1

Estudi sobre la governança de la transició envers al desenvolupament sostenible (DOCUMENT DE TREBALL)

ELABORAT PER L’INSTITUT DE GOVERN I POLÍTIQUES PÚBLIQUES (IGOP / UAB)

AGOST DE 2009

2

ÍNDEX AVÍS AL LECTOR ESTAT DE LA QÜESTIÓ LES AGENDES 21, PERSPECTIVA GENERAL ELS REPTES ANNEX: CONCEPTES BÀSICS

Es tracta d’un document preliminar que té un plantejament de continguts diferent dels informes precedents. El present document és un document de treball i en cap cas es pot assumir com una posició oficial del Departament de Medi Ambient i Habitatge (DMAH) de la Generalitat de Catalunya.

3

L’objectiu general d’aquest informe serà determinar els models de governança que poden afavorir la transició envers al desenvolupame nt sostenible i identificar els canvis que s’han de dur a terme en el model de gove rnança actual per tal d’accelerar aquesta transició.

Per tal d’assolir aquest objectiu general, l’estudi de base s’estructurarà al voltant de les següents línies vertebradores:

1. Els conceptes bàsics: Governança i transició envers al desenvolupament sostenible: mapa conceptual. (En el present document, com a annex)

2. Experiències de referència dins i fora de Catalunya.

3. L’administració de la Generalitat de Catalunya avui.

4. La Generalitat al 2026: escenaris de futur, reptes i objectius estratègics.

5. Propostes per a l’acció.

El present document avança un primer esborrany dels punts 1, 2 i 3 que, òbviament, seran desenvolupats més abastament amb posterioritat.

Els títols dels capítols i el seu ordre s’han canviat per fer més eficaç l’informe comunicativament amb vista al seu debat en les sessions del procés de l’Estratègia per al Desenvolupament Sostenible de Catalunya.

4

Síntesi històrica del procés de desenvolupament de l’administració de la Generalitat

Evolució de les administracions, reformes i models de gestió pública

El punt de partida per a l’administració de la Gene ralitat

L’any 1980 l’administració de la Generalitat de Catalunya tenia 500 empleats i un pressupost que no superava els 30 milions d’euros. Segons la Secretaria General de la Funció Pública, el conjunt de departaments i empreses públiques de la Generalitat tenien l’any 2008 170.456 empleats (183.846 si s’hi compten els consorcis i fundacions) i un pressupost consolidat de 36.985 milions d’euros (any 2009). L’administració de la Generalitat de Catalunya la composen els departaments de la Generalitat i 203 entitats que poden ser organismes autònoms, ens de dret públic, societats mercantils, consorcis i fundacions. En termes estructurals aquest és el resultat de 30 anys d’autogovern. Durant aquest període Catalunya ha vist incrementades les seves competències i ha aprovat un nou estatut però també ha hagut de fer front a noves necessitats i problemes que es plantegen en un territori amb una població que ha crescut de forma notable durant els últims anys. Segons les dades de 2009, els catalans som 7.518.272 avui, dels quals 1.236.443 de nacionalitat estrangera. L’increment de població i l’aparició de noves necessitats han portat a construir una administració pròpia equivalent a la d’un estat de les seves dimensions. El judici sobre aquesta administració no es pot fer de forma simplista i general ja que l’administració no es correspon amb una única realitat sinó amb moltes realitats sectorials i institucionals. Tant és administració catalana l’Agència Catalana de l’Aigua (Medi Ambient) com el Catsalut (Salut), l’Acc1Ó (fusió del CIDEM i el COPCA), els hospitals públics o les universitats. En el mateix sentit, són igualment Generalitat les escoles de la xarxa pública, el servei d’ocupació o les presons per posar alguns exemples. Si bé queden pocs reductes d’oficines públiques que tinguin un funcionament clarament deficient en el sentit popular del terme “burocràtic”, això no vol dir que no hi hagi espai per a millorar en eficiència i en la millora de resultats substantius i de la qualitat material dels serveis públics. Segons la última enquesta del Centre d’Estudis i Opinió de la Generalitat sobre percepcions ciutadanes del funcionament dels serveis públics de desembre de 2008, la imatge sobre com funcionen les administracions públiques (no específicament la Generalitat) és més aviat positiva (41,3% categories positives) que negativa (25% categories negatives) si bé els ciutadans continuen

5

associant la gestió “burocràtica” a les administracions públiques i preferint la gestió per organitzacions i empreses privades d’alguns serveis (sanitat, educació, serveis personals) que també gestionen les administracions públiques.1

Trets comuns en el desenvolupament de les administr acions

L’administració catalana, como totes les grans organitzacions públiques i privades, té una base burocràtica en el sentit weberià del terme que li permet garantir els serveis i la seva continuïtat amb seguretat i fiabilitat. Els elements principals de l’estructura burocràtica no poden ser menystinguts en la mesura que són la base sobre la que es construeix l’edifici de l’administració pública.2 De fet, assegurar la continuïtat i la fiabilitat dels serveis, va ser un dels principals reptes del govern català en els inicis de l’autonomia. Avui però els principals reptes passen per superar les disfuncions que suposa una estructura burocràtica que ha anat creixent en edat, volum i pes. Una manera de compensar l’expansió burocràtica i l’ampliació de competències i serveis durant els 30 anys d’autogovern ha estat el recurs a la fragmentació de l’estructura principal (els departaments) a través de la creació d’estructures que, sota diferents models jurídics, busquen guanyar en autonomia de gestió. Aquests processos són coneguts avui com a processos d’”agencialització” si bé no es limiten a la creació d’agències (terme habitual en el món anglosaxó) sinó a tot tipus d’organismes autònoms, ens públics, empreses, consorcis o fundacions.3 El resultat d’aquest procés ha estat la ruptura del monopoli dels organismes centrals (els departaments) en benefici d’un major pluralisme administratiu. L’administració, pel fet de ser administració manté una especial legitimació derivada de l’exercici del poder públic i de la gestió dels diners públics, però tendeix a reservar per al nucli de poder la planificació, el finançament i la presa de decisions sobre les polítiques i a deixar l’acció en mans d’un conjunt d’organismes, ens i empreses cada vegada més extens. Aquest processos permeten gestionar millor els problemes però alhora plantegen problemes d’integració i coordinació. De fet, si preguntem als funcionaris de l’administració quin són alguns dels principals problemes que identifiquen en relació al funcionament de les administracions, sovint ens parlen de problemes de coordinació ja sigui perquè diversos organismes tracten un mateix problema però des de perspectives i amb recursos diferents, perquè organismes d’un mateix àmbit, malgrat tenir funcions similars, tenen dificultats per comunicar-se horitzontalment o perquè troben dificultats per treballar amb entitats que se situen a l’altra banda de les fronteres formals de la seva organització. Una altra manera de gestionar l’expansió burocràtica i l’ampliació de serveis ha estat a través de la descentralització vertical. Els principis de subsidiarietat, de proximitat i de participació democràtica tenen molt sentit en un sector públic que a través de les polítiques pretén canviar la condició d’uns territoris o d’unes persones. La gestió dels problemes des de la proximitat ha portat a identificar als municipis o als consorcis amb els municipis com a les estructures principals per a la provisió de serveis públics. La 1 Centre d’Estudis i Opinió (2008) Percepcions ciutadanes del funcionament dels serveis públics, Desembre de 2008, Generalitat de Catalunya. 2 Wilson, J.Q. (1989) Bureaucracy. What Government Agencies Do and Why They Do It. New York. Basic Books. 3 Cabinet Office (1999) Modernizing Government. London. The Stationary Office. CM4310 a http//www.archive.official-documents.co.uk

6

gestió des de la proximitat es una estratègia que, s’entén, pot facilitar l’encert pel que fa a encertar en la selecció dels destinataris de les polítiques i en el canvi de la seva condició quan aquesta no és la que ens agradaria. A principis dels anys 90 es va fer cèlebre l’aforisme pel que les administracions havien de “portar el timó” però no “remar”.4 Els ens locals són doncs uns dels principals candidats a “remar” des de la perspectiva de la descentralització territorial, de la proximitat i la participació. Però també han estat convidades a remar les organitzacions del tercer sector i les empreses privades. La provisió externa – l’externalització dels serveis - canvia el vincle amb el nucli de poder de les administracions que passa de tenir un lligam jeràrquic amb organismes propis a un lligam contractual regit per concerts o convenis que regulen les relacions entre les parts a través, principalment, del preu que es paga pels serveis. Novament, el fet d’atomitzar la provisió a través d’un gran nombre de proveïdors externs que es regeixen per uns drets i obligacions de tipus contractual no facilita la integració i coordinació de les polítiques. Més recentment, les administracions han anat adquirint consciència que front a alguns problemes de la societat tan sols són una part més. No són per tant aquell actor “super-partes” que tenia l’exclusiva de la defensa de l’interès general en base al seu monopoli de l’autoritat i dels recursos públics. En aquest sentit les administracions són interdependents respecte xarxes d’actors organitzats de la societat civil, empreses privades o ciutadans actius. És en aquest context on pren sentit la “governança” dels problemes públics sobre la base de la cooperació amb els actors no purament institucionals i públics. Però en la mesura que l’autoritat de les administracions és menys forta i les preferències de la societat menys homogènies, resulta més difícil governar. Encara més si el coneixement sobre els problemes o sobre les conseqüències de les possibles intervencions públiques no està prou desenvolupat. A les administracions sempre els hi queda el recurs de la regulació-sanció per forçar el canvi de comportament – particularment en l’àmbit ambiental – però aquest és un recurs que han d’administrar amb molta prudència i en paral·lel a altres instruments propis de la governança com el partenariat i la cooperació ja que cada vegada es fa més necessari avançar en la comprensió conjunta dels problemes, en els canvis de cultura i en el compliment i la participació voluntària dels ciutadans sense amenaces.

Reformes i models de gestió pública a Europa i Cata lunya

Reformes en la gestió pública europea

Una pregunta que ens podem fer és si durant aquests 30 anys d’autogovern, la Generalitat ha desenvolupat una política de gestió pública. Tindria una política de gestió pública si el govern català, de la mateixa manera que ho ha fet per àmbits sectorials específics, tingués una visió de com volia canviar el sector públic i la seva gestió passant d’una situació de partida a una situació d’arribada a través d’una cadena de passos o d’una trajectòria coherent, això és, amb una clara intenció d’assolir un determinat model.

4 D. Osborne y T. Gaebler (1994), La reinvención del gobierno. Barcelona, Paidós.

7

Lògicament hi ha hagut canvis en les administracions públiques i en la seva gestió. Que s’observin canvis i que l’administració s’hagi anat adaptant als nous temps no vol dir però que hi hagués una política en el sentit que ho defineix la literatura acadèmica de gestió pública. Des d’aquest punt de vista, hi ha una política de gestió si s’observen: “canvis en les regles institucionals i en les rutines organitzatives a nivell de tot el govern que afecten a la planificació de les despeses, a la gestió financera, a la funció pública i les relacions laborals, a la contractació i provisió externa de serveis, a la organització i als mètodes de treball, a l’auditoria i l’avaluació amb la finalitat de guiar, motivar i controlar els serveis públics i la seva organització”.5 Si analitzem alguns d’aquests aspectes, observem que en alguns països europeus s’han produït canvis sistemàtics en la gestió d’algunes d’aquestes funcions. Seguint la classificació de Pollit i Bouckaert (2004) distingim els canvis en la gestió dels pressupostos i en l’auditoria, en la gestió del personal, en la gestió de les estructures o dels mètodes de treball i en la gestió del rendiment o dels sistemes d’avaluació.6 a) Canvis en la gestió pressupostària La principal preocupació comuna de tots els governs és el control de la despesa i donar poder als ministres d’economia per retallar les despeses per sota d’uns límits o un sostre pressupostari prèviament pactat. Però l’aplicació de les reformes també s’ha orientat a la millora de la gestió pressupostària publicant informació sobre eficàcia dels serveis en el mateix pressupost, canviant el contingut del pressupost a favor d’una categorització més sensible al rendiment dels serveis públics o, fins i tot, intentant canviar els incentius dels actors que participen en el procés pressupostari i en la presa de decisions. Paral·lelament, els sistemes de comptabilitat han evolucionat en alguns països des dels sistemes de gestió per partides de despesa a sistemes que procuren que el gestor dels serveis tingui una visió més global forçant la introducció de sistemes de comptabilitat de doble entrada i elements de comptabilitat analítica. Aquestes reformes han anat acompanyades de canvis en els sistemes d’auditoria que en la mesura que els pressupostos i els serveis inclouen més informació poden desenvolupar auditories centrades en el rendiment dels serveis públics o en els possibles impactes de les polítiques. b) Canvis en la gestió del personal Un altre àmbit que ha rebut força atenció és el de la gestió dels empleats públics donada la pressió en alguns països per reduir el seu volum i al mateix temps incrementar la seva productivitat, flexibilitat i responsabilitat. En la gestió de personal, hi ha grans diferències entre països en funció de la tradició cultural. En el cas dels països continentals i mediterranis, el model de referència és el napoleònic que es caracteritza pel tractament diferencial dels empleats públics i pels valors de la seguretat, la permanència i l’antiguitat. Es tracta d’un model de funció pública especial que tendeix a la rigidesa i que en aquest sentit és menys procliu als canvis.

5 Barzelay, Michael (2003). “Introduction: The Process Dynamics of Public Management Policy-Making”. International Public Management Journal 6: 251-281.

6 Pollit, C. i G. Bouckaert (2004), Public Management Reform, Oxford University Press.

8

Els canvis en la gestió de personal han estat doncs més freqüents en països que no segueixen un model de funció pública diferenciat del règim general del treballadors. Les principals reformes han procurat descentralitzar la gestió de personal donant una major capacitat de decisió sobre la contractació o la promoció del personal als caps dels serveis. També han intentat incrementar la responsabilitat dels empleats sobre la base de l’avaluació del rendiment individual, el control de les seves activitats i de la mesura en que aquestes contribueixen als objectius de les seves unitats i organitzacions. Un factor clau ha estat la reforma dels sistemes de promoció i el disseny de carreres menys estratificades i més obertes a la possibilitat d’entrades i sortides en qualsevol dels nivells de forma que es faciliti la renovació del personal amb la incorporació de persones que aportin experiència externa. c) Canvis en la gestió de les estructures L’estructura de les administracions ha canviat amb motiu de la divisionalització horitzontal i la descentralització vertical comentades. En el primer sentit, molts països han passat de tenir poques grans organitzacions multifuncionals a tenir moltes organitzacions especialitzades de menor grandària. El lema podria ser “small is beautiful” donat que les organitzacions noves i petites gaudeixen d’una major autonomia de gestió i són més manejables. El problema que es planteja en el cas d’aquells països que han estat més actius en la creació de nous organismes és el de la pèrdua de control de les estratègies d’intervenció sobre els problemes i d’integració de l’activitat d’una multiplicitat d’organitzacions en politiques coherents des de la perspectiva del govern. És possible doncs que el pèndol hagi anat massa lluny i que ara sigui el moment de fusionar estructures per recuperar el control. En el nivell local, diversos països han creat autoritats locals supramunicipals i corporacions especialitzades en la línia dels consorcis catalans que si bé augmenten el nombre el nombre d’ens permeten racionalitzar els serveis i dotar-los d’una estratègia comuna. d) Canvis en la gestió de la rendició de comptes Per a molts autors, aquesta és la principal reforma que connecta totes les anteriors. Tant les reformes pressupostàries com les de personal com les estructurals intenten facilitar la responsabilitat en la gestió i la rendició de comptes: en un cas incorporant informació en el document del pressupost o canviant les categories com s’organitza el contingut del pressupost; en el segon cas, buscant una major productivitat dels empleats públics i una certa capacitat d’avaluació individual i, en el tercer cas, desagregant les grans estructures, substituint els vincles jeràrquics per vincles de mercat o de xarxa per poder valorar millor el seu rendiment. El conjunt d’aquestes reformes es pot relacionar amb la idea de la gestió estratègica entesa com no limitar l’actuació de les administracions a l’acceptació d’uns objectius imposats, l’aplicació d’unes normes pressupostàries, d’unes lleis de la funció pública o d’un organigrama. La gestió estratègica és definida com just el contrari: discussió dels objectius i de plans raonables per assolir-los, gestió dels recursos humans i financers, control dels resultats obtinguts i relació amb altres organitzacions externes que puguin contribuir a l’assoliment d’aquells objectius.

9

Models de gestió pública

El model de partida per totes les administracions és el model que la literatura identifica com a model d’”Administració Pública Tradicional” (APT). Aquest model de caràcter burocràtic clàssic és un progrés evident per a països menys desenvolupats que necessiten una administració estable que asseguri l’imperi de la llei i la seguretat jurídica però és una rèmora per a països avançats. Les administracions públiques dels països europeus es poden classificar, prenent com a base el model d’APT, en funció de la orientació que segueixen en la seva resposta a les pressions exteriors en una doble dimensió: centralitació vs. descentralització i garanties formals / materials vs. eficiència.7 La pressió exterior actua sobre el sector públic quan els serveis no funcionen – com es va posar de relleu amb les crisis recents dels trens de rodalies, el fracàs escolar en l’educació secundària o el col·lapse de l’administració de justícia - el que erosiona la seva legitimitat degut a la percepció d’ineficàcia. La pressió exterior també actua sobre el sector públic quan l’estrès fiscal comporta problemes de sostenibilitat econòmica o de finançament de la demanda creixent de serveis per part dels ciutadans – el que és evident en el cas de la sanitat per l’ampliació del catàleg de serveis, en serveis socials pels efectes de l’evolució demogràfica en el cas de la gent gran o per efecte de la crisi econòmica en el cas de les famílies amb problemes d’accés a l’habitatge o sense recursos econòmics -. Així: a) Alguns països, malgrat introduir algunes reformes en la gestió dels pressupostos, dels recursos humans o de les estructures, mantenen el model d’APT amb una forta orientació garantista dels drets dels ciutadans i una visió clàssica dels paper de l’administració a la societat. b) Altres països han transformat aquesta orientació inicial sobre la base de garantir no tant els aspectes formals com els aspectes materials dels serveis sobre la base de la descentralització i la cura de la qualitat dels serveis que finalment reben els ciutadans. Aquest és un model d’administració pública amb una clara orientació servicial que respon a un desenvolupament força natural del model clàssic en països avançats. c) Altres països han optat per la reducció de les seves estructures administratives aplicant polítiques estrictes de contenció tant de les estructures com del personal. La orientació dominant en aquests casos ha estat la del manteniment d’un sector públic força centralitzat com en el model tradicional però amb una clara preocupació per l’eficiència de la despesa pública. d) Finalment, altres països també s’han orientat a buscar guanys en eficiència però sobre la base de l’externalització dels serveis, el que no deixa de ser una forma de descentralització en passar la provisió dels serveis administratius propis a proveïdors externs contractats.

7 Aquesta classificació és de Francisco Longo (1999), “Burocracia y postburocracia en el diseño organizativo”, a A. Losada (ed.) ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la Administración del Estado, Washington DC, Banco Interamericano de Desarrollo.

10

Fig 1. Orientacions en la reforma de la gestió pública Font: Francisco Longo (1999) Si recuperem els principals àmbits de la gestió pública comentats més amunt – estructures, personal, pressupostos, presa de decisions, procediments, mètodes de treball control, i relacions amb els ciutadans - i els apliquem a aquests quatre models, és possible perfilar les seves característiques actuals fruit de la seva adaptació a l’entorn i a les pressions exteriors: Així: El model de gestió pública garantista es caracteritza per:

1) Estructures verticals estandaritzades i reforçament dels mecanismes de coordinació horitzontal per fer front a l’increment d’àmbits d’activitat i a la especialització sectorial.

2) Manteniment de la reglamentació tradicional dels empleats públics sobre la

base de la selecció competitiva per oposicions, el respecte al principi de mèrit i al règim d’incompatibilitats amb la funció pública.

3) Manteniment de la reglamentació dels procediments de decisió i enfortiment

dels controls interns i externs de regularitat legal i financera.

4) Relació amb els ciutadans presidida per l’orientació garantista dels drets sobre la base del control administratiu i judicial

Orientació Garantista

Garanties

Orientació Servicial

Orientació Eficientista

Orientació Contractualista

Eficiència

Centralització Descentralització

Formals Materials

11

El model de gestió pública servicial es caracteritza per:

1) Estructures verticals “aplanades”, mecanismes de coordinació horitzontal i

predisposició al treball en xarxa amb organitzacions externes - sense vincle jeràrquic – per fer front a l’increment d’activitat i treballar de forma transversal.

2) Manteniment de la reglamentació bàsica del sistema de gestió de personal amb

una major implicació dels càrrecs de comandament en la presa de decisions sobre persones sobre la base de buscar el treball en equip.

3) Descentralització vertical i horitzontal del poder de decisió i ampliació de la

discrecionalitat dels càrrecs mitjos en els punts d’interacció amb els usuaris.

4) Implicació activa dels usuaris en la producció dels serveis. Establiment de procediments de participació ciutadana i de mecanismes de control de la qualitat final.

El model de gestió pública eficientista - centralitzat es caracteritza per:

1) Reducció de les estructures administratives dels ministeris centrals,

centralització dels servies comuns i estalvi sobre la base de la seva contractació externa quan és possible.

2) Reducció de les plantilles de personal i reforma dels sistemes de promoció i

retribució en base a avaluacions individuals de la productivitat i del rendiment.

3) Adopció del pressupost per programes, introducció de sistemes de comptabilitat de doble entrada i de les auditories externes de gestió sobre la base del control de l’eficiència.

4) Introducció de limitacions en els serveis que poden rebre els ciutadans en

funció de les seves característiques personals, establiment de sistemes de facturació i imposició de tarifes i preus a tots aquells usuaris que puguin pagar els serveis.

Finalment, el model de gestió pública contractualista – descentralitzat es caracteritza per:

1) La separació entre les “decisions sobre la política” i la “gestió operativa dels

serveis”, deixant per a proveïdors externs la gestió dels serveis. Aquest model mostra una clara preferència pels mecanismes de mercat i per la competència entre proveïdors.

2) La gestió del personal descentralitzada al nivell de la gestió dels serveis sobre

la base de l’adopció del principi de flexibilitat i de responsabilitat dels directius de cada unitat operativa.

3) L’adopció de contractes de gestió amb autonomia de gestió i control de

resultats en perjudici dels vincles jeràrquics propis de les estructures integrades i centralitzades.

12

4) La relació contractual amb els usuaris sobre la base de la lliure elecció pels usuaris (que poden “votar amb els peus” triant un o un altre proveïdor) i els sistemes àgils de reclamació i compensació.

Reformes en la gestió pública catalana

En termes generals es pot afirmar que en la gestió pública catalana podem trobar molts exemples de gestió estratègica i de reformisme actiu en el pla de les organitzacions individualment considerades però que, en canvi, els grans programes de reforma general iniciats per la Generalitat no han tingut una gran èxit llevat dels programes de modernització a través de l’administració electrònica que va impulsar el govern de CiU i el procés de reforma pressupostària impulsat pel govern tripartit actual. a) Les reformes estructurals Històricament, algunes reformes impulsades per departaments específics han tingut una especial incidència en desenvolupar models alternatius de gestió o de funcionament administratiu. El Departament de Salut va impulsar l’any 1990 la creació del Servei Català de la Salut com a agència encarregada de la planificació, finançament i compra de serveis. Aquesta reforma és l’exemple més clar d’agencialització a l’anglesa i un model de referència per altres sectors. El mateix any, el Departament d’Indústria va crear l’Oficina de Gestió Unificada. Aquesta experiència donava resposta a la demanda de simplificació burocràtica en el punt de contacte entre empresaris, ciutadans i administracions. Algunes iniciatives sí van tenir algun impacte al llarg del temps sobre el conjunt de l’estructura de l’administració de la Generalitat. L’actual Direcció General d’Organització va ser creada amb una altre nom que feia referència a la “desburocratització” l’any 1986. Des d’aleshores, aquesta unitat ha estat la principal encarregada de vetllar per l’equilibri de l’estructura en front les pressions derivades del creixement dels serveis. Però segurament, el procés que més ha transformat l’estructura de la Generalitat ha estat el procés de fragmentació i creació de nous organismes dependents de la Generalitat. Aquest procés no s’ha aturat ni en el moment més àlgid de la crisi financera i econòmica. Si es comparen els pressupostos de 2008 amb els de 2009, la Generalitat ha passat de 139 a 203 entitats dependents. Junt a l’administració de la Generalitat i als tres ens gestors de la salut i els serveis socials, es va passar de 29 a 30 organismes autònoms, de 38 a 41 ens de dret públic, de 34 a 65 consorcis i de 2 a 31 fundacions. Aquestes dades es poden interpretar com un indicador de simple expansió burocràtica. Però són alhora el reflex de la creació de nous organismes en els àmbits sectorials als que es dedica un major esforç pressupostari - els serveis socials i de salut sobre el territori, els serveis ocupacionals, els organismes dedicats a la recerca i la innovació – i dels intents per donar a aquests organismes una major autonomia de gestió en el marc de la definició més precisa de la seva missió i dels recursos amb que compten. Com ha passat en altres països, l’èmfasi en aquesta direcció pot suposar però un risc de pèrdua de visió estratègica i de capacitat de coordinació institucional.

13

b) Les reformes de personal i els programes de modernització generals L’any 1988 es va crear el primer catàleg de llocs de treball i l’any 1993 la primera relació de llocs de treball, instruments que en aquell moment van ser innovadors i continuen tenint un paper fonamental tant en la gestió de l’estructura com en la del personal. La gestió de personal però no ha estat objecte de reformes importants que suposin un canvi de model. Aquest resultat es justifica pel fet que l’estat té la competència sobre la legislació bàsica però no explica que no s’hagi intentat portar a terme altres canvis que, en el marc de la legislació estatal, es podrien haver impulsat. Els principals programes generals de reforma administrativa impulsats per la Generalitat van ser el Projecte ARA - Accions de Reforma Administrativa- de l’any 1994, la Política de Modernització impulsada per un acord de govern de 1996, i el Pla Governamental Cat21 de l’any 2000. L’impacte d’aquests plans en la gestió de l’estructura, del personal o en els mètodes de treball i funcionament de l’administració de la Generalitat no va ser significatiu. Més èxit van tenir la iniciativa d’Administració Oberta de Catalunya de l’any 2000 i la seva continuació en el programa “Època” que traslladava portes endins la política d’administració oberta. En la línia dels plans anteriors, l’any 2001 es va impulsar el Pla d’Extensió dels Models de Qualitat.8 c) El pressupost orientat a resultats Des de l’any 2006, la Conselleria d’Economia i Finances impulsa un procés de reforma pressupostària amb la finalitat d’orientar el pressupost cap a resultats en la línia de les reformes europees que intenten incorporar informació sobre rendiment, canviar les categories conceptuals en el mateix document del pressupost i influir en la manera que els actors prenen les decisions pressupostàries. Fruit d’aquesta reforma ha estat la modificació dels programes pressupostaris, la concreció dels seus objectius i el disseny dels indicadors de seguiment. Per altra banda, el govern català ha estès l’ús dels contractes-programa entre el Govern de la Generalitat i els seus ens dependents. Aquesta reforma s’emmarca en la tendència a impulsar processos de planificació estratègica que permetin evitar la tendència a l’assignació incrementalista de recursos. En el cas de la Generalitat, el pla estratègic es correspon amb el Pla de Govern quatrianual (actualment 2007-2010) mentre que el pressupost compleix la funció de pla anual. A banda d’aquests dos documents, cada departament desenvolupa els seus plans específics sectorials d’àmbit departamental o interdepartamental.

El model de gestió pública de Catalunya

En termes general hi ha consens entorn la idea que l’administració de la Generalitat ha reproduït el model clàssic d’APT garantista amb el que la literatura associa l’administració pública espanyola. Aquesta afirmació hauria de ser matisada en funció dels sectors d’activitat ja que les reformes en la gestió de la salut acosten al model català al model contractualista -descentralitzat, mentre que la modernització d’alguns serveis públics – per exemple en l’àmbit del transport metropolità i en general allà on

8 La informació sintètica sobre els plans de modernització es pot trobar a: Ballart, X. i C. Ramió (2000) Ciencia de la Administración, Valencia: Tirant lo Blanch.

14

s’ha traspassat la gestió operativa a empreses públiques - acosten al sector públic català al model servicial de substitució de les garanties formals per garanties materials i major preocupació per la qualitat final dels serveis. La tendència a la reproducció del model estatal es pot explicar des de diferents punts de vista. Políticament, perquè el catalanisme polític volia que l’administració de la Generalitat esdevingués l’administració “central” de Catalunya, una comunitat autònoma que s’equipara a un “estat” en el marc de la organització - de fet - federal de l’estat espanyol. Històricament, perquè l’administració catalana és el fruit d’un llarg procés de transferències competencials que encara avui és obert i que ha suposat posar per davant aconseguir els traspassos i el seu finançament per sobre la seva organització i gestió. Aquest resultat va ser la conseqüència de que el procés d’organització de l’administració catalana es deixés en mans d’un nombre reduït de funcionaris traspassats que van reproduir el model que coneixien mentre que ni les instàncies polítiques del moment ni els nous empleats públics contractats directament per la Generalitat tenien un model propi diferenciat. La principal preocupació va ser la continuïtat de les activitats i que no es produís cap interrupció en la prestació dels serveis que fes dubtar als ciutadans sobre la capacitat de l’administració catalana.9 Amb el temps, el creixement de l’administració i la seva consolidació burocràtica va generar la percepció que era molt difícil canviar de model si bé es van introduir els diferents programes de modernització general comentats. La competència estatal en l’aprovació de la legislació bàsica d’alguns sectors – com en el cas de la funció pública - i la supeditació de la gestió autonòmica als plans estatals pel que fa al finançament d’algunes polítiques haurien contribuït a limitar el desenvolupament d’una organització de l’administració autonòmica més diferenciada respecte al model espanyol i més propera al model que suposaven petits països europeus que haurien pogut servir de model com Holanda o Dinamarca. En conclusió, Alguns dels principals problemes organitzatius del model actual de l’administració de la Generalitat de Catalunya deriven per tant de la manca d’impuls d’una política de gestió pública amb una finalitat clara de canvi de model el que ha contribuït a consolidar la cultura i estructura d’una administració pública propera al model clàssic d’APT. En aquest sentit són identificables algunes febleses institucionals:

1) L’elevada fragmentació horitzontal de l’estructura jeràrquica central, el que

genera problemes de coordinació i suposa una dificultat important per impulsar tots aquells temes que requereixen un desenvolupament transversal com la sostenibilitat ambiental, la igualtat de gènere o la participació ciutadana.

2) L’elevat nombre de Direccions Generals i de Serveis de reduïdes dimensions,

el que junt amb la progressiva concentració de poder en les Secretaries Generals dels departaments i en els departaments transversals com Economia o Funció Pública suposa reforçar “la lògica dels mitjans” i les tendències burocràtiques.

9 Veure Ballart, X. i C. Ramió (2000) Ciencia de la Administración, Valencia: Tirant lo Blanch.

15

3) L’amplitud de l’àmbit directiu que compagina els criteris professionals amb els criteris polítics sense clarificar el model directiu pel que s’opta entre un model clarament polititzat, un model de carrera estricte o un model de gestió gerencial sotmès a criteris professionals i de mercat transparents.

4) La desarticulació de l’administració perifèrica en utilitzar xarxes diferenciades

per regions, províncies o comarques en funció dels departaments. La relativa desatenció dels serveis territorials s’ha vist agreujada per una manca de descentralització material de poder de decisió i de voluntat d’incentivar que els alts funcionaris facin “carrera” en els serveis territorials.

5) La inexistència d’un model conceptual clar en funció del qual es decideixi sobre

la oportunitat de crear organismes autònoms / empreses i de separar dels departaments centrals la gestió operativa dels serveis. L’ambigüitat respecte la divisòria política / gestió comporta el risc de crear estructures que se solapen en les seves funcions que no assoleixen una grandària suficient per desenvolupar adequadament les seves funcions.

6) Malgrat l’esforç en el desenvolupament de les eines necessàries per a la

implementació de l’administració electrònica, el govern català i la seva administració encara tenen pendent una llei d’obertura i transparència informativa que faciliti l’accés a la documentació finançada amb diners públics per part d’organitzacions ciutadanes i empreses així com el control extern dels conflictes d’interessos i del cost i resultats de les polítiques.10

10 Veure Ballart, X. i C. Ramió (2000) Ciencia de la Administración, Valencia: Tirant lo Blanch.

16

Actualització i síntesi de les experiències locals (agendes 21 locals, Xarxa de pobles i ciutats per la sostenibil itat) nacionals i estatals.

Primera aproximació al concepte d’Agenda 21 Local ( A21L)

El naixement de les Agendes 21 Locals s’emmarca en la Conferència de Nacions Unides sobre el Medi Ambient i Desenvolupament (CNUMAD) celebrada a Rio de Janeiro l’any 1992. Aquesta cimera va significar una fita en la institucionalizació de les polítiques públiques ambientals, en generar un espai propici de debat i construcció col·lectiva de propostes per encarar les problemàtiques urbanes mediambientals. La cimera no tan sols va constituir un espai de debat, sinó també la condició de possibilitat per confeccionar d’un mode general l’estil d’abordatge i implementació de polítiques públiques referides al desenvolupament sostenible. Mitjançant el Programa 21 la cimera plantejava aspectes concrets de gestió a nivell local, orientats envers el desenvolupament sostenible. Com es pot apreciar en el següent quadre, el Programa 21 posa molt èmfasi en els objectius i en les dimensions pràctiques del procés de construcció del desenvolupament sostenible, incloent la participació, la planificació a llarg termini, l’avaluació i el control ciutadans com a vectors d’acció. Aquestes variables no tan sols representen la columna vertebral de les Agendes 21 Locals, sinó que també són el marc essencial que hauria de permetre avaluar i analitzar el procés d’implementació en els diversos municipis de la comunitat mundial.

17

WCED 1987

Requisits d’una Estratègia Sostenible CSD-ICLEI 1996-2002

Criteris d’Avaluació del Programa 21

Sistema polític que assegura la participació efectiva dels ciutadans en la presa de decisions.

Ha d’afrontar les necessitats econòmiques, socials i ecològiques de forma conjunta.

Un sistema econòmic que pot generar superàvit i coneixement tècnic de forma autosuficient i sostinguda.

Ha d’incloure un consens sobre una visió per a un futur sostenible.

Un sistema social que ofereix solucions per a les tensions que sorgeixen des del desenvolupament no harmònic.

Ha d’incloure un procés participatiu amb residents locals.

Un sistema de producció que respecta l’obligació de preservar la base ecològica del desenvolupament.

Ha d’establir un grup de stakeholders, un fòrum o un grup comunitari multisectorial equivalent per vigilar el procés.

Un sistema tecnològic que pot buscar de forma constant noves solucions. Ha de preparar un pla d’acció.

Un sistema internacional que promou patrons de comercio i finançament sostenibles.

Ha de preparar un pla d’acció a llarg termini.

Un sistema administratiu que és flexible i té capacitat d’autocorrecció.

Ha d’establir un marc de seguiment i avaluació.

Ha d’establir indicadors per mesurar el progrés.

Font: Revista EURE (Vol. XXXII, No. 96), pp 27-45, Santiago de Chile, agost de 2006.

Podem apreciar que les Agendes 21 Locals, producte del Programa 21, plantegen un disseny de discussió en què hi participen grups d’experts i de no-experts o grups de “stakeholders” ben definits. També es desprèn de la taula que la planificació a llarg termini i la generació de visions compartides per a les ciutats són elements transcendentals de la projecció urbana i ecològica contemporànies. Es proposen formes de gestió urbana innovadores, que tinguin en compte no tan sols la qüestió ambiental, sinó també el principi d’igualtat en l’accés als recursos naturals i, en general, l’equilibri entre el medi ambient, l’activitat econòmica i l’equitat social. Aquesta bateria d’objectius s’emmarca en un plantejament de planificació que pretén afrontar les complexitats de las demandes, riscos i situacions diverses que es presenten en els espais locals. La concreció de les A21L demanava a les administracions locals una posició bastant pro activa, que contrasta fortament amb els rols regulatoris i purament administratius dels ajuntaments “clàssics”. La planificació estratègica ofereix un camp d’acció que complementa les activitats existents als municipis amb projeccions i escenaris a llarg termini, sobre els quals, idealment, la societat civil pot manifestar i generar opcions de desenvolupament urbà i sostenible; assolint així un consens participatiu i legitimat, en comptes de solucions proposades unilateralment per tècnics experts. Les ciutats i pobles, en aquest context, es defineixen com espais en què els éssers humans busquen satisfer les seves

18

necessitats i realitzar les seves aspiracions. Per tant, la millora de la qualitat de vida dels residents urbans és l’objectiu últim de la planificació urbana, i els principis de la sostenibilitat són centrals per al seu assoliment. Cal recalcar que les A21L, en els seus inicis, es van construir sobre bases específicament mediambientals. Després han anat evolucionant cap a una visió de la sostenibilitat que engloba no tan sols la variable mediambiental, sinó també el desenvolupament econòmic i social. Aquest progrés va significar la unificació dels famosos tres pilars de la sostenibilitat: l’econòmic, el social l’ambiental. Aquest nou enfoc proposa una implementació de les agendes a escala mundial. La sostenibilitat ja no és vista des d’una òptica exclusivament mediambiental (privilegi dels països desenvolupats), sinó que també incorpora problemàtiques pròpies d’altres regions, generant així un desafiament més gran que el basat únicament en els problemes mediambientals. Les A21L es defineixen com “procesos de planificación de políticas públicas que incorporan el medio y largo plazo en su perspectiva y que por definición deberían incorporar un componente significativo de participación ciudadana en su elaboración” (N. Font; J. Font; J. Subirats; 2002:93). D’aquesta manera, les A21L no tan sols plantegen reptes en relació al desenvolupament sostenible, sinó també en relació a les noves formes de produir govern en societats cada cop més complexes i diversificades Les A21L es presenten com el punt d’unió entre el desenvolupament sostenible i la governança, atès que proporcionen oportunitats per superar les antigues formes de governar, basades en la unilateralitat, la jerarquia, la racionalitat exhaustiva i la burocratització mecànica. La inserció de les variables participació i transversalitat ha generat, por un costat, un avenç en la constitució i implementació de les agendes; i per l’altre, l’apropament a noves formes de govern. Les agendes són, en definitiva, un mecanisme vàlid de creació de xarxes i de lideratge institucional legitimat, que genera una planificació sostenible i participativa. Aquestes transformacions també tenen el seu origen en el fet que els governs locals es troben, cada vegada mes, davant la necessitat de resoldre problemes que antiguament no tenien plantejats. Els processos d’integració econòmica estan provocant canvis profunds en les relacions entre el desenvolupament econòmic i el territori. Les dinàmiques territorials es tornen més complexes i emergeix un nou tipus de sistema de govern que opera en els nivells globals i locals. L’àmbit local interactua directament amb l’àmbit global i això genera modificacions importants en l’activitat dels ens locals. La urbanització s’expandeix i les ciutats es transformen en els llocs on es manifesten els problemes, valors, percepcions i desitjos del conjunt de la societat. Aquest és el marc en què neixen les A21L, un inqüestionable efecte de la “glocalització”, que genera, per un cantó fluxos, xarxes econòmiques, culturals, polítiques i socials a escala global i en canvi, per altre cantó, certes activitats polítiques, socials i culturals són re-territorialitzades a escales subnacionals. La glocalizació del poder de l’Estat ha transformat les relacions entre l’Estat, el capital i el territori, generant d’aquesta forma una força singular en les comunitats locals i possibilitant una interacció i canvis constants entre les diverses escales territorials. Això intensifica la importància de la territorialitat com a font d’avantatges i com a estratègia de governança, la qual coordina la política econòmica, la planificació dels usos del sòl i les polítiques d’innovació. D’aquesta manera l’àmbit local comença a constituir-se com el laboratori òptim per assajar noves formulacions de polítiques públiques. Como bé afirmen Castiella i Subirats, les Agendes 21 Locals són l’expressió més clara del lema “pensar globalment, actuar localment” (2007:3).

19

Les Agendes 21 Locals a Catalunya A Catalunya, les A21L han estat impulsades bàsicament des de l’administració local, a través de les diputacions i els ajuntaments, fet que encaixa plenament amb la lògica del moviment. Cal dir, però, que no tenien cap obligació legal de fer-ho. Si bé l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006 contempla, en l’article 84.j, que els governs locals tenen competència pròpia sobre “la formulació i la gestió de polítiques per a la protecció del medi ambient i el desenvolupament sostenible”, la tenen “en els termes que determinin les lleis”; i ara per ara, la legislació local espanyola i catalana només preveuen l’obligació dels ajuntaments de més de 50.000 habitants de desenvolupar algun tipus de servei de “protecció del medi ambient. Així, no ens ha de sobtar que el compromís dels ens locals amb el desenvolupament sostenible hagi estat, tal i com veurem, força desigual en les diferents demarcacions territorials. Atesa la importància que tenen les diputacions en la configuració de les polítiques locals a Catalunya, ja sigui a través de prestacions directes, o pel suport econòmic que hi aporten, o per les funcions d’assessorament tècnic i de lideratge polític, hem considerat necessari analitzar d’antuvi la seva acció en aquesta matèria.

Els programes de les diputacions provincials per al desenvolupament d’Agendes 21 Locals

Diputació de Barcelona No és exagerat dir que la Diputació de Barcelona ha estat, des del seu cinquè mandat democràtic (1995-1999), la institució de referència pel que fa al desenvolupament de les A21L a Catalunya. No tan sols va contribuir a situar el tema en l’agenda política dels municipis, sobretot dels més poblats, sinó que va fixar les bases metodològiques per a l’elaboració de les agendes i va crear eines tècniques i financeres de suport als municipis que han servit de model a d’altres diputacions i fins i tot a d’altres comunitats autònomes d’Espanya. Aquest procés va ser vertebrat a través del Programa d’Auditories Ambientals i Agendes 21 Locals del Servei de Medi Ambient de la Diputació de Barcelona, creat l’any 1996 i vigent fins a l’actualitat. Val a dir que, abans de la posta en marxa d’aquest programa, alguns municipis com Mataró (1992) o Barcelona (1995) ja havien iniciat les seves pròpies auditories ambientals, com a pas previ a la redacció de l’A21L. Aquestes iniciatives purament municipals, però, estaven condicionades per la disponibilitat de recursos tècnics i financers propis, cosa que no es donava en molts municipis. El Programa d’Auditories Ambientals i Agendes 21 Locals de la Diputació de Barcelona consisteix bàsicament en proporcionar als municipis suport econòmic per a la realització d’auditories mediambientals i suport tècnic i metodològic, mitjançant guies, programes de formació, indicadors, etc., per a l’elaboració de l’A21L. L’any 1994 es va dur a terme a Igualada la primera auditoria ambiental finançada i dirigida tècnicament per la Diputació de Barcelona; va ser considerada com una prova pilot per acabar d’establir establir les bases metodològiques del Programa.

20

Acollir-se al Programa d’Auditories Ambientals implica dur a terme un seguit d’actuacions establertes en el model d’A21L de la Diputació de Barcelona. En primer lloc el municipi beneficiari ha de signar la Carta d’Aalborg, mitjançant la qual es compromet oficialment a treballar per avançar envers la sostenibilitat; tot seguit s’inicia la fase de realització de l’Auditoria Ambiental, que ha de aportar els elements necessaris per a la redacció de la A21L i l’elaboració dels corresponents plans municipals. El programa finança fins el 80% de l’auditoria ambiental. El Servei de Medi Ambient de la Diputació n’assumeix la direcció tècnica, tot i que els treballs de camp i la redacció de l’auditoria solen encarregar-se a empreses externes. El Programa estableix uns criteris d’inclusió, uns objectius i una metodologia específica determinada per la Unitat de Planificació Ambiental de la Diputació. Qualsevol ajuntament de la província de Barcelona, per petit que sigui, pot accedir als ajuts del programa si s’adapta a las condicions d’inclusió i n’assumeix els objectius. Encara que l’àmbit territorial de l’auditoria sol cenyir-se al terme municipal, amb el pas dels anys s’han començat a donar casos d’auditories ambientals supramunicipals. Al Baix Maresme, per exemple, s’està elaborant una auditoria que agrupa vuit municipis, malgrat cada un d’ells té el seu propi Pla d’Acció Local. Al Moianès, una altra comarca natural amb voluntat de reconeixement oficial, hi trobem un procés similar. També és remarcable el fet que algunes auditories, com les de la comarca d’Osona i la ciutat de Barcelona, s’hagin plantejat d’una manera més ambiciosa que el model previst per la Diputació de Barcelona, incorporant una perspectiva més transversal (factors socioeconòmics i de planificació territorial) al document. Diputació de Girona En Girona, la Diputació provincial lidera des de 1998 l’impuls de les A21L mitjançant el programa de suport als PALS (Programes d’Acció Local Sostenibles), obert a tots els ajuntaments de la demarcació. De forma anàloga al modelo d’A21L de Barcelona, un PALS consisteix en una memòria descriptiva, un diagnosi ambiental, la realització d’un procés de participació paral·lel, la definició d’un sistema d’indicadores i de seguiment i un pla d’acció. Tanmateix, un element diferenciador del programa de la Diputació de Girona es l’èmfasi que s’hi posa en aspectes como la planificació, el paisatge, els usos del sòl, la protecció dels boscos, els espais que permeten l’existència de connectors ecològics i la funcionalitat ambiental. Aquest interès pels aspectes territorials es plasma, en el marco del PALS i l’A21L, en els anomenats PERUSNU (Plans Especials d’Usos del Sòl No Urbanitzable), una eina orientativa, sense validesa jurídica, adreçada als diferents nivells de planificació, gestió i actuació de l’administració local. S’han fet alguns esforços encaminats a que els PERUSNU incideixin positivament en l’elaboració del Pla Parcial Territorial de les Comarques Gironines de la Generalitat. Atesa la gran dispersió territorial dels municipis de Girona i el baix pes demogràfic de la majoria d’ells, la Diputació aposta per l’elaboració de PALS supramunicipals que es corresponguin amb àrees funcionals, és a dir, amb una afinitat geogràfica i socioeconòmica. Per tal de promoure aquest tipus

21

d’iniciatives, que afavoreixen la coordinació entre les administracions implicades, la Diputació en finança fins el 90% del cost i les considera Plans Directors per a la Sostenibilitat Supramunicipal. Diputacions de Tarragona i Lleida A Tarragona , tot i que el procés és més recent (2005), també ha estat la Diputació la que ha assumit el lideratge de l’impulso de les A21L mitjançant un programa de suport tècnic i financer propi. A banda d’haver començat més tard que el de les diputacions de Barcelona i Girona, el programa de la Diputació de Tarragona només finança les A21L dels municipis amb menys pes demogràfic (menys de 20.000 habitants). Per tot això, el nombre de municipis amb A21L és proporcionalment inferior al de les altres dues demarcacions. La Diputació de Lleida també ha iniciat un programa propi per facilitar a tots els municipis de la província la possibilitat de tenir una A21L pròpia. Tanmateix, es tracta d’una decisió molt recent, de la qual gairebé no hi ha informació disponible. Com a síntesi d’aquest apartat podem dir que, tot i les diferències constatades, en general les quatre diputacions han partit d’un mateix esquema metodològic: Anàlisi, Diagnosi, Pla. Les diferències, però, són significatives pel que fa a les formes de finançament, els àmbits territorials dels plans i l’interès per la participació de la ciutadania en la redacció de les Agendes, com veurem tot seguit.

Participació en les A21L

La teoria de les A21L, i els programes institucionals que se n’han derivat, estableixen que el procés d’A21L ha d’obrir-se a la participació ciutadana en general, i a la dels diversos agents econòmics i socials locals, a més dels treballadors i l’equip de govern de l’ajuntament. Tal és el cas de la Diputació de Barcelona, on s’ha pogut constatar que el nivell de participació ciutadana pot variar enormement segons el municipi. Mentre que en la redacció de l’A21L de la ciutat de Barcelona el procés de participació ciutadana sembla que va ser ampli i efectiu,11 en alguns municipis de la demarcació, especialment aquells més petits i d’entorns rurals, els processos de participació no passen de ser meres sessions informatives.12 El modelo de A21L de la Diputació de Girona també contempla la inclusió d’un mecanisme de participació ciutadana a través d’un Pla de Participació i Comunicació detallat. Segons Marc Marí, Cap de Medi Ambient de la Diputació de Girona,13 la participació ciutadana en el marc de les A21L és una de les assignatures pendents de la Diputació i les administracions locals en general. De nou, trobem que la participació és molt dispar en funció del municipi. Mentre que en alguns tot es redueix a una o vàries sessions informatives unilaterals, en altres la societat civil (travada amb una densa malla associativa) està ben organitzada i compromesa amb la protecció mediambiental, i s’involucra de forma activa i prolongada en el procés de participació. 11 Veure: Castiella i Subirats: “De la Agenda a la Acción. El Caso de Barcelona” 12 Entrevista a Rosa Canal, Coordinadora de A21L del Servei de Medi Ambient de la Diputació. 13 Entervista.

22

En aquest context cal fer esment del Centre per a la Sostenibilitat Territorial (CST), una plataforma d’intercanvi i participació que permet aglutinar i donar veu a la societat civil (ciutadans, associacions ecologistes, científics, etc.). El CST es constitueix com un espai d’acció col·lectiva que té com a objectiu afavorir l’emergència d’una nova cultura del territori i el canvi cap a la sostenibilitat14. Per norma general, els nivells més baixos de participació els trobem en les fases d’implementació i seguiment dels PALS i l’A21L. Tot i que en el conjunt del territori català les associacions mediambientalistes són particularment actives i normalment fan acte de presencia en les sessions de participació-informació de les A21L, la participació de la societat civil en general és baixa. L’excepció es dóna en aquells municipis on l’ajuntament hagi apostat clarament por fomentar la participació i incloure-la como un factor determinant del procés,15 como en el ja esmentat cas de Barcelona. Les diverses persones a les que hem consultat sobre el tema coincideixen en assenyalar que la participació es una assignatura pendent, tant per a les administracions municipals com per a la societat civil.

En aquest punt afegim que el 67% dels representants polítics dels municipis de Catalunya amb més de 10.000 habitants considera que els ciutadans no organitzats no estan implicats en les actuacions municipals sobre el medi ambient, el 76,9% considera que el tercer sector no intervé d’una manera activa en les actuacions relacionades amb el medi ambient, i el 82 % dels mateixos afirma que el sector privat no està implicat en les actuacions relacionades amb el medi ambient.16

La conseqüència d’aquesta baixa participació és que les A21L catalanes, no compleixen, en aquest punt, els requisits formulats a la Cimera de la Terra de Rio. En molt bona part acaben sent, o si més no semblant, processos reservats a tècnics i experts.

Pel que fa als sistemes de participació proposats per les administracions, van des de la complexitat del procés de participació portat a terme a cabo per l’Ajuntament de Barcelona, que preveia sessions informatives, consultes ciutadanes (presencials i per Internet), creació de comitès sectorials de treball oberts a la societat civil, el sector económico/empresarial i les administracions, creació d’una oficina municipal de recursos per a la sostenibilitat i creació de la Xarxa 21 (xarxa d’actors que adoptin un compromís per dirigir les seves activitats i actuacions cap a la sostenibilitat), etc., fins a processos que es limiten a ser la simple exposició de les iniciatives i decisions adoptades per l’administració, freqüentment amb el suport d’una empresa consultora subcontractada.

Acabarem l’apartat destacant la funció que compleix en alguns processos d’A21L la utilització d’Internet com a eina de participació, en alguns casos molt eficient. Per exemple, per fer l’A21L supramunicipal del Moianès, un territori força extens, s’ha aconseguit coordinar raonablement bé un procés de participació basat quasi exclusivament en Internet.17

14 Per més informació veure l’apartat La creació de xarxes d’actors per a la sostenibilitat a rel dels processos d’A21L. 15 Amb el cas de la ciutat de Barcelona com a exemple paradigmàtic. 16 Dades confeccionades per la Fundació Carles Pi i Sunyer, 2008, Barcelona. 17 Entrevista a Rosa Canal, Coordinadora de A21L del Servei de Medi Ambient de la Diputació de Barcelona.

23

Seguiment i publicació de resultats

Una de les actuacions que inclou el Programa de la Diputació de Barcelona és l’adopció i aplicació d’un sistema d’indicadors de sostenibilitat. La Xarxa de Ciutats i Pobles Cap a la Sostenibilitat18 ha dissenyat un sistema amb 30 indicadors19 per avaluar i realitzar un seguiment del procés d’avenç cap a la sostenibilitat en els diversos municipis. No és obligatori adoptar el sistema d’indicadors de la Xarxa, però és una eina útil, especialment per als municipis amb menys recursos i que no compten amb tècnics de medi ambient. També serveix com a model general. L’A21L de Sant Cugat, per exemple, ha partit del model de la Xarxa i del Sistema d’Indicadors Comuns Europeus per proposar un sistema propi, adaptat a la realitat socioeconòmica i territorial del municipi.

Pel que fa al seguiment i la publicació dels resultats dels indicadors, la situació és asimètrica. Alguns municipis més avançats en el procés de A21L, com Barcelona, Mataró o Sant Cugat, porten a terme una actualització anual dels resultats dels indicadores, que publiquen a la pàgina web de l’ajuntament. Però en general es detecta una manca d’informació actualitzada sobre els indicadors de les A21L. L’Ajuntament de Terrassa, per exemple, aparentment no ha tornat a publicar indicadors de sostenibilitat des de 2005, i l’Ajuntament de Manresa no ha penjat a la seva web corporativa cap informe d’indicadors de sostenibilitat, malgrat tenir aprovat un pla de seguiment. Això no pressuposa que no s’estiguin actualitzant els indicadors, però en qualsevol cas la informació no està posada a l’abast de la ciutadania, cosa que redueix enormement la contribució del procés a una governança local basada en la participació. La informació que normalment sí està disponible són els programes de gestió i actuacions de protecció i els indicadors de sostenibilitat.

El municipi de Sant Cugat del Vallès es presenta, aparentment, com un cas remarcable pel que fa a les pràctiques de sostenibilitat, per la seva capacitat d’articular qüestions relacionades amb el desenvolupament sostenible. A diferència d’altres municipis de la província, disposa de la seva pròpia Oficina 21 (“Sant Cugat Sostenible”), que té com a objectius informar sobre temes de medi ambient, urbanisme i sostenibilitat, assessorar en temes d’educació ambiental i dinamitzar el pla d’acció de les Agendes 21 Locals. Per altra part, sembla que també obté resultats remarcables en participació, a través de l’obertura de canals de comunicació no tan sols virtuals, per Internet, sinó també reunions presencials periòdiques per debatre sobre temes referits al desenvolupament sostenible. Actualment Sant Cugat es troba en ple procés de confecció de l’“Estratègia Local sobre el Canvi Climàtic”, combinant eines com sessions plenàries, talleres, debats sectorials i enquestes. Per altra part, en la seva web s’hi poden trobar diversos documents clau, entre els quals diverses avaluacions del procés, les actes de la comissió de seguiment, les diagnosis socioambientals dels anys 2006 i 2008, el pla d’acció local, l’estat d’execució d’aquest i el pla local d’innovació 2009-2012.

El seguiment de l’evolució de les Agendes 21 Locals en els municipis de Girona és dispar i depèn en gran mesura de la disponibilitat de recursos tècnics i financers de cada ajuntament per tirar-ho endavant. En general els sistemes d’indicadors municipals segueixen els models proposats per la Diputació de Barcelona i la Xarxa de Ciutats i Pobles cap a la Sostenibilitat (en cas que el municipi formi part de la Xarxa), i es completen amb indicadors específics, derivats de l’auditoria mediambiental municipal. L’Ajuntament de Lloret de Mar, per exemple, ha desenvolupat un sistema propi que integra uns indicadors generals (comuns per a tots els municipis) i uns 18 Sobre aquesta xarxa, veure l’apartat La creació de xarxes d’actors per a la sostenibilitat a rel dels processos d’A21L. 19 El Sistema Municipal d’Indicadors de Sostenibilitat.

24

d’específics (que contemplen la importància de l’activitat turística i posen un èmfasi especial en l’estat de la franja litoral).

Per a aquells ajuntaments que no tenen la capacitat de dur a terme el treball de seguiment, la Direcció Facultativa de les Agendes 21 de l’Àrea de Medi Ambient de la Diputació de Girona i l’Observatori de la Sostenibilitat20 ofereixen els recursos financers, tècnics i de personal per a la realització del seguiment dels indicadors de sostenibilitat del municipi que ho desitgi.

Alguns ajuntaments més grans, como els de Girona capital, Lloret de Mar o Figueres, tenen la capacitat de realitzar, amb recursos propis, el seguiment dels indicadors i s’encarreguen de publicar-ne els resultats en les seves pàgines web; no tots, cal dir-ho, amb el mateix nivell de qualitat o de regularitat 21. Amb tot, l’Observatori de la Sostenibilitat i la Diputació de Girona estan treballant per publicar un informe sobre l’estat general de les A21L a les comarques de Girona.22

Seguint amb la qüestió de l’accessibilitat de la informació, un estudi realitzat per la Fundació Carles Pi i Sunyer sobre la política de medi ambient dels municipis catalans de més de 10.000 habitants ens permet identificar i quantificar la informació disponible:

Tipus d’informació Municipis que la publiquen (en %) Plans o programes de gestió i actuacions de protecció. 74,70%

Indicadors de sostenibilitat. 56,60%

Memòria anual de l’Àrea de Medi Ambient. 19,30%

Altres dades ambientals. 30,00%

Font: Panel de Polítiques Públiques Locals de Medi Ambient 2008. Fundació Carles Pi i Sunyer, Barcelona.

Del quadre es desprèn que únicament el 19,3% dels municipis amb més de 10.000 habitants de Catalunya tenen disponible la memòria anual de les accions de l’àrea de Medi Ambient. Els documents més accessibles són la descripció dels programes previstos (74,7%) i els indicadors de sostenibilitat (56,6%).

20 L’Observatori és fruit de l’associació d’entitats públiques i privades, professionals i ciutadans que treballen des de diferents fronts per promoure la sostenibilitat com a model d’aproximació i gestió del territori. Està integrat en el Centre per a la Sostenibilitat Territorial (CST). 21 Destaca el bon fer de l’Ajuntament de Girona quant a la continuïtat i el rigor en el seguimient i publicació exhaustiva dels resultats. 22 Entrevista a Marc Marí.

25

Tipus d’informació Web Publicacions i guies

Tauler d’anuncis

Plans o programes de gestió i actuacions de protecció. 54,20% 26,50% 7,20%

Indicadors de sostenibilitat. 38,60% 22,90% 6% Memòria anual de l’Àrea de Medi Ambient. 3,60% 7,20% 0%

Altres dades ambientals. 20,50% 12% 4,80%

Font: Panel de Polítiques Públiques Locals de Medi Ambient 2008. Fundació Carles Pi i Sunyer, Barcelona.

Pel que fa als canals de comunicació, el més utilitzat és, amb molta diferència, la xarxa Internet. De fet, el 52,2% dels plans de gestió i actuacions de protecció es troben publicats a la web, mentre que el 26,5% està en format de guies o publicacions en paper, i només el 7,2 % s’exposa en els taulers d’anuncis oficials dels ajuntaments. Per altra part, només el 3,6% dels municipis han publicat la memòria anual de l’àrea de medi ambient a la web, i el 7,2% ho ha fet en format de guia o publicació. Pot resultar sorprenent, fins a cert punt, que cap ajuntament hagi posat la memòria a disposició dels ciutadans a través del tauler d’anuncis oficials.

En definitiva, si bé existeixen casos excepcionals com Sant Cugat o Girona, en línies generals la falta de publicació i d’informació cap a l’exterior per part dels ens locals és notòria, especialment en tot allò que fa referència a les diagnosis i les avaluacions.

La creació de xarxes d’actores per a la sostenibili tat a rel dels processos d’Agenda 21 Local

Arrel de l’interès manifestat per molts municipis de sumar esforços i recursos per assolir objectius comuns de sostenibilitat, el 16 de juliol de 1997 es va constituir a Manresa, impulsada per la Diputació de Barcelona la Xarxa de Ciutats i Pobles cap a la Sostenibilitat, una xarxa de cooperació que permet, als ens locals que en formen part, intercanviar experiències, definir estratègies, programes i actuacions a mig i llarg termini, a més de fomentar la participació i el compromís de la ciutadania. Altres funcions que assumeix són la promoció, realització i divulgació de materials, documents, jornades i cursos sobre temes relatius a la sostenibilitat. En un primer moment, 118 municipis van aprovar la Declaració de Manresa i van formalitzar la seva adhesió a la Xarxa per decisió del Ple municipal. Vuit anys més tard, al maig de 2005, els socis de la Xarxa van renovar el compromís amb la sostenibilitat, i a dia d’avui podem parlar de més de 218 municipis adherits, dels quals 196 de la província de Barcelona i 22 de la resta de Catalunya, a més de 8 entitats supramunicipals (7 consells comarcals i una diputació) i 13 ens observadors. En paraules de Subirats i Castiella, “La “Xarxa” de Barcelona es uno de los casos más exitosos de colaboración intermunicipal en el ámbito también internacional y hoy en día agrupa a más de 200 ciudades de la provincia y ha establecido convenios de colaboración con otras redes provinciales, regionales y europeas. (2005:8). L’any 1999 la Diputació de Girona, dins del seu programa de foment de la sostenibilitat, va contemplar la necessitat de crear un consell local d’iniciatives

26

ambientals que servís de plataforma per a la participació d’ajuntaments, consells comarcals i ciutadania en la definició d’accions estratègiques per a la transició cap a la sostenibilitat. Aquest consell, amb el nom de CILMA (Consell d’Iniciatives Locals per al Medi Ambient), va integrar un gran nombre d’ajuntaments, consells comarcals i la pròpia Diputació de Girona. El CILMA té quatre grans objectius estratègics: constituir-se en plataforma d’interlocució amb altres organismes i institucions més enllà de la província; establir-se com a fòrum de debat i d’intercanvi d’experiències sobre la sostenibilitat; erigir-se en grup d’interès per a la mobilització de recursos i la catalizació d’iniciatives i, finalment, esdevenir un exemple del nou model de treball comú i solidari, considerat com una eina imprescindible per a l’avenç cap a un model de desenvolupament més sostenible. Girona compta també amb el Centre Per a la Sostenibilitat Territorial (CST), del qual ja se n’ha fet esment. Es tracta d’una important associació que promou la sostenibilitat com a forma d’entendre i gestionar les qüestions vinculades al territori, tant en el seu vessant ecològic/mediambiental com en el social i l’econòmic. Formen part de l’associació ens públics como el Departament de Medi Ambient i Habitatge i el de Relacions Institucionals i Participació Ciutadana de la Generalitat, entitats ambientalistes i moviments en defensa del territori, professors i investigadors universitaris, agents econòmics i professionals i ciutadans en general. Recordem que l’Observatori de la Sostenibilitat a les Comarques Gironines, organisme encarregat de realitzar el seguiment de l’evolució de les A21L de la demarcació, forma part del CST. El CST considera necessari que s’internalitzin els costos socioambientals, que es plantegin nous tipus de relacions amb el territori, que s’introdueixi la participació ciutadana en la gestió del territori i que s’aposti políticament pel desenvolupament sostenible. En síntesi, el Centre demana una reorientació de l’actual model de transformació territorial, i considera que això planteja una oportunitat d’“empoderament” cívic i de corresponsabilitat social. Per avançar en els seus objectius, el CST ha plantejat i està portant a terme quatre projectes estratègics que tenen com a objectiu dinamitzar i consolidar una xarxa per actuar de forma conjunta com a agent col·lectiu d’observació, difusió i socialització de nous valors i comportaments23. La Diputació de Tarragona, mitjançant el Fòrum de la Sostenibilitat, també ha desenvolupat una eina que pretén donar veu al territori i tractar els temes que l’afecten, amb l’objectiu de promoure l’avenç cap a la sostenibilitat. El Fòrum també vol ser un espai de propostes i intercanvi d’experiències, tant entre els municipis de la província com amb d’altres ens locals de Catalunya i d’Espanya.

23 Veure: http://www.centresostenibilitat.cat/

27

Algunes reflexions sobre la trajectòria de les Agen des 21 Locals a Catalunya

De la descripció anterior es vàries conclusions rellevants a l’hora de pensar l’aplicabilitat de les Agendes 21 Locals a Catalunya.

Sobre la implicació dels diversos nivells de govern i l’articulació entre aquests

Sembla evident que aquest tipus d’iniciatives d’acció local per a la sostenibilitat depenen, en primer terme, de les característiques, els interessos i la consciència col·lectiva de les pròpies comunitats locals. Però hi ha un segon factor clau, que és la disponibilitat de suport (polític, tècnic, econòmic,...) per dur-les a terme, un suport que només pot venir, lògicament, dels nivells político-administratius superiors, d’àmbit nacional, estatal, europeu, o fins i tot internacional24. És per això que, a l’hora de plantejar programes d’acció, cal tenir en compte, almenys, les capacitats i necessitats de les diferents capes d’acció governamental: governs locals, governs regionals i governs estatals. La implementació d’una acció de sostenibilitat eficaç requereix, en qualsevol cas, una explícita i ben articulada col·laboració entre els diversos nivells (Hanf 2003). En aquest context, si observem què ha passat a Catalunya, constatem que, sovint, els nivells locals s’han sentit poc ajudats i acompanyats per part dels nivells més alts de govern. La falta d’orientació estatal i autonòmica ha dificultat la planificació local. No es tracta de reclamar una visió “top-down” de la política mediambiental, en la qual el govern central dictaria a la resta d’actors polítics allò que cal fer, però certament s’ha trobat a faltar una estratègia, un marc estatal per al desenvolupament sostenible, que aporti una definició compartida de les grans línies de treball i la delimitació dels espais d’acció de l’Estat, les autonomies i els ens locals. Si bé es percep una clara voluntat política per part de certes comunitats autònomes en l’actuació cap a la sostenibilitat, les responsabilitats van ser assumides de forma desigual i, com a conseqüència d’això, també van ser desiguals les corresponents agendes de govern. La clamorosa absència del govern central, en paraules de Hanf, no ha permès a les comunitats autònomes treballar de forma coordinada per afrontar el repte comú de la sostenibilitat (Hanf, 2003). En aquest marc, Catalunya ha demostrat a bastament la seva voluntat de tirar endavant polítiques de sostenibilitat, evidenciada per iniciatives potents com la creació de la Xarxa de pobles i ciutats cap a la sostenibilitat, la formulació i execució de plans d’acció i la creació d’indicadors de sostenibilitat, entre altres. Tanmateix, si bé aquestes iniciatives han gaudit de suport tècnic i financer suficients, també és clar que els ha mancat el paraigües polític i normatiu de les esferes superiores. Preguntats els municipis catalans de més de 10.000 habitants sobre el suport que reben per part d’altres institucions en les seves polítiques de medi ambient, el 82,9% constata l’absència de suport per part del govern central i un 81,70% pel que respecta a la Unió Europea. Mancomunitats, consorcis i consells comarcals es situen en una zona intermèdia, mentre que les institucions més presents són la Generalitat de Catalunya i les diputacions. Amb tot, cal tenir en compte que la Generalitat té importants competències en temes clau com la gestió de l’aigua i la dels residus.

24 Aquest seria el cas de l’ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives), que va jugar un paper important en el seguiment de les primeres A21L als anys 90.

28

Organisme que presta el suport Cap Finançament Formació Assessorament Altres

Govern Central 82,90% 13,40% 0,00% 3,70% 1,20%

Unió Europea 81,70% 17,10% 1,20% 1,20% 0,00%

Mancomunitats 72,00% 15,90% 6,10% 22,00% 6,10%

Consorcis 64,60% 8,50% 2,40% 30,50% 4,90%

Consell Comarcal 41,50% 15,90% 9,80% 39,00% 11,00%

Diputació 12,20% 72,00% 40,20% 57,30% 2,40%

Generalitat 7,30% 82,90% 15,90% 41,50% 3,70%

Font: “Panel de Polítiques Públiques Locals de Medi Ambient 2008. Fundació Carles Pi i Sunyer, Barcelona".

Les dades demostren que els impulsos més forts es generen a escala de Catalunya i de les demarcacions provincials. La Generalitat té un paper molt rellevant en el (co)finançament de les polítiques, però les diputacions, a banda de finançar, s’han especialitzat en una qüestió d’importància cabdal: la formació. Perquè la capacitació, política i tècnica, és la que permet consolidar polítiques locals efectives a mig i llarg termini. Queda un tercer gran recurs, l’assessorament, utilitzat sobretot pels municipis petits i ofert amb relativa abundància des de les diverses administracions locals i la pròpia Generalitat.

Sobre externalització de treballs i capacitats inst itucionals

Com passa amb molts altres projectes i serveis municipals, a l’hora d’elaborar la seva A21L, un municipi pot optar per fer-ho bàsicament amb recursos tècnics i cognitius propis o bé confiar en l’expertesa d’un organisme, públic o privat, de consultoria. De fet, en el cas de la demarcació de Girona, la major part d’A21L va ser confeccionada per organismes externs a l’administració. En aquest punt, si bé existeix, per part de les diputacions, la intenció d’un control exigent del compliment de certes regles d’elaboració i execució d’agendes, el fet que la vinculació entre l’ajuntament i els consultors acabi una vegada aprovat el Pla d’Acció per a la Sostenibilitat pot generar un buit pel que fa a l’aprenentatge institucional. S’oblida que, més enllà d’impulsar el procés d’A21L, es tracta de generar ens locals capaços d’implementar polítiques de sostenibilitat efectives i amb una visió a llarg termini. No n’hi ha prou amb tenir una agenda amb bons projectes; també cal saber-los executar.

Sobre nous actors en les polítiques de sostenibilit at: plataformes i observatoris

Les plataformes supramunicipals creades durant el procés d’A21L i coordinades per l’administració pública, com el CILMA, la Xarxa o el Fòrum de la Sostenibilitat, no han nascut per implementar polítiques, sinó per promoure la divulgació i l’intercanvi. La seva acció sembla centrar-se sobretot en la publicació de materials, l’organització de cursos i seminaris i la sensibilització de la ciutadania en matèria de sostenibilitat. Tot i les limitacions que presenten, la seva existència és un gran actiu, ja que constitueixen

29

focus d’intel·ligència territorial25; és a dir, centres que tenen la capacitat d’aglutinar coneixement sobre el territori generat en el propi territori i amb la intenció d’orientar polítiques i actuacions. A banda d’aquestes plataformes promogudes per l’administració pública, als darrers anys s’ha consolidat a Catalunya una xarxa d’“observatoris territorials”, concepte que inclou observatoris, centres de recerca, fundacions, agències i consultores involucrades d’una forma o altra amb alguna de les “tres potes” de la sostenibilitat (medi ambient, economia i societat),26 que generen coneixement i propostes concretes per afavorir la transició envers el desenvolupament sostenible. Aquests observatoris territorials, impulsats generalment des de les universitats, però també des de l’àmbit empresarial i des de la societat civil, poden resultar decisius no tan sols per a la recopilació i el manteniment de bases de dades i l’elaboració d’indicadors comparables, sinó també com a instruments actius en l’elaboració d’alternatives i de metodologies d’avaluació de polítiques (Farinós: 2009). La multiplicitat d’actors que treballin per la sostenibilitat es de suma importància en la governança de la transició envers el desenvolupament sostenible. En aquest sentit, però, les administracions locals han de fer partícips els nous actors no tan sols en els aspectes tècnics i de generació de coneixement, sinó també en els processos de presa de decisions polítiques, ja que és en aquesta arena on sorgeix el conflicte i on es pot construir el consens, essencial en el marc del desenvolupament sostenible. Si aquests nous actors queden fora dels processos de presa de decisions, les polítiques de sostenibilitat perden aliats necessaris i queden afeblides.

Sobre condicionants estructurals i altres impedimen ts per a les polítiques de sostenibilitat

Malgrat els compromisos que puguin adquirir en el procés d’A21L, ben sovint els ajuntaments es veuen condicionats per qüestions estructurals (necessitat de finançament, prioritats polítiques a curt termini...) que fan que les polítiques de sostenibilitat integrades, amb un horitzó temporal de mig i llarg termini, passin a un segon pla. Per altra part, les rutines administratives, els patrons de comportament organitzacional, més o menys rígids, i la diversitat d’interessos presents en tota institució, també plantegen obstacles formidables a la implementació de les accions acordades. D’una banda, els costos d’adaptació a l’agenda del desenvolupament sostenible es perceben com a molt grans. Per altra part, les noves polítiques i demandes no penetren en un espai buit, sinó que competeixen per un lloc en l’agenda; cap problema públic es tematitza en un terreny verge (Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone; 149:2009). Més aviat els nous programes s’insereixen en una rutina en què els actors administratius i polítics intenten preservar les seves prerrogatives.

Sobre transversalitat: necessitat i mancança

25 Farinós Dasí, Joaquín “Le défi, le besoin et le mythe de la participation à la planification du développement territorial durable: à la recherche d’une gouvernance territoriale efficace”, a L’Information géographique, Vol.73, 2009, pp.89-111 (nº monográfico ‘Aménagement et société civile’). Traducción propia. 26 Per exemple L’Observatori de la Urbanització, El Centre per a la Sostenibilitat Territorial i l’Observatori de la Sostenibilitat a les Comarques Gironines L’Institut d’Estudis Territorials, La Fundació Fòrum Ambiental, L’Agencia d’Ecologia Urbana de Barcelona o La consultora Mediambiental Lavola.

30

Un altre factor que genera friccions és que les polítiques de sostenibilitat requereixen, necessàriament, una forta integració de les diverses polítiques sectorials, i les administracions públiques, ni tan sols les locals, no estan habituades a treballar de forma transversal. Hi ha hagut, certament, experiències puntuals exitoses de treball transversal, però allò que necessitem és un canvi estructural, que impliqui i sacsegi totes les àrees. A les administracions locals gairebé sempre són els departaments de medi ambient els que assumeixen la responsabilitat completa i exclusiva respecte al desenvolupament de polítiques de sostenibilitat; això garanteix, si més no, que “algú faci alguna cosa”, però el preu a pagar és que la resta de departaments se’n desentenguin i no assumeixin els objectius de la sostenibilitat com a propis. D’aquesta forma es deixen fora certs pilars que són fonamentals per a la concreció de la sostenibilitat i la governança. És ben sabut que el desenvolupament sostenible pregona una lògica integral, en què les qüestions mediambientals han d’anar de la mà dels aspectes socials i econòmics. Però el que trobem és que en la materialització de moltes A21L les qüestions socials clau han estat obviades, i fins i tot es constata una falta d’integració entre els vèrtex econòmic, social i ambiental, cosa que ha tingut com a resultat que la sostenibilitat reforci les polítiques sectorials de medi ambient però no penetri en les altres polítiques municipals (Hanf, 2003). Si bé seria erroni afirmar que no existeixen actuacions conjuntes entre diverses àrees de govern dels municipis27, cal recalcar que existeix una certa asimetria entre els tipus de relacions. Les dades recollides pel panel de polítiques locals de medi ambient de la Fundació Carles Pi i Sunyer ens permeten altra vegada, per als municipis catalans de més de 10.000 habitants, quantificar les relacions entre les polítiques de sostenibilitat i les diverses àrees de govern.

Àrea Municipis en què l’àrea es relaciona amb les polítiques de medi ambient (en %)

Urbanisme 83,70%

Salut 53,10%

Educació 46,90% Relacions ciutadanes, convivència i participació 38,80%

Promoció Econòmica i Comerç 32,70%

Esport 28,60%

Cultura 26,50%

27 Respecta a aquesta qüestió, Castiella i Subirats comenten en el text “De la Agenda a la Acción: el Caso de Barcelona” diversos casos que descriuen una certa tendència de les Agendes 21 Locals cap a les accions transversals. Un exemple d’això és la creació d’una Comisión Técnica Municipal Agenda 21, la creació d’ens socials que treballen temes d’exclusió i medi ambient i la incorporació de principis ambientals en empreses, entre d’altres.

31

Serveix Municipals i Via Pública 24,50%

Joventut 18,40%

Hisenda 12,20%

Benestar Social 10,20%

Gent Gran 8,20%

Cooperació 4,10%

Dona 4,10%

Altres 12,50% Font: Panel de Polítiques Públiques Locals de Medi Ambient 2008. Fundació Carles Pi i Sunyer, Barcelona.

Veiem com l’àrea de medi ambient es vincula, en la immensa majoria dels municipis, amb l’àrea d’urbanisme (83,7%). A gran distància segueixen Salut i Educació, on la meitat dels municipis, aproximadament, estableixen aquesta relació. Les dades també ens permeten veure l’enorme diferència que s’estableix entre la intensitat de les relacions amb Urbanisme i les molt més migrades relacions amb Promoció Econòmica (32,7%) i encara més amb Benestar Social (10,2%). Veient això no ens han d’estranyar els desequilibris temàtics que constatem tant en la confecció de les Agendes 21 Locals com en la creació i execució de projectes integrals per la sostenibilitat. De fet, els propis tècnics de l’àrea de medi ambient són els primers en adonar-se que les estructures municipals habitualment no treballen aquests temes d’una forma transversal i coordinada.

Sobre participació, una vegada més

La participació ciutadana es considera un punt neuràlgic en la confecció de les agendes; fins i tot pot arribar a definir si una agenda és sostenible o no. Doncs bé, gairebé totes les persones que han estat entrevistades per a la realització d’aquest informe han coincidit a dir que, en la gran majoria de processos d’A21L, la participació ha estat baixa i els principals impulsors de les agendes han estat els dirigents polítics. Per norma general, la participació ha tendit a seguir l’estructura d’oportunitat creada pels ens públics. Això ens porta a parlar d’A21L tecnocràtiques o simbòliques28, caracteritzades per una participació baixa i/o bàsicament institucional, així com poca transversalitat en les temàtiques tractades. Aquesta visió escèptica de la participació ciutadana es matisa si tenim en compte que els espais de participació han facilitat el sorgiment i l’expressió de noves idees i han generat relacions entre persones i entre col·lectius que poden acabar generant teixit i capital social per la sostenibilitat.

A mode de conclusió,

28 Subirats construeix una tipologia d’A21L basada en les variables participació i transversalitat en el capítol 4 de “Las agendas 21 locales: la experiencia de Barcelona en perspectiva comparada”, a Gomá i Blanco: Gobiernos Locales y Redes Participativas, Ariel Social; Barcelona.

32

Els ens locals han d’assumir com a propi el repte del desenvolupament sostenible dels seus territoris. Es tracta de generar un compromís fort a l’entorn d’aquesta qüestió, tant a nivell social com, sobretot, dins de la pròpia administració municipal. El reconeixement de la sostenibilitat com a objectiu legítim és un pas necessari per a la seva incorporació en el mapa mental de l’administració, en els seus procediments i les seves rutines de treball. Això, però, no serà suficient. Els municipis també requereixen un canvi organitzacional que permeti generar les capacitats institucionals necessàries per a la plena implementació de les agendes. Les polítiques per la sostenibilitat s’han d’elaborar a través de la cooperació entre les diverses àrees de govern, amb l’ajut de canals de comunicació fluids i constants, per acabar concretant estratègies ambientals integrades, amb una visió de llarg termini, superadores de l’enfoc sectorial tradicional. I tot això els municipis no ho poden fer sols. Necessiten el suport explícit –polític, normatiu, econòmic- de les administracions de rang superior, i també la implicació dels cada cop més diversos actors socials, a través de mecanismes de participació eficaços i creïbles.

Material utilitzat

Bibliografia

• BRENNER, Neil; Revista EURE (Vol. XXXII, No. 96), Santiago de Chile, agosto

de 2006. • CASTIELLA, Txema; Partenariado público-privado: las Agendas Locales 21,

participación y corresponsabilidad, Congreso Internacional del CLAD, 2002, Portugal.

• FARINÓS DASÍ, Joaquín; Le défi, le besoin et le mythe de la participation à la planification du développement territorial durable: à la recherche d’une gouvernance territoriale efficace, a L’Information géographique, Vol.73, 2009, pp.89-111 (nº monográfico ‘Aménagement et société civile’).

• FONT, Nuria; SUBIRATS, Joan; Local y Sostenible. La Agenda 21 Local en España, Icaria Editorial, Barcelona, 2000.

• Fundació Carles Pi i Sunyer ; Panel de Polítiques Públiques Locals de Medi Ambient, Barcelona, 2008.

• HANF, Kenneth; Gobernanza en multiniveles y desarrollo sostenible en España, el caso de los actores perdidos.

• QUEROL, Cristina; Gobernanza y Desarrollo Sostenible (Cataluña), Diálogo en la Universidad de Vigo, junio de 2004.

• SUBIRATS, Joan; KNOEPFEL, Peter; LARRUE, Corinne ; VARONE, Frédéric; Análisis y Gestión de Políticas Públicas, Editorial Ariel, Barcelona, 2008.

• SUBIRATS, Joan; CASTIELLA, Txema; De la Agenda a la Acción, el Caso de Barcelona; Barcelona, 2005.

Webs consultades

33

• Diputació de Barcelona: http://www.diba.cat/mediambient/ • Diputación de Girona: http://www.ddgi.cat/mediambient/ • Diputación de Tarragona: http://www.diputaciodetarragona.net • Centre per a la Sostenibilitat Territorial: http://www.centresostenibilitat.cat/ • Consejo de Iniciativas Locales para el Medio Ambiente de las Comarcas de

Girona (CILMA): http://www.cilma.org/ • Xarxa de Ciutats i Pobles Cap a la Sostenibilitat: http://www.Diputación de

Barcelona.cat/xarxasost/cat/index.asp • Ajuntament de Mataró: http://www.mataro.cat/ • Oficina 21 del’ Ajuntament de Sant Cugat:

http://www.oficinasostenible.santcugat.cat/ • Ajuntament de Terrassa: http://www.terrassa.org/ • Ajuntament de Manresa: http://www.ajmanresa.cat/ • Ajuntament de Lloret de Mar: http://www.lloret.org • Ajuntament de Figueres: http://www.figueresciutat.com • Ajuntament de Girona: http://www.ajuntament.gi • Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat:

http://www10.gencat.cat/ptop/AppJava/cat/index.jsp • Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible (CADS):

http://www15.gencat.net/cads/AppPHP/index.php

34

La compatibilitat entre el model de gestió i l’estr atègia de sosteniblitat

Un repte a mig i llarg termini

La idea de la sostenibilitat persegueix dos grans objectius: la protecció del medi ambient i la innovació en el sector públic i en la societat amb la finalitat de millorar la capacitat d’aquella per canviar els efectes econòmics, socials i ambientals del sistema de producció i consum.29 L’objectiu proteccionista es deriva de la constatació que el ritme d’explotació dels recursos naturals que segueixen les societats occidentals no és sostenible. Mentre que l’objectiu innovador és la conseqüència necessària de la voluntat de canviar uns efectes no desitjats i d’oferir nous serveis i polítiques que facin front als problemes associats de sobreexplotació dels recursos naturals i pobresa en el món. Com s’ha vist i repetit tantes vegades, el concepte de sostenibilitat és doncs integrador i opera a llarg termini ja que integra consideracions socials, econòmiques i ecològiques i es planteja com un procés continu sense fi a tots els nivells des del local al global.

El repte per l’administració catalana és com salvar la distància entre la seva pràctica actual de govern i gestió pública i la sos tenibilitat del seu comportament . L’ideal que es persegueix és el d’una administració pública que, en primer lloc, fonamenti la presa de decisions en el principi de l a sostenibilitat i, en segon lloc, aconsegueixi el compromís actiu i la implicació de la societat catalana per desenvolupar una agenda de la sostenibiliat consensuada que, de forma progressiva, vagi donant resultats observables i comparables amb els d’altres regions europees .

Aquesta és la idea bàsica que hi ha al darrera del desenvolupament d’una estratègia d’implementació de la sostenibilitat a Catalunya. Lògicament, aquest objectiu de país requereix un elevat grau de consens i d’implicació de tots els actors governamentals (tant dels que són Generalitat com dels que no ho són) i no governamentals. Una manera de plantejar aquesta estratègia consisteix en distingir una perspectiva interna que centri la seva atenció en les accions que es poden dur a terme en el marc de les institucions de govern de la Generalitat i una perspectiva externa centrada en la gestió de la multiplicitat d’actors públics i socials que ha de fer possible la sostenibilitat. En ambdós casos es tracta de la gestió d’un projecte complex, amb una pluralitat d’actors amb diversitat d’objectius, interessos i prejudicis, només que en un cas es 29 En aquest mateix sentit: Kemp, R., S Parto i R.B. Gibson (2005) ”Governance for Sistainable Development: Moving from Theory to Practice”, International Journal Sustainable Development, Vol. 8, Num. 1 i 2, 12-30.

35

troben en el marc d’una organització jeràrquica sota el control del President i del Consell Executiu mentre que en l’altre cas és necessari persuadir a la resta d’actors públics i als actors socials sobre la oportunitat de la política de sostenibilitat i la necessitat d’evitar tensions sobre la coherència de les intervencions.

La gestió interna de la sostenibilitat

La fortalesa del model d’APT radica en el vincle jeràrquic i en la possibilitat de gestionar verticalment les polítiques i les accions de govern. La recepta clàssica es fonamenta en la planificació racional sobre la base de l’especificació d’objectius – amb la possibilitat de consulta deliberativa prèvia - i de sistemes de seguiment de les accions per indicadors. Aquest model d’organització pública es fonamenta en l’especialització sectorial el que el fa efectiu per desenvolupar respostes a problemes particulars. En canvi, el model d’APT no facilita, com s’ha vist anteriorment, la integració horitzontal. En aquest sentit planteja problemes per incloure consideracions més àmplies quan les solucions sectorials són inadequades des de perspectives integradores com la de la sostenibilitat. La solució estructural als problemes de coordinació horitzontal acostuma a ser la creació de grups de treball temporals, de comissions interdepartamentals permanents o fins i tot de noves unitats administratives a les que s’encarrega la gestió d’un projecte horitzontal. Les mesures estructurals no són suficients. La creació de dispositius estructurals en la major part dels casos no és suficient davant la força del vincle jeràrquic vertical i de l’especialització sectorial de les estructures burocràtiques consolidades. Es per això que, l’estratègia d’implementació interna pot adoptar iniciatives d’aquest tipus a curt termini amb l’objectiu d’impulsar valors i pràctiques que respectin el principi de sostenibilitat, però a mig i llarg termini ha d’anar més enllà d’aquestes mesures si vol tenir un efecte en el comportament de la mateixa Generalitat com a administració que doni exemple. Però quines poden ser les conseqüències per la sostenibilitat de l’evolució del model de gestió pública catalana en les direccions que suposen els models servicial, eficientista o contractualista?

Model d’orientació servicial En la hipòtesi d’intensificació del procés de fragmentació i descentralització en el marc d’un model orientat a la qualitat material dels serveis públics:

- L’èmfasi en la qualitat material dels serveis obre una finestra d’oportunitat per a incloure els criteris de sostenibilitat com a criteris bàsics de valoració dels serveis públics;

- Però la gestió autònoma i descentralitzada dels serveis es pot traduir

en una aproximació a la sostenibilitat descoordinada i poc coherent donada la heterogeneïtat d’actors i serveis.

-

36

Model d’orientació eficientista En la hipòtesi de desenvolupament d’una administració catalana concentrada amb una forta preocupació per l’eficiència a l’estil britànic:

- El govern tindria una oportunitat d’imposar la sostenibilitat als seus departaments per via jeràrquica sempre que aquesta visió fos percebuda com políticament important i coadjuvant a assegurar guanys en eficiència;

- El principal risc en aquest escenari és que els principals líders polítics

vegin la sostenibilitat com un tema sectorial de medi ambient i no l’impulsin des dels centres de poder del govern.

Model d’orientació contractualista En la hipòtesi d’intensificació del procés d’externalització contractual amb una forta preocupació per l’eficiència, però amb una estratègia descentralitzada:

- El sistema permet incloure - fins i tot imposar - els criteris de sostenibilitat a través de contractes per assegurar que la gestió autònoma i descentralitzada contribueix als objectius generals;

- El risc aquí és que la sostenibilitat sigui percebuda com un tema

sectorial i no sigui inclosa en els contractes. Per altra banda la diversificació dels actors i contractes podria donar lloc a una política incoherent.

La gestió externa de la sostenibilitat El pas del “govern” a la “governança” (veure annex) és una idea atractiva en tractar el tema de la sostenibilitat pel seu èmfasi en la idea de xarxa d’actors interconnectats. El concepte de “governança” centra l’atenció en les mesures per assegurar que un conjunt d’actors governamentals i no governamentals - empreses, societat civil, associacions i grups - actuïn amb coherència en la seva recerca de la sostenibilitat. La idea bàsica és que el poder és compartit i mentre uns tenen recursos propis de l’administració pública – com el poder de regulació o imposició – altres actors controlen recursos igualment importants com el coneixement, diners o drets derivats de la propietat que fan necessària la seva adhesió a l’acció col·lectiva.30 Quina és però la responsabilitat de les institucions de govern catalanes en la gestió externa d’aquests processos? En aquest sentit és important constatar que el govern continua sent un actor central i que és doncs necessari identificar aquells instruments que pot utilitzar per aconseguir que juntament amb els departaments de la

30 En aquest materix sentit, Kemp, R., S Parto i R.B. Gibson (2005) ”Governance for Sistainable Development: Moving from Theory to Practice”, International Journal Sustainable Development, Vol. 8, Num. 1 i 2, 12-30.

37

Generalitat, els ens i empreses públiques, els municipis i els actors econòmics i socials actuïn de forma coordinada. Alguns dels factors claus en la gestió d’aquests processos són:

1) El consens sobre els objectius de sostenibilitat. Els objectius han de ser compartits pels departaments, ens i empreses públics i pel municipis, actors econòmics i socials.

1.) Una mesura que pot contribuir a aquesta finalitat és la creació d’un organisme que serveixi per implicar als actors en la presa de decisions estratègiques i generi una major integració de les polítiques i accions dels actors.

2.) L’especificiació de criteris i normes de sostenibilitat en l’aprovació de projectes que tinguin un impacte econòmic, social i ambiental important

En aquest àmbit es poden debatre i aprovar mesures de natura molt diversa com per exemple regulacions d’avaluació prèvia de sostenibilitat, reformes de les lleis de contractes públics, lleis de responsabilitat patrimonial o reformes fiscals que incentivin comportaments sostenibles.

3.) La coordinació en la implementació de les iniciatives dels actors que formen part de la governança.

Aquesta coordinació es pot assolir a través de mesures de control top-down per part de l’administració o a través d’instruments d’observació i anàlisi que permetin integrar les pràctiques dels diferents actors i divulgar el coneixement que obtenen de la seva pròpia experiència. En aquest segona funció hi poden tenir un paper rellevant les xarxes que lluny de jugar un rol executiu acostumen a tenir un paper de preparació de les decisions i de generació de coneixement sobre els problemes.

4) La identificació i elaboració d’indicadors de resultats principals en sostenibilitat des de la perspectiva del govern i del país.

Aquí és important consensuar els resultats principals i generar indicadors que informin sobre els aspectes en que les accions dels actors inclosos en la governança “progressen adequadament” o “necessiten millorar”. Tan important com generar consens sobre els objectius / resultats principals i els seus indicadors és no generar informació excessiva i ser conscient de les limitacions dels indicadors quan són parcials o no representen perfectament els resultats principals buscats.

38

ANNEX:

Els conceptes bàsics: governança i transició envers al desenvolupament sostenible

El propòsit d’aquest és el de fixar alguns criteris teòrics per a un govern sostenible i sostenibilista31. Es tracta de cercar els llocs comuns que genera el creuament de dos conceptes consolidats, encara que molt diversament interpretats, com són els de governança i sostenibilitat. Partim de l’observació que entre aquests dos conceptes es poden plantejar relacions i equivalències interessants, tant a nivell teòric com pràctic, que afavoreixen la construcció de nous paradigmes de govern i de gestió més sostenibilistes. Sobre els conceptes de governança i sostenibilitat s’ha escrit molt32, i en el text, només recollirem els elements que ens permetin plantejar propostes de síntesi que tinguin algun valor prescriptiu. Aquestes es plantejaran, al final, en forma de principis i criteris que orientin una administració de la sostenibilitat33; qüestió que es desenvoluparà en els capítols posteriors.

Governança

En qualsevol definició de governança podem distingir una dimensió més instrumental -no normativa o positiva- i una de més substantiva o finalista, amb una càrrega normativa més important. Pel que fa la dimensió més instrumental, són tantes les propostes o evidències empíriques d’aquesta forma de govern des de la seva conceptualització inicial, que ens veiem obligats a destacar-ne només els llocs més comuns que la caracteritzen. En general hom destaca que a diferència d’estructures decisonals més jeràrquiques i

31 Entenem per govern sostenible, un govern que amb les seves decisions i accions no compromet la seva capacitat de decidir i actuar en el futur; per govern sostenibilista entenem un govern que, amb les seves decisions i accions (polítiques) promou un desenvolupament ambiental, econòmic, social i cultural sostenibles. 32 Des de principis dels noranta s’ha escrit molt sobre noves formes de governar problemes complexos, que requereixen la participació plural d’actors públics i privats, per tal d’assolir formes més o menys estàtiques d’entesa i col·laboració. Pel que fa el concepte de desenvolupament sostenible cal remetre’s a la definició canònica de l’Informe Brundland (1987). 33 Entesa com capacitat institucional d’assignar un valor sostenible a les activitats humanes, públiques o privades.

39

centralitzades, la governança es planteja com una forma de coordinació i interacció política que afavoreix la participació d’una multiplicitat d’actors públics i privats (Kooiman (1993); Mayntz (1998); Rodhes (1996)). Alguns autors remarquen que el fenòmen de la governança s’explica en un escenari social cada vegada més complex i fragmentat, cosa que fa necessària una intervenció més amplia, en termes de major legitimitat i eficàcia en les decisions de caràcter col·lectiu. Qüestions com l’existència d’unes autoritats polítiques amb recursos i capacitat regulatòria legítima i eficaç així com d’una societat civil amb cert pes i organització, serien aspectes importants en aquest sentit. Altres autors insisteixen sobre el fet que qualsevol cooperació públic-privada efectiva, implícita en la governança, demana la presència d'actors públics i privats amb cert poder per a solucionar problemes, i la idea de que aquests no poden ser resolts de manera individual per cadascun d'ells; uns principis que, teòricament, serien vàlids per a tots els nivells de govern, des del local o subnacional fins al nacional, regional ampliat i l'internacional (Mayntz, 2001). La governança es presenta, llavors, com un fenomen més ampli que els referits estrictament a l'estructura clàssica de govern en tant (pre)suposa una modalitat d'intervenció que inclou un conjunt complex i divers d'actors. Precisament, planteja una gamma variada de modalitats socials de coordinació, que involucren accions i actors, que van mes allà del conjunt polític més acotat en termes de sobirania jurídico-política, burocràcia o jerarquia. La coordinació faria referència a accions de diferents actors i mecanismes d'interacció, diversament institucionalitzats i formalitzats, dirigits a aconseguir objectius de caràcter econòmic, social o polític (Jessop, 1995). Així, al llarg d’aquest capítol, proposem una definició operativa de governança que reculli els aspectes més instrumentals d’aquest concepte: La governança seria llavors una tècnica per a prend re decisions col·lectives que es basa en la facilitació de formes d’interacció di nàmiques, flexibles i reflexives que generin estructures de recursos més plurals. Pel que fa la dimensió més finalista i normativa del concepte, l’accent es posa en el repartiment de recursos entre els actors que participen en el procés, i en la possibilitat de generar decisions democràticament deliberades. És important destacar que la pràctica de la governança pot presentar diversos problemes: els inconvenients produïts per lògiques comportamentals molt diferents entre els actors involucrats; la possibilitat de dispersió o difuminació de responsabilitats entre aquests, amb una forta repercussió en la formulació i execució de determinades polítiques; les debilitats i diferències d'escala de les institucions participants; la tensió que generen les formes d'intervenció obligatòria o vinculant (Stoker, 1998, Rhodes, 1996). El nivell de democràcia exigit en tot el procés, entès com a distribució equitativa de recursos entre els actors, és una condició a priori que sovint es pressuposa o es confon amb el que és un a posteriori: la bondat (sovint interpretada com a pluralitat) dels acords aconseguits. Així, per exemple, les possibilitats de captura per part d’actors poderosos són molt més favorables quan es pressuposen estructures horitzontals de governança, sense atendre la desigualtat dels escenaris en els que competeixen els recursos dels actors.

40

Una possible definició que reculli els aspectes més substantius del concepte, seria la següent: La governança seria llavors una forma de governar q ue, en un escenari d’interessos plurals, permet redistribuir els recur sos dels actors polítics (públics i privats) per tal de generar estructures de poder més horitzontals a l’hora de prendre decisions col·lectives. Aquesta definició no solament ens remet a qüestions de democratització en la presa de decisions, sinó també a la possibilitat d’innovació social pel que fa la construcció d’opcions de progrés o paradigmes, com el de la sostenibilitat. La governança hauria de contribuir a confrontar marcs culturals o referents de política,34 amb processos d’aprenentatge entre els actors que permetessin plantejar síntesis innovadores per a la construcció de nous paradigmes.

El desenvolupament sostenible (DS)

Igual que passa amb el de governança, el concepte de sostenibilitat i desenvolupament sostenible (DS) s’ha popularitzat enormement i en la mateixa mesura ha esdevingut ambigu i molt interpretat. Per a alguns autors l’ambigüitat semàntica d’aquests tipus de conceptes pot ser positiva: “Igualment, es pot considerar que un concepte té èxit quan es constata que ha assolit un ús generalitzat, però amb interpretacions molt diferents per part dels diversos usuaris. Com a conseqüència, molts documents oficials es mouen en una certa ambigüitat per satisfer tothom. Així passa amb les grans declaracions en què podem detectar nombroses inconcrecions, de manera que consoliden el fenomen de les interpretacions vàries” (Torres, 2006). Vegem-ho. Si partim de la definició original de l’Informe Brundtland (1987), ens adonem que ràpidament ha estat interpretada de forma molt diversa. A) “Aquell desenvolupament que satisfà les necessitats del present sense comprometre la capacitat de les generacions futures per satisfer les seves pròpies.” (Informe Brudtland, 1987) B) “De manera que el concepto de desarrollo sostenible, por una parte, constituye una especificación de la idea de sustentabilidad ecológica; pero también incorpora principios que no están comprendidos en la idea de sustentabilidad. Así, por ejemplo, los objetivos de justicia social no están comprendidos dentro de la sustentabilidad, ni tampoco la defensa de la vida silvestre por sí misma (...) Esta combinación es contingente, no necesaria. Importa no llevarnos a engaño sobre este punto, y ser conscientes de que la relación entre estos distintos objetivos (justicia social, sustentabilidad ecológica, protección del mundo natural, etc.) puede ser conflictiva.” (Riechmann,J. 2004) C) “El desenvolupament sostenible és fàcil de definir: si el vostre avi i els vostres fills continuen sent fidels consumidors de Nestlé, és que hem trebaballat de manera sostenible. I aquest és el cas de cinc mil milions de persones al món”. (Peter Brabeck-

34 Sempere, J. (2005) confronta marcs culturals productivistes i sostenibilistes respecte, Ramon Folch (2003) classifica actituds perceptives (productivistes, funcionals, formals, naturalistes, patrimonialistes) respecte a la visió del territori.

41

Lemathe, director general de Nestlé, al Forum de Davos, citat Christian Jacquiau, Les coulisses du commerce equitable, París, Mille et Une Nuits, 2006, p151.) Així, a partir d’una definició més aviat instrumental del DS (Brundtland, 1987) -tot i que amb un elevat respecte del principi de precaució- s’han anat interpretant opcions més o menys instrumentals, més o menys multidimensionals i finalistes d’aquest conecepte. Com remarca Riechmann (2004): “la sustentabilitat (i per tant el desenvolupament sostenible) no és un principi de caràcter cientificotècnic (encara que inclogui components que ho són), sinó que té un caràcter inevitablement normatiu: que la vida humana sobre aquest planeta hagi de perpetuar-se, i en quines condicions, no són qüestions de naturalesa cientificotècnica”. El gràfic següent ens mostra com a partir de dos eixos normatius (regulació/precaució) podem situar les tres definicions (normatives) de desenvolupament sostenible que hem recollit en aquest text. En l’espai cognitiu i normatiu definit per aquests eixos podem situar diferents marcs culturals (Tábara,D.; Costejà, M.; Woerden, F, 2004) i normatius i/o referents de política (Jobert, B.; Muller, P. 1987)35 pel que fa el desenvolupament sostenible.

35 Jobert, B. i Muller, P. (1987) defineix un referent de política (réferentiel d’un polítique) com una representació que hom es pot fer dels sectors concernits, així com el lloci el paper que pot jugar en la societat. Aquest autors posen el següent exemple: hom no pot entendre la política escolar de la III República Francesa sense fer referència a la idea que llavors es tenia sobre el paper que havia de jugar l’educació en la societat francesa: difondre els ideals republicans, socialitzar les masses rurals per a sustraient-les de la influència de les elits conservadores. També precisen que podem distingir un “referent global” (a imatge de tota la societat) d’un “referent sectorial”. Evidentment una aposta per la sostenibilitat apel·laria a un referent global.

42

(- regulat) + liberal Ecologia de mercat (?) Definició Nestlé + precaució -precaució Informe Brundtland “Desarrollisme” soviètic (?) Definició J. Riechmann - liberal (+ regulat)

Definició DS Dimensió/abast Principi de precaució

Gestió Propòsit

Informe Brundtland Integral elevat No especificada

instrumental

Jorge Riechmann Multidimensional/integral elevat planificada finalista

Peter Brabeck-Lemathe (Nestlé)

Unidimensional baix liberal instrumental

A) Dimensió/abast: En aquestes tres definicions podem remarcar un caràcter més o menys integral del concepte de sostenibilitat/desenvolupament sostenible; és a dir una voluntat d’integrar aquest concepte en totes les activitats humanes, per tal de donar-li coherència (Brundtland). Aquesta integralitat es pot posar encara més de manifest remarcant el caràcter multidimensional del concepte (Riechmann). La tercera definició (Brabeck-Lemathe) obviaria aquest caràcter integral i multidimensional. En aquest sentit ens semblen especialment interessants les observacions d’alguns autors, sobre la necessitat de tractar el desenvolupament sostenible com una idea amb capacitat integradora i en constant evolució (Bornemann, B.,2006). Com observa Riechmann (2004), el caràcter multidimensional del concepte de seguida es consolida entre els seus partidaris:

43

Sostenibilitat ambiental

Equitat social

Competitivat

“En los años noventa se extendió el consenso sobre el hecho de que el desarrollo sostenible ha de tener tres componentes o “pilares”: ecológico, económico y social. Se trata, así, de combinar en un modelo deseable de sociedad valores ecológicos (sustentabilidad, preservación del mundo natural por sí mismo...), económicos (eficiencia, satisfacción de las necesidades y aspiraciones humanas...) y sociales (justicia distributiva...) (...)De ahí la necesidad inesquivable, dentro de sociedades democráticas, de una participación social amplia y profunda a la hora de determinar las formas y contenidos del desarrollo sostenible (cuestión sobre la que volveremos más abajo)”. Tarroja (2003) proposa, pel que fa les polítiques territorials, una estratègia integrada de desenvolupament socio-ambiental que posa en relació tres elements:

B) Principi de precaució: També podem observar un respecte més o menys elevat del principi de precaució (O’Riordan, T; Cameron, J., 1994). Aquí cal indicar que malgrat ser un principi institucional internacionalment reconegut, la seva aplicació ha estat molt poc efectiva, com posa de manifest la tercera definició. C) Gestió: Per a aquesta característica de la definició ens referim a la preferència per més o menys mercat/més o menys regulació en la gestió de la sostenibilitat i del . Així, per exemple, l’ecologia de mercat optaria per una gestió deregulada, que apel·la exclusivament als instruments de mercat. D) Propòsit: Finalment, també podem remarcar el caràcter més o menys finalista/instrumental del concepte. Evidentment es dona una coincidència entre el caràcter més o menys integral de la definició i el seu caràcter més o menys finalista/instrumental. Aquestes diferències tan radicals en les definicions són atribuïbles al caràcter normatiu del concepte.

44

“Como se ve, la sostenibilidad es un principio de caràcter antropocéntrico, que expresa fundamentalmente nuestro respeto por las generaciones humanas futuras, pero que como tal no compromete a la defensa de la vida silvestre o la preservación de la naturaleza por sí misma, por no hablar de otros objetivos socialmente deseables (como la eliminación de la pobreza o de la subordinación de las mujeres). No vuelve superfluas preocupaciones más profundas por la justicia ecológica o la justicia social, que pueden hallar acomodo en un concepto más amplio y complejo, como es el de desarrollo sostenible” (Riechmann, J. 2004).

Polítiques públiques i sostenibilitat

Polítiques ambientals o polítiques per a la sostenibilitat? Aquest debat, en la mesura amb que s’ha anat definint la sostenibilitat en termes multidimensionals (ambiental, econòmico-social, cultural) pot plantejar-se avui en els termes següents: Les polítiques ambientals són encara necessàries, tenen un caràcter més reactiu i correctiu que proactiu, perquè responen a la insostenibilitat de les velles polítiques sectorials. Aquestes tindrien encara una lògica sectorial (corregir la insostenibilitat d’altres polítiques sectorials) anacrònica. En canvi, les polítiques a favor de la sostenibilitat o sostenibilistes (PS) haurien de tenir un caràcter més proactiu, més integral que sectorial, per tal d’anar substituïnt les polítiques sectorials insostenibles. Per tant, de moment, encara semblen necessaris ambdós tipus de política. La importància relativa d’aquestes polítiques varia en funció de l’eficàcia de les PS. En un context d’eficàcia de les PS, les polítiques ambientals haurien d’esdevenir més i més residuals ja que el rendiment marginal d’ambdós tipus de polítiques hauria de ser inversament proporcional.

Com podríem fonamentar polítiques a favor de la sos tenibilitat?

Podríem convenir de forma molt sintètica que les polítiques públiques sostenibilistes (PS) no haurien de sobrecarregar les funcions ambientals ni deteriorar la qualitat ambiental del nostre entorn. Això comportaria, referint-se a les activitats humanes en general, tres principis fonamentals: 1. Respectar els límits ecosistèmics : el que agafem de la biosfera (matèries primeres i energia, és a dir materia-energia de baixa entropia) i el que li tornem (residus i calor, és a dir, materia-energia d’alta entropia) s’ha de situar dins dels límits d’absorció i regeneració dels ecosistemes. Les PS haurien de fonamentar estrictament les activitats antròpiques dins d’aquests límits. 2. Pensar en les generacions futures : hauríem de deixar a les generacins següents un món que sigui almenys tan habitable com el present i faci possible tantes opcions vitals com les que la nostra generació ha rebut de les anteriors. Aquest segon principi, al contrari de l’anterior, té un caràcter eminentment subjectiu, que depèn dels valors i actituds que han estat socialitzats i interioritzats per la nostra societat. Les PS hauríen de derivar, per tant, d’un imaginari col·lectiu sostenibilista compartit. 3. Millorar la qualitat de vida i l’equitat social pre sents, sense comprometre el nostre entorn : hauríem d’invertir la tendència a un rendiment antropològic insostenible, segons el qual la nostra capacitat de transformació social (i progrés

45

material) requereix d’una transformació creixent del nostre entorn. Aquest rendiment és insostenible i decreix progressivament: cada vegada necessitem transformar més el nostre entorn per tal de transformar-nos com a societat. Les PS haurien de contribuir a un progrés social que inverteixi aquesta tendència.

Què haurien de tenir en comú les Polítiques a favor de la sostenibilitat?

Partint dels principis esmentats, i sense l’ànim de ser exhaustius, ens referirem a alguns elements que avui semblen consolidar-se com a requisits o llocs comuns de les PS.

a) Una gestió intregral de les activitats promogudes i/ o regulades per les PS: les PS haurien de ser definides com a estrategies transversals i capil·lars que afectin les activitats de tots els sectors econòmics, socials i culturals. Per tant, com ja hem comentat anteriorment (Bornemann, B., 2007) el desenvolupament sostenible, com a estratègia integral, s’ha d’implementar a través de polítiques d’integració econòmica, social i cultural. No insistirem més en aquesta característica pel fet de ser prou coneguda.

b) Una gestió alternativa del temps (i de la durada) en les activitats i

comportaments que promoguin i o regulin les PS : més enllà del debat sobre el ralentiment de les activitats productives i no productives (slow cities, slow food, slow mobility, etc...), caldria plantejar-se la reversibilitat d’aquestes activitats i per tant la conveniència de “punts de retorn” facilment assumibles. El caràcter reversible de les activitats promogudes per les PS hauria de resoldre el fals dilemma que planteja la necessitat de desmaterialitzar l’economia. En aquest sentit, tan absurd seria creure que l’economia es pot basar només en activitats immaterials (serveis, economia del coneixement i de les TIC, etc...) com creure –com s’ha fet fins ara- que activitats intensament materials (com les del sector de la construcció) tenen efectes multiplicadors indefinits en el temps. El caràcter reversible de les activitats i dels comportaments promoguts per les PS es veuria afavorit, evidentment, per la proximitat al territori, ja que aquesta facilitaria percebre’n llur coherència global. La reversibilitat i coherència de les PS.

c) Una gestió alternativa del coneixement que afavorixi la innovació de les

PS: l’exigència d’innovar en la regulació i promoció de noves activitats sostenibles requereix noves formes de difusió del coneixement, expert i no expert, que permetin síntesis i complementarietats per tal de confrontar marcs culturals o referents de polítiques, sovint en pugna. En aquest sentit, resulten especialment pedagògics els conflictes que s’han generat al voltant de noves infraestructures, instal·lacions o processos tecnològics que tenen un impacte directe i proper sobre els ciutadans (Alfama E.; Casademunt, À. et alt., 2007).

d) Una gestió reflexiva dels impactes de les PS: les polítiques a favor de la

sostenibilitat haurien de reflectir la insostenibilitat de les conductes, actituds i percepcions que aquestes posen en qüestió. Aquesta reflexivitat és la que permet, justament, que es donin processos d’aprenentatge, entre els actors, en el procés d’elaboració i implementació de les polítiques públiques.

46

Governança per al desenvolupament sostenible (GDS)

Una governança per al desenvolupament sostenible (GS) hauria de ser una forma de governar (prendre decisions col·lectives i regular conflictes d’interessos) que afavoreixi activitats i comportaments humans sostenibles. Per tant, una GS haurà de promoure i consolidar polítiques públiques i privades sostenibilistes. Així, matisats, molts dels elements presentats en l’apartat anterior seran vàlids en aquest.

Principis per a una GDS

Com assenyala Torres (2006), hi haurien governances que serien més proclius afavorir el desenvolupament sostenible mentre que d’altres en serien més limitadores. Alguns dels principis en que, segons aquest autor, indefectiblement s’hauria de basar una governança per al desenvolupament sostenible (GDS) són els de: • Transparència • Participació ciutadana • Responsabilitat social • Coherència • Coordinació Nosaltres n’afegiríem un de nou: el de la major equitat en la distribució dels recursos dels actors , qüestió que ja ha estat justificada, en termes de democratització i d’innovació, en l’apartat 1.1. D’aquests sis principis per a una GDS es desprenen una sèrie de requisits; uns requisits que segons autors com Kemp, R.; Parto, S.; Gibson R., 2005) hauríen de ser múltiples i alhora interconnectats.:

Requisits d’una GDS

Autors com Kemp, R.; Martens, P. (2007), insisteixen en el fet que els elements irreductiblement subjectius d’un nou paradigma sostenibilista, requereixen una aproximació reflexiva i integral a una nova forma de gestionar els recursos humans i naturals. Així, per una banda, una governança per al desenvolupament sostenible hauria de permetre processos d’aprenentage basats en el reconeixement recíproc (reflexiu) dels valors, interessos o coneixements dels actors, i per l’altra, que les polítiques que es derivin d’aquesta nova gestió, tinguin un caràcter global i trans-sectorial (integral).

Una gestió alternativa dels recursos cognitius dels actors Si del que es tracta és de deconstruir un paradigma (el del desenvolupament insostenible) per a construir-ne un de nou, sembla evident que pel que fa l’àmbit de les idees i dels coneixements, caldrà emprendre alguns canvis substantius.

1. Una primera premissa de caràcter polític ens fa dir que, en democràcia, totes les idees i coneixements són igualment expressables i

47

defensables. Tot sembla indicar, però, que el paradigma de la insostenibilitat s’ha construït des d’una base ideològica i científica força restringida, acotada per interessos econòmics hegemònics, limitada per una estructura de coneixements poc plural.

2. Una segona premissa, de caràcter més filosòfic, ens fa dir que la

construcció de coneixement (sobre una nova matèria o sobre un nou futur civilitzatori, com és el nostre cas) requereix intrínsecament de relació, contradicció o síntesis entre aportacions plurals. Aquestes aportacions (que aquí conceptualitzarem com a recursos cognitius dels actors), i que, a efectes operatius, podem assimilar a marcs cognitius o referents de polítiques, es troben generalment confrontats, pel fet que es pressuposen subordinacions, no només en termes de credibilitat, sinó també de legitimitat. La construcció d’un nou paradigma de desenvolupament36, requereix, per tant, eixamplar l’estructura de recursos dels actors, per exemple, amb les aportacions del coneixement no expert però experimentat o vivencial, amb la recuperació sabers arqueològicament sepultats o de cultures marginades per l’actual model d’expansió tecnològica (i de progrés).

3. Una tercera premissa de caràcter psicosocial, ens indica que la

construcció d’una nova episteme s’ha d’acompanyar sempre d’un canvi cultural que la legitimi. Aquest canvi cultural, però, requereix d’una participació i socialització intenses, al menys en les seves fases inicials, per tal de crear lligams de corresponsabilitat. L’acompassament d’un desplegament científico-tecnològic i cultural és, en última instància, el que pot permetre la construcció d’un imaginari social (visió de futur, incentius o interessos percebuts) que donin continuïtat i solidesa al canvi de paradigma.

D’aquestes tres premisses se’n deriven unes propostes de gestió del coneixement que definim a continuació:

Una gestió més horitzontal dels recursos cognitius Això vol dir que l’Administració hauria de vetllar per a que els actors amb menys recursos econòmics i polítics, però amb capacitat innovadora provada, puguin participar equitativament en la formulació de problemes i solucions. Això no equival a menystenir coneixements ja consolidats i creïbles, sinó atorgar-los un status menys privilegiat o hegemònic. En aquest sentit són interessants les experiències nord-europees pel que fa institucionalització de la participació d’entitats ecologistes en la presa de decisions (avaluació ambiental estratègica, disseny de plans i programes, dinamització econòmica). Aquesta gestió més horitzontal dels recursos també hauria de servir per a incentivar la participació social en la creació de coneixement, a través de l’aprenentatge.

36 Desenvolpument que s’ha definit convencionalment, en termes de creixement econòmic, i que per tant, no té perquè avenir-se amb un concepte de desenvolupament sostenible, en el que, per exemple, la noció de límits els seria antagònica.

48

Una gestió més flexible i menys normativa dels recu rsos cognitius -El reconeixement i l’ús de la ciència posnormal : pel que fa la fonamentació cognitiva de les aportacions dels experts pot ser interessant explorar els límits de les ciències normals (o normativitzades) per tal d’incloure nous enfocs a contrastar empíricament. Munda, J. i Martínez-Allier, J. (1997) defineixen la ciència posnormal com un pont entre els sistemes complexos i la política ambiental. Un bon exemple d’aplicació el trobem en la gestió multicriterial en els conflictes territorials. -La incorporació dels sabers tradicionals/populars : en qüestions de sostenibilitat (i especialment en gestió del territori) sembla provar-se un cert rendiment en el mestissatge sabers científics i populars. Un bon exemple d’això el trobem l’ubicació residencial i l’eficiència energètica de les llars. -L’exigència de la pluridisciplinarietat en els sabe rs: aquesta característica simplement deriva del caràcter pluridimensional dels fenòmens lligats a la sostenibilitat. S’ha mostrat suficientment la necessitat de formar equips transdisciplinars en la política i gestió ambiental. El repte seria estendre aquesta transdisciplinarietat a d’altres àmbits política, com la mateixa política econòmica (creació d’empreses, de noves activitats econòmiques, nous productes per al consum, etc…). -L’abordatge des de la complexitat i la simplicitat cognitives: admesa la complexitat dels problemes relacionats amb la sostenibilitat i, per tant, la necessitat d’abordar-los de forma complexa (aquesta característica es relaciona amb les dues anteriors),37 també cal remarcar que sovint la complexitat social d’un fenòmen de sostenibilitat té com a contrapartida una gestió tecnològica molt simple. Un bon exemple d’això el trobaríem en la gestió del paisatge o del món rural. -La necessitat de fer reflexiva i reversible la con strucció del saber: igual com passa amb les identitats, els coneixements es fan conscients (o es reflecteixen) a través de la contraposició de les parts, la reflexivitat demana pluralitat en els enfocs i les aportacions dels actors. Pel que fa la reversibilitat en la gestió del coneixement, en certa manera deriva de l’observació anterior: si els coneixements (en relació al desenvolupament sostenible) es construeixen de forma reflexiva, aquests també es poden deconstruir de la mateixa forma, facilitant processos de prova i error en el disseny de les polítiques a favor de la sostenibilitat o en llur gestió. Un bon exemple d’això és la gestió dels residus domèstics i industrials. Una gestió alternativa dels recursos polítics dels actors Per una banda, cal incentivar o desincentivar comportaments i actituds, tot creant complicitat i corresponsabilitat entre els actors, per l’altra, caldrà vetllar per a mantenir un debat públic i proper al ciutadà sobre la sostenibilitat, impulsat millor des de la pròpia societat civil. L’assoliment del desenvolupament sostenible implica canvis fonamentals en els patrons culturals i de

37 Munda, G; Martínez-Allier, J (1997) ja es referien a la necessitat d’avaluar els problemes ambientals des de llur complexitat, apel·lant a instruments multicriteri.

49

comportament social. Canviar el sistema de valors socials supera els límits propis de l’acció política i requereix la mobilització social. La participació ciutadana esdevé un element clau. Una conseqüència de la participació és que, com major és la implicació amb capacitat d’influència dels grups socials en el procés de decisió, més gran és el sentiment d’apropiació del procés i dels resultats que se’n derivin. En conseqüència, major és la probabilitat d’acceptació social de les actuacions decidides. En aquest sentit, la participació pot contribuir a millorar la qualitat i la legitimitat de les decisions. Els governs poden estimular aquesta capacitació. D’entrada, a través de la qualitat del sistema educatiu, especialment pel que fa a la formació de la ciutadania. Ara bé, en la pràctica més directa, mitjançant la difusió de la informació i la propensió a crear partenariats público-privats per assolir els principals objectius del desenvolupament sostenible. Aquest estímul depèn de l’estil polític. Entenem com a tal la síntesi entre un component intern –l’enfocament que usualment apliquen les autoritats públiques en la resolució de problemes– i un d’extern –el tipus de relacions que solen establir amb els altres actors (Torres, P., 2006). Aquesta nova gestió dels recursos polítics i cognitius dels actors planteja, però, alguns reptes:

a) La creació d’un model d’organització de l’acció col·lectiva que s’adigui amb els objectius del desenvolupament sostenible. Aquest objectiu fa aflorar les tensions entre els interessos dels diferents sectors i s’ha de buscar la manera de conduir-les. S’ha de veure la transició entre models com un procés d’aprenentatge col·lectiu de nous valors, no exempt de conflictivitat, sobretot perquè comporta la confecció de nous mapes mentals (Kemp, R.; Martens, P., 2007). Per tot això, hi abunden els fenòmens turbulents que només poden conduir-se satisfactòriament a través d’una planificació de caire interactiu i adaptatiu. En aquests sentit, autors com Mermet, L. (1992) plantegen les estrategies per a la gestió del medi ambient (i per exetensió de la sostenibilitat) en termes de jocs. Això ens portaria a afirmar que, en aquest cas, cal cercar més la racionalitat del procediment, que la del contingut.

b) La coordinació/cooperació entre els diferents àmbits de govern també

esdevé imprescindible, tant en la perspectiva vertical (segons l’escala territorial) com horitzontal (segons la divisió sectorial). L’existència de descoordinació provoca que els diferents actors treballin amb propòsits propis, no necessàriament coincidents i, de vegades, fins i tot contradictoris entre ells. En conseqüència, es desaprofiten moltes energies que, d’actuar amb propòsits compartits o si més no coherents, podrien obtenir resultats més efectius i més ràpids.

c) El concepte de sostenibilitat desafia la concepció moderna de progrés, hegemònica des de la Il·lustració i molt arrelada en la visió política i l’econòmica. Els canvis són d’aital naturalesa que no poden ser imposats per l’autoritat del govern sinó que s’han de basar en les capacitats d’introduir innovació i d’adquirir compromís per part dels diversos actors socials. Com ja hem comentat anteriorment caldria institucionalitzar de manera diferent el rol del coneixement científic, del

50

coneixement tècnic i del coneixement no expert. També s’hauria de vetllar per la informació que s’ha de posar a disposició dels actors, tant des del punt de vista del seu abast com de la seva qualitat.

Bibliografia citada

Alfama, E.; Casademunt, A. i altres (2007): Per una nova cultura del territori? Mobilitzacions i conflictes territorials. Barcelona: Icària. Brugué, Q.; Goma, R. y Subirats, J. (2002): “Gobierno y territorio: del Estado a las redes”, en Subirats, J. (comp.); Redes, territorios y gobierno. Nuevas respuestas locales a los retos de la globalización; Diputació Barcelona, Xarxa de Municipis. Folch, R (2003): “El territorio como sistema: conceptos y herramientas de ordenación”, Barcelona: Consorci Universitari Internacional Menéndez Pelayo i Diputació. Jessop, B. (1998): The rise of governance and the risks of failure: the case of economic development. International Social Science Journal 155, 29-45. Jobert, B.; Muller, P. (1987): L’état en action. Politiques publiques et corporatismes. Presses Universitaires Francaises: Paris. Kemp, R.; Martens, P. (2007): “Sustainable development: how to manage something that is subjective and never can be achieved”, Sustainability: Science, Practice and Policy, Fall 2007, volume3, Issue2. Kemp, R.; Parto, S.; Gibson, R. (2005): “Governance for sustainable development: moving from theory to practice”, Sustainable development, Vol. 8, Nos. 1/2. Kooiman, J. (ed.) (1993): Modern governance: new government-society interactions. Sage, London. Mayntz, R. (1998): New challenges to governance theory. European University Institute, Jean Monnet Chair Paper RSC No 98/50. Mayntz, R. (2001): “El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna”, en Reforma y Democracia, Revista del CLAD, Nº 21, Octubre , Caracas- Venezuela. Mermet, L. (1992): Stratégies pour la gestion de l’environnement. La nature comme jeu de société? L’Harmattan: Paris. Munda, G; Martínez-Allier, J. (1997): “Environmental Policy under conditions of complexity”, EEA O’Riordan, T; Cameron, J. (1994): Interpreting the precautionary principle, Earthscan: London. Riechmann, J. (2004): “ Sostenibilidad: algunas reflexiones básicas”, Instituto Sindical de Trabajo, Ambiente y Salud –ISTAS-- de CC.OO.)

51

Rhodes, R.A.W. (1996): The new governance: governing without government. Political Studies 44 (4), 652-667. Sempere, J. (dir.) (2005): El paper dels experts en els moviments ambientalistes a Catalunya, Finestre Oberta, 45. Fundació Jaume Bofill. Tábara, D.; Costejà, M.; Woerden, F. (2004): “Las culturas del agua en la prensa española. Los marcos culturales en la comunicación sobre le Plan Hidrológico Español”. Papers, núm. 73. Tarroja, À. (2003): “Estratègies territorials per a Catalunya: una visió socioambiental i des dels territoris” a Estratègies territorials a les regions catalanes, Papers 39, Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona Torres, P. (2006): Governança per al desenvolupament sostenible: de la teoria a la pràctica, Papers de Sostenibilitat núm. 12, Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible: Generalitat de Catalunya.