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ESTUDIOS AGRARIOS

ESTUDIOS AGRARIOS

PROCURADURÍAAGRARIA

Subprocurador General Francisco Ramos Bejarano

Coordinador General de Programas Interinstitucionales

José Rafael Minor Molina

Director General Jurídico y de Representación Agraria Celso Bailón Díaz

Director General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales

Armando Herrera Cuervo

Director General de Apoyo al Ordenamiento de la Propiedad Rural Eduardo Alviso Rentería

Director General de Programación, Organización y Presupuesto Héctor Luna de la Vega

ESTUDIOS AGRARIOS

Año3, núm. 6, Enero-marzo, 1997

DIRECTORIO

Procurador Agrario Froylán Hernández Lara

Secretario General Fabio Tulio Zilli Viveros

Coordinador General de Delegaciones Luis Hernández Palacios

Director General de Quejas y Denuncias Maribel Méndez de Lara

Director General de Organización Agraria Federico Seyde Meléndez

Director General de Estudios y Publicaciones Francisco Hernández y Puente

Director General de Administración Santiago Mota Bolfeta

Contralor Interno

José Ángel Lozano Muñoz

CONSEJO EDITORIAL: Armando Bartra, Andrés Casco Flores, Luciano Concheiro Bórquez, Álvaro Echeverría Zuno, Margarita Flores de la Vega, Patricia Galeana Herrera, Magda Gómez Rivera, Ludka de Gortari, Hubert C. de Grammont, Francisco Hernández y Puente, Julio López Gallardo, Trinidad Martínez Tarragó, José Antonio Mendoza Zazueta, Rafael Minor Molina, Rosa Elena Montes de Oca, Pedro Muro Bowling, Alejandro Pérez Pascual, Enrique Provencio Durazo, Femando Rello Espinosa, Héctor Robles Berlanga, Vania Sales, Sergio Zendejas y Leopoldo Zorrilla Ornelas.

Dirección y Redacción Dirección General de Estudios y Publicaciones

PORTADA Xavier Esqueda, Siesta Vegetariana

VIÑETAS Julio Castrejón CUIDADO DE LA EDICIÓN Media Comunicación, S.A. de C.V. Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría Agraria es una publicación que esta institución edita en forma trimestral. Certificado de Reserva de Derechos al Uso Exclusivo Núm. 003330/95. Certificado de Licitud de Título Núm. 9107. Certificado de Licitud de Contenido Núm. 6427. Distribuida por la Procuraduría Agraria. Editor responsable: Fabio Tulio Zilli Viveros. Las opiniones vertidas en los artículos firmados son responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente el criterio editorial de la revista. Ésta se reserva el derecho de modificar los títulos. Los artículos sin firma corresponden al equipo de redacción de la Dirección General de Estudios y Publicaciones de la Procuraduría Agraria. Toda reproducción total o parcial deberá mencionar la fuente.

La correspondencia debe dirigirse a: Dirección General de Estudios Agrarios Procuraduría Agraria Revista Estudios Agrarios Procuraduría Agraria Motolinía 11, Col. Centro, C.P. 06000, México D.F. Teléfono 237 90 36 Fax 52l 80 34 Comutador 521 85 00 al 09 ext. 428/429/430 E-mail [email protected]

DR © 1997. Procuraduría Agraria Motolinía 11, Col. Centro, C.P. 06000, México D.F.

ISSN 1405-2466

Esta edición consta de 2000 ejemplares y se terminó de imprimir en el mes de abril de 1997 en El Nacional, Ignacio Mariscal 25, Col. Tabacalera, México, D. F.

Seminario de Especialización sobre

el Marco Jurídico Agrario

Del 2 al 6 de diciembre de 1996

•ENSEÑAR LA EXPLOTACIÓN DE LA

TIERRA, NO LA DEL HOMBRE"


Índice

Presentación

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Primer día Inauguración

Víctor Manuel Mendoza Castillo 13

Retos y perspectivas del campo mexicano Fernando Rello Espinosa

17

Políticas públicas de apoyo al desarrollo rural José Mendoza Zazueta

33

Estructura agraria Héctor Robles Berlanga

39

Artículo 27 constitucional Rafael González Pimienta

47

Segundo día Ley Agraria

Catalina Rodríguez Rivera 55

Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares

Celso Bailón Díaz 71

Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural

Maribel Méndez de Lara 87

Tercer día Análisis de las tesis de jurisprudencia agraria de 1992 a 1996

Luis Ponce de León 103

Organización Agraria Básica José Rafael Minor Molina

117

Figuras jurídicas para la producción rural y contratos en materia agraria

Mario Contreras Acevedo 129

Cuarto día

Amparo en materia agraria Mario Ramírez Bretón

139

La nueva justicia agraria Luis Octavio Porte Petit

151

Funciones y atribuciones del Registro Agrario Nacional María Antonieta Gallart Nocetti

155

Programas del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal

Leopoldo Zorrilla Ornelas 163

Clausura Froylán Hernández Lara

227

Quinto día

Los retos de las organizaciones campesinas del México de hoy

Beatriz Paredes Rangel Humberto Serrano Pérez Guadalupe Martínez Cruz

José Duran Vera Genaro Domínguez Maldonado

Ignacio Irys Salomón José María Agramón Sánchez

Alvaro López Ríos Federico Ovalle Vaquera

Pedro Magaña 177

Presentación En este número de Estudios Agrarios presentamos a nuestros lectores un conjunto de temas y reflexiones realizados durante el Seminario de Especialización sobre el Marco Jurídico Agrario, organizado por la Procuraduría Agraria y la Universidad Autónoma de Chapingo del 2 al 6 de diciembre de 1996. Decidimos publicar el contenido del evento, no siendo propiamente un estudio, porque aun con el lenguaje más bien coloquial que lo reviste, recoge las reflexiones y análisis formulados por los dirigentes de algunas de las organizaciones campesinas más influyentes del país, investigadores y especialistas, en un momento en el que casi todas las voces reclaman un espacio de discusión. La concepción misma del Seminario y su desarrollo mostraron la necesidad e importancia del diálogo y la concertación entre los principales actores del sector rural, lo que permitió integrar una agenda que no se limitó a la dimensión jurídica de la cuestión agraria; incorporamos la económico-productiva y de políticas públicas en apoyo al desarrollo del campo. Por todo ello, creemos que el contenido de estas reflexiones así integradas, habrá de contribuir al propósito de reciclar la discusión y el debate sobre el sector agrario mexicano. A esos empeños responde también la invitación formulada a distintos personajes de la vida pública nacional, para formar parte de nuestro nuevo Consejo Editorial. A todos ellos, gracias por aceptar nuestra invitación. De esta manera aspiramos a cumplir con una convicción y obligación que tenemos en la Procuraduría Agraria: reconocer que el tiempo actual es de debate de ideas, diagnósticos, posiciones y de planteamientos que contribuyan a la definición de políticas y tareas de gobierno, a fin de alcanzar esos objetivos. Asumimos el compromiso de continuar impulsando la construcción de los espacios necesarios para ello.

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• INAUGURACIÓN •

Inauguración

Víctor Manuel Mendoza Castillo*

ntes de la inauguración, quisiera agradecer infinitamente al Señor Froylán Hernández Lara, Procurador Agrario, la oportunidad de que la Universidad Autónoma de Chapingo se exprese en estos foros.

Esta Universidad, con antecedentes académicos de muchos años, ha tenido una participación en la historia del desarrollo del país muy importante. Creo que en la Universidad, a través de sus Programas Académicos y de Investigación, se ha conocido y evaluado la evolución del movimiento agrario en el país; se ha conocido y evaluado la aplicación de la reforma agraria en varias décadas, pero también en la Universidad ha habido la preocupación constante de generar tecnologías; de generar conocimientos científicos; de generar

A

* Víctor Manuel Mendoza Castillo es Agrónomo Especialista en Fitotecnia, egresado de la Universidad Autónoma Chapingo. Actualmente es Rector de la misma Universidad.

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profesionales que puedan incorporarse a estos procesos de organización de campesinos; organización de productores, de definición y seguridad sobre la tenencia de la tierra; de procesos técnicos que puedan complementar este anhelo de poder desde el campo, impulsar propuestas de desarrollo nacional y de desarrollo de las comunidades de las familias. En esta forma integrada, creo que ha sido un viejo anhelo que nace con la Revolución Mexicana, el poder impulsar en el país una reforma agraria y una gran revolución tecnológica para el campo mexicano. Es preocupación nuestra en la actualidad que en el país haya una gran riqueza en las instituciones de Educación Pública, de que la Universidad Autónoma de Chapingo sea generadora también de conocimientos científicos. Paquetes tecnológicos, profesionales —que en muchos de los casos no encuentran estos conocimientos científicos el puente o los eslabones suficientes para poder llegar hasta el productor directo—; estos resultados de laboratorios, invernaderos, campos experimentales, desafortunadamente se quedan enterrados en las propias instituciones. Los propios investigadores altamente capacitados, doctorados en ciencias, maestros en ciencias que le han costado al país una gran riqueza —al irse a preparar a las diferentes regiones del mundo—, también los tenemos encerrados en esos laboratorios, en esos invernaderos, en esos campos experimentales. En este sentido, es halagador para nosotros estar en foros como éstos, en donde por un lado podremos conocer la problemática actual del campo mexicano —que nos permita redefinir nuestros planteamientos de programas académicos como Universidad para la mejor preparación de los recursos humanos que se incorporan cada año como profesionales al campo—, y por otro lado también nos permite expresar inquietudes que requerimos y que necesitamos como instituciones formadoras de profesionales, generadoras de tecnología, así como encontrar juntos estos eslabones, estos puentes que nos permitan mostrar que las universidades públicas del país tiene un valor también para el desarrollo de la sociedad mexicana. En este sentido, gracias Señor Procurador, gracias a todos ustedes por permitirnos estar aquí. 14


Seminario de Especialización Sobre el Marco Jurídico Agrario, el día de hoy, 2 de diciembre de 1996, esperando que sea todo un éxito y que sea un trabajo más en la búsqued el desarrollo del sector agropecuario nacional. a d

Muchas gracias

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Me voy a permitir declarar formalmente inauguradas las actividades de este

• RETOS Y PERSPECTIVAS DEL CAMPO MEXICANO •

Retos y perspectivas del campo mexicano

Fernando Rello Espinosa* Buenos días:

uisiera comenzar diciendo que cuando los organizadores de este evento me hicieron la invitación de abrir este seminario frente a un auditorio compuesto —en particular— con dirigentes y colaboradores de

organizaciones campesinas en México, no dude y acepté inmediatamente para exponer puntos de vista sobre el tema al cual fui convocado, para dar una visión general de los problemas agrícolas en la actualidad y a futuro en México, por lo cual agradezco a la Procuraduría Agraria y a la Universidad de Chapingo esta oportunidad.

Q

* Fernando Rello es doctor en Economía, profesor e investigador de la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Economía de la UNAM.

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Haré una visión panorámica de los principales retos actuales y a futuro de la agricultura mexicana. Como es panorámica no podré detenerme a profundidad con alguno de los temas que voy a tocar, pero si ustedes tienen alguna duda en la sección de preguntas podré ampliar la información. Comenzaré con un breve diagnóstico pesimista de lo que es el sector agropecuario. Lo definiría simplemente así: «Graves problemas estructurales, a los que se suman otros más surgidos de la liberación y de la crisis económica, en un contexto de estancamiento de la producción e incremento de la pobreza». Si nosotros analizamos las cifras de la productividad de México, con una vista larga, no analizando un periodo corto o viendo las estadísticas a partir de los años 30 y 40 hasta la actualidad, puede llegarse a la conclusión de que la agricultura mexicana está estancada desde 1965. Tenemos más de 30 años en los cuales la producción agrícola, y también pecuaria, ha mostrado un estancamiento que se ha, incluso, acentuado en las últimas décadas. A partir del 65 esas tasas de crecimiento tan grande que hubo en la agricultura mexicana, en parte producto de las técnicas de la Revolución Verde, comenzaron a desinflarse y apenas sí la producción fue suficiente para cumplir las necesidades de los nuevos mexicanos; ya a partir de las dos últimas décadas la población crece más rápidamente que nuestra capacidad de producir alimentos. Si analizamos las cifras de la productividad y las comparamos con lo que sucede en otros países, también se identifica un estancamiento de nuestros rendimientos por hectárea en los principales cultivos, y si vemos lo que está pasando con la superficie cosechada, concluiremos que hay ahora menos hectáreas sembradas y cosechadas que hace 10, 15 años. Y no es nada más productivo el problema, es también social. Lamentablemente la pobreza rural –que siempre ha existido– ha ido aumentando, y este aumento ha traído como consecuencia una serie de fenómenos negativos, el más saliente de ellos es la emigración del campo a la ciudad, que se sigue registrando de manera dramática. Estos datos así someros y estas referencias indican que nuestra agricultura no está funcionando bien, y no está funcionando bien desde hace mucho tiempo, pese a todos los esfuerzos que desde el campo gubernamental y el campo de las organizaciones se han hecho; no logramos

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reactivar la agricultura, no logramos paliar el problema de la pobreza, no logramos usar nuestros recursos naturales de manera eficiente. Este problema revela prácticamente fenómenos estructurales a los cuales voy hacer referencia, pero también obedece a que ha habido –cuando menos los últimos años– un cambio de modelo económico en el país y cambio de organización de la propiedad agrícola. Ya no somos una economía cerrada o semicerrada en donde el Estado interviene de manera muy copiosa y directamente en la producción y aplicación de precios; estamos abriéndonos al mercado internacional. Nuestra agricultura, con la firma de los tratados de la Ronda Uruguay del GATT, es una agricultura abierta, en la cual los productos extranjeros vienen a competir con los productos producidos localmente y, obviamente, en este tránsito –que creo que va a llevar todavía varios años– se suman nuevos problemas a los antiguos. Hay un problema de desinversión, porque el propio cambio de modelo se da en una severa crisis económica. Esto se expresa en el campo simplemente por la dificultad ya no de seguir invirtiendo, por ejemplo en una obra hidráulica, sino que hay dificultades de mantener la infraestructura de riego en buenas condiciones, dificultades de mantener nuestros equipos y nuestros institutos de investigación y extensión agrícola; es decir, hay una serie de rubros que son básicos para poder incrementar nuestra capacidad de producción que se están deteriorando, en lugar de estarse mejorando, debido a la falta de recursos. Hay también un problema de desinstitucionalización en el país, porque en el nuevo modelo de crecimiento económico las antiguas instituciones gubernamentales, muchas de ellas han desaparecido, otras se han achicado, otras han cancelado áreas importantes de su quehacer y esto lamentablemente no se ha dado siguiendo un plan rector, un proyecto claro, sino más bien ha obedecido a un móvil fiscal; es decir: hay que ahorrar recursos porque estamos en crisis y las directrices que vienen de las instituciones financieras internacionales y de los propios ministerios de Hacienda hacen que las instituciones desaparezcan –lamentablemente–, sin dejar otras mejores que sustituyan a las viejas. De esta forma hay un proceso clarísimo de desinstitucionalización en la medida que el Estado, tanto en México como en otros países, ha sido un promotor de la actividad agropecuaria y un encauzador muy importante en la promoción de desarrollo agropecuario. Por desgracia el mercado, que es ahora el mecanismo que se acepta como el que va a asignar los recursos, el

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que va a crearles el clima de inversión –que supuestamente va a crear condiciones de reactivación de la actividad agropecuaria–, no está funcionando como dice la teoría, ni está funcionando como nos dicen que va a funcionar las propias organizaciones internacionales de financiamiento; es decir, son mercados muy imperfectos, por lo tanto dejan huecos de la asistencia técnica. Hay regiones enteras en que la asistencia técnica está reducida a su mínima expresión, por ejemplo México. Existen también otros problemas estructurales y coyunturales; uno de ellos, al que me referiré más adelante, es la debilidad de las propias organizaciones campesinas. Muchas de estas organizaciones lo están demostrando en el nuevo contexto, son organizaciones que están creadas sobre todo para facilitar el acceso a la tierra de los campesinos, pero no están muy calificadas para entrar en el terreno de la competencia de la gerencia. Hay problemas importantes, por ejemplo el del envejecimiento de ejidatarios y comuneros. Cifras de la Secretaría de la Reforma Agraria muestran que la edad promedio de nuestros ejidatarios y comuneros es de 52 años, lo cual es grave porque en el campo tener esa edad es estar en el ocaso de la vida productiva; pero la mayor parte de nuestros ejidatarios son muy viejos, lo cual representa un problema muy importante para la agricultura de un país. Para no extenderme más en un punto, creo que es real. Al mismo tiempo, pienso que hay una serie de potencialidades en la agricultura mexicana aún inexploradas que brindan un patrón de optimismo. Obviamente esta problemática tan compleja, tan vieja, tan estructural y a la vez tan afectada por los nuevos climas, por los nuevos contextos, requiere urgentemente de una estrategia de desarrollo rural que ataque el problema desde distintos ángulos y vaya creando paulatinamente las condiciones para una reestructuración productiva del sector; es decir, no basta con la operación eficiente del mercado, no es suficiente una política macroeconómica correcta, no basta con climas de políticas económicas que creen un clima de incentivos, yo creo que es necesario tener una política agrícola en el país, una política agrícola integral muy adaptada a los cambios que ha sufrido la agricultura moderna, en el sentido de que enfrenten los problemas tal y como son en sus distintos terrenos, porque el

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problema agrícola se ha convertido en una cosa tan compleja que nuestras estrategias deberían de ser igualmente complejas. Pienso que debería comenzar por convencer a la sociedad, y convencer a los que toman las decisiones en el gobierno mexicano, de que la agricultura sigue siendo muy importante. Decimos: «La agricultura es una actividad muy importante». Aquí yo creo que nadie dudaría de esto. Sin embargo, pienso que en las dependencias del gobierno mexicano el criterio prevaleciente en donde se toman las decisiones –en la Secretaría de Hacienda en cuanto a la canalización de inversiones, de subsidios, de transferencias–, priva la idea de que la agricultura ya no es importante. Esa es la realidad, y se manejan argumentos de que la agricultura sólo aporta siete u ocho por ciento de la riqueza nacional, que la agricultura es un sector arcaico, que importa pero no mucho, ya que no aporta sustancialmente a la riqueza nacional. Me parece que habría que comenzar diciendo que esto no es cierto, considero incluso, comenzar por modificar el concepto mismo de agricultura, superar viejos enfoques productivistas y ruralistas que sólo ven al sector agrícola en sí mismo, perdiendo de vista los vínculos reales que la agricultura tiene con el resto de la economía y con el resto de la sociedad. Estamos acostumbrados a ver a la agricultura como simple producción de alimentos y materias primas, cuando la agricultura es mucho más que eso, es un complejo de actividades productivas que va desde la producción de insumos, de nutrientes, de servicios –que sirven para apoyar a los agricultores–, hasta una serie de actividades que tiene que ver con el transporte, con el empaque, con el comercio, con la publicidad que genera valor, riqueza, no directamente en el campo sino en actividades que están alrededor del campo. También pienso no perder de vista que el campo está muy relacionado con las ciudades, por eso hablo de enfoques ruralistas, cuando no se advierte que lo que sucede en la mayor parte de las zonas agrícolas de México obedece mucho a lo que sucede en las ciudades cercanas a dichas zonas, no tomándose en cuenta esta relación campo–ciudad. Esto ha dado muy malos resultados, ya que el campo ha

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sido el plano fundamental para el desarrollo de la ciudad. Por ejemplo, Culiacán no sería hoy lo que es si no tuviera ese valle tan rico, y lo mismo puede decirse de otras ciudades. Esa riqueza agrícola ha generado riqueza urbana, y a su vez la ciudad urbana crea una serie de condiciones que pueden ser negativas o positivas para el crecimiento de la propia agricultura, es decir: en torno a las ciudades se crean demandas de materias primas y de alimentos, se crean mercados de servicios, tanto de financiamiento, aseguramiento, asistencia técnica, una serie de servicios; se crean agroindustrias, se crean instituciones que son muy importantes para el propio desarrollo de la agricultura, instituciones de capacitación, de especialización o instituciones sociales que sirven para el crecimiento de la agricultura, como puede ser la educación y la propia salud. En estos vínculos campo–ciudad tan poco estudiados y poco analizados hay una mina de oportunidades que no ha sido aprovechada. Un enfoque de política agrícola tiene que captar estas situaciones y tratar de fortalecer esos eslabones productivos y de servicios, que dan como resultado la riqueza de una región, y en esa región se crea una serie de empleos, de actividades conexas, y se crea lo que en general se llama desarrollo económico, que no es más que eso: fortalecer estos eslabones, estos vínculos productivos de la agricultura hacia afuera y de la industria hacia la agricultura, creando empleos, mejores condiciones de producción y servicios. Pero estas cosas no se contemplan, lamentablemente, cuando se definen las estrategias agrícolas. Esto me parece que es importante a la hora de tomar decisiones, por ejemplo: cuando se discute si el país debería o no producir granos, o si debería mejor importarlos, ya que muchos de esos granos son más baratos en el extranjero. ¿Qué es una cuestión prioritaria en la toma de decisiones? Muchas veces se dice, con poca visión: si es más barato traer los granos de Estados Unidos, Canadá, Argentina, por qué vamos a condenar a nuestros consumidores a consumir granos caros y de baja calidad si los podemos importar mucho más baratos. Muchas veces este tipo de argumentos gana en la mesa de negociaciones, pero eso es un argumento subjetivo porque está dejando de ver estos eslabones a los que yo me refería. Es decir: dejar de producir maíz, sorgo o soya tendría repercusiones enormes en nuestros espacios regionales, se dejarían de crear empleos, los ingresos de las ciudades que están alrededor de las zonas agrícolas entrarían en crisis. Las crisis de las ciudades regionales y la calidad de los ingresos, a su vez,

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tienen consecuencias sociales negativas en las localidades. Aumentaría, por ejemplo, el flujo de emigrantes del campo a la ciudad, y en las ciudades hay que invertir dinero para recibir a los nuevos integrantes. Hay costos a largo plazo que no se consideran a la hora de tomar estas decisiones; cuando prevalecen las subjetividades, hay problemas sociales. Como esto se da en un clima de dificultades financieras y económicas, no hay los recursos en las ciudades para poder otorgar a los emigrantes empleos, servicios, etcétera, y lo que sucede es que se degrada la calidad de vida en la ciudad con costos sociales, delincuencia, violencia, costos que nosotros ya conocemos en la ciudad de México. Entonces esta redefinición del consenso de agricultura, esta revalorización de los espacios regionales, fortalecimiento de los eslabones productivos, necesidad de crear vínculos para reestructurar el tejido productivo, que son parte de esta política agrícola, creo que faltan. No quiero decir que el gobierno mexicano no tenga medidas de política agrícola, lo que quiero decir es que estas medidas que se han tomado en los últimos 15 a 20 años y las que se están tomando ahora no son suficientes, atacan unos problemas, pero dejan vivos otros. Quiero tocar otro punto, que es la pobreza, y que a todos ataca. Para enfrentar el problema de la pobreza en el campo –que es uno de los grandes retos, la deuda que tiene el país con los campesinos, que es una vieja deuda–, creo que hay que tener una mirada fresca, un enfoque amplio, hay que ver cómo las familias rurales se están reproduciendo, hay que ver cuál es su estrategia de sobrevivencia. Se necesitan datos para ver cuáles son hoy las actividades de los campesinos. Afortunadamente ya se han establecido algunas investigaciones con base en encuestas que se han hecho, una de ellas promovidas por la propia Secretaría de la Reforma Agraria. Estas investigaciones ilustran acerca de cómo en la franja más pobre de los campesinos minifundistas –en donde la pobreza es más aguda–, el ingreso que viene de la agricultura, las actividades que vienen directamente con el trabajo de la tierra son minoritarias, las familias campesinas están reproduciendo menos de 50%. Además de sembrar un pedazo de tierra, participan en una serie de actividades productivas cada vez más complejas: los comercios, los servicios, la venta de la fuerza de trabajo en las localidades, en los diferentes tipos de

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actividades, la emigración; entonces, si esto es así, si el ingreso agrícola está perdiendo peso como parte del ingreso total de nuestros productores más pobres, un programa de combate a la pobreza tiene que plantearse este hecho, y lamentablemente no puede ser un enfoque nada más agrícola. En otras palabras: el problema de la pobreza en la agricultura está, en parte, fuera de la agricultura. Para combatir esta pobreza se tiene que partir de un enfoque multidimensional y ver varias cosas, desde el problema de acceso a los recursos productivos, acceso a la tierra y regulación de los derechos de propiedad, que son temas que ustedes van a abordar en su seminario; incluso el acceso al empleo, a empleos no agrícolas, acceso a educación, entrenamiento y capacitación en materias y en asuntos que permitan a los productores rurales incorporarse a la sociedad de una manera más equitativa, más conveniente para ellos. Hay que desarrollar destrezas adecuadas a los nuevos tiempos para combinar la actividad agropecuaria con otras actividades. En estos problemas de combate a la pobreza, la dimensión espacial es muy importante –una dimensión que casi no recibe atención cuando se discuten los problemas agrícolas–; la mayor parte de nuestros campesinos agrícolas está en regiones, espacios marginados, con problemas de acceso, o bien con costos de movilización y transacción muy elevados, con acceso a servicios educativos y sociales muy inferiores. Por ello esta magnitud espacial–regional tiene que ser considerada en nuestros enfoques, de igual forma la relación campo–ciudad en el problema de ataque a la pobreza es muy importante. Muchos de nuestros poblados rurales acceden a los trabajos que están asentados en nuestras ciudades de provincia, medianas y más chicas. Bueno, es el acceso a recursos, y crearlos es insuficiente para innovar empleos rurales que satisfagan las necesidades de nuevas generaciones, sobre todo las nuevas generaciones de campesinos que, lamentablemente, ya no quieren ser campesinos debido al atraso que hay en nuestro campo. Hay que desarrollar estas nuevas destrezas y capacidades de vinculación de nuestros productores con otras actividades, que preferentemente refuercen estos

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vínculos productivos. Yo no estoy llamando a crear empleos en la ciudad de México y separar a los campesinos de su medio geográfico; por el contrario, hay que crear estas nuevas oportunidades de empleo en dichas regiones para no privarlas de sus mejores hombres, hombres más fuertes y más jóvenes y con más iniciativa. Quisiera, para terminar, tratar el tema de la sustentabilidad y el tema de las instituciones, aunque yo les dedicaría más tiempo. Podría decir que uno de nuestros más grandes retos consiste, más que en reactivar la agricultura, en aumentar la productividad y crear empleos e ingresos en las zonas rurales para poder abatir la pobreza. Tenemos otro reto: el de lograr un tipo de desarrollo rural que use los recursos de una manera sustancial. Esta es la variable ecológica, que tal vez podría parecer como fuera de lugar, pero yo creo que no: importa mucho para el futuro de la agricultura la forma como se utilicen los recursos naturales. La verdad es que en México nuestros recursos naturales, bosques, suelos y agua, están en franco proceso de degradación alarmante, proceso de degradación de técnicas y formas de producción que en lugar de ir conservando nuestra capacidad productiva y a la vez ir conservando nuestros recursos para las futuras generaciones, los recursos naturales se están acabando, y esto se refleja en el avance dramático de la deforestación, sobre todo, de los bosques tropicales en regiones como Chiapas, Tabasco o las Huastecas. Esta última, me llevé la gran sorpresa, ya está en proceso de desaparición. Esto crea una serie de problemas asociados, como asolvamiento de presas, asolvamiento de ríos, cambios climáticos, erosión del suelo, que es tremenda en México; hay contaminación de agua, que obedece no nada más a la forma de cómo se están utilizando los recursos naturales, sino al poco crecimiento urbano, anárquico, de nuestros países; hay zonas riquísimas, como por ejemplo el Valle de Zamora, en donde todas las descargas de las ciudades aledañas están prácticamente paralizando la agricultura, porque se riega con agua tratada que ha sido contaminada con drenaje, contaminando de forma alarmante nuestra propia agricultura. Este es un tremendo reto que consiste en cómo usar el medio ambiente de tal manera que se eleve la producción y combata la pobreza. Alguien incluso ha dicho que esto puede ser

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contradictorio, o se combate la pobreza o se conservan los recursos naturales. Yo no creo en esta propuesta, porque pienso que la pobreza va de la mano con el medio ambiente, ya que a un campesino con hambre no le importa tirar un bosque o pescar camarones con dinamita, matando a una serie de animales que están ahí; esto es explicable. Al mismo tiempo creo que en estos países ha habido políticas agrícolas y ambientales de desarrollo sustentable que han permitido combatir tanto a la pobreza como al deterioro de los recursos: nuevamente, aquí, necesitamos perspectivas amplias, instrumentos nuevos, recursos y decisión política para atacar el problema. Este es un reto que ojalá dentro de 10 a 15 años podamos decir que les estamos heredando a las nuevas generaciones una agricultura y una riqueza natural cuando menos igual a la que nosotros disponemos, esa sería la meta: definir como una parte sectorial la cuestión de la degradación de nuestros recursos naturales. Quisiera, antes de terminar, abordar un tema que ustedes en los próximos días van a estar abordando mucho, es el tema de las instituciones. El problema de las instituciones ejemplifica que en la historia agrícola de los países ha habido recursos, dinero para programas regionales, para proyectos de desarrollo agrícola e incluso han existido políticas con una cierta amplitud; por ejemplo, yo recuerdo el Programa Alimentario Mexicano, que se planteaba objetivos así. Sin embargo, pese a que hay recursos, políticas y en ocasiones hay decisión política de llevarlas a la práctica, los resultados han sido muy escasos y esta escasez pienso que tiene que ver con el hecho de que nuestras instituciones funcionan de manera muy imperfecta, y cuando hablo de instituciones no me refiero nada más a lo que comúnmente se conoce como instituciones: la Secretaría de la Reforma Agraria, la Secretaría de Agricultura, el sector gubernamental, sino también son instituciones las asociaciones de productores en la nueva concepción de la nueva economía de éstas. En campo, donde ha habido muchos avances, las instituciones de una sociedad son prácticamente las reglas del juego que permite la relación de los diferentes actores económicos, y son actores económicos los gobiernos tanto a nivel central, estatal o municipal; son actores las organizaciones de productores,

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tanto las gremiales a nivel nacional como las organizaciones de base; son instituciones los organismos no gubernamentales (ONG); son actores también los consumidores y los productores de todo tipo: privados, ejidales y comunales. El juego entre todos estos actores, que da como resultado un sistema agrícola en un país determinado, está regulado por instituciones que pueden ser las leyes, las cuales ustedes van a analizar de una manera muy prolija; las formas pueden ser de asociación entre los actores, los tipos de contrato, de convenios, en un país determinado que se cumplen o no, ocasionando costos. Todo el andamiaje institucional, burocrático y administrativo que regule los contratos, son las instituciones, esto es desde mi punto de vista y desde el punto de vista de otras personas que han estado trabajando en este campo. Estas instituciones, que no han recibido suficiente atención, son vitales para el progreso de un sector económico, no nada más la agricultura sino cualquier otra actividad productiva, de tal manera que si las instituciones no funcionan bien los recursos canalizados desde el sector gobierno –y que están destinados a beneficiar a los productores o a los sectores menos favorecidos o a grupos regionales con problemas específicos– pueden simplemente desperdiciarse, como creo que ha sucedido, lamentablemente, en muchísimas ocasiones. Es decir, no llegan a donde deberían llegar; no promueven las acciones que dicen promover; no se traducen para que los productores tengan mejores condiciones –un clima más adecuado para producir, para comercializar, para relacionarse con otros actores diferentes pero con los cuales ellos tienen vínculos, por ejemplo: con el sector comercio, con el de servicios y con el agroindustrial. Lamentablemente en México hay un proceso de desinstitucionalización y de debilitamiento de las instituciones, lo cual es alarmante porque si no hay una reestructuración de las instituciones agrícolas en México, puede seguir ocurriendo lo mismo que con los recursos, es decir que no logren sus objetivos. Así, en una posible estrategia integral más englobadora y con más decisión de qué hacer con una política agrícola para el futuro, el tema de la modernización y fortalecimiento del Estado es muy importante. Ya lo dije, se han dado pasos muy importantes en la apertura comercial, que consisten en que los mercados desempeñen mejor su papel, se asignen recursos y se creen climas de mayores rentabilidades, de estímulos. Sin embargo, los mercados en México, e incluso el

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mercado internacional, funcionan de manera muy imperfecta y de ninguna manera sustituyen la capacidad y obligación del gobierno para intervenir en la planificación del propio desarrollo. Ningún país desarrollado, ninguna agricultura sólida ha dejado de tener un gobierno con una visión estratégica –no nada más a corto sino a mediano y largo plazos–, y con una serie de instrumentos de intervención orientados a fortalecer su planta productiva y sus propios productores. Lo que se le pide a una institución gubernamental es una capacidad de planeación estratégica, no sólo ahora en medio de todos estos problemas financieros, sino sobre todo a mediano y largo plazos. Una institución que logre orientar el proceso de desarrollo rural por sendas socialmente deseables para incrementar el desarrollo de la productividad, mayor equidad y sustentabilidad ambiental. Por esto uno de los grandes problemas es ver cómo modernizar al Estado, lo cual no quiere decir aumentar el tamaño de éste, sino aumentar la capacidad de los órganos estatales en áreas claves, definidas de acuerdo con un plan y programa estratégicos orientados a puntos específicos y determinantes que surgen en la actividad agrícola. Uno de ellos es el combate a la pobreza y otro es la propia sustentabilidad, porque los mercados no crean condiciones, sino al revés. Ecológicamente hablando de nuestros recursos, hay ciertas áreas, como por ejemplo la asistencia técnica, la asesoría en materia de comercialización, la capacitación, que son tareas esenciales que los gobiernos tienen que hacer ahora en las nuevas circunstancias, en el nuevo México y en el nuevo mundo. En realidad hay cierta tendencia –que incluso nuestro propio gobierno está siguiendo–, en particular la descentralización, la cual es saludable. Fortalecer las regiones implica descentralizar las instituciones, los organismos gubernamentales y los presupuestos. Otro de los procesos que también se vislumbran en México y en otros países es el incremento de la participación de las organizaciones sociales, campesinas y productores agrícolas, de las organizaciones de los propios consumidores. Por ejemplo, ha habido evaluaciones que ha realizado el Banco Mundial en algunas instituciones financieras, en donde se ha visto que los proyectos productivos en el campo funcionan bien, o mejor dicho, los proyectos que funcionan bien son aquellos en los que existe una intensa participación de los beneficiarios; esto es un hecho comprobado y ha llevado a un cambio de políticas en las prinpales instituciones financieras internacionales en muchos gobiernos del mundo. 28


La nueva tendencia que se observa es no hacer proyectos desde arriba e imponerlos a los campesinos en aras de su propio bienestar, sino incluir a éstos en la elaboración de sus propios proyectos desde las etapas más tempranas, desde la etapa de la discusión de cuáles son los recursos de las regiones más idóneas para apoyar proyectos productivos específicos, discutir el tipo de proyectos, el tipo de inversiones, el tipo de destrezas y capacidades que se necesitan para que las organizaciones de productores puedan tomar en sus manos esos proyectos. Es decir, una tendencia muy incipiente que da traspiés, en la cual hay poca experiencia de los gobiernos y fallas institucionales evidentes. Los gobiernos centrales a veces no están muy preparados para dialogar con las organizaciones de productores en todos los terrenos y en todos los niveles. Aquí hay una veta muy interesante por seguir, lo cual tiene relación con el marco legal que ustedes después van a discutir. Es un enfoque que va a seguirse profundizando y que es correcto, es un enfoque que nos puede llevar a que los pocos recursos que tenemos como país puedan ser invertidos de manera más eficiente y más eficaz para combatir los problemas. También está el problema de las organizaciones campesinas de productores en sus distintos niveles. Yo me atrevería a decir que muchas de estas organizaciones son viejas y nacieron al calor de otras circunstancias, circunstancias que ya han pasado a formar parte de la historia; son organizaciones que han surgido más al calor de la lucha estrictamente agraria, pero que lamentablemente no tienen experiencia en los nuevos terrenos, en los terrenos de la producción, de la gestión, de la asesoría técnica a sus agremiados, de su capacidad para entender el mundo humano y vincular instituciones. En este caso las organizaciones de productores son débiles en los terrenos cruciales del México del siglo XXI. Esto representa un problema tremendo, un cuello de botella del desarrollo agrícola e incluso esto debilita a las otras instituciones. Un Ministerio de Agricultura con un campesinado débil es una Secretaría de Agricultura débil; si, por ejemplo, el Ministerio de Agricultura francés es tan sólido no es porque los funcionarios sean fuertes, sino porque los campesinos franceses pueden paralizar las carreteras cuando el gobierno central toma una decisión que va ostensiblemente en contra de sus intereses; entonces, esa fuerza de una institución se comunica con las otras instituciones y viceversa. Un

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Ministerio de Agricultura que no logra negociar con fuerza los presupuestos de la agricultura con la Secretaría de Hacienda, es un Ministerio de Agricultura débil y que va a acarrear más debilidad a su sector, sobre todo a los propios productores. Hay otros temas que también se relacionan con las instituciones, por ejemplo el marco jurídico y su aplicación. Un marco jurídico que no dé seguridades es un marco jurídico incompleto, es un marco jurídico que no crea climas para el avance de un sector productivo. Digamos que es un marco jurídico que no tiene instrumentos para fomentar la relación de los actores económicos a través de convenios y contratos, es un marco jurídico inconveniente; si es un marco jurídico que tiene tantas reglamentaciones que resulta carísimo establecer convenios y costos –que después se traducen en falta de competitividad en nuestras propias organizaciones– es, pues, un marco jurídico muy incompleto que hay que transformar. Obviamente esto está vinculado con el tema de la democracia, el cual no voy a tocar, pero sí puedo referirme a los derechos de propiedad, que ahora están muy de moda. Se dice que en el campo están mal definidos los derechos de propiedad y que conviene aclararlos para dar certidumbre a los propietarios y claridad a los títulos, a los mercados de tierra y a las transferencias de tierra entre los agentes económicos. Creo que es correcto este punto de vista; sin embargo, es un aspecto nada más que puede o no dar resultado en función del marco en el cual estos derechos de propiedad están funcionando. De hecho, en la mayor parte de los defensores de invertir muchos recursos en la definición de los derechos de propiedad a través, por ejemplo, de la depuración de los catastros de la titulación, que son procesos claros y muy lentos. Repito, la mayoría que comparte este punto de vista con los gobiernos de otros países –como el Banco Mundial, que ha invertido muchísimos recursos en los cuatro o cinco años en este terreno–, dice en el nuevo contexto de la agricultura: «Va a tenerse que dar un cambio generacional, van a tener que surgir nuevos actores, unos van a tener que salir de la actividad productiva, otros van a entrar y esto implica una transferencia de tierras y de recursos productivos de los menos a los más aptos». 30


Esto traerá como consecuencia un estímulo a la inversión, porque si uno tiene un título perfectamente establecido no hay ninguna duda. Ya hay tribunales e instituciones legales que defienden a los propietarios. Habrá estímulos para que los bancos privados inviertan y presten a los productores que tengan ese tipo de títulos. En efecto, esto es así; sin embargo, el problema agrícola es tan complejo que puede darse la titulación y no pasar nada en la agricultura, porque crear derechos de propiedad significa no necesariamente asignar estímulos, pues los estímulos generados con los nuevos derechos de propiedad pueden ser insuficientes para generar la inversión y para canalizarla al sector. Considero –y aquí podrán estar o no de acuerdo conmigo– que ustedes conocen más de esto porque están en el campo. Las reformas al Artículo 27 constitucional indican que el mercado de tierras en México no ha sido dinámico. Debido a dichas reformas, ni los resultados que fueron esgrimidos para poder modificar la Constitución, la modernización de la agricultura mexicana no ha ocurrido; ni tampoco hay evidencias de que pese al gran avance en la titulación de parcelas –según información que tengo va a la mitad de los ejidos del país–, se aprecien signos de reactivación o aumento de la inversión en el campo. Esto se debe, básicamente, a que no es posible atacar el problema de la agricultura simplemente por un flanco si no hay recursos, si no hay otro tipo de estímulos y si no hay otro tipo de instituciones y políticas. Podremos avanzar mucho por un lado, por el terreno del marco jurídico y por el lado de las instituciones relacionadas con la tenencia, y a lo mejor no pasa nada. Este es el gran drama de nuestra agricultura: que nuestros enfoques están siendo tan parciales y nuestras acciones tan unilaterales que la gran estrategia agrícola requerida para movilizar un sector que tiene 30 años de estancamiento y gravísimos problemas sociales institucionales no es una tarea nada fácil. Yo, simplemente, termino diciendo que en este contexto habría que invertir mucho en el capital humano, además de las instituciones. Pienso que la educación y la capacitación son básicas para la reactivación del sector, la cual necesariamente va a tener que ser una reactivación lenta, si es que por reactivación se entiende nada

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más el Producto Interno Bruto de la agricultura. Puede crecer mucho un año. Realmente esta transformación productiva de la economía rural –que va más allá del crecimiento del PIB agropecuario– tiene que ver con un incremento en la inversión, creación de nuevas instituciones, modernización del Estado, desarrollo de destrezas, aumento de la productividad, de la competitividad; es una tarea a mediano plazo que hay que comenzar ya desde una óptica que yo llamo «estratégica». De esta forma termino mi ponencia, agradeciéndoles su atención y esperando que mis comentarios –un poco atropellados– sean de utilidad para sus trabajos futuros.

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• POLÍTICAS PÚBLICAS DE APOYO AL DESARROLLO RURAL •

Políticas públicas de apoyo al desarrollo rural

José Mendoza Zazueta* Muy buenas tardes a todos:

n primer lugar quiero agradecer a la Procuraduría Agraria y a su titular por la oportunidad que brinda a la Secretaría de Agricultura para estar con ustedes; además, deseo felicitar a la Procuraduría por esta iniciativa

que busca no simplemente cumplir la función específica que a dicha institución le corresponde, sino que además le da un enfoque integral al invitar a otras

pendencias que estamos vinculadas con el campo. Sinceramente debemos hacer s esto, y qué bueno que la iniciativa cobra cada vez mayor fuerza.

Edemá * José Antonio Mendoza Zazueta ha desempeñado diversos cargos en el sector agropecuario.

Actualmente es Subsecretario de Desarrollo Rural de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (Sagar).

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Si fuera llamado a realizar un diagnóstico muy breve del campo mexicano, diría que el campo mexicano muestra un crecimiento del sector muy inferior a la tasa de crecimiento demográfico y que esto se da desde hace casi tres décadas; en el campo se refleja la mayor pobreza del país –las cifras indican que 75% de los pobres, de los más pobres de México, se encuentra en el medio rural–, que el campo muestra una balanza agropecuaria deficitaria y un desarrollo muy desigual; que el campo está descapitalizado; que tiene escasa tecnología y que a pesar de estar siempre en el discurso público muestra un rezago que se ha agudizado en las últimas décadas. Este, sin duda, será un diagnóstico que ustedes compartirán, y si no, lo reprocharán en las preguntas. No obstante, yo agregaría también que esto que veríamos como un problema estructural del campo tiene a mi juicio causales que debemos analizar conjuntamente; primero, para determinar si estamos de acuerdo y, segundo, para saber si las políticas orientadas a resolverlo tienen el impacto que nosotros esperamos. Por eso agregaría que en el campo tenemos una ingeniería productiva muy fuerte. Hay un desarrollo regional muy desigual que se refleja no sólo en las regiones, sino al interior de las mismas. Hay productores que tienen acceso a tecnologías de punta y vinculación con los mercados internacionales, a diferencia de productores que ni siquiera logran producir el maíz y el frijol para la propia dieta de la familia, productores que tienen que diversificar de manera amplia su producción para poder lograr el ingreso que no les da la producción de básicos. De esta forma emigran, jornalean, recolectan leña y hacen otras tareas. También agregaría que la política agropecuaria, y esto es una opinión propia y que comparte el Secretario, se ha caracterizado por tener un enfoque central muy marcado, con una escasa participación de las entidades federativas, llámense gobiernos estatales o las propias organizaciones de productores. Una política central diseñada en esa forma, tenía como característica el que siendo central también era muy homogénea. Se diseñaban programas de investigación, transferencia, capacitación, crédito y procesamiento e incluso precios de manera que cubrían todo el territorio nacional y que, por supuesto, no respondían a las especificidades propias de cada comunidad, de cada región, de cada productor. Ahí ha habido una política central caracterizada por un diseño homogéneo que a la postre convirtió los apoyos institucionales en una renta institucional únicamente válida para ciertos productores. 34


Yo afirmo que el desarrollo desigual tuvo que ver, o tiene que ver, con una política agropecuaria central homogénea que se aplicara con ese enfoque al medio rural, privilegiando a ciertas regiones, a ciertos productos y obviamente a ciertos productores. Y fue así como ciertas regiones del país, al amparo de esta política, recibieron beneficios amplios, infraestructura sobre todo, acceso a todos los servicios y tarifas que el gobierno en su momento otorgara. El segundo punto que agregaría es que esta política central, al no atender las diferentes especificidades de las regiones y de los productores, no respondía cabalmente a las propias necesidades de los productores más marginados del país. De tal suerte que quien tenía acceso al financiamiento, por aportación de sus recursos, por el nivel de desarrollo de su predio o de su parcela, podía recibir el crédito subsidiado, el fertilizante subsidiado, el agua que a través de los distritos de riego se proveía o el precio de garantía de quien podía, en su momento, comercializar con Conasupo. Quienes por la dotación de sus recursos no tenían acceso a estos insumos, no compraban su maíz, o semilla, mejor dicho, subsidiada; no obtenían el fertilizante con igual circunstancia, no recibían crédito, no le vendían a Conasupo y no tenían, por lo tanto, precios de garantía y, lo que era peor, ni siquiera cubrían con su producción la dieta alimenticia en estos básicos. Una gran omisión, a mi juicio, ha sido no reconocer esta heterogeneidad productiva y regional del país. Otra omisión ha sido no reconocer, y atender en consecuencia, el carácter multiactivo que cientos de miles de productores en el campo deben realizar para poder lograr un ingreso o para poder sobrevivir. Supusimos que la agricultura comercial y empresarial daría el recurso y la producción que permitiera el crecimiento del sector, olvidando que hay un gran grueso de productores rurales, la mayoría, en todo caso, que no tenían acceso a estos apoyos y por lo tanto estaban «ayunos» del apoyo institucional; las cifras son elocuentes. La última tipología que hizo CEPAL fue de 1992, particularmente válida para el sector social y que posiblemente el Dr. Rello les habrá comentado: contempla que apenas 10% de los productores del sector social pueden

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considerarse con una estructura empresarial. Es decir, productores que están muy articulados con el mercado, productores que tienen que contratar trabajo asalariado para desarrollar la producción en su finca o productores que tienen acceso, en cierta forma y con flexibilidad, a los apoyos de crédito y de otro tipo, pero que en ese rango de productores 55% de ellos son de autoconsumo, quienes tienen que utilizar su propia producción para reproducir la finca o para reproducir la vida familiar, y que en buena medida su ingreso monetario lo logran a través de procesos migratorios. Apenas entre 25 y 30% de productores que podrían llamarse transicionales. Entonces, esta diferencia y este carácter multiactivo que a veces el productor tiene, no han sido bien atendidos y reconocidos en las políticas de apoyo. El otro punto que habría que agregar es que el retiro del sector público federal de actividades que fueron sustantivas, dejó vacíos institucionales que no han sido llenados por las organizaciones o por la propia sociedad rural. Supusimos, en el caso de la Secretaría de Agricultura, que el retiro de la asistencia técnica, con todos sus defectos, también tendría alguna virtud. Pensamos que dicho retiro sería automáticamente cubierto por las instancias que para ello estaban ya operando, conjuntamente con el reembolso de la asistencia técnica, el trabajo de algunas instituciones de nivel superior, la propia labor de organizaciones de productores, etcétera. Sin embargo, este vacío institucional ahí quedó, no fue llenado. Los procesos de retiro de regulación, yo lo afirmo, no son malos en sí mismos; lo malo es que el Estado no contribuya a que sean cubiertos con aquellos actores o agentes de la vida rural que para ello estaban previstos. Este retiro ha provocado muchas circunstancias y de ahí quizá se deriva también la preocupación fundamental de ustedes y nosotros acerca de cuál debe ser el papel –ante esta circunstancia política– que deben asumir los productores específicamente en sus organizaciones. Tenemos entonces como otra causal el proceso de apertura, y nos hemos preguntado a quiénes perjudica, a quiénes beneficia. Hay estudios que reflejan que una buena parte de los productores del campo mexicano, particularmente aquellos que son de autoconsumo, no se han beneficiado por los precios, y por lo tanto cualquier rebaja que hubiese en el precio particular de un producto tendría un efecto benéfico para ellos. Sin embargo, para quienes están insertos en el mercado y para quienes compiten en situaciones de apertura, obviamente el efecto de esta medida tiene repercusiones, y lo estamos viviendo particularmente en este año. 36


Para concluir esta parte del diagnóstico, comentaría lo siguiente: nos vemos ahora involucrados en un análisis y polémica sobre qué es mejor. Un Estado que anteriormente tenía una política de intervención muy fuerte y profunda, no solamente en la centralización de sus medidas, sino también en el monto y tipo de sus apoyos, o una nueva estructura en la cual le damos cierto papel importante a las fuerzas del mercado. Mercado contra intervencionismo es, en todo caso el asunto por reflexionar. Mi opinión personal, y me pronuncio en torno a ello, es que el error que cometemos es establecer extremos y decir: «O el mercado o la intervención del gobierno». Yo diría que para que funcionen ambos deben complementarse, y que el gobierno se obliga a trabajar en aquellos mercados que por su imperfección, o distorsión, no permiten que los actores más débiles de la producción accedan a ellos. Debe darse entonces la intervención del Estado a través de políticas compensatorias y diferenciadas. En todo caso señalaría que hay una complementación, porque también quiero reconocer y advertir –además fui Delegado de la Secretaría de Agricultura hace algún tiempo– que no siempre el ejercicio pleno de las funciones estatales por funcionarios se da en condiciones de eficiencia y honestidad; a veces prevalecen conductas deshonestas, cuando no hay factores que presionen a que cada quien cumpla lo suyo. También mencionaría –y cito por ejemplo a mi estado– que la apertura de la soya en 1989 nos golpeó severamente en el sur de Sonora y al norte de Sinaloa. De ahí que yo establezca estos dos factores: mercado e intervencionismo deben complementarse, y el sector que más requiere una acción de ese tipo es precisamente el rural, en donde otros mercados imperfectos son mucho más evidentes. Ante este diagnóstico sucinto, como podría parecerles a muchos de ustedes, con los cuales tengo la fortuna de mantener una relación de amistad, quienes además conocen lo que a continuación voy a señalar; así que seré breve y haré énfasis particularmente en lo que a mi juicio es importante de la política agropecuaria. Como principio de la política Alianza para el Campo, diría en primer término que la ventaja de la política es su federalización y su descentralización. Sé que algunos dirigentes no comparten mi criterio, porque ahora se está sujeto a autoritarismos estatales o regionales; sin embargo, yo estoy convencido de que una política de descentralización debe darse y que en todo caso habría que buscar los mecanismos para que se dé con equidad, con democracia, pero que en sí misma tenga su valor.

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La Secretaría, por ello, ha buscado concertar los programas de la Alianza y las políticas mismas con las autoridades estatales, buscando que los programas respondan no solamente a las prioridades que el país tiene como tal, sino también respondan a los problemas propios de las entidades federativas y a sus propias potencialidades. Quizá hubiera sido posible una negociación central para hacer una distribución de los apoyos; sin embargo, yo creo que en buena medida su elección y evaluación, sin dejar de lado que hayan existido privilegios o favoritismos, responde a las necesidades de las comunidades. Dudo que no haya casos en los cuales no sea cierto, pero hay que ver qué hacemos para que respondan mejor a nuestro proyecto común, ustedes como organizaciones y nosotros como gobierno; es decir, en un trabajo conjunto, diría que hay que cortarlos y meterlos en el esquema de cada quien. En cuanto a los subsidios, sí hay voluntad para el cambio, pero repito: no es un asunto de mera voluntad, es un asunto de revertir toda una estructura administrativa que desafortunadamente privilegió esta situación. Debemos revertirla con programas específicos y considero que el próximo año, yo se los digo con toda confianza y optimismo, habrá cambios en esta dirección.

Muchas gracias

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• ESTRUCTURA AGRARIA •

Estructura agraria

Héctor Robles Berlanga*

uiero agradecer a la Procuraduría Agraria la invitación que nos hicieron para participar en este evento. La ponencia que presentaré trata sobre la estructura agraria en el campo mexicano, por lo que no aborda toda la

problemática de los ejidatarios. Para su complementación tendrá que ser enriquecida por la información que aporten las organizaciones, universidades, centros de investigación y otras instituciones del sector público. Q Son tres las razones fundamentales que llevaron a la realización del estudio:

* Héctor Robles Berlanga es ingeniero agrónomo y tiene estudios de maestría en DesarrolloRural en la Universidad Autonoma Metropolitana. Actualmente es Asesor del Secretario de la Reforma Agraria.

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1. En las últimas dos décadas el entorno institucional del campo mexicano se

transformó. Entre los principales cambios que se dieron están: la transferencia de algunas funciones del Estado a los particulares, la reorientación de la políticas de subsidios y financiamiento, la liberalización de los mercados de productos agropecuarios, la dinamización de las relaciones entre los diferentes sectores en el medio rural y las modificaciones al Artículo 27 constitucional y la formulación de una nueva Ley Agraria.

2. Estas reformas se han dado en condiciones económicas desfavorables y en una prolongada crisis del sector rural. Ambos fenómenos dieron como resultado una baja rentabilidad y competitividad en la producción agropecuaria. Entre 1970 y 1990 la población en el medio rural tiende a estabilizarse al aumentar sólo 16.9%, a diferencia de la población urbana que creció 104%. La Población Económicamente Activa (PEA) ocupada en el sector pasó de 5.6 a 5.3 millones de personas; en contraste, la PEA nacional aumentó en 85.7%. Asimismo, la participación de las actividades primarias en el Producto Interno Bruto (PIB) pasó de 11.2 a 7.7%. El estancamiento dio como resultado la concentración de la marginación en el medio rural. De esta forma tenemos que de las personas que se encuentran en extrema pobreza en el país, dos terceras partes viven en el campo.

3. En este mismo periodo, la estructura agraria del sector social se modificó.

Entre los principales cambios tenemos: a) los núcleos agrarios aumentaron en 28.5% al pasar de 22 mil 691 en 1970 a 29 mil 158 en 1990; b) los ejidatarios y comuneros se incrementaron en 58.8%; c) la superficie total social creció 33.5 millones de hectáreas, lo que dio como resultado que los núcleos agrarios posean en la actualidad poco más de la mitad del territorio nacional; d) la superficie de agostadero creció en 121% al pasar de 28.4 a 62.8 millones de hectáreas. El aumento registrado significó que la composición del tipo de superficie de los ejidos a nivel nacional cambiara, pues mientras en 1970 la superficie de pastos, montes y llanuras representaba 41%, para 1990 era de 61%, es decir, por cada ocho hectáreas que se repartieron, siete eran de agostadero y una de labor.

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El propósito de este trabajo es proporcionar información actual sobre las características de los sujetos agrarios que permita reconocer su gran diversidad y la nueva estructura agraria ejidal, con base en la información que se ha generado mediante el Procede a julio de 1996. Los datos provienen de más de 725 mil ejidatarios de 10 mil ejidos, que representan 20.5% de los ejidatarios del país y 37.5% de los ejidos. Los resultados del Procede muestran la diversidad agraria presente en el campo, ya que tienen información de, por lo menos, un ejido certificado en mil 448 municipios en los 196 Distritos de Desarrollo Rural (DDR). Las características de los sujetos agrarios tienen, pues, una razonable representatividad, lo cual permite expandir los indicadores a nivel nacional. ¿Cuáles son las características principales que encontramos? 1. Presencia de nuevos sujetos agrarios

De la población beneficiada, 70% son ejidatarios, poco más de una cuarta parte es avecindada y el resto son posesionarios. Estos dos últimos sujetos fueron reconocidos por la Ley Agraria.

2. Características generales

Cerca de 70% de los sujetos agrarios están casados, es decir que encabezan una familia de aproximadamente cinco miembros. Los hombres representan 80% y las mujeres 20%.

3. Envejecimiento del ejido

La mitad de los ejidatarios supera los 50 años y 20% tiene más de 65 años. Ya que una parte importante de los ejidatarios se encuentra en la fase final de su actividad productiva y probablemente muchos de ellos no han definido la sucesión de sus derechos, a corto plazo se podrían suscitar controversias para determinar a quién le asiste la facultad para heredar los derechos agrarios. Con el fin de evitar posibles conflictos es necesario impulsar, con mayor decisión, la elaboración de las listas de sucesores entre los ejidatarios.

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4. Diferenciación de los ejidos De los 18 millones de hectáreas certificadas, cerca de 30% son parcelas, dos terceras partes son tierras de uso común y el resto corresponde a solares urbanos y parcelas con destino específico. La distribución de la superficie parcelada y de uso común, según la información de Procede, tiene variaciones significativas a nivel estatal. En 13 entidades (Veracruz, Tabasco, Chiapas, Tlaxcala, Colima, México, Oaxaca, Morelos, Tamaulipas, Guanajuato, Sinaloa, Nayarit y Guerrero) la superficie parcelada es de dos terceras partes o más del terreno ejidal, y en otras 10 (Quintana Roo, Baja California Sur, Chihuahua, Sonora, Durango, Coahuila, Yucatán, San Luis Potosí, Baja California y Nuevo León) la mayor parte de las tierras son de uso común.

5. Fraccionamiento de la superficie parcelada

En promedio, los ejidatarios tienen dos parcelas: 49.2% tiene una, con dos parcelas 22.5%, con tres parcelas 10.5%, y con más de tres parcelas otro 10.5%. Estos últimos, en promedio tienen 5.1 parcelas por cada ejidatario. Por su parte, los posesionarios tienen la tierra fraccionada de manera semejante, aunque más de dos terceras partes de ellos poseen sólo una parcela. A nivel nacional, cada ejido tiene en promedio 122 parcelas; sin embargo, en Tlaxcala, Morelos, Nayarit, México, Zacatecas, Puebla y Oaxaca los ejidos superan las 200, mientras que en Yucatán, Campeche, Sonora, Baja California Sur y Baja California casi no existen, por tener gran parte de selva tropical con las restricciones legales a las que se ha aludido, así como por la presencia considerable de población indígena con prácticas de agricultura itinerante.

6. Presencia del minifundio

La mitad de los ejidatarios tienen predios de cinco hectáreas o menos, poseen 15.6% de la superficie y en promedio una extensión de 2.7 ha; 26.8% de los ejidatarios poseen predios mayores de 5 y hasta de 10 ha. Usufructúan 25.6% de la tierra y el tamaño de sus predios es de 8.4 ha; 10.3% tienen más de 10 y hasta 15 ha, son dueños de 15.3% de la superficie y el promedio es de 13 hectáreas. De los ejidatarios, cuyos predios son mayores de 25 ha, 3.6% tienen en promedio 53.4 ha y poseen 22.2% de la superficie ejidal parcelada.

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En promedio, a nivel nacional los ejidatarios tienen 8.8 hectáreas. Sin embargo, en 12 estados (México, Hidalgo, Tlaxcala, Morelos, Puebla, Querétaro, Guanajuato, Michoacán, Guerrero, Aguascalientes, San Luis Potosí y Durango) la superficie promedio es mucho menor y, en consecuencia, las condiciones para la producción son sumamente limitadas. Problemas que se agudizan al tomar en cuenta que los predios están además fraccionados en varias parcelas.

7. Aprovechamiento del uso común

Se han certificado 12.6 millones de hectáreas de superficie de uso común, que pertenecen a 489 mil ejidatarios y posesionarios, lo que equivale a 69.9% de los sujetos con derechos a la tierra. Los estados con una mayor proporción de tierra de uso común son: Chihuahua, Durango, Sonora, Coahuila, Baja California Sur, Zacatecas, Baja California, Quintana Roo y San Luis Potosí entidades que cuentan con grandes extensiones de tierras semidesérticas, salvo Quintana Roo, en donde la vegetación dominante es de selva tropical. Será fundamental discriminar entre el uso que tienen estas tierras, a fin de tener un diagnóstico de su potencial productivo que permita su óptimo aprovechamiento.

8. Zonas urbanas de los ejidos

De un millón 83 mil personas atendidas por el Procede, cuentan con solar urbano 576 mil. De éstos, 97.6% son ejidatarios y avecindados en proporciones bastante similares, el resto son posesionarios. La superficie certificada asciende a casi 9 mil 573 ha, divididas en 640 mil solares. Es importante señalar que una parte significativa de los sujetos agrarios (47.1%) no cuenta con solar. Es plausible pensar que buena parte de éstos sean jóvenes que aún viven con sus padres y que, por lo tanto, en un futuro cercano demandarán espacios para sus viviendas. Otras causas explican el elevado número de sujetos agrarios sin solar. Hay ejidatarios que viven en la parcela; en algunos ejidos parte de los solares fueron regularizados por Corett y no por Procede, por lo tanto no se incorporan a la información que aquí

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presentamos. También en algunos núcleos agrarios no se aceptó la titulación de solares por temor al cobro del impuesto predial. Hay también ejidatarios que radican en poblados cercanos al ejido. El promedio del tamaño de los solares de los ejidatarios es de 2 mil 200 m2; el de los posesionarios es de mil 700 m2 y el de los avecindados es de mil 66 m2. Si bien los ejidatarios y avecindados tienen casi la misma cantidad de solares, los primeros poseen dos terceras partes de la superficie total de éstos.

9. Parcelas específicas

Se han certificado 32 mil parcelas con destino específico. Poco más de la mitad de éstas son a favor del ejido, 37.3% son parcelas escolares, 10% son parcelas de la mujer y las restantes son las dedicadas a los jóvenes. Si nos centramos en los núcleos agrarios, la parcela escolar es la más frecuente, se encuentra en 70% de los ejidos certificados. Le siguen en importancia las parcelas que el propio ejido asigna a su favor; 31.7% de los ejidos certificados cuenta con ellas. La parcela de la mujer, comúnmente conocida como la Unidad Agrícola Industrial de la Mujer, sólo se encuentra en 24.4% de los ejidos. Por último, la parcela de la juventud es prácticamente inexistente, menos de 1% de los ejidos cuenta con ella.

10. Importancia de la mujer

La creciente participación de la mujer en el campo mexicano se refleja en las cifras: 251 mil mujeres con certificados o títulos por el Procede que usufructúan 3.2 millones de hectáreas; ocupan cargos en 10.3% de los órganos de representación de los núcleos agrarios, 42.7% en Sociedades de Solidaridad Social, 13.9% en Sociedades de Producción Rural y 29 mil mujeres participan en mil 399 proyectos de la mujer campesina.

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Esperamos que los puntos anteriormente tratados sirvan para la reflexión, ya que en la medida que profundicemos sobre la nueva realidad del campo mexicano podremos orientar el quehacer institucional.

Muchas gracias

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• ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL•

Artículo 27 constitucional Rafael González Pimienta* Compañeras y compañeros dirigentes de organizaciones sociales; Compañeras y compañeros servidores públicos de la Procuraduría Agraria y de la Secretaría de Reforma Agraria:

ace unos días el señor Procurador Agrario me comentó su interés en hacer este Seminario y me invitaba a que expusiera sobre el Artículo 27 constitucional y su reforma en materia agraria de 1992. Con esto se

buscaba tratar –junto con ustedes– de ubicar el momento que vive la lucha por la tierra y el esfuerzo del Gobierno del Presidente Zedillo por darle cabal cumplimiento a lo que señala la norma constitucional. H

* Rafael González Pimienta ha desempeñado distintos cargos de elección popular. Actual-

mente es Subsecretario de Política Sectorial de la Secretaría de la Reforma Agraria.

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willy

Stamp


Considerando esto, me puse a revisar algo de lo que nos tocó vivir como actores en la LV legislatura, en la que me desempeñé como Presidente de la Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados, cuando se discutieron y aprobaron las reformas. A continuación hago un breve extracto de los puntos que se trataron sobre las principales modificaciones al Artículo 27 que incluyeron reformas y adiciones en algunas fracciones, mientras que otros casos se derogaron como fue de la X a la XVI y la XVI. Aunque se buscó cuidar el espíritu de la versión original del Artículo 27, fue un debate que nos permitió a las Comisiones Unidas de Gobernación, Agricultura y Reforma Agraria instrumentar mecanismos de consulta con las organizaciones del Consejo Agrario Permanente y escuchar –antes de entrar al dictamen– los puntos de vista de los dirigentes de las organizaciones, así como también invitar a ese foro de consulta a funcionarios e investigadores del problema agrario de México. Se escucharon múltiples opiniones que iban a favor o en contra de la propia iniciativa enviada, porque así de plurales eran las voces a las que se abría el espacio para su expresión, en el marco de la Cámara, buscando que ello permitiera a los diputados integrantes de esa legislatura una visión más amplia de los temas. A la hora de dictaminar sobre la iniciativa que había enviado el Presidente de la República, en el párrafo tercero se logró conservar inalterable la propiedad originaria de la nación sobre las tierras y las aguas, así como el derecho de la nación para imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público. Con esto se ratificó el principio social de la Revolución Mexicana de que los intereses de la mayorías siempre estarán por encima del interés individual. En las modificaciones a este párrafo se eliminaron las medidas relativas al fraccionamiento de latifundios y la creación de nuevos centros de población agrícola ejidos, así como el planteamientos de que los núcleos de población que no tengan tierras y aguas o que no las tengan en cantidad suficiente tendrán derecho a que se les dote de ellas, tomando de las propiedades inmediatas.

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Aquí entramos en un amplio debate sobre si existían o no los suficientes latifundios para desahogar el cúmulo de expedientes que estaban rezagados en el Cuerpo Consultivo Agrario y en las Comisiones Agrarias Mixtas. Este fue uno de los puntos que crearon mayor debate en el momento de la reforma al 27, ya que implicaba cancelar la posibilidad de nuevas demandas de tierras para núcleos o para nuevos grupos que se formarán teniendo como base el soporte de organizaciones sociales con un gran número de militantes que demandaban la posibilidad de un pedazo de tierra o la posibilidad para ocuparse permanentemente y poder así resolver su problema de bienestar para su gente, sus familias y para sus hogares. Este punto es de los que más debatimos, más escuchamos y más trabajamos en el seno de esas maratónicas jornadas. Esto significó la terminación del reparto agrario como estaba contemplado en el Artículo 27 de la Constitución de 1917. En las discusiones nos orientó la convicción de que hoy la explotación del campo no sólo requiere de trabajo, sino también de inversiones para hacer más productiva la tierra, y de una visión de rentabilidad y eficiencia en la acción de los campesinos. Trabajar la tierra sin tecnología moderna origina rendimientos bajos y costos elevados, lo cual no sólo proporciona bajos ingresos a los productores sino que ha sido la causa fundamental de que la producción de alimentos sea escasa y que el país esté obligado a recurrir –en forma creciente– a las importaciones. En tal virtud, modernizar la organización agropecuaria y forestal no sólo es importante para los campesinos, sino que es una condición indispensable para el desarrollo nacional. Para lograrlo se necesita que el capital vaya al campo y permita que las sociedades por acciones puedan poseer y explotar la tierra. Esto no sólo a los campesinos, ya que mediante las sociedades por acciones pueden tener acceso al capital que les es indispensable para modernizar la producción e incrementar sus ingresos. La reforma recoge esta realidad económica y jurídica sobre la que puede llevarse a cabo la actividad productiva, permitiendo que posean tierras las sociedades

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mercantiles por acciones que participen en las actividades agrícolas, pecuarias y forestales, facilitando su participación en el desarrollo del país, al incremento de la producción en el campo y de esta forma contribuir a elevar el nivel de vida de todos los mexicanos y en particular de los campesinos. En congruencia con lo anterior se eliminó el primer párrafo de la fracción vi de tal manera que no se impidiera a las corporaciones y asociaciones de productores poseer tierras. Sin embargo, al reconocer como propietaria de tierras a una sociedad por acciones se hicieron limitaciones explícitas, ya que al existir el anonimato de los accionistas podía originarse que algunos inversionistas amparados en este anonimato acumularan pequeñas propiedades que sumadas hicieran verdaderos latifundios. En las modificaciones a la fracción vii se incluyen los elementos más importantes de la tarea histórica que se ha propuesto realizar el Estado Mexicano: transformar las relaciones sociales y productivas en el campo para incorporarse a las formas y ritmos del desarrollo nacional con el objetivo de avanzar en búsqueda de la justicia y la libertad para los campesinos de México. Las modificaciones se refieren a la propiedad ejidal y comunal, a los derechos individuales de los ejidatarios y comuneros y a las formas de organización del trabajo y de la vida comunitaria en los núcleos campesinos. En el primer párrafo se incluye el reconocimiento –a nivel constitucional– de la personalidad jurídica de los ejidos y las comunidades, con lo que termina una época de indefinición sobre su capacidad jurídica. Con este reconocimiento los ejidos y comunidades pueden ahora realizar cualquier acto lícito previsto por las leyes como poseer y contratar, asociarse, contraer obligaciones y ser sujetos de crédito, entre otras, en las mismas condiciones jurídicas que cualquier otra persona física o moral. Vale la pena mencionar que este reconocimiento crea las bases legales para terminar definitivamente con los despojos a las tierras de los ejidos y comunidades realizados en muchos casos al amparo de la indefinición de linderos, de imprecisiones jurídicas y de la impunidad que –en muchas ocasiones– tenían aquellos que cometían los atropellos y que la propia inseguridad de los núcleos

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agrarios acerca del derecho tenían para defender su tierra mediante el ejercicio de la Ley. La reforma a la fracción XV consistió en suprimir el primer párrafo que estaba vigente y que se refería al reparto agrario, incluyéndose en su lugar la prohibición explícita –a nivel constitucional– a la existencia del latifundio, entendiendo esto como la extensión de la propiedad de la tierra de un sólo individuo que rebasa los límites señalados. En esta misma fracción también se suprimen las menciones relativas a las pequeñas propiedades que deberían estar en explotación. Estas modificaciones son consecuencia de las reformas al párrafo Tercero y demás fracciones de Artículo 27 que ya han sido comentadas anteriormente. Otras de las modificaciones realizadas en esa fracción, con el fin de actualizarla, son las siguientes: para los efectos de equivalencia entre las distintas clases de tierra se agrega la de terrenos de bosque, con lo cual la pequeña propiedad podrá ser también de carácter forestal. En el párrafo Tercero de la misma, en lugar del cultivo del cocotero que estaba vigente, se menciona ahora el cultivo de la palma y se agregan 2 nuevos cultivos: el agave y el nopal. El último párrafo de dicha fracción se refiere a las condiciones en las cuales se podrá cambiar el uso de las tierras de las pequeñas propiedades ganaderas para destinarlas a tierras agrícolas, dejando claramente especificado en el texto constitucional que en ningún caso la pequeña propiedad podrá exceder los límites señalados en los párrafos segundo y tercero de esa fracción. En la fracción XVII, las reformas al 27 conservan las facultades del Poder Ejecutivo en cuanto a intervenir, cuando el acaparamiento de tierras origine perjuicios graves para el interés público. Las modificaciones a la fracción XIX se refieren a la justicia agraria y a los organismos responsables de administrarla. Destaca en primer lugar la declaración de que todas las cuestiones relacionadas con los límites y con la tenencia de la tierra de ejidos y comunidades serán de carácter federal, lo cual significa que habrá una misma legislación para todo el país que regirá estos asuntos, independientemente de los estados o municipios del territorio nacional en el que se encuentren situados.

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En ese mismo párrafo se establece la creación de los Tribunales Agrarios, encargados de administrar la justicia agraria, los cuales son dotados de autonomía frente al Poder Ejecutivo y se les otorga plena jurisdicción para resolver los asuntos de su competencia. Estas características que les otorga la reforma significa la garantía de que la justicia agraria será impartida y administrada con base únicamente en lo que la Ley señale, sin que se antepongan criterios de carácter político o económico. Con la creación de dichos Tribunales se diferencian claramente las acciones del Poder Ejecutivo en el terreno de la justicia agraria, a diferencia de la legislación que estaba vigente, en la cual en algunos casos el Poder Ejecutivo debía ser juez y parte en el mismo asunto. Finalmente, cabe destacar el contenido del Artículo Tercero de los Transitorios, donde se aclara que todos los expedientes relativos a las solicitudes de tierra que no hayan sido resueltos, serán atendidos por las instancias y bajo las leyes vigentes a la fecha en la que entró en vigor la reforma; en decir, bajo la Ley Federal de Reforma Agraria que se encontraba vigente, lo que significa que estos expedientes seguirán los mismos trámites que hasta el momento con la única diferencia de que en vez de que hayan sido creados lo tribunales, serán estos lo encargados de dictar la resolución definitiva de los expedientes, respetando cabalmente el principio jurídico de que ninguna ley puede ser aplicada en forma retroactiva. Esta ha sido una breve revisión de algunos de los puntos fundamentales que fueron reformados en el Artículo 27 constitucional en materia agraria. Les he mencionado lo amplio del debate, los importantes cambios que sufrió la incitativa y de cómo llegó o cómo salió aprobada en el seno del Congreso, porque creo ya que es una reforma que logró por la movilización social de las organizaciones que participaron en ese momento con sus planteamientos y sus demandas, que varios de los puntos totales para el movimiento agrario mexicano pudieran ser considerados en la versión final, modificando la iniciativa. Obviamente, las demandas fueron mayores. El debate sobre las reformas al 27 todavía sigue, pero es obligación de las autoridades acatar dicho artículo,

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ejecutarlo y sobre eso está trabajando con entrega y con responsabilidad el Secretario de Reforma Agraria, Doctor Arturo Warman y todas las dependencias que integran el sector agrario. Estoy a sus órdenes para contestar sus preguntas y escuchar los comentarios que consideren hacer.

Muchas gracias

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willy

Stamp

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Ley Agraria Catalina Rodríguez Rivera*

gradezco la invitación que me ha hecho la Procuraduría Agraria para tener un intercambio de impresiones con ustedes respecto a la Ley Agraria. Me parece especialmente interesante esta sesión, porque la

verdad es que yo he dado muchas conferencias de este tipo, pero siempre los destinatarios eran los propios funcionarios del sector agrario, nunca los sujetos agrarios, los representantes de los sujetos agrarios, y creo que esto obliga a tener un desempeño más cercano a la ley. A

Tengo entendido que el día de ayer el Subsecretario González Pimienta ya habló sobre el Artículo 27 constitucional; sin embargo, debo referirme al Artículo 27 constitucional nuevamente. * Catalina Rodríguez Rivera es licenciada en Derecho y tiene un posgrado en Administración de la

Empresa Pública y Comunicación Social. Al momento del Seminario fungía como Directora General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Reforma Agraria. Actualmente es Coordinadora de Asesores del Secretario de la Reforma Agraria.

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willy

Stamp

• LEY AGRARIA •

Yo considero que las premisas fundamentales que se establecen en las reformas al Artículo 27 son tres: la certeza jurídica de la tenencia de la tierra, el fortalecimiento de la autonomía de los núcleos agrarios y el desarrollo de una justicia agraria. La premisa de la certeza jurídica de la tierra se ve reflejada básicamente en dos aspectos: el primero es dejar de lado el reparto agrario, bajo la circunstancia de que ya no había tierras qué repartir y era necesario entrar a un estado de organización distinto. Más que satisfacer la justicia social a través de la entrega de las tierras, era necesario que las tierras repartidas fueran mejor aprovechadas, poder incidir en el aprovechamiento y en la organización para el mejor desarrollo de las tierras. El segundo aspecto, conforme a la certeza jurídica de las tierras, era la posibilidad de certificar las tierras ejidales y comunales, de darles la titularidad de las tierras a sus propietarios. La segunda premisa que yo mencionaba tiene que ver con el fortalecimiento de la autonomía de los núcleos agrarios. Quizá la más importante se plantea dentro de la Constitución: está reflejada, primero, en el reconocimiento constitucional de los ejidos y las comunidades como personas jurídicas –ya estaban reconocidas en la ley como personas morales, pero no tenían el reconocimiento constitucional. El segundo ámbito de esta premisa es el más importante: se refiere a la plena facultad para decidir al interior de sus tierras el qué hacer con ellas, modificar, extinguir derechos y obligaciones al interior de los núcleos agrarios. Anteriormente estas facultades las tenía el Estado, era la Secretaría de la Reforma Agraria la que podía crear, privar de derechos, hacer una serie de movimientos al interior de los núcleos en un esquema de autoridad. Actualmente esas facultades desaparecen para el Estado y se les transfieren a las asambleas ejidales. Asimismo, como otra herramienta para el fortalecimiento de la autonomía de los núcleos ejidales, se les permite un esquema de agroasociaciones que anteriormente no lo tenían; las tierras eran inalienables, imprescriptibles e inembargables, y en este contexto era hasta penado contratar en arrendamiento las tierras; no obstante que la práctica lo permitía, sabemos que eran acciones ilegales. Finalmente, la tercera premisa que se establece en la Constitución es la de la justicia agraria, que es otro ámbito que en lo personal creo que no ha sido

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explorado. La justicia agraria, con la creación de los Tribunales Agrarios, permite dirimir cualquier controversia ante ellos, primero por medio de la conciliación, y de no ser posible esto están los propios Tribunales Agrarios. Prácticamente, en el esquema agrario se sigue utilizando la figura del amparo agrario, o se sigue utilizando la presión a las autoridades tradicionales, como son la Secretaría de la Reforma Agraria y el Registro Agrario Nacional, para poder dirimir alguna controversia, cuando en realidad todas debieran irse por el canal de la Procuraduría Agraria, mediante conciliación, arbitraje o juicio agrario. Estas tres premisas se ven fundamentalmente reflejadas en la Ley Agraria, por lo que fue necesario reglamentar estos preceptos constitucionales, de ahí que nosotros debamos analizar la Ley Agraria en distintos ámbitos. El primer cuerpo de normas que nos plantea la Ley Agraria es el que tiene que ver con las normas relacionadas con la vida interna de los núcleos y, por lo tanto, de fortalecer la autonomía de los núcleos. El segundo grupo de normas con el que cuenta la Ley Agraria es el que tiene que ver con el ordenamiento de la propiedad rural, con la facultad que tiene el Estado para seguir ordenando los recursos de tal suerte que pueda existir equidad; estamos hablando de las normas que regulan los terrenos nacionales, que regulan las expropiaciones, que regulan las excedencias en tierras ejidales, en tierras de propiedad privada, en las tierras de las sociedades propietarias de tierras. Y un tercer conjunto de normas es el que tiene que ver con la nueva institucionalidad agraria con la justicia agraria, es decir todas aquellas normas que regulan las atribuciones de la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y los Tribunales Agrarios. Tengo entendido que más adelante alguien les platicará sobre el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, por eso yo hablaré de las normas que tienen que ver con el segundo grupo que mencionaba, que son las relacionadas con terrenos nacionales y expropiaciones. También viene un expositor que hablará de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales, es decir, todo lo que tiene que ver con el Procede como lo conocemos. También me referiré especialmente al conjunto de normas

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relacionadas con la vida interna de los núcleos. En este apartado de la ley, que es propiamente la mitad de la Ley Agraria, se habla del ejidatario como asambleísta, de la propiedad ejidal y de las agroasociaciones. Me interesa en lo personal resaltar la parte que tiene que ver con la Asamblea. Tradicionalmente los núcleos agrarios llevaban una credencial para acreditar el número de los integrantes de los núcleos agrarios; se requería de una certificación del último censo de la última investigación de usufructo parcelario. Cuando la ley entrega la plena autonomía de los núcleos, lo hace prácticamente sin cortapisa, es decir que no se requiere de una constancia de la autoridad, llámese Secretaría de la Reforma Agraria, Registro Agrario Nacional, Procuraduría Agraria, para que nos diga cuál es el censo actual de nuestros núcleos. Esta es una parte no explorada por los núcleos agrarios ni por las instituciones, en la Ley Agraria se señala que se deberá llevar un libro de registro donde deberán estar los derechosos; el libro de registro debe tener inscritos a todos los ejidatarios. Si el Comisariado Ejidal da una constancia de que en el libro de registro aparece bien el número de ejidatario, y los nombres de posesionarios, puede suceder que la institución a quien entregan la constancia no la dé por buena porque hay un gran desconocimiento de que los núcleos sí tienen esta facultad. Tengo entendido que ahora hay un programa institucional para crear esa cultura de llevar los libros de registro. En un principio el Registro Agrario Nacional validaba, pero finalmente no necesita esa validez, el libro lo lleva el Comisariado Ejidal y refleja la opinión de la Asamblea, por lo que no requiere que ninguna autoridad se los certifique. Por ejemplo, cuando uno pide una constancia de una sociedad, no anda averiguando uno si la Secretaría de Comercio está de acuerdo con el número de socios, es decir no se requiere que ninguna institución lo autorice; sin embargo, la institución promoverá la adopción. En el Reglamento de la Ley Agraria en materia de certificación de derechos ejidales, Artículo 22, se dice: el órgano supremo del ejido es la Asamblea, en la que participan todos los ejidatarios. El Comisariado Ejidal llevará el libro de registro en el que asentará los nombres y datos básicos de identificación de los ejidatarios que integran el núcleo de población ejidal correspondiente, la Asamblea revisará los datos que el Comisariado realice. Conforme a lo que dispone este párrafo, si la Asamblea es el órgano máximo del ejido o de la comunidad, a ella le corresponde, y sólo a ella, revisar los datos que realice el

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Comisariado Ejidal, y ese libro de registro hace las veces del censo ejidal que anteriormente realizaba la Secretaría de la Reforma Agraria. La Procuraduría Agraria promoverá la acciones de regularización y certificación, pero no es nada más para esto para lo que sirve; es decir, esto se hace en el contexto del Procede, pero tienen muchísima mayor utilidad que el libro de registro que lleve el Comisariado. Los ejidatarios anotarán sus nombres, fechas y lugar de nacimiento; los derechos que contendrán la ubicación y colindancias de las parcelas y solares, así como el número, registro, fecha y expedición de los certificados con sus títulos correspondientes, los derechos que les corresponden a los ejidatarios sobre tierras de uso común y la proporcionalidad de los mismos, así como el número, registro y fecha de expedición del certificado respectivo. Las enajenaciones y actos jurídicos que se realicen sobre derechos ejidales, las fechas de las mismas y, en su caso, las constancias de la notificación correspondiente de quienes gozan el derecho del tanto, si la Asamblea lo juzga conveniente; el libro podrá contener secciones especiales, previendo una para posesionarios reconocidos, en las que constarán nombres, fechas y lugar de nacimiento, así como las características y modalidades de los derechos que se les otorguen, y otra sección para personas distintas a ejidatarios a las que se les haya asignado algún derecho sobre tierras ejidales, asentándose sus nombres, lugar y fecha de nacimiento y las características y modalidades de tales derechos. Insisto en este aspecto del libro de registro, que ha sido un elemento poco utilizado. Actualmente, se sigue insistiendo en que el Registro Agrario Nacional (RAN) dé una constancia de quiénes son los ejidatarios, o en que la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) entregue su último censo, en que entreguemos la última investigación cuando la SRA o alguna autoridad hace algún requerimiento de esta naturaleza. Nosotros informamos que ya no tenemos facultades para ello, que el último censo que pudimos haber tenido, pudo haber sido modificado por disposición de Asamblea y, que en todo caso, tendríamos que confirmar si hay registro de esa última palabra. Creo que este trabajo, este programa de libro de registro, lo desarrolla la Procuraduría Agraria, el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA) y el RAN.

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La Ley Agraria, prácticamente podemos decir que no consideró los distintos esquemas que nos podríamos encontrar en términos de ejidos y comunidades. En un ejido con 20 ejidatarios es prácticamente imposible cumplir la norma en cuanto a los órganos ejidales: siempre estaría alguno o algunos de los integrantes del Comisariado cayendo en la ilegalidad, porque se requieren 24 integrantes cuando menos para que un núcleo ejidal pueda hacer una elección sin que caiga en el concepto de reelección. Este problema lo hemos tenido con muchísimos núcleos, en los que es básicamente imposible considerar que la reelección pueda darse en todos los núcleos. Nosotros creemos que aquí vamos a hacer algún ejercicio de interpretación en lo que se modifica la Ley Agraria. También quisiera informarles que estamos tratando de trabajar en un Reglamento de la Ley Agraria que pudiera recoger todos estos aspectos que se dan en la vida cotidiana y que no se salgan de la legalidad, porque la propia letra de la ley posiblemente nos permitiría, si hacemos la interpretación de la ley muy intensiva, nos permitiría creer que no hay reelección. Pero no hay mucho consenso al respecto, en todo caso, ustedes nos tienen que ayudar en eso. El Comisariado Ejidal es el encargado de la ejecución de los acuerdos de la Asamblea, así como de la representación y gestión administrativa del ejido; estará constituido por un presidente, un secretario y un tesorero propietarios y sus respectivos suplentes. Asimismo contará, en su caso, con las comisiones y secretarios auxiliares que señala el Reglamento Interno; éste habrá de contener las formas y extensión de las funciones de cada miembro del Comisariado, por lo que se entenderá que sus integrantes funcionarán como núcleos de población. Se entiende que el Comisariado Ejidal actúa conjuntamente, es decir sólo cuando los tres integrantes actúan en conjunto es legal el evento en que ellos participan. Luego dice cómo estará constituido el Consejo de Vigilancia por un presidente, dos secretarios propietarios y sus respectivos suplentes; los miembros del Comisariado y del Consejo de Vigilancia, como sus suplentes serán electos en Asamblea; el voto será secreto. Los integrantes del Consejo de Vigilancia durarán en sus funciones tres años. De qué estamos hablando cuando decimos que sus integrantes durarán tres años en su cargo. Estamos hablando de los propietarios y de los suplentes, ésa sería una

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interpretación: que estos tres integrantes propietarios y los tres suplentes, sólo estarán durante tres años y no será posible que ninguno de los seis se puedan reelegir para el siguiente periodo. Yo creo que en una interpretación nos encontramos con que la propia realidad es inaplicable. Le es aplicable la no reelección a los tres propietarios o al suplente que entró. Cuando estamos frente a un ejido que tiene solamente 20 ejidatarios, no le debiera ser aplicable lo de la reelección. Esto es un problema real que en muchos de los núcleos ejidales provoca un esquema de ilegalidad de elección de los órganos, pero por su propio contenido de realidad del núcleo, y yo creo que ésta es una circunstancia que debe ser alegada ante los Tribunales Agrarios o ante la instancia en que se promoviera algún juicio, porque nadie está obligado a lo imposible: la norma no puede ser aplicable de otra manera. Este aspecto de los órganos ejidales, insisto, sería un elemento que tendríamos que revisar en el reglamento de la ley cuando se plantee uno nuevo. Otro aspecto muy controvertido en los núcleos ejidales es la aceptación y separación de ejidatarios. Se establece en la Ley Agraria, entre las facultades de la Asamblea, la aceptación y la separación de ejidatarios. Durante varios años quienes hemos estado trabajando en el sector agrario hemos disertado sobre cuál es el alcance de la separación de ejidatarios: es sinónimo de privación de derechos; no existe actualmente ninguna norma que nos permita aclarar si la Asamblea tiene la facultad de privar de todos sus derechos a un ejidatario; por qué razón sería esto. No hay causales para privar de derechos. Actualmente pareciera que queda a la voluntad de la Asamblea, aceptar es muy sencillo; sí, aceptar si son los hijos de los ejidatarios un posesionario; pareciera que siempre se estaría moviendo el acuerdo de asamblea en la ilegalidad. La separación de ejidatarios pudiera ser una privación temporal, pero para que ésta se pueda dar, difícilmente podrá ser alguna autoridad que lo determine, ni el propio Tribunal podrá decir que habrá lugar a una separación temporal; yo tengo la impresión de que ésta es una figura en un esquema de persona moral. Cuando hay varios integrantes de una persona moral todos tienen obligaciones corporativas, además de las que están establecidas en la ley serían las que indicara el propio reglamento. Si en el reglamento estuvieran establecidas las obligaciones corporativas para sus integrantes y alguien nos las cumpliera, una sanción máxima pudiera ser la separación, una separación

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temporal, pero esto tendría que estar perfectamente regulado al interior de un reglamento, es decir por decisión de la Asamblea se establece cuáles serían las causales de separación, cuál sería el mecanismo para notificarle su garantía de audiencia, a quién se va a separar y cuánto tiempo se les separaría, exactamente qué alcances debiera tener esta separación. Yo no veo ningún esquema en que la Asamblea pueda decir te separamos. Creo que no podemos llegar y que alguien nos pueda decir que tenemos razón de privarlo; no. Yo sí creo que esto de aceptación y separación de ejidatarios deben de ser figuras que estén expresamente reguladas en el Reglamento Interior de los ejidos, pero expresamente reguladas y cuidando mucho la redacción de causales, requisitos y efectos. La aceptación es más fácil, pero la separación va a ser una figura que nunca podamos utilizar. Actualmente hay algunos trámites de privación de derechos que quedaron en la Secretaría de la Reforma Agraria y existe alguna ejecutoria de juicio de amparo que nos ordenan resolver; nosotros lo que hicimos fue turnarlo a tribunales, y tenemos entendido que los tribunales lo que están haciendo es regresarlo a la Asamblea, pero como no hay normas que nos digan claramente si se puede o no se puede, y que nos digan cuáles son las causales de derecho; será muy difícil, yo no sé. Cuando estemos en las sesiones de preguntas y respuestas, si alguien conoce un caso que nos pudiera ilustrar, si la Asamblea ha privado en cumplimiento de una remisión que le haga el Tribunal Agrario. Estos son los dos aspectos más relevantes del asambleísmo, porque todo lo demás es muy conocido por ustedes. Yo comentaba los requisitos para llevar a cabo una asamblea, no tiene mayor problema y, en el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos, están muy claras todas las reglas, es donde más claridad hay; en el caso del libro de registro es un ámbito no explorado que sería muy importante que empezáramos a implantarlo en todos los núcleos de población en el caso de órganos ejidales, creo que debemos comentarlo cuando sea el caso de la imposibilidad material para cumplir con la norma. Pasaré a la segunda parte de normas que contiene la Ley Agraria, en cuanto a la vida interior de los núcleos que tienen que ver con la propiedad ejidal.

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En el artículo 56 de la Ley Agraria se establecen las bases para que los núcleos de población puedan delimitar sus tierras ejidales, asignarlas y titularlas. Esto, como yo les comentaba, es materia del director jurídico de la Procuraduría Agraria, que va hablar del Procede, por eso no voy a detenerme en todas las normas básicas del Procede; me interesa fundamentalmente hablar de tres aspectos: las excedencias en materia ejidal y comunal, la adopción del dominio pleno y la aportación de tierras a una sociedad. En el artículo 47 de la Ley Agraria se establece que ningún ejidatario podrá ser titular de tierras parceladas que excedan el 5% del total de las tierras ejidales. Cuando un ejidatario se encuentra en este supuesto, primero tuvo que haber pasado por el Procede; si no ha pasado el Procede, nadie es titular de las tierras parceladas; pueden ser los usufructuarios de las tierras, pero como no tienen el certificado de derechos parcelarios que los haga titulares, entonces no se puede dar el supuesto. Claro que hay un segmento de ejidatarios que pudieran tener títulos de adopción parcelaria, pero son escasísimos. Creo que son 400 mil campesinos los que pueden tener estos certificados, y que junto con la resolución presidencial se les asignaba una porción a unidades de 5 ó 10 hectáreas. Regresando a lo de las excedencias, sólo le es aplicable a quienes tengan certificado de derechos parcelarios; no es posible aplicarse a quien solamente sea usufructuario. Es importante señalar que en años anteriores, durante el desarrollo del Procede, cometimos algunos errores porque no se expedían los certificados parcelarios a quienes tuvieran más del 5%, hubo ocasiones que quienes tenían más del 5% y pasó su excedencia a uso común, se le enajenó a otra persona. No había criterio que estableciera si pudiéramos, o no, titular las excedencias. Con el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural se resuelve el problema: no es posible que se actualice lo que establece el Artículo 47 si nosotros no entregábamos el certificado de derechos parcelarios a quien tenía la excedencia. El artículo 47 establece: Dentro de un mismo ejido ningún ejidatario podrá ser titular de derechos parcelarios sobre una extensión mayor que la equivalente al 5% de las tierras ejidales, ni de más superficie que la equivalente a la pequeña propiedad. Para efectos de cómputo, las tierras ejidales y las de dominio pleno

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serán acumulables; la SRA, previa audiencia, ordenará al ejidatario de que se trate la enajenación de los excedentes dentro de un plazo de un año, contado a partir de la notificación correspondiente, si el ejidatario no hubiera enajenado en el plazo indicado las tierras. La Secretaría enajenará, en su caso, los excedentes y los derechos correspondientes al mejor postor entre los miembros del núcleo de población respetando, en todo caso, los derechos de preferencia señalados en el Artículo 80 de esta ley. Se establece en el Artículo 47 que si alguien es titular de derechos parcelarios que exceden el 5%, tienen la obligación a enajenar en el año siguiente. Sólo es posible enajenar tierra parcelada si se cuenta con el certificado de derechos parcelarios; esto es, si nosotros no expedíamos el certificado de derechos parcelarios no era posible cumplir con la segunda parte que ordena la enajenación del excedente, de ahí que la única manera para hacer una enajenación legal, es que el ejidatario cumpla con la norma entregándole su certificado de derechos parcelarios. Tenemos entendido que el Registro Agrario Nacional, después de la expedición del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, empezó a emitir todos los certificados de derechos parcelarios de todas las parcelas, que de alguna manera habían sido detenidas porque excedían el 5%. Al momento de entregarle a los campesinos su certificado de derechos parcelarios, notifica a la Secretaría de la Reforma Agraria, esto para que la Secretaría empiece el cómputo del año para que el ejidatario esté en la posibilidad de enajenar o, en su caso, subastar la porción correspondiente. Es importante que les quede claro que está permitido expedir el certificado de derechos parcelarios por el tiempo de un año, en ese tiempo del año debe regularizarse; con esto se pretendió que no hubiera acumulación de tierras al interior de un núcleo. Con respecto a las excedencias ustedes encontrarán que en muchos de los núcleos de población ya certificados, incluso certificados en 1992, 1993 y 1994, hoy se están entregando certificados de derechos parcelarios que antes no habían sido entregados porque excedían del 5%; pero tengamos presente que al mismo tiempo que se le entrega al titular su certificado, se le está notificando a la Secretaría de la Reforma Agraria que se entregó el certificado y que excede el 5% de las tierras ejidales. Eso quiere decir que iniciaría el proceso para que al año se realice la enajenación, y lo que resulta definitivamente más conveniente es que sea el

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ejidatario el que decida realizar la enajenación y que no tenga que entrar la Secretaría a que se enajene porque ya se pasó el año. Un segundo tema muy polémico y muy discutido es el que tiene que ver con la adopción del dominio pleno. Se habla mucho de que se están privatizando las tierras por la puerta que se dejó en el Artículo 82 de la Ley Agraria. Yo creo que esto es falso. Los números que el Registro Agrario Nacional –y que se los puede precisar la Directora del RAN cuando esté con ustedes–; los números de ejidos o de ejidatarios que han adoptado el dominio pleno no representan más allá del 2.3% del total de los núcleos. Es éste un número irrelevante, y todavía más si nos vamos a analizar la naturaleza de los núcleos donde se ha adquirido el dominio pleno. Podemos ver que es en los ejidos conurbados en los que por su ubicación, por la presión de la mancha urbana, era necesario sacarlos del régimen comunal y que pudieran enajenarse. Ahora tocaré el tema de los ejidos conurbados, porque en el temario no está y es un tema que a mí me parece muy importante Tiene que ver con estas dos figuras de adopción de dominio pleno y de aportación de tierras. ¿Qué se requiere para adquirir el dominio pleno? El primer elemento es que la mayor parte de las parcelas estén certificadas, una vez certificadas la Asamblea de Formalidades Especiales autoriza a quien quiera adoptar el domino pleno; es decir, el acuerdo de asamblea es solamente un permiso, una invitación para que quien quiera pueda ir y dar de baja sus tierras del Registro Agrario Nacional e inscribirlas en el Registro Público de la Propiedad. Imaginemos que el día de hoy nosotros celebramos una asamblea de adopción de dominio pleno porque cuatro compañeros habían pedido que se hiciera porque querían enajenar sus tierras, si nosotros celebramos una asamblea y los compañeros mañana adquieren el dominio pleno. ¿Cuánta vigencia tiene el acta de asamblea donde acordamos esta adopción de dominio pleno? La ley no dice nada, pareciera que dentro de un año otro compañero puede ir y dar de baja sus tierras, dentro de cinco otro compañero puede hacer lo mismo porque ya hay un acta de asamblea que determina que se puede adoptar el dominio pleno; esto para un núcleo organizado es un elemento de dificultad. Tengo la impresión de que en algún momento nosotros nos oponíamos a que en el acta de asamblea se estableciera quiénes iban a adoptar el dominio pleno, es decir que fuera una

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asamblea para autorizar expresamente a uno o algunos denominados, así expresamente, para que adquirieran el dominio pleno. Pareciera que esto es más correcto que hacer un acta genérica que nunca se cierra, es un permiso que nunca se cierra, y que dentro de cinco años sigue teniendo vigencia, o dentro de 10. Si consideramos que la asamblea es el órgano supremo que puede decidir lo que quiera, pues puede tomar un acuerdo de decir que tiene una vigencia de un año, y si dentro de un año otro grupo quiere adquirir el dominio pleno, pues entonces tendría que convocar a una asamblea de adopción de dominio pleno, pero sin la incertidumbre de cuántas gentes, cuánto tiempo se acogerán a ese acuerdo de asamblea que fue genérico. Yo creo que este es un aspecto importante a reflexionar al interior de los núcleos. Cuando en un núcleo se quiera adoptar el dominio pleno para una, dos o tres personas, no para la mayoría de las gentes, yo creo que es perfectamente válido que se diga para quiénes, que esa adopción es para «N» persona; ahora, si lo que se quiere es que se beneficie a todos, lo deseable es que se le imponga vigencia al acuerdo, la ley no lo determina, pero a partir de que la asamblea es el órgano supremo, en el acuerdo se puede establecer la vigencia de ese acuerdo porque existen algunos problemas de interpretación y mucha gente no sabe si un acuerdo que se hizo el año pasado sirve para ahora. Si en un principio funciona para las condiciones del núcleo, pudieron haber cambiado, y a lo mejor ahora no quieren que ya nadie adopte el dominio pleno. En el caso de la aportación de tierras a una sociedad, constitucionalmente estaba prohibido que las sociedades anónimas fuera propietarias de tierras porque el anonimato permitía el acaparamiento de las tierras. Con las reformas constitucionales se establece que las sociedades anónimas podrán ser titulares de tierras, pero nunca dice la Constitución que otras sociedades podrán ser titulares de tierras. La pregunta es si puede una Sociedad de Producción Rural (SPR) tener tierras. Mi respuesta sería sí. Si nos abocamos al texto constitucional donde dice que las sociedades mercantiles podrán tener tierras, el texto constitucional no dice sólo las sociedades mercantiles podrán tener tierra; si no dice que las sociedades podrán tener tierras, como diciendo antes no podías y ahora te doy permiso; si nos vamos

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a una interpretación literal de la Constitución yo no veo ningún problema para que una SPR o cualquier otro tipo de sociedad pudiera ser propietaria de tierras rurales. No se ha explorado la solicitud de que una SPR quiera adquirir tierras, pero yo no le veo ningún impedimento. ¿Cuál sería el problema? Su aspecto organizativo nada más, y que el aspecto de titularidad de tierras sólo está reglamentado para las sociedades civiles y mercantiles, no para las SPR ni para las agroasociaciones. En lo personal no les veo ningún problema, sería un problema de imaginación ponerse a trabajar las organizaciones que quisieran constituir sociedades de tierras que no necesariamente tuvieran que ser las sociedades mercantiles y las sociedades civiles, y creo que se podría llegar a un acuerdo con ese esquema. Hay una instrucción por parte del Secretario de la Reforma Agraria para que analicemos muy bien el problema de las agroasociaciones y podamos tener un reglamento que permita que todas las sociedades y agroasociaciones puedan tener las mayores posibilidades en términos del aprovechamiento de las tierras. Un esquema importante de análisis sería si pueden o no tener propiedades. No lo digo como Directora Jurídica de la Secretaría de la Reforma Agraria, lo estoy diciendo como alguien que durante cuatro años ha venido analizando la constitución de la ley en sus distintos esquemas: en lo personal yo no encuentro la prohibición para que una SPR pueda ser propietaria de tierras pero, bueno, la Ley Agraria únicamente se refiere a las sociedades civiles y mercantiles, y establece que, como un esquema de desincorporación de tierras ejidales y de tierras de uso común, está la aportación de tierras a una sociedad civil o mercantil. La Ley Agraria establece que la Procuraduría Agraria deberá emitir una opinión respecto al proyecto de inversión, al proyecto de desarrollo y de escritura social; además, serán sometidos a la opinión de la Institución, que habrá de analizar y pronunciarse sobre la certeza de la realización de la inversión proyectada al aprovechamiento racional y sostenido de los recursos naturales y la equidad en los términos y condiciones que se proponga. Por ejemplo: un ejido quiere la asociación con particulares, o en asociación con el gobierno aportar tierras de uso común a una sociedad. Para que esto sea posible hay un requisito de posibilidad, que en la asamblea en la que se apruebe la aportación se lea antes la opinión de la Procuraduría Agraria. Esto obliga a que

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• LEY AGRARIA •

quien quiere hacer una sociedad le presente a la Institución el proyecto de escritura social, el proyecto de inversión y todo lo que tiene que ver con el impacto ambiental en términos del aprovechamiento de las tierras. La Procuraduría tiene que pronunciarse sobre esos tres elementos y puede decir: «No estoy de acuerdo con el proyecto, el proyecto es leonino en la escritura, el proyecto no es seguro en la inversión, el proyecto afecta, tiene un impacto ecológico fatal». Con esa opinión negativa de la Procuraduría negativa se van a asamblea, se lee la opinión y si decide el núcleo aportar las tierras a una sociedad se aportan; esto quiere decir que la opinión de la Procuraduría Agraria no se vincula al acuerdo que tome la asamblea; debe considerarse, pero no puede ser un impedimento para que se aporten las tierras a una sociedad. Lo que se pretendió fue que la Asamblea sea autónoma y pueda decidir si aporta o no a una sociedad sus tierras, lo único que se quiso es tener la certeza de que la Asamblea conocería las deficiencias o las bondades del proyecto a través de su representante, que es la Procuraduría Agraria. Pero si no hay opinión de ésta no se puede hacer la Asamblea ejidal, porque es un requisito de posibilidad la opinión. Pero si la opinión es negativa o positiva y se lee en la Asamblea, ésta puede decidir lo que quiera. La gran ventaja de que la Procuraduría Agraria analice este proyecto, es que permite mejorarlo y reunirse con quien es el desarrollador o promotor del proyecto, para que ese proyecto se perfeccione. A mí me tocó asesorar a algunas sociedades propietarias de tierras, todas ellas inmobiliarias. No obstante, en el caso de San Luis Potosí, el proyecto ha sido muy controvertido porque representa un choque entre cúpulas, que al interior de los núcleos pudimos asesorar a través de la Procuraduría Agraria; por ejemplo, que la escritura se estableciera sin enajenación inmediata de las acciones. No había ningún candado al enajenar las acciones al día siguiente de que se constituye una sociedad: los del capital pueden comprar todas las acciones serie «T» y hacer a un lado a los ejidatarios. Nosotros obligamos a que estas sociedades mercantiles establecieran un plazo de cinco años para la enajenación de la acción. ¿Qué permitía esto? Que el proyecto madurara; ningún proyecto madura de un día para otro. Si es una inmobiliaria ejidal, en lo que construyen y en lo que venden, se desesperan los titulares de acciones serie «T» y enajenan muy barato. Era casi como estar enajenando la tierra virgen. Entonces, existen muchas posibilidades de que la

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Procuraduría influya a través de la escritura para proteger los intereses de los campesinos. Creo que estas dos figuras de adopción de dominio pleno y de aportación de tierras a una sociedad son fundamentalmente bienvenidas en las tierras que se encuentran conurbadas. Nosotros traemos un problema muy serio de afectación de tierras ejidales por la mancha urbana; yo recuerdo que hace dos años la Secretaría de Desarrollo Social hablaba de que se requerían 245 mil hectáreas ejidales para el año 2000 para satisfacer las necesidades de crecimiento urbano. Esto tiene dos lecturas: la institucional, que tiene que ver con la constitución de reservas territoriales, y la lectura de los campesinos, que debe de ser la más importante: saber que tienen un elemento de gran valor y utilidad. Tienen realmente un patrimonio en las tierras conurbadas y si permiten que siga siendo el desorden lo que prive en ese crecimiento anárquico, el valor se irá reduciendo; entonces la única alternativa será la expropiación. Las tierras se pueden enajenar en macrolotes o en alguna porción meter una infraestructura mínima o asociarse con un inversionista. El propio núcleo debiera protegerlas en una sociedad de tierras: en la medida en que estemos buscando inversionistas o que queramos parcelar las tierras de uso común existiría menos irregularidad. Estoy plenamente convencida de que por una parte es imposible detener el crecimiento urbano, todos contribuimos a él todos los días; por la otra, está de por medio el patrimonio del núcleo ejidal. Yo creo que podemos hacer coincidir los dos intereses, que no necesariamente tiene que ser la vía expropiatoria la alternativa gubernamental. Creo que existe un gran esfuerzo de los núcleos para proteger las tierras de la invasión, protegerlas de la especulación ranchera de: «Te doy tanta lana y dame tu tierra», porque tienen la posibilidad de enajenarlas bien. Para adquirir el dominio pleno no necesariamente se tiene que hacer una sociedad con inversionistas, no es necesario un capital para una sociedad propietaria de tierras; lo que tienen que hacer es protegerlo. Creo que tiene que ser más explorada.

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Si efectivamente ustedes son representantes de los titulares de 245 mil hectáreas, que dentro de tres años van a ser incorporadas a la vida urbana, será necesario que conduzcamos el proceso. Protéjanlas como propiedad privada y luego empiecen a negociar con el propio gobierno, con quien sea. Tengo la impresión de que mucha gente asocia las tierras ejidales con vivienda de interés social; no necesariamente. Hay tierras ejidales que han sido destinadas a grandes fraccionamientos, casas de interés social o a zonas comerciales; depende del patrón que se establece en los planes de desarrollo, porque al conducir ustedes ese proceso en el que se destinarán las tierras ejidales, indefectiblemente, al desarrollo urbano, y que no hay forma que se detenga, todos contribuimos en un problema de otros; es decir, cada hijo que tenemos impulsa el desarrollo urbano. Debemos hacer un gran esfuerzo de organización, éste es un elemento importante de organización: el parcelamiento de tierras ejidales y la adopción del dominio pleno en ejidos conurbados es el peor de los negocios para los campesinos, porque permite el trato directo, fraccionar, continuar presionados en el mercado negro; constituir sociedades es más redituable para nosotros, estoy plenamente convencida de ello .

Muchas gracias

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willy

Stamp

• REGLAMENTO EN MATERIA DE CERTIFICACIÓN DE DERECHOS EJIDALES•

Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Celso Bailón Díaz* Buenas tardes, amigos dirigentes de las organizaciones campesinas con representación nacional.

e congratulo por el hecho de que el señor titular de nuestra Institución haya determinado que su servidor pudiese venir a platicar aquí con ustedes, sobre todo porque el tiempo nos apresura tanto a ustedes como

a nosotros en el cumplimiento de nuestras actividades, a tal grado de no resultar M * Celso Bailón Díaz es licenciado en Derecho y ha desempeñado diversos cargos en el sector público.

Actualmente es Director General Jurídico y de Representación Agraria de la Procuraduría Agraria.

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willy

Stamp


tan fácil poder llevar a cabo reuniones de este tipo. Creo firmemente que es una gran oportunidad, y así debemos valorarla ustedes y nosotros, los que servimos en las instituciones, de poder acercar todavía más los comentarios que aquí se hagan a los destinatarios finales de nuestros servicios. Ustedes y nosotros conformamos una causa común por atender lo mejor posible y con el menor riesgo de falla a los campesinos, para que éstos se vean beneficiados con el consejo, la orientación y la representación legal de que están urgidos. Porque consideramos que las dirigencias campesinas, al igual que los servidores públicos, no están para engañar, para manosear los asuntos y dejarlos igual o peor, sino para tomar los asuntos con responsabilidad, con seriedad, y proponer las soluciones que mejor convengan a sus intereses. Consideramos también que con buen equilibrio, sin demostrar afanosamente que nuestra asesoría fue la mejor, contribuyamos por cuestión de ética y de justicia a defender mejor a los campesinos, que son quienes tienen el mayor grado de ignorancia y de defensa, lo que ha motivado les hagan nugatorios sus reclamos y derechos ante los tribunales, afortunadamente ahora especializados, para conocer y resolver sobre la diversa problemática agraria. Quisiera, retomando la exposición de la ponente que me antecedió, decirles que no podemos partir de una cuestión diferente que no sean las reformas al marco constitucional y a la expedición de una nueva Ley Agraria que fuera en consonancia con esas reformas al Artículo 27 constitucional. Congruente con dichos dispositivos normativos, lo que les voy a platicar enseguida no tiene que ser necesariamente un análisis pormenorizado que deriva de otra disposición producto de esa reforma constitucional; diríamos que es el segundo nivel de disposición administrativa que se va aplicar, por parte de ustedes y nosotros, en la regulación de todas esas actividades que tienen que ver con la primera parte del ordenamiento de la propiedad rural social. En efecto, el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares tiene su fundamento en el Artículo 27 constitucional en su fracción vii, y además en los artículos 23 y 56 de la Ley Agraria, que establecen la plena facultad de las asambleas de los núcleos agrarios para determinar con absoluta libertad el destino que le van a dar a sus tierras, para luego asignar y reconocer derechos en favor de todos los integrantes de dichos

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núcleos, sean de carácter ejidal o comunal, porque a ambos se refiere este Reglamento. El Reglamento de que me ocupo fue expedido el 5 de enero de 1993 y se publicó el 6 de enero del mismo año. Hablar del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares nos obliga a hacer referencia, en términos muy concretos, al Programa que por sus siglas llamamos Procede. Definimos al Procede como un instrumento que el Gobierno de la República ha puesto al servicio de todos los núcleos agrarios legalmente constituidos, para activar la regularización de su propiedad, que tiene como premisa la plena y exclusiva competencia de la Asamblea, como lo establece la Ley en sus artículos 23, fracciones VII, VIII y IX, y 56, que se refieren a la delimitación, destino y asignación de las tierras parceladas, de uso común y para el asentamiento humano, como mejor lo considere cada uno de los núcleos, brindando a partir de ese acto certeza jurídica a la propiedad, posesión y límites de las tierras del núcleo y de sus integrantes; expidiéndoles a éstos sus correspondientes certificados parcelarios, sus certificados de derechos sobre tierras de uso común y, en su caso, sus títulos de solar urbano. La estructura del Reglamento es muy simple, sólo tiene cinco títulos y siete capítulos. Quiero referirme primordialmente a algunos conceptos que me parecen torales o fundamentales por la orientación práctica que estimo puede transmitirles, soslayando aquellos otros que considero meras repeticiones de la ley o que definitivamente no se estiman trascendentes, dado el tiempo que nos tienen dispuesto para platicar con ustedes. El Título Primero de este Reglamento se denomina Disposiciones Generales y nos dice en su artículo primero que el Reglamento tiene por objeto establecer los procedimientos y lineamientos aplicables en la regularización de la tenencia de la tierra ejidal y comunal y en la certificación de los derechos individuales parcelarios, sobre tierras de uso común y la titulación de los solares. El Artículo 3º nos define qué debemos entender como tierras formalmente parceladas, y nos señala que son aquellas que han sido asignadas individualmente a los ejidatarios mediante resolución agraria administrativa, resolución

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jurisdiccional o resolución de la propia Asamblea en ejercicio de esa facultad que le otorga el Artículo 56 de la ley. Yo quiero decirles a ustedes que como núcleos con tierras formalmente parceladas, no teníamos hasta febrero de 1992, es decir, antes de entrar en vigor la Ley Agraria, más que aproximadamente mil 690 ejidos, en los que realmente sí se efectuó un parcelamiento formal de las tierras que habrían de trabajar los campesinos de manera individual, o lo que antes llamábamos también unidades de dotación individual –equivalente a lo que ahora la ley maneja únicamente como parcelas–, y sólo en esos mil 690 ejidos es que el Procede no ha podido entrar de manera categórica a revisar y verificar los límites de las unidades de dotación, porque el Artículo 56 de la ley es también categórico en el sentido de que la regularización se emprenderá en todos aquellos núcleos cuyas tierras no estén formalmente parceladas. El Artículo 4º de este Reglamento señala que el Ejecutivo Federal establecerá las bases de coordinación entre las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para el cumplimiento de sus atribuciones. Esta disposición, quiero expresarles a ustedes, que fue inmediatamente traducida, en la práctica, con la expedición de otros instrumentos de carácter técnico y administrativo que le dieron sentido operativo a los artículos 23 y 56 de la ley, para la regularización de las tierras de los núcleos, y esos instrumentos son concretamente las normas técnicas para la delimitación de las tierras al interior de los ejidos, expedidas por el Registro Agrario Nacional y, las normas técnicas para la localización, deslinde y fraccionamiento de las zonas de urbanización de ejidos y comunidades, de su ampliación y de sus reservas de crecimiento, expedidas por la Sedesol. El diseño del Procedimiento General Operativo conforme al cual las instituciones corresponsables de la ejecución de este trascendente programa realizarían sus actividades, observando igualmente los lineamientos de este Reglamento, así como los acuerdos del Comité Nacional de Coordinación y del Comité Operativo Central, que si bien no tienen la característica de ser una reglamentación formal, sí son los que han venido a aclarar varias disposiciones de la Ley y del Reglamento, pero no por ello diríamos que se ha incurrido en excesos al sobrepasar los términos que tanto la Ley o el Reglamento contienen, sino que han servido para fijar criterios de actuación para el personal de esas cuatro instituciones básicas en la ejecución del Procede. 74


También por virtud de esta disposición que marca el Artículo 4º del Reglamento se han desarrollado, prácticamente con todos los gobiernos estatales, convenios y acuerdos de coordinación, con la participación de los titulares de la Secretaría de la Reforma Agraria, de la Procuraduría Agraria, del Registro Agrario Nacional y del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Los artículos 5 y 6 señalan que la Secretaría de la Reforma Agraria y la Procuraduría Agraria promoverán la participación de los sectores social y privado mediante convenios de concertación. En cumplimiento de estos preceptos es que la Procuraduría Agraria ha celebrado convenios con prácticamente todos los colegios de notarios, con la intervención de los gobernadores de los estados y secretarios generales de gobierno, con el objeto de que se garantice la participación decidida de los notarios que, por ley, deben intervenir en las asambleas de este tipo, puesto que los acuerdos definitivos del Procede deben tratarse en asambleas de formalidades especiales; también se han celebrado algunos convenios con dirigencias de las organizaciones campesinas con presencia a nivel nacional, estatal o regional. El Título Segundo de este Reglamento trata en sus artículos del 5 al 18, de las asambleas para determinar el destino de las tierras ejidales y la asignación de los derechos correspondientes. Estos preceptos refieren que la Procuraduría Agraria debe cuidar fundamentalmente de tres aspectos que guardan relación con estas asambleas torales en relación con las tierras y los derechos de los núcleos y de sus miembros. Uno, la legalidad en la expedición de las convocatorias; si se trata de primera convocatoria, ésta debe expedirse con un mes de anticipación a la fecha de celebración de la asamblea; si se trata de segunda convocatoria, la anticipación debe ser de ocho a 30 días. En cuanto a la legalidad de la constitución de las asambleas, nos dice el Reglamento, reiterando a la ley de la materia, que por primera convocatoria deben estar presentes necesariamente las tres cuartas partes del total de los miembros del núcleo de población con derechos agrarios reconocidos y vigentes, y si se trata de segunda convocatoria podrá constituirse solamente con la mitad más uno de los miembros del núcleo de población. En

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cuanto a la legalidad en la toma de decisiones, el Reglamento no puede ser diferente a la Ley y nos dice que para que sean válidos los acuerdos de estas asambleas, deben ser aprobados por las dos terceras partes de los ejidatarios asistentes, trátese de primera o segunda convocatoria. El Título Tercero de este Reglamento se refiere a los procedimientos para la delimitación y destino de las tierras parceladas, de uso común y para el asentamiento humano; en los artículos 19 a 28, que son parte del Capítulo Primero de este Título, refiere de manera amplia las disposiciones sobre delimitación y destino de las tierras, y nos dice que la asamblea podrá con toda libertad realizar las acciones más importantes o trascendentes sobre las tierras que no hayan sido formalmente parceladas, pudiendo destinarlas, por su vocación, como tierras del asentamiento humano, de uso común o para crear o reconocer parcelas. Yo quisiera hacer un corte a la exposición y mostrarles gráficamente cualquier núcleo ejidal que quieran ustedes imaginarse. Yo no soy buen topógrafo, pero más o menos me las ingenio para mostrarles en este croquis lo que hemos aprendido nada más de ver. Si los artículos 56 y 23 en sus tres fracciones que yo les he citado, refieren la plena autonomía de la Asamblea para decidir sobre sus tierras lo que mejor estimen procedente, entonces nos dice la Ley que este núcleo hipotético puede decidir que haya hasta tres grandes áreas o tipos de tierras, lo que antes la Ley Federal de Reforma Agraria no aclaraba. Simplemente nos decía que había unidades de dotación individual o parcelas y las que llamábamos tierras de uso común; luego entonces ésta es una diferencia cualitativa que encontramos ahora en la Ley Agraria y en este Reglamento que le da operatividad: vamos suponiendo que ésta fuera el área de uso común, ésta el área parcelada y esta otra el área del asentamiento humano. La Ley y el propio Reglamento le da, insisto, a los ejidatarios, la facultad de decidir que así pudiera ser. Claro que un ejido no se ve así de ordenado, la mayoría de ellos son un desorden en cuanto a la ubicación y delimitación de sus tierras; tenemos tierras de uso común en un lado y otro; otros

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más cuentan con varias acciones, es decir con varias resoluciones presidenciales dictadas en diversos años pero que benefician a los miembros de ese mismo núcleo; bueno, pues, entonces habría que entender toda la dificultad y variedad que podemos encontrar en el campo mismo; sin embargo, convengamos en que para efectos didácticos éste fuera el polígono del ejido y sus tres grandes áreas, como les llamamos para mejor entender lo que nos dice la Ley y su Reglamento, y todavía hacia adentro de esta área del asentamiento humano, la Ley nos refiere que el núcleo puede destinarla o subdividirla en tres áreas más que son o pueden ser: el fundo legal, la zona de urbanización y la reserva de crecimiento. Estos son los tres tipos o áreas de tierra que la Ley identifica ahora y que los campesinos han venido delimitando y destinando o reconociendo dicho destino, asignando derechos sobre esos tres tipos de tierras, y por eso es que se expide un documento para cada uno de ellos. Enseguida yo les explicaré la función que tiene cada una de esas áreas. A partir de que la Asamblea, con base en el aludido Artículo 56, entre a determinar cuáles son los tipos de tierra que va a reconocer en favor de sus miembros, puede ser que una de las acciones sea reconocer el parcelamiento económico o de hecho, es decir que no se hayan realizado trabajos de parcelamiento formal, y entonces todos nosotros los que estamos aquí reunidos como Asamblea, decidimos al momento de ejecutarse la Resolución Presidencial que nos repartamos económicamente una superficie que nos va a servir como parcela para realizar los cultivos individuales con la ayuda de nuestras familias. Esta es una opción que da el Artículo 56, reconocer como válidos esos parcelamientos económicos o de hecho, que ahora con la sanción de la asamblea de formalidades especiales se van a volver de derecho, y esto es lo que ha venido sucediendo en un 90% de los ejidos, es decir ninguno de los ejidos se ha atrevido a modificar esos parcelamientos económicos o de hecho, pues no están dispuestos los campesinos a ceder un centímetro de tierra, porque eso ha significado para ellos una lucha constante por muchos años que tuvieron que peregrinar atrás de su expediente para lograr la resolución presidencial correspondiente. Entonces, tampoco nosotros como servidores públicos de las instituciones hemos aconsejado que se modifiquen esos parcelamientos económicos, a menos que se adviertan excedentes de 5% del que más adelante vamos a platicarles.

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Otra gran acción que los núcleos pueden realizar es regularizar la tenencia de los ejidatarios que por cualquier causa carezcan de certificado. Recuerden que anteriormente, al dictarse una resolución presidencial, y a partir de 1984 y hasta 1992, una resolución de la Comisión Agraria Mixta, al poner fin a un procedimiento de privación de derechos agrarios y nuevas adjudicaciones del que, en principio, conocía la Asamblea, se ordenaba inmediatamente se expidieran los certificados de derechos agrarios por la Secretaría de la Reforma Agraria; sin embargo, hubo varios casos en los que se dictó la resolución presidencial o se dictó la resolución de la Comisión Agraria Mixta y hasta ahí quedó el asunto, es decir no se llegaron a expedir los certificados de derechos agrarios. Consecuentemente, Procede tiene que tomar muy en cuenta tanto a los campesinos en posesión de parcelas que tienen un certificado de derechos agrarios, como a aquellos que no lo tengan; si aparece su nombre en una resolución presidencial o de la Comisión Agraria Mixta, ese antecedente legal será suficiente para reconocerles derechos a esos campesinos, sólo que en estos casos se ha extremado el cuidado, y así se ha instruido sobre todo a los visitadores agrarios de la Procuraduría Agraria, con el fin de que cuiden que no vayan a haber resoluciones posteriores que les hayan privado de sus derechos y, consecuentemente, nos estén engañando, haciendo valer un derecho que ya no tienen legalmente. También dicen la Ley y el Reglamento que se comenta que las asambleas podrán regularizar la tenencia de posesionarios. Debo aclararles, al respecto, que tanto las instituciones del Sector Agrario como las organizaciones campesinas hemos tenido y sostenido opiniones y decisiones diversas y hasta contradictorias en relación con este concepto de posesionario. La Ley lo menciona y las instituciones lo hemos interpretado, las más de las veces, señalando que el posesionario que sea reconocido por la Asamblea queda con el carácter de posesionario; sin embargo, pienso firmemente, y creo que hacia allá debe dirigirse el criterio final, es decir el que prevalezca en lo subsecuente, que tanto ustedes como dirigentes de las organizaciones campesinas, como nosotros como servidores públicos, ambos obligados a orientar correctamente a los núcleos y a sus miembros, debemos sostener categóricamente que el posesionario en materia agraria, al igual que en Derecho Civil, lo es en tanto los tribunales no les reconocen el carácter de ejidatario y propietario, respectivamente, por virtud de una sentencia recaída en un

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juicio de prescripción adquisitiva, como en el caso nuestro lo establece el Artículo 48 de la Ley Agraria, pues que yo sepa en los ejidos que he recorrido, y ustedes me darán la razón, entre ejidatarios o entre los miembros de un núcleo agrario nunca hemos tenido campesinos de primera y campesinos de segunda. Ser posesionario ahora es el equivalente al carácter transitorio que tenían los nuevos adjudicatarios antes de que fueran reconocidos por la Asamblea como ejidatarios, cuyo procedimiento de reconocimiento culminaba con resolución presidencial, y a partir de 1984 y hasta febrero de 1992 por resolución de la Comisión Agraria Mixta. Pero debe quedar muy claro: lo que reconocía en última instancia la Asamblea y ratificaba la Mixta, no era el carácter de posesionario, sino el de ejidatario del núcleo; por ello he sostenido que al campesino que ejercite la acción de prescripción en términos del Artículo 48 de la Ley Agraria, ya no puede seguírsele llamando posesionario, sino ejidatario; no hacerlo así los tribunales, o en su caso la Asamblea, representaría en uno y otro caso una muy incorrecta aplicación de los artículos 48 y 56 de la ley de la materia, de reconocerle al posesionario de hecho el carácter de posesionario de derecho, lo cual jurídicamente es un disparate. Es, pues, un concepto, el de los posesionarios, que yo he comentado con algunos de ustedes, mis amigos dirigentes campesinos, que tenemos que sentarnos a la mesa, no en una mesa de este tipo sino en la que podamos, en forma más especializada, debatir razones, fundamentos, aclarar ideas y tomar una decisión que no nos esté haciendo perder tiempo, y sobre todo creando conflictos hacia el interior de los núcleos, porque eso es lo que ha generado este criterio vacilante de no tomar la decisión de que los campesinos que acepte la Asamblea a partir de la delimitación, destino y asignación, son ejidatarios, y los que reconozca el Tribunal a partir de que dicte su sentencia en un juicio de prescripción, son también ejidatarios; eso sostengo firmemente que no puede estar a discusión. También puede darse el caso de que la Asamblea efectúe el parcelamiento por primera vez; es decir, supongamos en un caso hipotético que no había área parcelada y que ahora nosotros decidimos que vamos a parcelar las tierras entre 60 de nosotros. Puede ser que se creen otras parcelas más, recuerden que sigue

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habiendo parcelas con destino específico aunque, desde mi punto de vista, erróneamente el legislador determinó en la ley que estas parcelas con destino específico representan una opción para los núcleos, constituirlas o no; al respecto, mi criterio en relación con las parcelas con destino específico creadas con anterioridad mediante resolución presidencial, es que esas parcelas deben respetarse materialmente al celebrarse las asambleas de delimitación, destino y asignación. Expresa el Reglamento que las acciones anteriores que emprenda la Asamblea, las cumplirá siempre a partir del plano general; y por plano general mis amigos dirigentes, quiero decirles a ustedes que debemos entender el plano de ejecución aprobado por la autoridad administrativa agraria o por el Tribunal Agrario, porque es acorde con los términos de la resolución presidencial o sentencia correspondiente. Dicho plano debe ser el fiel reflejo de la resolución presidencial o de la sentencia del Tribunal Agrario, porque el que no lo sea así, será un plano que no corresponda a la realidad de los predios que está ordenando afectar la resolución presidencial para fincar la dotación, ampliación, el nuevo centro de población ejidal, o en otros casos el que identifica los terrenos objeto del reconocimiento y titulación de tierras comunales o la restitución de tierras. Entonces, el plano general que ha venido utilizando el Procede para sus trabajos, es el que antes llamábamos plano definitivo, porque con base en él se ejecutó la resolución presidencial. Quiero expresarles con mucho convencimiento algo que hasta ahora no se ha dicho con firmeza y claridad respecto de los trabajos técnicos del Procede; me refiero a que una vez que ya hubieren concluido dichos trabajos en un núcleo, tienen que haberlo dejado libre de conflictos hacia el exterior del polígono, pero igualmente libre de conflictos hacia el interior por cada una de las parcelas que formen parte del área parcelada; así también, libre de conflictos en el área del asentamiento humano, ya que a través del mismo se han logrado resolver añejísimos problemas que han costado muchas vidas, mucha sangre, y que han dejado viudas y huérfanos por la lucha por la tierra, porque nadie está dispuesto a ceder en un conflicto de límites parte de la tierra que sus padres o sus abuelos les

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dijeron que les corresponde. Yo creo que eso es lo que hay que decir en abono a la trascendencia del Procede, pues cuando menos en 12 mil núcleos que se llevan regularizados hasta mediados de noviembre de 1996, no vamos a tener ya más conflictos de límites al exterior, y menos problemas interparcelarios o respecto de los solares, puesto que sus medidas y colindancias han quedado debidamente precisadas. El Reglamento establece, asimismo, que el carácter de plano general lo tendrá también el que elabore el RAN cuando no exista un plano definitivo o de ejecución, con base en el cual se realicen los trabajos de delimitación, destino y asignación. El Reglamento igualmente nos refiere que la Asamblea de un núcleo podrá solicitar al RAN su auxilio para la delimitación, destino y asignación de tierras al interior del ejido. El plano que resulte de los trabajos de delimitación, destino y asignación, ya no va a ser un plano general, sino un plano interno, porque nos va a mostrar sus partes. El Reglamento y la misma Ley determinan que se habrá de constituir una Comisión Auxiliar que debe estar conformada por los propios ejidatarios, que de preferencia tengan derechos agrarios reconocidos. Diríamos que es la participación más relevante, por eficaz, que va a tener el núcleo en el Procede. Los campesinos integrantes de la Comisión Auxiliar son los auténticos representantes de sus demás compañeros, cuya tierra va a ser objeto de regularización y sus derechos actualizados. ¿Cuáles son las actividades que va a realizar esta Comisión Auxiliar? En primer término recibir, ordenar y clasificar la documentación de todos y cada uno de los expedientes individuales de ejidatarios, posesionarios y avecindados; recibir, ordenar y clasificar la documentación sobre los posibles conflictos de límites al exterior del ejido y los de carácter interno parcelario y de solares urbanos, así como elaborar con la Procuraduría Agraria y el Registro Agrario Nacional, la calendarización de los trabajos de delimitación de las tierras. Esta Comisión Auxiliar tiene también la encomienda de realizar las demás actividades que tengan que ver con la acreditación de los derechos de los ejidatarios y avecindados que se reconozcan. Más adelante el Reglamento se refiere a las actividades específicas que se van a cumplir en cada una de las tres grandes áreas. Respecto del área parcelada, nos dice que a partir del reconocimiento del parcelamiento económico o de hecho, o al

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efectuar por primera vez el parcelamiento, la Asamblea realizará el reconocimiento o la asignación de derechos parcelarios en favor, de manera preferente, de los ejidatarios con derechos parcelarios reconocidos, hijos de ejidatarios, posesionarios y avecindados. En el plano interno que al efecto se elabore, deberá identificarse cada una de las parcelas según los derechos reconocidos o asignados. A este respecto, deberá cuidarse que ningún ejidatario exceda de 5% de superficie con relación a la total que constituya al ejido y, en todo caso, que no sobrepase los límites de la pequeña propiedad. Quiero decirles que, ciertamente como se debatió con la ponente que me antecedió, hay hasta cierto punto afectación a los campesinos con derechos reconocidos con anterioridad; en la Procuraduría Agraria estamos analizando todos esos casos de parcelamientos económicos que subsisten en los más de 13 mil ejidos aún no regularizados y en aquellos ya regularizados, y donde se pueda probar que la resolución presidencial reconoció determinado número de parcelas con superficie específica, y si las parcelas de hecho no rebasan esa superficie aunque sí rebasen el referido 5% pero no la establecida para la pequeña propiedad, estamos advirtiendo la posibilidad de hacer la defensa legal de sus derechos adquiridos, porque consideramos que la resolución presidencial fue debidamente dictada y, aunque se tratara de un parcelamiento económico, éste tiene validez puesto que el campesino ya le puso mano, le puso labranza a esa tierra que sienten y quieren como suya. La Ley y el Reglamento determinan igualmente que podrá asignarse una parcela a un grupo de personas, en cuyo caso se presumirá, salvo prueba en contrario, que gozan de derechos de uso y disfrute en partes iguales; los mismos ordenamientos nos dan la solución para el caso de que, si los coposesionarios de esa parcela no dijeron nada al respecto, esto se podrá regular en el Reglamento Interno por acuerdo de la Asamblea, o bien en última instancia por las reglas de la copropiedad en materia civil. Pasando a la asignación de derechos sobre las tierras de uso común a que aluden los artículos 41 al 46 del Reglamento, que sirven para el sostenimiento en comunidad de los miembros de un núcleo de población, se entenderán concedidos esos derechos en partes iguales a favor de todos los ejidatarios, salvo que la

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Asamblea haya determinado hacer asignaciones en proporción distinta atendiendo a aportaciones específicas sobresalientes en trabajo, materiales o de carácter financiero, y que de alguna manera se vea reconocido ese esfuerzo o aportación del derechoso con la asignación de derechos proporcionalmente mayores. Por otra parte, expresa el Reglamento, en consonancia con la Ley, que las reglas para el aprovechamiento del usufructo de las tierras y demás recursos que se encuentren en esta área de uso común, serán reguladas por el Reglamento Interno del Ejido y también en éste se determinará de qué manera se van a efectuar los repartos de utilidades que en muchos ejidos ya se vienen dando por la explotación racional de sus recursos naturales, aunque esto no sea ciertamente en la mayor parte de los constituidos legalmente. Finalmente, quiero aludir a los procedimientos para la delimitación y destino de las tierras para el asentamiento humano y la asignación y titulación de los derechos sobre los solares correspondientes a la zona urbana del núcleo. A todo esto se refieren los artículos 47 al 59 del Reglamento que nos ocupa, los que determinan que cuando la Asamblea decida delimitar y destinar las tierras para el asentamiento humano, podrá realizar las siguientes acciones:

a) Constituir o ampliar la zona de urbanización y asignar los derechos sobre solares. Quiero decirles que esta acción tiene que ver con el establecimiento de un área totalmente nueva, es decir que aún no existan físicamente asentamientos humanos en dicha área y, consecuentemente, la Asamblea acuerde que se constituya la zona urbana porque ha crecido la población y es necesario que ésta se establezca. Otro supuesto dentro de las tierras del ejido puede ser que la zona urbana ya existente esté sobresaturada y entonces la Asamblea resuelva ampliarla en tierra virgen, es decir se trata de tierra que no está en posesión actualmente de personas del ejido y que se va a destinar y asignar en lotes a favor de personas que se identifican con el núcleo ejidal.

b) Otra acción que puede emprender el núcleo es delimitar como zona de

urbanización las tierras ejidales ya ocupadas irregularmente por el poblado ejidal. Aquí, a diferencia del primer caso, ya existe asentado un grupo de personas de manera irregular, y entonces la Asamblea ya no va

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a asignarle derechos a cada uno de los posesionarios, sino que aquí solamente tiene que delimitar el polígono externo de ese asentamiento, para el efecto de que quede definitivamente demarcada esa superficie y se elabore el plano correspondiente que tendrá que ser autorizado por la autoridad municipal, ya que tal intervención le está reconocida por la Ley Agraria y por la Ley General de Asentamientos Humanos. El Reglamento que se analiza y la misma ley de la materia determinan categóricamente que se debe proteger el fundo legal, entendiendo como fundo legal una institución sinónima de la zona de urbanización, sólo que el fundo legal tiene su antecedente más remoto en las leyes españolas que fueron aplicadas como una traslación automática a la llegada de los españoles. Las autoridades reales y virreinales dictaron cédulas y ordenanzas conforme a las Leyes de Indias, para que se destinara determinada superficie para la fundación de un nuevo pueblo que podía ser de población indígena o española. Ahora, el fundo legal ha quedado en manos, en cuanto a su administración y constitución, de las legislaturas de los Estados, así como de los ayuntamientos a través de los cabildos, que deben opinar cuando se requiera crear un nuevo pueblo. En la Ley Federal de Reforma Agraria, como ustedes lo saben, la zona de urbanización se podía constituir por dos vías: por resolución presidencial cuando se dotaba al núcleo de población; o bien, posterior a la dotación de las tierras y a solicitud de los propios miembros del núcleo, se dictaba una resolución presidencial que se llamaba segregatoria, para el efecto de constituir dentro de las tierras del ejido esa zona de urbanización. Con relación a este tipo de tierras, la Ley Agraria y su Reglamento en materia de certificación, disponen que la Asamblea puede aportar este tipo de tierras al municipio o entidad para dedicarlas a servicios públicos, en cuyo caso debe intervenir la Procuraduría Agraria para cerciorarse de que efectivamente se hubiesen destinado a dichos fines.

El Reglamento que nos ocupa, establece que las acciones anteriores deben cumplirse observando que intervenga la autoridad municipal (artículos 66 de la Ley Agraria, 9º y 39 de la Ley General de Asentamientos Humanos); que se apeguen a las normas técnicas del Registro Agrario Nacional y de la Secretaría de Desarrollo Social, y que la superficie de todos los solares sea equitativa de

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conformidad con la legislación aplicable en materia de fraccionamientos y atendiendo a los usos y costumbres de cada región. Esto último es así porque el legislador atinadamente incorporó al texto legal las sabias y diversas costumbres que se tienen en cada región, porque conforme a ello lo que es válido en el norte puede no serlo en el centro o el sur o sureste. Por ejemplo, en el ejido de Tianquizolco, en el estado de Guerrero, del que soy originario, un solar de 400 metros cuadrados no nos serviría para gran cosa. Nosotros tenemos el traspatio también para los animales domésticos y, consecuentemente, un solar urbano se integra cuando menos por media hectárea; sin embargo, esto tiene que ser regulado por la ley de fraccionamientos de cada entidad, y también, como ya lo vimos, deben tomarse en cuenta los usos y las costumbres que se practiquen en cada región, en cada núcleo de población. Cuando la Asamblea sólo vaya a delimitar la zona de urbanización, los títulos se expedirán a los legítimos poseedores porque, como es lógico, si el asentamiento humano existe, sería una «cena de negros» el querer decidir nosotros aquí, «que a Pedro, a María, a Petra y a Juan no les reconocemos derechos»; entraríamos a un conflicto por cada caso y nunca podríamos regularizar bajo ese concepto las tierras (solares urbanos) que están poseídas, de hecho, irregularmente. Pero si hay voluntad para resolver entre los propietarios de la tierra, o sea los ejidatarios por una parte y los avecindados o posesionarios de los lotes por otra, puede ser viable su regularización. Los artículos del 60 al 68 se refieren a las inscripciones en el Registro Agrario Nacional. Solamente quiero decirles que el procedimiento no es distinto al que se da en muchos otros casos de inscripciones registrales. El RAN, como ya se ha dicho aquí, tiene como obligación primigenia el cuidar que lo que inscribe sea legal. Aquí es donde no se ha entendido cabalmente su función y se le ha tildado de que asume funciones jurisdiccionales; en lo personal estoy completamente seguro que no es el caso. En mi opinión, es correcto por parte del RAN de que efectúe una revisión de todo acto susceptible de inscripción y, obviamente, también comparto la opinión de quienes exigen que esa calificación registral no venga a ser siempre una negativa del derecho de petición de los sujetos agrarios individuales o colectivos; los principios registrales son bienvenidos por la seguridad jurídica a la que sujetan las inscripciones, siempre que con ellos no se

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pretenda sustituir la actividad jurisdiccional, porque esto sí estaría mal y pueden ser fácilmente impugnables las calificaciones registrales respectivas. Con esto, mis amigos dirigentes campesinos, quiero decirles que hemos dado, aunque sea a vuelo de pájaro, una exposición de lo que es el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares. Debo decirles finalmente que, desde mi particular punto de vista y respetando el de cada uno de ustedes, soy un convencido de que el Procede implica además de un programa tan trascendente como en su tiempo lo fue el del reparto agrario, también una acción contundente de carácter genuinamente social, que por sus trabajos que realiza y documentos que expide en apoyo de los núcleos agrarios y sus miembros, les otorga a éstos la definitiva y clara seguridad jurídica sobre sus tierras, lo que indudablemente se ha traducido en paz social, condición indispensable para que inicie con vigor la siguiente etapa de la Reforma Agraria en nuestro país, que es precisamente la de la organización campesina para la producción, con propósitos de hacer más sustentable la vida en el medio rural, en condiciones más decorosas para que nuestros conciudadanos del campo y sus familias se arraiguen con más amor a la tierra con que fueron beneficiados por los gobiernos posrevo ionarios. luc

Muchas gracias

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• REGLAMENTO EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DE LA PROPIEDAD RURAL•

Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural Maribel Méndez de Lara*

on las modificaciones al Artículo 27 constitucional en materia agraria y con la expedición de la Ley Agraria, se plantea un cambio estructural entre el Estado y los distintos regímenes de propiedad rural. Los aspectos

fundamentales de este cambio se refieren, principalmente, a la conclusión del reparto agrario; las facultades conferidas al Ejecutivo Federal para crear, modificar, extinguir derechos y obligaciones al interior de los núcleos agrarios ya

C

* Maribel Méndez de Lara es licenciada en Derecho y ha desempeñado diversos cargos en la administración pública. Actualmente es Directora General de Quejas y Denuncias de la Procuraduría Agraria.

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willy

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constituidos se transfirieron a la Asamblea ejidal o comunal, elevándola a la calidad de órgano supremo de los núcleos agrarios; se transfirió la justicia ordinaria a los Tribunales Agrarios otorgándoles competencia para resolver las controversias que se susciten derivadas de conflictos por la tenencia de la tierra ejidal y comunal, y se les concibe como la instancia jurisdiccional competente para conocer todas las controversias derivadas de la aplicación de la Ley Agraria. Estos cambios establecieron la base jurídica para crear una nueva institucionalidad agraria: la Secretaría de la Reforma Agraria como cabeza del sector, tiene las facultades que el Ejecutivo conserva como regulador de la propiedad rural; el Registro Agrario Nacional se transforma, de Dirección General, en órgano desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria, como la instancia responsable del control registral de la tenencia de la tierra ejidal y comunal, así como otorgar su seguridad documental, y se convierte en el brazo técnico de las instituciones del sector agrario; se creó la Procuraduría Agraria como la defensora de los derechos de los sujetos agrarios. La Secretaría de la Reforma Agraria actualmente tiene dos grupos de tareas: una que se refiere a las actividades transitorias derivadas de la aplicación de la Ley Federal de Reforma Agraria y que se circunscriben al desahogo del rezago agrario, así como a todas aquellas derivadas de la Ley Federal de Reforma Agraria, por citar un ejemplo, lo que se refiere a ejecución de resoluciones presidenciales pronunciadas con anterioridad a las reformas del Artículo 27 constitucional en 1992. La Secretaría de la Reforma Agraria, al igual que otras instituciones del sector, tienen otras facultades contempladas en la Ley Agraria. Me referiré a las tareas del ordenamiento de la propiedad rural: excedentes de la propiedad rural en sus vertientes de propiedad ejidal, propiedad privada y sociedades propietarias de tierras; expropiaciones de bienes ejidales y comunales; deslinde de terrenos baldíos; declaración de terrenos nacionales y su desincorporación; así como la regularización de las colonias agrícolas y ganaderas. Estas actividades concentran lo que propiamente identificamos como la tarea permanente de la Secretaría de la Reforma Agraria, no de manera exclusiva, porque en el trámite de estos procedimientos intervienen otras instituciones del sector agrario.

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A partir de la publicación de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 constitucional en 1992, siguen operando los procedimientos de la expropiación de bienes ejidales y comunales, la desincorporación de terrenos nacionales, la regularización de colonias agrícolas y ganaderas con normas que contravenían el espíritu de la reforma, encaminado a dar mayor seguridad en la tenencia de la tierra y fortalecer la autonomía de los núcleos agrarios. En razón de ello, con la participación de las instituciones del sector, participación y aportación de las organizaciones campesinas, y como punto de partida la práctica en campo, durante estos años se trabajó el proyecto de Reglamento, el cual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 1996. Entrando en materia, este Reglamento consta de siete títulos, es reglamentario de la Ley Agraria en sus artículos 47 en materia de excedencias de tierras ejidales, 93 a 97 en materia de expropiación de bienes ejidales y comunales, de los artículos 152 a 157 en relación con los terrenos baldíos y nacionales. Respecto al Artículo 136 es reglamentario de la facultad que tiene la Procuraduría Agraria para investigar y denunciar acaparamientos de tierras en sus diferentes formas de propiedad; además, reglamenta el Artículo 8º Transitorio de la Ley Agraria sobre Colonias Agrícolas y Ganaderas. El Título Segundo habla del Procedimiento para la Investigación de Excedentes de la Propiedad Rural. Sobre tierras ejidales, el Artículo 47 de la Ley Agraria establece candados que pretenden evitar acumulación de tierras dentro de un mismo ejido. Señala que dentro de un mismo ejido nadie puede ser titular de derechos parcelarios de una superficie que exceda más de 5% del total de la superficie ejidal. Este es un candado inferior, luego tenemos otro: nadie dentro de un ejido puede exceder los límites de la pequeña propiedad individual. Pero este Artículo 47 todavía establece otra precisión más: son acumulables las tierras ejidales, así como las de dominio pleno. El reglamento detalla el procedimiento en el que cualquier persona puede denunciar ante la Secretaría o la Procuraduría Agraria, la presunta existencia de

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excedentes en tierras ejidales, ya sea 5% de más de los límites de la pequeña propiedad individual, o que un ejidatario esté excediendo entre tierras ejidales y tierras de propiedad privada los límites permitidos por la ley. Cuando cualesquiera de estas dos instituciones recibe una denuncia sobre un ejidatario que está en alguna de estas situaciones irregulares, de inmediato procederá a integrar la investigación correspondiente, solicitándole al Registro Agrario Nacional informe sobre la titularidad de los derechos de este ejidatario, ya que a partir de la nueva Ley Agraria, derivado de la aplicación del Artículo 80, son susceptibles de enajenación los derechos parcelarios en cualquier momento, siempre y cuando se cumplan los requisitos que establece dicho artículo. Por lo tanto, el Registro Agrario Nacional solicitará al Registro Público de la Propiedad informes para conocer si el ejidatario tiene tierras inscritas bajo el régimen de propiedad privada, además de que se le respetará la garantía de audiencia que consagra el Artículo 47 de la Ley Agraria, y por jerarquía de normas la Constitución otorga esa garantía a todos los ciudadanos. Posteriormente, previa integración de la investigación, y de respetar la garantía de audiencia si la investigación se realizó por la Procuraduría Agraria, ésta remitirá las actuaciones a la Secretaría de la Reforma Agraria, ya que la facultad resolutiva en materia de excedentes de tierras ejidales es de la Secretaría; si la denuncia se recibió ante ésta, ahí mismo se tendrá que emitir la resolución correspondiente. Derivado de esta investigación, la Secretaría podrá resolver de diversas formas: 1) El ejidatario no está en ningún supuesto de irregularidad; 2) El ejidatario exceda en más de 5% del total de la superficie ejidal; en este caso, la Secretaría le ordenará al denunciado la enajenación del excedente en el término de un año, siempre y cuando respete lo establecido por el Artículo 80 de la Ley Agraria; es decir, enajenar a ejidatarios y avecindados del mismo núcleo de población, que conste por escrito, ante dos testigos, dar aviso al Registro Agrario Nacional, y respetar el derecho de preferencia que tiene el cónyuge y los hijos del enajenante. Podrá ser que el ejidatario no exceda de 5% de la superficie total del ejido, pero la investigación determina que excede en tierras sujetas al régimen de propiedad privada. Si éste es el supuesto, será la Procuraduría Agraria la que turne los

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resultados de la investigación a la autoridad estatal de la entidad federativa de que se trate. En el supuesto de que se haya ordenado la enajenación durante este periodo, el ejidatario adopta el dominio pleno, previo procedimiento preestablecido por la ley, no siendo aplicable el candado de 5% del total de su superficie ejidal. Para aquellos casos en que haya transcurrido el año y el ejidatario no haya dado cumplimiento a la resolución de la Secretaría, ésta solicitará de inmediato al Registro Agrario Nacional que realice los trabajos técnicos para la identificación de la superficie excedente y le solicitará al Comité Técnico de Valuación de la Secretaría, emita el avalúo correspondiente para convocar a subasta pública y vender los excedentes de tierras ejidales respetando el Artículo 80; en la fecha de la subasta, asistirá un representante de la Secretaría, que convoque a subasta pública con la participación de la Procuraduría Agraria. En esta subasta se hará valer el derecho de preferencia que tiene el cónyuge y los hijos, y sólo manifestando que no les interesa adquirir el excedente, inmediatamente, se dará inicio a la subasta pública. El precio base será el que haya establecido el Comité Técnico de Valuación, y si llegado el día de la subasta se declarara desierta, la Secretaría le otorgará, en ese momento, al ejidatario que está en la irregularidad el derecho de que ceda sus derechos en forma gratuita a quienes gozan del derecho del tanto, es decir entre el cónyuge y los hijos del enajenante, siempre y cuando la persona a quien se le ceda en forma gratuita no sea titular de otros derechos parcelarios dentro de ese ejido. Sobre sociedades mercantiles, ninguna podrá tener en propiedad una que exceda de 25 veces los límites de la pequeña propiedad individual. Además su número de socios deberá ser, al menos, tantos como veces se rebasen los límites de la pequeña propiedad individual. En este caso sabemos que la Ley Agraria está previendo la inscripción de las sociedades mercantiles en el Registro Agrario Nacional para la expedición de las acciones serie «T», además que como sociedad mercantil deberá inscribirse en el Registro Público de Comercio. Aquí es importante señalar que cuando estemos frente a sociedades mercantiles que sobrepasen los límites permitidos por la Ley Agraria, el Registro Agrario Nacional denegará la inscripción y, a su vez, hará del conocimiento inmediato a la Secretaría de la Reforma Agraria la existencia de los excedentes propiedad de la sociedad y de las irregularidades que por la propiedad de la tierra ostenta. Derivado de ello, ésta integrará la investigación correspondiente y, a su vez, la

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denuncia se presentará ante la Procuraduría Agraria. Una vez realizado este procedimiento, en el que se investiga la titularidad de derechos de propiedad de la sociedad mercantil, con la información proporcionada por el Registro Público y de Comercio y por el Registro Agrario Nacional, además de llamar al representante legal de la sociedad para que aporte el acta constitutiva correspondiente e informe en el Registro Agrario Nacional si los socios que integran la sociedad tienen derechos parcelarios dentro de un ejido, porque al igual serán acumulables sus acciones serie «T» como las tierras ejidales que ostente con certificados de derechos parcelarios. Si la Secretaría de la Reforma Agraria determina que alguna de las sociedades denunciadas está en alguno o varios de los supuestos señalados, es decir que exceda los límites permitidos, tenga un menor número de socios, o un socio de los que tenga sea tenedor de acciones serie «T» en una o diversas sociedades y al acumularlas se rebasen los límites permitidos para la pequeña propiedad individual, emitirá su resolución, otorgándole a la sociedad el plazo de un año para que regularice su situación, es decir enajene la superficie excedente, admita un socio o los necesarios, según corresponda. Es importante señalar que las sociedades mercantiles en donde hubo aportación de tierras ejidales o comunales, necesariamente cambia el régimen de propiedad, y éstas se sujetan al derecho común, por lo tanto la facultad de la Secretaría de la Reforma Agraria es de investigar y resolver sobre estos excedentes pero posteriormente, una vez que transcurre el año, la competencia de la Secretaría es solamente determinar y deslindar las tierras que se ubican como excedentes de la sociedad, tratando que sean las de menor calidad, partiendo de alguno de sus linderos para causar el menor daño patrimonial a la sociedad. La facultad para enajenar estos excedentes es de la autoridad estatal, cuyo fundamento se encuentra en la fracción XVII del Artículo 27 constitucional, mismo que establece la competencia de las legislaturas locales de expedir la ley para enajenar excedentes de tierras sujetas al régimen de propiedad privada, por lo que la Secretaría, confirmando la irregularidad, sólo deslindará la superficie y remitirá a la autoridad estatal el expediente de que se trate con el objeto de que éste aplique la ley que se haya expedido en cada estado.

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En lo que respecta al tema de excedentes y predios rústicos de propiedad privada, el Reglamento se refiere a la facultad que tiene la Procuraduría Agraria para investigar y denunciar excedentes sobre cualquier régimen de propiedad; tratándose de propiedad privada, la competencia es exclusiva de la Procuraduría Agraria. Si ante la Secretaría de la Reforma Agraria se presentaran denuncias de excedentes de tierras sujetas al régimen de propiedad privada, se turnará de inmediato a la Procuraduría Agraria para que realice la investigación correspondiente ante el Registro Agrario Nacional, para conocer si el propietario es titular de derechos parcelarios; además investigará en el Registro Público de la Propiedad de la entidad federativa de que se trate. Pero si hay elementos suficientes para determinar o presumir que el individuo denunciado posee tierras en otras entidades federativas, al ser éstas acumulables, la Procuraduría tiene facultades para determinar el grado de exhaustividad de la investigación, según los elementos que haya en el expediente, además de que se solicitará la información correspondiente a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural para conocer la calidad de las tierras y determinar los límites que corresponden de acuerdo al tipo de tierra. La Procuraduría Agraria investiga y emite una opinión sobre la investigación realizada, determinando si considera que hay excedentes de la propiedad privada acumulados en una sola persona; de considerarlo así, remitirá el expediente de la investigación con la opinión correspondiente a la autoridad de la entidad federativa que corresponda. Hemos señalado que las entidades enajenarán el excedente, de acuerdo con la Ley Reglamentaria de la fracción XVII del Artículo 27 constitucional. Cabe señalar que son pocas las entidades que han expedido esta ley, por lo que será tarea de las instituciones del sector y las organizaciones campesinas promover en las entidades federativas la expedición de la ley correspondiente, para darle continuidad a los procedimientos de investigación y de resolución de excedentes, ya sea de sociedades propietarias o de tierras sujetas al régimen de propiedad privada. El siguiente título materia de nuestro análisis es la expropiación de bienes ejidales y comunales, relativa a los artículos 93 a 97 de la Ley Agraria, en donde se

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establece la posibilidad de expropiar bienes ejidales y comunales. El Artículo 27 constitucional otorga al Estado la facultad de expropiar bienes, siempre y cuando exista una causa de utilidad pública y mediante indemnización, correlacionado con lo cual está plasmada la Ley Agraria y el Reglamento. Los particulares podrán solicitar la expropiación de bienes ejidales o comunales, siempre y cuando se cuente con el dictamen de factibilidad técnica de la dependencia o entidad correspondiente. De acuerdo con la causa de utilidad pública invocada, esto ha causado controversia, pero finalmente se hizo para que este Reglamento estuviera acorde con las modificaciones que se le han hecho a la Ley de Expropiación. La Ley Agraria señala que pueden expropiarse los bienes ejidales y comunales por causa de utilidad pública, además de las referidas en la Ley de Expropiaciones. Los puntos medulares del cambio en el procedimiento expropiatorio y los realizados con motivo de la publicación del Reglamento de la Secretaría de la Reforma Agraria hasta 1995, explican el porqué se ha ido reduciendo notablemente. Con un rezago en materia de solicitudes de expropiación de bienes ejidales y comunales de aproximadamente 30 ó 40 años, en donde el procedimiento estaba a cargo de la Institución, se han acumulado expedientes en donde no hay interés jurídico del promovente, no existe ocupación previa, pero ahí están conformando el cúmulo de filas de un rezago en materia de expropiaciones, y en razón de ello el procedimiento expropiatorio plasmado en este Reglamento establece la carga de la prueba promovente. Hoy la entidad promovente debe presentar a la Secretaría de la Reforma Agraria solicitud, dictámenes de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, así como de la Secretaría de Desarrollo Social. Según la causa de utilidad pública que se esté invocando, deberá estar acompañada además de los planos de la superficie que se solicita expropiar, y comprometerse a pagar la indemnización a la publicación del decreto, así como proporcionar los elementos necesarios a la Secretaría para agilizar el procedimiento expropiatorio.

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Un cambio fundamental es la aclaración de la facultad que tiene la Secretaría de la Reforma Agraria para solicitar la expropiación de bienes ejidales y comunales cuando la causa de utilidad pública sea la regularización de la propiedad rural; ésta se encuentra establecida en la Ley Agraria, pero al considerar necesario detallarla dentro del Reglamento, se establece que esta causa de utilidad pública y la del promovente sea la propia Secretaría de la Reforma Agraria. Dicha solicitud la firmarán el Oficial Mayor y el Subsecretario de Ordenamiento de la Propiedad Rural. El procedimiento expropiatorio establece que la parte promovente presenta su solicitud acompañada de los elementos necesarios y la Secretaría de inmediato solicita el historial agrario al Registro Agrario Nacional y los ejidos. A raíz de 1992, se están sufriendo diversas modificaciones en el Régimen de Propiedad, tal es el caso de la adopción del dominio pleno o por la aportación de tierras. Existen casos en que un procedimiento expropiatorio se desahogaba a la par con un procedimiento de adopción de dominio pleno; este ejido tenía avances con los dos procedimientos en paralelo y culminó primero la adopción del dominio pleno; entonces, para evitar esto la Secretaría de inmediato solicita el historial agrario del núcleo, con el objeto de determinar que efectivamente estas tierras están sujetas al régimen ejidal o comunal y posteriormente, previa calificación de la causa de utilidad pública, se instaura el expediente, así como se ordenan los trabajos técnicos y se solicita el avalúo a la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales. Este avalúo tiene una vigencia de seis meses, a diferencia de que hasta antes de la publicación del Reglamento era de un año, esto con el objeto de proteger el patrimonio de los núcleos frente a la situación económica que prevalece aquí, pero queda claro que la vigencia del avalúo es de seis meses a partir de su inscripción en la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. Después de la emisión del avalúo, la Secretaría elabora su proyecto de decreto, el cual se somete al titular del Ejecutivo Federal. Un problema fundamental que han enfrentado los núcleos agrarios es que se expiden los decretos, se realiza la ocupación y se da el pago de la indemnización hasta años posteriores o, incluso, existen varios núcleos que hasta ahora no han podido cobrar la indemnización sobre expropiaciones realizadas. En este sentido, antes de publicarse un decreto, se solicita el refrendo de la Secretaría de Hacienda

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y Crédito Público, adicionando a esto una carta compromiso donde se garantice la disponibilidad de recursos presupuestales para la entidad promovente; cuando ésta sea de la Administración Pública Federal, para garantizar que se cubra el monto de la indemnización a la publicación del decreto, con el objeto de ordenar posteriormente su ejecución. Uno de los puntos más complejos dentro del procedimiento expropiatorio es el relativo a la ocupación previa. Aquí el Reglamento nos establece que puede haber ocupación previa de tierras ejidales o comunales siempre y cuando haya una autorización de la Asamblea, mediante un convenio en el que participe la Secretaría de la Reforma Agraria, pero en donde además esté la Procuraduría Agraria para que se establezca en forma clara cuál será la contraprestación que recibirá el núcleo agrario por esa ocupación previa. También podrán establecerse cuáles serán las causas de rescisión de este contrato y la superficie sobre la cual se está autorizando la ocupación previa. Después de la publicación del decreto, viene el pago de la indemnización, que podrá ser en forma directa al núcleo agrario o a través del Fifonafe. También está previsto en el Reglamento el pago en especie, siempre y cuando el avalúo de los bienes con los que se pretenda cubrir el monto del pago al núcleo agrario se realice por la CABIN, en forma similar al avalúo anterior. Otra de las modalidades importantes en materia de expropiaciones es la facultad que se le otorga al Fifonafe para actuar de oficio en el cobro de indemnizaciones por expropiaciones de tierras ejidales o comunales. Una vez que se acredita el pago de la indemnización al núcleo agrario, ya sea de manera directa o a través del Fifonafe, la Secretaría de la Reforma Agraria ordenará la ejecución del decreto correspondiente. La Ley Agraria establece en el Artículo 97 la facultad del Fifonafe de promover la reversión de bienes ejidales y comunales en aquellos casos cuando hayan transcurrido cinco años a partir de la ejecución del decreto y las tierras expropiadas se hayan destinado a un fin distinto al señalado, o no se haya dado cumplimiento a causa de utilidad pública. El Reglamento establece tres formas de reversión: cuando la ley es muy amplia y sólo nos dice que el Fifonafe tendrá la

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facultad para promover las acciones jurídicas y administrativas necesarias para realizar la reversión; cuando haya controversia con la entidad promovente, y se determine que no se cumplió la causa de utilidad pública, el Fifonafe promoverá ante el Tribunal Unitario Agrario correspondiente la reversión de estos bienes, los cuales se revertirán en favor del Fifonafe, independientemente de que se le haya cubierto o no la indemnización al núcleo agrario. En este caso, el Fideicomiso actuará oficiosamente para cobrar en favor del núcleo agrario. Tenemos otro supuesto de reversión: en los casos donde no existan núcleos agrarios, publicado el decreto expropiatorio, y que no hubo desocupación de las tierras ejidales ni pago de la indemnización, los ejidatarios mantienen la posesión, y de haber transcurrido cinco años el Fifonafe promoverá la reversión, pero el efecto será distinto: las tierras se revertirán a su favor y éste las incorporará al régimen ejidal, toda vez que no hubo deposición, siempre y cuando se cumplan todos los supuestos que señalé. El reglamento también maneja otra especie de reversión, la reversión administrativa, ante el Fifonafe, la cual se refiere a un contrato de transacción entre éste y las entidades promoventes. Cuando la parte promovente diga: «Está bien, no cumplí la causa de utilidad pública, pero me allano a la investigación y procedo a cubrir el monto del bien», va adquiriéndoselo al Fifonafe. El siguiente título es el relativo a Terrenos Baldíos y Nacionales, temas con cambios sustantivos, respecto a los cuales conocemos que fueron considerados hasta 1992 un esquema de reparto agrario, ya que la legislación agraria preveía que en el periodo 1963–1992 los terrenos nacionales eran básicamente para satisfacer necesidades agrarias. A partir de 1992 los terrenos nacionales se convierten en un activo de la nación, mismos que para su desincorporación debe ser de manera onerosa; aquí los cambios fundamentales se dan en la desincorporación de estos bienes, los terrenos baldíos son deslindados por la Secretaría de la Reforma Agraria, y se declaran nacionales, a través de una resolución del Secretario que se publica en el Diario Oficial de la Federación, y además aquí es donde se dan los cambios de una ley a otra.

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Ahora, la Secretaría de la Reforma Agraria tiene como objetivo principal contar con el inventario de terrenos nacionales; una vez que lo tiene, estará en facultad de ponerlos a disposición de la Secodam, con el objeto de determinar si ésta los requiere para alguna entidad de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal. Agotado este procedimiento viene la enajenación de terrenos nacionales. Aquí es importante señalar que todos los posesionarios que acrediten al menos tres años en posesión de estos terrenos tienen el derecho de preferencia a adquirirlos en el procedimiento de desincorporación. Existe una gran diferencia al ser los terrenos nacionales de índole agropecuaria: éstos se podrán vender fuera de subasta de manera directa y el avalúo correspondiente lo emitirá el Comité Técnico de Valuación de la Secretaría; si los terrenos nacionales son de índole turística, urbana o de cualquier otra no agropecuaria, serán valuados por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (CABIN). De manera directa se venderán única y exclusivamente los terrenos dedicados a la actividad agropecuaria, pero antes de enajenarse a cualquier solicitante, se le notificará al posesionario el derecho de preferencia que tiene, siempre y cuando corresponda al valor que haya emitido el Comité Técnico de Valuación. Si estos terrenos agropecuarios no se venden fuera de subasta y de manera directa, entonces pasarán a venta en subasta pública con las mismas características que los terrenos de índole turística, urbana o de cualquier otra que no sea agropecuaria. Además es importante señalar que existía una notable inconformidad cuando se elaboraba el Reglamento sobre el sentido social que iba a tener el mismo, respecto de los terrenos nacionales ocupados por indígenas y campesinos desde hace 20 ó 30 años, y que no había acciones jurídicas correspondientes ante la Secretaría de la Reforma Agraria. Previendo esto, el Reglamento otorga facultades al Comité Técnico de Valuación para que al emitir avalúos tome en cuenta las condiciones socioeconómicas de la zona y de los posesionarios; es decir, los terrenos nacionales, de acuerdo con la ley, deberán enajenarse en forma onerosa pero habrá facultades del Comité Técnico de Valuación para reducir estos precios, tomando en cuenta las condiciones sociales de posesionarios y, además, a juicio de la Secretaría, podrá otorgárseles un crédito a éstos que acrediten su derecho de antigüedad; es decir, como mínimo tres años. Entonces podrá otorgárseles un plazo de cuatro años para realizar el pago de estos

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terrenos nacionales. El cambio fundamental es que la Secretaría actuará de oficio para contar con este inventario de terrenos nacionales para ir construyendo ese catastro rural nacional encaminado a tener la seguridad de la tenencia de la tierra en todas las formas de propiedad rural. Es así como ahora se pretende transparentar el procedimiento de la desincorporación de terrenos nacionales en sus dos vertientes, tanto agropecuarios como urbanos, turísticos o de cualquier otra índole. Por último, el tema relativo a las colonias agrícolas y ganaderas, señalado al principio, en donde se menciona que el Artículo 8º Transitorio de la Ley Agraria le otorga la obligación a la Secretaría de la Reforma Agraria de notificar a las colonias legalmente constituidas, es decir a las colonias federales de acuerdo con la jurisdicción de la Secretaría de la Reforma Agraria, el derecho que tienen de adoptar el dominio pleno o continuar bajo el régimen de colonia si así lo deciden sus asambleas. El Reglamento nos remite básicamente a un programa de regularización de colonias agrícolas y ganaderas, tipo el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares. Como antecedente mencionaremos que es necesario darle una definición jurídica a este régimen de propiedad, ya que tiene similitud a la propiedad privada por poder realizarse actos de traslados de dominio, así como a la propiedad social, pues se manejan como persona moral. Cuando menos en algunos casos, o como estaba previsto en la Ley en razón de esto, el Reglamento nos remite al Programa de Regularización de Colonias Agrícolas y Ganaderas, que parte, en una primera fase, de un diagnóstico de estas colonias. Este número va a la baja en donde ya se declaró la caducidad de la concepción y, sin embargo, esto no aparece en los registros de la Secretaría de la Reforma Agraria. La importancia de este programa es muy amplia si tomamos en cuenta que son 781 colonias que impactan en 10 millones de hectáreas de tierras, digamos, de propiedad rural. En razón de esto, el Programa plantea una etapa de diagnóstico en

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donde se visitarán las colonias agrícolas y ganaderas del país para ver sus niveles de organización, para ver cuál es la relación que guardan los poseedores con la tenencia de la tierra, y más que nada corroborar la presunción de que existe la irregularidad que se dio en las colonias en la transmisión de los lotes. Posteriormente a este diagnóstico, la Secretaría de la Reforma Agraria convocará a una Asamblea de opción de colonos, en donde se pronunciarán ya sea por continuar en el régimen de colonia o adoptar el dominio pleno. Aquellas colonias que decidan continuar bajo este régimen, se sujetarán a lo que establezca su reglamento interno siempre, ya que el Reglamento abroga el Reglamento General de Colonias Agrícolas y Ganaderas que estaba vigente hasta 1992. Además, las colonias deberán concertar con la Secretaría su calendario para la regularización, es decir continúan como colonias pero de igual manera se regularizará la posesión de los lotes. Si es necesario habrá trabajos de medición, esto se dará para aquellas colonias que decidan continuar bajo este régimen, además de que las tierras de uso común serán asignadas en copropiedad. Aquí es importante señalar que los registros de la Secretaría se ubican en aproximadamente 781 colonias, de las cuales sólo alrededor de 10 tienen tierras de uso común. De igual manera, es importante señalar que en la transmisión de lotes, se respetarán los límites de la pequeña propiedad individual. Ahora que si el acuerdo de la Asamblea es adoptar el dominio pleno, con éste se solicitará al Registro Agrario Nacional su inscripción. La Secretaría verificará que todos los colonos tengan sus títulos o la constancia de pago; o bien, previo procedimiento administrativo, se les reconozca la titularidad sobre sus derechos. En este último caso podrán aportar constancias de pago de los lotes y además planos de los mismos. Con esta documentación solicitarán al Registro Agrario Nacional la baja del Registro de la colonia, y además la Secretaría expedirá los títulos de colonos, pero ya como propiedad privada. Es importante señalar que cuando la Asamblea decida la adopción del dominio pleno será para todos, ya que la ley establece la facultad de que un colono lo

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realice en lo individual, pero cuando sea por acuerdo de Asamblea será genérico, como en las asambleas ejidales, que los acuerdos son obligatorios para ausentes y disidentes; además, en materia de colonias, permanece la regularización de los lotes urbanos a la Corett, y en los artículos transitorios se abroga este Reglamento de Colonias Agrícolas y Ganaderas por la excesiva participación que estaba plasmada de la Secretaría en la vida interna de las colonias, lo cual se contrapone al espíritu del 27 constitucional, de otorgar mayor autonomía a los núcleos de población. En sí, éstos son los cambios fundamentales plasmados en el Reglamento, ya que la Ley Agraria nos establecía los procedimientos pero faltaba el detalle o llenar aquellos vacíos que dejaba la Ley; por ejemplo, en colonias nos remite sólo a un artículo transitorio y ahora está aquí en el Reglamento, lo cual derivará en diversos manuales para la o ración del Programa. pe

Muchas gracias

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• ANÁLISIS DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA AGRARIA •

Análisis de las tesis de jurisprudencia agraria de 1992 a 1996

Luis Ponce de León* Muchas gracias, señor Lic. Francisco Ramos Bejarano, subprocurador Agrario. Muchas gracias a todos los amigos que nos acompañan.

migos de esta mesa de honor, es para mí un verdadero placer asistir a este foro, en el cual concurren los representantes de nuestras organizaciones campesinas de todo el país, y con esa concurrencia y

con esa dinámica que se le ha insertado a este evento académico, nos complace mucho exponer a ustedes el análisis de la tesis de la jurisprudencia agraria de 1992

A* Luis Ponce de León es doctor en Derecho, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas y

catedrático de la Facultad de Derecho de la UNAM. Actualmente es Magistrado Unitario Supernumerario del Tribunal Superior Agrario.

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willy

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a 1996. Exponer lo relacionado a la jurisprudencia agraria en este periodo nos obliga a establecer la evolución de la jurisprudencia agraria en sus tres grandes periodos, incluyendo este último de 1992 a 1996 y, junto con esta evolución, expondremos a ustedes los fundamentos de la jurisprudencia agraria, el marco constitucional y legal, así como los problemas y las alternativas sobre la aplicación de la jurisprudencia agraria. La evolución de la jurisprudencia agraria sigue paralelamente la propia evolución de la legislación agraria, en virtud de que la jurisprudencia se genera a partir de la interpretación, integración y la complementación de la legislación agraria correspondiente. En este sentido, la jurisprudencia agraria ha atravesado por tres grandes periodos: el primero es el periodo anterior a la Constitución de 1917 y que corresponde a la publicación del Semanario Judicial de la Federación, en sus cuatro primeras épocas y en sus correspondientes dos interrupciones que tuvo la jurisprudencia agraria. En este primer periodo, naturalmente, la jurisprudencia agraria estaba inmersa en la jurisprudencia civil, porque era necesario interpretar, complementar y aplicar la legislación civil que, en forma accidental, un tanto superficial, se refería al campo y, desde luego, a las formas de tenencia de la tierra. Antes de 1917 se concretaba a una tenencia de la tierra privada, tenencia de la tierra de los pueblos, que era la comunal, y la pública correspondiente. No existía, desde luego, en esta etapa, la forma de tenencia ejidal que surge a partir de 1917. Con la Revolución de 1910 y con el surgimiento de la Constitución se genera otra etapa de jurisprudencia agraria, muy significativa, porque a partir de esta etapa se interpreta una nueva legislación: una legislación muy avanzada que introdujo un sistema de redistribución de la tierra único en su género y que es un orgullo para México, y que fue el punto de partida para el desarrollo del derecho agrario en todo el mundo. Este sistema de distribución de la tierra fue, precisamente, el sistema instituido para constituir el ejido y que se generó a partir de las acciones de dotación, de ampliación y creación de nuevos centros de población. Se estableció, pues, un sistema de redistribución de la tierra, un sistema original, un sistema que nos imitaron en algunos países, principalmente en Latinoamérica, destacando Venezuela. Un tercer periodo lo constituye el que analizamos ahora de 1992 a la fecha. Esta presentación de los tres primeros periodos de la jurisprudencia agraria, nos invita a reflexionar sobre la legislación que surgió en 1992, sobre la competencia ordinaria

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de los Tribunales Agrarios y la competencia transitoria que, naturalmente, tiene una consecuencia directa en la jurisprudencia. Porque la jurisprudencia principalmente se genera en el contexto de los tribunales, no sólo en los Tribunales Agrarios, sino en los Tribunales Colegiados y en la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Esto nos permite señalar a ustedes que, a partir de 1992, estamos aplicando, primeramente, la nueva legislación que surgió en 1992, constituida por la Ley Agraria y la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios. Simultáneamente, de acuerdo con el Transitorio 3º de las reformas de 1992, publicadas el 6 de enero en el Diario Oficial de la Federación, estamos aplicando una legislación transitoria, la cual es, precisamente, la Ley Federal de Reforma Agraria. Estamos aplicando esta legislación transitoria para resolver los asuntos que se iniciaron antes de 1992 y que constituyen el rezago agrario. En este sentido, la jurisprudencia interpreta no solamente la legislación vigente que surgió en 1992, sino la legislación anterior. ¿Hasta cuándo vamos a interpretar y aplicar la legislación transitoria? Hasta que hayamos agotado el rezago agrario, es decir hasta que resolvamos todos los asuntos que se plantearon antes de 1992 y que quedaron sin resolver, y que corresponde su solución, naturalmente, al Tribunal Superior Agrario y a los Tribunales Unitarios Agrarios distribuidos en todo el país. El problema aquí radica en qué va a pasar cuando terminemos de resolver todos los asuntos de rezago agrario; ya es necesario ir analizando nuevas competencias para el Tribunal Superior Agrario, también realizar una nueva reforma del Artículo 27 constitucional, una nueva reforma de la legislación agraria que padecemos, disculpen ustedes que diga que padecemos, porque dentro de la dinámica científica a la propia dinámica social, nada es perfecto, todo es perfectible. La reforma que se publicó el 6 de enero de 1992, si bien es cierto que tuvo un avance muy significativo, y quiero recalcarlo el día de hoy, en materia procesal, al crearse los Tribunales Agrarios y al pasar la jurisdicción del ámbito administrativo al ámbito jurisdiccional, en este contexto, avanzamos de una manera muy acelerada porque la creación de los Tribunales Agrarios ha sido una aspiración que se postergó reiteradamente y que aterrizó hasta 1992. También es cierto que se introdujo una legislación sustantiva deficiente y con mucho retrasos; entonces, no resolvimos el problema. 105


Antes de 1992 teníamos cantidad de principios, de disposiciones protectoras que aplicaban el principio de justicia distributiva para dar un tratamiento proporcionalmente desigual a los desiguales; gran cantidad de disposiciones sustantivas avanzadas que se enfrentaban a una legislación procesal limitada e ineficiente: una especie de embudo en el que realmente el obstáculo era lo procesal y, tan fue así, que ustedes saben que los procedimientos pasaban de mano en mano y de dependencia en dependencia. El retraso para resolver un expediente era muy significativo; ahora es a la inversa, casi siempre la ley del péndulo o de la campana está presente. Primero estamos en un extremo y luego nos pasamos hacia el otro. Ese extremo es que ahora logramos una legislación procesal muy dinámica, una buena legislación procesal, con tribunales especializados para ello y con una legislación muy sencilla de aplicar en los Tribunales Agrarios, pero con una legislación sustantiva, desafortunadamente, en algunos puntos limitada para la justicia agraria. ¿Cuáles son los aspectos limitantes para la justicia agraria? Bueno, uno de ellos es el que ustedes y nosotros estamos observando constantemente y es, precisamente, que la legislación, sustantiva en cuanto a la tierra ejidal como a la pequeña propiedad, ha limitado el carácter social de la tierra. ¿Por qué lo ha limitado? Porque ahora los ejidatarios si no quieren explotar su parcela no les pasa nada, ya no hay un procedimiento de privación de derechos agrarios como antes. El pequeño propietario, también, si no quiere explotar su pequeña propiedad tampoco le sucede nada, ya que no existe esa obligatoriedad estructural y funcional que existía antes de la reforma de 1992. Después de 1992 ya no es posible iniciar ningún procedimiento de dotación, ampliación ni creación de nuevos centros de población. Ya no tienen derechos los núcleos de población para solicitar tierras, en consecuencia, ya no sucede nada con esa tierra y podríamos llegar a un extremo de que en México requiriéramos de muchos alimentos, pero si los titulares de las tierras no quieren explotarlas, bueno, pues nos quedaríamos con esa necesidad; el carácter social de la tierra se ha limitado en cuanto a su propia explotación.

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El otro aspecto que se ha limitado y que tiene consecuencia directa con la jurisprudencia, porque precisamente la jurisprudencia interpreta la legislación, es en relación con el excedente de la pequeña propiedad. Antes, si había un excedente era afectado también; ahora ya no. Si es un excedente de la pequeña propiedad, la única obligación que tiene el pequeño propietario es vender, pero cuando se le detecte; si no se le detecta, pues no hay problema, podrá seguir extendiendo su propiedad, ilimitadamente, y el único castigo que tiene es que lo venda en el término de un año; si no lo vende, fíjense qué bien, precisamente el Estado lo va a subastar; entonces, es esto, compañeros, lo señalo y lo he reiterado: esto sí es un retroceso. Pero es un avance muy significativo la existencia de los Tribunales Agrarios y toda la legislación procesal que ha surgido, claro que, en este contexto, es necesario señalar deficiencias. ¿Cuáles deficiencias tenemos en estos momentos en los Tribunales? Una de las deficiencias que tenemos, y precisamente lo vamos a señalar entre los grandes problemas de la jurisprudencia agraria, es precisamente la aplicación supletoria, la aplicación del Código Federal de Procedimientos Civiles de manera supletoria. ¿Por qué es un problema? Porque la materia agraria tiene una naturaleza diferente a la naturaleza civil y le estamos dando un tratamiento igual que a la materia civil; entonces, estamos forzando a los magistrados, a los juzgadores, a que interpreten y apliquen una legislación civil que se separa de la propia naturaleza de la legislación agraria. Esto lo vamos a analizar en el punto que se refiere a problemas y alternativas. Vamos a pasar ahora a los fundamentos de la jurisprudencia. Con esto daremos una panorámica general respecto de las tres grandes etapas de la jurisprudencia agraria, y luego pasaremos a los fundamentos de la jurisprudencia agraria. ¿Por qué vamos a ver estos fundamentos y el marco constitucional legal de la jurisprudencia agraria? Bueno, lo veremos para plantear los principales problemas de la jurisprudencia agraria y las soluciones a la misma. Anotando qué tanto las soluciones a la jurisprudencia y los problemas están vinculados a la propia legislación agraria.

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¿Qué es la jurisprudencia agraria? Es una parte del derecho que se constituye en los tribunales autorizados, con motivo de la interpretación, complementación y aplicación de la ley a casos concretos que se expresa a través de normas jurídicas jurisprudenciales obligatorias y sus precedentes, con el fin de regular y armonizar las relaciones humanas y su entorno natural y realizar la justicia y la seguridad jurídica. Son elementos del concepto de jurisprudencia agraria los siguientes: Primero. Antes que nada, si decimos que es parte del derecho, tenemos que decir en qué parte del derecho se inserta la jurisprudencia agraria y, entonces, tenemos que señalar que el derecho se constituye por tres grandes sectores: el primer sector es la doctrina jurídica; el resultado de la investigación jurídica del derecho lo constituye la doctrina jurídica. El segundo gran sector del derecho es la legislación, es decir de la doctrina jurídica surge la legislación y cuando la aplicamos a casos concretos, la interpretamos, la complementamos y la integramos, entonces creamos la jurisprudencia. Ésta se inserta dentro del derecho, es parte del derecho y lo ideal, en cualquier sistema jurídico, sería que la legislación siempre surgiera a partir de la reflexión científica, a partir de la doctrina, y que la interpretación de esa legislación provocará la correspondiente jurisprudencia. Muchas veces la legislación no surge con motivo de la reflexión; con motivo de la doctrina la legislación se improvisa sin considerar la experiencia de los tiempos y la realidad, dónde es necesario legislar y para qué legislar; entonces no se sustenta en la doctrina. Históricamente, cuando la legislación no se sustenta en la doctrina creamos una legislación divorciada del derecho, de los valores del derecho, de los principios del derecho, y cuando creamos una legislación así estamos creando una legislación contraria al derecho. Fíjense nada más qué tremendo para aquellos que identifican la ley con el derecho, y vaya que eso se hace todos los días y en todas las universidades y foros. La legislación puede ser contraria al derecho cuando esa legislación no se hizo de conformidad con la doctrina jurídica, cuando no se hizo de acuerdo con un proceso de investigación legislativa; entonces, estamos ante una legislación divorciada del derecho. ¿Qué pasó en 1910, en 1904? ¿Qué pasó

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cuando las organizaciones campesinas señalaban que había una justicia venal? Efectivamente, señalaban en realidad que había una legislación venal, había una legislación contraria a la justicia, pero claro que la expresión poco popular no se hacía en razón a la justicia; entonces, ¿qué paso en esa etapa? Bueno, si aplicamos una legislación injusta, una legislación contraria al derecho, los aplicadores son los jueces, los juzgadores, que eran sistemáticamente injustos, y los abogados encargados de asesorar a los justificables, pues eran también injustos. ¿Ven ustedes la importancia de crear leyes de conformidad al derecho, a la justicia y la seguridad jurídica? Vean qué difícil es estar, todos los días, repitiendo la palabra de ley injusta, repitiendo la palabra de que el derecho es injusto. El derecho no es injusto, el derecho es una ciencia y una ciencia que tiene implícita la justicia, y la seguridad jurídica no puede ser una disciplina injusta. Fíjense todo lo que implica decir que la jurisprudencia es parte del derecho, lo que implica ubicar la jurisprudencia dentro del triángulo del saber jurídico. Segundo. Decimos que se constituye en los tribunales autorizados para ello. Quiere decir que no todos los tribunales pueden emitir jurisprudencia, solamente los autorizados, y en México están autorizados para emitir jurisprudencia en materia agraria el Tribunal Superior Agrario (a partir de 1993 como ya lo señalé), los Tribunales Colegiados de Circuito (que pertenecen al Poder Judicial Federal) y la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de sus salas. Aquí surge otra polémica, es decir ¿por qué al Tribunal Superior Agrario se le dio autorización para emitir jurisprudencia? Cuando se nos dio autorización, en 1993, hubo muchos criterios, muchos problemas, con la modificación de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios. La creación de jurisprudencia no se autorizó desde que se crearon los Tribunales en 1992, sino que se autorizó un año después, en 1993. Entonces surgió un problema: ¿Por qué se autorizó? Muchos explicaron la autorización de una manera muy superficial y sencilla: señalaron que el Tribunal Superior Agrario puede emitir jurisprudencia porque como antecedente se autorizó al Tribunal Fiscal de la Federación. Entonces, si se autorizó a un tribunal especializado, que más da autorizar a otro tribunal especializado, y ésa es una explicación que no tiene fondo. El verdadero fondo es el que se deriva del propio concepto de la jurisprudencia y, naturalmente, de la jurisprudencia agraria. Si la jurisprudencia es la parte del derecho que considera y autoriza la regulación de las

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relaciones humanas, entonces el concepto de jurisprudencia es amplísimo, porque se constituye por normas jurisprudenciales obligatorias y precedentes. Con este concepto de jurisprudencia podemos pensar doctrinariamente que los tribunales especializados sí pueden expedir jurisprudencia; claro que es necesario señalar limitaciones. ¿Cuáles serían? Una: siempre y cuando la jurisprudencia sea emitida por Tribunales Colegiados como consecuencia de medios de impugnación y se mantenga el principio de unidad jurisdiccional y se le dé preeminencia a la jurisprudencia general sobre la jurisprudencia especializada. Dos: es sano que los Tribunales Agrarios emitan jurisprudencia porque son tribunales especializados que pueden interpretar fácilmente la legislación agraria, los tribunales federales tienen que interpretar atribuciones diversas pero los Tribunales Agrarios nada más la legislación agraria; es más fácil hacer una interpretación especializada. Tres: el Tribunal Fiscal facilita la aplicación de la especialización fiscal. Eso no quiere decir que los Tribunales Generales no puedan hacer la interpretación, la pueden hacer y pueden sustentarse en la propia interpretación que hacen los tribunales especializados. Nosotros resolvemos la polémica de esa manera, y vaya que lo resolvemos en el campo doctrinal y en el campo científico con dos posiciones extremas: una, que no puede existir más que la jurisprudencia que emiten los Tribunales Federales, y la otra, que puede emitirse jurisprudencia por todo tribunal. La posición extrema es la de los juristas españoles que insisten en que cualquier tribunal puede emitir jurisprudencia. Ahora, nosotros sostenemos un punto intermedio: no todos, nada más los autorizados, siempre y cuando existan los requisitos que ya señalamos como necesarios para emitir jurisprudencia. Bien, ahora el otro elemento de este concepto, el tercero: es en el sentido de que se expresa a través de normas jurisprudenciales obligatorias y sus precedentes. Ustedes saben que tenemos una jurisprudencia obligatoria y una no obligatoria, esta última son los precedentes. Ustedes pueden fundamentar sus pretensiones y sus demandas tanto con la jurisprudencia obligatoria como con la no obligatoria; el hecho de que no es obligatoria no quiere decir que no sea un criterio importante que pueden ustedes incluir en sus argumentaciones ante los tribunales. Son argumentaciones importantes los precedentes que, incluso, en otros países tienen obligación; es decir, son de carácter obligatorio. Aquí se requieren cinco tesis, en

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el mismo sentido, para que sean obligatorias. Sobre un mismo asunto, sobre una misma naturaleza esas tesis, llamadas tesis aisladas, no son realmente los precedentes. Dichas tesis ustedes pueden citarlas, aunque no sean obligatorias, para cualquier argumentación de carácter jurídico y en cualquier promoción que ustedes hagan a los tribunales. La jurisprudencia tiene la misma finalidad que la ley, regular las relaciones humanas y su entorno natural. Tiene la misma finalidad de la ley en el sentido de realizar la justicia, la seguridad jurídica y la justicia en su doble dimensión: justicia conmutativa y justicia distributiva. Justicia conmutativa en cuanto al trato absolutamente igual a los iguales y justicia distributiva en cuanto al trato proporcionalmente desigual a los desiguales. Es decir, si la ley se encuentra ante partes desiguales y el juzgador se encuentra ante partes desiguales, este último debe dar un trato proporcionalmente desigual a esos desiguales, pero cuando el legislador está ante partes desiguales y tiene que aplicar una ley que da un trato igual a los iguales y son desiguales, es donde surge el problema del juzgador. ¿Qué hacer? Por lo pronto tiene que aplicar la ley, y si la ley está divorciada del principio fundamental tiene que aplicarla por el principio de seguridad jurídica. El juzgador al aplicarla debe tener facultades para hacer sentir al legislador que la ley que aquel ha hecho es una ley inadecuada, una ley injusta; por eso he propuesto una modificación constitucional para que los juzgadores adquieran la facultad de iniciar leyes ante el Poder Legislativo. Yo he insistido mucho en que también los juzgadores tengamos facultades para iniciativas de ley ante el Poder Legislativo. Esto no quiere decir que estemos invadiendo la esfera del Poder Legislativo. Así como el Ejecutivo tiene facultad de iniciativa de ley, propongo que se nos dé a los juzgadores, en el contexto donde nos desarrollamos, facultades para iniciar leyes y ustedes, así, tengan la seguridad que habrá menos leyes injustas, porque somos los juzgadores quienes nos damos cuenta que la ley es injusta, pero no tenemos más remedio que aplicarla. ¿Cuál es el marco jurídico de la jurisprudencia? Desde el punto de vista constitucional, es el 104, el 107 y el 27 constitucional. Lo que nos interesa a nosotros es el 27. Algunos han dicho: no tienen ustedes sustento jurisprudencional para emitir jurisprudencia porque el 27, en la fracción XIX del párrafo 9º, no les da

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facultades. Pero si interpretamos el 27, dice: tribunales de plena jurisdicción. La palabra «plena» nos da facultades para emitir jurisprudencia; aunque no sea explícito es implícito. Ojalá que fuera explícito, que fuera de carácter constitucional, que de alguna manera explícita nos considerara a los tribunales facultades; pero si no hay una función explícita, hay una implícita. Interpretamos la Constitución integralmente de una manera implícita y consideramos que sí tenemos esa facultad implícita de emitir jurisprudencia. ¿Qué leyes se aplican para la jurisprudencia agraria? La Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, la ley que reglamenta al 27, la Ley Orgánica del Poder Judicial –también a su señalamiento de carácter general donde dentro del marco jurídico general, estamos inmersos nosotros en los Tribunales Agrarios– y desde luego la Ley Reglamentaria del 103 y 107, que es la Ley de Amparo. Esta legislación es la aplicable a la jurisprudencia agraria. ¿Cuáles son los problemas y cuáles son las soluciones que nosotros aportamos sobre la jurisprudencia agraria? Los problemas son muchos. Primero, en cuanto a la diversidad de origen de nuestra jurisprudencia, porque son muchos tribunales que la emiten de una manera asistemática y de una manera desarticulada. Eso es un problema formal, sencillo de resolver. Lo podemos resolver sistematizándola e integrándola. De hecho ya hemos tomado cartas en el asunto y hemos publicado un libro de Jurisprudencia Agraria, que está sistematizando el tercer periodo de ésta, correspondiente al periodo 92–96. La solución es sencilla en este contexto, los problemas más graves son en relación con la propia legislación que se interpreta y se integra por parte de la jurisprudencia. Si la jurisprudencia tiene que integrar y aplicar una legislación supletoria civil, es un problema de la jurisprudencia agraria. Por lo tanto, los problemas se dan en cuanto a la jurisdicción que aplicamos, y son más serios. ¿Por qué? Porque, primero, estamos aplicando una legislación transitoria que ya fue derogada, que es la Ley Federal de Reforma Agraria; luego, estamos aplicando una legislación nueva que es la Ley Agraria en orden de los Tribunales Agrarios y sus correspondientes reglamentos –que tienen una serie de incongruencias respecto a la propia dinámica del derecho agrario–; pero, lo más grave, estamos interpretando simultáneamente una legislación civil y mercantil no adecuada al principio de justicia distributiva, consistente en dar un trato desigual a los desiguales. Naturalmente esto repercute en cada sentencia que estamos emitiendo.

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Tenemos que ajustarnos necesariamente al orden jurídico establecido en razón al principio de seguridad jurídica, porque si resolvemos por el principio de justicia distributiva tengan la seguridad de que en amparos nos van a ganar fácilmente. De hecho hay muchas de nuestras sentencias que se han ganado en amparo, en razón de que tenemos que aplicar una legislación supletoria de carácter civil. Esto es un problema. ¿Qué hacer ante ese problema? Desde luego que hay otros problemas graves en cuanto al origen de la jurisprudencia, en cuanto a la suspensión de la jurisprudencia y en cuanto a los propios tribunales generados de jurisprudencia, que ya lo hemos resuelto nosotros doctrinariamente. Falta resolverlo ahora legislativamente, es decir esto es doctrina, ésta es investigación científica del derecho. Esa doctrina hay que insertarla en la legislación y hacer explícitas muchas cuestiones implícitas. ¿Qué tenemos que hacer? Tenemos que integrar la legislación dispersa. La solución a la jurisprudencia la tenemos que ver desde varios puntos de vista. En soluciones formales ya tomamos cartas en el asunto, integramos esa jurisprudencia, y ustedes como representantes, conductores de organizaciones campesinas en la defensa de sus intereses, ya pueden –realmente de una manera sencilla– citar la jurisprudencia que está sistematizada del 92 al 96, porque concurren todas las disposiciones dispersas y concurren varios tribunales que la emiten. Esto es una solución formal. Vamos a la solución de fondo. ¿Cuál es la solución de fondo? Es la integración legislativa y la modificación legislativa en dos sentidos: uno en cuanto a su integración y dos en cuanto a su calidad. Entonces, tenemos problema en cuanto a desintegración legislativa y en cuanto a la imperatividad legislativa. Sin embargo, también tenemos problema en cuanto a calidad legislativa. ¿Qué hay que hacer en cuanto a la integración legislativa? Tenemos que pensar en integrar toda la legislación procesal dispersa. Ya lo hemos señalado en varios foros. Como dije al principio: me complace mucho saber que éste es un verdadero foro, porque hay participación de todos, hay concurrencia de ideas para construir y la mejor manera para construir es precisamente con la participación de todos. Donde hay canales de participación de todos podemos enriquecernos. Cuando no hay participación de todos sino sólo de algunos cuantos, y éstos son los que toman las decisiones, entonces el problema es en cuanto a calidad. En ese sentido es necesario integrar. Fíjense que sencillo: ¿Cómo integraríamos la Ley Orgánica a

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los Tribunales Agrarios, la parte procesal de la Ley Agraria y la parte supletoria, que es la civil y mercantil? Muy sencillo, creando un Código Procesal Agrario. Si tenemos disposiciones procesales tanto en la Ley Orgánica como en la Ley Agraria, esas disposiciones procesales integrémoslas en un Código Procesal Agrario, ésa es una solución de integración. Al integrar dicho Código vamos a introducir en esa integración la calidad. ¿Cómo vamos a lograr la calidad al integrar ese Código Procesal? Incorporando nuevas competencias; competencia en materia ecológica: qué hace un campesino, qué hace un núcleo de población, qué hace un ejido, qué hace una comunidad cuando una concesión está lesionando el equilibrio ecológico, cuando está lesionando su calidad de vida. ¿Qué hay qué hacer porque existen concesiones hechas de esa manera? La Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural puede hacer una concesión contraria a la legislación para favorecer a alguien; al respecto: ¿qué medidas tomar? Una concreta: acudir al Tribunal Agrario que tenga facultades para suspender la concesión que rompa con el equilibrio ecológico. Son realmente manejos administrativos. ¿Qué otra nueva competencia podemos observar en cuanto a calidad? La competencia de decir qué hacemos cuando un pequeño propietario no explota su tierra. Si la tierra debe tener sentido social es para que se explote, para que la hagas producir. Si tú eres el titular, hazla producir. México necesita avanzar, necesita alimentos; necesita exportar alimentos, no importar; por qué tiene esa tierra improductiva. Tú, ciudadano mexicano, independientemente de que seas pequeño propietario ahí, donde hay competencias para denunciar popularmente a quien no explote esa tierra y decir: si tú no la explotas déjame explotarla a mí, déjamela dos años, si a los dos años se entrega y hay reincidencia y de plano no quieres trabajarla, entonces entrégala al mexicano que sí quiere trabajarla. No solamente estamos hablando de la explotación, estamos hablando de los ejidatarios. Ejidatario, tú posees una parcela que tiene mucho tiempo que no la explotas. De qué se trata, si esa tierra te la otorgaron las instituciones mexicanas para que la hicieras producir para el bien de la familia mexicana, por el bien de tu familia, ¿por qué no la explotas?

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Acciones para que esa parcela pase a formar parte de alguien que sí quiere explotarla serían: arrendamientos forzosos, es decir préstamos de la tierra forzosos. Otras nuevas acciones: tú te excediste de la pequeña propiedad, tienes más y la ley establece un límite, ¿por qué te estás excediendo? Ese excedente debe pasar a formar parte de otro titular y es necesario denunciarlo ante las nuevas competencias de los Tribunales Agrarios. Propongo la integración de la legislación procesal dispersa en un Código Procesal Agrario, con nuevas competencias y en donde integremos esa nueva legislación dispersa, aunque no solamente en el aspecto procesal. Naturalmente, tendríamos que crear una nueva Ley de la Producción y el Desarrollo. Desde mi punto de vista ese sería el nombre, o si queremos conservar la palabra Reforma Agraria podríamos llamarle: Ley de la Producción y de la Reforma Agraria, o Ley del Desarrollo Social. Lo que importa es realmente hacer conciliar la productividad con la justicia en materia agraria. Ha habido muchos parches en la Constitución y en nuestras legislaciones, y los parches siguen. No vamos a decir: en 1992 ya acabamos con ellos, ya tenemos lo más novedoso. No es cierto, no lo tenemos. Tan mal están quienes critican la reforma del 92 –al decir que esa reforma no sirvió para nada, que no le dan ningún atributo–, como quienes se equivocan y quienes la aplauden. En los dos sentidos tenemos que criticar lo criticable y aplaudir lo aplaudible. En síntesis, nosotros criticamos los retrocesos que tuvimos en materia sustantiva, al cancelar los derechos fundamentales: de pedir tierra de la familia campesina; es un derecho fundamental que se les canceló. Eso lo criticamos y es necesario reivindicar ese derecho fundamental que fue cancelado. Tampoco podemos no criticar totalmente la reforma en materia procesal. Compañeros, tenemos que reconocer y tenemos que aplaudir los grandes avances que hemos tenido en materia procesal. Los estamos disfrutando ustedes y nosotros, disfrutando porque ahora los problemas pueden resolverse en un término breve ante los Tribunales Agrarios. También podemos cuestionar el funcionamiento de éstos a través de dos mecanismos de control que tienen dichos tribunales. Uno de carácter administrativo, realizado a través de la visita de inspección que se hace en los Tribunales Agrarios. Y se

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convoca a toda la comunidad, a todos los justificables para que digan lo que tengan que decir de los servidores públicos en las visitas de inspección que se hacen cada seis meses y, extraordinariamente, cuando sea necesario. El segundo mecanismo, el control jurisdiccional que se ejerce impugnando las propias resoluciones de los Tribunales Agrarios mediante la revisión ante el Tribunal Superior Agrario y el amparo ante los Tribunales Federales. Tenemos dos medios de impugnación para que nuestros Tribunales funcionen y para que realmente respondan a las expectativas y a las necesidades de justicia que demanda la familia campesina.

Muchas gracias

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• ORGANIZACIÓN AGRARIA BÁSICA •

Organización Agraria Básica Rafael Minor Molina*

e tenido la gran oportunidad de vivir la nueva normatividad agraria y su concreción en un aspecto operativo, en contacto con la realidad, lo que nos ha hecho corresponsables en la elaboración de nuevas

normativas que beneficien a los sujetos agrarios. Este marco normativo debe ser un instrumento útil para la solución de problemas en el campo. A partir de 1992 se generó una transformación que obedece a un renovado papel del Estado, en cuanto a su relación con los sujetos agrarios y con los campesinos. A partir de entonces empezamos a producir todos los instrumentos que nos permitirían regular relaciones económicas, jurídicas y sociales de nuestros sujetos de atención: los campesinos.

H

* José Rafael Minor Molina es licenciado en Derecho; tiene una maestría en Administración Pública

y doctorado en Derecho Público en la Universidad de Alcalá de Henares, España. Participó en el Seminario siendo Coordinador de Programas Prioritarios de la Procuraduría Agraria. Actualmente es Director General de Asuntos Jurídicos de la SRA.

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willy

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La Ley Agraria establece como responsabilidad de los núcleos agrarios, entre otras, la de organizarse. Por expresión de la propia ley, se replantean y atribuyen de facultades a los núcleos agrarios, que los hacen absolutamente libres pero enormemente responsables de las decisiones esenciales que lleguen a tomar. Una de ellas es su forma de organización. Antes que nada, el ejido y la comunidad son formas de organización social en donde la tierra juega un papel esencial. Las relaciones jurídicas de los sujetos con respecto a la tierra, conforman un régimen especial que se distingue de la propiedad privada, del dominio pleno. Las transacciones que pueden darse para la enajenación de derechos parcelarios no son tan libres como pudieran ser en un régimen de propiedad privada. Las relaciones jurídicas, económicas y sociales de los miembros del núcleo, son regu-lladas a partir del Artículo 27 constitucional, por la Ley Agraria y en su Reglamento Interno, así como por aquellas disposiciones secundarias que pudieran derivarse de esas normativas fundamentales; normativas que, en su conjunto, posibilitan una organización agraria básica.

Dicha organización, organización de primer piso, es el tema que abordaremos el día de hoy. Por otra parte, ustedes tendrán la oportunidad de conocer en otra sección lo que ya no sería propiamente una organización agraria básica: una organización de segundo nivel que requeriría de esta condición necesaria –pero no suficiente– para llegar a las nuevas formas asociativas permitidas por la ley; formas de creación de personas morales, para la mejor utilización y explotación de recursos, simplemente para la conjunción de esfuerzos de los miembros de un núcleo.

En el sector agrario colaboramos diversas instituciones con el objeto de llevar a cabo objetivos comunes. Por ello, en fecha reciente –mayo de 1996– se firmaron las bases de colaboración entre la Procuraduría Agraria, el INDA y el RAN. Con estas bases se establecen los compromisos para llevar a los ejidos y comunidades una serie de información, asesorías y elaboración de algunos documentos, para fortalecer el desarrollo y organización agraria básica. Estas bases posibilitan la existencia de algunos programas, bajo un nuevo esquema que pudiera beneficiar a los campesinos, dentro de los que se encuentran: el programa para elaborar o actualizar el Reglamento Interno del ejido y el Estatuto Comunal de las

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comunidades; el programa para llevar un control y formular un libro de registro; el programa para promover la elaboración y depósito de listas de sucesores. Con estos programas, las instituciones participantes ofrecen productos concretos para asesorar a los miembros de los núcleos, productos que van a ser la norma de ese entramado, o esta red, de relaciones que se dan en los ejidos. El programa del Reglamento Interno del Ejido se ha puesto en marcha en muchos de los ejidos, en primer lugar en los que ya ha pasado el Procede. El Reglamento Interno, al igual que en cualquier persona moral, es parte de un sistema normativo. Nuestro primer marco normativo, nuestra primera ley es la Constitución, de ella se desprende la Ley Agraria y, de ésta el Reglamento Interno, el cual no puede exceder los lineamientos jurídicos y políticos contenidos en la Carta Magna. Asimismo, no puede exceder los lineamientos desarrollados en una ley, en una ley donde la representación popular imprimió las líneas que han de desagregar estos contenidos políticos de la Constitución. Con esto quiero decir que el Reglamento Interno será una parte complementaria de las normas que regulan las relaciones hacia el interior de los ejidos, pero no podrán contravenir disposiciones contenidas en la Ley Agraria o en la Constitución. Desde otra perspectiva, ésta es la gran oportunidad que tienen los núcleos agrarios para llevar a detalle las reglas del juego que desean imperen hacia el interior del núcleo, en tanto que la Ley Agraria no puede llegar hasta ese grado de detalle. Esto tiene que llevarse a cabo dentro de un marco de armonía legal y de consenso, emanado precisamente de la voluntad del núcleo agrario. El Reglamento Interno, entonces, es un instrumento jurídico que tiene por objeto justamente regular esta organización socioeconómica y el funcionamiento del ejido, establecer los derechos y obligaciones que derivados de la ley habrán de precisarse, la manera como podrán llevarse a cabo proyectos de asociación, la forma en que podrán explotarse algunos recursos naturales. Se trata de contar con normas claras, plasmadas en un documento específico, para desterrar la discrecionalidad tanto de los órganos de representación, como puede ser la propia Asamblea, como de ejidatarios influyentes o comisariados arbitrarios que suelen apartarse de las disposiciones legales. En este sentido es claro el beneficio de contar con un Reglamento Interno. En un Estado de Derecho, los reductos de discrecionalidad son cada vez menos; la

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tendencia sería que se acotaran esos espacios de decisión para que nadie fuera violentado en sus derechos. El fundamento legal para la expedición del Reglamento Interno es el Artículo 10 de la propia Ley Agraria. En dicho artículo se describen algunas líneas que pudieran ser contenido del Reglamento Interno. Se establece que los ejidos operan de acuerdo con éste sin más limitaciones que la ley. Debe contener las bases generales que se adopten libremente para la organización económica y social, los requisitos para admitir nuevos ejidatarios, las reglas para el aprovechamiento de las tierras de uso común, así como las demás disposiciones que conforme a esta ley deban ser incluidas en este Reglamento. A su vez, el Artículo 99, fracción II, de la propia Ley Agraria, establece lo propio para las comunidades. Es importante remarcar que la formulación y modificación de este documento es una facultad exclusiva de la Asamblea de ejidatarios o comuneros. El fundamento es el artículo 23, fracción I. Ciertamente, podría llegar a ser difícil, en la práctica, reflejar algunos aspectos muy delicados que ya comentaremos. Cuando se revisan los contenidos de la ley, así como cuando se suple lo que la Ley Agraria ha dejado sea voluntad de la Asamblea regular, nos percatamos de que hay aspectos básicos que un Reglamento Interno debe contener. En primer lugar, a manera de documento didáctico, debe establecerse el objeto del Reglamento, las disposiciones básicas del núcleo, qué requisitos necesitas para llegar a ser ejidatario. Recordemos que en la Ley Agraria, en su artículo 23, fracción II, se establece, por ejemplo «...Que la asamblea tiene la facultad de aceptar ejidatarios...»; hay reglamentos internos en los que muy bien se puede establecer que para tal evento se requiere una aportación en beneficio del núcleo, aportación económica o aportación de trabajo. El derecho agrario es un derecho que, en gran medida, estamos creando, armonizando. ¿Cuál es el contenido que se ha dado al concepto de separación de ejidatarios? Al entrar en vigor la nueva Ley Agraria la privación de derechos ha dejado de operar; anteriormente existía un marco jurídico que posibilitaba la suspensión o privación de derechos y que por supuesto concedía un derecho de audiencia acorde con los preceptos 14 y 16 constitucionales, en donde se establece

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que nadie puede ser privado de sus derechos, bienes o posesiones sin un juicio debidamente seguido con leyes expedidas con anterioridad al hecho y tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento. A partir de la ley de 1992, la separación no podía significar privación de derechos. Hay una razón de ser, ¿cuál sería esa razón? Hay eventos en la Ley Agraria por los cuales un ejidatario puede dejar de serlo, por ejemplo: cuando renuncia a sus derechos; cuando ese ejidatario transmite todos sus derechos parcelarios y los que tiene sobre una zona de uso común a otra persona, sin conservar ningún otro derecho; por una causa de expropiación; por resolución firme de un tribunal, o como podría ser también la adopción del dominio pleno, por otra parte, de un ejidatario que tuviera derechos sobre una zona parcelada y no poseyera derechos sobre alguna tierra de uso común. Es evidente que el señor dejó de ser ejidatario. Por ello la Asamblea lo que podría hacer sería declarar la pérdida de la calidad de ejidatario. Para elaborar este tipo de documentos se llega con un planteamiento general al ejido y se trabaja con los miembros del núcleo; la labor es ver qué disposiciones pueden desarrollarse, como caso particular del ejido, y especialmente, qué interpretaciones armónicas se han dado a los contenidos legales plasmados en estas disposiciones agrarias. El Reglamento Interno puede también contener un apartado que regule el funcionamiento de los órganos del ejido, del Comisariado Ejidal y del Consejo de Vigilancia, su elección y remoción. Hay pequeñas lagunas que pudieran ser subsanadas a través de un Reglamento Interno, o por lo menos complementadas. Por ejemplo, la posibilidad de que un miembro suplente, que no haya entrado nunca en funciones, pueda o no ser postulado como candidato para ocupar un cargo en el Comisariado Ejidal dentro del periodo inmediato; es decisión de la Asamblea ponderarlo; será distinta la solución que dé un ejido que tenga 20 miembros a uno que tenga 500. Otro de los contenidos de este Reglamento Interno es el de constituir la Junta de Pobladores. Esta Junta tiene una razón de ser: dar derecho de audiencia a un conglomerado que probablemente pueda verse perjudicado, de alguna forma, por resoluciones de la Asamblea. Pero no en todos los ejidos debe existir una Junta de

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Pobladores; es más, hay ejidos en los que no deben existir avecindados, o ejidos en donde simplemente la Junta de Pobladores excede en número a los propios ejidatarios. El objetivo fundamental es que sean escuchados sus problemas y tomados en cuenta, aun cuando estos señores no puedan llegar a tener un verdadero voto decisivo dentro de lo que es la Asamblea de ejidatarios. Por otro lado, el Reglamento Interno también podrá contener disposiciones relativas a las tierras que existen en el ejido, así como sobre su régimen de explotación. Si el ejido decide una forma de explotación colectiva, habrá que definir cómo se van aprovechar los beneficios, cómo se van a fijar las jornadas de trabajo, cómo se van a aprovechar los productos adicionales que pudieran ser resultado de este régimen de explotación, qué obligaciones hay para trabajar en jornales comunales, qué obligaciones hay para respetar el uso de las aguas, los jagüeyes, los recursos naturales que pueden beneficiar a toda la comunidad, etcétera. Otra parte importante del Reglamento Interior son las parcelas con destino específico. En ésta se determinarán las líneas generales para el funcionamiento de la Unidad Agrícola Industrial de la Mujer, de la Parcela Escolar, de la Unidad Productiva para el Desarrollo Integral de la Juventud. En muchos ejidos existe la problemática de no saber qué hacer en determinados momentos con la parcela escolar que dejó hace tiempo de ser explotada o con la Unidad Agrícola Industrial de la Mujer, totalmente improductiva. En otros casos, no se sabe qué hacer con estas parcelas que probablemente fueron previstas en una resolución presidencial, pero que nunca fueron establecidas en los hechos; habrá que consultar a la Asamblea, prever las normas de su funcionamiento, poner las reglas claras, repito, para evitar en la medida de lo posible conflictos. En el propio Artículo 11 de la Ley Agraria se hace referencia a los fondos comunes, materia también del Reglamento Interno. Los fondos comunes son aquellos a los que tienen derecho el total de los miembros del núcleo, destinados a crear un fondo nuevo de capitalización que sirva para crear obras o servicios de beneficio colectivo; por ejemplo, para realizar inversiones, para crear empresas, entre otros aspectos. Sería muy conveniente que en el Reglamento Interno se dieran las directrices fundamentales.

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Pasaremos a un tema sumamente controvertido: las sanciones. El primer planteamiento es que la Asamblea puede establecer sanciones a través de su Reglamento Interno. En la experiencia operativa se plantean situaciones tales como de personas que nunca asisten a las asambleas, o de un grupo de ejidatarios que jamás aportan un peso para las cooperaciones, o de ejidatarios que emigraron a Estados Unidos y sus parcelas están ociosas. Con esto, puede apreciarse la serie de dificultades que se presentan en el ejido y la necesidad, por parte del núcleo, de poner orden, de dictar lineamientos para que esas conductas tengan una respuesta. Puede la Asamblea fijar sanciones económicas Puede establecer, por ejemplo, la expulsión de un ejidatario de la participación de asambleas. Esto es a manera de símil, como cuando yo me obligo frente a alguien a realizar tal conducta; cuando yo contrato con alguien y le digo: si en el plazo de tres meses no te entrego un trabajo, tú tienes el derecho de demandar mi incumplimiento. Pero no habría que hacer justicia por propia mano; tenemos un Estado de Derecho y será un tribunal el último ejecutor de lo pactado. Nosotros hemos sugerido diversos tipos de sanciones, con el respeto absoluto de la voluntad de la Asamblea. Por ejemplo, sanciones económicas que, estamos recomendando, no excedan determinado número de jornales, porque si no corremos un doble riesgo: hacerlas inejecutables y caer en injusticias. Se pueden aplicar sanciones como separar a un ejidatario de tres asambleas, para que no tenga derecho de voto en ellas. Hay que cuidar no caer en excesos, porque si no también caemos en el riesgo de que la sanción sea inejecutable o llegue a un extremo de no poder congregar a una asamblea. Pero qué sucede en caso de un incumplimiento, qué sucede si un ejidatario ha acumulado a lo largo de dos o tres años un monto ya importante: 5, 6, 7 mil pesos, y no puede ejecutarse: tendríamos que acudir al Tribunal para solicitar, con base en ese Reglamento Interior, su ejecución, y el señor tendría que asumir ante el tribunal su responsabilidad; el dinero recuperado ingresaría a los fondos comunes. Es importante entonces señalar que con la capacitación del INDA y de la PA, disminuirán las esferas de discrecionalidad de quienes deciden en una asamblea. El programa de Libro de Registro de Titularidad de Derechos tiene el objetivo de promover y elaborar este libro. Tiene su fundamento en el Artículo 22 de la ley, en

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el cual se establece: «El Comisariado Ejidal llevará un libro de registro en el que asentará los nombres y datos básicos de identificación de los ejidatarios que integran el núcleo de población ejidal correspondiente. La Asamblea revisará los asientos que el Comisariado realice conforme a lo que dispone este párrafo». Fíjense ustedes que esto, por ejemplo, como norma, ya existía en otro tipo de organizaciones. Las sociedades anónimas llevan un libro de registro de accionistas y se lleva la historia de la transmisión de las acciones, para saber en determinado momento de manera práctica quién integra la asamblea de accionistas. Se pretende que la transmisión de los derechos, que la movilidad que pueda darse al enajenar derechos parcelarios, por ejemplo cuando alguien se muere y sucede a un heredero, quede registrado en un libro que sea práctico, en un libro que en virtud del Programa pueda ser validado por el RAN. No hay obligación legal de llevarlo al RAN, pero hay una oferta por parte de la Institución.¿Cuál es la oferta? Garantizar, por ejemplo, que el libro que se presente por el Comisariado Ejidal, tenga un sello al reverso que diga que en determinada fecha los registros asentados en ese libro corresponden fielmente a los que en su lugar están en el Registro Agrario Nacional. Ese es el atractivo para los ejidatarios y para los comisariados ejidales que tienen esa obligación y, por lo que respecta a la Institución, es una labor de vigilancia permanente, que nos permite tener la información de las transmisiones de derechos y evitar que éstas queden realizadas informalmente. Conforme al Artículo 80 de la Ley Agraria, la transmisión de derechos parcelarios es posible con ciertas limitaciones. No debemos olvidar que estamos frente a un régimen ejidal y éste, a diferencia del régimen de propiedad privada, tiene ciertas limitaciones. Una de ellas se relaciona, precisamente, con la enajenación de derechos parcelarios. Se establece en ese artículo que sólo puede enajenarse a miembros del núcleo y no a terceros, respetando un orden de preferencia: primero notificar a esposa e hijos, y si no hacen uso de ese derecho entonces sí enajenar a un miembro del núcleo. Esas transmisiones son muy sencillas porque la ley establece que bastará la conformidad por escrito de las partes ante dos testigos y la notificación que se haga al Registro Agrario Nacional, quien de inmediato deberá expedir los nuevos certificados parcelarios para que esta operación quede debidamente concretada. Sin embargo, en nuestra realidad campesina, muchas de estas operaciones quedan en la informalidad; de ahí la necesidad de instaurar este

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Programa con los beneficios que acarrea, tanto para los campesinos como para las instituciones que llevamos un control jurídico en el campo. Este libro contiene básicamente dos secciones, conforme a lo que dispone el segundo párrafo del Artículo 22 de la Ley Agraria: la primera de ellas se refiere a los datos de identificación de los titulares, y la segunda a los actos jurídicos que realicen. El libro que por primera vez se ponga en operación va a llevar un impreso del Registro Agrario Nacional, con datos derivados del Procede. Por ejemplo en el Libro de Calpulalpan, Tlaxcala –en donde hay alrededor de 2 mil 380 ejidatarios–, tendríamos un libro en el cual llevaremos la historia de las transmisiones sucesivas de los derechos parcelarios. También se ha contemplado incluir a los posesionarios reconocidos. Respecto de la figura del posesionario, ustedes saben que a diferencia de la anterior legislación, el posesionario en la nueva ley posee derechos; el posesionario es ya titular de derechos. ¿De qué derechos? Dice el Artículo 48: «los mismos derechos que tiene cualquier ejidatario sobre su parcela», y nada más. ¿Qué derechos son éstos? Conforme a la Ley Agraria tiene el derecho de enajenar esa parcela, de enajenar los derechos parcelarios, de ser indemnizado en caso de expropiación, de ser beneficiado por la Asamblea cuando se adopte el dominio pleno para que él se acoja a la transformación y a los beneficios o a inconvenientes que nos pudieran llevar a una decisión mal tomada en relación con el dominio pleno. En este Libro de Titularidad de derechos, en la sección segunda, se establece ya el historial, los datos relativos al acto jurídico a través del cual cedí mis derechos, las enajenaciones sobre las parcelas de tierras de uso común; en fin, es la memoria de los movimientos que se den hacia el interior del ejido. La idea es tener un instrumento ágil que refleje de una manera fiel las transmisiones que se han dado al interior de los ejidos. La lista de sucesores es uno de los programas primordiales que ha querido impulsar el sector agrario, porque hemos visto la necesidad de atender a los ejidatarios en un aspecto que habíamos olvidado. Si ustedes tienen el dato, sabrán que en la actualidad un elevado porcentaje, si no la mayoría, de los juicios ante Tribunales Agrarios, se debe a la indefinición de los derechos por causa de muerte. Vamos a prever y adelantarnos a estos sucesos. Es tan sencillo como las

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reglas que establece el Artículo 17 de la Ley Agraria para elaborar una lista de sucesión. No debemos dejar pasar la oportunidad para que un ejidatario deje patente su voluntad de transmitir sus derechos. ¿Qué derechos se transmiten por la vía sucesoria? Se transmite la calidad de ejidatario, es el único acto que tienen estos efectos sin mediar la opinión de la Asamblea. La Asamblea debe respetar la voluntad del ejidatario, y si el ejidatario decide dejar a Juan como sucesor de sus derechos ejidales, Juan será el titular. Hay un principio jurídico que viene desde los romanos, una máxima que decía: sumun lex sumun iuria, mucha ley mucha injusticia. Un rasero parejo a veces nos lleva a tomar soluciones injustas. Antes existía un orden de preferencia para llevar acciones judiciales y solicitar la impugnación de la lista de sucesores; ahora, la normativa establece que es una libertad absoluta la de testar. Otra cosa, la voluntad que vale es la última. Si se desea modificarla, se acude al Registro Agrario y se cambia la lista. En este Programa tenemos algunas limitaciones institucionales. Hemos pensado llevar este servicio directamente hasta los núcleos, como un derecho personalísimo, un derecho en donde la confidencia tiene que respetarse, porque al fin y al cabo es un acto que debe protegerse como en el caso de cualquier otra sucesión. La necesidad de testar hacía que los miembros del núcleo se tuvieran que trasladar a las capitales de los estados, porque es el único lugar donde el Registro Agrario Nacional tiene oficinas, y ahí hacer su lista de sucesores. Ahora se piensa, con las bases de colaboración suscritas entre la Procuraduría Agraria, el RAN y el INDA, que nos acerquemos a los núcleos. El Registro Agrario Nacional va a llevar a los Fedatarios Públicos registradores para que en jornadas de trabajo, en colaboración con la PA y el INDA, convenzan a los ejidatarios de que es conveniente dejar una lista de sucesión y no dejar que sean los tribunales quienes decidan quién debe quedarse con sus tierras. Desde ese punto de vista, se está pensando que en estas jornadas abarquemos el mayor número posible de ejidatarios, sin perder de vista que el programa es voluntario. No vamos a obligar a nadie a hacer una lista; vamos a llegar con un programa de sensibilización para exponer estas ventajas y luego ejecutar en campo la elaboración de estas listas y registrar con la debida fe que se requiere. Finalmente, dentro de esta organización agraria básica, que hemos llamado de primer piso, tenemos un libro elemental para la contabilidad, un libro que instruirá

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a los ejidos convencionales, y con ello quiero decir no a los que estén manejando otros recursos importantes, como es la explotación de minerales, sino al ejido modesto; un libro de haberes y deberes que le permita llevar las líneas generales y esenciales de su administración, para poder justificar ante la Asamblea cómo se han gastado los pesos que se tengan, para llegar con cuentas transparentes y con un apoyo documental que le sirva al Comisariado de Control y a la Asamblea de documento para exigir cuentas. Con esto finalizaría mi participación y quedaría a sus órdenes para las preguntas que quisieran formular.

Muchas gracias

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willy

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• FIGURAS JURÍDICAS PARA LA PRODUCCIÓN RURAL •

Figuras jurídicas para la producción rural y contratos en materia agraria Mario Contreras Acevedo* Buenas tardes:

eseo expresar un profundo reconocimiento por el privilegio que me hacen la Procuraduría Agraria y el Lic. Francisco Ramos Bejarano para dirigirme a ustedes.

D

Ya en otras ocasiones he platicado con el personal de la Procuraduría Agraria y de organizaciones campesinas, y se me ha hecho una costumbre poner una adivinanza al iniciar la plática.

* Mario Contreras Acevedo es licenciado en Economía y ha realizado diversos estudios en

Derecho. Actualmente es Delegado del Registro Agrario Nacional en el estado de Jalisco.

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willy

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En esta ocasión también les pondré una y al final daré respuesta a esa adivinanza. Las adivinanzas versan sobre temas muy distintos, por ejemplo: ¿Qué le dijo un relámpago a un trueno en una tormenta?, o bien: ¿En qué se parece la Novena Sinfonía de Beethoven al trabajo de la Procuraduría Agraria? En esta ocasión la adivinanza es la siguiente: ¿En qué se parece el libro de Gabriel García Márquez El coronel no tiene quién le escriba a las nuevas formas de organización de los productores rurales? Por otra parte, la plática de hoy no es la que les va a dirigir un funcionario del Registro Agrario Nacional, ni un delegado del RAN. Les habla un productor rural. ¿Cómo ve la organización de los productores un productor rural. Esto es, voy a adoptar una postura profundamente cómoda. Me voy a salir del escenario y diré cómo veo las cosas sin comprometerme, con toda la libertad, para expresar opiniones. Así pues, no pretendo contestar las preguntas que normalmente se hacen: ¿Cómo se inscribe una sociedad rural? ¿Cómo se constituye? ¿Quién la constituye? ¿Cuándo se forma? ¿Quiénes la integran? No, eso no lo contestaré, a menos que me lo pregunten. Todas esas preguntas se refieren al presente, pero me interesa la respuesta a otra pregunta: ¿Por qué los productores nos organizamos en una sociedad rural? Esto es, me referiré al pasado: ¿Cómo fue que llegó a crearse la figura jurídica de sociedad de producción rural? Las demás preguntas corresponden al presente y, bueno, creo que la pregunta más importante es otra, la que corresponde al futuro: ¿Para qué? ¿Para qué formar una sociedad rural? Pues bien, intentaré en términos simbólicos construir, junto con ustedes, una cerca que encierre, en una parcela, en un lote, al tema de las figuras jurídicas para la producción rural, y para ello voy a poner cuatro postes ubicados en el tiempo: el primer poste será 1926, el segundo será 1976, el tercero 1992 y el cuarto hoy, 4 de diciembre de 1996. Y dentro de esos postes el tema de las sociedades rurales. Tenemos entonces cuatro postes temporales e intentaremos poner un alambre, por el momento muy tenue, muy delgadito. Para completar el tema de las sociedades

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rurales sería muy conveniente que, en otras ocasiones como ésta, se pusieran más alambres para que quedara debidamente construida esa cerca. Para cada uno de los postes me voy a tardar alrededor de cinco minutos, no más, para darle tiempo a ustedes de que participen con sus preguntas, porque veo que tienen grandes inquietudes y anhelos de participación. Primer poste Desde hace mucho tiempo se ha sabido que en el campo se pueden desarrollar actividades que se pueden dividir de múltiples maneras:

1. Las actividades que se llevan a cabo de una manera individual, por ejemplo: sembrar, cultivar, cosechar.

2. Las tareas que necesariamente deben llevarse a cabo por varias personas, lo que implica diferentes formas o niveles de organización, por ejemplo: industrializar, exportar, distribuir los productos en los centros comerciales, etcétera.

En nuestro país, desde los primeros años de este siglo, la atención del Estado se concentró en apoyar a los campesinos para resolver los problemas del primer grupo, esto es el de los que llevan a cabo sus actividades de una manera individual, y dentro de ese grupo se consideró que el problema principal era el de la tenencia de la tierra. Precisamente por eso, producto de una revolución campesina, el Artículo 27 constitucional original imponía al Estado la obligación de resolver los problemas de la tenencia de la tierra. Una vez que se fue avanzando en el reparto, fue necesario comenzar a preocuparse por atender al segundo grupo de actividades, esto es el de todas aquellas que requieren de la organización para llevarse a cabo. Esta preocupación se manifestó, por ejemplo, con la publicación de las leyes de asociaciones agrícolas y de asociaciones ganaderas.

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Se consideraba, entonces, a la organización campesina como un asunto gremial, similar al de las cámaras de comercio y de la industria, o a los colegios de ingenieros o de abogados. Como podrá observarse, existía una vinculación entre actividad individual, con énfasis en la tenencia, y actividad organizativa, con énfasis en el gremio. Paralelamente al avance en el reparto agrario y a la formación de organizaciones gremiales, se comenzó a percibir un cambio en la escala de prioridades, para concentrarse en un elemento esencial, dadas las condiciones en que se encontraban los campesinos recién beneficiados con el reparto agrario: el crédito. Así pues, desde 1926 y hasta la década de los 70, la organización de los campesinos iba avanzando en lo gremial, pero además comenzaba a tener como eje la organización para la obtención del crédito preferencial. Las sucesivas leyes de crédito agrícola de las décadas de los 20, 40 y 50, con sus reformas y adiciones, crearon y perfeccionaron nuevos tipos de figuras asociativas: las sociedades locales de crédito, tanto de crédito agrícola para los pequeños propietarios, como las de crédito ejidal para el sector social. Segundo poste (Transformación del enfoque del crédito agrícola a rural) En 1976 se publicó la Ley General de Crédito Rural, que derogó a la de Crédito Agrícola de 1955 y trajo consigo una nueva visión en función del crédito del campo. Hasta antes de 1976, las sociedades locales se habían concentrado en la obtención de créditos agrícolas o ganaderos, pero a partir de esa fecha ya no solamente se iban a ocupar del crédito agropecuario, sino también de complementar la producción con la comercialización y la industrialización de los productos rurales.

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Por eso el Artículo 6º Transitorio de la Ley General de Crédito Rural señalaba que: «Las sociedades locales de crédito agrícola, constituidas conforme a la misma Ley de Crédito Agrícola del 30 de diciembre de 1955, seguirán considerándose como sujetos de crédito, debiendo transformarse en sociedades de producción rural en un plazo no mayor de 24 meses». Así fue como nació la figura asociativa de sociedad de producción rural. Resumiendo:

• ¿Quiénes constituían una sociedad de producción rural? Pequeños propietarios y colonos.

• ¿Con qué objeto la constituían? Principalmente para obtener crédito del sistema bancario oficial y complementar la producción con la transformación y la comercialización.

Entonces, la formación de las Sociedades de Producción Rural giraba alrededor de dos elementos esenciales: el tipo de tenencia y el objeto social. Por lo que toca al Registro, las Sociedades de Producción Rural, de la misma manera que las Sociedades Locales de Crédito Agrícola, debían continuar inscribiéndose en el Registro Público de Crédito Agrícola hasta en tanto se publicara el Reglamento del Registro Público de Crédito Rural, aunque en realidad, en muchos casos, la inscripción se hacía en el Registro Público de Comercio, Sección Crédito Agrícola. Tercer poste A principios de siglo, la mayor parte de las actividades productivas se efectuaba de una manera individual, y el principal problema era el relacionado con el acaparamiento de tierras: el latifundio y la hacienda. Sin embargo, en la década de los 70, la revolución tecnológica había llegado al campo y para poder competir de una manera eficiente se requería forzosamente de la utilización de maquinaria agrícola: tractores, trilladoras, empacadoras, etcétera, lo que significa que ya no

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era fácil producir individualmente: se requería de organización –por los altos costos de la maquinaria– para poder utilizar las economías de escala. El gobierno, consciente de esto, promovió la mecanización del campo. Adquirió miles de tractores; creó, en los diferentes estados del país, centrales de maquinaria que no funcionaron satisfactoriamente ya que los productores no consideraron a la maquinaria como suya, ni adecuada a sus necesidades. Por otro lado, si bien en 1910 el problema era el latifundio, a través de décadas de reparto, con el crecimiento natural del número de campesinos –con hijos y nietos–, la superficie de la unidad de dotación fue disminuyendo paulatinamente, a tal grado que para 1990 muchas parcelas ya no se medían por hectáreas, sino por surcos. El minifundio se convertía en un problema gravísimo. Con superficies de menos de una cuarta parte de una hectárea, no existían posibilidades de desarrollar agricultura, y menos de una manera moderna y mecanizada. Por ello, durante el sexenio del Presidente López Portillo, se publicó la Ley de Fomento Agropecuario para dar impulso a la organización campesina y sentar las bases para el reagrupamiento parcelario. Esa ley también contemplaba una gran participación del Estado a través de la transformación de los distritos de riego y de temporal en distritos de desarrollo rural, a través de los cuales la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos se proponía apoyar la producción agropecuaria. En la práctica, esa ley no tuvo aplicación, puesto que le faltaba la base constitucional, y porque por una parte intentaba resolver los problemas del minifundio, mientras que la propia Constitución ordenaba continuar con el reparto agrario. La prohibición de subdividir predios se ignoró en la práctica.

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Tiempo después, durante el sexenio siguiente, se llevó a cabo una importante modificación al Artículo 27 constitucional, añadiéndole la fracción vigésima en donde se establece que el Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral. Esta adición indicaba que, por fin, se iba en el camino correcto, aunque quedaba pendiente por resolver el problema fundamental de la producción rural, es decir el de la tenencia de la tierra. Así, pues, a pesar de los esfuerzos por aplicar la Ley de Fomento Agropecuario, y aunque ya se contaba con la base constitucional para promover el desarrollo rural integral, los resultados para dar cumplimiento a la fracción vigésima fueron muy limitados; la transformación de los distritos de riego y de temporal en distritos de desarrollo rural no significó gran cosa. La reforma de 1992 al Artículo 27 abrió nuevas posibilidades de asociación, de organización, pero éstas no se refieren a nuevas figuras, sino a la nueva connotación que tiene el productor: ahora un ejidatario se puede asociar con un pequeño propietario y/o con un productor rural y se puede asociar con uno que rente y trabaje la tierra sin importar la tenencia. Esta reforma de 1992 sí llega a fondo, al enfrentar directamente los problemas de la tenencia de la tierra: deroga la Ley de Fomento Agropecuario, pero continúa vigente la fracción vigésima del Artículo 27. Al fin están dadas las bases constitucionales para la solución de los problemas fundamentales del campo: tenencia de la tierra y organización para el desarrollo rural integral. Cuarto poste En la mañana, cuando estuve escuchando las intervenciones, me quedó una gran preocupación que quiero comentarles para terminar esta vertiginosa plática. Les pido que reflexionemos brevemente. Durante los siglos pasados hubo un gran auge en la aplicación de diferentes doctrinas económicas en los distintos países. Primero el mercantilismo, luego el liberalismo, luego el estatismo, y también

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diferentes maneras de participación del Estado en la conducción de la economía, desde el Estado soviético, el nazifascista, hasta el Estado de la Revolución Mexicana. Así, pues, en nuestro país, a partir de 1917 las leyes que creaban una nueva figura asociativa o un nuevo tipo de sociedad, eran promulgadas en una época que tenía, como característica principal, un gran intervencionismo del Estado en la sociedad civil. Precisamente por eso, esas leyes constaban de tres partes:

Primera: Las disposiciones generales. Segunda: Las normas de funcionamiento. Tercera: Todo lo relativo al registro de dicha sociedad.

Con el tiempo fueron aumentando los artículos relativos a las normas de funcionamiento y a las de registro, por lo que fue necesario redactar tres documentos diferentes: La Ley propiamente dicha, exclusivamente con disposiciones generales; el Reglamento de la Ley, con una completa estructura de las normas de funcionamiento de la sociedad –convocatorias, quórum,asambleas, órganos, integración del capital, etcétera–, y un reglamento del registro, que establecía el órgano registral, su ámbito de competencia y el procedimiento registral –Registro Público de Comercio, Registro de Crédito Agrícola, Registro Nacional Cooperativo, Registro de Organización de Productores, Registro Agrario Nacional, etcétera. Creo que todavía no se comprende en su verdadera dimensión cuál es la intención de la brevísima redacción del Título IV de la Ley Agraria en Materia de Sociedades Rurales. Nos quejamos porque es un título breve con tan sólo siete artículos para todo lo relativo a las Sociedades Rurales. Queremos un Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Sociedades Rurales, pensamos que los dos artículos correspondientes a la Sociedad de Producción

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Rural son extremadamente breves. Exigimos un reglamento gigantesco que nos diga quién convoca, cómo se hacen las asambleas, cuáles son los tipos de asamblea, cómo se integra el consejo de administración. Pero no, la intención no es ésa. Es en ese sentido como puede entenderse a la organización de los campesinos en tres etapas o niveles claramente diferenciados.

• Primer nivel: Organización agraria básica Se refiere fundamentalmente a la organización en función de la tenencia de la tierra. Esto es, considerar al campesino como ejidatario, organizado en una persona moral especial llamada ejido. Las disposiciones generales organizativas del campesino como ejidatario están en la Ley Agraria: sus derechos y obligaciones; sus órganos de representación; sus convocatorias, quórum y asambleas y, para los casos específicos, particulares o concretos, se debe contar con un reglamento interno que contenga las bases generales para la organización económica y social del ejido. En otras palabras, la organización agraria básica señala las normas que debe cumplir el campesino en su carácter de ejidatario.

• Segundo nivel: Organización para las actividades productivas

A diferencia de la organización agraria básica, en este punto no se trata de ver al campesino como ejidatario o pequeño propietario, sino como socio, como miembro de una persona moral llamada Sociedad Rural. Y las normas concretas para su organización como socio deben estar contenidas en su acta constitutiva y en sus estatutos; de esta forma, la organización productiva enseña las normas que debe cumplir el campesino en su carácter de productor independientemente del régimen de tenencia.

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• Tercer nivel: Organización para el Desarrollo Rural Integral En este caso, adquiere una gran relevancia el Artículo 41 de la Ley Agraria, que establece que en cada ejido podrá constituirse una Junta de Pobladores como órgano de participación de la comunidad integrada por los ejidatarios o avecindados del núcleo de población, la cual podrá hacer propuestas sobre cuestiones relacionadas con el poblado, sus servicios públicos y los trabajos comunitarios del asentamiento humano. La integración y funcionamiento de las juntas de pobladores se determinará en su reglamento interno.

¿Entienden, entonces, la diferencia? El campesino como ejidatario, como socio y como poblador.

Vean ustedes que no es lo mismo una Asamblea de ejidatarios que una Asamblea de integrantes de una Sociedad Rural o que una Asamblea de la Junta de Pobladores.

Ahora bien, ¿quién establece las normas para la organización?

Ahora las instituciones gubernamentales propician, inducen, promueven, pero no participan directamente en la organización.

Respuesta de la adivinanza: Así como el coronel no tiene quien le escriba, así tampoco existe, por parte del gobierno, quién tenga qué establecer la organización de los productores. Serán ustedes mismos los que ante un fedatario público elaboren su reglamento interno del ejido y los estatutos de su Sociedad Rural o el reglamento de su Junta de Pobladores.

La reforma al Artículo 27 es para dar libertad: ¡ejérzanla!

Muchas gracias

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willy

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• Cuarto día •

Amparo en materia agraria Mario Ramírez Bretón*

a situación que prevalecía en nuestro país hace justo un siglo es por todos conocida. El modelo porfirista había trazado su estrategia de desarrollo, fomentando el crecimiento económico bajo cinco principios

fundamentales: prepararse en el Norte para la explotación industrial de las grandes fábricas. En Sonora, la explotación minera, los distritos del Mayo y del Yaqui, productores granos y semillas. El estado de Morelos productor de caña, con Puebla y Veracruz. El distrito de Orizaba encargado de los textiles y los henequeneros de Yucatán. La paz porfiriana estaba escrita. Sin embargo, en el trasfondo estaba siempre la cuestión agraria. Las haciendas de los científicos

L

* Mario Ramírez Bretón es licenciado en Derecho y cursó un diplomado en Administración Pública en París, es catedrático de la Escuela Libre de Derecho. Actualmente es Coordinador de Asuntos Agrarios Especiales del Cuerpo Consultivo Agrario de la Secretaría de la Reforma Agraria.

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willy

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• AMPARO EN MATERIA AGRARIA •

se habían prácticamente constituido en el centro del desarrollo y se extendían en todo el territorio nacional. Había una injusta repartición de la tierra y en consecuencia la simiente para la insurgencia estaba ya puesta en la mesa de todos los campesinos de México; campesinos sin tierra acasillados, peones de estribo, tiendas de raya, es decir la injusticia en su totalidad. Los vientos revolucionarios de Madero alentaban el cambio y la cuestión agraria era el vértice de la corrupción. Madero encabeza con el Plan de San Luis la Revolución que trata únicamente de buscar el poder por el poder mismo y golpear al sistema derrocando a Porfirio Díaz, situación que en muy corto plazo cristaliza con los Tratados de Ciudad Juárez y Madero llega al poder; sin embargo, poco hace por los campesinos. La cuestión agraria no estaba en los planes de Madero y la liquidación de los grandes latifundios no era una cuestión política importante para él. Es así como Zapata retoma la bandera agrarista y lanza su proclama en el Plan de Ayala, justo contra el gobierno de Madero, al que había ayudado a acceder al poder. Este estado de cosas nos marca el principio del agrarismo en México. Justamente Zapata con el Plan de Ayala, asesorado por Soto y Gama, establece como principio fundamental y toral del desarrollo del agrarismo el reparto agrario. «Nada hiciste por los campesinos», le dice Zapata a Madero, quien señala: «Yo nada les prometí..., si se lee el Plan de San Luis no me ocupé de los campesinos, ni les ofrecí reparto alguno; si escucharon mis discursos u hojearon mi libro, tampoco». En cambio el Plan de Ayala sí se ocupa fundamentalmente de la demanda más sentida de los campesinos: la tierra. El Plan de Ayala nos lleva al verdadero reparto agrario, a la liquidación de las haciendas, aún en manos de los científicos y, consecuentemente, constituye el antecedente inmediato que tiene nuestro movimiento social por la tierra, ese agrarismo que se ve reflejado, muy a pesar de Venustiano Carranza, en las leyes de enero de 1915. Ahí es donde conectamos prácticamente con los principios jurídicos que habrán de regir en lo sucesivo y hasta nuestros días a la cuestión agraria. Me voy a permitir subrayar algunos puntos y algunas fechas que para ustedes deben ser determinantes. Determinantes porque en ellas se encierra parte de lo mucho que tenemos que reflexionar sobre todo lo agrario en el desarrollo del presente siglo. Así tenemos que las leyes del 6 de enero de 1915, votadas en Veracruz, establecieron el parteaguas para que todos aquellos particulares que hubiesen sido afectados por una resolución presidencial, y dotarían de tierras a los ejidos o a las comunidades. Esa Ley establecía en su Artículo 10, claramente, que los propietarios podían acudir a dirimir sus reclamos y controversias con el

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Estado, en relación con las resoluciones presidenciales que les afectaban a través de los tribunales. Esta cuestión, no muy clara al principio, condujo a los particulares afectados a que acudieran ante los Tribunales Federales a dirimirlos por la vía del amparo; ese amparo, instituido por el Artículo 10 de la Ley del 6 de enero de 1915, mostró los primeros juicios entre el Estado y los particulares en relación con las afectaciones, y fueron base y sustento de lo que hoy conocemos como el juicio de amparo en materia agraria. Si bien Carranza no estaba convencido del reparto agrario, tampoco lo estaban Obregón y Calles; a la revolución que les cayó en las manos y cobijaron en su pecho, no pudieron inyectarle la pasión por el desposeído. Uno detentaba más de 2 mil 500 hectáreas en Sonora y el otro era propietario del molino y de los bienes de la agroindustria local. Ellos prácticamente no creían en el reparto agrario, más bien veían el incentivar la pequeña propiedad como la vía para sacar del subdesarrollo al agrarismo en México. Los repartos agrarios conforme a las leyes de 1915 constituyeron sólo verdaderos escarceos en la liquidación del latifundio. Vemos que Obregón repartió cerca de 815 mil hectáreas y que con Calles, aunque vio la fuerza real que tenían las guardias agrarias, los campesinos pudieron acceder a poco más allá de los 3 millones de hectáreas en todo su ejercicio. Tanto Obregón como Calles poco hicieron por liquidar el latifundismo. Sin embargo, empezaron a vislumbrarse algunos de los destellos importantes para conocer la fuerza que los campesinos armados tenían en relación con la situación política de aquella época. Adalberto Tejeda, gobernador de Veracruz, entendió prácticamente cuál era el destino agrario. Él constituyó 400 ejidos en dos años por vía de la dotación provisional y trató de buscar que estos elementos fueran los que lo sustentaran en su ejercicio en la gubernatura del estado de Veracruz, lo que le condujo a la Secretaría de Gobernación. Este paréntesis histórico tenemos que hilvanarlo con el desarrollo del Juicio de Amparo en México, que atraviesa prácticamente por 4 etapas: la primera se basa en la ley de 1915 donde, en el Artículo 10, se fundamenta la intervención de los Tribunales Federales para dirimir las controversias. Otra etapa nace en 1927, en donde la interpretación reiterada del criterio sostenido por los Tribunales

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Federales resultó una ejecutoria que cambió ostensiblemente la aplicación de la ley, obligó a que –previo al examen de los Tribunales Federales– de las cuestiones, de las resoluciones presidenciales debía agotarse el principio relativo a que acudieran a los tribunales de juicios ordinarios, aplicándose el Código de Procedimientos Civiles y el Código Civil de 1908, para dar definitividad a los asuntos a tratarse por la vía del control de la constitucionalidad. Se fueron así todos los conflictos agrarios hacia los Tribunales Ordinarios. Imagínense ustedes: si en la Presidencia había gente que no estaba convencida del agrarismo, cuál sería la consecuencia cuando la cuestión agraria estaba en manos de los jueces civiles, que no eran sino fiel reflejo de la política reaccionaria que operaba en aquella época. El resultado fue que, prácticamente, el reparto agrario se detuvo durante el ejercicio de estos periodos presidenciales. Aunque el agrarismo progresaba desde el punto de vista de la norma, no es menos cierto que retrocedía en los hechos. Fue hasta la llegada del Presidente Cárdenas en 1934 cuando –conocida como la segunda época– se crea el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización. Con Abelardo L. Rodríguez se prohíbe, por derogación del Artículo 10 de la ley del 6 de enero de 1915, que los propietarios afectados puedan acudir al juicio de amparo. Esta reforma y la llegada del Presidente Cárdenas, que había sido partidario de Calles y que de alguna manera llegó a divorciarse políticamente de él y de aquellos movimientos políticos disociados del pueblo, se adicionan a acciones como llevar al Presidente Calles a ser el primer ex presidente de la República que acude a rendir su declaración frente a los Tribunales en el año de 1936 acusado por acopio de armas. Lázaro Cárdenas viene a dar el verdadero desarrollo al agrarismo con cerca de 20 millones de hectáreas entregadas en forma definitiva a los campesinos de México. Este agrarismo tuvo su costo político; hubo un importante descenso en la producción, los apoyos financieros del exterior tuvieron cierta repugnancia por entrar a México a concurrir en condiciones económicas similares frente al Estado socializado, y la falta de inversión trajo un deterioro político de proporciones graves a la vida del país.

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Cárdenas tuvo problemas francamente difíciles de superar; sin embargo, hoy es la figura segura e intocable que a todos se nos antoja desde el punto de vista del valor histórico, como ejemplar. A él le debemos el verdadero impulso que tuvo el reparto agrario. En 1931 sólo 7% de la superficie del territorio nacional era ejidal, y 93% correspondía a la propiedad privada: 685 propiedades estaban asentadas con más de 10 mil hectáreas y 845, según el Departamento de Fomento y Cultura, rebasaban las 5 mil hasta alcanzar las 10 mil. Obvio es decir que sí se había avanzado por la vía legislativa y poco se había hecho por los campesinos de México hasta la llegada del Presidente Cárdenas. Esta situación enmarca, hasta 1946, la vida interrumpida del juicio de amparo, que si bien existió en la primera etapa, cambió en la segunda hasta desaparecer. En la tercera etapa se convierte prácticamente en un ejercicio sólo de indemnización y en la cuarta etapa, de 1946 –que se conoce con el nombre de la Reforma de Alemán–, vuelve a instituirse el juicio de amparo, medio protector para aquellos propietarios que hubiesen sido afectados en sus pertenencias, en sus posesiones y en sus derechos por resoluciones presidenciales que dotaran de tierras a los ejidos. En 1946 se marca un hito en la historia, puesto que se establece la figura del certificado de inafectabilidad como el elemento sustancial en el que se podrá basar el propietario para la revisión de los actos del Ejecutivo y que éste pueda revisarse en cuanto a la constitucionalidad de sus resoluciones cuando le afectan sus derechos. En la Reforma de 1946, Alemán establece también los elementos para condenar al reparto autoritario, el reparto populista, a marginarse, y se establece un verdadero control de los actos derivados del reparto. Diferenciadas estas cuatro etapas es lo que ha ocurrido en la historia del juicio de amparo en materia agraria. Colateralmente tenemos que relacionar el tema con lo que ha pasado con nuestras constituciones, porque en la Constitución se recogen todos los elementos que servirán de base y darán materia y sustento a lo que son las garantías individuales, las tuteladas, junto con las sociales tuteladas por el juicio de garantías. Tenemos que la primera Constitución de 1814, conocida como la Constitución de Apatzingán, en la que Morelos establece –muy al estilo francés, con las ideas de Juan Jacobo Rousseau– los Derechos del Hombre, que habrán de ser los

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antecedentes inmediatos de las garantías individuales y que constituyen el fundamento de las garantías sociales. En 1824, por los antecedentes de los Tratados de Córdoba, se establece una Constitución que se ocupa más de cómo organizar al gobierno que del derecho de los hombres y de los ciudadanos. La de 1836 es una Constitución centralista en la que el Supremo Poder Conservador constituye una especie de custodia de la constitucionalidad, y este poder establece las normas casi draconianas sobre las cuales habría de conservarse el control de la Carta Magna. El año de 1840 es la fecha memorable donde se vota en el estado de Yucatán la Constitución local del estado, y es la que nos sirve de base para interpretar que ahí se encuentran localizados los antecedentes de nuestro juicio de amparo. En dicha Constitución un célebre jurista, Manuel Crecencio Rejón, estableció los principios sobre los cuales ha crecido y se ha desarrollado, de alguna manera, esta institución fundamental de nuestro derecho que es el juicio de amparo. Él señala los principios de encontrar primero la definición de las garantías de libertad religiosa y libertad de credo, de reunión, la libertad y el derecho de escoger el trabajo que mejor nos quede, el derecho a la educación y todas esas garantías individuales que conocemos y que constituyen el verdadero parteaguas del cual nosotros podemos arrancar para conseguir la protección del principio de legalidad, ausente en la esfera federal, localizado solamente en el ámbito del Yucatán en ese entonces. Es en este orden de ideas, como las garantías individuales, y a través del Poder Judicial puede realizar todos los actos de autoridad, concluye con el hecho de obtener el amparo y protección de la justicia que den a esos actos un marco de refunción de sus derechos consagrados en la Constitución, introduce el principio de la suspensión del acto reclamado y se da toda la configuración de lo que es nuestro derecho de amparo. La segunda personalidad trascendente en lo jurídico que se disputa en el ámbito del derecho la prevalencia, es Mariano Otero. Ustedes siempre encontrarán, cuando se hable del amparo, dos personajes a los cuales se les atribuye la paternidad de la cuestión del amparo en México, a Manuel Crecencio Rejón y a Mariano Otero, uno jalisciense y otro yucateco, uno como diputado centralista,

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otro como diputado y jurista al Congreso de Yucatán. Ellos son los codificadores del principio y son quienes trazan los elementos que dan prácticamente los antecedentes de lo que vino a constituir el Artículo 103 de la Constitución de 1857 que, a su vez, es el antecedente de nuestra Constitución de 1917. Con eso tenemos todas las legislaciones constitucionales que han existido en la historia de nuestro país. Como verán, transcurrimos de Apatzingán, que incorpora los Derechos del Hombre, hasta 1840, donde aparece la primera cuestión de asuntos agrarios de amparo; luego 1847, con las modificaciones de Mariano Otero, que pasan a la Constitución de 1857 e, íntegras, a la de 1917, a la cual se sumaron dos garantías: la establecida en el Artículo 123, que tutela la cuestión del trabajo, y el Artículo 27, que tutela la cuestión agraria. Entendiendo estos dos elementos, tanto el histórico como el constitucional, todo llega a concluir en 1992 con las reformas del 6 de enero que establecen las modificaciones fundamentales del Artículo 27 constitucional, donde el reparto agrario desaparece. Queda colgado por ahí, en virtud del Artículo 3º Transitorio, algo que se denomina rezago agrario y que está constituido por todos los expedientes que se encontraban pendientes por resolver a esta fecha. Se crean los Tribunales Agrarios y se les da competencia para dirimir las cuestiones de la tierra, y se establece la Procuraduría Agraria como elemento que habrá de sumarse a los esfuerzos de los campesinos para conducir su representación en juicio y para orientarlos en la integración de lo que constituye el estatus del hombre del campo. Aunado al 3º Transitorio, por medio del cual se ordena la resolución de todos los expedientes que se encuentran en trámite y que constituyen el rezago agrario, entran en vigor los Tribunales Agrarios y la Procuraduría Agraria, como representante del campesino. Se marca la histórica tarea de concluir uno de los episodios emocionantes de la era moderna enraizada en el pasado: poner fin al reparto agrario. Lo cierto es que éstos son los elementos con los que estamos actualmente trabajando para llevar un nuevo desarrollo al campo. Esta es la estrategia que se trazó como síntesis de todo lo que ustedes han visto anteriormente. A un lado de todo eso subsiste lo que se ha llamado Amparo Agrario, localizado como el instrumento que sirve para proteger los intereses de los hombres del campo; se encuadra en los artículos del 212 al 234 de la Ley de

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Amparo. Son 22 simples artículos en los cuales está sintetizado todo el procedimiento al que deberá estar sujeta la tramitación de los juicios de garantía. Está conectado y de alguna manera es derecho referido a la relación con su estatus de ejidatario, comunero o solicitante, es decir no sólo los que tengan reconocido su derecho sino los que hayan demandado su reconocimiento. El Artículo 212 establece estas condiciones para considerar a los hombres del campo, los relacionados con la tierra, para que sean los que promuevan juicios de amparo y sean por este hecho protegidos, por un tratamiento especial que la propia Ley de Amparo establece. Si tenemos que los ejidos y las comunidades, los ejidatarios y los comuneros, así como los solicitantes de reconocimiento de esos derechos no sólo los legitimados, sino los que están en tránsito de ser reconocidos, pueden iniciar el procedimiento del juicio de garantías, no es menos claro sobre qué asuntos los amparos van a versar. Son los amparos contra actos de autoridad que tienden a desposeer total o parcialmente a los núcleos agrarios de sus tierras, posesiones, derechos, pastos, bosques, en los que se protege por medio de esta acción la integridad de los núcleos y los derechos que se le nieguen al solicitante. ¿Cómo y quiénes son los que pueden representar a los amparistas? El Comisariado Ejidal o de Bienes Comunales o cualquier comunero. Esto tiene una importancia capital porque seguramente en el trato de los asuntos ustedes habrán visto muchísimos casos que en la práctica el Comisariado Ejidal no quiere promover ningún juicio de garantías por convenir a sus intereses, todo el ejido trata y quiere defender esa integridad o los derechos de éste, que si no se ejercen se pierden en un término de 15 días. El Consejo de Vigilancia, o cualquier ejidatario o comunero, tiene la posibilidad de acudir a los juicios de garantías interponiéndolo a nombre de ellos; a suplir las deficiencias en que incurran los campesinos tanto en la queja como en las expansiones, comparecencias y alegatos. Esto, con el fin de equilibrar frente al proceso del juicio de amparo a las partes y que no sea la ignorancia o la falta de conocimiento en las técnicas jurídicas un factor determinante que provoque una injusta impartición de justicia; se reconoce, por lo tanto, la necesidad de auxilio al hombre del campo en estos renglones. El funcionario responsable del acto de autoridad controvertido en el juicio de constitucionalidad está obligado a rendir un informe justificado de sus actos en un término de 10 días y expresará, así lo prevé el Artículo 223 de la tantas veces aquí

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mencionada Ley de Amparo, el nombre y domicilio del terreno perjudicado, si lo hubiere, que no es otro a quien podría tener jurídico interés en el resultado del amparo. También admitirá de ciertos o falsos los actos que se le imputan, en tanto autoridad responsable, mismos que fundamentará en derecho y, por último, tratándose de autoridades agrarias, describirá el entorno jurídico del acto reclamado como resolución presidencial, ahora sentencias del Tribunal Superior Agrario con sus fechas y su ejecución, y si no hay el acta de elección cualquier documento que conduzca a que se cerciore la autoridad de que corresponde precisamente a la persona que está promoviendo o representando el interés jurídico. Para estar dentro, es necesario acreditar la personalidad dentro del juicio. Verán que es de simple lógica y todos podemos entender que estos elementos son básicos; con los tres elementos siguientes ustedes pueden iniciar un juicio de amparo: señalando el nombre y domicilio del quejoso, el caso de autoridad que se está combatiendo y quién es el que les está causando el agravio. El término que tiene para hacerlo es –tratándose de la primera fracción–, para respetar la integridad de los ejidos en cualquier tiempo. El derecho no prescribe para la interposición del juicio de amparo. En el segundo de los casos, cuando se trate de derechos individuales, se duplica el plazo establecido de 15 días en forma tradicional, pasa a 30 días y tiene derecho a pedir revisión también duplicando el término por 10 días, es decir cinco días más y, para la queja, esta acción no precluye y puede interponerse en cualquier tiempo hasta que no esté sustanciada totalmente la sentencia en los términos de los que fue pronunciada. El juzgador va a completar de motu propio, los elementos dirigidos; en fin, todo aquello que resulte formar parte de los datos indispensables para fijar con precisión el origen del derecho o la causa generadora de la violación. Especial mención merece el hecho de que todo acto de autoridad que violente la posesión o los derechos de los núcleos agrarios será objeto de la suspensión de oficio y se dictará en el mismo auto en que el juez admita la demanda de amparo. No requiere la suspensión otorgar garantía para que surta sus efectos.

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Todos estos elementos son los que podemos señalar en la conducción de un juicio de amparo en materia agraria. ¿Qué autoridades son las que conocen un juicio de amparo? Tenemos en la base a los Juzgados de Distrito, en la parte intermedia tenemos a los Colegiados de Circuito y por último tenemos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación; no al Consejo de la Judicatura que es una figura nueva y señera, establecida desde el presente régimen con fines de que participen de otra naturaleza de acciones. Sobre cuestión de amparo es la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que funcionará en pleno o en salas. Son 11 ministros los que conforman a nuestro máximo organismo jurisdiccional en materia de impartición de esta justicia federal, y el Presidente no integrará sala. Los Colegiados están constituidos por tres magistrados, y los Juzgados de Distritos Judiciales tienen un juez. Esto es el entorno, en el cual se mueven los juicios de amparo en materia agraria. Creo que lo fundamental de este tipo de charlas es introducir en ustedes el deseo por conocer más. Quiero decirles que con esto les he señalado los elementos fundamentales y necesarios con los cuales ustedes pueden despertar hacia una nueva forma del tratamiento de la cuestión agraria. Vamos a pensar esto que les señalaba, que no proclive el derecho ni prescribe el derecho respecto a la desintegración de los núcleos ejidales. Imagínense el efecto que tendrían todos esos despojos que se han hecho en nombre de obras de infraestructura y situaciones que han privado a los campesinos por años, en trámites de expedientes que no se han concluido y que, sin embargo, han cortado prácticamente la integridad territorial de los ejidos. Recuerden ustedes la época en que fuimos depositarios como delegados de la Reforma Agraria en la presidencia de la Comisión Agraria Mixta, todos los conflictos en la parcela que sufrimos en relación con los conflictos perseverantes, en los cuales tuvimos que tomar determinaciones y ahora todos esos asuntos se están trasladando a la esfera de los Tribunales Agrarios y podrán ser combatidos mediante los juicios de garantía revisando la constitucionalidad de las resoluciones que tomen dichos tribunales. El futuro del juicio agrario va a conducirlos

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–inexorablemente, tarde o temprano– a dirimir las controversias en los Tribunales Federales y, en consecuencia, tener entendido que debemos perder el miedo a este tipo de acciones que son verdaderos obsequios jurídicos a la clase campesina.

Muchas gracias

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willy

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• LA NUEVA JUSTICIA AGRARIA •

La nueva justicia agraria Luis Octavio Porte Petit* Lic. Ramos Bejarano, agradezco mucho su presentación. Quiero en primer término felicitar al Sr. Procurador, Lic. Hernández Lara, por este evento trascendente.

emos tratado los servidores públicos que estamos al frente de las instituciones agrarias del país de realizar una gran campaña de difusión de la nueva cultura agraria, de todos los nuevos ordenamientos legales,

porque la tierra, es uno de los temas fundamentales de la nación mexicana; no de ahora, de siempre. H

* Luis Octavio Porte Petit es licenciado en Derecho y ha desempeñado distintos cargos en la administración pública. Actualmente es Presidente del Tribunal Superior Agrario.

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willy

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Tenemos un gran compromiso con ustedes, con los hombres del campo, con las organizaciones sociales, de generar estos espacios que nos enriquecen y nos permiten dialogar, participar, expresar nuestras inquietudes, plantear también con sentido responsable y serio nuestras críticas en función de nuestros ordenamientos, de la aplicación de dichas críticas o de la actitud de los servidores públicos. Por ello felicito mucho a la Procuraduría y agradezco la presencia del Sr. Procurador, del Lic. Ramos Bejarano y de otros distinguidos juristas que están en esta reunión. Creo que este tipo de eventos van a facilitar la solución de nuestros problemas, porque estamos buscando soluciones de manera conjunta. Nos corresponde hoy tratar un problema de trascendencia. Hablaremos de una institución nueva, de una institución que fue querida, soñada, reclamada hace muchos años por los hombres del campo. Ya desde los albores de la Independencia pensábamos que debíamos tener instituciones de impartición de justicia para el agro, que debíamos atender a los hombres del campo que habían sido despojados de su tierra y a todos aquellos que no contaban con un espacio para producir en beneficio de la nación. Es por eso que este foro tiene trascendencia. La nueva justicia agraria que ahora imparten los Tribunales Agrarios, viene a resolver con prontitud, expeditez y oportunidad los problemas agrarios, llevando seguridad y fortaleza jurídica al campo. Bases fundamentales para el trabajo, la producción y el bienestar colectivo. La justicia agraria tiene cobertura nacional y a través de la itinerancia llega a todos los rincones del país. La presencia de los magistrados en las audiencias como obligación le da nivel de atención y calidad única en la justicia mexicana. El hecho de que los asuntos se tramiten por regla general en una sola instancia, la hace pronta y expedita, lo que no sucede en otras ramas del derecho. Esto nos lleva a analizar que en materia agraria hay más definitividad y que el procedimiento es más rápido que en otras materias, como en la civil o penal, donde todos los asuntos son revisables. Tal vez por eso en materia agraria no hay jueces, todos son magistrados, y éstos son los que en otros tribunales revisan a los jueces. 152


En materia agraria sólo en tres casos son revisables, las sentencias por el Tribunal Superior, que son: conflictos de límites, impugnaciones que se hacen de resoluciones dictadas por autoridades agrarias, y demandas de restitución de tierras. Por eso, es muy limitada la competencia del Tribunal Superior respecto a las sentencias que emitan los Tribunales Unitarios. La mayoría de las sentencias que dictan los Unitarios son definitivas; sólo son impugnables por la vía del Juicio de Amparo. Todo ello hace que la justicia agraria sea más rápida, de calidad, porque quien la imparte es un magistrado y es definitiva, y la resolución da fin al conflicto; eso le otorga definitividad, le garantiza certeza jurídica y se lleva a cabo con prontitud y rapidez. Esto quiere decir que la justicia es pronta y expedita. Claro está que el asunto se tramitó bajo la dirección de una persona que tiene las cualidades, el nivel, los conocimientos y un buen salario; con ello, esperamos que haya una buena respuesta en la impartición de justicia. Si no la hay, habrá que hacerlo notar, y hacerlo valer por las vías procedentes. De esta forma estamos hablando de una justicia que tiene principios generales de derecho muy similares a los otros, pero tiene particularidades muy importantes, lo cual le da un perfil social al derecho agrario mexicano que hoy hay que defender, mantener y enriquecer. Y sí podemos hacer un derecho rural mexicano social y agrario, ya no sólo en función –como decíamos ahora– de su origen, de lo que fue el reparto de tierra, sino de todo lo que tenga que ver en el futuro con el campo mexicano. Daremos un paso importante en el desarrollo del campo y de la nación mexicana, si a ustedes les garantizan la solución a sus problemas legales las instituciones de la justicia agraria federal. Habrá que modificar la ley y darle más competencia a la Procuraduría y a los Tribunales en la intervención de todos los conflictos que se den en el campo mexicano. Todos estos principios y criterios que rigen en materia agraria, con los principios y garantías generales del proceso judicial mexicano, favorecen mucho que la justicia agraria sea de más calidad, fina y con un claro sentido social. 153


Yo le voy a pedir a nuestros amigos de la Procuraduría Agraria que sigan celebrando estos eventos, que nos sigan dando la oportunidad de vernos. Nosotros también estamos realizando reuniones de trabajo similares y pronto, con más frecuencia, vamos a crear una corriente nacional de simpatía y de apoyo al campo; pero que no sólo sea para mejorar la justicia y la aplicación de la ley, que sea en la justicia administrativa, que sea en la justicia de apoyos, que sea en la justicia de educación, de comunicación, de salud. Que sea una justicia plena y absoluta, que es lo que deseamos todos los mexicanos. Quienes hemos servido en el servicio público, estamos más comprometidos con ustedes. De verdad creo que el futuro, el destino de la nación –el nuestro por lo menos– está en el campo mexicano. Debemos aprovechar otras riquezas que tenemos, pero esas son agotables; tenemos recursos que se van agotando y que se terminarán. Como nación y como humanos seguimos creciendo, nuestras familias son cada vez más grandes y se irán multiplicando, entonces tenemos que generar los espacios y las responsabilidades de un desarrollo más justo, más equilibrado, más sano. Como ciudadanos estamos a sus órdenes, con la mejor disposición y comprometidos en esta tarea de igual manera que ustedes.

Muchas gracias

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willy

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• FUNCIONES Y ATRIBUCIONES DEL REGISTRO AGRARIO NACIONAL •

Funciones y atribuciones del Registro Agrario Nacional María Antonieta Gallart Nocetti*

uchas gracias, en primer lugar a la Procuraduría Agraria y a la Universidad de Chapingo por esta oportunidad que también lo es para nosotros para poder expresar lo que hacemos en las instituciones que

componen el sector agrario. Quisiera presentarles a quienes me acompañan, los licenciados Oscar Finelez Piccolo, Director General de Asuntos Jurídicos del Registro Agrario Nacional; Arturo Sánchez Zavala, Director de Certificación, Titulación e Inscripción de Sociedades, quienes atenderán también junto conmigo sus dudas y sus inquietudes.

M

* María Antonieta Gallart Nocetti es licenciada en Antropología Social por la Universidad Iberoamericana.

Ha desempeñado distintos cargos en la administración pública. Actualmente es Directora en Jefe del Registro Agrario Nacional.

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willy

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La Ley Agraria reglamentaria del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ordena en su Título Octavo de los artículos 148 al 156 el funcionamiento del Registro Agrario Nacional como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria, responsable del control de la tenencia de la tierra y la seguridad documental derivadas de la aplicación de la propia ley. En el RAN deben inscribirse los documentos en que constan las operaciones originales y las modificaciones que sufra la propiedad de las tierras y los derechos legalmente constituidos sobre la propiedad ejidal y comunal. De acuerdo con la Ley Agraria, el RAN debe cumplir con los siguientes mandatos: llevar el control de la tenencia de la tierra, así como la seguridad jurídica y la documental derivadas de la aplicación de la ley mediante la inscripción de las operaciones originales y modificaciones que sufran la propiedad y los derechos sobre las tierras ejidales, comunales y de las sociedades rurales; garantizar el carácter público de la información que tiene en sus asientos y proporcionarla a quien lo solicite; coadyuvar en la impartición de justicia, mediante la expedición de constancia sobre las inscripciones que forman parte de su protocolo, las que harán prueba plena en los juicios correspondientes; prestar la asistencia técnica a los ejidos y comunidades que quieran llevar a cabo la delimitación de sus tierras, así como aquella necesaria para el fraccionamiento y enajenación de superficies que rebasen los límites establecidos para la pequeña propiedad. Las funciones específicas y la organización interna del RAN están establecidas en su reglamento interior, publicado con reformas el 27 de abril de 1993. Adicionalmente, el reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares, publicado el 6 de enero de 1993, atribuye al RAN responsabilidades específicas que se derivan de la ejecución del Procede; igualmente, el Reglamento de la Ley Agraria en Materia del Ordenamiento de la Propiedad Rural del 3 de enero de 1996, le confiere responsabilidades al Registro Agrario Nacional para el ejercicio y cumplimiento de las funciones referidas. El RAN cuenta con una estructura central responsable de los aspectos normativos, una estructura territorial integrada por 32 delegaciones en las entidades federativas del país, instancias que son responsables de la ejecución y prestación de los

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servicios que solicitan los promoventes. Al frente de la institución se encuentra el Director en Jefe, quien cuenta con el auxilio de unidades administrativas que a continuación detallamos: Dirección General de Certificación, Titulación e Inscripción de Sociedades; Dirección General del Registro y Asuntos Jurídicos; Dirección General del Catastro Rural; Coordinación de Asesores y Delegaciones y las Unidades de Apoyo y Administración y la Contraloría Interna. De acuerdo con las funciones de la Ley Agraria y el Reglamento Interior, se ha elaborado un inventario de servicios, desplegado 158 servicios que el Registro Agrario Nacional tiene que proporcionar, y si bien son sólo 13 de estos servicios

e se solicitan con mayor frecuencia, tenemos que contemplar el conjunto para der dar un servicio integral.

qupo Hemos observado que en la medida en que la aplicación de la nueva reglamentación agraria avanza, la diversidad y frecuencia de los servicios que otorga el Registro se incrementan. Entre los servicios que se otorgan con mayor frecuencia, destacan los siguientes: expedición de constancias sobre esos asientos e inscripciones que obran en el RAN (solamente en el mes de noviembre este seminario, este servicio, ocupó la cuarta parte de la demanda al Registro Agrario Nacional); expedición de copias certificadas; depósito de listas de sucesión; enajenación de los derechos ejidales; transmisión por derechos de sucesión y apertura de listas de sucesión, inscripción de reglamentos internos y estatutos comunales; inscripción de las actas de elección de los órganos de representación ejidal o comunal; inscripción de actas de sociedades rurales, mercantiles y civiles; de aceptación de ejidatarios; reconocimiento de posesionarios; elaboración, reconocimiento y registro de planos generales e internos de ejidos y comunales; inscripción de resoluciones judiciales o administrativas que crean, modifican o extinguen derechos ejidales o comunales e inscripción de actas de asamblea en las que se autoriza la adopción del dominio pleno a los ejidatarios. Esos son los 13 servicios que con mayor frecuencia se demandan al Registro Agrario Nacional.

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De acuerdo con lo previsto en el Artículo 56 de la Ley Agraria, corresponde al RAN otorgar seguridad y certeza jurídica en la tenencia, mediante la expedición de certificados de derechos parcelarios, de uso común, así como de títulos de propiedad de solares urbanos. El universo de atención es aproximadamente de 30 mil núcleos agrarios, alrededor de 4.5 millones de campesinos y 103 millones de hectáreas. Al mes de noviembre, el Registro Agrario Nacional había expedido cerca de 3 millones 100 mil certificados a títulos originados en el Programa de Certificación de Derechos Ejidales, que amparan el derecho de más de 1 millón 330 mil campesinos de una superficie superior a los 25 millones de hectáreas. El avance de la regularización de los núcleos agrarios, por la vía del Procede, significará para el RAN un incremento en la prestación de sus servicios, con el fin de garantizar información actualizada sobre la tenencia de la tierra y los derechos agrarios que permitan así la seguridad y certeza jurídicas. Quiero mencionarles algunos resultados para que ustedes observen a nivel nacional, cuál es el volumen: al mes de noviembre se habían inscrito 209 solicitudes de ejidos para la adopción del dominio pleno, que involucran una superficie cercana a los 75 mil quinientas hectáreas; respecto de la inscripción de figuras asociativas, incluidas las sociedades rurales civiles y mercantiles, se han realizado 11 mil 212 inscripciones durante el periodo 1994-1996. Toda vez que durante los dos primeros años de existencia de la nueva ley no se solicitó ninguna inscripción, estas cifras superan en más de 50% la inscripción de sociedades que se realizó al amparo de la Ley Federal de la Reforma Agraria, esto se refiere al conjunto de figuras asociativas. En materia de Reglamentos Internos de Ejidos y Estatutos Comunales, se han inscrito hasta el momento un total de 7 mil 599; actas de Asamblea de elección o remoción de órganos de representación de órganos ejidales o comunales, se han realizado 16 mil 271 durante el periodo 1993-1996; respecto a la elaboración y recepciones del depósito de la lista de designación de sucesores, se cuentan con 74 mil 470, de las cuales más de 42% se han realizado durante el presente año; de 1992 a la fecha se han expedido más de 25 mil constancias de derechos agrarios, poco más de 50% corresponde al periodo 1994-1996; en materia de catastro rural, durante 1996 se han elaborado y dictaminado técnicamente 525 mil 207 planos generales internos y de áreas parceladas, de asentamientos humanos, de uso común e individuales, de parcelas y solares urbanos, con lo que se actualizó el catastro rural en una superficie de 9.4 millones.

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A la fecha se cuenta con el historial agrario y actualizado de 21 estados de la República. Adicionalmente a los resultados comentados, el Registro realiza las acciones necesarias para atender lo relacionado con los compromisos y metas acordados en la mesa de Regulación Agraria de la Comisión Intersecretarial del Gabinete Agropecuario. En el Programa Sectorial Agrario 1995-2000 destacan tres compromisos básicos: Primero, realizar los trabajos técnicos para el ordenamiento de la propiedad rural y proporcionar servicios modernos y de excelencia a los sujetos agrarios, ampliando y mejorando el servicio registral. Para lograrlo se desplegó un conjunto de servicios que por ley debe proporcionar el Registro, y se está construyendo un nuevo sistema registral. Segundo, descentralizar la prestación de los servicios para acercarnos a los lugares de origen de los campesinos. A pesar de que el RAN sólo tiene oficinas en las capitales federativas, hay algunos servicios que tienen que prestarse en las oficinas centrales. Para cumplir con este compromiso, se están capturando los datos de archivos históricos que contienen la información de los derechos individuales, para dar una atención rápida. Tercer compromiso: hacer realidad el carácter público de la información. Me gustaría enumerar rápidamente los principios que rigen la actuación de nuestro Registro, y en especial los que debe atender la figura del registrador, que es quien hace la revisión y la calificación de los actos y documentos que pueden ser inscritos en el RAN. Las bases sobre las que descansa el sistema registral se les denomina principios registrales, y son 10: Primero: De rogación o instancia.

Sólo actúa a petición de los interesados; entonces, al ejercer su derecho quienes desean hacerlo, o bien las autoridades judiciales o administrativas en el ejercicio de sus funciones; aun cuando el RAN

tuviera conocimiento de un acto que sea susceptible de registro, actuar de oficio, sino siempre a solicitud de parte.

Segundo: Seguridad Jurídica.

Se refiere básicamente a que los asientos registrales sólo pueden modificarse a voluntad del titular de derecho, excepto las

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correcciones o cancelaciones de las inscripciones que se realizan por mandato judicial.

Tercero: La especialidad o determinación.

Al practicar un asiento debe especificarse claramente la descripción del derecho, por ejemplo: su ubicación, su superficie, medidas, linderos, el nombre del derecho y la naturaleza del acto o contrato que se inscribe y, en general, todos los datos que precisa la ley.

Cuarto: El principio de inscripción.

Se refiere a todos aquellos datos que en forma definitiva se incorporan al Registro y que son oponibles a terceros.

Quinto: La publicidad.

Que en realidad es un fin primordial del ran para hacer públicos sus actos e inscripciones y dar constancia de lo que obra en su protocolo.

Sexto: La legalidad.

Todos los actos que se inscriban deben cumplir con todos los requisitos de fondo y forma que exigen las leyes, tanto en materia agraria como civil, fiscal, notarial y mercantil, dependiendo del acto que contenga el documento que desee inscribirse.

Séptimo: La legitimación.

Se refiere a lo asentado en el registro que se considera como la realidad. Quien niegue o discrepe, en su caso, deberá probarlo fehacientemente ante la autoridad judicial para cancelar o rectificar los asientos registrales.

Octavo: De prioridad o prelación.

Es el respeto al número de ingreso de una promoción, para que otra posterior, que sea contradictoria o incompatible y que esté afectando el derecho que contiene el documento que pretende inscribirse, no

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pueda realizarse o calificarse antes que se desahogue el primer documento que se presente.

Noveno: La calificación.

El registrador está obligado a hacer un estudio integral del documento presentado para su registro, tanto de forma como de fondo, que se revise el contenido y la legalidad para señalar la procedencia o improcedencia de la inscripción. El registrador es el servidor público que examina y califica los documentos registrales, autoriza las anotaciones, asientos y cancelaciones de acuerdo con el reglamento interior; él está investido de fe pública que le da la Dirección en Jefe, pero no es estrictamente un fedatario público, sino es concebido como un auxiliar para la calificación e inscripción de los documentos.

Décimo: El tracto sucesivo.

Para registrar un acto o contrato es preciso que la persona que lo pretende tenga previamente anotado su derecho en el RAN, para mantener una exacta correlación de las inscripciones.

Gracias

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willy

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• PROGRAMAS DEL FIDEICOMISO FONDO NACIONAL DE FOMENTO EJIDAL •

Programas del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal

Leopoldo Zorrilla Ornelas* (Leído por el Ing. Jesús Alberto Velasco Mata, Director Técnico del Fifonafe)

e conformidad con lo establecido en el Contrato de Fideicomiso y su Convenio Modificatorio, en sus Reglas de Operación y en la Ley Federal de Entidades Paraestatales, así como en cumplimiento de las

instrucciones del C. Secretario de la Reforma Agraria y del Comité Técnico y de Inversión de Fondos, el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (Fifonafe) lleva a cabo las siguientes acciones de trabajo sustantivo. D

* Leopoldo Zorrilla Ornelas es licenciado en Ciencias Políticas por la UNAM. Ha desempeñado

distintos cargos en la administración pública. Actualmente es Director General y Delegado Fiduciario Especial del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (Fifonafe).

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willy

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I. Fondos comunes La normatividad vigente establece que las asambleas generales de los núcleos agrarios tienen la facultad de crear fondos comunes para la atención de diversas necesidades colectivas. Al amparo de la Ley Federal de Reforma Agraria surgieron dos modalidades: las cuotas y tarifas pagadas por el aprovechamiento de recursos naturales, y el pago de indemnizaciones por expropiaciones de tierras ejidales y comunales. En ambos casos era obligatorio que tanto el beneficiario de una concesión para explotar recursos naturales como el promovente de expropiaciones depositaran los montos respectivos en el Fifonafe. Con posterioridad al depósito –y previa la autorización expresa de su Asamblea General– el núcleo agrario podía solicitar el retiro de los fondos custodiados en el Fifonafe y destinarlos a un proyecto de inversión productiva o de beneficio social. La promulgación de la Ley Agraria dio facultades a los núcleos para cobrar directamente el aprovechamiento de sus recursos naturales y flexibilizó el pago de indemnizaciones por expropiaciones, pues ahora el Fifonafe es sólo la vía preferente. Por ello, en la actualidad las acciones del Fideicomiso en esta materia se circunscriben a lo siguiente:

1. Captación de fondos comunes Mediante diversos recordatorios, el Fifonafe le solicita a las dependencias y entidades promoventes de expropiaciones que depositen el monto de las indemnizaciones respectivas. En su caso, cuando el avalúo ya está vencido, el Fideicomiso solicita a la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (CABIN) que lo actualice. Esta es una tarea que se realiza principalmente en las oficinas centrales del Fideicomiso, salvo cuando el promovente de la expropiación es un gobierno estatal o un ayuntamiento municipal, en cuyo caso el representante del Fifonafe también acude a las instancias locales.

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2. Promoción del retiro de fondos comunes Por acuerdo del órgano de gobierno, el Fifonafe debe promover entre los núcleos cuentahabientes que retiren sus fondos comunes y los destinen a usos productivos o sociales. Con ese propósito, los servidores públicos del Fideicomiso realizan cada año una campaña para promover el retiro de fondos comunes mediante entrevistas con los órganos de representación y participando en las asambleas de los núcleos. Como resultado de esto, se elaboran los correspondientes perfiles de inversión.

3. Entrega de fondos comunes

Las áreas técnica, jurídica y administrativa del Fifonafe analizan y dictaminan la procedencia y corrección de cada solicitud de retiro de fondos. En su caso, se piden las aclaraciones necesarias o el cumplimiento de alguna formalidad. De manera expresa y formal, se le pide a la Coordinadora Agraria Estatal y a las delegaciones de la Procuraduría Agraria y del Registro Agrario Nacional que informen si tienen conocimiento de algún conflicto o controversia que hiciera recomendable cancelar o posponer la autorización del retiro. Cuando todo el procedimiento se cumple –que en casos normales llega a un plazo máximo de 45 días– se elabora y remite para su pago el o los cheques que correspondan. Si el monto es superior a 15 mil pesos, la entrega del cheque debe hacerse siempre en asamblea del núcleo convocada por el Comisariado al menos con ocho días de anticipación.

4. Comprobación de pago y evaluación del uso o destino

de los fondos comunes La Ley Agraria establece (Art. 23, fracc. IV) que es una facultad exclusiva de la Asamblea decidir el destino de los recursos económicos del núcleo. Por ese motivo, la comprobación documental del pago de los fondos comunes se reduce a la firma del recibo correspondiente por los tres miembros del Comisariado, acompañado de una copia del acta de asamblea.

No obstante, el Fifonafe realiza una supervisión selectiva para evaluar el cumplimiento del programa de inversión, que se presenta como anexo a la solicitud de retiro. Esta supervisión no pretende estar por encima de lo que

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establece la Ley Agraria, sino perfeccionar los métodos y procedimientos de trabajo del Fideicomiso y conocer si la realidad corresponde con la petición y argumentación que, en su momento, presentaron los núcleos agrarios. II. Expropiaciones Como se indicó, la ley establece que el pago de indemnizaciones por expropiación de tierras ejidales y comunales debe depositarse preferentemente en el Fifonafe. Por esa causa, a partir de 1992 muchas dependencias y entidades promoventes de expropiaciones prefieren pagar directamente el monto de la indemnización. En estos casos, es obvio, el Fifonafe no tiene ni puede asumir responsabilidad respecto de que en los procedimientos seguidos para un pago concreto se haya cumplido la normatividad. Sin embargo, el Fideicomiso sí lleva a cabo las siguientes acciones:

1. Cobro de indemnizaciones De 1938 a junio de 1996 se expidieron 7 mil 189 decretos de expropiación, afectando 625 mil 335 hectáreas. Ese es el universo de expropiaciones. Sin embargo, el Fifonafe sólo puede tener acción y adoptar medidas a partir del año de su creación, 1959. Desde entonces se expidieron 7 mil 93 decretos que amparan más de 619 mil hectáreas, con una indemnización, a valor histórico, de mil 698.2 millones de pesos. Según los registros del Fifonafe, aún están pendientes de pago 776 decretos, que afectan 55 mil 231 hectáreas, por un monto de 377.3 millones de pesos. Ante esta situación, que afecta sensiblemente los derechos de los núcleos agrarios, se han adoptado las siguientes medidas: a) Etiquetar recursos de la dependencia o entidad promovente de la

expropiación Por acuerdo del Órgano de Gobierno del Fideicomiso, se solicitó a las secretarías de la Reforma Agraria y de Hacienda y Crédito Público que en los decretos de expropiación se establezca la obligación de etiquetar, en el presupuesto de las dependencias y entidades federales promoventes de una expropiación, los recursos

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para el pago de la indemnización, a fin de garantizar el pago en el plazo más breve posible.

b) Inscripción del Fifonafe en el Sistema de Compensación

de Adeudos del gobierno federal Con esta medida el Fifonafe espera recuperar, en un tiempo muy breve, la indemnización correspondiente a 165 decretos, por 17 mil 92 hectáreas, con valor histórico de 46.2 millones de pesos. Se exceptúa de este régimen a los gobiernos estatales y ayuntamientos municipales, que no pertenecen a ese sistema, así como a la CORETT, que cubre sus adeudos en la medida en que pagan los posesionarios de lotes regularizados.

c) Actualización de avalúos

El Fifonafe fue autorizado por su Órgano de Gobierno para solicitar a la CABIN la actualización de los avalúos vencidos que, de conformidad con el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, tienen una vigencia de seis meses. Buena parte de esas expropiaciones tienen una antigüedad superior a cinco años, por lo cual es previsible suponer que el monto a pagar se elevará considerablemente.

2. Supervisión del cumplimiento de la causa de utilidad pública

Como establece la Ley, las expropiaciones sólo pueden ejecutarse mediante el pago de una indemnización, siempre y cuando se justifiquen por causa de utilidad pública. En el caso de tierras ejidales y comunales se establece, además, que si la causa de utilidad pública no se cumple o se desvirtúa, o si transcurrido un lapso de cinco años a partir de la fecha del decreto no se les ha dado el destino previsto a las tierras expropiadas, el Fifonafe puede ejercer la reversión e incorporar esas superficies a su patrimonio. A fin de cumplir con esta obligación, el Fifonafe estableció el programa de supervisión de los 3 mil 416 decretos de expropiación emitidos a partir de 1959 (se exceptúan los decretos que corresponden a la creación de

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reservas territoriales de los núcleos urbanos, así como los promovidos por la CORETT). De 1992 a 1994 se supervisaron mil 697 decretos, de los cuales en 221 existe aparentemente la posibilidad de demandar la reversión. En agosto de 1995 concluyó la supervisión del cumplimiento de los mil 549 decretos de expropiación restantes. En la realización de este trabajo se ha recibido la colaboración entusiasta de las coordinadoras agrarias, que han aportado documentación complementaria y acompañado en sus recorridos a los funcionarios del Fifonafe.

3. Demandas de reversión

Cuando de la supervisión de los decretos de expropiación se concluye que la dependencia o entidad promovente no cumplió la causa de utilidad pública, o si pasados cinco años del decreto no se le dio el uso previsto al terreno expropiado, el Fifonafe demanda ante el Tribunal Unitario Agrario la reversión de las tierras. A la fecha, se han presentado 50 demandas y en 15 casos hubo sentencia favorable al Fideicomiso. En los otros aún no ha concluido el procedimiento. Por instrucciones del Secretario de la Reforma Agraria se han adoptado las medidas pertinentes para integrar los expedientes que permitan presentar más demandas de reversión, con el fin de incrementar el patrimonio del Fideicomiso y contar con más recursos para el cumplimiento de sus objetivos.

4. Convenios para no ejercer la reversión

El Órgano de Gobierno del Fideicomiso determinó que deberán intentarse convenios con las dependencias o entidades promoventes para no ejercer la reversión. A la fecha se han celebrado varios convenios y otros más se negocian. Cabe señalar que en todos estos casos el convenio es a título oneroso para la parte promovente, y que se ratifica ante el Tribunal Unitario Agrario, a fin de que se le considere cosa juzgada. Por su propia naturaleza, estos convenios requieren de un largo y, a veces, difícil proceso de negociación, pero le permite a las promoventes conservar los terrenos expropiados a los núcleos agrarios. Debe puntualizarse que la reversión, cuando se ejerce, siempre es a favor del Fifonafe y no significa que las tierras se reincorporen al núcleo afectado.

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III. Programa de la Mujer Campesina Tanto en la Ley Federal de la Reforma Agraria (derogada), como en la Ley Agraria en vigor, se establece que los núcleos agrarios, por acuerdo de su asamblea general, pueden destinar una parcela para que sirva de base a la Unidad Agrícola e Industrial de la Mujer (UAIM). Para apoyar los trabajos de las UAIM, la SRA creó en 1991 el Programa de la Mujer Campesina, que asesora y otorga créditos a los proyectos productivos que sean emprendidos por mujeres, para lo cual el Fifonafe apoyó financieramente al Programa. A fin de impulsar los trabajos del Programa de la Mujer Campesina, el Secretario de la Reforma Agraria acordó que fuera atendido desde el Fifonafe, para lo cual ordenó que se comisionara al personal que trabajaba con los proyectos de mujeres y se hiciera un contrato de comodato respecto de diversos bienes muebles. Por esa causa, desde principios de julio de 1995 se inició el proceso de acercamiento del personal del Fifonafe a las acciones del Programa, así como la incorporación de quienes trabajan en el Programa a las labores del Fifonafe. Como una primera actividad, ocho parejas de servidores públicos Fifonafe-Programa revisaron las solicitudes de apoyo presentadas por los grupos de mujeres organizadas, a fin de tener una percepción más clara de su viabilidad técnica y económica. Posteriormente, las jefaturas regionales del Fideicomiso revisaron en cada entidad los proyectos presentados por los grupos de mujeres (UAIM, Sociedades de Solidaridad Social, Sociedades Cooperativas, etcétera), a fin de determinar en concreto, junto con otras dependencias federales y estatales, las modalidades del apoyo que requieren.

1. Análisis de solicitudes En reuniones de trabajo con las dependencias federales (principalmente la Coordinación Agraria Estatal, las delegaciones de la Procuraduría Agraria, de Sedesol y del INI) y con las instituciones de los gobiernos estatales respectivos, se han acordado los mecanismos específicos para apoyar a las mujeres organizadas.

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Debe quedar claro que el auxilio del Fifonafe se concreta a los grupos de mujeres campesinas en municipios y regiones de alta y muy alta marginación. Aun así, por el momento no se puede cubrir la totalidad de la demanda.

Asimismo, cada dependencia federal y estatal ha expresado con claridad los límites de su colaboración, en los términos de sus propios objetivos y funciones, sus prioridades y sus recursos.

De este modo, se procura una colaboración flexible, con el propósito de apoyar al mayor número de grupos de mujeres, con la mezcla de recursos que en cada proyecto específico se acuerde.

2. Apoyo a proyectos viables

El apoyo financiero y alimentario que se otorga corresponde exclusivamente a proyectos productivos viables y rentables, pues el monto de la inversión debe reembolsarse para que el Fifonafe pueda continuar apoyando a otros grupos de mujeres campesinas. Cabe señalar que, en general, el apoyo de las otras dependencias federales también se otorga sólo a proyectos económicamente viables. Al respecto, debe anotarse que hay una clara tendencia a solicitar apoyos para molinos de nixtamal, tortillerías, panaderías y talleres de costura. Se acepta que la mayor parte de esos proyectos son rentables, pero eso no significa que debamos sujetarnos a eso. También hay muchas solicitudes para naves avícolas y porcinas, en las que por ausencia de la asistencia técnica requerida se fracasa frecuentemente. En otras palabras, lo anterior significa que debe estudiarse con cuidado cada proyecto, pero sin restringirse a propuestas que pueden ser limitantes para el desarrollo de un grupo de mujeres o que pongan en riesgo sus recursos y esfuerzos. Siendo productivo el proyecto o la idea de inversión, cualquiera es bueno.

3. Recuperación de créditos

Una de las características más frecuentes en los proyectos de mujeres es que éstas no reciben ingresos durante la etapa de maduración de la inversión, y los reciben muy disminuidos durante el tiempo en que pagan

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el crédito a la palabra que se les concedió. Por eso se acordó que en 1995 y 1996 el Fifonafe destine parte de la ayuda que recibe del Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas a los proyectos de mujeres.

De este modo, el apoyo del Fifonafe se da por dos vías. La primera es el crédito a la palabra, que consiste de financiamiento en efectivo para la compra de maquinaria, aperos, capital de trabajo y algún otro concepto. La segunda son raciones de complemento alimentario familiar, cuyo precio de mercado es superior a 70 pesos por semana.

La recuperación de la inversión se dará en los plazos que en cada proyecto se determinen. El financiamiento en efectivo deberá pagarse en su totalidad. De las raciones alimentarias sólo se cubrirá poco menos de 20%, que corresponde a los costos de manejo, almacenaje y transportación de las racione s.

IV. Programa Mundial de Alimentos

El 14 de marzo de 1991, el Gobierno de México, por conducto de las secretarías de Relaciones Exteriores y de la Reforma Agraria, firmó un convenio con el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (pma/mex 2764, ampl–2). La duración del convenio es de cinco años y el pma se comprometió a suministrar 43 mil 393 toneladas de alimentos para apoyar con complementos alimentarios la realización de proyectos productivos en zonas deprimidas y marginadas. Para la operación de ese proyecto, el gobierno federal designó al Fifonafe. La instrumentación práctica del proyecto se realiza por medio de los gobiernos estatales y los ayuntamientos, y se concreta con la firma de un convenio entre el Fideicomiso y la autoridad local correspondiente, en el cual se indican con claridad las obligaciones de cada parte y las restricciones en la distribución de alimentos. Por ejemplo, con las raciones se pagan los jornales diarios que un trabajador rural emplea en realizar un proyecto productivo o de protección ecológica. No se permite dar raciones alimentarias como pago de jornales en obras de beneficio social. 171


Asimismo, el gobierno estatal se compromete a presentar informes mensuales y anuales del ejercicio del Programa, con el visto bueno de su propio órgano de control. También el Fifonafe realiza visitas de inspección, supervisión y seguimiento. Para los ejercicios de 1995 y 1996, se introdujo la modalidad de reservar casi una tercera parte de la cuota anual de alimentos del Programa para apoyar los proyectos productivos de las mujeres campesinas organizadas, aspecto que se trató en el apartado precedente. V. Destino de los bienes revertidos a favor del Fifonafe El Art. 97 de la Ley Agraria establece: «Cuando los bienes expropiados se destinen a un fin distinto del señalado en el decreto respectivo, o si transcurrido un plazo de cinco años no se ha cumplido con la causa de utilidad pública, el fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal ejercitará las acciones necesarias para la reversión parcial o total, según corresponda, de los bienes expropiados y opere la incorporación de éstos a su patrimonio». De conformidad con este ordenamiento, el Fifonafe revisó el cumplimiento de la causa de utilidad pública de todos los decretos de expropiación publicados desde 1959 hasta 1990. Como resultado, se han presentado muchas demandas de reversión, de las cuales, en la mayor parte de los casos, la sentencia ha sido favorable al Fifonafe. En algunas ocasiones se han firmado convenios judiciales, por los cuales la entidad promovente entrega efectivo o tierras al Fifonafe, a fin de no ejercer la reversión. Cabe anotar que si, como resultado de una demanda o un convenio, el Fifonafe incorpora tierras a su patrimonio, se le plantea de inmediato el problema del destino que debe darse a estas superficies. Hay tres posibilidades principales:

1. Venta de tierras Algunas de las reversiones y convenios corresponden a tierras cuya vocación es habitacional, industrial o turística. En estos casos, la acción recomendable es iniciar un programa de comercialización, pues no tiene

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sentido que el Fifonafe mantenga ociosas superficies que pueden tener alto valor y que, además, están en riesgo de ser invadidas, lo cual ocasionaría la pérdida del patrimonio.

2. Predios rústicos con vocación agropecuaria

En estos casos, existen dos posibilidades: la primera es entregar el predio a la Secretaría de la Reforma Agraria, a fin de que esté en posibilidades de atender algunas obligaciones ordenadas por la autoridad jurisdiccional competente; la segunda es reintegrar la tierra al núcleo expropiado, ya sea por donación o a título oneroso.

Respecto de la donación de tierras, que en algunos casos pudieran representar ingresos en efectivo, debe considerarse que el Fifonafe no recibe aportaciones, transferencias ni subsidios del gobierno federal. Sus ingresos provienen de cuatro fuentes principales: a) un porcentaje de los rendimientos que generan los fondos comunes; b) los rendimientos de su propio patrimonio, depositado en instrumentos financieros; c) las ventas de terrenos revertidos, y d) los ingresos resultado de los convenios de no reversión. En estas circunstancias, la donación o entrega gratuita de tierras que forman parte del patrimonio del Fideicomiso pone en riesgo la salud financiera y la activid e la entidad. ad d

VI. Proyectos de desarrollo agrario

A fin de cumplir sus objetivos, el Fifonafe ha participado durante varios años en dos modalidades principales del financiamiento de proyectos. La primera es conocida como Asociación en Participación, que era la única forma en que podían participar los núcleos agrarios durante la vigencia de la Ley de Fomento Agropecuario, abrogada desde 1992. Este esquema deja mucho que desear, pues quienes aportan capital tienen ninguna o muy escasas garantías. La segunda es el otorgamiento de garantías a un núcleo que haya solicitado financiamiento a una institución de crédito. Por instrucciones del Secretario de la Reforma Agraria se explorarán otras posibilidades de financiamiento a los proyectos productivos de los núcleos agrarios.

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1. Aportación de capital de riesgo En muchos ejidos y comunidades existen recursos naturales que deben ser explotados en forma racional, eficiente y con visión de largo plazo. El Fifonafe puede contribuir a la creación de una sociedad mercantil cuyo propósito sea esa explotación. En estos casos, el núcleo agrario aporta sus recursos naturales y el trabajo de sus integrantes, y el Fifonafe, el Fondo Nacional de Empresas de Solidaridad y, eventualmente, inversionistas privados, aportan el capital de riesgo y la asistencia técnica. Las formas concretas de cada proyecto se plasman en la escritura constitutiva de la sociedad mercantil.

2. Fondos para el desarrollo agrario

Como resultado de la reforma al Artículo 27 constitucional y la promulgación de la Ley Agraria, así como de la regularización que se lleva a cabo con el Procede, ahora es posible efectuar algunas acciones de compactación de parcelas dentro de los ejidos.

Los datos agregados del Procede indican que, como promedio nacional, cada ejidatario cuenta con dos parcelas de uso individual. Por lo general ambas superficies están considerablemente separadas, lo cual eleva el esfuerzo físico requerido para su cultivo o explotación y aumenta los costos de producción. Esta situación permite pensar en la posibilidad de compactar parcelas dentro de un mismo núcleo, lo cual implica –generalmente– que se requiere contar con financiamiento.

3. Inmobiliarias ejidales

El acelerado proceso de urbanización registrado en el país desde los años 40 ha significado la constante invasión de terrenos ejidales y comunales. En los años 70 se creó la CORETT, cuya tarea principal consiste en regularizar la posesión y otorgar plena propiedad a quienes ocupan terrenos ejidales. Es decir, la acción de la CORETT es correctiva, no preventiva.

La Ley Agraria permite que los ejidos y comunidades aporten tierras de uso común para el desarrollo urbano a una sociedad mercantil. La SRA y

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la Sedesol han avanzado en la elaboración de un procedimiento general para la constitución de inmobiliarias, que debe adaptarse a las condiciones concretas de cada caso. Sin embargo, constituir una sociedad mercantil requiere de tiempo, conocimientos y un mínimo de capital. El Secretario de la Reforma Agraria dictó instrucciones para que la CORETT y el Fifonafe exploren, con proyectos piloto, la posibilidad de constituir sociedades mercantiles inmobiliarias. Para ello, entre otras cosas, se requiere lo siguiente: a) Que las coordinaciones agrarias de la SRA y las delegaciones

estatales de la Procuraduría Agraria y del RAN determinen qué ejidos y comunidades poseen tierras de uso común que puedan ser incorporadas al desarrollo urbano.

b) Que mediante Asamblea de requisitos especiales, el núcleo en cuestión acuerde aportar esas tierras de uso común a una sociedad mercantil inmobiliaria.

c) Que el Ayuntamiento municipal correspondiente apruebe que esas tierras están comprendidas dentro de su plan de desarrollo urbano, con sus distintas vocaciones, y extienda las autorizaciones pertinentes.

d) Que el propio municipio acerque a esa superficie los servicios urbanos básicos: agua, drenaje, electricidad, transporte.

e) Que la CORETT elabore un proyecto de desarrollo urbano, con todas las condiciones que debe cumplir, en términos de vialidades, ductos, áreas verdes y comerciales, etcétera.

f) Que el Fifonafe aporte la dotación mínima de capital que permita la urbanización de cuatro o cinco manzanas.

Si lo anterior puede lograrse, sería posible constituir una sociedad mercantil en la que a cada uno de los participantes se le reconociera su aportación a la empresa: al ejido, el valor de sus tierras; al municipio y la CORETT, el costo de sus labores, y al Fifonafe el monto de su desembolso. Asimismo, se puede prever que también participen con capital de riesgo el Fondo Nacional de Empresas de Solidaridad y alguna empresa inmobiliaria privada local.

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La SEDESOL elaboró un programa para el desarrollo de 116 ciudades medias.En colaboración con las delegaciones de esa dependencia, con las coordina-doras agrarias y las delegaciones de la Procuraduría Agraria y del RAN, se trabaj-ará para que, en una primera etapa, se pueda constituir una sociedad mercantil inmobiliaria en cada una de esas ciudades. De tener éxito, en lo sucesivoya no sería indispensable la participación económica y técnica de las dependencias y entidades federales, pues ya se contaría con la experiencia local para constituir otras sociedades mercantiles inmobiliarias, mediante la aportación de tierras de uso común de otros núcleos agrarios.

Muchas gracias

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willy

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• LOS RETOS DE LAS ORGANIZACIONES CAMPESINAS DEL MÉXICO DE HOY •

Los retos de las organizaciones campesinas del México de hoy Beatriz Paredes Rangel*

título personal y debatiendo algunos temas que hemos comentado con compañeros de otras organizaciones e, incluso, que están en debate hacia el interior de nuestra organización, la Confederación Nacional

Campesina, quiero compartir con ustedes algunas preocupaciones, algunas ideas, algunas reflexiones. A

Permítaseme iniciar mi intervención rindiéndole homenaje al movimiento campesino mexicano, a los dirigentes históricos de la lucha agraria en nuestro país: indios, campesinos, maestros e intelectuales que comprometieron su pensamiento progresista al lado de decenas de dirigentes rurales que hicieron la

* Beatriz Paredes Rangel es licenciada en Sociología por la UNAM. Actualmente es Secretaria General de la Confederación Nacional Campesina (CNC).

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willy

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historia de nuestro siglo XX, entregando su vida en la lucha vinculada a las reivindicaciones de la tierra; saludar a los millares de héroes anónimos victimados cuando levantaron la voz contra los cacicazgos, cuando lucharon por recuperar la tierra comunal, cuando perecieron por fundar un ejido; a los miles de personajes desconocidos pero grandiosos que fundaron los primeros comités particulares ejecutivos, que ennoblecieron a sus pueblos y rancherías apuntalando el desarrollo y la justicia cuando fueron las primeras autoridades ejidales. México debe estar orgulloso de la historia de su movimiento agrario. Fue de tal grandeza que trastocó la sustancia de la Revolución Mexicana y la hizo trascender de un movimiento democrático burgués, de reivindicaciones básicamente políticas, a constituirse en la primera revolución social de América. Ha sido de tal significación el movimiento campesino que, no obstante limitaciones y contradicciones, permeó la cultura de este país ruralizando símbolos y emblemas y generó condiciones para que los campesinos mexicanos tuviesen circunstancias muy distintas a la de sus hermanos de clase de otros países de América Latina. Corresponde ahora, a quienes pretendemos encabezar una nueva etapa de la historia de las organizaciones campesinas del país, tener en la memoria la generosidad y grandeza de quienes de 1910 a 1940 hicieron la geografía agraria de nuestra patria, con entrega y vocación de justicia, y recordar que el campesinado mexicano es heredero de la magnificencia de las más grandes civilizaciones de Mesoamérica y es producto de la revolución agraria más importante de nuestro continente. Con esas raíces, con esos antecedentes, el movimiento campesino en México pervive, sobrevive, resiste, continúa, persiste, prevalece, avanza o agoniza en los umbrales del siglo XXI, en el ocaso del siglo XX. Hoy, en el marco de este interesante seminario, deseo saludar también, con admiración y respeto, a todos los dirigentes de las organizaciones campesinas contemporáneas, independientemente de su filiación ideológica o partidaria, a todos aquellos que procuran exaltar la dignidad campesina y desarrollar la propiedad social, a todos cuya convicción nos alienta por el ideal de la justicia rural, a todos los que en su militancia actúan con la honradez y probidad que exige la representación social de los hombres y mujeres del campo. Los saludo convencida que, no obstante las dificultades del presente, la sabiduría popular que

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en cada uno se decanta y el aprendizaje cotidiano de la conseja, de los pueblos, rancherías y ejidos, permitirá que sean factores importantes para que el rumbo del movimiento campesino no se detenga o desvíe a finales del siglo XX, sino encuentre los nuevos cauces que le permitan trascender, recreado y con nuevos horizontes para llegar al siglo XXI. Cuáles son, a mi juicio, los retos, algunos de los retos. En primer lugar, las organizaciones campesinas debemos lograr trascender una relación clientelar con nuestros agremiados, que se han forjado a partir de una trayectoria, donde muchos de nuestros agremiados se acercan a su Central para que se les apoye en la gestión de un problema y al momento que ese problema es resuelto abandonan el vínculo con la organización que los abanderó; relación clientelar que tiene matices y diferencias según la táctica de cada organización campesina, y que se modifica sustantivamente al haberse transformado las expectativas de distribución de la tierra, pues uno de los núcleos aglutinadores de la gestión de las organizaciones agrarias era precisamente la posibilidad de la distribución de la tierra, relación clientelar que se ve insuficiente u obsoleta cuando las instituciones gubernamentales dejan de ser el eje de la satisfacción de las necesidades del sector agropecuario, y habido un proceso de astringencia del aparato público y una menor injerencia de las instituciones en la atención y conducción de los procesos económicos. En segundo lugar, un problema estructural de la organización campesina, y particularmente de los dirigentes de base, es dar el salto de la visión local y regional a la visión nacional. Uno de los límites francos del movimiento campesino es que las necesidades de nuestros compañeros tienen que ver con entornos muy concretos o con satisfacciones muy concretas derivadas de su demanda por la tierra, del tipo de cultivo a que se dedican, del entorno ecológico en donde están inmersos, de un precio en un cultivo determinado en un periodo determinado. Lograr transcender el ámbito local y restringido y adquirir una visión nacional, vincularse en redes de carácter nacional que hermanen al movimiento campesino es otro de nuestros retos, desarrollar articulaciones de carácter nacional e incluso articulaciones de carácter internacional.

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En tercer lugar, ubicar la movilización masiva como uno de los instrumentos de negociación, pero no como el único instrumento. Las organizaciones campesinas necesitan aprender a establecer una relación no sólo con el Estado, sino con otros sectores de la sociedad, a partir de articularse en espacios de diálogo, de discusión y de debate, que no necesariamente estén permeados por la presión. La movilización masiva debe ser un recurso circunstancial, pero no el recurso eje de la conquista de las aspiraciones campesinas, pues al estar involucrados en una etapa de cambio tan profundo de los procesos económicos hay muchas cuestiones en donde la interlocución no sólo es como un actor que responde al estímulo de la movilización masiva, sino tiene un grado de complejidad mucho mayor. Necesitamos desarrollar los cuadros profesionales en la dirigencia campesina que permitan garantizar que en el debate, en la negociación de otra naturaleza, en la inserción en estructuras mixtas de negociación y corresponsabilidad, sea posible que el punto de vista de la dirigencia campesina triunfe por su razón, sin que haya la necesidad de una manifestación masiva que a las razones incorpore el elemento de la presión. Hay un argumento adicional para dosificar la estrategia de movilización masiva, que es el que se relaciona con la generación de ambientes. Los ambientes propicios a la negociación democrática, no siempre son los mismos que aquellos que tensionan las relaciones sociales y la relación con la autoridad a tal grado que se plantea la disyuntiva de preservar el orden público o prevalecer en la negociación democrática. El movimiento campesino habrá de ser lo suficientemente sabio para modular inteligentemente el uso de recursos de presión directa, sin llevar al riesgo de la represión a sus agremiados o del enrarecimiento del ambiente político general. Un cuarto aspecto es el de la renovación generacional de las dirigencias. El movimiento campesino mexicano es, sin duda, de los movimientos de orden gremial que ha demostrado una extraordinaria movilidad. La tradición democrática en ejidos y comunidades que lleva al relevo de las autoridades agrarias cada tres años, es una tradición que se proyecta en lo general en las

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organizaciones campesinas; sin embargo, la circunstancia de que el campo no ha retenido de manera suficiente a su fuerza de trabajo, que hay fenómenos migratorios intensos en el mundo rural y que en muchas zonas del país los campesinos de mayor edad son los que permanecen en los ejidos, nos lleva a la necesidad de encontrar los mecanismos, las medidas, las estrategias que nos permitan la formación de jóvenes para incorporarlos a la dirigencia en el mundo campesino. Tenemos un enorme reto de renovación generacional. En quinto lugar, necesitamos tener muy claro cuáles son las causas contemporáneas de la lucha rural, no sólo las causas siempre válidas desde las perspectivas de alguno de nosotros, de la reivindicación agraria, sino todas aquellas que se involucran con el proceso productivo o con la organización del trabajo en el medio rural. Eso supone el que tengamos identificadas cuáles son las partes del proceso productivo en donde las organizaciones campesinas van a incidir, cuáles son los elementos de la contradicción económica contemporánea, en los que las organizaciones campesinas y de productores deben tener un papel protagónico. Eso supone también que tengamos claro si el problema esencial en esta etapa para los ejidos ya existentes es, por ejemplo, la comercialización; cuáles son las figuras orgánicas que facilitan procesos de comercialización, en donde los productores se apropien de los mayores beneficios; si el proceso fundamental en esta etapa es la consolidación de zonas irrigadas, cuál es la estrategia de organización, precisamente en estructuras irrigables. Es, entonces, un esfuerzo de visualización del proceso económico y de precisión de en qué renglones tienen que incidir de manera precisa las organizaciones campesinas para desarrollar las estrategias y tácticas que correspondan, y eso supone un cambio cualitativo, esencial de la visión clientelar de la gestión puntual sobre un problema relativo a la visión de agrupamiento orgánico para conducir un proceso económico, agrupamiento orgánico con comunidad de intereses, con organización y cuadros profesionales que tengan capacidad y actitud para conducir un proceso económico o para imponer mejores condiciones en favor de sus agremiados, en función del proceso económico de que se trate.

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En sexto lugar, me parece indispensable generar alianzas intercampesinas e intersectoriales. Las organizaciones campesinas debemos tener la habilidad, la sabiduría de desarrollar frentes comunes; frentes comunes en torno ha cuestiones fundamentales en donde haya entendimiento en lo esencial; frentes comunes para compartir experiencias, para apoyarnos en procesos de capacitación, para defender los derechos humanos de cualquier campesino que haya sido agredido, independientemente de su militancia; frentes comunes que nos permitan incidir de manera sustantiva por volúmenes de producción o capacidad de abasto en procesos económicos, y tendremos que tener la actitud de desarrollar alianzas intersectoriales, de vincularnos a los consumidores de carácter popular que requieren del abasto alimentario y con los que un contacto directo de las organizaciones de productores sería muy importante; vincularnos con los profesionistas interesados en el desarrollo del movimiento agrario; en fin, con tantos otros segmentos de la sociedad que han comprendido, y tienen que comprender, que el desarrollo nacional generalizado depende de que haya desarrollo en el medio rural. En séptimo lugar, las organizaciones campesinas nos tenemos que plantear la necesidad de alcanzar la autonomía financiera. Parte de la debilidad orgánica del movimiento campesino en nuestro país en los años recientes, tiene que ver con la falta de un soporte financiero que facilite su movilidad y su plena autonomía. Esto es natural, al ser nuestros agremiados compañeros de muy escasos recursos que difícilmente pueden cotizar, pero también es cierto que no hemos desarrollado todas las estrategias de innovación, de captación de recursos, de convocatoria a aquellos a quienes les servimos, para que consolidemos una certidumbre de autonomía financiera. En octavo lugar, resulta indispensable reconocer a los nuevos actores en el mundo rural y desarrollar estrategias específicas en torno a ellos. Desde hace varios años en las organizaciones campesinas, en los seminarios, en distintos eventos, se ha hablado de la importancia y trascendencia de los jornaleros agrícolas, pero no hemos podido desarrollar a plenitud, ninguna de las organizaciones campesinas existentes en el campo nacional, una estrategia consistente, permanente, perdurable y de carácter nacional en torno a la organización o respaldo de los jornaleros agrícolas. Ellos constituyen uno de los actores principales del mundo

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rural contemporáneo, de la dinámica económica actual, y allí necesitamos saber de ese actor y acompañarlo en su reivindicación. Dentro de este surgimiento, dentro de esta irrupción de nuevos protagonistas de la realidad rural, el papel de las mujeres campesinas es fundamental precisamente por los fenómenos migratorios y por el hecho de que las campesinas, en muchas ocasiones, se constituyen en jefas de familia cuando su marido tiene que emigrar en busca de oportunidades. El campo mexicano tiene una nueva etapa donde hay una presencia preponderante de las mujeres vinculadas a procesos productivos. Una gran estrategia de organización de las mujeres campesinas parecería ser un reclamo generalizado en la sociedad rural. Menciono estos nuevos actores pero, seguramente, regionalmente y de carácter nacional ustedes podrán mencionar e identificar a muchos más. En noveno lugar, es indispensable aumentar la representación de auténticos dirigentes campesinos en los órganos del poder público. El que haya legisladores campesinos en los niveles locales y federales, el que haya participación de cuadros campesinos suficientemente formados en las instancias de las presidencias municipales y de los poderes ejecutivos locales y federal, coadyuvará a que, sin duda, con una visión campesinista redunde en beneficio del movimiento campesino. Junto con estos retos, compañeras y compañeros, seguramente ustedes identificarán muchos más. Hicimos una breve referencia a algunos de los que consideramos más relevantes, todo esto acompañado por una vigorosa tarea de capacitación, que logre profesionalizar la dirigencia campesina. Profesionalizar la dirigencia campesina no significa que queramos universitarios o técnicos al frente de nuestras organizaciones, significa que auténticos dirigentes campesinos tengan los recursos del orden, de la sistematización, de la capacidad de debate de las cuestiones que más le interesa al mundo rural o que dispongan de una asesoría comprometida que permitan que sean suficientemente convincentes en los debates y dispongan de la información suficiente para poder dominar en discusiones extraordinariamente complejas, como las derivadas de una economía tan entroncada como la contemporánea.

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Nuestro gran objetivo sigue siendo el de preservar la propiedad social, consolidarla y desarrollarla. Preservar la propiedad social, consolidarla y desarrollarla es la mejor manera de defender el ejido a finales del siglo XX. Como lo he manifestado en repetidas ocasiones, este país no hubiera tenido la movilidad social, no hubiera tenido la estabilidad política, no hubiera tenido las condiciones de desarrollo regional y de estabilidad regional, ni la producción alimentaria de la que ha disfrutado y se han beneficiado los mexicanos por muchas décadas, si el ejido no existiera. Preservar el ejido y desarrollar la propiedad social es, a nuestro juicio, el principal objetivo. Conquistar un espacio económico para los campesinos, con los campesinos, de los campesinos, que les permita no sólo sobrevivir, sino evolucionar, y que la cultura campesina y el espacio campesino sean una realidad en el siglo XXI. Por primera vez, señoras y señores, en la historia del mundo, del mundo conocido, se ha afianzado en las élites y en el ambiente ideológico un paradigma universal, un paradigma generalizado que supone que es a través del mercado y del prevalecimiento de las relaciones mercantiles como se va a alcanzar el desarrollo. Aparejado a ese paradigma, que en su naturaleza descarta a los campesinos –porque los campesinos son dueños de su fuerza de trabajo, pero no del capital; porque parte de la dinámica campesina se desarrolla en una economía de sobrevivencia y de supervivencia en entornos pequeños y no en grandes circuitos mercantiles–, aparejado a ese paradigma universal que es un paradigma conservador, se ha instaurado una visión de que la modernidad es sinónimo de la desruralización. Por eso, las organizaciones campesinas no sólo tenemos retos prácticos de transformación para defender a los campesinos en esta nueva etapa, para garantizar su espacio económico, sino también requerimos consolidar una propuesta filosófica alternativa; una propuesta filosófica de organización del conjunto de la sociedad y no sólo de organización del mundo rural, una propuesta filosófica que, por primera vez, le plantee a los otros segmentos de la sociedad, y al mundo urbano, cómo nos gustaría que fuera el mundo en general. Ellos ya nos han planteado muchas veces cómo les gustaría que fuera el mundo campesino. La visión campesina necesariamente pondrá mayor énfasis en la protección del entorno natural y en una relación armónica con la naturaleza, la visión campesina,

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sin lugar a dudas, será una apuesta más por la vida, porque los campesinos lo que hacen es generar vida a través de su producción alimentaria, a través de su producción pecuaria, a través de lo que permiten que llegue al plato del resto de la sociedad, para que se alimente y sobreviva. La visión campesina será una apuesta por el equilibrio regional y por una mayor igualdad, pues siglos de opresión hacen que uno tenga conciencia de clase. Creemos, pues, que estamos ante un parteaguas en donde, si los campesinos no consolidamos frentes amplios, estrategias correctas, tácticas acertadas, capacidad de cohesión, garantizamos espacios políticos y planteamos una propuesta alternativa, la vigencia del mundo rural en el siglo xxi será solamente una utopía. Nosotros queremos conquistar esa utopía y desde esa perspectiva pensamos que, como siempre, con un enorme esfuerzo, los campesinos mexicanos podrán dar la muestra.

Muchas gracias

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willy

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Humberto Serrano Pérez*

lgo que es trascendente en la exposición de la compañera Beatriz Paredes, pero que tiene un fondo muy especial, es cuando afirma que se debe preservar la propiedad social y defender al ejido. Entiendo que

esto implica una lucha social en el campo muy a fondo que va a desembocar en reformas al 27 constitucional. Hoy, la reforma que se hizo en el 92 le quita al ejido sus características de inalienable, inembargable, imprescriptible, es decir es toda una estrategia para privatizar el ejido tal como está vigente actualmente el 27. Hablar de preservar la propiedad social quiere decir que tenemos que llegar hasta la reforma del 27 para devolverle al ejido sus características de inalienable, inembargable e imprescriptible. Escuchar esto en voz de doña Beatriz es verdaderamente alentador. Por otro lado, comparto su opinión en el sentido de que

A

* Humberto Serrano Pérez es Secretario General de la Confederación Agrarista Mexicana (CAM).

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la política de mercado a la que en la actualidad se destina todo el esfuerzo de los campesinos, tiende a descampenizarlos, desruralizarlos. Pero, como dijo ella, nuestra conciencia de clase permite una visión de tipo social que nos hace pensar que la lucha de los campesinos tiene todavía un campo frente a la realidad social que jurídicamente vivimos, un campo a desarrollarse extraordinario. Quiero preguntarle, compañera Beatriz, si es partidaria a que lleguemos al fondo en la lucha social del campo y reformar el actual 27 constitucional, y si la nueva visión que los campesinos y las organizaciones debemos tener como estrategia fundamental para nuestras luchas es el de la economía mixta, es el de la rectoría del Estado, es la de la integración de la cadena productiva como básica para el nuevo camino que las organizaciones deben afianzar. Por último, y como consecuencia de todo lo que escuché, quiero preguntarle si usted es partidaria de que el modelo económico deba cambiarse en esa orientación de rectoría del Estado, porque si analizamos cuál es la situación de los países más desarrollados del mundo, como Estados Unidos y Japón, entre otros, vemos que ahí existe una protección extraordinaria a los productores, ahí se apapacha a los productores. Acá en México, mientras tanto, los términos de subsidio o de precios de garantías quieren ser desterrados, porque se argumenta que los campesinos ya no precisan de paternalismos. Yo quiero afirmar, quiero que usted me lo confirme en este sentido, que los más protectores, que los más apapachadores de los productores son los Estados Unidos y el Japón, entre otros. En Japón, por ejemplo, vemos subsidios al arroz hasta de 400%, a la carne de 600%, lo cual nos hace pensar que competir con ellos es imposible. Por esa razón, las respuestas que usted dé a estos cuestionamientos son de vital importancia.

Gracias

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Guadalupe Martínez Cruz*

ueremos manifestarles que, para este evento, hicimos un serio análisis de la situación actual que vive el campo mexicano, en donde por décadas se han aplicado políticas equivocadas e ineficientes para

responder a las grandes necesidades de un sector agropecuario descapitalizado y menospreciado. Q

Quiero a su vez, por parte de CONSUCC, reconocer la importante intervención de nuestra compañera Beatriz Paredes, Secretaria General de la Confederación Nacional Campesina, con muchos de cuyos pronunciamientos coincidimos íntegramente. Sin embargo, compañera Beatriz, consideramos que para que se pueda lograr el desarrollo del ejido y la preservación de la propiedad social, necesitamos contar con políticas estructurales y globales que den una verdadera

- - * Guadalupe Martínez Cruz es Secretaria General del Consejo Nacional de Sociedades y Unidades de

Campesinos y Colonos (CONSUCC).

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respuesta a las necesidades y adversidades que enfrenta el sector, ya que por naturaleza de los mismos requieren que las políticas estén ligadas y coordinadas, que ataquen de manera conjunta la problemática rural, y no de manera aislada como se ha venido haciendo. Estas políticas deberán observar mínimamente los aspectos de costos de producción, precios agrícolas, financiamiento, infraestructura, comercialización, tecnología agropecuaria, tenencia de la tierra y programas complementarios de beneficio y desarrollo social. Queremos manifestarles que dentro de este seminario hicimos un profundo análisis y hubo coincidencia del debilitamiento de las organizaciones sociales. Coincidimos también en la importancia de que en este momento las organizaciones sociales que representamos a los campesinos en México conformemos un frente común, un frente unido, un frente vigoroso que pueda realmente dar respuesta a los retos que tenemos enfrente. También coincidimos las organizaciones presentes en la importancia de que en este momento se revise la Ley Agraria y su reglamentación, ya que consideramos que quedaron muchas lagunas y muchas cosas suspendidas en el aire que hacen que los campesinos no tengan muchas seguridades. Por otra parte, coincidimos en solicitar el apoyo del Tribunal Superior Agrario y de la propia Procuraduría Agraria para la realización de un foro donde se pudiera analizar la Ley Agraria y las modificaciones del 27 constitucional. Estamos plenamente conscientes que hoy nuestros campesinos necesitan otra clase de participación de las organizaciones sociales. Consideramos que de aquí en adelante tendremos que delinear de otra manera el futuro de los campesinos de México. Tenemos que reconocer que pese al esfuerzo del gobierno federal no hemos podido hacer llegar íntegramente a todas las familias campesinas el desarrollo y la justicia social que todos ellos merecen, y es por eso muy importante que de aquí en adelante tomemos esa unidad que hace falta en el campo mexicano. Ya lo decían aquí muchos dirigentes, otros sectores se reúnen y delinean lo que quieren de respuesta dentro del ámbito de nuestro país y muchas veces somos los campesinos los que nos quedamos al último, los que no nos esforzamos por delinear esos nuevos retos que necesitan llegar a muchas nuevas manos

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campesinas. Necesitamos parar la venta de nuestras parcelas, necesitamos también regular cada uno de los efectos que trastornan el desarrollo de los ejidos, y es por eso, señor Procurador, que nuestra organización le pide atentamente la intervención de la Procuraduría para que en un tiempo breve podamos nosotros llevar a cabo este foro nacional para el análisis de la Ley Agraria y su reglamentación. Creo que el principal reto que tenemos las organizaciones campesinas en México es lograr sensibilizar al Ejecutivo Federal para que él pueda dar el espacio que merecen los campesinos de México y sus organizaciones sociales.

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José Durán Vera*

uiero hacer algunas reflexiones en torno a la situación, trayectoria y perspectiva de las organizaciones campesinas de nuestro país. Considero que lo que necesariamente tenemos que generar a partir de esta instancia

es un movimiento campesino que cuestione, que construya, que proponga y genere cambios importantes en la situación de la vida rural de nuestro país. Creo yo que hablar de la organización social campesina en nuestro país nos obliga necesariamente, como se ha abordado a lo largo de este taller, al diagnóstico y evaluación del contexto del sector rural de esta sociedad. No podríamos entender a las organizaciones sociales campesinas fuera del contexto en que nos movemos, por ello es indudable que dos son los factores determinantes de la situación actual. El primero relativo al cambio en la forma del funcionamiento del capital en la

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* José Durán Vera es Coordinador Nacional de la Unión Campesina Democrática (UCD).

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willy

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estructura productiva, y el segundo referente a la modificación de la estructura agraria impuesta por la reforma al Artículo 27 constitucional. En el primer rubro destacan sin duda las consecuencias de la crisis económica que en el sector significa contracción de la producción, estancamiento de la productividad, desempleo y disminución de la generación de divisas, todo ello estableciendo una relación negativa con el crecimiento demográfico, lo que deriva en un proceso de alta concentración y centralización de capital en el sector empresarial de la agricultura y una mayor descapitalización y explotación de la economía campesina. Discrepamos mucho con la visión de generalizar la crisis agrícola en el campo con la descapitalización en el campo. Todos somos sujetos en este campo, nosotros creemos, sostenemos –y lo podemos demostrar con datos dados por las fuentes oficiales– que sí hay un proceso de concentración y descentralización de capital muy importante, pero sólo en algunos sectores y ramas importantes de la producción. Con relación a la estructura agraria, la lucha por la posesión de la tierra no podrá ser ya el eje de la organización campesina, o por lo menos el más importante. Además enfrentamos la pérdida del control sobre la propiedad social y del propio trabajo campesino, que indudablemente tenemos que revertir. Las organizaciones campesinas de nuestro país han surgido siempre regidas alrededor de la tenencia de la tierra, en función estricta de su actividad agropecuaria o por concepciones ideológicas y políticas que no han podido transcender a un proceso integral de la vida social campesina. Es imperativo, por tanto, abandonar las visiones parciales de la organización campesina para constituirnos como un proceso surgido desde la misma base social agraria en todos sus aspectos. Ciertamente, como señalaba Beatriz Paredes, ha habido movimientos históricos muy importantes. Reivindicamos, reclamamos la historia del movimiento campesino que generaron después de la Revolución dirigentes como Primo Tapia y Lucio Blanco; gobernadores agraristas como Carrillo Puerto o como el gobernador de Veracruz Adalberto Tejeda. Hubo periodos importantísimos de radicalización y propuestas importantes en esos años del movimiento campesino –de los 20 a los 40–, que no han sido estudiados a profundidad para recoger los elementos más importantes que ahí se planteaban. Hay documentos muy importantes que presentaron estos dirigentes campesinos como producto del

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surgimiento de las primeras ligas de comunidades agrarias y sindicatos campesinos, delegados a la Internacional Socialista o a los grandes debates alrededor de este proceso que se estaba generando en Europa. Destaca sobremanera en este proceso el movimiento agrarista fundamental de los años 60, conducido por la organización del compañero Rubén Jaramillo. Esto es algo que necesitamos reflexionar más al seno de las organizaciones, rescatarlo, analizar la trayectoria, la geografía y los procesos en que se dieron estas dirigencias, estos procesos de organización, y tratar de recoger lo importante que nos pueden aportar al proceso organizativo que hoy enfrentamos. Creemos, sin embargo, que el gobierno mexicano ha jugado un papel importante en la definición y lineamientos teóricos de la organización campesina o de algunos sectores de la organización campesina, pretendiendo ajustar ésta al modelo de patrón económico en turno; lo ha hecho favoreciendo sus relaciones con organizaciones que se prestan a jugar este papel, generalmente por intereses en orden político y electoral o de control en épocas de crisis. Esta práctica ha servido para establecer la hegemonía política de la clase dominante sobre el campesinado, pero no ha propiciado el crecimiento que el país requiere y el desarrollo rural que la economía campesina necesita. Hoy estamos enfrentando nuevas condiciones, nos parece perfectamente acertado el planteamiento que hacía Beatriz Paredes de no asumirse en este acto como la representación única de la clase campesina de nuestro país. Es evidente que hay un proceso cada vez más profundo de pluralidad, de aportación, de creación, efectivamente, de nuevos procesos y sujetos agrarios organizados o no, pero sin duda el signo más importante de nuestros tiempos es la pluralidad y este proceso de transición a la democracia en el que estamos metidos, construido desde hace mucho tiempo por grandes procesos como los que se han mencionado aquí. De acuerdo con lo anterior, requerimos fortalecer la organización como alternativa campesina para la superación de la emergencia actual en el sector rural. El concepto de organización como lo concebimos debe tener su origen en los intereses y necesidades de la clase social campesina, que se enmarque en un propósito global de nuevo modelo de desarrollo, desarrollo rural real que no

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implique las viejas concepciones que se han dado en el país sobre el desarrollo en el campo, que ponga el acento en el desarrollo real de la familia campesina, no entendido como la generación de servicios o como la generación simple o llana de mercancías. Así entendemos el desarrollo rural, así requerimos que las agrupaciones auténticas sean instrumento de unidad, de apoyo mutuo, y efectivas en la autogestión, que funcionen además como un mecanismo real de evaluación de los efectos y el sentir de los productores frente a los programas de la política agropecuaria gubernamental. No podemos seguir siendo algunos estigmatizados o excluidos de los procesos de generación y definición de políticas porque hemos jugado un papel muy importante desde el movimiento campesino independiente para medir cuál es el efecto, cuál es el sentir de los campesinos mexicanos frente a los programas gubernamentales, y eso, lejos de desecharlo, el gobierno federal debería aquilatarlo, asumirlo como una medida importante de lo que está ocurriendo en el campo y no desechar estas posturas porque cuestionan sus planteamientos. Requerimos insistentemente un nuevo modelo de desarrollo basado en las condiciones precisas de nuestras regiones, precisas en la situación puntual de las ramas de cultivo, de los problemas específicos que estamos enfrentado en la producción, en la comercialización de cada rama, en el proceso de transformación, exportación, en fin, de la ampliación de esta actividad productiva de los campesinos. Reivindicamos por tanto una organización campesina viable en torno a las siguientes condiciones: primero, que las organizaciones campesinas tienen que ser organizaciones de carácter político –no entendiendo esto como la forma tradicional de hacer política, de que vayamos a convertirnos en partido o que vayamos a rescatar el viejo Partido Nacional Agrarista o buscar una forma de continuidad a estas viejas concepciones de la actividad política. Para nosotros están dadas las condiciones para que lo nuevo pueda pasar a retomar el rumbo del país, para que lo viejo no pueda seguir dominando totalmente el proceso futuro de nuestro sector rural mexicano, por eso requerimos organizaciones campesinas politizadas que se den a la tarea de actuar en la sociedad para tratar de transformarla y llegar a un nuevo pacto social. Un pacto que no siga siendo el de que nosotros, el sector rural, financiamos a la industria, al comercio, al desarrollo urbano, y nunca recibimos prácticamente nada a cambio. Que nos lleve a

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intervenir, como lo estamos haciendo hoy, en la definición del presupuesto programable para 1997 con condiciones importantes. El segundo aspecto central para nosotros es que la organización campesina viable recoja la participación voluntaria, libre y convencida de los hombres y mujeres del campo, que desarrolle una verdadera identidad de clase que los lleve a impulsar el diseño y ejecución de un modelo económico. El campesinado y su organización deben desempeñar su papel de clase y ejercitar las acciones que se requieran para los siguientes objetivos. Un objetivo general es el consenso social y la voluntad política de quienes ejercen el poder para instrumentar el cambio que requerimos; participar, asimismo, en la planeación del desarrollo nacional con base en definiciones acordes con el potencial productivo; adecuar la estructura agraria actual a efecto de promover la consolidación de verdaderas unidades de producción, facilitar el acceso a los insumos y a las obras de una infraestructura que consolide la etapa productiva y el desarrollo económico de los núcleos de población. Creemos en la necesidad de una nueva reforma agraria, de un nuevo concepto de reforma agraria que adecue necesariamente la estructura agraria al proceso productivo viable que requerimos, y que no se parta del argumento de que el sector agropecuario es inviable y poco rentable, y entonces nos sometan a una lógica de producción comercial que no estamos requiriendo en el campo. Se requiere por tanto adecuar el marco jurídico, reformar nuevamente el Artículo 27 constitucional. Otro de los aspectos que reclamamos para las organizaciones es que ejerzan plena autonomía en sus decisiones internas, que además desempeñen la mayor comunicación al interior de las mismas, que sean procesos absolutamente horizontales de desarrollo organizativo, que propicien dirigencias auténticas con una permanente formación de cuadros y una rotación periódica de las responsabilidades y tareas organizativas, que uno de los ejes fundamentales lo constituya la capacitación campesina constante y permanente, que desarrollen la posibilidad de atención de recursos legítimos para su funcionamiento, con transparencia y eficacia económica.

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En este nuevo proceso creemos que hay que establecer un intensivo programa nacional de capacitación para productores y técnicos que constituya el factor humano necesario para sustentar y dirigir los cambios a un modelo alternativo de desarrollo, así como establecer desde ya programas piloto regionales para demostrar la viabilidad de un proyecto campesino. En las condiciones actuales de nuestro país, y de la sociedad rural en particular, estamos obligados a generar apoyos a partir de la consolidación de las organizaciones, de los movimientos campesinos, que coadyuven a la transformación social por la que hoy atravesamos –y entendemos movimiento campesino no exclusivamente como movilización social masiva, sino como un proceso de transformación que recurra a la negociación, a la movilización, a la generación de propuestas propias surgidas desde la base. Si cada organización aporta su experiencia y trabajo en los objetivos planteados seguramente podremos enfrentar de manera unitaria aquella parte de la política anticampesina del gobierno federal que hoy no acude al populismo para contener el movimiento, como en años pasados, por escasez de recursos económicos, pero que alienta en cambio a caciques y terratenientes para que, con el aval de gobiernos estatales, se impida el desarrollo de las organizaciones, provocando un movimiento mayoritariamente de carácter defensivo. Creemos sustancial, compañeros y compañeras, que uno de los ejes fundamentales del trabajo campesino sea acabar con el cacicazgo. No podemos continuar permitiendo que caciques políticos controlen la vida de las comunidades de nuestros compañeros y controlen además los recursos naturales que tanto requerimos hoy para el desarrollo. Creemos que el movimiento campesino de hoy tiene que cambiar y ponerse acorde a la realidad, porque hasta hoy se ha priorizado la negociación cupular y las posiciones declarativas, dejando en segundo plano la movilización de los grupos. Salvo algunas excepciones, no se ha ofrecido la suficiente cobertura a los movimientos locales y regionales. Tenemos los casos muy recientes de nuestros compañeros frijoleros, maiceros, sorgueros. No se ha ofrecido, insisto, la suficiente cobertura a estos movimiento locales y regionales y en consecuencia no se ha retomado el carácter ofensivo del movimiento, aunque a simple vista hayamos avanzado cuantitativamente en las filas de nuestros organismos de base. En consecuencia, debiéramos crear suficientes condiciones para una mayor actividad unitaria, dado que cada central nacional representa hoy un mejor nivel

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organizativo interno, con propuestas y posiciones más elaboradas y con mayor nivel político. En cuanto a las deficiencias y errores, en cuanto a la política agropecuaria actual, queremos poner a discusión la idea de que debemos resolver ya la situación de que existe el CAP y existe el Movimiento Campesino 10 de Abril, ambos con un grado importante de desarrollo de interlocución frente al Estado. Existen, sin embargo, organizaciones campesinas que están fuera de estos dos ámbitos de acción y que no por ello son ajenas a la práctica política organizativa del campo mexicano y, por lo tanto, requerimos un organismo nuevo, quizá sea el propio CAP pero con una visión y expectativa diferentes, con una estructura diferente, con reglas diferentes en su interior y, por supuesto, con la incorporación de todas aquellas fuerzas representativas del campo que tienen algo que decir y aportar en este proceso de cambio. Sentimos, sin embargo, que para ello hace falta mayor definición de los elementos políticos de confluencia y de la ampliación de las demandas y ejes de unidad más vinculados con los organismos locales y regionales, un compromiso cada vez más fuerte con las organizaciones conjuntas y, por supuesto, disminuir al máximo los intereses particulares que afecten la unidad.

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willy

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Genaro Domínguez Maldonado* Buenos días. Intlali Tlaneci:

os encontramos en este banquete de la palabra cordial, en este banquete de respeto mutuo que hemos cobijado en estos días. Digo que es un banquete que pocas veces nos podemos dar porque estamos aquí

organizaciones oficiales, organizaciones que nos llamamos independientes –y que nos cuesta mucho trabajo esa independencia– pero que en esa responsabilidad que tenemos todos de salir de la crisis que vivimos en nuestro país, tenemos que ser prácticos y puntuales. En estos días hemos visto, y todos los días hemos concluido, que el marco legal donde nos insertaron a las gentes del campo no ha sido el mejor; que si bien había necesidad de actualizar el 27 constitucional no fue hecho en las mejores condiciones. Esa ha sido la conclusión, ése ha sido el consenso.

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* Genaro Domínguez Maldonado es Coordinador Nacional de Pueblos Indios (CNPI).

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willy

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Para dialogar sobre la tierra y su marco legal –el Artículo 27 constitucional y sus reglamentos– se puede reglamentar lo que ya está establecido. Porque hoy hemos demostrado, evidenciado, que no hemos agotado el tema de la tierra; porque como acertadamente dice Beatriz Paredes de la tierra: los campesinos trabajan y su producto lleva al plato de cada uno de nosotros el alimento que nos nutre. Los primeros profesionales industriales de la tierra son los indios y campesinos, porque aquí lo hemos evidenciado, porque ése es el papel que en este momento tenemos que asumir las organizaciones indias y campesinas. Por ello yo pido a todos que nos unamos no en un intento de unidad, sino en una responsabilidad de llevar a feliz término estos trabajos que yo propongo para que no estemos como siempre lamentándonos, sino tengamos la satisfacción de haber puesto lo mejor de nosotros para exigirle a los demás lo propio y que juntos caminemos

¡Mexica Tiahui! Que para aquellos desafortunados que no hablan náhuatl, y que no conocen nuestra palabra, en los cuatro rumbos donde sale el sol, en el oriente, en el poniente, en el sur y en el norte, quiere decir:

¡Mexicanos, adelante!

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willy

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Ignacio Irys Salomón*

ara empezar quisiéramos hacer un señalamiento. Nos hubiera gustado, cuando menos a los integrantes de la CODUC, haber escuchado el punto de vista de los académicos; no nada más que nos permitieran la patente para

darnos el papelito; nos hubiera gustado escuchar el punto de vista de los académicos de Chapingo. Creemos que ellos también tienen la gran corresponsabilidad de buscar, junto con las organizaciones y el Estado, las nuevas alternativas para el campo. Hubiera sido muy importante conocer sus puntos de vista, y los invitamos para que en la próxima vez no nada más vengan e inauguren, sino que sean también participantes y corresponsables del desarrollo rural.

P

* Ignacio Irys Salomón es Secretario General de la Coalición de Organizaciones Democráticas, Urbanas y

Campesinas (CODUC).

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willy

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Consideramos que el tema de las organizaciones campesinas es un tema poco profundizado, pero que hoy cobra una vigencia y una necesidad que nadie cuestiona. Cómo serán o cómo debemos ser las organizaciones en el futuro inmediato, y a más largo plazo, creo se va a definir cuando se defina el modelo de desarrollo nacional. Creemos que todavía dicho modelo de desarrollo no está totalmente definido ni acabado, porque cuando menos el que han tratando de impulsar no está dando resultados en la economía familiar ni ha elevado las condiciones de vida y de trabajo de la mayoría de los hombres en nuestro país. Por eso creemos que estamos en una etapa de tránsito. En el transcurso de los días de este importante ejercicio quedó claro que no hemos podido profundizar sobre cómo va a quedar la estructura de la propiedad –sus tamaños, sus dimensiones, sus tendencias– porque las imperfecciones de la actual legislación han distorsionado de alguna manera la estructura agraria en el país y no han definido su nuevo perfil. En ese sentido consideramos que las organizaciones campesinas tendrán que responder al modelo de desarrollo y al modelo de la estructura de la propiedad que se defina. Sin embargo, sí podemos señalar algunos elementos fundamentales de las futuras organizaciones que tendrán que regirse en el campo. Uno de ellos es la necesidad de agruparnos en torno a necesidades concretas, y el otro elemento se refiere a la voluntariedad. Estos dos elementos van a ser fundamentales y, obviamente, el de la conciencia. También creemos que las organizaciones tendrán que ir perfilando su especialidad y su campo de acción; va a ser muy difícil el seguir siendo organizaciones que atendemos todo, que abordamos la generalidad de la problemática, y creo que empezarán a surgir lo que algunos llaman redes, otros ramas, que son organizaciones más especializadas, que tienden más a la actividad productiva, pero también a la actividad gremial. En este mismo sentido pensamos que la nueva organización campesina tendrá que partir de la premisa de que el Estado no es omnipotente ni es el dador de todo; tendremos que aprender a distinguir qué podemos arrancarle al Estado y qué necesitamos hacer con nuestros recursos propios. Otro elemento que quisiéramos señalar, y que evidentemente compartimos con los ponentes, es que el movimiento campesino necesita tener su propuesta de

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nación y su propuesta del mundo rural que quiere. Sin lugar a dudas esto constituye algo fundamental para poder cohesionar al movimiento y darle movilidad. No compartimos, y queremos decirlo con toda franqueza, la idea de que la lucha por la tierra va a dejar de ser uno de los ejes principales de la lucha en el mediano y corto plazo en el país. Al contrario, creemos que la lucha por la tierra se va a agudizar, pero con un elemento distinto: ahora los campesinos tendremos que defender y que consolidar la propiedad de 110 millones de hectáreas, 110 millones de hectáreas que ya han sido entregadas, porque ahora está la disputa entre el capital y los campesinos de cuál va a ser el futuro de esas hectáreas, y sin lugar a dudas allí hay algún frente de la mayor importancia para el país. Por poner un ejemplo: existen comunidades que tienen miles de hectáreas y que su capacidad económica y organizativa no les permite la explotación general de todas. Creo necesario buscar con ellas la manera de aprovechar y consolidar, con los propios pobladores y habitantes de la comunidad, una explotación integral de estas superficies. Asimismo, creemos que no es lo mismo que un particular arriende mil hectáreas en el Valle del Yaqui, en Sonora o en Sinaloa, a que una sociedad de solidaridad social o una cooperativa de 300 o 200 compañeros arrienden mil o más hectáreas. Creemos que allí va a haber un frente de lucha muy interesante. No pudiéramos esto particularizarlo, pero estamos seguros que también se va a dar. También queremos señalar que una de las primeras cosas que el movimiento campesino tiene que ganar ahora es el convencer, no solamente al grupo que gobierna sino al conjunto de la sociedad rural, que queremos ser protagonistas del nuevo país y no sujetos de política exclusivamente. Hay una tendencia muy marcada de varios sectores de la sociedad rural que nos tratan a los campesinos como incapaces, que somos sujetos de políticas exclusivamente asistenciales y que no somos capaces de proponer, que no somos capaces de instrumentar políticas y de insertarnos en el esfuerzo del conjunto de la sociedad civil para construir el país que queremos. Esto es algo de verdad importante, mucho muy importante: el lograr un nuevo trato con el resto de los actores de la sociedad civil y, obviamente, con el Estado. Por otra parte, varios compañeros han mencionado ya la necesidad que tiene el movimiento campesino de avanzar en su unidad y en la unidad con otros sectores. Creemos que esta alianza y esta unidad ha avanzado particularmente en las

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direcciones, o en las cúpulas nacionales, y que no ha bajado a las regiones, particularmente a los estados, que es donde urge se dé la unidad campesina, sobre todo en lo que respecta a la política de federalización de los recursos y transferencias de funciones a los estados por parte de las distintas dependencias que tienen que ver con el sector rural. El movimiento campesino tiene que ir a esos lugares a expresar sus puntos de vista y a insertarse en la pelea por la asignación de recursos. Hay, y queremos decirlo, en las más altas esferas del gobierno, la visión de que somos muchos los que habitamos el campo y que hay que hacer un campo con menos campesinos. Esa es una verdad que no podemos ocultar. Basta ver el presupuesto que se le asigna hoy al campo. Y quisiéramos poner un ejemplo muy sencillo. Le reducen a Banrural su presupuesto de mil 700 a 700 millones de pesos y le asignan al pan más de 800 en el presupuesto electoral. Esa es una muestra de la importancia que le da el grupo gobernante al medio rural. No es posible que para el desarrollo canalice esos recursos y para la política estos otros. Por eso insistimos en que primero tenemos que incidir y convencer al conjunto de la sociedad mexicana de la importancia y del peso que tiene la vida rural en el desarrollo de nuestra nación. Comentábamos que mientras no definamos la estructura de propiedad va a ser muy difícil, en el sector primario, que ordenemos lo demás. Por eso pensamos que la movilidad campesina no es el único instrumento de negociación, pero creemos que va a ser el principal en los siguientes estadios, y lo decimos no porque en los espacios de exposición donde nuestra organización ha participado no hayamos arrancado cosas. Hay quienes piensan que el CAP no ha influido en las decisiones políticas para el campo; nosotros pensamos que sí hemos influido. Que el CAP ha influido, pero muy poquito, porque su capacidad de maniobra es muy pequeña. Nosotros no podemos amenazar al Estado con fuga de capitales, y en la mesa eso es algo fundamental. Pero quisiéramos señalar otros aspectos, sobre todo en la lucha por los precios en los granos. Nos hemos sentado desde el sexenio anterior, no solamente en éste con los harineros, con los que compran sorgo, y llegamos a acuerdos, y la realidad económica se nos impone y se impone siempre al más débil. Solamente cuando el movimiento campesino sale a la calle, pelea, exhibe su peso social –que es lo mejor que tenemos, que es nuestra mejor realidad– es cuando los otros actores de la sociedad también le aportan como le aporta al Estado la solución de sus problemas. Por eso estamos convencidos de que el

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movimiento campesino de corto plazo tendrá que ser profundamente beligerante. Hay que decirlo así: beligerante, beligerante profundamente, y beligerante no en el sentido bélico o armamentístico de la palabra, sino beligerante en el sentido de su exigencia y de utilizar la movilidad, los medios de comunicación, las masas. Para poder dibujar de mejor manera las nuevas formas de organización y de lucha que se requieren y que reclaman el campo y los campesinos, tenemos que pasar por un proceso previo de un análisis más puntual de qué función jugaba el Estado antes de las reformas al 27 y antes de las reformas económicas que se han impulsado en los últimos 10 años. Qué papel jugaba el Estado, qué papel jugaron o jugamos las organizaciones campesinas; reflexionar también en la etapa de los cambios, en la etapa del sexenio anterior: qué papel jugó el Estado y qué papel jugamos las organizaciones campesinas. Y sin lugar a dudas tenemos que concluir preguntándonos qué papel juega el Estado actualmente, cuáles son las reglas y las políticas que el Estado está implementando, y cuál es el papel que nos proponemos desempeñar como movimiento campesino, porque a veces entre querer y poder hay sus diferencias. Creemos que esta reflexión es algo obligado. No hay todavía, ni siquiera entre las dirigencias nacionales –y lo digo por nosotros, como organización, entre nuestra dirigencia nacional y nuestras dirigencias medias e intermedias– una cabal comprensión de qué está pasando actualmente. Todavía le queremos pedir al Estado cosas que ya no va a dar o que ya no puede dar. Me acuerdo de las primeras sesiones del Copecose, en las que solicitábamos a la Procuraduría Agraria cosas que le pedíamos tradicionalmente a la Reforma Agraria y que la Procuraduría estaba impedida, por sus facultades y por sus limitaciones, de darnos. Creo que eso refleja una falta de conciencia del cambio. Todavía es muy común que se dé este fenómeno, por eso pensamos que tenemos que profundizar esta reflexión y este debate sobre las nuevas formas de organización y de lucha, no sin antes revisar los elementos que mencionamos: qué era el Estado y qué papel debemos de jugar.

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Quisiéramos señalar que el reto no es fácil; creo que tenemos la necesidad de pelear por las cuestiones inmediatas, es decir el precio de garantía, y no esperar la reforma a la legislación, a la que por cierto no le llamaríamos nosotros reforma, sino adecuación a la legislación actual. Esta adecuación es una necesidad, pero sobre todo es un reclamo de la sociedad rural, pues actualmente resulta, por ejemplo, que el ejido no es sujeto de crédito. Derogaron la Ley de Crédito Rural, todos lo sabemos, y el ejidatario como tal es sujeto de crédito, pero nos piden a cambio garantía y no la tenemos. La garantía del usufructo que dice la Ley Agraria, pues es una tomada de pelo, y entonces nos recortan el presupuesto para el estímulo de la producción de la banca de desarrollo y nos entrampan en una ley que no nos permite empeñar la escritura para ser sujetos de crédito, y no nos dan los recursos que posibiliten nuestro desarrollo. Por ello considero que es un reclamo el que se definan reglas claras de la política económica en el campo. Si la parcela va a ser garantía y la vamos a arriesgar como hipoteca, pues no nos preocupemos, compañeros; sí, es muy desventajoso, pero más vale que nos digan la verdad, porque si no estamos en un estado intermedio y no podemos desarrollarnos. No olvidemos que también hay casi cuatro millones de pequeños productores de parcelas muy reducidas que han sobrevivido y que están peleando, y creo que esto va a constituir otro rasgo de la organización campesina. Ejidatarios y propietarios vamos a estar en el mismo frente, porque nuestros espacios, nuestra superficie, nuestras capacidades económicas, organizativas, se van a complementar. Sin lugar a dudas el sector privado, el pequeño sector privado, los pequeños propietarios, han desarrollado habilidades en el manejo financiero, contable, para no perder sus propiedades, y los ejidatarios y comuneros hemos desarrollado, para complementar, y que sin lugar a dudas se van a reflejar en las organizaciones campesinas electorales. Para terminar, quisiéramos decir que éste es un excelente principio de una reflexión a la que principalmente las organizaciones campesinas estamos obligadas, pero que también representa un espacio para señalarle al Estado que es necesario que tenga una política de estímulo a la organización campesina. No la tiene, y la que tiene, cuando menos a nosotros, nos parece muy limitada. Tiene que ampliarse, tiene que definirse, y la continuación de estos ejercicios nos va a

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permitir profundizar sobre el perfil de la nueva organización campesina en México, que ahora tendrá que autodefinirse y tendrá que seguir luchando cotidianamente por las cosas que afectan a los miembros y campesinos del país.

Muchas gracias

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willy

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José María Agramón Sánchez*

s un honor para el Movimiento Campesino Popular Independiente haber sido invitado a este importantísimo seminario, donde las organizaciones campesinas hemos tenido la oportunidad de formular propuestas para

poder darle una respuesta al campo de México. Compañeros campesinos, señores dirigentes, señores funcionarios, los que estudiamos en las escuelas normales rurales para hijos de campesinos pobres hemos adquirido un compromiso como maestros rurales. La primera visión que tuvimos como maestros fue encontrarnos con campesinos indígenas, en mi caso en la sierra de Chihuahua, y constatar con tristeza que compañías extranjeras venían explotando las inmensas riquezas de nuestros hermanos indígenas. Por ello nos vimos obligados a ponernos al frente de la defensa de esas riquezas inmensas de nuestros hermanos indígenas allá en la sierra. Ha corrido el tiempo, nos

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* José María Agramón Sánchez es Presidente del Movimiento Campesino Popular Independiente.

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willy

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pusimos a reflexionar y sabíamos que de seguir ese camino tendríamos que topar con muchas barreras, con muchos problemas y, efectivamente, hemos logrado la inconformidad de aquellos que más tienen con los que menos tienen; hemos logrado ser procesados en las cárceles por el único delito que hemos cometido: luchar por la tierra en defensa de nuestros campesinos. Estas barreras, que poco a poco hemos ido tumbando, nos han permitido convencer al gobierno que el Movimiento Campesino Revolucionario ha tenido razón, y con ello pugnar siga vigente la herencia que nos dejó la Revolución Mexicana, y que no tenemos la culpa los dirigentes campesinos de luchar por la tierra. Estamos dándole un cumplimiento a la herencia que nos dejó Zapata, que nos dejó Villa y, principalmente, podemos gritar con mucha honestidad a los cuatro vientos que no hemos defraudado a aquellos revolucionarios, aquellos hermanos nuestros que con su sangre regaron la tierra para dejarnos esta preciosa herencia de luchar por la tierra y que todavía les estamos respondiendo. Por eso, para el Movimiento Campesino Popular e Independiente, ésta es una oportunidad de demostrar y poder decir que el movimiento campesino ha sido el más golpeado, ha sido el más reprimido, pero ha sido el que ha salido en defensa de los problemas de la nación. Nadie puede mentir de los que aquí estamos, que el movimiento campesino ha tenido que tomar carreteras, caminos, instituciones, delegaciones agrarias, palacios de gobierno, para que el reclamo generalizado de la demanda campesina se escuche, se atienda y se resuelva. Por eso hemos tenido que estar procesados en cárceles, hemos sido reprimidos. Porque es cierto que el movimiento campesino ha dado una lucha frontal con aquellos que acaparan la tierra tratando de convertir en propiedad privada esa propiedad social, donde los campesinos puedan ser los dueños de los productos, puedan industrializar sus productos, puedan exportar sus productos y puedan estar seguros de convertirse en los productores de los alimentos básicos que el pueblo de México necesita. Ese es uno de los principios de nuestro Movimiento Campesino Popular Independiente. Nadie puede decir que ha salido también a las carreteras, a las oficinas de agricultura, a otras instituciones que tienen que ver con el precio de los productos del campo. Hemos gritado, sí, es cierto, por el aumento y mejor precio de nuestras cosechas, pero hoy estamos conscientes que tenemos que superar eso, tenemos que luchar porque nuestros productos los industrialicemos en el campo, tenemos que luchar porque los recursos económicos del gobierno lleguen al campo, para que el trigo lo

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industrialicemos en harina, saquemos el salvado y podamos tener mayores rendimientos económicos en el seno de nuestros hogares. Para terminar, yo creo que tenemos que unificar esfuerzos, como decía al principio, tenemos que pensar en estrategias muy bien discutidas, bien planificadas por las organizaciones campesinas. Ya está bueno compañeros, compañera Beatriz Paredes, compañeros de las demás organizaciones; ya está bueno que hagamos marchas en el centro de las ciudades, ya está bueno que reclamemos el aumento del precio del maíz. Miren ustedes, no nos da pena decirlo, porque tenemos que hablar el lenguaje que hablamos los campesinos, porque solamente así nos entendemos. Tenemos que imitar a nuestro país vecino, a Estados Unidos. Cuando se le acumula el tomate en Florida, y el limón, cierra sus fronteras y no las abre hasta que sale el tomate y el limón. Tenemos que cerrar las fronteras de nuestro país vecino, para que salga el maíz, para que el maíz tenga precio y los productores tengan recursos. Tenemos que pelear porque los recursos del gobierno federal lleguen al campo para poder producir; tenemos que luchar porque haya equidad. Los capitalistas, los banqueros, cuando necesitan recursos, cuando quieren someter al gobierno, especulan, y no es posible que ellos no tengan que gritar dos veces, con una sola vez les dan el apoyo para que fortalezcan sus bancos y sus recursos. Nosotros tenemos, como decía el compañero Iris, que bloquear carreteras, parar el tráfico o tomar empresas para poder ser escuchados y tener recursos para hacer producir el campo. No debe negarse que los campesinos son los que hasta ahorita, todavía, producen los alimentos básicos para que el pueblo de México se alimente, para que los obreros en las grandes ciudades industrialicen el producto, laboren y tengan trabajo. Yo le agradezco mucho a la Procuraduría Agraria y a la Escuela de Chapingo por estos importantísimos talleres de aprendizaje. Nuestra organización ha sido una de las que más ha contribuido, sin tener que mentirles a ustedes, porque sería yo un hipócrita: tenemos 64 asambleas en el país, 64 talleres de aprendizaje con la participación del INCA Rural, con la participación del Banco Rural, con la participación a veces de los gobiernos de los estados, con la Semarnap, con la CNA

y, principalmente, con la Procuraduría Agraria. Porque queremos y tenemos

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necesidad de que los campesinos que militan en nuestra organización sean campesinos preparados; que los que ya tienen la tierra sepan hacerla producir mejor, y los que no la tienen sepan qué hacer cuando ya la tengan. Ese es el compromiso que tenemos con ellos. Queremos campesinos despiertos, no queremos campesinos que estén atravesando por una miopía del saber de las cosas; queremos que haya campesinos que produzcan mejor, que más temprano que tarde el pueblo de México pueda agradecerles la enorme productividad. Por ello queremos que haya más seminarios, más talleres, y que estos talleres se conviertan en talleres regionales, en talleres municipales, donde todos los campesinos –desde los más alejados, allá en los rincones más alejados de nuestra patria– se puedan incorporar, se preparen y puedan convertirse en campesinos útiles a la sociedad y al México moderno que queremos tener.

Muchas gracias

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willy

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Álvaro López Ríos*

o creo que este tipo de seminarios deben constituir una oportunidad para una discusión y un análisis racional muy puntual, para que no tenga efectos contrarios. Si a nivel de dirigentes, que nos conocemos y estamos

mucho en contacto, enfadan a veces los excesos, me imagino que ello sucede en mayor grado con un público que viene a otras cosas. De tal manera que yo iniciaré planteando dos cosas. Primero, habrá que profundizar en la propuesta de Beatriz Paredes. Me parecen muy importantes sus reflexiones, las que comparto, pero que considero debieran ser motivo de análisis entre las organizaciones para saber el tipo de movimiento campesino que existe y el que existirá hacia delante. Segundo, los foros, seminarios o talleres, desde mi punto de vista, no deben convertirse en

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* Álvaro López Ríos es Secretario General de la Unión Nacional de Trabajadores Agrícolas (UNTA).

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willy

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espacio de gestión o de muro de lamentaciones en donde se aporta poco y se dicen muchas cosas, a veces a lo mejor desenvainadas, por lo que espero en tres minutos dar una idea. Requerimos defender la propiedad social porque ésta ha sido fuente de soberanía, estabilidad y de paz social, y lo entendemos así los campesinos y lo debe entender así la sociedad mexicana. Dos: la globalización comercial no debe llevarnos a la pérdida de soberanía nacional. Desde círculos de gobierno, a veces vemos rasgos que asumen estas actitudes de globalización, ese equivalente de la pérdida de soberanía, y creo que debemos impedir esto. Tres: las organizaciones y el movimiento campesino requieren de un desarrollo rural democrático, impulsor de justicia y de bienestar. Cuatro: requerimos unidad del movimiento campesino, efectivamente, en un frente amplio; en un frente común como lo plantea Beatriz Paredes, para hacer frente a las adversidades tanto internas como externas. Recuérdese, compañeros dirigentes y funcionarios, que estamos ante una oleada, que el conservadurismo ha avanzado, la nación ha avanzado unilateralmente en el mundo, y no solamente de manera interna sino externa. Requerimos, en el punto cinco que planteo, hacer un balance muy objetivo, muy autocrítico de los últimos cien años de la presencia de los campesinos en la vida de México, de cara al nuevo milenio que está ya muy próximo. Seis: requerimos una nueva actitud y una nueva práctica de las dirigencias campesinas. Yo tengo la impresión que aquí los dirigentes hablamos mucho de soberanía, de producción, de eficiencia, y seguramente hay un buen porcentaje que no producimos lo que nos comemos, de tal manera que sería un buen ejercicio para los campesinos de este país que los dirigentes nos convirtiéramos en productores eficientes y en ejemplo a seguir, no simplemente predicar de palabra; y, siete: requerimos establecer una sólida alianza entre el movimiento campesino y las organizaciones y la Procuraduría Agraria para hacer frente a un marco jurídico que tiene mucho qué decir en cuanto a ausencias, que no nos permite hacer una correcta defensa de los campesinos en el marco del conflicto agrario, en el marco de las relaciones sociales que existen en el campo. En este sentido, nos parece que ha sido un acierto este seminario. Ojalá los pudiéramos diseñar de mejor manera para que eventos de este tipo fueran más fructíferos, y que esa alianza que se requiere de la Procuraduría Agraria y el

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movimiento campesino se consolide a futuro para que efectivamente ustedes sean la representación de los campesinos, para que sean el Ombudsman del campo.

Muchas gracias

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Federico Ovalle Vaquera* Gracias, compañeros dirigentes de las distintas organizaciones, señor Procurador.

in duda ejercicios como éste tienen un gran significado para profundizar en la reflexión que requiere el campo mexicano. Yo no voy a abundar mucho en el diagnóstico expresado por varios de los dirigentes que ya

hicieron uso de la palabra, simplemente diría que comparto ese diagnóstico. En efecto, la etapa actual está marcada por una profunda crisis en el campo mexicano, resultado de las transformaciones económicas y jurídicas; eso también ha llevado a que las organizaciones sociales hayamos experimentado una serie de cambios hacia el interior. En ese sentido, creo que se requiere en este momento que, con la participación de instituciones como la Procuraduría

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* Federico Ovalle Vaquera es Secretario General de la Central Independiente de Obreros Agrícolas y

Campesinos (CIOAC).

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Agraria, reflexionemos de manera profunda sobre el papel de una de las instituciones que por excelencia en México ha atendido a los campesinos: la SRA. Yo no coincido con que el papel de la Reforma Agraria se reduzca solamente a la función de terminar con lo que se define en el concepto de rezago agrario. Creo que el movimiento campesino requiere de instituciones mucho más fuertes y mucho más eficaces para que se impulsen otro tipo de acciones que van más allá del concepto de rezago agrario. Sin embargo, también quiero expresar la idea de que esta gravedad de la crisis de la que hablamos, quizá a los campesinos pobres de México no les resulta novedosa. La situación económica en el campo, sobre todo para la mayoría, ha sido una situación que prevalece desde muchas décadas atrás; lo novedoso de la actual situación es que han sido tan graves y tan profundos los cambios que afectan a muchos de los agricultores y productores que antes se beneficiaron con las políticas diseñadas por el gobierno de la República, y eso es lo que verdaderamente está en el marco de la discusión. Yo estoy convencido que sin estos elementos difícilmente vamos a superar los retos que el movimiento campesino, y la República en general, hoy están enfrentando. No podemos superar la crisis en el campo si no hay estabilidad en las políticas que se conocen como macroeconómicas, si las condiciones económicas están cambiando todos los días y están determinadas por las devaluaciones, por las coyunturas internacionales, por las alzas de las tasas de interés. Con estos factores seguramente no podrá existir crecimiento y desarrollo para el medio rural. Tampoco puede haber desarrollo si las propias políticas macro-económicas desatan cotidianamente inconformidades sociales que, muchas veces, se traducen en movimientos violentos; no se puede desarrollar a un país en esas condiciones, por eso hablo de estabilidad económica, estabilidad social y estabilidad política. Ahora bien, ¿qué requiere el movimiento campesino? Es evidente que esas transformaciones jurídicas y económicas en México se han dado de manera tan acelerada que yo decía en una reunión de Copecose que, francamente, a veces ni siquiera los que estamos al frente de las organizaciones entendemos la profundidad de los cambios. Se requiere capacitar a los dirigentes, a los técnicos

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de las organizaciones, de tal manera que podamos entender tales cambios, en primer lugar, y de que coexistan en este país dos concepciones del desarrollo rural. Una concepción gubernamental que ha introducido estos cambios acelerados, motivados más por una apertura económica indiscriminada, por una globalización de las economías a nivel internacional, que por la necesidad de desarrollarse a nivel del país. Esta es una concepción que existe y se refleja en el presupuesto, y se refleja en los programas, se refleja en todos lados; la otra concepción es la del movimiento campesino, es la concepción de las organizaciones. Yo estoy absolutamente de acuerdo con Beatriz Paredes cuando dice que el reto de las organizaciones campesinas es hacer que prevalezca y se fortalezca la propiedad social en el campo; yo estoy absolutamente de acuerdo; pero, compañeros dirigentes y de las organizaciones, los convoco a que reflexionemos, incluso con la Procuraduría, sobre el papel que hemos jugado como movimiento campesino a partir de las reformas jurídicas y a partir de la reforma económica. Yo aquí no voy a enjuiciar a quienes estuvieron o no de acuerdo, tampoco quiero ensalzar a los que estuvieron en contra o no estuvieron en contra, lo que quiero es llamar la atención sobre la base de si el papel que desempeñó el movimiento campesino y sus organizaciones fue el correcto y, entonces, a partir de ese diagnóstico, poder diseñar las acciones que correspondan para impulsar las transformaciones que necesita el país. En ese sentido quiero terminar con la idea siguiente: a mí me parece que las organizaciones nacionales y regionales precisan reclamar del gobierno de la República un espacio de participación en el diseño de las políticas públicas. Yo no comparto la idea ni del Presidente de México, ni de nadie, cuando se afirma que quienes no compartimos la política guber-namental no tenemos propuestas; yo creo que el movimiento campesino, sobre todo el agrupado en el Congreso Agrario Permanente, de unos años para acá ha hecho un conjunto de propuestas y un diseño del país para el medio rural. Eso lo hemos hecho, durante muchos encuentros, muchos eventos y discusiones. El problema es que luego ese tipo de propuestas, ese tipo de alternativas que se instrumentan desde las organizaciones, no se aplican en el diseño de la política

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gubernamental. Requerimos una política distinta, eso está claro para mí, y me lo aclara más el impacto de la reforma económica y la reforma al 27 constitucional; requerimos otro tipo de política rural para este país y, para ello, también hace falta impulsar un profundo esquema de capacitación que nos ayude a comprender todas estas transformaciones de las que estamos hablando. Comparto con ustedes, quiero finalizar con eso, la idea de promover la más amplia convergencia del movimiento campesino, y si bien es cierto que éste no es un espacio para resolver cuestiones de carácter organizativo, sí creo que eventos como éste deberían realizarse en los espacios regionales y estatales, y que instancias de unidad del propio movimiento campesino –que hoy tenemos que unirnos, nos guste o no– tienen que darse a nivel de las regiones, a nivel de los estados de la República, a fin de poder incidir en el diseño de la política gubernamental para el desarrollo rural y en el diseño de los programas para sacar adelante a este medio. No es posible que sigamos actuando sobre la base de programas de alianza para el campo que favorecen a unos cuantos, que excluyen a la mayoría y que se traducen en la práctica cotidiana de muchos años de cómo ha sido tratado el movimiento campesino. Eso debemos tratarlo, y me sumo final-mente a la idea de poder analizar la necesidad de reformar nuevamente, y yo sí digo reformar, el 27 constitucional y sus leyes reglamentarias para adecuarlo al país de nuestros tiempos y a las necesidades del movimiento campesino.

Muchas gracias

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Pedro Magaña*

esde hace ya algunos años, en que quizá muchos menos de nosotros enfrentábamos la necesidad de fijar posiciones ante las reformas, observamos que, algunas veces, nuestros compañeros decían que los cambios son buenos siempre que nos beneficien, siempre que éstos

se traduzcan en fortalecimiento de la organización. Al respecto, comparto la idea que se ha expresado aquí en el sentido de que este ejercicio de reflexión lo reproduzcamos o bajemos a las regiones, porque el balance que todos hacemos es que el resultado de muchos de los cambios –si bien no estamos en posibilidad de excluirlos de este proceso de la globalización económica– es que los más desfavorecidos han sido los campesinos y los trabajadores, y esto no puede ser positivo, no puede ser evaluado como un cambio a favor de la

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* Pedro Magaña es miembro de la Coordinación Nacional de la Unión Nacional de Organizaciones

Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA).

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sociedad. Entendemos que estos cambios obedecen a intereses muy puntuales y que, si bien es cierto que necesitamos influir en la visión de la dirigencia, como lo señalaba la compañera Beatriz Paredes, una visión más nacional, también tenemos que insertar nuestro análisis con una visión mundial de los procesos que estamos viviendo. Es muy doloroso reconocer que a nivel mundial la agricultura familiar, la agricultura campesina, está en un proceso de devastación, en un proceso en donde cada vez hay menos campesinos. En América Latina y en México tenemos la fortuna de ser, todavía, numérica, histórica y socialmente un sector muy importante, con posibilidades de dar la batalla para que la agricultura siga teniendo como factor principal a los productores y no derive en una agricultura de paisaje, o industrial, como se observa en otros países. Por los resultados que se pueden observar en esas economías, y en ese modelo que se nos ofrece como futuro, podemos afirmar que el panorama que se nos ofrece es realmente aterrador: la pérdida de la calidad en los alimentos, la pérdida en la suficiencia y en la decisión de cada país de poder seguir tomando decisiones con relación a sus agriculturas. Por lo anterior, consideramos urgente que se haga un análisis realmente crítico, no sólo de los cambios jurídicos, sino también del modelo de desarrollo que queremos para el país y del papel que juega la agricultura y los distintos actores del sector rural. Cuando se habla de la defensa de la propiedad social en general tenemos que estar de acuerdo, pero tenemos que revisar también si efectivamente sigue existiendo la posibilidad de defensa de esa propiedad social en el marco jurídico que existe hoy; tenemos que defender el territorio, pero tenemos que ver si efectivamente tenemos los instrumentos jurídicos para defender el ejido. Si el ejido de hoy sigue siendo el ejido de antes, considerado propiedad social, o si la tendencia hoy es hacia la privatización de la tierra ejidal, la preocupación es que en lugares donde la tierra tiene un valor alto, donde tiene infraestructura, donde tiene la posibilidad de ser efectivamente un patrimonio, hoy se presenta un proceso avanzado de desintegración de los ejidos, una pérdida constante de los derechos ejidales, como es el caso de la renta de la tierra. Esto debe ser motivo de reflexión, de un análisis crítico de la legislación para saber si está permitiendo y

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fomentando esto, o si se está en posibilidad de revertir los cambios que consideramos negativos. Por último, quiero comunicarles que la UNORCA se pronuncia por un movimiento campesino unitario, por un movimiento campesino que efectivamente tienda a intervenir en la elaboración de políticas, que además nos permita articularnos desde el nivel de productores a nivel comunitario regional, estatal, nacional, e incluso internacionalmente. Necesitamos vincular nuestros movimientos para la defensa de esa propiedad social, para la defensa de una auténtica reforma agraria, para la defensa de los derechos de los agricultores, para la defensa, finalmente, de nuestros proyectos nacionales.

Muchas gracias

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• CLAUSURA •

Clausura Froylán Hernández Lara*

or principio, quiero reiterar nuestro mayor reconocimiento a las organizaciones campesinas que con su iniciativa y sus propuestas hicieron posible este seminario; quiero, de la misma manera, reiterar nuestro mayor

reconocimiento a la Universidad Autónoma de Chapingo, a los ponentes y a todos los asistentes por su participación; expresarles que la Procuraduría Agraria reconoce el tiempo actual como un tiempo de debate, debate de ideas, de diagnósticos, de posiciones, de perspectivas y, desde luego, de las políticas y tareas para el campo mexicano; reiterarles la convicción, la obligación y el

mpromiso de todos los que trabajamos en la Procuraduría Agraria, que es la fensa de la propiedad social, su razón de ser y de actuar.

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code * Procurador Agrario. 227

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• CLAUSURA •

Quiero decirles también que registramos con todo interés y atención los comentarios, las demandas y las propuestas que han sido planteadas por todos ustedes durante estos cinco días de trabajo. Permítanme ahora, para concluir, decirles que es un alto honor para mí declarar formalmente clausurados los trabajos de este Primer Seminario de Especialización sobre el Marco Jurídico Agrario que, estoy seguro, va a constituir el inicio del fortalecimiento del Copecose, de nuestro Copecose, como espacio de debate, de análisis y de construcción de propuestas conjuntas de la Procuraduría Agraria y de las organizaciones campesinas de México.

Por la participación de todos ustedes, muchas gracias.

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Dirección General de Estudios y Publicaciones

Normas para la presentación de originales "Revista Estudios Agrarios

1. Los trabajos tienen que entregarse en castellano; deben ser inéditos en esta lengua y no tener derechos cedidos a terceros. Los trabajos se enviarán mecanografiados o impresos a doble espacio —sin enmendaduras— sobre papel blanco tamaño carta (21.6 x 27.9 cm), con un tamaño de letra de 12 puntos. Todas las páginas deberán ir numeradas. Las notas se pondrán al final del artículo.

2. La extensión máxima aconsejada para los trabajos es la siguiente: • Ensayos 30 páginas • Reseñas de foros, seminarios y talleres 5 páginas • Críticas bibliográficas 3 páginas

3. Debe adjuntarse un breve curriculum del autor o autores, seña-lando dirección, teléfono y fax para contactos posteriores.

4. Las tablas y gráficas deberán agruparse aparte, indicando cla-ramente su ubicación en el texto con una llamada. En el caso de las gráficas, se incluirá la tabla de datos que se utilizó de base para su elaboración. También irán numeradas.

5. Asimismo, se debe adjuntar una copia magnética (diskette 3.5") de la versión definitiva del artículo.

6. Al autor se le entregará una versión final que, en su caso, apro-bará mediante la firma de una carta de autorización.

7. La correspondencia deberá remitirse a: Revista Estudios Agrarios Dirección General de Estudios y Publicaciones Motolinía 11, primer piso, Col. Centro C.P. 06000, México, D.F. Teléfonos: 237 90 36 (directo) 237 90 00 al 09 (conmutador) ext. 430 Fax 521 80 34

• POLÍTICA SECTORIAL •

CONVOCA AL Premio Estudios Agrarios

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De acuerdo con las siguientes bases: DE LOS TRABAJOS Y CONCURSANTES Primera. El concurso queda abierto a la partici-pación del público en general interesado en el desa-rrollo del campo mexicano. Segunda. Los trabajos podrán presentarse de ma-nera individual o colectiva. Tercera. Deberán constituir una aportación al cono-cimiento del campo y al desarrollo del medio rural agrario. Cuarta. Para estos trabajos habrá dos categorías: la primera, para trabajos de investigación y tesis; la segunda, para ensayos. Quinta. Para la primera categoría, los trabajos deberán tener una extensión mínima de cien cuar-tillas tamaño carta y estar escritos a máquina, a do-ble espacio y en español. Sexta. Para la segunda categoría, deberán presen-tarse estudios con una extensión mínima de treinta cuartillas tamaño carta, escritos a máquina y a doble espacio, en español. Séptima. Los concursantes, bajo seudónimo, debe-rán presentar los trabajos en original y dos copias a más tardar el 30 de junio de 1997; por separado y en sobre cerrado, la identificación del autor o autores, su domicilio, y en su caso, número de teléfono y fax. Octava. Los trabajos deberán remitirse al "Premio Estudios Agrarios", Procuraduría Agraria, Direc-ción General de Estudios y Publicaciones, Moto-linía Núm. 11, primer piso, Col. Centro, México 06000, D.F, o bien entregarlos directamente en las Delegaciones de la Procuraduría Agraria en toda la República. Novena. No se devolverán los originales ni las copias de los trabajos recibidos. DE LOS TEMAS Décima. La temática a desarrollar deberá considerar los siguientes aspectos: • La Reforma del Estado, el nuevo marco legal agrario y su repercusión en el campo.

• La nueva institucionalidad agraria. • Procuración de justicia Agraria. • Mercado de tierras. • Municipio rural y su participación en el desarrollo regional integral. • Núcleos agrarios y organizaciones campesinas. • Programas alternativos de desarrollo productivo para el campo. • Propuestas y experiencias de las nuevas formas de asociación económica para el desarrollo agrario. • La problemática agraria en pueblos indígenas. DEL JURADO Decimoprimera. El jurado estará integrado por per-sonalidades académicas y representantes de las ins-tituciones del sector agrario. Decimosegunda. El veredicto del jurado será ina-pelable. DE LOS PREMIOS Decimotercera. Los premios que se otorguen a los trabajos de acuerdo con la resolución del jurado serán: Trabajos de investigación y tésis: 1er. Lugar: $60,000.00 publicación y diploma 2º y 3er lugar: Diploma Ensayos: 1er. Lugar: $30,000.00 publicación y diploma 2º y 3er lugar: Diploma Decimocuarta. Los resultados del Premio Estudios Agrarios serán publicados en los principales diarios nacionales y se notificarán por escrito a cada uno de los ganadores. Decimoquinta. El premio será entregado dentro de los 60 días siguientes a aquel en que el Jurado emita su veredicto, en el lugar que el Comité Técnico señale. Decimosexta. Los trabajos que no sean acreedores al primer lugar en cualesquiera de las categorías podrán ser publicados en la revista Estudios Agra-rios a consideración del Consejo Editorial de la misma. Decimoséptima. Todo asunto no previsto en esta Convocatoria será resuelto por la Dirección General de Estudios y Publicaciones, Motolinía Núm. 11, primer piso, colonia Centro, teléfono 237 9036 y fax 521 8034.


La Procuraduría Agraria, a través de la revista Estudios Agrarios, invita a participar en la conferencia electrónica intitulada: "Sistemas Financieros para los Pobres Rurales", que se realizará del 5 de mayo al 6 de junio de 1997, mediante un foro de discusión en la Internet auspiciado por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola de América (FIDAMERICA).

De manera especial, se sugiere que los participantes incluyan algunas de sus experiencias en el tema, como Fondos Rotatorios, Fondos de Garantía, Cooperativas de Ahorro, Crédito y Sistemas de Subsidio a la Inversión, entre otros. El mejor trabajo recibirá un premio de 500 USD.

Los interesados deben enviar sus trabajos en un disquete de 3.5" a la redacción de esta revista, para proceder su selección y registro. La fecha límite de recepción es el 4 de mayo.

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