ESTRATEGIA GLOBAL DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE … · En el marco de este ámbito de actuación se...

C/José Cantalapiedra s/n, 3ª planta 47014 VALLADOLID 1

ESTRATEGIA GLOBAL DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE FISCAL Y EN MATERIA DE SUBVENCIONES


ESTRATEGIA DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE FISCAL ................................ 6

1. Introducción ........................................................................................ 6

a) La conciencia fiscal en España en relación con las comunidades autónomas ........................................... 6

b) Principios para una Estrategia de lucha contra el fraude en la Comunidad .............................................. 7

c) Finalidad y estructura de la estrategia. .................................................................................................. 9

2. Los medios personales y materiales con que cuenta la Administración tributaria autonómica ............................................................................ 10

a) Medios personales ............................................................................................................................. 10

b) Medios materiales .............................................................................................................................. 10

3. Actuaciones de mejora de la eficiencia de los medios personales y materiales. ............................................................................................. 11

a) La disminución de los plazos de tramitación de los expedientes ........................................................... 11 Líneas de actuación......................................................................................................................................................... 11

b) El seguimiento de las resoluciones judiciales ....................................................................................... 12 Líneas de actuación......................................................................................................................................................... 12

c) La evaluación y mejora de las normas, instrucciones y criterios administrativos en materia tributaria ... 12 Líneas de actuación: ....................................................................................................................................................... 13

d) La inspección de las oficinas liquidadoras de distrito hipotecario ......................................................... 13 Líneas de actuación......................................................................................................................................................... 13

4. Las actuaciones relativas a facilitar el cumplimiento voluntario de las

obligaciones tributarias. ........................................................................ 14

a) La mejora en el conocimiento de la Administración tributaria autonómica por parte de los ciudadanos. .............................................................................................................................................................. 15

Líneas de actuación......................................................................................................................................................... 15

b) La valoración de bienes....................................................................................................................... 15 1. Las herramientas de valoración de bienes.................................................................................................................. 16 2. La actualización de los valores administrativos .......................................................................................................... 16 Líneas de actuación......................................................................................................................................................... 17

c) La potenciación de las Tecnologías de Información y Comunicación ..................................................... 17 Líneas de actuación......................................................................................................................................................... 17

5. Actuaciones para prevenir y descubrir las conductas contrarias a la ley .............................................................................................................. 18

a) Las actuaciones de obtención y tratamiento de información relevante a efectos tributarios. ................ 18 Líneas de actuación......................................................................................................................................................... 19

b) Las actuaciones de control en vía de gestión ....................................................................................... 19 Líneas de actuación......................................................................................................................................................... 20


c) Las cargas en plan de inspección .......................................................................................................... 20 Líneas de actuación: ....................................................................................................................................................... 21

d) Especial referencia al control de la aplicación de los beneficios fiscales autonómicos ........................... 22 Líneas de actuación......................................................................................................................................................... 22

6. Actuaciones para castigar las conductas contrarias a la ley y recuperar las cantidades debidas a la Hacienda Pública ......................................... 22

a) Las actuaciones realizadas por los órganos de gestión.......................................................................... 23 Líneas de actuación......................................................................................................................................................... 23

b) Las actuaciones realizadas por los órganos de inspección .................................................................... 23 Líneas de actuación......................................................................................................................................................... 24

c) Las comprobaciones administrativas de valores ................................................................................... 24 Líneas de actuación......................................................................................................................................................... 25

d) La recaudación tributaria .................................................................................................................... 25 Líneas de actuación: ....................................................................................................................................................... 26

ESTRATEGIA DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE EN MATERIA DE

SUBVENCIONES...................................................................................... 27

1. Introducción y contexto general ........................................................ 27

2. Marco jurídico en materia de lucha contra el fraude .......................... 28

2.1 Normativa de la Unión Europea y normas internacionales de auditoría .............................................. 28

2.2 Normativa nacional ........................................................................................................................... 31

2.3 Normativa autonómica ..................................................................................................................... 32

3. Conceptos y definiciones .................................................................. 32

3.1 Irregularidad ..................................................................................................................................... 33

3.2 Fraude .............................................................................................................................................. 33

4. Organización y funciones .................................................................. 33

5. Evaluación de riesgo de fraude ......................................................... 35

5.1 Prevención ....................................................................................................................................... 37

5.2 Detección y notificación .................................................................................................................... 40

5.3 Investigación, corrección y actuación judicial ..................................................................................... 40

6. Medios de prevención y detección de fraude .................................... 41

6.1 Auditorías de sistemas - prevención del fraude .................................................................................. 41 6.1.1. Función de auditoría ............................................................................................................................................. 41 6.1.2. Función consultiva ................................................................................................................................................ 46

6.2 Auditorías de sistemas - detección del fraude .................................................................................... 47 6.2.1. Función de auditoría ............................................................................................................................................. 47 6.2.2. Función consultiva ................................................................................................................................................ 48

6.3 Auditorías de operaciones - prevención del fraude ............................................................................ 49


6.3.1. Función de auditoría ............................................................................................................................................. 49 6.3.2. Función consultiva ................................................................................................................................................ 50

6.4 Auditorías de operaciones - detección del fraude ............................................................................... 50 6.4.1. Función de auditoría ............................................................................................................................................. 50 6.4.2. Función consultiva ................................................................................................................................................ 51

7. Supuestos de fraude e indicadores ................................................... 52

8. Plan de acción y medidas a adoptar .................................................. 54

8.1 Plan de acción ................................................................................................................................... 54

8.2 Medidas de carácter general ............................................................................................................. 55

8.3. Medidas en el ámbito de la auditoría ............................................................................................... 56

9. Evaluación y actualización de la estrategia....................................... 58

10. Conclusiones .................................................................................. 58


La Hacienda Pública de la Comunidad de Castilla y León es definida en el artículo

3 de la Ley 2/2006, de 3 mayo, de Hacienda y Sector Público de la Comunidad de Castilla y León como “el conjunto de los derechos y de las obligaciones de

contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General de

la Comunidad y a sus organismos autónomos.”

A su vez, el artículo 21 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, define los derechos de la

Hacienda de la Comunidad como “los recursos financieros previstos en el Estatuto de Autonomía y cualquier otro que se le atribuya u obtenga.”

La defensa de la efectividad de los derechos de la Hacienda Pública constituye una tarea esencial para el funcionamiento de las Administraciones Públicas, debido a

que los derechos de la Hacienda Pública son el medio para financiar los servicios públicos que prestan estas Administraciones.

La definición de las conductas que menoscaban los derechos de la Hacienda Pública se encuentra en el Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de

23 de noviembre. Sin perjuicio de los tipos penales que son específicos para quienes manejen caudales públicos, existen dos grandes grupos de conductas que

perjudican a la Hacienda Pública:

- El fraude fiscal, que consiste en eludir el pago de tributos o disfrutar

indebidamente beneficios fiscales. Esta conducta se define en el artículo 305

del Código Penal.

- El fraude de subvenciones, que consiste en obtener subvenciones o ayudas

de las Administraciones Públicas falseando las condiciones requeridas para su concesión u ocultando las que la hubiesen impedido. Esta conducta se

define en el artículo 308 del Código Penal.


ESTRATEGIA DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE FISCAL

1. Introducción

a) La conciencia fiscal en España en relación con las comunidades

autónomas

El Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) desarrolla todos los años una encuesta sobre “Opinión pública y política fiscal”, en la que se realizan preguntas

a los entrevistados sobre su actitud respecto de los impuestos. La última encuesta se ha realizado en julio de 2015.

A su vez, el CIS ha realizado con cierta regularidad diferentes estudios sobre el Estado Autonómico a lo largo de los últimos años, el último de ellos en el año

2012. De estos estudios pueden obtenerse datos útiles para evaluar el grado de conciencia fiscal de los ciudadanos españoles.

La siguiente información ha sido extraída de las citadas encuestas:

1. El 54% de los encuestados a nivel nacional opina que los impuestos son

necesarios para que el Estado pueda prestar los servicios públicos, frente a un 32% que opina que el Estado nos obliga a pagarlos sin saber muy bien a

cambio de qué. Los porcentajes que resultan de las encuestas de años anteriores son: 48%/ 38% en 2014, 47%/ 39% en 2013, 48%/ 38% en

2012 y 54%/ 34% en 2011.

2. El 56% de los encuestados a nivel nacional opina que la sociedad se beneficia poco de los impuestos que pagamos los ciudadanos y el 62%

opina que las Administraciones Públicas le dan menos de lo que paga. Los porcentajes que resultan de las encuestas de años anteriores son: 57%/

65% en 2014, 58%/ 67% en 2013, 57%/ 65% en 2012 y 54%/ 59% en 2011.

3. En una ordenación de 0 a 10 respecto a la pregunta de si considera que deben incrementarse los impuestos para pagar más servicios públicos

(punto 0) frente a disminuir los impuestos aunque suponga tener que reducir los servicios públicos (punto 10), el valor medio en 2015 fue de

4,34. En las encuestas de años anteriores fue de 4,52 en 2014, 4,63 en 2013, 4,68 en 2012 y 4,79 en 2011.

4. La pregunta del apartado anterior aparece recogida en el barómetro autonómico, por lo que se dispone de datos del año 2012 para Castilla y

León. El valor medio en nuestra Comunidad ese año fue de 5,07.

5. El 53% de los encuestados opina que los españoles en general son poco o muy poco conscientes y responsables a la hora de pagar impuestos,

mientras que el 90% opina que ellos mismos son bastante o muy


conscientes. Los porcentajes en los años anteriores fueron: 51%/ 89% en

2014, 50%/ 88% en 2013, 48%/ 89% en 2012 y 48%/ 87% en 2011.

Los datos anteriores muestran lo siguiente:

- Se puede observar una leve mejora de la conciencia fiscal en los datos

relativos a la opinión de que los impuestos son necesarios para financiar los servicios públicos y en la opinión de si deben incrementarse los impuestos

para pagar más servicios públicos.

- En cuanto a conciencia fiscal, en los términos anteriores, se observa una

mayor grado de conciencia en Castilla y León que en el conjunto de España, con los únicos datos disponibles a nivel autonómico (año 2012).

- Por otro lado, puede argumentarse que todavía hay una insuficiente conciencia fiscal en la sociedad española. Cerca de una de cada tres

personas dice no saber muy bien qué recibe por los impuestos que paga y cuando se le pregunta por la responsabilidad a la hora de pagar impuestos,

hay 40 puntos de diferencia entre lo que opina de uno mismo y lo que opina del conjunto de los españoles.

La información que proporcionan las encuestas del CIS plantea importantes desafíos a la Administración tributaria, debido a la relación directa que existe

entre una baja conciencia fiscal y un elevado fraude fiscal.

b) Principios para una Estrategia de lucha contra el fraude en la Comunidad

El fraude fiscal constituye una conducta reprobable y una injusticia respecto de los ciudadanos que cumplen con sus obligaciones tributarias, ya que los

defraudadores dejan de aportar a la Hacienda común la parte que legalmente les corresponde y que debe ser cubierta por los ciudadanos cumplidores.

En primer lugar, corresponde delimitar el ámbito de competencias de la Administración tributaria autonómica. De acuerdo con el vigente sistema de

financiación de las comunidades autónomas, la Comunidad de Castilla y León tiene competencias para gestionar:

- Los impuestos cedidos por el Estado: Sucesiones y Donaciones (ISyD), Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y Juego (ITP y

AJD) e Impuestos sobre el Juego (IIJJ).

- El Impuesto sobre el Patrimonio (IP), salvo la presentación de las

autoliquidaciones.

- Los impuestos propios de la Comunidad.


La gestión del resto de impuestos, entre los que se encuentran el IRPF, el IVA y el

Impuesto sobre Sociedades, le corresponde a la Agencia Estatal de Administración Tributaria del Estado.

En el marco de este ámbito de actuación se plantea el diseño de una estrategia de

lucha contra el fraude cuyo objetivo básico es incrementar el grado de cumplimiento tributario por parte de los ciudadanos de Castilla y León respecto de

los tributos gestionados por la Administración autonómica. Para alcanzar este objetivo, común a todas las Administraciones tributarias, existen dos grandes

grupos de actuaciones: el incentivo al cumplimiento voluntario y la persecución y regularización de las actuaciones infractoras.

La mejor forma de luchar contra el fraude fiscal es evitar que éste ocurra. La persecución de las conductas infractoras siempre es más costosa, en términos de

medios personales y materiales, que la gestión de los expedientes que nacen de las declaraciones y autoliquidaciones voluntarias y correctas de los obligados

tributarios. Como consecuencia, merece especial atención en el diseño de la Estrategia de lucha contra el fraude el conjunto de línea de actuación dirigidas a

mejorar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias ante la Administración de la Comunidad.

La lucha contra las actuaciones infractoras se divide en dos tipos de actuaciones.

El primero incluye todas las actuaciones destinadas a prevenir y detectar los incumplimientos de las obligaciones tributarias, centradas en tareas de cruces de

datos y de gestión tributaria, sin perjuicio de la participación de los órganos con competencias inspectoras de la Administración tributaria. El segundo tipo de

actuaciones está formado por aquellas orientadas a castigar las conductas defraudatorias y a recuperar los recursos económicos debidos a la Administración.

La Estrategia de lucha contra el fraude que se recoge en el presente documento no surge del vacío, ni en términos de planificación de actuaciones ni en términos

de información pública sobre las actuaciones desarrolladas por la Administración tributaria autonómica.

El artículo 116 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) establece que “la Administración Tributaria elaborará anualmente un Plan de

control tributario que tendrá carácter reservado, aunque ello no impedirá que se hagan públicos los criterios generales que lo informen”. En cumplimiento de esta

norma, con periodicidad anual se diseña un Plan de control tributario y se

publican sus directrices generales en el Boletín Oficial de la Comunidad. El hecho de que la actualización del plan tenga periodicidad anual no significa que los

planes de control tengan vigencia limitada al año natural, ya que tanto la AEAT como las comunidades autónomas que publican la directrices generales lo hacen

bien entrado el año.


En cuanto a la información pública sobre los resultados de la gestión tributaria, el

artículo 45.2 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del sistema de financiación de las Comunidades

Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se

modifican determinadas normas tributarias establece el sometimiento de la Administración tributaria autonómica a la inspección anual para rendir informe

sobre el modo y la eficacia en el desarrollo de las diversas competencias asumidas por delegación, respecto a los tributos cuyo rendimiento se haya cedido a la

Comunidad. Esta inspección anual se realiza por la Inspección General del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y tiene como resultado un

informe que se hace público con la documentación del proyecto anual de Presupuestos Generales del Estado.

A su vez, la Administración tributaria autonómica publica todos los años una Memoria de Gestión Tributaria, disponible en el portal tributario de la Junta de

Castilla y León.

c) Finalidad y estructura de la estrategia.

El presente documento presenta las líneas estratégicas de desarrollo de la lucha contra el fraude fiscal y será complementado y desarrollado a través de los planes

específicos de control anuales.

El documento se estructura en seis apartados. El primer apartado lo constituye esta Introducción, a la que sigue un apartado dedicado a explicar los medios

materiales y personales con que cuenta la Administración tributaria autonómica.

Los siguientes cuatro apartados del documento se dedican, respectivamente, a:

- las actuaciones relativas a la mejora de la eficiencia de estos medios personales y materiales,

- las actuaciones orientadas a facilitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias,

- las actuaciones para prevenir y detectar los incumplimientos tributarios, y

- las actuaciones para castigar los incumplimientos tributarios y resarcir a la

Hacienda Pública.

En cada uno de estos cuatro apartados se presenta la orientación general de las

actividades y las líneas de actuación a desarrollar en el marco de esta Estrategia.


2. Los medios personales y materiales con que cuenta la Administración

tributaria autonómica

a) Medios personales

La Administración tributaria autonómica está constituida por:

- Los servicios de Gestión Tributaria, Inspección y Valoración Tributaria, Recaudación, Administración de Aplicaciones Tributarias, y Organización y

Análisis, encuadrados en la Dirección General de Tributos y Financiación Autonómica.

- Los Servicios Territoriales de Economía y Hacienda.

La organización interna de la Dirección General de Tributos y Financiación

Autonómica está regulada por la Orden HAC/1016/2008, por la que se desarrolla la estructura orgánica de los Servicios Centrales de la Consejería de Hacienda.

La estructura de los Servicios Territoriales de Economía y Hacienda se regula en la Orden de 18 de julio de 1996 de las Consejerías de Presidencia y Administración

Territorial y de Economía y Hacienda.

A 31 de diciembre de 2014, el personal integrante de la Administración tributaria

autonómica sumó 332 efectivos. La distribución entre las áreas de gestión era la siguiente:

Área Personas

Jefatura 9

Gestión Tributaria 181

Recaudación 37

Inspección 20

Valoración 46

Servicios Generales 39

Total 332

b) Medios materiales

Los servicios integrados en la Dirección General de Tributos y Financiación

Autonómica tienen su sede en el edificio de la Consejería de Economía y Hacienda


situado en Valladolid. En este edificio se encuentra situado también el servicio

territorial de Valladolid.

En cada una de las restantes capitales de provincia de la Comunidad se ubica el

correspondiente servicio territorial. Además, existen las siguientes unidades:

- La Unidad de Economía y Hacienda de El Bierzo, situada en Ponferrada.

- La Unidad de Economía y Hacienda de Miranda de Ebro.

3. Actuaciones de mejora de la eficiencia de los medios personales y materiales.

La mejora en la lucha contra el fraude fiscal exige que los medios personales y materiales que componen la Administración tributaria sean utilizados con la mayor

eficiencia posible. Para ello, es necesario dotar a la organización de estructuras y métodos de trabajo basados en una utilización racional de los recursos personales

y materiales.

En este ámbito, pueden definirse tres grupos de actuaciones:

- La disminución de los plazos de tramitación de los expedientes tributarios.

- El seguimiento de las resoluciones judiciales.

- La evaluación y mejora de las normas, instrucciones y criterios administrativos en materia tributaria.

a) La disminución de los plazos de tramitación de los expedientes

La Administración tributaria de la Comunidad de Castilla y León viene apostando desde hace años por mantener unos tiempos mínimos en la gestión de los

expedientes tributarios. En el año 2014, los tiempos medios de tramitación de expedientes se han situado en 2,2 meses para el ITP y AJD y 5,1 meses para el

ISyD. En comparación con el resto de Comunidades Autónomas, la Administración tributaria de Castilla y León se situó en el segundo puesto en tiempo medio en el

caso del ITP y AJD, y en el tercer puesto en el ISyD.

La seguridad jurídica de los ciudadanos y la eficacia en la gestión tributaria se

encuentran ligadas a un permanente esfuerzo para reducir el tiempo que transcurre entre la presentación de las declaraciones y autoliquidaciones por los

obligados tributarios y el momento en que se concluyen las tareas de comprobación administrativa de estos expedientes.

Líneas de actuación

- Mantener unos plazos de tramitación de expedientes tributarios entre los

más bajos del conjunto de las comunidades autónomas.


- Identificar y corregir las causas que producen retrasos en la tramitación de

los expedientes.

b) El seguimiento de las resoluciones judiciales

La eficacia en la gestión tributaria y la correcta aplicación de las normas

tributarias exige actualizar de forma permanente los procedimientos tributarios y los criterios interpretativos de la normativa tributaria al contenido de las

resoluciones judiciales en materia tributaria. Los órganos jurisdiccionales con competencia para resolver sobre asuntos tributarios de la Comunidad son el

Tribunal Económico Administrativo Regional y el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Castilla y León. En casos específicos, también resuelven asuntos

autonómicos el Tribunal Económico Administrativo Central y el Tribunal Supremo.

Por otro lado, en los supuestos en que quepa recurso ante las resoluciones de los

tribunales económico administrativos o ante las sentencias de los tribunales de justicia desfavorables a la Administración, el interés de la Hacienda Pública exige

estudiar la posibilidad de interponer estos recursos y, en su caso, prepararlos.


- Mantener permanentemente actualizada la base de datos de resoluciones judiciales y administrativas que afecten a los expedientes tributarios

autonómicos.

- Mejorar los procedimientos de comunicación de resoluciones desfavorables a la Administración a los órganos encargados de su análisis y agilizar el

proceso de decisión sobre la interposición de recursos.

c) La evaluación y mejora de las normas, instrucciones y criterios

administrativos en materia tributaria

La actividad de la Administración tributaria autonómica está sujeta al principio de

legalidad, esto es, el sometimiento de los órganos tributarios a la normativa tributaria vigente en sus actuaciones.

Esta normativa está constituida por la Ley General Tributaria (LGT), por los reglamentos de desarrollo de la LGT y por el texto refundido de las disposiciones

normativas en materia de tributos propios y cedidos de la Comunidad. Las normas anteriores se encuentran desarrolladas, en el ámbito de las competencias de la

Comunidad de Castilla y León en materia tributaria, por Decretos dictados por la Junta de Castilla y León y por Órdenes de la Consejería de Hacienda.

Para una mejor aplicación de las disposiciones citadas, la Dirección General

competente en materia de tributos dicta instrucciones y establece criterios de aplicación, que vinculan a los órganos tributarios autonómicos.


Por otro lado, la Administración tributaria realiza una importante función

interpretativa de las normas a instancias de los obligados tributarios. Esta interpretación puede tener carácter de vinculante para los órganos tributarios, en

el caso en que se formule por el interesado cumpliendo los requisitos establecidos

en la LGT.

Líneas de actuación:

- Mantener permanentemente actualizada la base de datos de consultas tributarias y mejorar su accesibilidad tanto para los operadores tributarios

como para el público en general.

- Revisar de forma continua los criterios interpretativos de las normas

tributarias, atendiendo a la jurisprudencia vigente en cada momento.

- Estudiar y poner en práctica las medidas oportunas de gestión centralizada

de actuaciones, cuando se mejora la eficiencia sin perjuicio de los derechos de los obligados tributarios.

d) La inspección de las oficinas liquidadoras de distrito hipotecario

La normativa reguladora del ISyD y del ITP y AJD contempla que las comunidades

autónomas puedan encomendar a las Oficinas Liquidadoras a cargo de registradores de la propiedad funciones de gestión y liquidación de estos

impuestos.

Esta encomienda se consolidó mediante el Decreto 3/2010, de 14 de enero y se determina en el Convenio de colaboración firmado entre la Junta de Castilla y

León y los representantes de los registradores a cargo de Oficinas de Distrito Hipotecario. En el marco de este Convenio se atribuyen a las oficinas liquidadoras

de distrito hipotecario funciones en tres ámbitos:

- Recepción de documentación tributaria.

- Información y asistencia a los contribuyentes.

- Gestión de expedientes tributarios, dentro de los límites fijados por la

Dirección General de Tributos y Financiación Autonómica.

Corresponde a la Dirección General de Tributos y Financiación Autonómica la

coordinación, supervisión e inspección de las actuaciones realizadas por las Oficinas Liquidadoras de Distrito Hipotecario de Castilla y León.


- El mantenimiento y, en la medida de lo posible, el refuerzo de la supervisión

sobre las actuaciones de las oficinas liquidadoras de distrito hipotecario.


- La aprobación de un nuevo Convenio de colaboración que sustituya al

vigente hasta el final del año 2016, siempre que se salvaguarden los intereses de la Comunidad de Castilla y León.

4. Las actuaciones relativas a facilitar el cumplimiento voluntario de las

obligaciones tributarias.

La mejor lucha contra fraude es el incentivo del cumplimiento voluntario de sus

obligaciones tributarias por los ciudadanos. A la hora de abordar las actuaciones orientadas a facilitar este cumplimiento voluntario hay que tener en cuenta que

los impuestos autonómicos que afectan a la generalidad de los ciudadanos presentan una diferencia esencial con las principales figuras de la Hacienda

estatal (el IRPF y el IVA):

- Son impuestos que se pagan de manera muy esporádica y no continua en el

tiempo. En el caso del ISyD aparece la obligación de pagarlo solamente en los casos de adquisición de bienes por herencia o por donación y en el caso

del ITP y AJD la casi totalidad de los supuestos que afectan a los particulares son la compra de vivienda o de vehículos de segunda mano.

Frente a estos supuestos, el IRPF es un impuesto que se liquida anualmente y el IVA lo pagamos los ciudadanos cada vez que adquirimos un bien o

servicio sujeto.

Esta característica, junto con el hecho de que:

- son impuestos que deben ser autoliquidados por el sujeto pasivo,

- especialmente el ISyD, son impuestos complejos en cuanto a su normativa,

explica el nivel de desconocimiento de estos impuestos por parte de los

ciudadanos. Este nivel de desconocimiento provoca dos tipos de efectos negativos:

- La necesidad de que los ciudadanos sean asesorados en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

- Un rechazo al pago del impuesto, que muchas veces es contemplado como una formalidad legal sin sentido que, además, cuesta dinero.

La Administración tributaria autonómica ha centrado sus esfuerzos en el asesoramiento a los ciudadanos a través de dos actuaciones principales: el

suministro de valoraciones de bienes a efectos tributarios y la potenciación de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TIC).

Junto con estos dos ámbitos tradicionales de actuación, sobre los cuales es

necesario mantener un esfuerzo de permanente mejora, resulta necesario potenciar en el futuro la mejora en el conocimiento de la Administración tributaria


por parte de los ciudadanos de Castilla y León, para disminuir el rechazo al pago

de los impuestos.

a) La mejora en el conocimiento de la Administración tributaria

autonómica por parte de los ciudadanos.

La principal herramienta con la que cuenta la Administración tributaria para mejorar el conocimiento de los impuestos autonómicos es el portal tributario de la

Junta de Castilla y León. En la actualidad, este portal contiene un variado y amplio volumen de información tributaria, desde la normativa actualizada hasta

los modelos de autoliquidación, pasando por estadísticas y memorias tributarias y herramientas de tramitación telemática.


- Incorporar material de carácter didáctico que pueda ser empleado tanto por

los escolares de Castilla y León como por la generalidad de los ciudadanos a la hora de acercarse a conocer la Hacienda Pública autonómica.

- Actualizar la carta de servicios de la Administración autonómica.

- Analizar la posible mejora tanto en contenido como en presentación de la

información estadística tributaria.

b) La valoración de bienes

La principal fuente de conflicto en la gestión tributaria y lo que genera más

actuaciones de control es la comprobación de los valores declarados por los sujetos pasivos. Este hecho resulta de la normativa de los impuestos gestionados

por la Comunidad, que establece la obligación de valorar los bienes y derechos sujetos a gravamen conforme a reglas y criterios establecidos en la Ley. En

concreto, la normativa de los impuestos gestionados por la Comunidad establece que la base imponible está constituida por el “valor real” de los bienes

transmitidos.

Los órganos de gestión tributaria comprueban la valoración declarada por los

contribuyentes en la totalidad de los hechos imponibles declarados en la Comunidad. Los datos del ejercicio 2014 muestran que el incremento medio del

valor comprobado sobre el declarado por los particulares se situó en un 13,8%.

La Administración tributaria autonómica realiza un gran esfuerzo para propiciar la

realización por parte de los obligados tributarios de declaraciones de valor de los bienes transmitidos ajustadas a los requisitos legales. Este esfuerzo tiene dos

frentes: la puesta a disposición de los particulares de herramientas de valoración

y la actualización de los valores administrativos.


Los datos sobre incremento de de valores comprobados sobre declarados a los

largo del tiempo muestran que los contribuyentes declaran unos valores cada vez más ajustados a los valores que resultan de la comprobación que realiza la

Administración, por lo que se reducen tanto el número de liquidaciones

complementarias como su importe medio. Como se ha explicado, en el año 2014 el incremento medio fue del 13,8%, mientras que en 2013 fue del 14,9% y en

2012 del 14,3%.

1. Las herramientas de valoración de bienes.

Los particulares pueden utilizar un sistema de valoración automático basado en los precios medios de mercado, accesible a cualquier persona a través del Portal

Tributario. Con esta herramienta se suministra la información necesaria para la correcta valoración tributaria de los bienes con carácter previo a la adquisición o

transmisión de bienes inmuebles, conforme lo previsto en el artículo 90 de la LGT.

El uso por los ciudadanos de la herramienta de valoración de bienes a efectos

tributarios a través de internet en el ejercicio 2014 ha sido la siguiente:

Bienes urbanos, 409.099 valoraciones.

Bienes rústicos, 242.018 valoraciones.

Vehículos, 133.565 valoraciones.

El sistema de valoración automático se complementa con la posibilidad de obtener

información sobre valores tributarios mediante solicitud de valoración previa vinculante. Este suministro de información se realiza mediante la solicitud de

información por el interesado a los órganos de la Administración tributaria, con los efectos previstos en el artículo 90 de la LGT y en el artículo 44 del Texto

Refundido de las Disposiciones Legales de la Comunidad de Castilla y León en materia de tributos propios y cedidos por el Estado.

2. La actualización de los valores administrativos

Los órganos de valoración de la Administración tributaria realizan un continuo

trabajo de ajuste de los valores administrativos a los valores de mercado, de forma que los precios medios de mercado calculados por la Administración

reflejen de forma muy correcta la situación en cada momento del mercado inmobiliario.

Para la obtención de los precios medios de mercado, los órganos de valoración de bienes inmuebles de naturaleza urbana y rústica efectúan actualizaciones anuales

de los valores tipo y valores unitarios medios respectivos, mediante el análisis de

los valores declarados por los obligados tributarios y de los precios del mercado.



- Incorporar las herramientas que desarrolle la Dirección General del Catastro del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en los

procedimientos de valoración administrativa de bienes inmuebles.

- Analizar e incorporar de forma permanente mejoras en los procedimientos de actualización de los precios medios de mercado.

c) La potenciación de las Tecnologías de Información y Comunicación

La Administración tributaria autonómica viene incidiendo desde hace ya muchos

años en la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación. El uso de las TIC tiene como objetivo principal el incremento de la calidad del

servicio que se presta a los ciudadanos en los trámites administrativos relacionados con el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

La Oficina Virtual de Impuestos Autonómicos (OVIA) comenzó a funcionar en el año 2004 y está diseñada como una ventanilla virtual desde la que el

contribuyente puede realizar sus gestiones tributarias y está integrada en el portal tributario de la Junta de Castilla y León. El uso de internet consigue economizar el

tiempo que el ciudadano en general y otros colectivos, principalmente gestores, dedican a sus relaciones con la Administración Tributaria, así como ampliar la

disponibilidad horaria de los servicios ofrecidos por la misma. En 2014 se

presentaron a través de OVIA un total de 213.579 autoliquidaciones, entre las que están incluidas las que corresponden a las tasas por servicios prestados por la

Comunidad.

Uno de los instrumentos con que cuenta OVIA es el programa de ayuda para la

realización de autoliquidaciones (PADIA). En 2014 se efectuaron mediante PADIA un total de 264.853 autoliquidaciones en ISyD e ITP y AJD, un 66% del total de

autoliquidaciones presentadas en la Comunidad.

Para facilitar el acceso a los servicios telemáticos de la Administración tributaria

autonómica, la Consejería de Hacienda tiene a disposición de los colegios profesionales y asociaciones un modelo de Convenio de uso de la plataforma

electrónica para la asistencia a terceros. Los miembros de los colegios y asociaciones firmantes del Convenio están autorizados a presentar

telemáticamente autoliquidaciones en representación de los contribuyentes.


- La mejora continua de las herramientas informáticas que se ponen a

disposición de los contribuyentes para facilitarles el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.


- La ampliación del número de colegios y asociaciones suscriptores del

Convenio para el acceso a los servicios telemáticos y el incremento de su uso por los profesionales.

5. Actuaciones para prevenir y descubrir las conductas contrarias a la ley

Las características de los tributos que gestiona la Administración tributaria autonómica hacen que las áreas de riesgo fiscal se hayan concentrado

tradicionalmente en dos:

- La falta de declaración a la Administración de hechos imponibles gravados

por los tributos gestionados por la Comunidad.

- La declaración de valores de los bienes sujetos a gravamen por valores

inferiores a los reales.

A estas dos áreas tradicionales se le ha añadido una tercera en los últimos años,

como consecuencia de la diferente tributación en el Impuesto sobre Patrimonio entre las Comunidades Autónomas a partir de su reimplantación:

- Los cambios de domicilio fiscal de los contribuyentes que no responden a cambios reales de residencia.

A continuación se explican las distintas actuaciones de la Administración tributaria vinculadas a la prevención y descubrimiento de los incumplimientos tributarios.

a) Las actuaciones de obtención y tratamiento de información relevante a

efectos tributarios.

La detección de riesgos fiscales y la selección óptima de aquellos obligados

tributarios que sean susceptibles de ser objeto de comprobación tiene como instrumento fundamental el uso de los datos sobre los bienes, derechos, rentas o

actividades económicas de los ciudadanos. Estos datos pueden ser obtenidos bien a partir de las declaraciones presentadas por los propios interesados, bien a

través de actuaciones selectivas de captación de información.

La Ley 22/2009, de 18 de diciembre, consagra como principio esencial la

colaboración entre las administraciones tributarias del Estado y de las comunidades autónomas, en particular, el fomento y desarrollo de intercambios

de información y la planificación coordinada de las actuaciones de control sobre los tributos cedidos. El Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la

Gestión Tributaria (CSDGT) es el órgano colegiado de coordinación de la gestión de los tributos cedidos al que se atribuyen, entre otras, las funciones de concretar

criterios uniformes y procedimientos comunes de intercambio de información.


Todos los años, el CSDGT aprueba el calendario de intercambio de información en

el que destacan los siguientes envíos de información desde la AEAT a las administraciones tributarias autonómicas:

- La información completa de las declaraciones del Impuesto sobre el

Patrimonio.

- El Censo Único Compartido.

- La información completa de las declaraciones del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados presentadas

ante la AEAT (supuestos no cedidos a las comunidades autónomas, como los documentos que lleven aparejada acción cambiaria).

Por otro lado, la Dirección General del Catastro proporciona información catastral sobre los bienes inmuebles situados en Castilla y León a los órganos tributarios

autonómicos.

La normativa reguladora del ISyD y del ITP y AJD establece las obligaciones de

información de los notarios y registradores respecto de los documentos que estén sujetos a estos impuestos. Estos suministros de información constituyen una

herramienta esencial para el conocimiento de los hechos imponibles sujetos a tributación en nuestra Comunidad.

El tratamiento de la información que proporcionan las bases de datos anteriores,

mediante investigación y cruces, que se realiza por los órganos centrales de la Administración tributaria da como resultado la identificación de supuestos de

posible incumplimiento tributario. Estos supuestos son comunicados a los órganos de gestión para que realicen las actuaciones de comprobación y regularización

que resulten procedentes.


- La constante mejora de los intercambios de información con la AEAT de utilidad para el control de las figuras tributarias gestionadas por la

Administración tributaria autonómica.

- La constante mejora de los procesos de análisis de la información

suministrada por otras Administraciones públicas y por terceros para la identificación de posibles supuestos de incumplimiento de obligaciones

tributarias.

b) Las actuaciones de control en vía de gestión

La gestión tributaria tiene carácter masivo o extensivo, a diferencia de las

actuaciones de inspección tributaria, y se concreta en la comprobación de las declaraciones y autoliquidaciones presentadas por los obligados tributarios y en el


control del cumplimiento de las obligaciones tributarias. Dentro de los

procedimientos tributarios de gestión destacan los siguientes:

a) El control de presentación de declaraciones.

b) La comprobación de las obligaciones formales,

c) La verificación de los datos proporcionados por los obligados tributarios, incluyendo la valoración de bienes.

d) La comprobación limitada.

Los órganos de gestión desarrollan las actuaciones recogidas en las tres primeras

letras del apartado anterior respecto de la totalidad de las declaraciones, autoliquidaciones, comunicaciones y demás documentos con trascendencia

tributaria que se presentan en la Administración tributaria.

Las actuaciones de comprobación se desarrollan sobre los supuestos en los que

concurren los perfiles de riesgos definidos en el plan de control de gestión tributaria, incluido en el plan anual de control tributario.

En el ejercicio de las actuaciones de comprobación, los órganos de gestión pueden llegar a identificar supuestos en los cuales las actuaciones deben ser realizadas

por los órganos de inspección. En estos casos, debe suspenderse la actuación en vía de gestión y poner los expedientes en conocimiento de los órganos

inspectores.


- Mejora continua de la eficacia en el control y comprobación de los datos con

trascendencia tributaria.

- Estudio permanente de procedimientos alternativos y de mejora de los

procedimientos vigentes, como vía del incremento de la eficiencia de la Administración tributaria.

- Acercamiento progresivo de la fecha de presentación de las autoliquidaciones a la fecha de comprobación.

- Mejora de la coordinación inspección-gestión para reducir al mínimo los tiempos de suspensión de las actuaciones de comprobación.

c) Las cargas en plan de inspección

La inspección tributaria es definida en la LGT como el ejercicio de las funciones

administrativas previstas en el artículo 141 de esta ley, que son las relativas a la investigación y regularización de la situación de los obligados tributarios. Para el

ejercicio de estas funciones, la LGT atribuye a los órganos inspectores facultades

específicas, establece los medios para la documentación de estas actuaciones,


entre los que destacan las actas, y regula un procedimiento propio de la

inspección.

Los planes de inspección son los instrumentos de planificación de las actuaciones

inspectoras. El origen de cualquier expediente inspector se produce a través de la

carga en el plan de inspección de un supuesto de posible incumplimiento de obligaciones tributarias.

La carga en plan se produce generalmente a través de la selección realizada por el órgano de selección del servicio de inspección tributaria o por los propios

órganos inspectores. Adicionalmente, esta selección puede tener su origen en el traslado de un expediente por un órgano de gestión o por otra Administración. En

este último caso, el supuesto más habitual es la comunicación de los órganos inspectores de la AEAT.

Dentro del conjunto de competencias de la Administración tributaria autonómica, constituyen actuaciones propias y específicas de la inspección tributaria, entre

otras, las siguientes:

- En el Impuesto sobre el Patrimonio, identificar a los contribuyentes no

declarantes del mismo y que estuvieran obligados a ello, así como a la localización de diferencias entre el patrimonio declarado y comprobado.

- En el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, detectar sujetos con

obligación de declarar e ingresar que no hubieran autoliquidado el impuesto y comprobar las declaraciones en las que existan diferencias entre el caudal

hereditario declarado y el patrimonio del causante.

- En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos

Documentados, comprobar la veracidad de las operaciones declaradas exentas, la adecuada aplicación de tipos reducidos y todas las operaciones

en las que existan indicios de repercusión indebida en el IVA y posible tributación por este impuesto.


- La continua mejora en la eficiencia en el uso de los medios inspectores a

través de la selección de los expedientes que se cargan en plan.

- El estudio de cambios en los procedimientos y en la distribución de

competencias de los órganos territoriales para incrementar la eficiencia en el uso de los recursos.


d) Especial referencia al control de la aplicación de los beneficios fiscales

autonómicos

La Comunidad de Castilla y León tiene establecido un amplio conjunto de

beneficios fiscales, aplicables tanto en aquellas figuras tributarias gestionadas por

la Comunidad como en el IRPF.

Respecto de los tributos gestionados por la Comunidad, los órganos de gestión

comprueban la correcta aplicación de todos los beneficios fiscales declarados por los obligados tributarios. En el caso de aplicación incorrecta de estos beneficios,

se inicia un procedimiento de liquidación administrativa.

A su vez, los órganos de inspección tienen como uno de los campos prioritarios de

investigación la aplicación de los beneficios fiscales autonómicos.

Respecto de los beneficios fiscales en el IRPF, la Administración tributaria

autonómica realiza tareas de cruce de datos a partir de la información de gestión del impuesto proporcionada por la AEAT y de las bases de datos autonómicas que

son relevantes a efectos de estos beneficios fiscales. Los resultados de estos cruces de información se comunican a los órganos responsables de la AEAT y en

el Consejo Territorial de Coordinación de la Gestión Tributaria de Castilla y León se analizan las actuaciones a realizar a partir de esta información.

Por último, a partir del año 2015 se ha puesto en marcha un nuevo procedimiento

para abonar a los contribuyentes del IRPF el importe de las deducciones familiares que no hayan podido deducirse en el año de generación y en los tres siguientes.

Los órganos de gestión tributaria comprueban que los datos proporcionados por los interesados son correctos y tramitan la devolución.


- La reducción del tiempo medio que transcurre entre la presentación de las

declaraciones y autoliquidaciones con aplicación de beneficios fiscales y la comprobación de la correcta aplicación de estos beneficios fiscales.

- La mejora de los procedimientos de cruce de datos que permiten identificar los supuestos de aplicación incorrecta de beneficios fiscales autonómicos.

- Continuar y, en la medida de lo posible, incrementar la colaboración con los órganos responsables de la AEAT en el control de los beneficios fiscales

autonómicos en el IRPF.

6. Actuaciones para castigar las conductas contrarias a la ley y recuperar

las cantidades debidas a la Hacienda Pública

La identificación por parte de la Administración tributaria de conductas que suponen incumplimientos de las obligaciones tributarias lleva aparejado el inicio


de actuaciones dirigidas, por un lado, a castigar estas conductas y, por otro, a

resarcir a la Hacienda Pública autonómica de los perjuicios que se le hayan podido ocasionar.

La LGT prevé que puedan realizar actuaciones de regularización tributaria y de

imposición de sanciones tanto por los órganos de gestión como por los órganos inspectores. A su vez, estos procedimientos deben desarrollarse conforme los

principios generales del procedimiento administrativo y, además, aplicando la regulación específica recogida en los Títulos III y siguientes de la LGT y en sus

Reglamentos de desarrollo.

a) Las actuaciones realizadas por los órganos de gestión

El artículo 117 de la LGT atribuye a los órganos de gestión tributaria competencias en materia no solamente de investigación sino también de regularización e

imposición de sanciones.

Por lo tanto, en el marco de las actuaciones desarrolladas por los órganos de

gestión de la Administración tributaria a las que se refiere la letra b) del apartado anterior de esta Estrategia, cuando el órgano administrativo no esté conforme con

el valor real atribuido a los actos liquidados, con la calificación dada a los hechos imponibles, con la consideración de los actos sujetos que se contengan en el

documento presentado, o con las operaciones aritméticas de la autoliquidación,

procederá a practicar las propuestas de regularización que consideren procedentes, girando la correspondiente liquidación complementaria.

Además, si en el curso de dichos procedimientos los órganos de gestión detectan la comisión de determinadas infracciones tributarias, iniciarán el procedimiento

sancionador.


- Mejora de los procedimientos de regularización tributaria desarrollados por los órganos de gestión tributaria, para incrementar la eficiencia de los

medios disponibles.

- Estudio y, en su caso, implantación de reformas para la centralización de

actuaciones, cuando esta centralización incremente la eficiencia de los órganos de gestión.

b) Las actuaciones realizadas por los órganos de inspección

Como se ha señalado en el apartado dedicado a las actuaciones de investigación

realizadas por los órganos de inspección, el principal papel de estos órganos es la

ejecución de aquellos procedimientos que la LGT reserva a la inspección tributaria.


Una vez seleccionado el contribuyente y cargado en el Plan de inspección, el

actuario comprueba e investiga el adecuado cumplimiento de sus obligaciones tributarias mediante el desarrollo del procedimiento inspector. En el supuesto de

que el actuario no detecte indicios de irregularidades y estime que la situación del

obligado tributario es correcta, dicta una liquidación que coincidirá con la del obligado tributario en su autoliquidación.

Cuando el actuario considere que no se han cumplido adecuadamente las obligaciones tributarias realiza las regularizaciones oportunas en los impuestos

propios y cedidos, girando una o varias liquidaciones. También inicia el procedimiento sancionador si considera que las actuaciones desarrolladas por el

obligado tributario son constitutivas de una infracción tributaria.


- Desarrollar instrumentos de ayuda a los órganos inspectores en materia de captación de información y cruce de datos que les permitan a éstos

desarrollar de la forma más eficiente posible los procedimientos inspectores que se les hayan asignado.

- Analizar y, en la medida de posible, mejorar los sistemas de seguimiento de la gestión de los procedimientos inspectores por parte de los órganos

centrales de la Dirección General de Tributos y Financiación Autonómica.

- Analizar y, en la medida de lo posible, mejorar los mecanismos de control técnico de las propuestas de liquidaciones y sanciones tributarias realizadas

por los órganos inspectores.

c) Las comprobaciones administrativas de valores

Como se ha comentado anteriormente, el principal foco de conflicto entre la Administración tributaria y los contribuyentes lo constituye la correcta valoración

de los bienes sujetos a tributación.

La declaración a efectos tributarios de valores inferiores al valor real constituye un

supuesto de defraudación tributaria. La Hacienda autonómica ingresa un importe menor al legalmente establecido, el transmitente oculta eventuales plusvalías

sujetas a impuesto (IRPF) y el adquirente oculta patrimonio, por la diferencia entre el precio pagado y el valor declarado.

El artículo 57 de la LGT establece que el valor de las rentas, productos, bienes y demás elementos determinantes de la obligación tributaria podrá ser comprobado

por la Administración tributaria y regula los medios para realizar la comprobación.

A su vez, el artículo 134 de la LGT regula el procedimiento específico que se aplica cuando la Administración no está conforme con el valor declarado por el obligado

tributario.


La Administración tributaria autonómica utiliza los siguientes criterios de

valoración, de los previstos en la LGT:

- La valoración por precios medios de mercado.

- La tasación por perito de la Administración.

A su vez, cuando los contribuyentes no están de acuerdo con la valoración realizada por la Administración, pueden acudir a la tasación pericial contradictoria,

regulada en el artículo 135 de la LGT.


- Disminuir la litigiosidad que actualmente existe en materia de comprobaciones de valores, sin perjuicio de la defensa de los intereses

económicos de la Hacienda autonómica.

- Disminuir el plazo de comprobación de los valores mediante dictamen de

perito.

d) La recaudación tributaria

En el ámbito de la lucha contra el fraude fiscal es indudable la importancia que juegan las funciones administrativas tendentes al cobro de las deudas, las

sanciones tributarias y demás recursos de naturaleza pública que deban satisfacer los obligados tributarios, puesto que sin ella todas las actuaciones anteriores no

tendrían sentido.

La actividad recaudatoria de la Comunidad se realiza tanto de forma directa como indirecta. Se gestionan directamente por los órganos recaudatorios de la

Comunidad:

- Las deudas tributarias vencidas, líquidas y exigibles que las entidades

locales tengan con la Comunidad de Castilla y León, que son compensadas con las cantidades que la Comunidad tuviera que transferirlas.

- Las cantidades que la Comunidad tuviera que transferir a particulares, que serán compensadas con las deudas tributarias que éstos tuvieran

pendientes con la Administración.

- Los avales que se hubieran aportado en garantía del cumplimiento de

obligaciones tributarias.

En el resto de supuestos, la recaudación en vía ejecutiva de las deudas originadas

por la aplicación de los tributos que no hayan sido ingresadas en periodo voluntario se lleva a cabo por la AEAT en virtud del Convenio de Colaboración en

materia recaudatoria suscrito con la misma.


Los órganos de recaudación de la Administración tributaria autonómica

desarrollan una función de investigación patrimonial, con el objeto de verificar las insolvencias declaradas y, en el caso de que se detecte que el obligado tributario

vuelve a ser solvente, poner en marcha los mecanismos recaudatorios tendentes

al cobro de las cantidades pendientes.

Por otro lado, la concesión de aplazamientos y fraccionamientos de pago requiere

de un control por los órganos de gestión al objeto de verificar que, llegada la fecha prevista, dichas cuantías se hacen efectivas.

Por último, en los supuestos en que se declare la insolvencia de los deudores principales, se valora la posibilidad de iniciar procedimientos de derivación de

responsabilidad. Estos procedimientos permiten a la Administración aumentar el número de sujetos a los que se puede exigir el pago de la deuda tributaria e

incrementar las probabilidades de cobro.


- La mejora de los procedimientos de selección de supuestos en que se gestiona de forma directa la recaudación, con la finalidad de incrementar los

supuestos de recaudación en vía directa.

- Mejora de los sistema de información utilizados para el seguimiento de las

deudas inicialmente declaradas como incobrables.


ESTRATEGIA DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE EN MATERIA DE

SUBVENCIONES

1. Introducción y contexto general

Durante estos años las subvenciones públicas se han configurado como una de las

formas de gasto público más extendido dentro de las Administraciones Públicas que redundan en un beneficio directo para el conjunto de los ciudadanos de la

Comunidad. Se considera como uno de los instrumentos más relevantes de los que dispone la Administración para promover políticas públicas. Por ello, están

sometidas a la realización periódica del control financiero de las subvenciones públicas, que se dirige, en un sentido amplio, a verificar la adecuada y correcta

obtención, aplicación, y justificación de los fondos recibidos por los beneficiarios, y si procede, formular recomendaciones a fin de mejorar su gestión.

Más concretamente en el ámbito de los fondos comunitarios, la Intervención General ha llevado a cabo controles de acuerdo con los Planes de auditoría de las

anualidades 2013, 2014 y 2015.

Es evidente, que unos sistemas de control sólidos y eficaces pueden reducir

considerablemente el riesgo de irregularidad y por consiguiente el riesgo de fraude; sin embargo, tales sistemas no pueden eliminar completamente el riesgo

de que el fraude se produzca o de que no se detecte. Por este motivo, los

sistemas deben garantizar además la existencia de procedimientos de detección del fraude y la adopción de medidas adecuadas cuando se detecta la existencia de

posibles casos de fraude.

Para el diseño de la estrategia global de la lucha contra el fraude nos hemos

basado en la normativa comunitaria, estatal y autonómica, notas orientativas, directrices y guías prácticas de la Comisión, compendios de la OLAF y diverso

material doctrinal, así como en las normas internacionales de auditoría. La mayoría de sus conceptos, medidas y conclusiones no son solo aplicables a las

subvenciones cofinanciadas con fondos europeos sino que son mayoritariamente extrapolables a las subvenciones financiadas exclusivamente por fondos

nacionales.

La posibilidad de que exista fraude no puede ignorarse y debe contemplarse como

una serie de riesgos que hay que gestionar de forma adecuada, al igual que sucede con otros riesgos empresariales o acontecimientos que pueden tener

efectos perjudiciales. La evaluación del riesgo de fraude puede, por tanto, llevarse

a cabo utilizando los principios y herramientas de gestión de riesgo ya existentes. Unos sistemas de control sólidos, ejecutados de forma eficaz, pueden reducir el

riesgo de que el fraude se produzca o de que no sea detectado, pero no pueden eliminar la posibilidad de que ocurra. El objetivo general debe ser abordar los

principales riesgos de fraude de forma específica, sin olvidar que el beneficio de


cualquier medida adicional contra el fraude debe ser mayor que su coste

(principio de proporcionalidad), teniendo siempre presente el alto coste que suponen el fraude y la corrupción para la reputación de las instituciones.

El resultado final de la evaluación del riesgo de fraude debe ser la identificación

de aquellos riesgos específicos sobre los que no se están haciendo suficientes esfuerzos para reducir a niveles aceptables la probabilidad de impacto de las

actividades potencialmente fraudulentas.

2. Marco jurídico en materia de lucha contra el fraude

2.1 Normativa de la Unión Europea y normas internacionales de auditoría

El artículo 317 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece que

el principio de buena gestión financiera se aplicará en la ejecución del presupuesto de la UE por los Estados miembros en colaboración con la Comisión.

También dispone «las obligaciones de control y auditoría de los Estados miembros en la ejecución del presupuesto, así como las responsabilidades que de ello se

derivan».

Los artículos 310 y 325 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

exigen a la UE y a los Estados miembros luchar contra el fraude y contra cualquier actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la UE. A fin de combatir el

fraude que perjudique a los intereses financieros de la UE, los Estados miembros

deben adoptar las mismas medidas que las que adopten para combatir el fraude que perjudique a sus propios intereses financieros nacionales.

Para el nuevo periodo de programación 2014-2020, el artículo 125, apartado 4, letra c), del Reglamento (UE) nº 1303/20131 sobre disposiciones comunes (en lo

sucesivo, el «RDC») requiere que las autoridades de gestión pongan en marcha medidas efectivas y proporcionadas contra el fraude que tengan en cuenta todos

los riesgos identificados.

El artículo 59 del Reglamento Financiero (UE Euratom) nº 966/2012 y el artículo

127 del RDC establecen tres tipos principales de auditorías en el marco de la gestión compartida:

1. Las auditorías de sistemas sobre el correcto funcionamiento del sistema de gestión y control del programa operativo;

1 El Reglamento establece disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo

Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo

Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y disposiciones generales relativas al Fondo

Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo

Europeo Marítimo y de la Pesca, a la vez que deroga el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del

Consejo.


2. Las auditorías de operaciones a partir de una muestra apropiada de

operaciones sobre la base del gasto declarado;

3. Las auditorías de las cuentas financieras anuales y las declaraciones de

fiabilidad.

Los órganos de auditoría responsables de las mismas, como la Intervención General en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León, deberán ser

independientes y desempeñar su función y emitir un dictamen acorde con normas de auditoría internacionalmente aceptadas. Este dictamen deberá incluir la

garantía de la legalidad y la regularidad de los gastos y del correcto funcionamiento de los sistemas de control.

Como novedad, se incluye ahora por primera vez un requisito clave que cubre las acciones de lucha contra el fraude de las autoridades de gestión y los organismos

intermedios. Las autoridades de auditoría tendrán que evaluar si se ha cumplido el requisito clave nº 7 («Aplicación eficaz de medidas proporcionadas contra el

fraude»). Esto significa que los sistemas de control establecidos para la prevención y detección de fraude requerirán una atención y una información más

específicas que en el anterior periodo de programación.

No obstante, una deficiencia grave en el requisito clave de las medidas de lucha

contra el fraude, en sí misma, no será suficiente para determinar la existencia de

una deficiencia grave en el funcionamiento efectivo del sistema de gestión y control, sino que deberá combinarse con pruebas de una deficiencia en cualquiera

de los otros requisitos clave.

La Comisión Europea ha publicado diversos documentos que sirven de referencia

para los agentes implicados en la lucha contra el fraude y que se han utilizado para la elaboración de esta estrategia:

- Directrices para las estrategias naciones de lucha contra el fraude en el caso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE).

- Guía práctica – El papel de los auditores de los Estados miembros en la prevención y detección del fraude, en el caso de los Fondos Estructurales y

de Inversión de la UE. Experiencia y práctica en los Estados miembros.

- Orientaciones para los Estados miembros y las autoridades responsables de

los programas – Evaluación del riesgo de fraude y medidas efectivas y proporcionadas contra el fraude (EGESIF_14-0021-00).

- Nota informativa sobre indicadores de fraude para el FEDER, el FSE y el

Fondo de Cohesión.

- Compendio de casos anónimos. Acciones estructurales.

Asimismo, conviene mencionar que el presupuesto de la Unión Europea subvenciona una gran variedad de programas y proyectos para mejorar la vida de


los ciudadanos de la UE y de otros países. El uso inadecuado de los fondos del

presupuesto o la evasión de los impuestos, derechos y aranceles que lo financian perjudican directamente a los ciudadanos y a todo el proyecto europeo.

Para ello en 1999 se creó la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF),

cuya misión es triple:

- Proteger los intereses financieros de la Unión Europea investigando el

fraude, la corrupción y otras actividades ilegales;

- Detectar e investigar casos graves relacionados con el desempeño de

actividades profesionales por parte de sus miembros y su personal que puedan dar lugar a procedimientos disciplinarios o penales;

- Colaborar con las instituciones de la UE, en particular con la Comisión Europea, en la elaboración y aplicación de la normativa y las políticas de

lucha contra el fraude.

La OLAF contribuye al esfuerzo de las instituciones de la UE por garantizar la

mejor utilización del dinero del contribuyente. Basándose en su conocimiento y su experiencia, la OLAF ayuda a las autoridades responsables de la gestión de los

fondos de la UE, tanto dentro como fuera de ella, a entender los tipos, tendencias, amenazas y riesgos de fraude y a proteger los intereses financieros de la UE

mediante la prevención de cualquier tipo de fraude.

Finalmente, el marco jurídico europeo exige que se tengan en cuenta «las normas de auditoría internacionalmente aceptadas»2 cuando se realicen auditorías.

Existen tres corpus principales de normas de auditoría internacionales:

- Las normas del Consejo de Normas Internacionales de Auditoría y

Aseguramiento (IAASB, por sus siglas en inglés), en el marco de la Federación Internacional de Contables;

- Las normas internacionales ISSAI de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, publicadas por la Organización Internacional de Entidades

Fiscalizadoras Superiores;

- Las normas del Instituto de Auditores Internos.

Todas estas normas destacan dos funciones distintas para los auditores:

a) Una función de auditoría: los auditores, como entidades independientes,

son responsables de ofrecer garantías sobre la regularidad y la legalidad de las operaciones y las cuentas de los organismos auditados y sobre el

correcto funcionamiento de un sistema en línea con los requisitos

especificados;

2 Véase el art. 127, apartado 3 del RDC.


b) Una función consultiva: los auditores pueden formular recomendaciones

para mejorar o corregir las deficiencias o fallos en las operaciones, las cuentas y los sistemas, entre las que pueden figurar recomendaciones

para mejorar la legislación.

Esas distintas funciones en materia de prevención y detección del fraude por parte de los auditores serán objeto de desarrollo en los capítulos 6 y 8 del presente

documento.

2.2 Normativa nacional

La definición de las conductas que menoscaban los derechos de la Hacienda Pública se encuentra en el Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de

23 de noviembre. Sin perjuicio de los tipos penales que son específicos para quienes manejen caudales públicos, existen dos grandes grupos de conductas que

perjudican a la Hacienda Pública:

- El fraude fiscal, que consiste en eludir el pago de tributos o disfrutar

indebidamente beneficios fiscales. Esta conducta se define en el artículo 305 del Código Penal.

- El fraude de subvenciones, que consiste en obtener subvenciones o ayudas de las Administraciones Públicas falseando las condiciones requeridas para

su concesión u ocultando las que la hubiesen impedido. Esta conducta se

define en el artículo 308 del Código Penal.

En la Disposición adicional vigésima quinta de la Ley 38/2003, de 17 de

noviembre, General de Subvenciones Europea (introducida por el apartado cuatro de la disposición final séptima de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público) se crea el Servicio Nacional de Coordinación Antifraude para la protección de los intereses financieros de la Unión.

El Servicio Nacional de Coordinación Antifraude (AFCOS), integrado en la Intervención General de la Administración del Estado, coordinará las acciones

encaminadas a proteger los intereses financieros de la Unión Europea contra el fraude.

Las autoridades, los titulares de los órganos del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, así como los jefes o directores de oficinas

públicas, organismos y otros entes públicos y quienes, en general, ejerzan funciones públicas o desarrollen su trabajo en dichas entidades deberán prestar la

debida colaboración y apoyo al Servicio.

Habrá que tener en cuenta las previsiones que en materia tributaria se recogen en la Ley 58/2003, General tributaria, modificada por la Ley 7/2012, de 29 de

octubre, en la que se intensifican las medidas de prevención y lucha contra el


fraude, que podrían aplicarse en alguno casos por analogía al ámbito de las

subvenciones.

2.3 Normativa autonómica

El artículo 242 de la Ley 2/2006 de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector

Público de la Comunidad de Castilla y León, se refiere a que el control de la gestión económico financiera realizada por la Intervención General de la

Administración de la Comunidad de Castilla y León, se ejercerá en los siguientes términos:

a) El control interno sobre la totalidad de los órganos o entidades del sector público autonómico.

b) El control financiero de subvenciones sobre las entidades colaboradoras y beneficiarios de subvenciones y ayudas concedidas con cargo a los

presupuestos generales de la Comunidad Autónoma o a fondos extrapresupuestarios.

Por su parte el artículo 243.e) de la misma norma establece como uno de los objetivos de dicho control “Verificar el cumplimiento de los requisitos y

condiciones derivados de la normativa que resulte de aplicación a los beneficiarios de subvenciones y ayudas y entidades colaboradoras”.

En materia de lucha contra el fraude la Intervención General puede actuar en

virtud de lo dispuesto en el Artículo 249, según el cual: “Los datos, informes o antecedentes obtenidos en el desarrollo de las funciones de control reguladas en

este título sólo podrán utilizarse para los fines del control y, en su caso, para la denuncia de hechos que puedan ser constitutivos de infracción administrativa,

responsabilidad contable o de delito”.

3. Conceptos y definiciones

Con carácter general, el término “irregularidad” es un concepto amplio que cubre tanto los comportamientos intencionales como los no intencionales (y, por tanto,

conceptualmente incluye el fraude), mientras que, para calificarse de “fraude”, una sentencia penal judicial firme (res judicata) debe declarar como tal el

presunto fraude. Así pues, lo que distingue el fraude de la irregularidad es el componente de conducta dolosa o engaño.

A continuación, se recogen las definiciones que las normas europeas han dado de cada uno de los conceptos.


3.1 Irregularidad

A efectos del Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las

Comunidades Europeas, el término “irregularidad” es un concepto amplio, que

abarca las irregularidades cometidas por los agentes económicos, ya sean estas intencionadas o no.

El artículo 1, apartado 2, del Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 define irregularidad como: “toda infracción de una disposición del Derecho comunitario

correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los

presupuestos administrados por éstas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente

por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido”.

3.2 Fraude

El Convenio establecido sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades

Europeas define “fraude” en materia de gastos como cualquier acción u omisión intencionada relativa:

- “A la utilización o a la presentación de declaraciones o de documentos

falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la percepción o la retención indebida de fondos precedentes del presupuesto general de las

Comunidades Europeas o de los presupuestos administrados por las Comunidades Europeas o por su cuenta;

- Al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto;

- Al desvío de esos mismos fondos con otros fines distintos de aquellos para los que fueron concedidos en un principio”.

4. Organización y funciones

De acuerdo con el Decreto 41/2015, de 23 de julio, por el que se establece la

estructura orgánica de la Consejería de Economía y Hacienda, la Intervención General de la Administración de la Comunidad de Castilla y León (IGACYL) queda

encuadrada como centro directivo dentro de esta Consejería de la que depende orgánicamente.

El organigrama de la IGACYL en relación con el control de fondos comunitarios

está compuesto por las siguientes unidades:

- Interventor General.


- Viceintervención.

- Servicio de Control Financiero de la Administración General.

- Intervenciones delegadas en las Consejerías.

- Intervenciones delegadas territoriales.

- Intervenciones delegadas en organismos autónomos.

El artículo 245 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector

Público de la Comunidad de Castilla y León, dispone que la IGACYL ejercerá sus competencias a través de sus servicios centrales y de sus Intervenciones

Delegadas y de cualquier otro órgano que dependa de aquélla en los servicios centrales y periféricos de la Administración General y en los organismos

autónomos y otras entidades del sector público. Las Intervenciones Delegadas ejercerán bajo la dependencia funcional de la Intervención General aquellas

funciones que les sean atribuidas por el Interventor General.

El Decreto 87/2007, de 23 de agosto, regula la dependencia de las intervenciones

delegadas y territoriales de la Intervención General de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, de modo que todo el personal que preste sus

servicios en ellas depende orgánica y funcionalmente de dicha Intervención General.

El artículo 45 del Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se

refiere específicamente al control financiero de ayudas y subvenciones financiadas total o parcialmente con cargo a fondos comunitarios, estableciendo que los

controles serán realizados de acuerdo con sus respectivas competencias por los órganos de control interno de las Administraciones de las Comunidades

Autónomas.

Asimismo, el Título VII de la Ley 2/2006 de 3 de mayo, de la Hacienda y del

Sector Público de la Comunidad de Castilla y León, se refiere al control de la gestión económico-financiera realizado por la Intervención General de la

Administración de la Comunidad de Castilla y León, cuyo artículo 243 establece los siguientes objetivos del control:

- Verificar el cumplimiento de la normativa que resulte de aplicación a la gestión objeto de control.

- Verificar el adecuado registro y contabilización de las operaciones realizadas, y su fiel y regular reflejo en las cuentas y estados que, conforme

a las disposiciones aplicables, deba formar cada órgano o entidad.

- Evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se realizan de acuerdo con los principios de buena gestión financiera y, en especial, los

previstos en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.


- Verificar el cumplimiento de los objetivos asignados a los centros gestores

del gasto en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma.

- Verificar el cumplimiento de los requisitos y condiciones derivados de la

normativa que resulte de aplicación a los beneficiarios de subvenciones y

ayudas y entidades colaboradoras.

5. Evaluación de riesgo de fraude

La evaluación de riesgo de fraude está orientada específicamente a la detección de condiciones que pueden indicar la existencia de incentivos, presiones o

posibilidades de que los individuos se vean implicados en fraude y otras irregularidades, y a la detección de situaciones que pueden dar lugar a casos de

irregularidades y de fraude. Hay que adoptar un enfoque muy conservador para evaluar la probabilidad de que se produzca un fraude, y tener en cuenta el

principio de “tolerancia cero”.

Para evaluar los riesgos de fraude utilizaremos la metodología de la nota

orientativa de la Comisión Europea para la evaluación del riesgo de fraude y medidas efectivas y proporcionadas contra el fraude (EGESIF_14-0021-00), según

la cual el riesgo de fraude puede evaluarse de la siguiente forma:

1º. Identificación de los riesgos de fraude: los riesgos de fraude pueden

identificarse y evaluarse gracias a los conocimientos adquiridos en anteriores

casos de fraude detectados, así como sobre la base de mecanismos de fraude generalmente reconocidos y recurrentes. Los posibles fraudes podrían clasificarse

en función del tipo de programa o línea de subvenciones, el importe de la ayuda, la duración de la actuación, la fase del procedimiento de gestión de la subvención,

el tipo de actividad financiada, el lugar geográfico o el tipo de beneficiario, o el tipo de fraude. Esta labor permitirá identificar los ámbitos de riesgo más alto.

2º. Evaluación de los riesgos de fraude: teniendo en cuenta las medidas ya introducidas para reducir estos riesgos. Esta evaluación se basa en los dos

indicadores siguientes:

- Probabilidad de que se produzca fraude; y

- Repercusión de dicho fraude en caso de que se produzca.

El riesgo de fraude puede evaluarse de la siguiente forma:

- Evaluación - Probabilidad - Significado

- 1 - Baja - La probabilidad de que se cometa fraude es casi nula o es

muy baja, y hay un número muy reducido de casos

anteriores en que se ha cometido.


- 2 - Media - Existe cierto riesgo de que se produzca fraude. Esta

conclusión se ve respaldada por el hecho de que se han

producido casos similares anteriormente. Existe cierto

conocimiento de esas situaciones.

- 3 - Alta - Existe un riesgo elevado de que se produzca fraude. Esta

conclusión se ve respaldada por el hecho de que se han

producido anteriormente casos similares de manera

reiterada y frecuente. Estas situaciones son bien conocidas.

- Evaluación - Efecto - Significado

- 1 - Baja - En caso de que se cometiera fraude, las tareas y actividades

previstas o en curso no se verían afectadas, o se verían

afectadas mínimamente, y no serían necesarios recursos

adicionales.

- 2 - Media - En caso de que se cometiera fraude, produciría un efecto

perjudicial significativo sobre las actividades en el presente y

podría resultar necesario asignar recursos adicionales para

garantizar que se cumplen los objetivos de estas actividades.

- 3 - Alta - En caso de que se cometiera fraude, produciría un efecto

perjudicial significativo sobre las actividades en el presente y

sería necesario asignar recursos adicionales para garantizar que

se cumplen los objetivos de las actividades. Esta categoría

también se utiliza en los casos en que, incluso con recursos

adicionales, ya no sería posible alcanzar los objetivos

establecidos.

3º. Clasificación del riesgo de fraude: esto implica jerarquizar los riesgos de

fraude, sobre la base de la exposición total al riesgo y del tipo de riesgos. Los riesgos de fraude más importantes deben abordarse como una cuestión

prioritaria.

De acuerdo con las Orientaciones de la Comisión Europea, hay cuatro elementos

fundamentales en el ciclo contra el fraude: la prevención, la detección, la corrección y la actuación judicial. La combinación de una minuciosa

evaluación del riesgo de fraude, medidas adecuadas de prevención y detección, y una investigación coordinada en el momento adecuado por parte de organismos

competentes, puede reducir considerablemente el riesgo de fraude y constituir

además un importante método disuasorio.


5.1 Prevención

Teniendo en cuenta la dificultad de probar el comportamiento fraudulento y de reparar los daños causados a la reputación de las instituciones, normalmente es

preferible prevenir la actividad fraudulenta a tener que actuar cuando esta ya se

ha producido. En general, los métodos de prevención consisten en reducir las posibilidades de cometer fraude mediante la implantación de potentes sistemas de

control interno, junto con una evaluación del riesgo proactiva, estructurada y específica; sin embargo, las actividades de formación y concienciación y el

desarrollo de una «cultura ética» también pueden resultar de ayuda para combatir cualquier posible «racionalización» del comportamiento fraudulento.

La mejor defensa preventiva contra el fraude es la puesta en marcha de un potente sistema de control interno, que debe diseñarse y ejecutarse como una

respuesta proporcionada a los riesgos que se hayan identificado en la evaluación. No obstante, los organismos deben trabajar también en la creación de las

estructuras y la cultura adecuadas para ejercer un efecto disuasorio en lo que respecta a los posibles comportamientos fraudulentos.

Algunos de los elementos que debe abordar este sistema de control interno son:

- Cultura ética: desarrollar una cultura contra el fraude es fundamental para

disuadir a los defraudadores y para conseguir el máximo compromiso posible del personal de las autoridades para combatir el fraude. Esta cultura

puede crearse mediante la combinación de estructuras y políticas específicas contra el fraude, pero también mediante la puesta en marcha de

mecanismos y comportamientos de carácter más general, tales como: la existencia de una declaración de intenciones que llegue a todas las partes

interesadas; la actitud correcta desde los puestos más altos, tanto por parte del personal como de los beneficiarios (por ejemplo, en las resoluciones de

concesión de ayudas), un código de conducta al que todo el personal debe declarar periódicamente su adhesión. En resumen, el personal debe cumplir

los principios básicos de integridad, objetividad, rendición de cuentas y honradez.

- Reparto de responsabilidades: de este modo se garantiza que todas las partes interesadas comprendan perfectamente sus responsabilidades y

obligaciones, y que se transmita el mensaje, dentro y fuera del organismo

en cuestión, a todos los beneficiarios potenciales, de que este ha adoptado un planteamiento coordinado para combatir el fraude.

- Formación y concienciación: todo el personal puede recibir formación, tanto teórica como práctica, para aumentar su nivel de concienciación con

respecto a la cultura contra el fraude de las autoridades, y también para


ayudar a esta a identificar los casos sospechosos de fraude y, en su caso, a

dar una respuesta adecuada. Estas actividades pueden incluir información pormenorizada sobre las políticas contra el fraude, la función de cada una

de las partes interesadas y sus respectivas responsabilidades, y los

mecanismos de notificación. La concienciación también puede llevarse a cabo utilizando canales menos oficiales, como los boletines informativos, los

carteles o intranet, o bien incluirse en el orden del día de las reuniones oficiales.

- Sistemas de control interno: la mayor defensa contra los posibles casos de fraude es un sistema de control interno bien diseñado y correctamente

gestionado, en el que los controles se centren en paliar con eficacia los riesgos que se hayan identificado. La verificación de la gestión debe ser

exhaustiva y los controles sobre el terreno deben centrarse en los riesgos y llevarse a cabo con la cobertura suficiente. La probabilidad de detectar los

posibles casos de fraude aumenta cuando las verificaciones de la gestión son exhaustivas.

- Análisis de datos y las herramientas informáticas: La sofisticación cada vez mayor de los procesos de obtención, almacenamiento y análisis de

datos representa una importante oportunidad para la lucha contra el fraude.

Teniendo siempre presentes los límites de la legislación, y sin sobrepasar esos límites, en esta fase se puede emplear el análisis de datos para

enriquecer de forma significativa el proceso de evaluación del riesgo, cruzar datos con otros organismos públicos o privados del sector (como la

Administración fiscal, otros organismos de las administraciones públicas, o las autoridades responsables de la comprobación de crédito) y detectar

posibles situaciones de alto riesgo incluso antes de la concesión de los fondos. En el contexto de la lucha contra el fraude (y las irregularidades),

existen herramientas de prospección de datos con este fin específico, como:

√ ARACHNE: tiene como finalidad identificar los proyectos que pueden ser

susceptibles de presentar riesgo de fraude, conflicto de intereses o irregularidades. ARACHNE es una herramienta de clasificación del riesgo

que puede aumentar la eficacia de la selección de proyectos, las verificaciones de gestión y las auditorías, y así reforzar la identificación,

prevención y detección del fraude. Elaborada por la Comisión, está

especialmente adaptada para identificar y evaluar el riesgo de fraude en los Fondos, lo cual incluye, entre otros ámbitos, el de la contratación

pública, un ámbito especialmente propenso al fraude y a las irregularidades, como la licitación colusoria. Esta herramienta se

encuentra pendiente de implantación en España.

√ Base de Datos Nacional de Subvenciones (BDNS): el artículo 20 de la

Lay 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones en su


redacción de la Ley 15/2014 de 16 de septiembre, de racionalización del

Sector Público y otras medidas de reforma administrativa reconoce explícitamente la utilidad de esta herramienta para promover la

transparencia, servir como instrumento para la planificación de las

políticas públicas, mejorar la gestión y reforzar el control y la lucha contra el fraude de subvenciones y ayudas públicas. A partir de 1 de

enero de 2016 se exige la publicación en esta base de datos de todas las convocatorias y todas las subvenciones concedidas por las

administraciones públicas españolas, en caso de obviar su remisión a la BDNS se prevé su anulabilidad.

La Base de Datos Nacional de Subvenciones permitirá de forma preventiva en la obtención y justificación garantizar el control específico

de las denominadas ayudas de Estado, al objeto de velar por el cumplimiento de las normas europeas relativa a la competencia. Debe

prevenir y detectar:

- Que se vulnere el régimen de incompatibilidad de participación

financiera de los diferentes fondos europeos.

- Que la subvención, considerada individualmente, vulnere los límites

máximos de intensidad de la ayuda previstas por las decisiones de

autorización de la Comisión Europea o Reglamento de exención por categoría a que se acoja.

- Que la subvención, considerando otras subvenciones acumulables concedidas con anterioridad, vulnere los límites máximos de intensidad

de la ayuda previstas por las decisiones de autorización de la Comisión Europea o Reglamento de exención por categoría a que se acoja.

Los efectos de la Base de Datos Nacional de Subvenciones en la prevención y detección de la incompatibilidad y acumulación de ayudas

también son aplicables cuando son impuestos por la normativa nacional o autonómica.

El registro de los reintegros y las sanciones en la Base de Datos Nacional de Subvenciones permitirá que los terceros implicados sean

considerados como una bandera roja en la gestión de la subvención.

El registro de las inhabilitaciones para la obtención de subvenciones ya

sea en virtud de la Ley General de Subvenciones o de otras normas

distintas a la Ley General de Subvenciones prevendrá del riesgo en la obtención de ayudas por los inhabilitados.


5.2 Detección y notificación

Las medidas de prevención no pueden proporcionar una protección absoluta contra el fraude y, por tanto, las autoridades necesitan sistemas para detectar a

tiempo los comportamientos fraudulentos. Estas técnicas incluyen procedimientos

de análisis que puedan poner de relieve las anomalías (por ejemplo, herramientas de prospección de datos, como ARACHNE o la BDNS), mecanismos de notificación

consistentes y evaluaciones de riesgo en curso.

Una sólida cultura ética y unos sistemas eficaces de control interno no pueden

proporcionar por sí solos una protección absoluta contra los defraudadores. Por lo tanto, una buena estrategia contra el fraude debe tener presente que puede

seguir habiendo casos de fraude, para los cuales es preciso diseñar y ejecutar medidas de detección del fraude, tales como:

Desarrollo de una mentalidad adecuada para abordar el riesgo de fraude con técnicas de detección especializadas y específicas, y con personas designadas

para su aplicación. Además, todas las personas involucradas en la aplicación de un ciclo de financiación tienen una función que desempeñar en la detección de

actividades potencialmente fraudulentas y en la actuación correspondiente. Para ello es necesario cultivar una mentalidad adecuada. Debe fomentarse un nivel de

escepticismo saludable, junto con una concienciación constante de lo que puede

constituir señales de advertencia de posible existencia de fraude.

Indicadores de fraude (indicadores de alerta “red flags”): los indicadores de

fraude son señales más específicas o «indicadores de alerta» de que está teniendo lugar una actividad fraudulenta, en la que se requiere una reacción inmediata

para comprobar si es necesaria alguna acción. Los indicadores también pueden ser específicos de las actividades más frecuentes en los programas de

financiación, como los costes contractuales y laborales.

La creación y el fomento de mecanismos de notificación claros constituyen un

elemento fundamental para la prevención y la detección. Cualquier mecanismo de este tipo debe facilitar la notificación tanto de las sospechas de fraude como de

puntos débiles en el control que puedan aumentar la vulnerabilidad al fraude. Se debe contar con mecanismos claros de notificación, que garanticen una

coordinación adecuada en los asuntos relacionados con la lucha contra el fraude con los auditores y con los organismos responsables de la investigación,

incluyendo las autoridades responsables de la lucha contra la corrupción.

5.3 Investigación, corrección y actuación judicial

Una vez planteada y notificada debidamente una sospecha de fraude, se debe

transmitir el caso a la autoridad competente, incluyendo a las autoridades


responsables de la lucha contra la corrupción, si procede, e informar si se trata de

actuaciones cofinanciadas a la OLAF en consecuencia.

Una vez detectado un caso de presunto fraude, el organismo competente pueda

valorar si es preciso abrir una investigación y si procede emprender la

recuperación de los importes indebidamente percibidos y la acción penal.

Una vez concluida la investigación por parte de las autoridades competentes, o

transferida a las autoridades pertinentes para su seguimiento, debe llevarse a cabo la revisión de cualquier proceso, procedimiento o control relacionado con el

fraude potencial o probado. Esta revisión debe ser objetiva y autocrítica, y debe tener como resultado unas conclusiones claras con respecto a los puntos débiles

detectados y a las lecciones aprendidas, con acciones claras, responsables y plazos rigurosos.

Debe garantizarse la absoluta cooperación con las autoridades responsables de la investigación y del cumplimiento de la ley y con las autoridades judiciales,

especialmente en lo que respecta a la conservación de los archivos en un lugar seguro y a las garantías de su transferencia en caso de cambios en el personal.

6. Medios de prevención y detección de fraude

Se han identificado dos aspectos principales de la función que desempeñan los

auditores en la prevención y en la detección del fraude: una función de auditoría,

que se dirige a ofrecer garantías sobre la regularidad y la legalidad de las operaciones y las cuentas de los organismos auditados y sobre el correcto

funcionamiento de un sistema que se ha de ajustar a los requisitos especificados en las normas; y una función consultiva, por la que los auditores pueden formular

recomendaciones para mejorar o corregir las deficiencias o fallos en las operaciones, las cuentas y los sistemas, y también pueden incluir aportaciones

para adaptar la legislación.

Los auditores de IGACYL disponen de dos tipos de herramientas para realizar sus

actuaciones en el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas. Estas herramientas son, las auditorías de sistemas y las auditorías de operaciones. A

través de ellas se pueden adoptar medidas concretas para la prevención y detección de casos de fraude.

6.1 Auditorías de sistemas - prevención del fraude

6.1.1. Función de auditoría

Una auditoría de sistemas tiene por objeto obtener garantías razonables de que

los sistemas de gestión y control funcionan de manera eficaz y eficiente para


prevenir errores e irregularidades (incluido el fraude), y que, en caso de que se

produjeran, el sistema sería capaz de detectarlos y corregirlos.

Al llevar a cabo su trabajo, los auditores pueden detectar en el sistema puntos

débiles que exijan la adopción de medidas en los propios sistemas. Los auditores

desempeñan un papel fundamental a este respecto.

Los auditores podrán proceder en circunstancias que indiquen que se ha cometido

fraude. En esos casos, deberán informar sin demora a la autoridad pertinente para que adopte medidas, pudiendo tratarse de los órganos gestores, los servicios

policiales o si procede la OLAF, dependiendo de las características del presunto fraude y de los procedimientos nacionales pertinentes a efectos de notificación del

fraude. Esto contribuirá a la detección del fraude.

Con arreglo a la ISSAI 1240 y a la NIA 240:

- Los responsables del gobierno de la entidad y la dirección son también los responsables de la prevención y detección del fraude;

- Los auditores deben, por un lado, valorar los riesgos de incorrección material en los estados financieros debida a fraude; y, por otro,

- Informar de los casos de presunto fraude a los responsables del gobierno de la entidad y a la dirección, así como a las autoridades reguladoras y de

supervisión.

En particular, si puede considerarse que el entorno de gestión y control presenta un riesgo elevado, se recomienda que los auditores soliciten a las autoridades de

gestión sus opiniones sobre el riesgo de fraude, a fin de evaluar las medidas antifraude existentes.

Otro de los instrumentos para que la prevención y detección del fraude dentro de los organismos de ejecución estén cubiertas adecuadamente por la autoridad de

auditoría, es la Estrategia de Auditoría (artículo 127.4, Reglamento (UE) nº 1303/2013) cuyos principios se pueden extender a las subvenciones de carácter

nacional.

En 2014, la Comisión elaboró una nota orientativa3 sobre la estrategia de

auditoría. En la sección 3 de esa nota orientativa, relativa a la evaluación de riesgos, se aconseja a las autoridades de auditoría que desarrollen un sistema de

evaluación del riesgo. Se recomienda que la evaluación global del riesgo se realice utilizando el cuadro de evaluación de riesgos que incluye tanto los factores de

riesgo inherente como de control, lo cual desde la IGACYL se tendrá en cuenta

para la elaboración de la estrategia de auditoría para el marco 2014-2020,

3 Orientaciones sobre la estrategia de auditoría – EGESIF 14-0011.


incluyendo la aplicación de medidas eficaces y proporcionadas de lucha contra el

fraude, respaldada por una evaluación del riesgo de fraude.

Para la evaluación de los sistemas de gestión y control, el artículo 72, letra

h), el artículo 122, apartado 2, y el artículo 125, apartado 4, letra c), del RDC, así

como el cuadro 1 del anexo IV del Reglamento Delegado (UE) nº 480/2014 se refieren al requisito clave nº 7, que trata sobre la «Aplicación eficaz de medidas

proporcionadas contra el fraude». Este requisito clave se ha subdividido en siete criterios principales:

1. Realizar una evaluación del riesgo de fraude: antes de comenzar la ejecución de los programas, las autoridades de gestión deben realizar una

valoración del impacto y la probabilidad de riesgos de fraude para los principales procesos en la ejecución de los programas operativos. Lo ideal

sería que esta evaluación del riesgo de fraude se repitiera cada año o cada dos años, en función de los niveles de riesgo. Los resultados de la

evaluación del riesgo de fraude debería aprobarlos la alta dirección de la autoridad de gestión.

2. Las medidas antifraude deben estructurarse en torno a cuatro elementos principales en el ciclo de lucha contra el fraude: la prevención, la

detección, la corrección y el enjuiciamiento.

3. Medidas preventivas adecuadas y proporcionadas, adaptadas a las situaciones específicas: estas medidas deben estar en vigor para

mitigar el riesgo de fraude residual a un nivel aceptable. (Pueden incluir una declaración de principios, un código de conducta, el tono establecido

por la comunicación de la alta dirección, la asignación de responsabilidades, la formación y las acciones de sensibilización, análisis

de datos y el conocimiento actualizado de indicadores de alerta y fraude).

4. Existencia de medidas adecuadas de detección de indicadores de

alerta y se aplican con eficacia.

5. Adopción de medidas adecuadas cuando se detecta un caso

sospechoso de fraude: Estas medidas garantizan unos mecanismos claros de presentación de la información para las sospechas de fraude y las

deficiencias de control, lo cual requiere una coordinación adecuada con la autoridad de auditoría, las autoridades encargadas de la investigación en

los Estados miembros, la Comisión y la OLAF.

6. Procedimientos adecuados para el seguimiento adecuado de posibles reintegros de subvenciones gastadas de forma fraudulenta.

7. Procedimientos de seguimiento adecuados para revisar procesos, procedimientos y controles conectados a fraude potencial o real:

deben existir procedimientos de seguimiento para revisar los procesos,


procedimientos o controles relacionados con fraude potencial o real que

alimentarían las posteriores revisiones de la evaluación del riesgo de fraude.

Los auditores deben tener en cuenta que los órganos gestores deben adoptar un

planteamiento proactivo, estructurado y específico para gestionar el riesgo de fraude y poner en marcha medidas de lucha contra el fraude eficaces y

proporcionadas teniendo en cuenta los riesgos encontrados.

Esto significa que los auditores deberán:

- Comprender las actividades del organismo auditado y el entorno en que las lleva a cabo;

- Hacer un seguimiento de las recomendaciones de auditorías anteriores;

- Evaluar el sistema de control interno del organismo auditado;

- Identificar y evaluar los riesgos, entre ellos el riesgo de fraude.

De manera más específica, entre las preguntas clave que hay que plantear sobre

el fraude están las siguientes (lista no exhaustiva):

- ¿Existe un proceso específico de evaluación del riesgo de fraude? ¿Con qué

frecuencia se realiza?

- ¿Cuál es el enfoque general con respecto al fraude? ¿Procede de la alta

dirección (por ejemplo, tono de la comunicación procedente de la misma)?

- ¿Existe una política específica, recogida en la legislación nacional o autonómica, en materia de fraude, abuso y desviación de subvenciones?

¿Cuáles son las consecuencias si se descubre fraude, abuso o desviación de subvenciones? ¿Existen sanciones en esos casos?

- ¿El procedimiento de selección de los candidatos o proyectos se realiza de manera objetiva?

- ¿Se presta especial atención a la detección del fraude en los controles de la gestión?

- ¿El organismo auditado evalúa adecuadamente el riesgo de fraude? ¿Se han puesto en marcha medidas adecuadas para contrarrestarlo?

- ¿Son vulnerables algunas de las medidas de control del organismo auditado a condiciones que hagan que el fraude sea más probable

(incentivos/presión, oportunidad, actitudes/racionalización) ? ¿Se adoptan medidas para reducir el impacto potencial de las mismas?

- ¿Cumple el sistema de control interno los requisitos legales sobre medidas

de lucha contra el fraude? ¿Existen procedimientos para reducir la posibilidad de fraude (p.e. existencia de listas de control detalladas,


participación de más personas implicadas en el proceso de toma de

decisiones, aplicación del «principio de los cuatro ojos» a los controles que se llevan a cabo, etc.)?4

Podrían ser fuentes útiles de información (lista no exhaustiva):

- las reuniones con los altos directivos y los funcionarios responsables de la gestión de subvenciones del organismo auditado;

- los manuales de procedimiento del organismo auditado;

- el examen de la lista de control de las verificaciones de la dirección utilizada

para garantizar que se realizan adecuadamente la prevención y detección del fraude;

- el examen de los sistemas de subvenciones del programa operativo que no sean objeto de convocatorias de propuestas abiertas;

- la información facilitada al auditor por los servicios policiales y las autoridades reguladoras sobre los ámbitos de riesgo relacionados con el

funcionamiento del organismo auditado (una buena práctica para los auditores podría ser la celebración de acuerdos con dichas autoridades para

el intercambio de conocimientos, información, resultados de sus actividades, etc.);

- la información del procedimiento de denuncia de irregularidades;

- el examen de las posibles relaciones entre distintas operaciones y organizaciones participantes;

- la información procedente de instrumentos de calificación de riesgos (p.e. Arachne);

- la base de datos «Sistema de gestión de irregularidades» (IMS) donde se almacenan los informes de irregularidades realizados por los Estados

miembros para la OLAF.

- La BDNS

Al seleccionar una muestra de pruebas de control para recorrer el funcionamiento práctico del sistema de gestión y control, los auditores deberían utilizar métodos

de muestreo aleatorio (u otros métodos que figuran en las normas internacionales de auditoría). No deberían tratar de seleccionar posibles casos de fraude (p.e.

sobre la base de información facilitada por los servicios policiales y las autoridades reguladoras). Esto podría dar una visión errónea del funcionamiento del sistema

de gestión y control del organismo auditado, ya que la muestra podría estar

sesgada hacia los casos de fraude. Pero estos tipos de casos podrían ser

4 Pueden verse ejemplos en la NIA 240, apéndice 1 - Ejemplos de factores de riesgo de fraude.


seleccionados como muestra complementaria, para evaluar de manera específica

los procesos de gestión del fraude.

Las autoridades de auditoría deberían realizar su trabajo de auditoría de sistemas

sobre las medidas de lucha contra el fraude en la fase más temprana posible del

periodo de programación y con la frecuencia que sea necesaria. También deberían estudiar sistemáticamente la aplicación de medidas efectivas y proporcionadas

contra el fraude en el nivel de los organismos intermedios, como parte de su programa de auditorías de sistemas.

Ejemplos de deficiencias del sistema que pueden tener repercusiones en el fraude:

- Falta de formación para el personal de las autoridades de gestión sobre la identificación de indicadores de alerta («banderas rojas»): esto podría dar

lugar a que se pasaran por alto documentos falsos, inexactos o incompletos (como facturas, garantías bancarias, certificados de obras, certificados

fiscales, cuentas financieras, documentos técnicos, etc.).

- Falta de controles específicos sobre la cuestión de si una persona que

participa en el proceso de toma de decisiones tiene un interés personal o económico en la decisión que debe tomarse. (Por ejemplo, en una situación

en que los trabajadores de una autoridad de gestión favorecen de forma

deliberada e injusta a un beneficiario específico, infringiendo las normas y procedimientos aplicables y permitiendo al beneficiario recibir financiación

no reembolsable a la que no tenía derecho por no cumplir los criterios jurídicos para la financiación.

6.1.2. Función consultiva

La NIA 240 exige que los auditores señalen las deficiencias existentes en el

sistema de control interno del organismo auditado e informen de esas carencias a los responsables del gobierno de la entidad. Gracias a su experiencia y

conocimiento del entorno, los auditores pueden identificar las medidas y las soluciones correctoras para subsanar las deficiencias. También pueden aprovechar

su amplia experiencia para determinar cuáles son las lecciones que aprender y cualquier nueva señal de alerta. De este modo, podrán compartirse los

conocimientos sobre la forma de detectar casos potenciales de fraude entre los auditores y el personal de las autoridades de gestión y de certificación.

Sobre la base de estas «lecciones aprendidas», los auditores también pueden

asesorar y contribuir de forma efectiva a la lucha contra el fraude cuando se elabora nueva normativa y ayudando a otros organismo a elaborar sus análisis de

riesgos, indicadores de alerta, política y medidas de lucha contra el fraude y formación.


6.2 Auditorías de sistemas - detección del fraude


Si los auditores tiene indicios de la existencia de fraude al realizar su trabajo de

auditoría de sistemas, debe reaccionar inmediatamente para proteger los

presupuestos de la UE y los nacionales. Un procedimiento ya existente y conocido puede facilitar la toma de decisiones de los auditores al hacer frente a un posible

caso de fraude.

Las medidas existentes y los mecanismos internos de control y supervisión, si se

aplican adecuadamente, deberían reducir la posibilidad de fraude, pero no lo harían imposible. La frecuencia de las auditorías y una cuidadosa selección de las

mismas en áreas sensibles son un instrumento útil para los auditores. Pueden ayudar a identificar deficiencias sistémicas en las medidas de lucha contra el

fraude y también contribuir a detectar casos potenciales de fraude. Así pues, las auditorías temáticas son instrumentos de gran utilidad.

Cualquier auditoría tiene un riesgo inherente de que no se detecten deficiencias significativas del sistema de control interno, aunque la auditoría se haya

planificado y realizado correctamente. Los auditores deben mostrar probada vigilancia profesional específica y juicio analítico riguroso, puesto que el fraude

incluye acciones llevadas a cabo para ocultar su existencia, como acuerdos

secretos entre varias personas, falsificación de documentos, ocultación o no presentación de los mismos, de datos o de información.

El escepticismo profesional es un elemento clave. Las pruebas de auditoría deben ser objeto de una evaluación crítica. Por ejemplo, los auditores deben prestar

atención a:

- Las pruebas de auditoría que estén en contradicción con otras pruebas de

auditoría obtenidas;

- Información que ponga en duda la fiabilidad de documentos y respuestas a

solicitudes de información que se vayan a utilizar como prueba de auditoría; y

- Condiciones que puedan indicar un posible fraude5.

En caso de que un auditor, basándose en su juicio profesional6, crea que hay

indicios de un posible fraude, debe profundizar en la investigación. Podrá decidir efectuar pruebas y controles complementarios, ampliar el segmento auditado, etc.

5 NIA 200, punto A.18. 6 La definición de «juicio profesional» figura en la NIA 200: «aplicación de la formación práctica, el

conocimiento y la experiencia relevantes, en el contexto de las normas de auditoría, contabilidad y


El auditor puede llegar a la conclusión de que el fraude puede afectar

potencialmente al sistema en su conjunto o solo a una parte, o puede llegar a la conclusión de que hay uno o varios casos potenciales de fraude aislados. En todos

los casos, deberá reaccionar con rapidez e informar a las autoridades pertinentes,

teniendo en cuenta todas las circunstancias que rodean al caso. El auditor, basándose en las pruebas descubiertas, deberá analizar la situación con rigor y

exhaustividad, estructurar las pruebas en que se basa y decidir a quién informar de ello.

En primer lugar, lo más probable es que las personas adecuadas a las que informar sean los responsables del gobierno de la entidad auditada, si no hay

motivos para pensar que están implicadas en el asunto. De lo contrario, el auditor deberá notificar el asunto directamente a las autoridades judiciales, sin perjuicio

de la legislación nacional relativa a la confidencialidad de la información obtenida durante una auditoría.

Los auditores, en su caso, también deben informar a las autoridades nacionales responsables que deben notificar a la Comisión (OLAF) las irregularidades y los

casos de presunto fraude.


Si un auditor llega a la conclusión de que el fraude puede afectar al propio

sistema de gestión, deberá informar a los responsables del gobierno de la entidad, a menos que puedan estar implicados en el posible fraude. De

conformidad con lo dispuesto en el artículo 127, apartado 5, letra b), del RDC, debe emitir un dictamen sobre las medidas propuestas y correctoras, si fueran

necesarias. Los auditores pueden tener una contribución muy importante a este respecto, y sus dictámenes serán especialmente útiles para los responsables del

gobierno de la entidad a la hora de adaptar o corregir las medidas ya existentes, si fuera necesario.

Como se indica en la sección 6.1.2, los auditores podrán utilizar los informes elaborados a la hora de realizar sus auditorías para tener conocimiento del ámbito

y determinar los elementos clave que les ayuden a comprender mejor las condiciones del fraude y los métodos para combatirlo con eficacia. Los auditores

también pueden remitirse a las buenas prácticas identificadas durante las auditorías que no hayan revelado ninguna deficiencia. Pueden utilizar todas las

«lecciones aprendidas» para compartir sus conocimientos con las partes

interesadas.

ética, para la toma de decisiones informadas acerca del curso de acción adecuado en función de

las circunstancias del encargo de auditoría».


Los auditores pueden aportar asesoramiento a diferentes niveles. Pueden ayudar

a las autoridades de gestión, a los organismos intermedios y a las autoridades de certificación a elaborar sus análisis de riesgos, indicadores de alerta; política y

medidas de lucha contra el fraude; formación.

No obstante, el apoyo de los auditores no debe poner en peligro su independencia. Los auditores no deben formar parte del proceso de toma de

decisiones en relación con ningún documento que tengan que evaluar durante su auditoría.

6.3 Auditorías de operaciones - prevención del fraude

Los auditores deberán realizar estudios adicionales cuando los problemas

detectados parezcan ser de carácter sistémico y, por tanto, entrañen un riesgo para otras subvenciones de la misma línea o para otras operaciones del programa

operativo. Lo complementa el artículo 28, apartado 12, que dice lo siguiente: «Allí donde se hayan detectado irregularidades o un riesgo de irregularidades, la

autoridad auditora decidirá sobre la base de un juicio profesional, si es necesario auditar una muestra complementaria de operaciones adicionales o partes de

operaciones que no fueron objeto de auditoría en la muestra aleatoria con el fin de tener en cuenta los factores de riesgo específicos identificados».

Por lo tanto, la opción de auditar una muestra complementaria puede servir de

instrumento a los auditores para contribuir activamente a la prevención del fraude en los casos en que se sospecha de la existencia de actividad fraudulenta.


Cuando realicen una auditoría de operaciones, los auditores también podrán:

- Identificar y evaluar todos los riesgos y amenazas internos y externos que puedan afectar negativamente a la elegibilidad y subvencionabilidad de los

gastos o provocar una irregularidad o fraude;

- Revisar el entorno y el contexto de la entidad auditada centrándose en

ámbitos con un mayor riesgo de fraude, entre otras cosas revisando la información sobre las partes interesadas, los proveedores, y utilizando

instrumentos de análisis de riesgos (p.e. Arachne) o herramientas informáticas similares;

- Identificar posibles conductas fraudulentas; y

- Si fuera necesario, intercambiar información con los servicios encargados de

velar por la aplicación de la Ley (p.e. servicios policiales, agencias

encargadas de la aplicación de la Ley, la OLAF, etc.) de conformidad con las normas nacionales, internacionales y de la UE.



La función consultiva de los auditores complementa su función de auditoría. Si los auditores identifican buenas prácticas de prevención al realizar sus auditorías de

operaciones, deben plantearse recopilarlas y compartirlas entre las partes

interesadas pertinentes. Las personas que aplican buenas prácticas en su trabajo cotidiano con frecuencia no se dan cuenta de la buena calidad del mismo, por lo

que es poco probable que las compartan con otras personas. Los auditores pueden desempeñar un papel esencial en ese ámbito. Como realizan muchas

auditorías, tienen una buena visión de conjunto de las buenas prácticas, por lo que deberían ayudar a detectarlas y compartirlas.

Los auditores también deben recomendar medidas correctoras cuando detecten problemas. Las partes interesadas contarían con una recopilación de prácticas

fraudulentas detectadas en el país, o en fondos, regiones, o empresas concretos, y posibles medidas correctoras o medidas de aplicación muy útiles. Una

recopilación de este tipo contribuiría a difundir el conocimiento compartido basado en auditorías anteriores, incluso entre autoridades investigadoras y

organizaciones que intervengan en el proceso judicial.

6.4 Auditorías de operaciones - detección del fraude


A la hora de planificar las auditorías, los auditores podrían decidir realizar auditorías específicas de operaciones basadas en el riesgo de fraude, con el fin de

mejorar la detección del fraude.

La preparación de cada auditoría de operaciones es muy importante. Puede

comprender las siguientes etapas:

- consulta de otros auditores que han estado trabajando en el mismo ámbito;

- comprobación de la existencia de incumplimientos detectados de controles existentes y utilización de las herramientas de extracción de datos

disponibles;

- realización de controles externos utilizando fuentes de datos de internet, de

los ministerios y otras de que se disponga (p.e. Arachne o herramientas informáticas similares);

- contacto con los equipos y organizaciones que participan en la gestión y control de la ejecución de la operación;

- recopilación de los informes, observaciones y dictámenes disponibles de

estos equipos y organizaciones;


- contactos con los equipos responsables de todos los aspectos de la

operación y de la investigación del fraude;

- desarrollo y actualización de los conocimientos de las tendencias, resultados

de las investigaciones o nuevos controles implantados relacionados con el

fraude, así como toda prueba de indicadores de fraude;

- comprobación de las relaciones con otras operaciones.

En función de la legislación nacional y de las actuaciones previas a la auditoría, los auditores podrán considerar la posibilidad de realizar visitas de auditoría sin

previo aviso o con corto plazo, si hubiera motivos importantes de preocupación. También pueden analizar sus planes con un investigador antes de organizar la

auditoría.


Como resultado de sus auditorías de operaciones, los auditores adquieren una gran cantidad de conocimientos generales y técnicos del entorno, condiciones y

situaciones en que puede producirse el fraude. Es muy importante que compartan estos conocimientos. Para ello, los auditores pueden actuar a distintos niveles.

- Pueden alertar a los legisladores si aparecen periódicamente casos de fraude por la existencia de lagunas en la legislación.

- Pueden asesorar sobre el desarrollo o enriquecimiento de manuales,

directrices y documentos que pueden ser utilizados por las partes interesadas, incluidas las autoridades de gestión y de certificación, las

autoridades de auditoría, las unidades de investigación, la policía y las autoridades judiciales.

- Pueden ayudar a desarrollar una política de formación adecuada y los módulos de formación pertinentes.

La recopilación de prácticas fraudulentas detectadas por los auditores y la elaboración de un registro a través de herramientas como la Base Nacional de

Datos de Subvenciones, podrían resultar muy útiles para todas las partes interesadas. Las etapas de este proceso podrían ser las siguientes: tratamiento de

la información inicial, identificación de los indicadores de alerta, identificación de los potenciales comportamientos fraudulentos, adopción de medidas por los

auditores o investigadores, resultados del caso y aplicación de sanciones. Compartir esta información podría ayudar también a mejorar la coherencia de las

decisiones profesionales adoptadas por los auditores en su trabajo diario.

El sistema podría ser más eficaz si se crearan plataformas estructuradas que permitieran el intercambio de ideas, información, experiencia y conocimientos

entre todas las partes interesadas.


Estas reuniones profesionales podrían constituir una ocasión para procesar y

compartir las experiencias de auditoría periódicamente.

7. Supuestos de fraude e indicadores

La Asociación de Examinadores Certificados del Fraude (ACFE) clasifica los fraudes

en tres tipos, para que las organizaciones puedan identificar qué ámbitos son vulnerables al fraude:

- La manipulación intencionada de los estados financieros (por ejemplo, la comunicación incorrecta de los ingresos);

- Todo tipo de malversación de activos materiales o intangibles (por ejemplo, reembolsos fraudulentos de gastos);

- La corrupción (por ejemplo sobornos, colusión en procedimientos de licitación, conflictos de intereses no revelados, desfalcos, etc.).

La Nota informativa sobre indicadores de fraude para el FEDER, el FSE y el FC (COCF 09/0003/00) presenta los mecanismos de fraude comunes y recurrentes

en el ámbito de los contratos y la contratación pública y en materia de subvenciones.

En el “Compendio de casos anónimos – Acciones estructurales” de la OLAF se reflejan ejemplos de supuestos de fraude y los indicadores de alerta. Dicha

información puede hacerse extensiva en su mayoría a las subvenciones de

carácter nacional.

Esta información se estructura de la siguiente forma:

• Ámbito: El compendio contiene casos investigados por la OLAF en el ámbito de las acciones estructurales relativas al FEDER, el FSE, el FEOGA

ORIENTACIÓN y el IFOP correspondientes a los períodos de programación 1994-1999 y 2000-2006.

• Clasificación de la irregularidad: el tipo de fraude o irregularidad se clasifica en categorías, utilizando una lista en función de los siguientes

criterios que pueden afectar a las actuaciones gestionadas mediante subvenciones o ayudas públicas:

1. Declaración falsa - documentos falsos o falsificados o ausencia de justificantes.

2. Doble financiación.

3. Conflicto de intereses.

4. Acción no ejecutada, no completada o no realizada de

conformidad con las normas.


5. Infracción en relación con el sistema de cofinanciación.

• Peligro (evaluación global): amarillo — naranja — rojo. Los casos anónimos se han evaluado por la magnitud de la amenaza que suponen

para el presupuesto de la UE o la reputación de las instituciones de la UE

entre los ciudadanos de la UE y los operadores económicos. La evaluación se centra en:

- el impacto de la irregularidad,

- la dificultad de detectarla o de adoptar medidas preventivas, y

- si existe una pauta recurrente.

- - - MEDIDAS DE

PREVENCIÓN DEL

FRAUDE

ESTABLECIDAS

- PAUTA

RECURRENTE no

necesariamente en

una medida

específica

- IMPACTO EN LOS

INTERESES FINACIEROS O

EN LA IMAGEN DE LA UE

- Amarillo - BAJO - Control sistemático - Caso aislado - Impacto limitado (por

ejemplo, un elemento de

coste subvencionable, pero

inflado)

- Naranja - MEDIO - Control si se identifica

un riesgo específico

- Número limitado de

casos operativos de la

OLAF

- Impacto medio (por ejemplo,

fraude en relación con los

importes de prefinanciación)

- Rojo - ALTO - Inexistencia de

medidas preventivas

- Número considerable

de casos operativos

de la OLAF

- Impacto sustancial (por

ejemplo, la totalidad del

proyecto es falso)

• Descripción del modus operandi (pauta de fraude, irregularidad):

Este campo contiene una descripción anónima de la irregularidad, presunto fraude, actividad ilegal o corrupción, y de cómo se cometió. Expone

información que debe tener en cuenta el personal financiero a lo largo del ciclo de vida del gasto.

• Vulnerabilidades detectadas: Este campo describe cualquier vulnerabilidad de los sistemas de gestión o control en el marco nacional,

etc. detectada por la OLAF, que haya permitido la comisión de irregularidades o contribuido a ello.

La consecuencia no es que la OLAF considere que el servicio ordenador o el Estado miembro deba prever controles adicionales u otras medidas, sino

que señala puntos de vista sobre cómo podrían haberse evitado las irregularidades.


Es responsabilidad del ordenador o del Estado miembro tomar todas las

medidas necesarias y proporcionadas al riesgo.

• Indicadores de alerta («red flags»): Son indicadores que sirven para

poner de relieve situaciones o acontecimientos en que podría haber

irregularidades o presunto fraude.

Unas bases muy estrictas en una convocatoria de propuestas, por ejemplo,

podrían apuntar a una «convocatoria a medida» para un beneficiario concreto. Un gran número de evaluaciones realizadas por el mismo

evaluador, o la existencia de vínculos entre el evaluador y la organización que solicita la financiación, podrían apuntar a una situación de conflicto de

intereses.

• Recomendación (en su caso): A raíz del análisis de algunos casos o

grupos de casos, la OLAF tiene la intención de realizar recomendaciones específicas o generales. Varios casos de prevención del fraude podrían

estar cubiertos por una sola recomendación.

8. Plan de acción y medidas a adoptar

8.1 Plan de acción

En función de los resultados de la evaluación de riesgos y de lo que establezca la

Estrategia Nacional de Lucha contra el Fraude, en cada Plan Anual de Auditorías

se recogerá el plan de acción de lucha contra el fraude, en el que se concretarán las prioridades y medidas específicas, indicando a qué organismos se

asignan, y dar las fechas en que deben lograrse los objetivos. Las tareas deben dividirse en áreas correspondientes a los implicados en la estrategia de lucha

contra el fraude.

A modo de ejemplo, se indican algunas de las prioridades estratégicas y sus

correspondientes objetivos (lista no exhaustiva) que podrían incluirse un el Plan de acción:

1. Prevención del fraude:

- Formación de los auditores en prevención del fraude y medidas

correctoras.

- Sensibilizar en la detección, prevención y medidas correctivas a las

autoridades responsables de la gestión, ejecución y control de ayudas y subvenciones en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, teniendo en

cuenta los recursos disponibles.


- Intensificar el diálogo con otras Administraciones sobre políticas

antifraude e incrementar la implicación de los responsables políticos en la lucha contra el fraude.

- Reforzar la capacidad de la Administración regional para evaluar el

riesgo de fraude e intensificar las medidas anti-fraude proporcionando una metodología concreta para ello.

…

2. Detección del fraude:

- Proporcionar asesoramiento más proactivo en el trabajo de detección del fraude por los auditores, incluyendo el uso de herramientas específicas

(como ARACHNE, IMS o BDNS) y asegurarse que los procedimientos y las medidas son las adecuadas para informar sobre los casos de fraude.

- Proporcionar formación sobre indicadores de fraude y corrupción (red flags), en particular en materia de subvenciones.

…

3. Medidas correctoras:

- Sanciones a beneficiarios u otros agentes implicados en los casos de fraude.

- Procedimientos que aseguren la recuperación de los importes

irregulares.

8.2 Medidas de carácter general

Las posibles medidas a adoptar a incluir en un Plan de acción para una adecuada lucha contra el fraude desde el punto de vista de los responsables institucionales

de la Administración Pública podrían ser:

1. El establecimiento de una política de denuncia de irregularidades que

incluya un procedimiento para tratar las irregularidades detectadas y las sospechas de fraude;

2. El fortalecimiento de la coordinación y la cooperación entre las autoridades nacionales competentes, en particular en lo que se refiere al

intercambio de conocimientos sobre las modalidades de fraude, así como la mejora de la coordinación entre Administraciones nacional, regional y

europea que evite el riesgo de doble financiación;

3. El refuerzo de la legislación y las directrices metodológicas;

4. La sensibilización de la opinión pública;


5. El desarrollo de la capacidad de las herramientas de extracción de datos

y calificación de riesgos para ayudar a identificar los factores de riesgo a nivel de proyectos individuales;

6. El refuerzo de la integridad y la lucha contra los conflictos de intereses en

la gestión de subvenciones;

7. La elaboración de un manual para los funcionarios encargados de la

gestión que les oriente sobre su papel en la lucha contra las irregularidades, el fraude y la corrupción en el ámbito de la gestión y el

control de las subvenciones;

8. El refuerzo del intercambio de experiencias entre las autoridades

nacionales y los socios europeos (la OLAF, las direcciones generales pertinentes de la Comisión, otros Estados miembros);

9. Iniciativa de transparencia destinada a hacer públicos los nombres de los beneficiarios de subvenciones, debe incluir los nombres de las empresas

que realizan efectivamente los proyectos (es decir, que reciben los mayores importes de financiación) en nombre del beneficiario final;

10. Creación de «líneas telefónicas directas» nacionales o regionales para que las personas comuniquen sus sospechas;

11. Llevar a cabo más (y más eficaces) controles sobre el terreno de los

proyectos;

12. Sensibilizar más al personal respecto de los indicadores de alerta y los

sistemas de fraude;

13. Establecimiento de sanciones específicas por irregularidades ocasionadas

por negligencia;

14. Reducción de las amenazas a la independencia de los sistemas de gestión

y auditoría causada por una influencia externa;

15. Imposibilidad de que el beneficiario final presente los gastos realizados

en efectivo; y

16. Mejora y refuerzo de los controles de primer nivel (gestión) incluyendo

objetivos específicos, medibles, alcanzables, realistas y acotados en el tiempo (SMART).

8.3. Medidas en el ámbito de la auditoría

Función de los auditores

Prevención del fraude Detección del fraude

AUDITORÍAS DE SISTEMAS


Función de

auditoría

Probar y evaluar las medidas de

lucha contra el fraude existentes;

Probar y evaluar la respuesta

dada por los órganos gestores

ante un posible fraude;

Identificar indicadores de alerta

cuando existe riesgo de fraude

(red flags).

Incorporar a la evaluación de

riesgos un factor intrínseco

relativo a las irregularidades y/o

casos o sospechas de fraude

identificadas en auditorías

anteriores.

Determinar indicadores de fraude.

Introducir auditorías de sistemas

específicas (auditorías horizontales),

sobre la base de los riesgos de fraude.

Incluir en el expediente de auditorías de

operaciones una ficha que identifique las

posibles irregularidades y/o sospecha de

fraude.

Función

consultiva

Participar y colaborar con la IGAE

en la elaboración de una

estrategia nacional de lucha

contra el fraude, compartiendo

sus conocimientos; dar consejos

para mejorar la legislación en

vigor;

Participar en la formación sobre la

base de sus conocimientos y

experiencia.

Emitir un informe de casos de

irregularidades y/o sospechas de

fraude detectados durante sus

auditorías a efectos de

concienciar sobre el fraude.

Comunicar puntos débiles o deficiencias

sin demora a la autoridad competente o,

al menos, tan pronto como sea posible;

Si procede, elaborar recomendaciones

para evitar el fraude en el futuro.

AUDITORÍAS DE OPERACIONES

Función de

auditoría

Identificar y evaluar todos los

riesgos internos y externos que

pudieran dar lugar a fraude;

Utilizar sus conocimientos para

identificar los indicadores de

fraude;

Cooperar con las autoridades y

con los responsables de investigar

el fraude, facilitando información,

conclusiones y resultados para

mejorar la prevención del fraude.

Determinar indicadores de fraude;

Incluir en el expediente de auditorías de

operaciones una ficha que identifique las

posibles irregularidades y/o sospecha de

fraude.

Función

consultiva

Utilizar su experiencia para

difundir sus conocimientos a las

partes interesadas y sensibilizar

respecto al fraude;

Comunicar los puntos débiles o

deficiencias sin demora a la autoridad

competente o, al menos, tan pronto como

sea posible;

Si procede, elaborar recomendaciones

para evitar el fraude en el futuro.


9. Evaluación y actualización de la estrategia

La estrategia regional de lucha contra el fraude debe ser un documento abierto que se adapte y se actualice de forma continua para tener en cuenta tanto los

principales cambios estructurales como los organizativos que puedan producirse y

las tendencias observadas en las modalidades de fraude.

Por lo tanto, es necesario llevar a cabo una evaluación periódica que garantice

que las acciones emprendidas van por el buen camino y los objetivos van a conseguirse a su debido tiempo. La evaluación contribuirá a determinar en qué

medida se han alcanzado los objetivos, si el enfoque adoptado hasta la fecha ha demostrado ser el adecuado y si es necesario actualizar la estrategia.

Debe elaborarse un informe anual para hacer balance de los progresos realizados. Sería útil considerar si es necesario actualizar la estrategia para garantizar la

consecución de los objetivos fijados.

Al término del periodo objeto de la Estrategia global debe llevarse a cabo una

evaluación final que cuantifique los resultados de la ejecución y siente las bases de la siguiente estrategia.

La actualización y la adaptación de la estrategia pueden dar lugar a: la actualización o revisión de los objetivos; la adaptación de los indicadores; la

actualización de los plazos; y la introducción de nuevas medidas o la adaptación

de las medidas existentes.

10. Conclusiones

Este documento ofrece un valor añadido en la prevención y detección del fraude identificando las enseñanzas que pueden extraerse de la experiencia de

investigación de la Comisión Europea, la OLAF y los distintos órganos de control a nivel nacional y autonómico, a fin de aumentar la sensibilización sobre el fraude y

de identificar las deficiencias y puntos débiles de la legislación, los procedimientos administrativos y el sistema de ejecución de las políticas públicas de incentivos,

mediante ayudas y subvenciones.

Los principales responsables de la prevención y detección del fraude son los

organismos responsables de la gestión. Pero el éxito en la lucha contra el fraude depende de una combinación de esfuerzos por parte de los responsables políticos,

los gestores, los auditores y las demás partes interesadas. Cada agente de la cadena debe desempeñar su función en la protección de los intereses públicos.

Los auditores pueden desempeñar un importante papel en la prevención y

detección del fraude a diferentes niveles. Las recomendaciones formuladas por los auditores para reforzar los sistemas de gestión y control, en la mayoría de los

casos, también tienen un efecto positivo en la prevención del fraude. Por último,


pero no menos importante, los auditores también deben tener en cuenta cualquier

sospecha de fraude y comunicarla a las autoridades competentes.

ESTRATEGIA GLOBAL DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE … · En el marco de este ámbito de actuación se...

Documents

Transcript of ESTRATEGIA GLOBAL DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE … · En el marco de este ámbito de actuación se...