejores ubicados en Lima Metropolitana

Fuente: PNUD; Informe sobre Desarrollo Humano, Perú 2005

Educativo FAM/PercapitaPoblación I.D.H.

Esperanza de Vida al Nacer

AlfabetismoMatrícula

SecundariaIngreso

Niveles de Desarrollo Humano en Lima Central

Logro

Cuadro 03

Dimensión Urbano Espacial Dimensión Económica Dimensión de Seguridad Urbana Dimensión Socio-Política Dimensión Étnico-Cultural

Ámbito de Experiencia Local: Las Fuentes de Conflicto: Inseguridad y Violencia Urbana: Ámbito de la Ciudadanía: Ámbito de Minorías Étnicas :

Obstáculos de diverso grado en el barrio para el consumo y la reproducción de las condiciones y la

calidad del hábitat

A. Dificultades: empleo adecuado e ingresos para resolver necesidad des primarias,

(ALIMENTACIÓN.)Diferenciada en cada Distrito/Area:

Obstáculos de diverso grado para acceder y contribuir a los procesos de democratización

del Estado y de la sociedad.

Que sufren exclusión y discriminación cultural y racial por ser diferentes.

Dificultades en el Saneamiento Legal de los barris y de la Formalización de la propiedad del

suelo y de la vivienda.

1. Tensiones y conflictos por precariedad del sub-empleo y el del empleo repercuten en la

esfera privada, familiar.

Área Central: robo callejero 23% peleas de pandillas 13%,peleas callejeras 22%,inseguridad por drogas y

alcohol 10%

Es imprescindible la interacción entre los pobladores y pobres urbanos con los

Agentes Externos (iglesia, ONG's, Instituciones de Gobierno, Organizaciones

políticas). Recurso del clientelaje y patronazgo desde el Estado.

Existen procesos y mecanismos cultura les de exclusión-discriminación:

COFOPRI Y REGISTRO PREDIAL URBANO:96-2000 :500,000 Títulos. A partir del 2001:interviene el Poder

JUDICIAL: Ocupación en tierras Priv. Espacios reservados para obras-Las Municipalidades no tienen

capacidad legal para intervenir.

2. La inestabilidad laboral de los varones frente al rol protagónico de la mujer popular genera inestabilidad familiar-masculinidad.

Conos: robos callejeros 23%, peleas entre pandillas 22%,peleas callejeras12%, inseguridad por alcohol y

drogas 35%.

Dificultades para la extensión de las prácticas democratizadoras, de cogestión y

co-responsabilidad. La relación entre pobladores-vecinos y Municipalidades va renovando la práctica y cultura política.

a.1.códigos básicos necesarios para comunicarse e interactuar.(idioma, alfa, betismo y escolaridad, valores éticos y

religiosos).

Preservación y Mejoramiento del Barrio en su Espacio Físico

3. Tensiones y conflictos en los programas de empleo temporal. A trabajar urbano = Mediado por una ONG-Ejecutora en

coordinación con organización vecinal.

Sur-Este: robo callejero 34%,pandillas 4%,peleas callejeras 15%,alcohol y drogas 3.5%

Existen diferentes prácticas vecinales

a. Clientelistas.b. Radicales.

c. Pragmáticas.

a.2 "categorías de personas", privilegios, superioridad, jerarquías, relaciones sociales

diferenciadas. La discriminación implica valores sociales de élites, que dan lugar a la segregación y a la restricción de libertad de

movimientos.

Acceso a servicios públicos urbanos, agua, alcantarillado, alumbrado, limpieza contaminación

ambiental, vías vehículos, transporte, salud, educación, beneficios sociales.

B. Conflictos y tensiones por el tipo de obra a ejecutar vinculada a las necesidades de desarrollo local. 75% (mano de obra no calificada) contra 25% (M/O.Calificada +

materiales).

LA POBREZA URBANA ASOCIADA A LA INSEGURIDAD Y VIOLENCIA URBANA: DROGAS Y VIOLENCIA=ZONA ROJA, COSTOS TANGIBLES Y NO TANGIBLES DE LA

INSEGURIDAD Y LA VIOLENCIA URBANA.LA POBLACIÓN JUVENIL LIMEÑA: (18-25) ES EL

28.2% de la Población total. 52.5% con nivel Secundario y sólo el 29.3% con nivel superior. 36%

pobre y 17% sin empleo. El 41% desea emigrar.

Nuevas tensiones en la implementación de la Descentralización, Transferencias,

Presupuesto Participativo, planes de Desarrollo Concertado, Comités de

Concertación locales Descrédito de las Autoridades, Escasa legitimidad, (20%votos)

Revocatorias,etc.

Los inmigrantes, especialmente serranos/andinos, a través de diversos medios-la informalidad económica y el

autoempleo, los pueblos jóvenes, las redes sociales, el pragmatismo político, la

democratización, han desbordado el "Perú Oficial" y han abierto el camino hacia la

"OTRA MODERNIDAD E INSTITUCIONALIDAD" INCLUYENTE.

C. Uso cientelar del programa alimentario: Vaso de leche y comedores populares.Conflictos entre dirigencias politizadas Tensiones con las autoridades por los

mecanismos de distribución.Tensiones entre beneficiarios y no

beneficiarios, corrupción.Tensiones entre AA.HH.por el beneficio de la

compensación. Medios escasos y acaparamiento.

La violencia, pauperización y crísis social, las autoridades, los vecinos y la familia condicionan

actitudes defensivas. En los barrios ante el ROBO A DOMICILIO se tiende a la "justicia propia" por la

ineficiencia de la polícía, el poder judicial y la ineficacia de la ley. La violencia Familiar tiene origen en su

estructura, las condiciones de pobreza, el machismo,el autoritarismo y las tensiones del desempleo.

OPORTUNIDADES:Formalización, emprendedores

modernización de organizaciones económicas, inserción y competitividad

empresarial, líneas de crédito, capacitación a pequeños empresarios, procesos de

inclusión.

LOS ACTIVOS CULTURALES:Capital, tierras, acceso a derechos

universales, culturales, la presencia y migración femenina.

CONOS: 3 de cada 10 inmigrantes serranos son quechuablantes. Norte 36%; Este 38% y 35% en el Sur. Las AMAS DE CASA: 23% son QUECHUABLANTES, 28% en el Este y 36%

en el Sur.

Dimensiones de la Pobreza y de la Desigualdad en Lima Metropolitana



Cuadro 04

%1 27,92 22,0

%3 21,94 25,2

%5 23,36 23,97 20,38 24,59 26,4

Villa El SalvadorSan Pedro de Lurín

Pachacamac

Ate-Vitarte

Lima-Cono SurSan Juan de MirafloresVilla Maria del Triunfo

Comas

Lima-Cono Norte

Lima-Cono EsteSan Juan de Lurigancho

Hogares que Disponen de Negocio en la Vivienda, 2003 (%)

En Distritos Más Pobres de Lima

Puente Piedra

Cuadro 05

1992-2003 (Millones S/.)

Mill. N/S.

1' '707,6 778,3

Lima-Cono EsteSan Juan de Lurigancho 1' 826,4Ate-Vitarte 774,6

Lima-Cono SurSan Juan de Miraflores 1' 846, 4Villa Maria del Triunfo 928, 3Villa El Salvador 1' 222, 1San Pedro de Lurín 31,4Pachacamac 606,3

Fuente: Mapa de Pobreza-Foncodes, MEF-2003 y Propoli-EDH-2003

Lima-Cono NortePuente PiedraComas

Inversion Social de Foncodes en Distritos más Pobres de Lima



PROGRAMA 2% RentasVaso de Leche Aduanas

893,2 1'223,3 61,9 1,13' 089,6 1' 915,9 244,9 0,.6

Lima-Cono EsteSan Juan de Lurigancho 2' 647,1 5' 364,6 184,3 1,5Ate-Vitarte 1' 285,1 2' 578,8 121,3 0,9

Lima-Cono SurSan Juan de Miraflores 1' 285,7 2' 392,3 331,8 0,9Villa Maria del Triunfo 1' 865,1 2' 179,8 122,0 0,9Villa El Salvador 2' 136,2 2' 427,8 212,1 0,8San Pedro De Lurín 178,1 395,6 10,1 0,5Pachacamac 280,1 394,2 7,3 0,5

Lima-Cono NortePuente PiedraComas

Cuadro 06

Transferencias Efectuadas en Distritos Mas PobresÚltimo Trimestre-2003 Miles De Nuevos Soles

FONCOMÚN CANON

Cuadro 07

Población Incidencia Incidencia IncidenciaTotal-Lima Pobreza Pobreza Pobreza7'912,274 1994 2003 Extrema-03

Lima-Cono NortePuente Piedra 168 073 60,1 44,2 9,8

Comas 496 100 29,7 20,9 3,3

Lima-Cono EsteSan Juan de Lurigancho 755 540 42,3 26,1 7,8Ate-Vitarte 350 918 48,0 33,9 10,4

Lima-Cono SurSan Juan de Miraflores 367 128 41,0 23,8 7,5Villa Maria del Triunfo 329 067 40,4 28,1 8,8Villa El Salvador 330 143 48,4 34,1 8,7San Pedro de Lurín 49 436 45,2 49,2 16,1Pachacamac 33 392 69,0 48,3 15,6

Total General 2 879 797

Incidencia de la Pobreza 1993-1994 en Distritos Más Pobres de Lima

Pobreza (%)



Cuadro 08

PET Subem14+ (%PET) PEA-O PEA-NO Visible Patrón T.Ind. Empl. Obrero T/FNoRem.T/Hogar Otro

Cono Norte

Puente Piedra 72,7 59,1 89,8 10,2 34,2 3,1 50,3 25,9 17,6 1,2 1,4 0,5Comas 80,1 57,8 89,3 10,7 33,4 2,4 45,3 39,2 11,5 0,3 1,0 0,3

Cono Este

San Juan de Lurigancho 74,1 62,2 91,1 8,9 33,4 2,9 44,8 29,4 18,1 1,3 1,9 1,7Ate-Vitarte 75,0 61,4 91,1 8,9 34,9 4,6 44,4 24,2 18,6 3,1 2,8 2,3

Cono Sur

San Juan de Miraflores 79,8 57,4 87,4 12,6 31,7 4,8 40,8 39,9 10,8 1,5 1,8 0,4Villa Maria del Triunfo 77,1 61,4 86,9 13,1 29,7 2,8 41,1 30,5 16,8 2,6 5,0 1,3Villa El Salvador 72,5 63,0 86,6 13,4 31,9 1,8 41,8 29,0 21,4 1,3 3,4 1,4San Pedro de Lurín 69,9 62,6 92,1 7,9 33,6 3,2 41,2 27,2 20,9 2,9 3,2 1,2Pachacamac 71,7 65,3 86,8 13,2 32,6 4,5 43,0 23,1 23,9 1,5 3,0 1,0

Fuente: EDH Profoli 2003PET = Población en edad de trabajoPEA-O = Población economicamente activa ocupadaPEA-NO = Población economicamente activa no ocupada

Empleo en Distritos Más Pobres de Lima

Categoría Laboralde la PEA Ocupada

EmpleoPEA

Cuadro 09

0-14 15-44 45-64 65 +(%)

Lima-Cono NortePuente Piedra 14 FEB 1,927 184 71,18 168 073 1 48,9 2 361 17,7 29,4 51,20 15,7 3,6Comas 15 Dic. 1,961 140 48,75 496 100 1 49,6 10 176 14,4 21,7 73,5 20,1 4,7

Lima-Cono EsteSan Juan de Lurigancho 13 ENE 1,967 220 131,25 755 540 1 29,1 5,756,5 17,1 27,6 51,5 16,9 4,0Ate-Vitarte Epoca Indep. 355 77,72 350 918 1 29,3 4 515 18,4 26,7 51,6 16,4 5,2

Lima-Cono SurSan Juan de Miraflores 12 ENE.1965 141 23,98 367 128 1 30,1 15 310 16,8 21,7 50,2 17,7 7,4Villa Maria del Triunfo 28 DIC. 1,961 158 70,57 329 067 1 28,6 4 663 14,8 24,9 50,2 17,5 7,4Villa El Salvador 01 JUN. 1983 175 35,46 330 143 1 29,0 9 310 17,8 29,3 51,10 16,1 3,5San Pedro de Lurín 181,1 49 436 0,9 28,3 272,9 19,5 32,0 48,50 14,1 5,4Pachacamac 160,2 33 392 1,1 27,2 208,4 24,7 30,1 50,7 14,7 4,5

Densid H/KM2

Tasa (2000) de Denust.

Estructura Poblacional en los Distritos Más Pobres de Lima

Estructura de la Pob.por Grupos de Edad

Fecha de Creación

Altitud(m.s.n.m.)

Superf. Km 2

PoblaciónIndice Masc.

Muj. E/Fert

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