ESTUDIOS AGRARIOSpa.gob.mx/publica/cd_estudios/pdf/12.pdfMargarita Flores de la Vega 225...

ESTUDIOS AGRARIOS

PROCURADURÍAAGRARIA

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ESTUDIOS AGRARIOSAño 5, núm. 12. Mayo-agosto 1999

DIRECTORIO

Procurador AgrarioRafael González Pimienta

Subprocurador General Secretario GeneralMarcos A. Nazar Sevilla Fabio Tulio Zilli Viveros

Coordinador General de Programas Interinstitucionales Coordinador General de Delegaciones

Miguel Ángel Vidaurri Garza Eduardo Alviso Rentería

Coordinadora de Asesores Director General Jurídico y de Representación AgrariaMaribel Méndez de Lara Alberto Pérez Gasca

Directora General de Quejas y Denuncias Director General de Conciliación, Arbitraje y Servicios PericialesRuth Macías Coss Armando Herrera Cuervo

Director General de Organización Agraria Director General de Apoyo al Ordenamiento de la Propiedad Rural

Arturo N. Rodríguez Gutiérrez

Director General de Estudios y Publicaciones Director General de Programación, Organización y PresupuestoHéctor Robles Berlanga

Director General de Administración Contralor InternoJosé Luis Berrospe Martínez José Ángel Lozano Muñoz

Director General de Comunicación SocialSergio Victoria Ladrón de Guevara

CONSEJO EDITORIAL: Andrés Casco Flores, Luciano Concheiro Bórquez, Luis Aboites Aguilar, Margarita Flores de la Vega,Ernesto Camou, Louise Cord, Ludka de Gortari, Hubert C. de Grammont, Guillermo de la Peña Topete, Edmundo Ducoing,Rodolfo Tuirán Gutiérrez, Fernando Rello Espinosa, Héctor Robles Berlanga, Leopoldo Zorrilla Ornelas, Fabio Tulio ZilliViveros, Sergio Zendejas, Miguel Cervera Flores.

DIRECCIÓN Y EDICIÓN

Dirección General de Estudios y PublicacionesEditor: Alberto Mc LeanFormación: Perspectiva Digital S.A de C.V.

PORTADA

José Benítez “Caminante silencioso”, Calendario de los dioses del primer mundo, Sitakua, Nayarit, 1993.

Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría Agraria es una publicación que esta institución edita en forma cuatrimestral. Certificado de Reserva deDerechos al Uso Exclusivo Núm. 003330/95. Certificado de Licitud de Título Núm. 9107. Certificado de Licitud de Contenido Núm. 6427. Distribui-da por la Procuraduría Agraria. Editor responsable: Fabio Tulio Zilli Viveros.Las opiniones vertidas en los artículos firmados son responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente el criterio editorial de larevista. Ésta se reserva el derecho de modificar los títulos. Los artículos sin firma corresponden al equipo de redacción de la Dirección General deEstudios y Publicaciones de la Procuraduría Agraria. Toda reproducción total o parcial deberá mencionar la fuente.

La correspondencia debe dirigirse a:Dirección General de Estudios y PublicacionesRevista Estudios AgrariosProcuraduría AgrariaPalacio Nacional, Patio Central, Cuarto piso,Col. Centro, C.P. 06000, México, D.F.Teléfonos: 542 13 22, 522 75 28, 522 20 04Fax: 518 69 12

DR © 1999 Procuraduría AgrariaMotolinía 11, Col. Centro, C.P. 06000, México D.F.

ISSN 1405-2466

Esta edición consta de 2,500 ejemplares y se terminó de imprimir en el mes de septiembre de 1999 en Perspectiva Digital, Anaxágoras 844-3, Col. DelValle, México, D.F.

E-mail: [email protected]últenos en Internet:http://www.pa.gob.mx

Preliminares 4/15/04, 4:32 PM2

Editorial 5

Análisis

Análisis de la propiedad social del Distrito Federal en el umbral del siglo XXI

Franco Vargas Montes Silvia Martínez Pabello

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Estudiar lo rural desde una perspectiva interdisciplinaria: una aproximación al caso de México

Víctor M.Toledo Pablo Alarcón-Chaires

Lourdes Barón 55

La propiedad privada rural Roberto Francisco Ibarra Romero

Manuel Morales Jurado 91

Tierras de uso común, regímenes de tenencia y transición agraria en México Thierry Linck

Índice

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119

La gestión del agua subterránea en Guanajuato. La experiencia de los COTAS

Boris Marañon 153

El parcelamiento de tierras ejidales en una subregión cafetalera del sur de Veracruz

Emilia Velázquez H, 175

El Registro Agrario Nacional

197

Foros La agricultura en América Latina: situación y perspectivas

Margarita Flores de la Vega 225

Estadísticas

249

Biblioagrarias 263

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Fondos comunes y el programa de la mujer campesina

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Editorial

l finalizar el siglo, la situación que prevalece en el campo nos si-gue planteando preguntas; muchas de ellas sin una respuesta clarao bien definida y otras que ofrecen una gama amplia de posibilida-

des. Ante esta situación, es por demás necesario observar el campo en suconjunto, tratar de abarcar las características tanto generales como particu-lares de la problemática agraria.

Bajo este entendido, la Revista Estudios Agrarios se ha propuesto desdesus inicios el propiciar una discusión colectiva sobre los principales pro-blemas del campo, que permita arribar a consensos sobre cuáles son laspolíticas que se requerirán para el próximo siglo para el desarrollo rural. Eneste sentido, cuatro temas fundamentales tratados —en este número— dentrode esta formulación, son: la situación agraria del Distrito Federal, mismaque ha sido poco estudiada y que, no menos importante que la cuestiónurbana, debería interesar por su relevancia: ¿cuántos ejidos y comunidadesexisten dentro del Distrito?, ¿cuáles de ellos poseen tierras aquí o en otras en-tidades, y cuáles no?

En segundo lugar, durante muchos años ha sido soslayado el estudio de lapropiedad privada de la tierra como parte de los resabios que dejó la etapadel reparto agrario; sin embargo, en este tipo de propiedad también se ubi-can diversos y complejos problemas agrarios. El minifundio privado es másgrave que el de los ejidatarios y comuneros del país; por otra parte, la au-sencia de amparo documental de gran parte de los predios los coloca en unasituación precaria que ha inhibido durante mucho tiempo la inversión en elcampo. Finalmente, en la distribución de las tierras privadas se observa unaacentuada desigualdad: 1% de los propietarios tiene más de la mitad de lastierras de este sector.

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Por otro lado, la importancia de la utilización del agua para la producciónagropecuaria y su creciente competencia con los usos urbanos, han trans-formado la escasez de este recurso en un problema social de urgente solu-ción. Siempre se ha tratado el tema de los derechos sobre la tierra y se hadesdeñado el tema acerca de los derechos sobre el recurso agua, el cual,cada vez más, cobra mayor importancia dentro del ámbito rural.

Finalmente, durante las últimas décadas, se ha colocado al problema delminifundio como la principal limitación para el desarrollo agropecuario;sin embargo, no siempre en este análisis se ha tenido presente la existenciade aproximadamente 70 millones de tierras ejidales de uso común, cuyaexplotación —cuando se realiza— se lleva a cabo mediante sistemas demuy reducida intensidad, principalmente mediante ganadería extensiva.

Pocas veces nuestra Revista puede presentar un conjunto tan novedoso ypoco difundido de reflexiones acerca de la problemática del campo y nopor ello poco relevantes, mismas que, estamos convencidos, servirán demotivación para futuras investigaciones.

De esta forma, la Revista inicia con el texto de Franco Vargas Montes ySilvia Martínez Pabello, “Análisis de la propiedad social del Distrito Fede-ral en el umbral del siglo XXI”, el cual se encarga de la no fácil tarea dehacer un diagnóstico de la problemática que define a la propiedad socialdentro del Distrito Federal y, como dicen los autores, “este estudio podríaser un marco de referencia para el conocimiento de la situación agraria delos poblados legalmente constituidos en el Distrito Federal, partiendo delconocimiento histórico básico de la propiedad, hasta la exposición de losdatos agrarios fundamentales establecidos respecto de las acciones agra-rias dotatorias y las que afectaron a los núcleos agrarios del Distrito Fede-ral, con sus muy diversas variantes”.

En segundo lugar, Víctor Toledo, Pablo Alarcón-Chaires y Lourdes Barón,quienes se hicieron acreedores al segundo lugar del Premio Estudios Agra-rios 1998, presentan una novedosa propuesta metodológica utilizada parael caso de Michoacán, la cual consiste en aplicar un índice de campesinidad-agroindustrialidad a los municipios que comprende la entidad. Por su par-


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te, Roberto Francisco Ibarra Romero y Manuel Morales Jurado, en “Lapropiedad privada rural”, analizan las distintas características que han defi-nido y definen a la propiedad privada en el México rural, tema poco explo-rado y que, en este caso, nos acerca al conocimiento de dónde, cuál es y hasido su distribución, así como la proliferación del minifundio que se obser-va dentro de ésta.

Thierry Linck, en su artículo “Tierras de uso común, regímenes de tenenciay transición agraria en México”, hace un análisis de las características quedefinen el uso y aprovechamiento de las tierras de uso común, mismo que,como recursos, plantean una contradicción entre el carácter colectivo de suapropiación y su uso individual; de ahí deriva que los recursos colectivosfrecuentemente son bienes sin carácter mercantil, cuyo uso no depende dela fijación de un precio en el mercado, sino de una regla. Además, estudialas relaciones que se establecen entre la explotación ganadera de las áreasde uso común de los ejidos y las actividades agrícolas.

Boris Marañón, en su trabajo “La gestión del agua subterránea en Gua-najuato. La experiencia de los COTAS”, hace un análisis relacionado con lasdificultades existentes aún para que la sociedad pueda organizarse eficaz-mente para administrar los recursos hídricos del subsuelo y aprovecharlosracionalmente para las actividades agropecuarias.

Por su parte, Emilia Velázquez estudia la discusión generada en torno alparcelamiento ejidal en los ejidos cafetaleros del suroeste del municipio deSoteapan, Veracruz, misma que sirvió para definir nuevas formas de inte-racción o confirmar las ya existentes. Dos cuestiones permean su trabajo;por un lado, las formas en que las cuatro comunidades indígenas estudiadasusaron la misma ley para replantearse sus normas de acceso a recursos, ypor otro, las razones que utilizaron para defender la permanencia de los“ejidos comunales” o su parcelamiento.

Para finalizar la sección de Análisis, el Registro Agrario Nacional nos ofre-ce un texto oportuno sobre la descripción de las tareas y la naturaleza delRegistro, mismas que son básicamente poco conocidas pero que, sin duda,son necesarias saberlas. Un buen trabajo catastral es benéfico por varias


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razones, por un lado, evita la generación de conflictos futuros (lo contrarioimplica problemas en la actualidad y en el futuro), por otro, reafirma lapropiedad sobre la tierra de los sujetos agrarios.

En nuestra sección de Foros, Margarita Flores de la Vega, funcionaria de laCEPAL, ofrece un artículo titulado “La agricultura en América Latina: situa-ción y perspectivas”, mismo que se elaboró a partir de la conferencia quepresentó en la reunión 110 del Copecose, en el cual proporciona una visiónde conjunto de la evolución reciente de la agricultura y nos muestra lasdiferencias que existen entre países del continente ubicando la posiciónque México ocupa dentro de este contexto.


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•ANÁLISIS•

Análisis de la propiedad social

del Distrito Federal en el umbral

del siglo XXI

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Diagnóstico

Franco Vargas MontesSilvia Martínez Pabello*

Situación actual y problemática general

l Distrito Federal abarca una superficie de l,499 km2, a una latitudde l9°26’00’’ y una longitud de 99°08’00’’, colindando hacia elnorte, este y oeste con el estado de México y al sur con el estado de

Morelos. El Distrito Federal tiene una población de aproximadamente 8.5millones de habitantes distribuidos en 16 Delegaciones.

Presenta una compleja problemática derivada principalmente de su situa-ción demográfica, ya que existe una gran cantidad de habitantes en un áreapequeña, lo que ha originado fuertes contrastes, déficits urbanos y rezagossociales, los cuales implican altas necesidades de obras y servicios, querebasan cualquier posibilidad financiera.

* Franco Vargas Montes se desempeña como Delegado y Silvia Martínez Pabello comoSubdelegada de Registro en la Delegación del RAN en el Distrito Federal.

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•ESTUDIOS AGRARIOS•

La demanda de suelo para vivienda, la ocupación irregular de la tierra y elcrecimiento desmesurado y anárquico de los asentamientos humanos, sonalgunos de los principales ejes problemáticos del desarrollo urbano y de latenencia de la tierra, la solución de estos problemas representa una de lasfuertes demandas permanentes de la sociedad y una de las preocupacionesprioritarias de las instancias de Gobierno.

Actualmente la mayor parte de la propiedad social ha sido ocupada porasentamientos humanos. En muchos casos la afectación de la mancha urbanaen el Distrito Federal sobre las zonas rurales ha originado que los campesinossean víctimas de la especulación inmobiliaria y de procesos expropiatoriosque han cumplido una función más correctiva que preventiva.

Hasta 1992, el Gobierno tenía como único instrumento para incorporar suelosocial al desarrollo urbano la expropiación; actualmente, el marco legal agra-rio permite que los ejidos y comunidades acuerden a través de sus asambleasalternativas para la incorporación de suelo social al desarrollo urbano.

Problemática respecto a los asentamientos humanos

Debido al crecimiento anárquico que se ha presentado en el suelo de con-servación, el cual genera un impacto negativo en las características natura-les de la zona y el medio ambiente, así como el aumento desmedido defamilias que carecen de servicios, accesos y de medidas higiénicas, la Se-cretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal, en coordinación con lasautoridades federales y locales respectivas, han definido la creación deComités Delegacionales a los que el Sector Agrario ha sido invitado, conlos objetivos básicos de controlar el crecimiento de la mancha urbana haciael suelo de conservación; frenando el crecimiento de asentamientos huma-nos, protegiendo áreas con potencial agrícola, pecuario o forestal, así comolos ríos, escurrimientos y otros que conforman las cuencas para los mantosacuíferos, mitigar el impacto ecológico por la ocupación urbana irregular,propiciando la regularización de la tenencia de la tierra.

Cabe destacar, que de acuerdo con información del Gobierno del DistritoFederal, existen alrededor de 560 asentamientos humanos en áreas consi-

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•ANÁLISIS•

deradas de conservación, de los cuales 177 han sido regularizados y 383aún no, ambos han contribuido a la pérdida de alrededor de 7,500 ha de las86,800 ha que conforman dicha área de conservación.

Total Regularizados IrregularesSuelo de conservación (totales) 560 177 383Álvaro Obregón 13 12 1Cuajimalpa 60 8 52Gustavo A. Madero 20 1 19Iztapalapa 70 54 16Magdalena Contreras 17 6 11Milpa Alta 44 0 44Tláhuac 33 3 30Tlalpan 134 31 103Xochimilco 169 62 107

Fuente: Comisión de Recursos Naturales del Gobierno del Distrito Federal.

Información sobre asentamientos humanos

Evolución del crecimiento poblacional

El crecimiento concentrado de la población en el Distrito Federal haprevalecido durante las últimas cinco décadas, esta situación ha causa-do diversos problemas, como son la falta de capacidad para el abasto deservicios, viviendas precarias, hacinamientos, crecimiento anárquico ydesmesurado de la mancha urbana, entre otros, y han hecho inoperanteslas normatividades y programas de gobierno para regular el crecimientourbano.

Con base en datos censales del Instituto Nacional de Estadística, Geografíae Informática (INEGI), se observa que en 1960 la población del DistritoFederal era de 4’870,876 habitantes y para 1990 existían 8’235,744, esdecir, en esos 30 años la población se incrementó 41%, estas cifras permi-ten identificar la magnitud del crecimiento y nos dan idea sobre la graveproblemática que existe en la Ciudad originada por el desmesurado creci-miento poblacional.

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A continuación se presentan datos de población de los años 1960 a 1995,con el propósito de precisar más este asunto.

Distrito Federal 1960 1970 1980 1990 1995Habitantes 4’870,876 6’874,165 8’029,498 8’235,744 8’489,007

La zona rural del sur del Distrito Federal1

La zona rural del sur-poniente del Distrito Federal está formada básica-mente por las áreas no urbanizadas de las delegaciones políticas deCuajimalpa de Morelos, Álvaro Obregón, Magdalena Contreras, Tlalpan,Milpa Alta, Xochimilco y Tláhuac. La superficie total que ocupan estasdelegaciones es de 104,350 ha aproximadamente, de las cuales se encuen-tran actualmente urbanizadas 25% por lo que la superficie destinada a sue-los de conservación y a los usos agrícola o forestal asciende a 77,730 ha, loque representa 52% de la superficie total del Distrito Federal. Ésta se en-cuentra delimitada hacia el norte por la línea de la zona urbana, al sur con elestado de Morelos, al este y oeste con el estado de México.

Desde el punto de vista demográfico, la región incluye al conjunto de lospoblados rurales, a los ejidos y comunidades como forma de tenencia de latierra y a los asentamientos que se encuentran en el límite de la zona urbana.

En esta región se encuentran las principales serranías y áreas boscosas delValle de México. En la actualidad, algunas áreas todavía conservan suscaracterísticas naturales y en otras habitan comunidades rurales que man-tienen sus tradiciones y sistemas de producción agropecuaria, combinadoscon una fuerte influencia urbana por su cercanía con la Ciudad de México.

1 Los datos de superficie delegacional, porcentajes de usos de suelo e infraestructura urbana fueron tomadosdel Informe Técnico de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM). El análisis de las tendencias y dela problemática regional es una síntesis que integra datos provenientes del Informe Técnico de la UAM, deldiagnóstico regional elaborado por la Secretaría de Desarrollo Económico para integrar el Plan de Desa-rrollo Rural del Gobierno del Distrito Federal (1998-2000) y del Programa General de Desarrollo delGobierno del Distrito Federal para 1998-2000.

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•ANÁLISIS•

Esta es la región con menor densidad poblacional del Distrito Federal; sinembargo, las actividades agropecuarias y el crecimiento de la mancha ur-bana, con sus propias presiones sobre la región, han provocado lasobreexplotación de los recursos naturales, sin que esto represente un be-neficio social y económico significativo para el desarrollo de las comuni-dades rurales de la región.

Las zonas rurales del Distrito Federal presentan características propias dela cercanía a una gran metrópoli e integran un sistema rural-urbano. Elequilibrio de este sistema es muy frágil y altamente vulnerable debido alagotamiento progresivo de sus recursos naturales y económicos, lo que poneen riesgo de colapso el abasto de servicios ambientales (agua y oxígenoprincipalmente) para el sistema rural-urbano y, con ello, a sus más de ochomillones de habitantes, sólo en el Distrito Federal.

Problemática socioeconómica de la zona rural

En la zona sur del Distrito Federal se observa un crecimiento demográficosin precedentes debido, principalmente, a los siguientes fenómenos: el ele-vado precio de las rentas de viviendas y del suelo en las áreas urbanas y losbajos niveles de ingreso de la población. Estos dos factores, en conjunto,estimulan el abandono de las actividades agropecuarias y la venta de lospredios agrícolas. La problemática socioeconómica en la región puederesumirse de la manera siguiente:

• Invasión de zonas de reserva ecológica, terrenos de uso agropecuarioy asentamientos irregulares.

• Problemas de distribución de recursos (suelo, agua).

• Reducción del número de productores agropecuarios por diversifi-cación de actividades en los sectores secundario y terciario.

• Venta ilegal de terrenos, asociada a conflictos por falta de controlde las autoridades para el desarrollo urbano, límites, extracciónilegal de recursos forestales, etcétera.

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• Acceso limitado o nulo a espacios de comercialización de la pro-ducción agropecuaria.

• Necesidad de recurrir a las redes de intermediarios.

• Bajos ingresos (entre uno y dos salarios mínimos).

• Dificultades y obstáculos legales para el aprovechamiento forestalresponsable.

Se calcula que se pierden 11,740 ha de bosque cada 40 años (293.5 ha/año)y la tendencia de crecimiento de la mancha urbana ha sido de 8.5% anualpara las siete delegaciones en el periodo 1950-1990. Si el cambio de uso desuelo a urbano, aunado a la expansión de usos agropecuarios continúancreciendo al mismo ritmo, se estima que para el año 2106 se perderá porcompleto la superficie de bosques en el Distrito Federal.

Algunas características situacionales a nivel delegacional

Delegación Xochimilco

Esta delegación ocupa una superficie de 12,517 ha, lo que representa 8.4%de la superficie total del Distrito Federal. El 80% de esta superficie se con-sidera rural y 20% restante urbano. Tiene un papel relevante en la captaciónpluvial del Valle de México y comprende importantes zonas de recarga delacuífero. Cuenta además con cuerpos de agua en forma de canales, ríos,lagunas y chinampas, que son muy importantes para preservar el equilibrioecológico y la biodiversidad de la región, además de su contribución en laregulación climática del Valle de México. Su población es del orden de los332,314 habitantes, acorde con datos del Conteo de Población y Viviendaefectuados en 1995 por el INEGI, constituyendo 3.92% del total del DistritoFederal. De los usos del suelo en la delegación, el de conservación es elmás importante con 70.9%. La cobertura de servicios urbanos alcanza 93%con agua potable, 89% en cuanto a drenaje y luz eléctrica en 87%, siendoinsuficientes principalmente en los poblados rurales de la zona de la mon-

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taña. En Xochimilco se presentan muchos asentamientos irregulares, la ma-yoría sobre suelos de conservación, debidos a la elevada presión hacia laurbanización en forma de ocupación de predios y especulaciones inmobi-liarias. Otros problemas son: la baja rentabilidad de la actividad agropecuaria,la falta de fuentes de empleo, la sobreexplotación de los acuíferos (queademás ha creado zonas con riesgo de hundimientos y derrumbes), el usode canales y zanjas como drenaje y la consiguiente contaminación y bajaproductividad de las chinampas.

Delegación Tláhuac

Tiene una extensión territorial de 8,534 hectáreas, equivalentes a 6.74% deltotal del Distrito Federal. De éstas, una tercera parte se considera urbana ylas otras dos partes constituyen áreas de conservación ecológica, que jue-gan un importante papel en la captación de agua pluvial del Valle de Méxi-co. Se trata principalmente de planicies rodeadas por algunas elevacionescomo la porción sur de la Sierra de Santa Catarina. Se ubica también unazona de canales y otra de inundación permanente. Hay pocas zonas boscosas,pero en cambio hay extensas áreas destinadas al cultivo al sur y al este de ladelegación. Su población se estima en 255,891 habitantes (INEGI, 1995), suinfraestructura de servicios alcanza 94% en agua potable y 95% en drenaje.El mismo porcentaje se aplica al servicio de energía eléctrica.

La delegación Tláhuac se considera en transición de lo rural a lo urbano,aunque juega un importante papel en el equilibrio ecológico urbano por lacontribución en la recarga de los acuíferos y las zonas de producción agrí-cola con que cuenta. Existen además poblados rurales que conservan sustradiciones y patrimonio.

Su problemática esta marcada por los asentamientos irregulares ubicadosen suelo de conservación, en áreas agrícolas o en zonas de riesgo porencharcamiento y fallas del subsuelo. Se observan incendios con frecuen-cia en la zona de protección ecológica además, existe un conflicto de lími-tes con el Estado de México (en el lindero con el nuevo municipio del Vallede Chalco-Solidaridad).

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Delegación Milpa Alta

Milpa Alta constituye 19.18% de la superficie total del Distrito Federal,ocupando 27,820 hectáreas, de las cuales 4.6% corresponde al área urbanay 95.4% se destina a usos de suelo agrícola, forestal y pecuario. La zonaforestal se localiza, en gran parte, en la Sierra de Chichinautzin y se com-pone de bosques de coníferas y pastizales, ubicados en zona de conserva-ción y que son una importante fuente de recarga de los acuíferos del Valle.La población de la delegación es de 81,102 habitantes (INEGI, 1995), conuna densidad de 2.45 habitantes/hectárea, siendo la más baja de esta Ciu-dad. El área rural se estima que abarca 7% de las tierras de Milpa Alta, la deuso forestal 58% y la de uso agrícola 35%; que con su diversidad de culti-vos constituyen 40% de las tierras de labor en todo el Distrito Federal. Esimportante señalar que la tenencia de la tierra es comunal en 88%. Susprincipales problemas son la irregularidad en el abastecimiento de aguapotable, los asentamientos irregulares, las escasas vías de comunicacióncon que cuenta (lo que dificulta la comercialización de su producción agrí-cola) y la carencia de drenaje en 50% de las viviendas de la Delegación.

Delegación Cuajimalpa de Morelos

Esta demarcación ocupa una superficie de 7,100 hectáreas, que representan4.7% del Distrito Federal. Se ubica sobre una porción de la Sierra de lasCruces y su infraestructura urbana está determinada totalmente por su to-pografía, que son principalmente depresiones y relieves montañosos, ba-rrancas y cañadas. En la delegación se ubican el Parque Nacional MiguelHidalgo y el Parque Nacional del Desierto de los Leones, dos de las reser-vas forestales más importantes para el Valle de México. Los usos de suelocorresponden en 80% a los de conservación (zonas forestales, agrícolas,pecuarias y poblados rurales). El 20% restante se considera suelo urbano.Su población es de 136,873 habitantes (INEGI, 1995) y cuenta con serviciosde agua entubada en 94%, drenaje en 88.6% y energía eléctrica en 98.5%,aunque un alto número de viviendas se encuentran en condiciones preca-rias y de hacinamiento. Se calculan mas de 50 asentamientos irregularesdispersos en la Delegación. En los últimos años se han trasladado haciaCuajimalpa grandes desarrollos inmobiliarios en forma de fraccionamientos

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de altos ingresos, observándose uno de los ritmos de crecimiento urbanomás altos en el Distrito Federal. Desde el punto de vista ambiental,Cuajimalpa es relevante para la Ciudad de México por su aporte de agua,pues infiltra grandes cantidades del líquido a los mantos acuíferos del Vallede México. Es además un importante regulador climático que genera im-portantes cantidades de oxígeno y es una reserva natural de la flora y faunaregionales.

Delegación Álvaro Obregón

Álvaro Obregón cuenta con una superficie total de 7,720 hectáreas querepresentan 6.38% del total del Distrito Federal, 66.2% son de suelo urba-no y 33.8% son de suelo de conservación. Forma parte de la Cuenca deMéxico en la vertiente oriental de la Sierra de las Cruces y se constituyeprimordialmente por pies de monte y laderas montañosas cortadas por unaextensa red de cañadas, sobre las que corren ocho ríos y se forman diezcuerpos de agua. Su población es de 676,440 habitantes (INEGI, 1995), conuna elevada tasa de crecimiento anual. Alrededor de 20% de esta poblaciónse encuentra dentro de los índices de marginalidad y habita zonas clasifica-das de alto riesgo (por deslaves, inundaciones y derrumbes) pues muchasviviendas se ubican en las barrancas y cauces de los ríos, mientras que otrasse construyeron sobre viejas minas que se ubicaban sobre este lomerío. Apesar de contar con varios manantiales que siguen siendo fuente de consu-mo público, el abasto de agua es insuficiente, especialmente en los pobla-dos rurales. Todos los ríos y barrancas se utilizan como drenaje y requierentambién la construcción de colectores marginales. El crecimiento del áreaurbanizada ejerce una gran presión inmobiliaria y de especulación del suelosobre las tierras de uso agrícola y forestal de la delegación, sobre las que yase ubican varios asentamientos irregulares.

Delegación Magdalena Contreras

Cuenta con una superficie total de 7,580 hectáreas, ocupando 5.11% deltotal del Distrito Federal, de las cuales 58% se consideran suelo de conserva-ción y 42% restante suelo de uso urbano. Su relieve es variable, se observanelevaciones por encima de los 3,700 metros s.n.m. con una altitud prome-

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dio de 2500 metros s.n.m. Se localizan también varias barrancas que fun-cionan como cauces de las aguas de los manantiales y las pluviales. Su prin-cipal aporte ambiental a la ciudad es el agua que infiltra su suelo, ademásde que contribuye a la oxigenación del aire y a la regulación del clima.

Tiene una población de 211,898 habitantes (INEGI, 1995), con una tenden-cia de crecimiento de 1.65% anual. La red de agua potable, alcantarillado yenergía eléctrica cubre a 98.70 y 98%, respectivamente, de las viviendas dela delegación. Muchas de éstas se encuentran de manera irregular sobresuelos de conservación ecológica. Las actividades agropecuarias han afec-tado al equilibrio forestal de Contreras, acelerando el desmonte y la erosióna través de pastoreo desordenado e incluso incendios provocados. Asimis-mo, en sus barrancas y ríos se vierten aguas negras a cielo abierto.

Delegación Tlalpan

Cuenta con una superficie de 30,961 hectáreas, siendo la demarcación másgrande del Distrito Federal puesto que abarca 20.7% de su superficie total.Su relieve es predominantemente montañoso y de origen volcánico, conalgunas planicies lacustres. Abarca cuatro grandes unidades ambientalesde vocación eminentemente forestal (La Sierra del Ajusco, el Pedregal delXitle, el Cinturón norte Ajusco-Teutli y el Cinturón sur Pelado-Tilcuayo),importantes por su contribución a la recarga de acuíferos, su generación deoxígeno y como reserva genética de la biodiversidad regional. Se consideraque 16.4% de su superficie corresponde a suelo urbano, mientras que 83.6%a suelo de conservación, sobre el cual se asientan siete poblados rurales. Enellos, la infraestructura de servicios urbanos es de 70% para luz y energíaeléctrica, agua potable en 80% y drenaje tan sólo en 23% de los pobladosrurales, mismos que descargan sus aguas residuales en fosas sépticas o alrío San Buenaventura.

Su población es de 552,516 habitantes (INEGI, 1995) y una buena propor-ción de su población económicamente activa ocupada no percibe más dedos salarios mínimos. Además, la población rural se ha visto afectada porla baja rentabilidad de la actividad agropecuaria, en la delegación se en-cuentran muchos asentamientos irregulares en la zona de conservación.

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•ANÁLISIS•

Reseña histórica de los ejidos y comunidades del Distrito Federal

De acuerdo con el historial agrario, en el Distrito Federal se han consti-tuido legalmente 83 ejidos y siete comunidades a los que se les otorgaron54,400 ha y de ellas, considerando las afectaciones que son del orden depoco más de 20,460 ha, que casi en su totalidad corresponden a alrededorde 270 decretos expropiatorios, les resta 33,938 ha, cifra que en la reali-dad ha sido rebasada, ya que estas cantidades no consideran datos desituaciones de hecho, relativas a afectaciones irregulares, originadas prin-cipalmente por asentamientos humanos. Por otra parte, se pondera laexistencia de 25,912 ejidatarios y comuneros relativos a los citados 90núcleos agrarios.

Derivado de las acciones que se realizaron para lograr la liberación de tie-rra ejidal del Distrito Federal, existen 24 ejidos que tienen alrededor de 35superficies anexas en los estados de Guanajuato, Querétaro, Veracruz, Tlax-cala, Hidalgo, México y Morelos, a través de permutas o incorporacionesde tierras al régimen ejidal, las cuales presentan problemáticas diversas queanalizaremos en el presente documento.

En el caso del Distrito Federal, respecto de las acciones restitutorias quedan origen a un ejido, la primera de ellas fue publicada el 15 de noviem-bre de 1916 para el poblado de Iztapalapa, Delegación del mismo nom-bre, con una superficie de 561 ha ejecutándose una superficie de 529hectáreas.

Respecto de acciones dotatorias, todas ellas tuvieron efecto durante la vi-gencia de la legislación agraria del 6 de enero de 1915, la Ley de Ejidos de1920, la Ley de Dotación y Restitución de Tierras y Aguas reglamentariadel Artículo 27 constitucional; los Códigos Agrarios de los Estados UnidosMexicanos de 1934, 1940 y 1942, no habiendo habido ninguna de ellasdurante la vigencia de la Ley Federal de Reforma Agraria, en vigor a partirde 1971, ni evidentemente en la actual Ley Agraria. La primera dotaciónfue publicada el 26 de diciembre de 1917 y correspondió al ejido Cuautepec,de la Delegación Gustavo A. Madero por 753 ha, habiendo sido dotado de200 ha más 553 ha que el ejido ya poseía.

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En este contexto, la frecuencia de las precitadas acciones se dio mayor-mente en los años de 1923 con 11 dotaciones, 1924 con 15 dotaciones y1930 con 19 dotaciones, como se observa, se dieron mayormente en el añode 1930.

Respecto a las acciones de Reconocimiento y Titulación de Bienes Comu-nales, existen 12 en el Distrito Federal, de las cuales solamente subsistensiete, ya que cinco de ellas fueron impugnadas por diversas vías. La másantigua correspondió al poblado de San Miguel Ajusco, Delegación Tlalpan,por 1,410 ha, misma que data del 31 de agosto de 1948; sin embargo, porsentencia de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación de fecha 17 deoctubre de 1974, en el Juicio de Inconformidad 8/49, revocó la correspon-diente resolución presidencial. Respecto de dicho poblado, solicitaron nueva-mente el Reconocimiento y Titulación de Bienes Comunales, y con fecha 3de enero de 1975 se les reconocen y titulan 7,619 ha en diferente localiza-ción geográfica, pero colindante. En este tenor, podemos considerar comola más antigua de estas acciones en el Distrito Federal, por haber quedadofirme la correspondiente a la segunda de ellas, es decir, la del 3 de enero de1975, por lo que, formalmente, ningún Reconocimiento y Titulación deBienes Comunales se dio antes de la vigencia de la Ley Federal de la Refor-ma Agraria de 1971. Podría aquí argumentarse que existen otras comu-nidades reconocidas anteriormente a dicho ordenamiento, sin embargo, siconsideramos los casos de las comunidades de Milpa Alta y San SalvadorCuautenco, ambas de la Delegación de Milpa Alta, reconocidas según pu-blicaciones de fechas 17 de octubre de 1952 y 16 de marzo de 1953, tambiénes cierto que, respecto de los dos poblados, de acuerdo con las sentenciasde los amparos 913/524 y 13/0354, en el Toca 2449/56, es decir, en el cua-derno emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, donde seresuelve el recurso en el sentido de tramitar la resolución presidencial deReconocimiento y Titulación de Bienes Comunales por la vía de conflictospor límites, a la fecha no han culminado. La última de estas acciones fuepublicada el 22 de septiembre de 1998, correspondiente a la Comunidad deSan Bernabé Ocotepec, Magdalena Contreras, por 337 hectáreas.

Desde la perspectiva global de los 90 núcleos agrarios que fueron constitui-dos legalmente en el Distrito Federal, la mayoría, para ser precisos 70, fueron

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•ANÁLISIS•

creados en las décadas de 1920 y 1930 bajo la figura de ejidos y mediantelas acciones siguientes: 64 por dotación, uno por cesión, tres como nuevoscentros de población agrícola y dos por restitución, siempre hablando deeste periodo; respecto a la cesión no existe resolución presidencial publica-da, fue dada por resolución del Cuerpo Consultivo Agrario mediante lacual el ejido de Tlalpan, Tlalpan, cede 62 ha para dar origen al ejido deCopilco, Coyoacán, y a su vez, en el mismo Acuerdo, el ejido de Copilcopermuta dicha superficie por otra similar con San Jerónimo Aculco, Mag-dalena Contreras.

Por lo que respecta a los procedimientos que también implican entrega detierra en el Distrito Federal, tenemos que, en cuanto a ampliaciones, sellevaron a cabo 27 en el periodo de 1929 a 1947, la mayoría de ellas en losaños 1936 con ocho y 1938 con 12.

En cuanto a incorporaciones de tierras al régimen ejidal, hubo 19 entre losaños de 1952 y 1959, de las cuales 16 se dieron en otras entidades federativascorrespondientes a ejidos cuyo núcleo matriz se encuentra en el DistritoFederal.

Refiriéndonos a los nuevos centros de población, se han realizado tres entotal en esta entidad, dos en 1924 y uno en 1928, correspondientes a lospoblados de San Andrés Tetepilco, Iztapalapa; San Lucas Xochimanca,Xochimilco, e Iztacalco, Iztacalco, respectivamente.

Acciones que implicaron disminución de propiedadsocial en el Distrito Federal

De los 83 ejidos y siete comunidades creados en esta época en el DistritoFederal, mismos que originalmente contaban con una superficie total de 54,400ha. Se estima que, restando únicamente las expropiaciones y segregaciones,existen actualmente 33,938 ha ejidales y comunales. Esto resalta una dismi-nución de 20,462 ha que han sido afectadas por la mancha urbano-industrial.

Las expropiaciones muestran una actividad ascendente a partir de 1936hasta la fecha, y en el caso del Distrito Federal se explica por la misma

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inercia de las tendencias urbanistas que asolan a la ciudad, o bien, las se-gregaciones para destinar tierra social a la zona de urbanización, cuya prin-cipal incidencia se registró en la década de los cuarenta, para ser precisos,el 27 de marzo de 1936 en el ejido de Churubusco, Coyoacán: poco más deseis hectáreas a favor del Departamento del Distrito Federal, primeros sín-tomas del crecimiento urbano que se veía venir y que en la actualidad seintenta regular con la concurrencia de la legislación, no sólo agraria, sino através también de las legislaciones locales y federales que convergen endichas acciones. Es destacable observar que en las últimas tres décadas escuando se realizan la mayoría de estas acciones, ya que de 1970 a la fechase registran 163 decretos expropiatorios.

Bajo la actual legislación agraria se han llevado a cabo tres aportaciones detierras de uso común a sociedades, correspondientes al ejido de San MateoTlaltenango, Cuajimalpa, dos en 1994 y una en 1997.

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•ANÁLISIS•

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Permutas de ejidos del Distrito Federal por tierraen otras entidades federativas

Se dieron el total de ellas en el periodo de 1944 a 1959, respecto de diver-sos ejidos de las delegaciones Azcapotzalco, Coyoacán, Gustavo A. Made-ro, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Tlalpan, Xochimilco yBenito Juárez. Como consecuencia, se ha permutado un total aproximadode 2,265 ha, recibiendo a cambio 10,900 ha aproximadamente. Este fenó-meno se asocia a la previsión para liberar cierta superficie social en el Dis-trito Federal tras las presiones urbanas, industriales o de supuesto beneficiosocial, ya que para entonces se hacía palpable la imposibilidad de continuarcon la ficción de considerar ciertas tierras del ejido adecuadas para el culti-vo, en vista de ya formar parte del área urbana de la Ciudad de México, porlo cual, en asambleas de los núcleos agrarios y ante el marco legal quepermitía dichas acciones, se procedió al trámite de la permuta de las tierrasejidales, trayendo como consecuencia una compleja problemática jurídico-político-social.

Ejidos del Distrito Federal con superficie en diversos estados

N/P Delegación Ejido Número de anexos1. Azcapotzalco San Juan Tlilhuaca Tres en dos estados2. Azcapotzalco San Bartolo Cahuantongo Uno3. Azcapotzalco Santiago Ahuizotla Uno4. Azcapotzalco Santa Bárbara Dos en un estado5. Benito Juárez Santa Cruz Atoyac Dos en dos estados6. Benito Juárez San Simón Ticumac Dos en dos estados7. Benito Juárez Nativitas Uno8. Coyoacán San Pablo Tepetlapa Uno9. Coyoacán La Candelaria Dos en dos estados

10. Coyoacán Churubusco Uno11. Gustavo A. Madero San Pedro Zacatenco Uno12. Gustavo A. Madero Santiago Atepetlac Uno13. Gustavo A. Madero San Bartolo Atepehuacan Uno14. Gustavo A. Madero Santa Isabel Tola Uno15. Gustavo A. Madero Magdalena de las Salinas Dos en dos estados

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•ANÁLISIS•

N/P Delegación Ejido Número de anexos16. Gustavo A. Madero Santa María Ticomán Tres en dos estados17. Iztacalco Iztacalco Uno18. Iztapalapa San Lorenzo o Peñón Viejo Uno19. Iztapalapa Mexicalzingo Uno20. Magdalena Contreras San Jerónimo Aculco Dos en dos estados21. Tlalpan Huipulco Uno22. Tlalpan San Pedro Mártir Uno23. Venustiano Carranza Peñón de los Baños Uno24. Xochimilco Tepepan Uno

Total Treinta y cinco

(continúa)Ejidos del Distrito Federal con superficie en diversos estados

División de ejidos

En cuanto a la acción de división de ejidos, existen dos casos en esta enti-dad que culminaron favorablemente, la primera de ellas decretada por reso-lución presidencial de fecha 22 de marzo de 1950, publicada en el DiarioOficial de la Federación el 29 de mayo del mismo año, como resultado dela petición formulada el 15 de octubre de 1945, por la cual los ejidatariosdel barrio de San Francisco Culhuacán solicitaron del C. Jefe del Departa-mento Agrario la división del núcleo principal constituido por el ejidoCulhuacán, manifestando que el mismo se formaba de cinco barrios, por locual el Cuerpo Consultivo Agrario emitió dictamen el 21 de febrero de1950, declarando procedente dicha petición por estar comprendida en elartículo 148 fracciones I y III del Código Agrario vigente en dicha época,habiéndose considerado además que era conveniente la explotación ejidalen dicha forma, por lo que se declaró procedente la división del ejidoCulhuacán, Delegación Iztapalapa del Distrito Federal, quedando los nú-cleos de Culhuacán (213 capacitados), San Antonio Tomatlán (122 capaci-tados) y los Reyes (202 capacitados) dentro de la jurisdicción de Iztapalapay el de San Francisco Culhuacán (281 capacitados) en la DelegaciónCoyoacán, Distrito Federal.

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La segunda acción de este tipo en el Distrito Federal se inició bajo la vigenciade la Ley Federal de Reforma Agraria y culminó al amparo de la actual LeyAgraria con fundamento en el artículo 23 fracción XI, en el ejido de Tlalpan,Delegación del mismo nombre, respecto de sus anexos “Tlalpan” (49 ejidata-rios), “El Nacimiento” (44 ejidatarios) y “El Tesoro” (32 ejidatarios) más laparcela escolar y la unidad agrícola industrial para la mujer, todos ubicadosen el municipio de Apaseo el Grande, estado de Guanajuato. Lo anterior, envirtud de que por segunda convocatoria de 26 de mayo de 1993 se celebró laAsamblea general de ejidatarios el día 6 de junio de 1993 en el ejido deTlalpan, Distrito Federal, con los representantes de sus anexos, por lo que,habiéndose verificado el quórum legal, la Asamblea ratificó el dictamen po-sitivo del Cuerpo Consultivo Agrario de fecha 10 de marzo de 1993, median-te el cual se determinó procedente la división solicitada.

No obstante lo anterior, si bien en el segundo caso se realizó la divisiónrespecto de otra entidad federativa, lo cual no aconteció en la primera deellas ya que se dio en la misma circunscripción territorial, esta alternativase puede considerar la más viable para la solución de la problemática de losejidos del Distrito Federal con anexos, sin embargo, dichos poblados, en loindividual, han desarrollado una vida bastante independiente, con nuevosderechos como el de posesión que incluso pueden hacer valer ante la ins-tancia judicial, lo que dificulta en la práctica lograr el consenso necesario,ya que existen dificultades con los sujetos agrarios del núcleo principal quegeneralmente pretende condicionar a dichos anexos, con contraprestacionesa favor, por otra parte, hay otras limitantes como son incluso consideracio-nes geográficas para el desplazamiento que implica la celebración de asam-bleas y reunir el quórum a fin de acordar su división.

Ejidos extintos

Cabe destacar que de los 90 núcleos que legalmente fueron creados en estaentidad, actualmente subsisten 88 en virtud de que dos de ellos, San Juande Aragón en la Delegación Gustavo A. Madero y Santiago Acahualtepecen la Delegación Iztapalapa, fueron declarados extintos, el primero de ellospor ejecutoria dictada el 21 de abril de 1982 por la Segunda Sala de la H.Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el Toca al Amparo en Revisión

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2787/81, deducido del Juicio de Garantías 34/80 tramitado ante el JuzgadoPrimero de Distrito en materia Administrativa en esta ciudad capital, enrelación con la opinión de la Comisión Agraria Mixta del 7 de marzo de1979 que indica que el ejido es inexistente; el segundo por resolución pre-sidencial publicada el 9 de agosto de 1991, determinando en su resolutivocuarto la desaparición del núcleo, toda vez que ya no cuenta con tierra alhaber sido expropiada totalmente al ejido.

Tales consideraciones son relevantes puesto que el elemento esencial de laconstitución de ejidos era incuestionablemente la tierra y en esta entidadsubsisten jurídicamente 22 núcleos agrarios sin tierras ni en el Distrito Fe-deral ni en otras entidades. En este sentido, se podría cuestionar si por carecerde este factor, el ejido no satisface todos los requisitos que la ley mencionapara determinar su existencia material, aunque desde el punto de vista for-mal o jurídico aún subsista como persona moral.

Bajo estas consideraciones, creemos que la figura de terminación del régi-men ejidal previsto en la Ley Agraria es viable para los casos de los ejidosque aún cuentan con tierras bajo el régimen de propiedad social, supuesto noaplicable para aquellos ejidos a los cuales se les ha segregado totalmente susuperficie o que por otras acciones han dejado de tener tierras, incluso ejida-tarios, y consecuentemente ya no existe ningún tipo de explotación agraria.

En virtud de no existir un procedimiento que sistematice el tratamientopara el caso de los ejidos en esta situación, es conveniente lograr un con-senso general a través de la realización de estudios jurídicos que definanalternativas al respecto. La viabilidad del procedimiento legal que así sedefiniera en sus diversas etapas a instrumentar deberá observar el más es-tricto apego a la ley y considerar el respeto a las garantías individuales.

Estructura agraria original y actual de los núcleos

en el Distrito Federal

De acuerdo con la información obtenida en el estudio de la documentaciónagraria básica de las acciones de los ejidos y comunidades, actualmente

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existen 81 ejidos (sin considerar los dos ejidos extintos) y siete comunida-des; estos núcleos agrarios originalmente contaban con 29,730 ha ejidalesy 24,670 ha comunales en el Distrito Federal, además de 10,900 ha corres-pondientes a 24 ejidos de esta entidad que tienen superficie en otros esta-dos; sin embargo en la actualidad, restando únicamente las expropiacionesy segregaciones, existen 11,934 ha ejidales y 22,004 ha comunales, 33,938ha en suma. Esto resalta una disminución de 20,462 ha que han sido afecta-das por la mancha urbana. Aun cuando estas cifras seguramente están reba-sadas en la actualidad, ilustran sobre la problemática existente en cuanto ala superficie social que ha sido utilizada para el desarrollo urbano, por otraparte debe resaltarse que 38 de los 88 núcleos agrarios actualmente exis-tentes, es decir, casi la mitad de los ejidos del Distrito Federal, ya no cuen-tan con tierra; sin embargo, los núcleos agrarios subsisten jurídicamente y,por lo tanto, los derechos agrarios individuales.

Núcleos Beneficiarios Otorgadas Actual Anexos en otrosagrarios D.F. estados

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Estructura agraria

* Se incluyen dos ejidos extintos.Fuente: Registro Agrario Nacional, Delegación Distrito Federal.

Considerando la superficie social actual por Delegación del Distrito Fede-ral, las más importantes de acuerdo con la superficie existente son: Tlalpancon 20,067 ha que representan 60% del total de la propiedad social, si-guiendo en orden de importancia Magdalena Contreras 4,997 ha (15%);Tláhuac 3,412 ha (10%); Cuajimalpa de Morelos 1,869 ha (5.6%); MilpaAlta 1,794 ha (5%); estas cinco delegaciones suman 32,139 ha de propie-dad social de un total de 33,938 ha, que representan 95% de dicha cantidad.

Las delegaciones de Xochimilco, Gustavo A. Madero, Álvaro Obregón,Iztapalapa, Coyoacán, Venustiano Carranza, Azcapotzalco, Iztacalco y Be-

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nito Juárez, actualmente tienen 1,795 ha de 14,151 ha que les fueron otor-gadas; es decir, los núcleos agrarios de estas delegaciones han sido afecta-dos con 12,356 ha, que representan 60% de las 20,462 ha que constituyenel total de superficie afectada mediante resoluciones jurisdiccionales a losnúcleos agrarios de esta Ciudad.

Delegación Población Total Superficie Superficie Beneficiariostotal núcleos otorgada actual en el Censo

agrarios ha D.F.

Total 8’483,623 90 54,400-74-32 33,938-88-96 25,912Tlalpan 552,273 12 23248-77-93 20067-10-23 2,461MagdalenaContreras 211,771 6 6358-41-61 4997-75-15 2,869Tláhuac 255,890 7 4889-23-11 3412-59-20 3,637Cuajimalpade Morelos 136,643 3 3953-47-36- 1869-34-99 2,814Milpa Alta 81,078 5 1795-15-00 1794-09-92 902Xochimilco 332,22 6 2056-96-09 582-29-72 3,927GustavoA. Madero 1’255,003 9 4181-37-04 543-04-80 1,753ÁlvaroObregón 676,440 3 589-95-41 460-26-99 516Iztapalapa 1’696,418 13 4282-66-21 129-42-96 3,016Coyoacán 653,407 8 1103-35-10 45-54-93 2,011VenustianoCarranza 485,481 2 795-34-80 19-89-43 568Azcapotzalco 455,042 9 868-00-00 17-50-60 822Iztacalco 418,825 3 164-27-01 00-00-00 616Benito Juárez 369,848 4 113-77-64 00-00-00 87Cuauhtémoc* 539,482MiguelHidalgo* 363,800

Relación de delegaciones del Distrito Federal por ordende importancia de acuerdo con la superficie social actual,

con datos de población, núcleos y sujetos agrarios

Fuentes: Delegación del Registro Agrario Nacional en el Distrito Federal y Conteo de Población yVivienda, 1995 (INEGI).

* Delegaciones sin núcleos agrarios.

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Con base en el cuadro siguiente, se podrá identificar que el bloque de 12núcleos agrarios con más de 500 ha, dentro de los que se encuentran cuatrode las siete comunidades como forma de tenencia de la tierra, cuentan con29,446 ha de las 33,938 ha, es decir, con 87% del total de la propiedadsocial existente en el Distrito Federal.

Asimismo, lo que tienen 17 núcleos agrarios con superficies entre 50 y 500ha, suma 4,169 ha, es decir 12% que, conjuntándolo con lo señalado en elpárrafo anterior, conforman 33,615 ha, o sea 99% de las 33,938 ha existen-tes de propiedad social en esta Ciudad.

Derivado de lo anterior, 61 núcleos agrarios se encuentran en los bloquesde núcleos agrarios sin tierras en el Distrito Federal o con superficies me-nores a 50 ha y que en este último caso, 23 ejidos en suma cuentan con 322ha que representan 1% de la superficie total indicada.

Concepto Núm. Sujetos de Superficie Superficie Superficie derecho otorgada actual en otros

D.F. estados

Núcleos agrarios sin tierras 22 5,545 5,389-68-72 0 0Núcleos agrarios sin tierrasen el D.F. y con superficieen otros estados 16 1,785 2,309-63-87 0 7,596-85-73Núcleos agrarios con superficiemenor a 50 ha y con anexosen otros estados 8 1,063 2,227-23-14 42-39-63 3,303-96-22Núcleos agrarios con superficiemenor a 50 ha 15 3,762 3,680-55-40 280-53-41 0Núcleos agrarios entre50 y 500 ha 17 4,662 9,339-14-59 4,169-79-58 0Núcleos agrarios con másde 500 ha 12 9,095 31,454-48-60 29,446-16-34 0Subtotal 90 25,912 54,400-74-32 33,938-88-96 10,900-81-96Poblados con procedimientosen trámite Núm. Superficie

reclamadaSubtotal 7 27,105-78-70Total 97 67,044-67-60

Clasificación y evolución de los núcleos agrarios

Fuentes: Registro Agrario Nacional, Delegación Distrito Federal.Secretaría de la Reforma Agraria, Representación en el Distrito Federal (poblados con acciones en trámite).

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Poblados con procedimientos en trámite

Por otra parte, es conveniente destacar que hay siete poblados con procedi-mientos en trámite, respecto a 27,105 ha que reclaman, situación que seencuentra pendiente de resolver y que a continuación se describe por po-blado y en el anexo se especifica la superficie reclamada por cada uno deellos.

Relación de expedientes de tierras que se encuentran en trámiteen el Tribunal Unitario Agrario del Vigésimo Cuarto Distritode esta Ciudad2

Expediente: 24/ TUA /97 (y acumulado 1115/TUA 24/97)Poblado: Magdalena ContrerasDelegación: Magdalena Contreras

vs.Poblado: San Mateo TlaltenangoDelegación: CuajimalpaAcción: Conflicto por límites de Bienes Comunales

Estado de trámite: Se ordenaron trabajos técnicos de localización en el te-rreno de la zona en conflicto, constituida por una superficie de aproxima-damente 590 ha. Está abierta la fase de negociación entre las partes parallegar a una solución concertada, pero la comunidad Magdalena Contrerascarece de órgano de representación y vigilancia debidamente legitimadoque participe en el proceso.

Expediente: 355/ TUA 24/97Poblado: San Miguel AjuscoDelegación: TlalpanAcción: Reconocimiento y titulación de Bienes

Comunales en forma complementaria

2 Información proporcionada por el Tribunal Unitario Agrario del Vigésimo Cuarto Distrito en el DistritoFederal.

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Estado de trámite: Se encuentra en etapa de desahogo la prueba pericial,solicitada tanto por la representación comunal como por los particulares,después de lo cual se conceda término para presentar alegatos y se dicte laresolución cumplimentadora de la ejecutoria de amparo que protegió a la su-cesión de Enrique Entrambasaguas, respecto de una superficie de 480 ha.

Expediente: 1097/ TUA 24/97Poblado: Milpa AltaDelegación: Milpa Alta

vs.Poblado: San Salvador CuauhtencoDelegación: Milpa AltaAcción: Conflicto por límites de Bienes Comunales

Estado de trámite: Se encuentran en proceso reuniones conciliatorias entrelos representantes comunales de San Salvador Cuauhtenco y los ocho pue-blos que constituyen la Villa de Milpa Alta, así como el representante gene-ral de esta comunidad, con el propósito de encontrar una propuesta quepermita resolver el expediente y cumplimentar la ejecutoria de la H. Supre-ma Corte de Justicia de la Nación.

Expediente: 1112/ TUA 24/97Poblado: San Nicolás TotolapanDelegación: Magdalena ContrerasAcción: Reconocimiento y titulación de Bienes

Comunales

Estado de trámite: La comunidad ha solicitado se les permita aportar nue-vas pruebas para acreditar la procedencia del reconocimiento, aunque elúltimo dictamen aprobado por el Cuerpo Consultivo Agrario es negativo.

Expediente: 49/ TUA 24/98Poblado: Santiago TepalcatlalpanDelegación: XochimilcoAcción: Reconocimiento y titulación de Bienes

Comunales

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Estado de trámite: Se encuentra en proceso de reposición de sentencia encumplimiento de ejecutoria.

Expediente: 50/ TUA 24/98Poblado: San Francisco TlalnepantlaDelegación: Xochimilco

vs.Poblado: San Miguel TopilejoDelegación: TlalpanAcción: Reconocimiento y titulacion de Bienes

Comunales

Estado de trámite: Se ordenaron trabajos técnicos de localización demojoneras y linderos entre ambas comunidades, para reponer el procedi-miento y dictar nueva resolución en cumplimiento de ejecutoria de amparo,concedida a la comunidad de San Miguel Topilejo.

Expediente: 51/ TUA 24/98Poblado: San Mateo XalpaDelegación: XochimilcoAcción: Reconocimiento y titulación de Bienes

Comunales

Estado de trámite: Se ordenaron nuevos trabajos técnicos y censales paracumplimentar la ejecutoria de amparo que ordena reponer el procedimien-to y dictar nueva resolución.

Expediente: 08/ TUA 24/97Poblado: Magdalena PetlacalcoDelegación: TlalpanAcción: Restitución y reconocimiento y titulación

de Bienes Comunales

Estado de trámite: Resuelto y con recurso de revisión interpuesto pendiente.

Expediente: 18/ TUA 24/97

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Poblado: San Bernabé OcotepecDelegación: Magdalena ContrerasAcción: Reconocimiento y titulación de Bienes

Comunales

Estado de trámite: Resuelto y con amparos interpuestos pendientes.

Expediente: 23/ TUA 24/97Poblado: San Miguel AjuscoDelegación: TlalpanEntidad: Distrito Federal

vs.Poblado: XalatlacoMunicipio: XalatlacoEntidad: Estado de MéxicoAcción: Conflicto por límites de Bienes Comunales

Estado de trámite: Resuelto con amparo interpuesto pendiente.

Expediente: 349/ TUA 24/97Poblado: San Andrés TotoltepecDelegación: TlalpanAcción: Reconocimiento y titulación de Bienes

Comunales

Estado de trámite: Resuelto y con amparos interpuestos pendientes.

Expedientes en el Tribunal Unitario Agrario del Octavo Distrito3

Expediente: D8/R196/93Poblado: Santa Rosa XochiacDelegación: Álvaro ObregónAcción: Reconocimiento y titulación de Bienes

Comunales

3 Información obtenida del Tribunal Unitario Agrario del Octavo Distrito con sede en esta Ciudad.

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•ANÁLISIS•

Estado de trámite: Suspensión dictada por efectos de amparo 201/89.

Expediente: D8/33/97Poblado: San Mateo Tlaltenango (com.)Delegación: CuajimalpaAcción: Exclusión de tierras

Estado de trámite: Suspensión de procedimiento por efectos de amparo.

Situación en relación con los ejidos que tienen

superficie en otras entidades federativas

Problemática general

Resulta de un interés particular para nuestro estudio en virtud de ser unaproblemática sui generis la del Distrito Federal, por lo que dedicamos estaparte a su análisis en virtud de que es muy compleja la situación actual delos núcleos ejidales que aquí se encuentran y que cuentan con superficie enotros estados del país, considerando que, además de la expropiación, la per-muta agraria constituyó uno de los medios más usuales para resolver laproblemática de los ejidos localizados en la periferia de la ciudad, en razónde la rapidez con la que se incorporaron grandes cantidades de tierras per-tenecientes a los núcleos de población en la acelerada expansión de loscentros urbanos, las cuales dejaron de pertenecer al régimen ejidal paraconvertirse en pequeña propiedad.

En el caso particular del Distrito Federal, existen núcleos agrarios que rea-lizaron permutas totales o parciales de sus tierras, por propiedades particu-lares que se ubican en otras entidades del país. Derivado de lo anterior, a lafecha existen ejidatarios y grupos de posesionarios que han realizado actosjurídicos en aquellas entidades federativas en las que se encuentra localiza-da la superficie permutada, sin tomar en cuenta que el derecho agrario ori-ginalmente se circunscribe al Distrito Federal, en donde se dotó al núcleode población ejidal, además de prevalecer la situación de llevar a cabo ac-

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tos relativos a la organización socioeconómica, tales como la elección delos órganos de representación, reglamentos internos, entre otros.

Abundando, las tierras que recibieron en virtud de la resolución presidencialde permuta, en algunos casos vienen siendo disfrutadas por terceros, quequizá ya estén en condiciones de acreditar su carácter de ejidatarios, en razónde resoluciones sobre investigaciones generales de usufructo parcelario, des-ahogadas en las entidades donde están aquellas tierras, existiendo la posibilidadde que quienes se siguen considerando ejidatarios, y radican en el DistritoFederal, ya hayan sido privados de sus derechos, a la luz de las legislacionesvigentes en la época en la que se instauró tal procedimiento, aspectos quetienen repercusiones de carácter jurídico y social que requieren de un estudioprofundo de cada caso para la atención y regularización de su situación através de las vías legales que se determinen más adecuadas.

En ese orden de ideas, reviste gran importancia precisar, por una parte, lanaturaleza jurídica de las tierras particulares que recibe el núcleo agrariocomo consecuencia de las permutas toda vez que algunas de estas resolu-ciones presidenciales que aprobaron las permutas dispusieron que las tierrasse incorporaban al régimen ejidal, o bien, con posterioridad por resoluciónpresidencial se ordenó su incorporación, mientras que otras fueron omisasal respecto, lo cual ha provocado interpretaciones en el sentido de que cuandoel mandato presidencial no establecía expresamente su incorporación, és-tas continúan bajo el régimen de propiedad privada; por otra parte, es nece-sario definir la situación legal respecto a los sujetos agrarios identificadosen los padrones ejidales que varían entre una entidad y otra, ya que fre-cuentemente los ejidatarios reconocidos en el núcleo matriz son diferentesa los que de hecho o de derecho se reconocen por consideraciones inclusode orden legal, como se precisa anteriormente.

Conceptualización

En principio, señalaremos que nuestra legislación civil define a la permutacomo el contrato por el cual “cada uno de los contratantes se obliga a daruna cosa por otra”. Por otra parte, la doctrina considera que este contratotiene las siguientes características: es principal (no accesorio), bilateral (de-

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•ANÁLISIS•

ben otorgarse recíprocamente prestaciones ambos contratantes), oneroso,formal o consensual, o bien, instantáneo o de tracto sucesivo (según seestipule por las partes). Luego entonces, la permuta es un contrato traslativode dominio respecto de la propiedad de los bienes que sigue la regla de lacompra-venta, en cuanto a la transmisión de dominio y obligaciones delvendedor, sin embargo, no se aplican las obligaciones del comprador depagar un precio cierto y en dinero (aunque pueda haber una operación mix-ta de cambiar parte en dinero y parte con el valor del objeto), siendosociológicamente el antecedente de la compra-venta, la forma natural derealizar el fenómeno del cambio.

En materia agraria, la permuta conserva la totalidad de las característicascivilistas señaladas con anterioridad, pero con la especial particularidadque debe prevalecer el derecho social, es decir, la permuta debe realizarseen función de la mayor utilidad a favor de los campesinos, y con el objetoprimordial de integrar de la mejor manera posible las tierras del ejido a laexplotación agraria.

En este contexto, la permuta en materia agraria se autorizaba de acuerdocon los principios básicos que establece el derecho agrario, como el ordenjurídico que rige las relaciones sociales y económicas de los sujetos queintervienen en las actividades agrarias y, en el caso que nos ocupa, el Códi-go Agrario concedía facultades al Presidente de la República para autorizareste tipo de actos jurídicos.

Marco jurídico

Para dar una idea exacta de la importancia que representaba esta figuralegal, se enuncian algunas de las normas jurídicas que tuvieron fuerza obli-gatoria en su momento y lugar determinados, esto es el derecho positivovigente en la época en que se autorizaban las permutas:

• Los artículos 146, 278 al 281 del Código Agrario de 1942.

• “Acuerdo que fija normas para efectuar las permutas a que se refie-re la parte final del artículo 146 del Código Agrario”. Dictado el 9

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de marzo de 1948, publicado el 19 del mismo mes y año en elDiario Oficial de la Federación.

• “Acuerdo de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, deBienes Nacionales e Inspección Administrativa y del DepartamentoAgrario, sobre evaluación pericial de los terrenos ejidales y parti-culares objeto de permuta”. Expedido el 7 de abril de 1953, publi-cado el 23 de mayo del mismo año.

• “Acuerdo que dicta disposiciones con relación a lasindemnizaciones que corresponden a los bienes ejidales quehubieren sido expropiados por alguna de las causas previstas en elCódigo Agrario en vigor”. Emitido el 16 de febrero de 1954, pu-blicado el 22 de abril del mismo año.

• “Acuerdo que dispone que en todos los casos en que los ejidosreciban cantidades en efectivo por los bienes ejidales que hubie-sen sido permutados o por pagos realizados por adquirentes noejidatarios de solares urbanos, se aplicarán las medidas contenidasen el Acuerdo de 16 de febrero último”. Expedido el 7 de mayo de1954, publicado el 16 de julio de 1954 en el Diario Oficial de laFederación.

• “Reglamento para la Planeación, Control y Vigilancia de las Inver-siones de los Fondos Comunes Ejidales”. Expedido el 15 de abrilde 1959, publicado el 23 de abril de 1959.

Cabe hacer mención que el último fue promulgado con el objeto de ponerfin al abuso que se venía haciendo de las permutas, las que se llevaban acabo en detrimento de las clase campesina. Para ello, en la parte medulardel citado Reglamento se establecía la creación del Fondo Nacional de Fo-mento Ejidal, quien tenía, entre otras, la facultad de opinar sobre la proce-dencia de las permutas ejidales por terrenos particulares, las que operabancuando además de cumplir con lo previsto por el Artículo 146 del CódigoAgrario de 1942, satisfacían los siguientes requisitos:

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•ANÁLISIS•

I. Que no hubiera, en su caso, compensación individual en efectivo,sino que se tratase de cambio de terrenos por terrenos.

II. Que el particular permutante, bajo pena de rescisión automática,se obligara a destinar los terrenos ejidales que recibiera, para finesagrícolas, y

III. Que existiera opinión del Comité Técnico y de Inversión deFondos.

Con la aplicación de lo establecido por el referido Reglamento, se logróabatir la desmesurada especulación que se realizaba de las tierras ejidalessituadas principalmente en las cercanías de los grandes centros urbanos,toda vez que se prohibió de manera terminante la estipulación de permutascon entrega directa a los ejidatarios de prestaciones en dinero, decretándoseque en lo sucesivo esta figura jurídica debería concretarse en beneficios enespecie, recibiendo el ejidatario afectado, a cambio de su parcela, igualnúmero de hectáreas de tierra y puesto que la entrega de dinero fue el princi-pal incentivo para que los campesinos celebraran permutas, con la prohibi-ción de tal estipulación quedó prácticamente abolida dicha figura en estudio;sin embargo, la H. Suprema Corte de Justicia, el 25 de julio de 1960, lodeclaró inconstitucional por haber pretendido modificar disposiciones con-tenidas en el Código Agrario.

Ahora bien, el Código Agrario del 31 de diciembre de 1942, publicado el27 de abril de 1943 en el Diario Oficial de la Federación, contempló laposibilidad de que las tierras propiedad de los núcleos agrarios fueran per-mutadas por terrenos de particulares, para lo cual establecía como princi-pio fundamental que dicha operación fuera evidentemente favorable parael ejido, no obstante en ocasiones los núcleos agrarios resultaron perjudica-dos por lo inequitativo de algunas permutas, que en cambio trajeron bene-ficios para los particulares, dado que a los ejidatarios se les alejaba de suslugares de origen y se les daban tierras que no tenían vocación agrícola.

El supuesto principal para la procedencia de esta figura jurídica agraria, loestablecía el último párrafo del artículo 146 del aludido Código Agrario,

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que disponía: “...sólo cuando la operación sea evidentemente favorablepara el ejido, la acepte el 90% de los ejidatarios y opinen favorable a ellala Secretaría de Agricultura, el Cuerpo Consultivo Agrario y el Bando deCrédito Ejidal, en caso de que refaccione al ejido...”. Este precepto legal,relacionado con el artículo 281 del propio ordenamiento jurídico, estable-ció que las permutas de terrenos ejidales por terrenos de particulares seregirían en cuanto resultaran aplicables a las disposiciones contenidas en elcapítulo I, del Título Segundo, que refería a las “Permutas de bienes ejidales”,que en cuyo caso culminaba con resolución presidencial.

Resulta conveniente, para su análisis, dividir las tierras objeto de la permu-ta en los siguientes términos:

a) Tierras ejidales que recibía el propietario particular: La naturalezajurídica de las tierras ejidales al materializarse el contrato de per-muta cambiaba, ya que con la resolución presidencial pasaban alrégimen de propiedad privada, en consecuencia el propietario ob-tenía el derecho de goce y disposición sobre dichos bienes, de acuer-do con lo permitido por las leyes y sin perjuicio de tercero.

b) Tierras de propiedad particular que recibía el núcleo ejidal: Con lamaterialización del contrato de permuta mediante la resoluciónpresidencial, las tierras que adquiría el núcleo agrario quedabanformalmente incorporadas al régimen ejidal, bien lo expresara ono el mandato presidencial, por haberse consolidado el objeto enbeneficio de los sujetos reconocidos como ejidatarios, de otra ma-nera, sería una inconsistencia jurídica el considerar que las tierrasque se perfeccionan mediante la permuta debidamente autorizadapor autoridad competente, continuaran reguladas por el derechocomún.

Asimismo, el artículo 130 del Código Agrario de 1942 establecía que elnúcleo de población (como tal, sin considerar eventualmente pequeños pro-pietarios), a partir de la diligencia de posesión definitiva, sería propietarioy poseedor de las tierras y aguas que de acuerdo con la resolución presiden-cial se le entregaran, con las limitaciones y modalidades respectivas; por lo

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•ANÁLISIS•

tanto, resulta indiscutible que los actos de particulares y todas las resolucio-nes, decretos, etcétera, que tuvieran por objeto privar a los núcleos agrariosde sus derechos, eran inexistentes si no estaban expresamente autorizadospor la ley.

Consecuentemente, la permuta resultaba una excepción a lo dispuestopor el artículo 139 en relación con el 141 y 156 del propio postuladojurídico; de ahí que las tierras de propiedad particular que recibían losejidos, por imperio de la ley, quedaban incorporadas al régimen ejidal; amayor abundamiento, el artículo 138 señalaba que los derechos que sobrebienes agrarios adquiriesen los núcleos de población serían inalienables,imprescriptibles, inembargables e intransmisibles, por tanto, a las resolu-ciones presidenciales de permutas entre ejidos con particulares que seencontraban autorizadas por la ley, les eran aplicables las limitaciones ymodalidades contenidas en el Código Agrario que estuvo vigente entre1943 y 1971.

La Ley Federal de Reforma Agraria continuó disponiendo que las permutaspodían realizarse entre núcleos de población (artículo 63) o entre unidadesde dotación (artículo 79, o sea, entre ejidos o ejidatarios); asimismo, dispu-so que podía ser parcial o total (artículo 63), todo ello cuando conviniere alcentro de población ejidal o comunal. Como se puede observar, con esa leylas permutas vuelven a su sentido original al ya no permitir las permutas deejidos con particulares.

Por su parte, la Ley Agraria, aunque establece el estricto respeto a la librevoluntad de los ejidatarios y comuneros y reconoce personalidad jurídica aejidos y comunidades, por lo cual se deduce que pueden celebrar cualquiercontrato de beneficio para el núcleo, no contempla expresamente la figurade la permuta en virtud de que el espíritu general de esta nueva disposiciónnormativa se basa, específicamente, en el control de la tenencia de la tierray la seguridad documental, así como las modificaciones que sufra la pro-piedad ejidal y comunal, estableciendo como instrumentos innovadores,además de las expropiaciones que ya estaban consideradas en losordenamientos agrarios anteriores, la adopción del dominio pleno sobre lasparcelas y la aportación de las tierras de uso común a sociedades mercanti-

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les o civiles, derivadas de la previa delimitación, destino y asignación delas tierras ejidales al interior del ejido, con la finalidad de que los campesi-nos alcancen mejores niveles de vida, mediante el desarrollo de la econo-mía rural.

Cabe hacer mención que la figura jurídica de incorporación de tierras alrégimen ejidal, no existió formalmente hasta las reformas del 30 de diciem-bre de 1983 a la Ley Federal de Reforma Agraria, no obstante, se manejabacomo una solución para proteger esas tierras con la modalidades que elinterés público establecía para los ejidos; el único precepto legal que la LeyFederal de Reforma Agraria indirectamente refería a la incorporación detierras al régimen ejidal, era el artículo 114 que disponía que las expropia-ciones no solamente podrían recaer en bienes restituidos o dotados, sinotambién en otros que el ejido “adquiriera por cualquier otro concepto”.

Al reformarse el aludido ordenamiento legal en la fecha antes señalada, ensu artículo 241 ya mencionaba expresamente esta figura, al señalar que“cuando el núcleo de población adquiera terrenos en los casos señaladospor este artículo y en Asamblea General acuerde solicitar su incorpora-ción al régimen ejidal, bastará que así lo manifieste”, disposición que po-día aplicarse a otros casos en los cuales un ejido adquiriera tierras. Por suparte, la Ley Agraria refiere a esta figura jurídica al establecer en su artícu-lo 43 que “son tierras ejidales y por lo tanto están sujetas a las disposicio-nes relativas de esta ley las que han sido dotadas al núcleo de poblaciónejidal o las incorporadas al régimen ejidal”.

Por lo anterior y a manera de conclusión, podemos señalar que las tierrasque recibió en permuta un ejido de un pequeño propietario antes de 1983,previa resolución presidencial, implícitamente se incorporaban al régimenejidal y le pertenecían a éste, hasta en tanto no se emitiera resolución juris-diccional que indicara lo contrario; en tal virtud, al efectuarse la permuta,el bien inmueble se incorporaba al régimen ejidal y el otro se desincorporabade éste para pasar a ser propiedad privada la cual, como inmediata conse-cuencia, pasaba a ser regulada por el derecho común.

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•ANÁLISIS•

Estudio de los casos en el Distrito Federal

Consideramos que la permuta ha ocasionado mayor perjuicio que beneficio alos ejidatarios que se vieron involucrados en la misma, ya que además de serdespojados, en muchos casos, fueron alejados de sus lugares de origen, desus familiares y lo que es peor aun, en muchos casos se les entregaron tierrasposesionadas por otros campesinos y también superficies que no les resulta-ron útiles. Por otro lado, muchos de los campesinos que por alguna razón nopudieron trasladarse físicamente a la superficie permutada, con frecuenciatuvieron e incluso tienen problemas de gran importancia, tanto individual-mente como en forma colectiva, ya que sus derechos agrarios, de conformidadcon las resoluciones presidenciales de dotación y en su caso de ampliación,se circunscriben al ámbito de competencia del Distrito Federal, y como conse-cuencia de las permutas autorizadas, el status legal de sus derechos agrariosse modificó en algunos casos, hasta el punto de ser privados de sus derechosagrarios como consecuencia de resoluciones de autoridad jurisdiccional consede en la entidad federativa en donde se ubica la superficie permutada, loque ha generado conflictos de competencia y de extraterritorialidad, sin men-cionar los enfrentamientos entre ejidatarios, lo que sería materia de otro estudioeminentemente jurídico-social que por su envergadura solamente menciona-mos; sin embargo, la modificación del status legal de los derechos principal-mente individuales desde el punto de vista de que se trata, en razón de lapermuta, refleja problemas que limitan la aplicación de programas guberna-mentales en beneficio de los campesinos.

Conclusiones

Es común observar en todas las grandes ciudades, no sólo en el DistritoFederal, un crecimiento que se antoja vertiginoso y que en esta ciudad ad-quiere proporciones increíbles, abarcando zonas que hace no más de 20años se consideraban lejanas de las áreas centrales de desarrollo urbano yque en la actualidad se catalogan como céntricas; además de problemasdemográficos con sus consecuencias: nuevos hogares, demandas de reser-va territorial, aprovechamiento hidráulico, preservación ambiental, indus-trias centralizadas, parcelamiento excesivo que deriva en minifundismo y

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la falta de eficiencia económica en la explotación agropecuaria y forestal,etcétera, son algunas de las situaciones que coexisten y que lenta e indefec-tiblemente afectan la ya muy disminuida propiedad social que alguna vezostentaron ejidatarios y comuneros en el Valle de México, cuya tendenciaes difícil de reencauzar.

La mancha urbana en su desarrollo ha provocado la transformación de la vidarural a urbana, generando complejas problemáticas por la ocupación de lassuperficies sociales, la incidencia de las acciones que implican disminuciónde tierras a los núcleos ejidales y comunales, destacando que la mayoría delas afectaciones han tenido lugar durante las últimas tres décadas, síntomade un proceso urbanizador irreversible, lo que ha generado una disminucióntotal de 24,460 hectáreas de la superficie de 54,400 hectáreas con que conta-ba originalmente, entre ejidos y comunidades, cifra que seguramente estárebasada en la actualidad, ya que sólo se consideran las afectaciones quelegalmente han reducido la superficie de los núcleos agrarios.

Tras las presiones urbanísticas e industriales, se originó el grave fenómenode la ocupación de tierras adecuadas para el cultivo, cuyo instrumento re-gularizador a posteriori, lo han sido principalmente las expropiaciones; sinembargo, hay que considerar también el fenómeno ocasionado por las per-mutas, del cual no hay que soslayar su importancia, toda vez que inicial-mente se permitía la compensación directa de particular a ejidatario, lo queimpulsó su operación entre los ejidatarios del Distrito Federal, motivadosprincipalmente por el interés económico, lo que podríamos catalogar emi-nentemente como una compra-venta de superficie social sin un beneficioreal que no era el espíritu de dicha figura jurídica a favor de los núcleosagrarios, ya que entregaron superficie idónea para el cultivo y generalmen-te recibieron a cambio tierras de mala calidad y distantes a su centro depoblación, trayendo como consecuencia el desarraigo y la falta de atencióna la tierra y, como consecuencia, el deterioro del nivel de vida de los cam-pesinos de esta entidad.

Como se desprende del presente análisis, la problemática de los núcleosagrarios del Distrito Federal es sumamente diversa, al considerar el tipo deacción jurídica que afectó la superficie social originalmente otorgada, in-

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•ANÁLISIS•

distintamente de las situaciones de hecho en que se encuentran involucra-dos, tanto en lo individual como en lo colectivo los sujetos agrarios; por lotanto, las características y condiciones atípicas de los núcleos de poblaciónde esta entidad deben ser tomadas en cuenta antes de poner en práctica unaacción o un programa para culminar favorablemente con su regularización,situación que posiblemente no se observó en la época en que se llevaron acabo las afectaciones, incluyendo la permuta o incorporación de tierras alrégimen ejidal, originando con ello irregularidades en la tenencia de la tierra.

Sin embargo, en esta entidad, por la complejidad de los problemas que noson solamente agrarios, es evidente el anacronismo en comparación con elresto del país, ya que programas tan importantes como el Procede, por lasdiversas situaciones expuestas, no ha podido prosperar en el Distrito Fede-ral, o bien, el corporativismo, incentivado por las organizaciones campesinasy las situaciones legales, permite el mantenimiento de situaciones ficticiasque consideramos obstaculizan la eficaz instrumentación de algunas alter-nativas de ordenamiento, por ejemplo, la terminación del régimen ejidal deaquellos núcleos que no cuentan ya con superficie en esta entidad.

Derivado de lo anterior, cabe hacer mención que para estar en condiciones dedar cumplimiento al espíritu de la Ley Agraria; es decir, brindar seguridadjurídica en la tenencia de la tierra e impulsar económicamente el desarrolloagrario, es menester diseñar una alternativa de solución para cada ejido ocomunidad. Se sugiere que las instituciones correspondientes del Sector Agra-rio definan a nivel de núcleo o bloques de núcleos, el o los programas me-diante los cuales se puede instrumentar la regularización y, una vez que estosea determinado, se acuerde con las instancias respectivas en sus tres nivelesde gobierno, así como con los propios núcleos agrarios, su aplicación.

Con el propósito de coadyuvar a lo anterior, consideramos que el presenteestudio podría ser un marco referencial para el conocimiento de la situa-ción agraria general de los poblados legalmente constituidos en el DistritoFederal, partiendo del conocimiento histórico básico de la propiedad, hastala exposición de los datos agrarios fundamentales establecidos respecto delas acciones agrarias dotatorias y las que afectaron a los núcleos agrariosdel Distrito Federal, con sus muy diversas variantes.

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Anexo

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•ANÁLISIS•

Delegación Núm. Ejido Superficie Superficieotorgada actual Beneficiadosen el D.F. en el D.F.

(ha) (ha) CensoAztcapotzalco 1 Ferrería 40-00-00 0 59

2 Las Salinas 24-00-00 0 58Cahuacatzingo

3 San Pedro Xalpa 77-50-00 0 1154 Santa Catarina 64-00-00 0 48

Coyoacán 5 Copilco 62-00-00 06 San Francisco 162-16-25 0 282

Culhuacán7 San Pablo 62-55-95 0 780

Tepetlapa (17/02/61)Gustavo A. Madero 8 San Juan de 1,074-00-00 0 668

Aragón (fin.)Iztacalco 9 Col. Independencia 20-64-53 0 40

10 Santa Anita 73-78-62 0Iztapalapa 11 Culhuacán 141-82-50 0 202

12 San Andrés 30-00-00 0Tetepilco

13 San Antonio 68-00-00 0 12214 San Juanico 22-74-19 0 46

Nextipac15 Santiago 493-42-97 0 137

Acahualtepec (fin.)Magdalena Con. 16 Magdalena 135-00-00 0 279

ContrerasTlalpan 17 Colonia Padierna 476-42-00 0 21

18 Tlalpan 1415-76-96 0 220Xochimilco 19 San Lucas 53-00-00 0 111

Xochimanca20 Xochimilco 820-07-11 0 225921 Xochitepec 60-00-00 0 98

Benito Juárez 22 Xoco 12-77-64 0Subtotal 5,389-68-72 0 5,545

Núcleos agrarios sin tierras

Fuente: Registro Agrario Nacional, Delegación Distrito Federal.

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Núcleos agrarios sin tierras en el D.F. y con superficie en los estados

Delegación Núm. Ejido Superficie Superficie Superficieotorgada actual anexo Beneficiadosen el D.F. en el D.F.

(ha) (ha) (ha) CensoAzcapotzalco 1 San Bartolo 48-50-00 0 100-00-00 65

CahuantongoCoyoacán 2 San Pablo 158-00-00 0 1500-00-00 122

Tepetlapa (24/12/23)3 Churubusco 150-00-00 0 587-56-66 1644 La Candelaria 205-00-00 0 392-19-19 72

GustavoA. Madero 5 San Bartolo 150-00-00 0 521-45-89 67

Atepehuacán6 San Pedro 174-73-88 0 117-69-89 112

Zacatenco7 Santa Isabel 141-13-07 0 189-86-18 23

Tola8 Santiago 41-00-00 0 270-48-87 90

AtepetlacIztacalco 9 Ixtacalco 69-83-86 0 423-43-28 576Iztapalapa 10 Mexicaltzingo 86-77-42 0 298-51-25 104

11 San Lorenzo 237-00-00 0 288-22-00 42o Peñón Viejo

Xochimilco 12 Tepepan 241-01-64 0 25-00-00Benito Juárez 13 Nativitas 44-00-00 0 436-72-93 87

14 San Simón 17-50-00 0 1106-38-00Ticumac

15 Santa Cruz 39-50-00 0 1106-38-00Atoyac

VenustianoCarranza 16 Peñón de 505-64-00 0 232-93-59 261

los BañosSubtotal 2,309-63-87 0 7,596-85-73 1,785


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•ANÁLISIS•

Delegación Núm. Ejido Superficie Superficie Superficieotorgada actual anexo Beneficiadosen el D.F. en el D.F.

(ha) (ha) (ha) CensoAzcapotzalco 1 San Juan 368-00-00 10-12-70 140-40-10 304

Tlilhuaca2 Santa 111-00-00 1-65-66 226-73-07 28

Bárbara3 Santiago 95-00-00 4-72-53 732-34-04 56

AhuizotlaGustavoA. Madero 4 Magdalena 201-00-00 3-43-79 721-37-04 70

de las Salinas5 Santa María 646-25-57 10-21-36 1156-78-82 191

TicománMagdalenaContreras 6 San Jerónimo 405-81-00 3-92-40 201-33-14 104

AculcoTlalpan 7 Huipulco 169-16-57 7-75-48 25-00-00 168

8 San Pedro 231-00-00 00-55-69 100-00-00 142MártirSubtotal 2,227-23-14 42-39-63 3,303-96-22 1,063

Núcleos agrarios con superficie menor a 50 hay con anexos en los estados


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50


Delegación Núm. Ejido Superficie Superficieotorgada Actual Beneficiadosen el D.F. en el D.F.

(ha) (ha) CensoAzcapotzalco 1 San Martín 40-00-00 00-99-70 89

XochinahuacCoyoacán 2 Santa Ursula 54-00-00 34-34-40 141

(23/05/19)3 Santa Ursula 249-62-90 11-20-53 450

(20/09/62)GustavoA. Madero 4 Santiago 268-28-35 39-90-21 68

AtzacoalcoIztapalapa 5 Iztapalapa 529-64-06 1-30-26 984

6 Los Reyes 145-38-75 45-67-36 657 San Lorenzo 754-00-00 13-32-11 596

Tezonco8 Santa Martha 591-23-82 15-31-30 260

Acatitla9 Tomatlán 182-62-50 2-48-72 278

MagdalenaContreras 10 San Bernabé 383-49-00 33-22-55 255

OcotepecMilpa Alta 11 San Juan 27-49-99 27-49-99 37

TepenahuacÁlvaro Obregón 12 San Bartolo 132-64-23 2-95-81 203

Ameyalco13 Santa Rosa 27-21-00 27-21-00 52

XochiacTlalpan 14 Col. Héroes 5-20-00 5-20-00 64

de 1910VenustianoCarranza 15 Magdalena 289-70-80 19-89-43 220

MixihucaSubtotal 3,680-55-40 280-53-41 3,762

Núcleos agrarios con superficie menor a 50 ha


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•ANÁLISIS•

Núcleos agrarios con superficie entre 50 y 500 ha

Delegación Núm. Ejido Superficie Superficieotorgada actual Beneficiadosen el D.F. en el D.F.

(ha) (ha) CensoCuajimalpade Morelos 1 San Mateo 390-43-75 225-09-40 131

Tlaltenango2 San Mateo 1954-40-00 119-70-58 338

Tlaltenango (comunidad)GustavoA. Madero 3 Cuautepec 1,484-96-17 489-49-44 464Iztapalapa 4 Santa María 1000-00-00 51-33-19 180

HastahuacanMagdalenaContreras 5 San Bernabé 337-10-87 337-10-87 125

Ocotepec (comunidad)Milpa Alta 6 San Francisco 82-16-81 82-16-81 112

Tecoxpa7 San Jerónimo 59-50-05 59-50-05 60

Miacatlán8 Santa Ana 350-18-15 350-18-15 442

TlacotencoÁlvaro Obregón 9 San Bartolo 430-10-18 430-10-18 261

Ameyalco (comunidad)Tláhuac 10 Santa Catarina 658-60-00 150-51-77 178

Yecahuizotl11 Santiago 244-40-26 71-15-05 465

Zapotitlán12 Tetelco 598-30-00 487-91-61 144

Tlalpan 13 El Guarda o 286-65-00 246-95-56 30Parres

14 San Andrés 493-00-00 399-81-15 189Totoltepec

15 San Miguel 86-46-00 86-46-00 84Xicalco

Xochimilco 16 San Gregorio 476-37-34 206-39-31 830Atlapulco

17 Tulyehualco 406-50-00 375-90-40 629Subtotal 9,339-14-59 4,169-79-58 4,662


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Núcleos agrarios con más de 500 ha

Delegación Núm. Ejido Superficie Superficieotorgada Actual Beneficiadosen el D.F. en el D.F.

(ha) (ha) CensoCuajimalpade Morelos 1 San Lorenzo 1608-63-61 1524-55-00 2345

Acopilco (comunidad)MagdalenaContreras 2 Magdalena 2392-29-73 2382-24-05 1779

Contreras (comunidad)3 San Nicolás 2704-71-00 2241-25-25 327

TotolapanMilpa Alta 4 San Antonio 1275-80-00 1274-74-92 251

TecomitlTláhuac 5 Mixquic 657-00-00 655-41-34 649

6 San Francisco 1007-47-38 662-73-06 775 Tlaltenco

7 San Juan 561-25-47 518-27-22 324Ixtayopan

8 Tláhuac 1,162-20-00 866-59-13 1102Tlalpan 9 La Magdalena 763-75-00 755-40-10 134

Petlacalco10 San Miguel 7619-20-00 7110-68-08 606

Ajusco (comunidad)11 San Miguel 10328-65-40 10100-00-89 446

Topilejo (comunidad)12 Topilejo 1373-51-00 1354-27-25 357

Subtotal 31,454-48-60 29,446-16-34 9,095


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•ANÁLISIS•

Número Delegación Poblado Sup. reclamada(ha)

1. Milpa Alta San Salvador Cuauhtenco 6 913-60-002. Milpa Alta Milpa Alta 17 944-00-003. Álvaro Obregón Santa Rosa Xochiac 343-00-004. Xochimilco Santiago Tepalcatlalpan 388-45-895. Xochimilco San Mateo Xalpa 312-74-576. Xochimilco San Francisco Tlalnepantla 1 203-98-457. Magdalena Contreras San Nicolás Totolapan

Total 27,105-78-70

Poblados con acción agraria en trámite

Fuente: Secretaría de la Reforma Agraria, Representación en el Distrito Federal.

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•ANÁLISIS•

Estudiar lo rural desde una

perspectiva interdisciplinaria:

una aproximación al caso de México*

S

Víctor M. ToledoPablo Alarcón-Chairesy Lourdes Barón**

Introducción

urgida a contracorriente de la tendencia predominante en la cienciacontemporánea, la cual promueve la especialización excesiva y laparcelización del conocimiento, desde por lo menos la mitad del pre-

sente siglo, crece y se multiplica un nuevo enfoque que busca la integraciónde las ciencias de la naturaleza con las ciencias sociales y humanas. Esta“revolución conceptual” como le ha denominado Naredo (1992), está siendoalimentada de una nueva visión geocéntrica y por una nueva conciencia glo-bal e intenta superar “el ‘neo-oscurantismo’ sin precedentes al que conducela especialización científica en campos inconexos...” (Ibid.:139).

* El presente artículo es una apretada síntesis del libro La modernización rural en Méxi-co: un análisis socioecológico, distinguido con el segundo lugar en el Premio EstudiosAgrarios 1998, y que se publicará en coedición por la UNAM y la Semarnap.

** Víctor Toledo es Doctor en Ciencias por la UNAM y es Investigador del Instituto deEcología de la misma Universidad. (Apdo. postal 41H, Santa María Guido, Morelia,Mich., 58090). Pablo Alarcón-Chaires es Maestro en Ciencias por la UniversidadMichoacana y es asistente de investigador del Instituto de Ecología de la UNAM.Lourdes Barón es Maestra en Antropología por el Colegio de Michoacán y es investi-gadora de la Universidad Autónoma de Chapingo, Campus Morelia.

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Y es que como fue señalado por Lewis Mumford en su libro TheTransformation of Man (1972): “...hasta ahora hemos vivido esencialmen-te en mundos parciales... Ni la vaga totalidad subjetiva adquirida por elhombre primitivo, ni al otro extremo, la objetividad fragmentaria y precisainvestigada por la ciencia, pueden rendir justicia a todas las dimensiones dela experiencia humana”. Se trata entonces de reconocer el surgimiento deun renovado aparato conceptual de la ciencia que aparece como respuesta alos limitados análisis reduccionistas del enfoque analítico-parcelario. Unenfoque que dentro de las ciencias sociales ha privilegiado una tendencia acrear abstracciones desespacializadas y desnaturalizadas y, dentro de lasciencias naturales, tratamientos sectoriales en total desconexión con losfenómenos sociales y humanos.

El surgimiento de “disciplinas híbridas”

La necesidad de trascender esta “objetividad fragmentaria” a través de unaexplicación multidimensional o integrativa, ha motivado ya la aparición denuevas propuestas epistemológicas y metodológicas. Dos aportes notablesson si duda el principio de complejidad de Edgar Morin (1984) y lo queRolando García (1993) ha denominado el estudio de los sistemas comple-jos. “Con el principio de complejidad se trata de superar el conocimientoen mundos separados propio de la ‘ciencia clásica’, [donde] ...ni las cien-cias del hombre tienen conciencia del carácter físico y biológico de losfenómenos humanos, ni las ciencias de la naturaleza tienen conciencia desu inscripción en una cultura, una sociedad, una historia, ni de los princi-pios ocultos que orientan sus elaboraciones” (Morin, 1984: 43). De estaforma una “ciencia con conciencia”, como le denomina Morin, será aquellaque logre trascender (sin abolirlos) los distintos campos de las especialida-des. Al fin y al cabo muchos de los problemas a resolver por los investiga-dores no se presentan en la realidad ya clasificados por disciplinas.

García (1993) por su parte, reconoce que ciertas situaciones donde con-fluyen múltiples procesos (por ejemplo del medio físico-biológico, de laproducción, de la tecnología, demográficos, de la organización social)constituyen la estructura de un sistema que funciona como una totalidad

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•ANÁLISIS•

organizada, a la cual denomina sistema complejo y el cual sólo esanalizable desde un abordaje interdisciplinario. Ello obliga a plantear unaestrategia de investigación que no puede quedar limitada a la simple“suma” de los enfoques parciales de los distintos especialistas, sino quedebe constituir una verdadera interpretación sistémica que dé lugar a undiagnóstico integrado.

Mas allá de lo que han reflexionado estos y otros pensadores, en la práctica,la superación del parcelamiento cognitivo se ha ido dando no como un pro-ceso autoconciente y generalizado, sino de una manera “espontánea”,multipolar y asincrónica, es decir, ha surgido en diferentes momentos y enlos diferentes campos o dominios del conocimiento ahí donde los proble-mas a resolver han inducido la creación de nuevos enfoques integradores.

El ejemplo mas ilustrativo de lo anterior lo constituyen los llamados “pro-blemas ambientales”, donde al paso del tiempo se ha ido descubriendo queéstos pueden ser cabalmente descritos, interpretados y, sobre todo, resuel-tos, solamente a través de un enfoque integrativo. La problemática ambien-tal o ecológica constituye hoy en día lo que quizás es el reto mayor para laciencia contemporánea, no sólo porque demanda urgentemente nuevos en-foques capaces de ofrecer información confiable y completa para resolvernumerosos problemas, sino especialmente porque éstos representan ya unacolosal amenaza a la supervivencia del planeta y de la sociedad humana.

Como respuesta a lo anterior se ha gestado un interesante fenómeno entrelos diferentes campos de conocimiento que ha dado lugar a una serie de“disciplinas híbridas”, las cuales operan como reacciones particulares alproceso general de parcelización y especialización excesiva y como expre-siones de una suerte de “ciencia de salvamento” que busca ofrecer informa-ción para detener y remontar la crisis ambiental o ecológica. Este fenóme-no presenta dos principales rasgos. En primer término, ha tenido comoprincipal “foco de infección” a la ecología, la disciplina que ha logrado unasíntesis original de los conocimientos provenientes de las ciencias de latierra y del mundo vivo, así como de la física y de la química, síntesis quecristalizó en la propuesta, rigurosidad y decantamiento del concepto deecosistema, su objeto de estudio.

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En segundo término, ha sido un proceso de carácter multipolar en el quepor un lado se han ido paulatinamente venciendo las resistencias de losecólogos empeñados en circunscribir su enfoque al mero estudio de los fe-nómenos de una naturaleza concebida como una entidad pura, prístina ointocada (Gómez-Pompa & Kaus, 1993; Ehrlich, 1997), y por el otro se hanido derribando las barreras de impermeabilidad y pureza disciplinaria enpor lo menos ocho áreas del conocimiento. El resultado ha sido la apariciónde casi una veintena de “disciplinas híbridas” (figura 1), es decir, de formasinterdisciplinarias de abordar la realidad, en las que el enfoque adoptadoresulta de la integración del estudio sintético de la naturaleza (la ecología)con diferentes enfoques dedicados a estudiar el universo social o humano.

Figura 1El surgimiento de al menos 18 “disciplinas híbridas” resultó de la

integración de la ecología (biológica) con otras áreas del conocimiento.

EcogeografíaEcología del paisajeGeografía ambiental

Geognosia

Economía ambientalEconomía ecológica

Ecología culturalAntropología ecológica

Etnoecología

Ecología urbanaEcología industrial

Ekística

Agroecología

Ecologíapolítica

Historia

Ecología humanaSociología ambiental

GEOGRAFÍA

AGRONOMÍA

SOCIOLOGíA

HISTORIA

POLITOLOGÍAURBANÍSTICA

ANTROPOLOGÍA

ECONOMÍA

(bio) ECOLOGÍA

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•ANÁLISIS•

La heterogeneidad ha sido el principal rasgo de esta fertilización recíproca,de tal forma que todo intento por considerar a estas disciplinas híbridascomo fracciones de una supuesta “metaciencia” resulta prematuro sino esque artificioso. Por ejemplo, los reiterados intentos de visualizar y cons-truir una “ecología humana” concebida como una ciencia general dedicadaal estudio de la relación entre sociedad y naturaleza (e.g. Hawley, 1986;Young, 1974; Buttel, 1986), se enfrenta de entrada con la enorme dificultadteórica y metodológica de un objeto de estudio que es tan complejo queposiblemente sea inabarcable. En todo caso una cierta dosis de cauciónresulta lo más conveniente.

Visto desde una perspectiva sociológica, los factores detonadores de estasnuevas disciplinas híbridas han sido, sin duda, el proceso de globalizacióndel fenómeno humano, el desarrollo mismo del conocimiento especializa-do, el despliegue de nuevas tecnologías y, en el centro de todo ello, la apa-rición y el agudizamiento de la llamada crisis ambiental o ecológica que,presente ya a una escala planetaria, se ha vuelto más frecuente, más grave yde mayor escala en las últimas décadas.

Lo rural como referente empírico

No es objetivo de este ensayo involucrarse en la búsqueda de una defini-ción rigurosa de lo rural. Como ha sido señalado por algunos autores (e.g.Moreno, 1988), los intentos por vincular una teoría de la sociedad conuna teoría de la distribución espacial de la población, es decir, por articu-lar la dimensión social con la dimensión espacial, generalmente han ter-minado en fracasos. Menos que eso, partimos de considerar a lo ruralsimplemente como un referente empírico, en el sentido que señala More-no (op.cit.), que, como habremos de mostrar, sólo es adecuadamenteanalizable a través de un abordaje interdisciplinario o integral. En efecto,desde una perspectiva funcional, lo rural opera (ya sea como territoriogeográfico y/o como espacio social) como una dimensión estratégica en-tre el mundo de la naturaleza y el mundo de los artefactos (las ciudades ymás recientemente la industria). Por ello, conforma un corte o una instan-cia de la realidad donde se hace necesario utilizar, de manera integrada,

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los enfoques particulares de las ciencias naturales con los de las cienciassociales y humanas.

En efecto, si lo rural no puede ya estudiarse desconectado del universourbano e industrial como ha sido recurrentemente señalado, mucho menospuede abordarse sin sus innumerables conexiones con el mundo de la natu-raleza. Este carácter funcional que articula estos tres universos (lo natural,lo rural y lo urbano-industrial) logra revelarse cuando se toma como eje deanálisis el proceso general de metabolismo entre la sociedad y la naturale-za, un fenómeno de un enorme potencial teórico y metodológico (Toledo,1994; Fischer-Kowalsky, 1997).

Lo rural y el metabolismo entre la sociedad y la naturaleza

Las sociedades humanas producen y reproducen sus condiciones materia-les de existencia a partir de su metabolismo con la naturaleza, una condi-ción que aparece como pre-social, natural y eterna (Schmidt, 1976). Estemetabolismo lo realizan los seres humanos a través del proceso social deltrabajo (o labor). Dicho proceso implica el conjunto de acciones a través delas cuales los seres humanos, independientemente de su situación en elespacio (formación social) y en el tiempo (momento histórico), se apro-pian, producen, circulan, transforman, consumen y excretan, productos,materiales, energía, agua, provenientes del mundo natural. Al realizar estasactividades, los seres humanos consuman dos actos: por un lado “sociali-zan” fracciones o partes de la naturaleza, y por el otro “naturalizan” a lasociedad al reproducir sus vínculos con la naturaleza. Asimismo, duranteeste proceso general de metabolismo, se genera una situación de determi-nación recíproca entre la sociedad y la naturaleza, pues la forma en que losseres humanos se organizan en sociedad determina la forma en que ellostransforman a la naturaleza, la cual a su vez afecta la manera como lassociedades se configuran (principio eco-sociológico).

Los seres humanos organizados en sociedad afectan a la naturaleza (suestructura, su dinámica y su evolución) por dos vías: al apropiarse loselementos naturales (aprovechamiento de recursos naturales y de servi-

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•ANÁLISIS•

cios ambientales) y al excretar elementos de la naturaleza ya socializa-dos, pues al producir, circular, transformar y consumir, los seres huma-nos arrojan materiales (desechos) hacia la esfera de lo natural (figura 2).En su relación con la sociedad, la naturaleza cobra entonces sentido so-cial al realizar dos funciones fundamentales: por un lado al proveer a losseres humanos (energía endosomática) y a sus estructuras externas (vesti-mentas, utensilios, máquinas, medios de transporte y de comunicación,establecimientos: energía exosomática) de materiales, energías y servi-cios, y por el otro al reciclar y finalmente absorber los materiales des-echados por las sociedades.

Figura 2El enfoque ecológico-sociológico visualiza a la sociedad en íntimarelación con la naturaleza a través de los flujos de materia y energía

que aquella establece durante la apropiación y la excreción,actos inicial y final del metabolismo general entre

la sociedad y la naturaleza.

Naturaleza

Sociedad

Apropiación

Recursos naturales y

servicios ambientales

Reciclaje

Excreción

ProdCon

CirTran

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Si en las sociedades social y políticamente menos complejas, dichometabolismo es (y era) realizado por todos los miembros de los conglome-rados sociales, en las sociedades industriales contemporáneas, altamentejereraquizadas y diferenciadas socialmente, los intercambios con la natura-leza se realizan exclusivamente por una sola fracción social. De esta formaes posible distinguir, desde el punto de vista ecológico, dos sectores biendemarcados que se definen por el rol que juegan durante el metabolismogeneral que tiene lugar entre la sociedad humana y la naturaleza: el rural oprimario y el urbano y/o industrial.

A través de la producción primaria o rural, las sociedades extraen materialesy energías de la naturaleza que sirven como materias primas que luego serántransformadas a través de la producción manufacturera y/o industrial para suposterior consumo, o bien como productos (alimentos y otros bienes) paraser consumidos directamente por los seres humanos. Esto nos lleva a visualizara la sociedad en su relación material con la naturaleza, como un organismocuya periferia estaría constituida por una “membrana rural” cuyas “células”estarían encargadas de extraer directamente elementos de la porción externaa dicho organismo y de una porción interna cuyo rol fundamental consiste entransformar los bienes que la porción rural proporciona (ver figura 3). Am-bos sectores son, por supuesto, los consumidores finales de todo fragmentoarrancado a la naturaleza y la distancia que el bien o producto consumidorecorre durante su circulación, desde su apropiación hasta su consumo, per-mite reconocer la ubicación de los diferentes sectores sociales.

Por último, los seis procesos arriba mencionados, que en conjunto confor-man el metabolismo general de la sociedad con la naturaleza, encuentranen estos tres sectores una cierta representación espacial, cuyos límites sevan haciendo menos nítidos conforme nos aproximamos a las sociedadescontemporáneas, donde diversos fenómenos de nuevo cuño transgreden eincluso disuelven la antigua relación, altamente correlativa, entre unidadespacial y función eco-social.

En el mundo contemporáneo, donde las diferentes formaciones sociales(representadas por las naciones) se hallan cada vez más integradas a travésde los circuitos económicos, culturales y de información, cada sociedad

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•ANÁLISIS•

Figura 3En el metabolismo que se establece entre la sociedad (S) y la naturaleza(N), las unidades de producción rural (P) son las encargadas de realizar

el acto de apropiación/producción por el cual los ecosistemas (Ec)son internalizados en forma de materia, energía, bienes, servicios.

Nótese la distinción que se establece entre el intercambioecológico y el intercambio económico.

Urbano Industrial Rural Natural

Urbano

IndustrialE

c

Intercambioeconómico

Intercambioecológico

S

NUnidades de producción

presenta una diferente configuración de sus sectores natural, rural y urba-no-industrial y un diferente y particular arreglo de los procesos básicos queconforman el metabolismo general entre éstos. De igual forma, cada socie-dad se articula y afecta a la naturaleza de diversas maneras y con diferentesgrados de intensidad. El complejo entramado de articulaciones de procesosal interior y entre las naciones da lugar, finalmente, a una realidad ecológico-social donde los fenómenos de cáracter natural y los de estirpe social yhumano se determinan mutuamente.

E c

E c

E c

E c

El resultado de esta doble conceptualización (ecológica de la sociedad ysocial de la naturaleza) toma cuerpo en una visión cualitativamente supe-

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rior de la realidad del planeta en razón de dos hechos. Por un lado, porquederiva de un abordaje que supera el conocimiento parcelado y la habitualseparación entre las ciencias naturales y las sociales y humanas al que nostiene condenado la práctica dominante del quehacer científico. Por el otro,porque inserta esta visión abstracta en la dimensión concreta del espacio(planetario), es decir, sitúa cada fenómeno social y natural en un contextodonde la posición y la escala se vuelven también factores determinantes.

La apropiación de la naturaleza como eje de lo rural

En más de un sentido, el concepto de metabolismo que emerge desde unaperspectiva ecológico-social, resulta casi equivalente al concepto de pro-ducción (produktion) empleado por K. Marx, un término que ha sidorecurrentemente reducido a su mera expresión economicista no obstanteque conlleva una idea de carácter holístico:

For him, production embraced at once the changing relations ofhumankind to nature, the social relations into which humans enterin the course of transforming nature, and the consequenttransformations of human symbolic capability. The concept is thusnot merely economic in the strict sense but also ecological, social,political and socio-psychological. It is relational in character (Wolf,1982: 21).

Por ello el término de apropiación viene a representar, en cierto modo, unafracción del proceso general de la producción en tanto que se refiere almomento (concreto, particular y específico) en el cual los seres humanos searticulan a la naturaleza a través del trabajo. En otro sentido, la apropiaciónconforma la dimensión propiamente ecológica de este proceso general deproducción, un aspecto que ha sido largamente olvidado por la gran mayo-ría de sus analistas.

El término de apropiación que califica el acto por el cual un sujeto socialhace suya una “cosa”, se aplica en este caso a la acción por la cual los sereshumanos extraen elementos o se benefician de algún servicio de la natura-

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•ANÁLISIS•

leza para volverlos un elemento social. Es decir, se trata del acto por el cuallos humanos hacen transitar un fragmento de materia (o energía) desde el“espacio natural” hasta el “espacio social”, momento en el cual la apropia-ción se transforma en producción (en su sentido estricto, es decir, como elsegundo acto particular del proceso productivo). En tal sentido, la apropia-ción de la naturaleza es un acto de internalización o asimilación de elemen-tos o servicios naturales al “organismo” social.

Esta acción que determina a —y es determinada por— las fuerzas naturalesrepresentadas por los ecosistemas es, al mismo tiempo, un acto que deter-mina y es determinado por el resto de los procesos que conforman esemetabolismo general: la circulación, la transformación, el consumo y laexcreción. Dependiendo del momento histórico en el que se realiza elabordaje, la apropiación-produción será, según sea el caso, el elemento de-terminante o determinado del proceso metabólico general.

Por ejemplo, mientras que en las sociedades agrarias la apropiación-pro-ducción fue (y es) el elemento determinante, en las modernas sociedadesindustriales es la transformación y el consumo quienes determinan a aqué-llos. Por otra parte, desde un punto de vista meramente ecológico, la formaque toma la apropiación, esto es, la acción por la cual los seres humanosextraen elementos naturales, determinará los efectos que esta operacióntenga sobre la naturaleza que, como sabemos, es la base material de todaproducción (social). En tal sentido, el calificativo de productor que recibenlos seres humanos desde una óptica estrictamente económica cuando eje-cutan el proceso del trabajo, se traduce en el de apropiador cuando el actode la producción se enfoca desde una perspectiva primordialmente ecológi-ca (es decir, de sus relaciones con los procesos naturales).

Esto es así porque, en última instancia, los seres humanos son a un mismotiempo especie biológica y especie social, un supuesto que se confirma porel carácter bifacético del trabajo (Schmidt, 1976), el cual encarna tanto enintercambio ecológico (las relaciones materiales con la naturaleza) comoen intercambio económico (las relaciones materiales entre los propios sereshumanos) (Toledo, 1981). Por todo lo anterior, se utiliza aquí el término deapropiación de la naturaleza de manera diferente a como lo han utilizado

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otros autores, notablemente aquellos ligados con la corriente del estructu-ralismo marxista. Por ejemplo Terray (1972), quien ha empleado el térmi-no para diferenciar formas tecnológicas de uso de la naturaleza, o Godelier(1978), quien lo utiliza en relación con las formas jurídicas de propiedad yacceso a los recursos, o, en fin, Ingold (1987), quien lo emplea para dife-renciar lo humano de lo animal.

La apropiación de la naturaleza constituye el primer acto del procesometabólico que la especie humana erigida en sociedad establece con el uni-verso natural y constituye el acto clave que permite distinguir lo rural de losotros dos universos. Como hemos señalado anteriormente, estos universosconsiderados como espacios sociales hallaron una expresión territorial casiunívoca durante sus orígenes (por ejemplo, la revolución agrícola o neolíticadio lugar a los primeros paisajes rurales, lo mismo sucedió con la apariciónde las ciudades y siglos después con el surgimiento de la industria).

Ocurre, sin embargo, que esta original nitidez de las demarcaciones territo-riales tiende inexorablemente a disolverse conforme nos acercamos al pre-sente. Un presente marcado por la moderna sociedad industrial, donde elcambio tecnológico, la transmisión de la información y de la cultura, losnuevos medios de transporte y, en fin, el proceso general de globalización,tienden a disolver la estrecha correlación que existía entre aquellos tresuniversos y sus correspondientes territoriales.

Hoy en día, en las naciones más cercanas al modelo industrial avanzado, laapropiación de la naturaleza puede realizarse dentro de territorios nada rura-les (por ejemplo, la extracción de minerales metálicos y no metálicos) e in-cluso totalmente urbanos (por ejemplo, la captura de energía solar y su con-versión en electricidad a nivel doméstico). Similarmente ya es un lugar comúnla aparición de actividades industriales (y especialmente agroindustriales) enel seno mismo de territorios que a primera vista aparecen como predominan-temente rurales. Todavía más, en algunas regiones de países como Holanda,en el nivel meramente perceptual se vuelve ya prácticamente imposible dis-tinguir dentro del continuum paisajístico, el jardín del hogar, el parque urba-no, el área agopecuaria y la vegetación no manejada. La aparición de lasnuevas industrias dispersas aquí y allá, e incluso camufladas en el paisaje de

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•ANÁLISIS•

una naturaleza completamente humanizada terminan por trastocar, de mane-ra definitiva, la expresión territorial o geográfica de lo que, en esencia, conti-núan siendo los tres universos eco-sociales.

El carácter multidimensional del fenómeno de apropiación

de la naturaleza

El fenómeno de apropiación es, entonces, el acto que convierte a lo rural enun área neurálgica de la realidad que sólo se deja analizar de manera apro-piada a través de un abordaje integral o multidisciplinario. Ello es así por-que el propio fenómeno de apropiación de la naturaleza es de por sí unproceso multifacético o multidimensional.

El análisis completo o integral, es decir eco-sociológico, de este fenómenoimplica el abordaje de por lo menos siete dimensiones diferentes: (1) lacantidad y calidad de los recursos y servicios ofrecidos por el fragmento denaturaleza, es decir los ecosistemas, que una unidad de apropiación/pro-ducción P se apropia; (2) la dinámica de la población que conforma P; (3)el significado de los intercambios materiales que se establecen entre P y lanaturaleza o los ecosistemas y entre aquella y los mercados (análisis eco-nómico); (4) el carácter e implicaciones del conjunto de tecnologías que Paplica durante la apropiación; (5) el conjunto de conocimientos (corpus)que los miembros de P ponen en juego durante el acto apropiativo; (6) lacosmovisión (kosmos) que como un “conjunto de creencias” rige los com-portamientos de quienes forman parte de P, y (7) el conjunto de institucio-nes (económicas, políticas y culturales) dentro de las que P se mueve: for-mas de propiedad y de acceso a los recursos naturales (estructuras agrarias),instituciones familiares, religiosas y educativas, organismos crediticios, ti-pos de mercados, instituciones gubernamentales, etcétera.

Estudiar lo rural desde una perspectiva multidisciplinaria

El enfoque ecológico-sociológico consituye una manera diferente y com-pleta de iluminar la realidad, en donde “lo rural” se traslapa (e incluso se

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confunde) con “lo ambiental”. Ello permite reconceptualizar muchos delos problemas que en el pasado fueron examinados desde una óptica mássectorial y menos integrada. Hoy existen innumerables ejemplos de cómoeste enfoque interdisciplinario es aplicado al análisis de “problemáticasrurales”, pues en la práctica éste ya ha sido adoptado por un número cre-ciente de investigadores. Entre éstos destacan los nuevos tratamientos alfenómeno demográfico en relación con la cantidad y calidad de los recur-sos a través del concepto de capacidad de carga, las relaciones entre lasformas de propiedad (estructuras agrarias) y el uso de los recursos natura-les, el análisis de ciertos fenómenos de destrucción ecológica (como ladeforestación) en función de sus determinantes sociales, económicas, polí-ticas y culturales, la construcción de tipologías de productores rurales conbase en información multicriterial (ecológica y social) o, en fin, la recon-ceptualización de los actores sociales (jornaleros, campesinos, pescadoreso pueblos indígenas) y sus movilizaciones que a la luz de la crisis ecológicaadquieren nuevos perfiles y nuevas potencialidades.

La revisualización del desarrollo y la modernización rural

Hay, todavía, un último aspecto develado por el análisis ecológico-socioló-gico que resulta fundamental: la revisualización del desarrollo y del proce-so de modernización. Para el análisis sectorial o normal de los espaciosrurales, la visión del desarrollo se encuentra cautiva del paradigma queimpone la modernización occidental, el cual establece como único referen-te el esquema bipolar entre “tradición” y “modernidad”, únicamente expli-cado en función de los aspectos productivos y económicos (y a veces socia-les y culturales). En otros términos, el desarrollo rural es concebido comola transformación productiva, súbita o paulatina, pero ineludible y unívocade las formas campesinas, “tradicionales” o preindustriales en modalida-des agroindustriales o “modernas”, tanto en su versión estatal-socialistacomo en su versión de libre mercado.

Frente a esta visión unidireccional, la perspectiva interdisciplinaria erigeun nuevo paradigma en donde la sociedad y la naturaleza se conciben comoentidades que forman parte de un proceso megahistórico de coevolución

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(Noorgard, 1994), resultado de observar el fenómeno general delmetabolismo eco-social a través del tiempo. El desarrollo rural es entoncesreconceptualizado en función del papel jugado, a lo largo de la historia, porlos actores rurales dentro de este (mega)proceso metabólico. Ello obliga,por supuesto, a realizar un abordaje donde es necesario articular conceptosprovenientes tanto de las ciencias naturales como de las ciencias sociales(e.g. Berkes & Folke, 1997).

La demoledora crítica realizada por la investigación ecológica desde prin-cipios de lo sesenta a los sistemas productivos modernos de carácteragroindustrial, evidenciando su irracionalidad e inviabilidad a través de laacumulación de evidencias empíricas sobre el uso de suelos, recursos hi-dráulicos, organismos vivos, genes y energía, junto con la revalorizaciónde los sistemas productivos tradicionales o campesinos realizados desde laagroecología y la etnoecología (e.g. Altieri & Hecht, 1990; Toledo, 1990;Netting, 1993), dieron lugar a una nueva visión que, rompiendo la hegemo-nía impuesta por occidente, permitió vislumbrar un nuevo esquema dondela modernización es puesta en evidencia como un proceso ilegítimo e in-cluso perverso.

En esta nueva perspectiva, la crisis del mundo moderno y, en especial la desu porción rural, que en buena medida es consecuencia de la transgresiónde los límites biofísicos del planeta, logra resolverse mediante la supera-ción de las limitadas maneras en que tanto los “tradicionales” como los “mo-dernos” se articulan entre ellos mismos y con la naturaleza.

De esta forma surgió el concepto de desarrollo sustentable, confeccionadodesde diferentes círculos académicos, avalado (casi siempre a nivel de retó-rica) por todos los gobiernos del mundo en la Cumbre de Río de Janeiro en1992, y tomado como símbolo y programa por miles de movimientos so-ciales de todo el planeta.

En la perspectiva de lo rural, hoy en día, este nuevo concepto permitevisualizar una tercera alternativa al dilema casi eterno entre “tradición” y“modernidad”: la sociedad sustentable, cuyos perfiles se delinean casi conla misma intensidad entre los círculos académicos y los movimientos so-

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ciales, lo mismo que los métodos para alcanzarla (véase Sevilla-Guzman &Woodgate, 1997). Ello permite visualizar una “modernidad alternativa” eri-gida como una nueva opción tanto para las formas premodernas campesinascomo para las pertenecientes al mundo de lo agroindustrial, a través de unproceso de “postmodernización” que visto en una perspectiva histórica no esmás que la adopción de un nuevo modo de apropiación de la naturaleza.

Queda por último el señalar que, para el caso específico de México y deLatinoamérica, esta vía de “postmodernización”, que ha quedado abierta bajoel nuevo concepto de desarrollo sustentable, ha ido mas allá de los meroscírculos académicos para volverse una realidad dentro del discurso y las ac-ciones políticas de innumerables movimientos sociales agrarios. Dicho enotros términos, el enfoque ecológico-sociológico no sólo ha inyectado nue-vos bríos al mundo de la academia, también ha dado elementos para construirnuevas demandas y para alimentar nuevas utopías y nuevas esperanzas.

El concepto de modo de apropiación

La historia humana también puede ser visualizada desde una perspectivaagro-ecológica (Merchant, 1987; Worster, 1991). Los enfoques ecológicosde la historia intentan comprender los fenómenos históricos no sólo en loscambios que operan al interior de las sociedades, sino en las transformacio-nes que ocurren en el metabolismo eco-social, es decir, en las relacionesentre las sociedades y el universo natural (o los ecosistemas). Si bien esposible encontrar un sinnúmero de configuraciones sociales a lo largo de lahistoria humana (definidos como civilizaciones, modos de producción, eta-pas históricas, etc.), no más de tres o cuatro “modos de uso de los recursos”(Gadgil & Guha, 1993), “modos de transformación” (Turner et al., 1990) o“modos de apropiación de la naturaleza” (Toledo, 1995) son distinguidos através del tiempo. Estas transformaciones constituyen grandes “saltos” decarácter megahistórico, dentro de los cuales los ciclos de la historia huma-na y social se desenvuelven.

Como quedó definido anteriormente, la apropiación de la naturaleza cons-tituye el primer acto del proceso metabólico por medio del cual los seres

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humanos organizados en sociedad producen y reproducen sus condicionesmateriales. Desde el punto de vista histórico, la apropiación de la naturale-za ha tomado diferentes configuraciones como resultado de la relación ge-neral establecida entre las diferentes sociedades humanas y sus ecosistemas.Se trata, por supuesto, de configuraciones básicas, de carácter cualitativo,determinadas por tres criterios fundamentales: (1) el grado de transforma-ción de los ecosistemas que se apropian; (2) la fuente de energía empleadapara realizar la apropiación, y (3) el tipo de manipulación que los sereshumanos efectúan sobre la estructura, los componentes y la dinámica delos ecosistemas (para una argumentación detallada del concepto de modode apropiación, véase el capítulo 1 de Toledo, 1994).

Dado lo anterior, más allá de las numerosas modalidades tecno-producti-vas, concretas y específicas, que toma la producción agrícola, pecuaria,forestal, extractiva o pesquera, es posible arribar a tres formas principalesde uso de los recursos naturales, cada una de las cuales conforman modoshistóricamente determinados de apropiación de la naturaleza. Estos son: elmodo extractivo o cinegético, propio de las primeras sociedades nomádicasde pescadores, cazadores y recolectores; el modo campesino o agrario, queaparece con el inicio de la agricultura y la domesticación de diversas espe-cies animales, y que se extiende a través de los siglos con algunas innova-ciones (desde el uso de animales y de ciertos metales hasta la creación demolinos de viento y de máquinas hidráulicas), y el agroindustrial, tambiénllamado “moderno”, que es un producto de Occidente y de la revoluciónindustrial y científica que tuvo lugar en Europa y otros países templados apartir del siglo dieciocho.

La modernización rural: de lo campesino a lo agroindustrial

Situados como dos modos radicalmente diferentes de apropiación de lanaturaleza, el modo agrario o campesino y el modo agro-industrial confor-man hoy en día, las dos maneras fundamentales de uso de los recursos delmundo contemporáneo. Ellos representan dos maneras radicalmente dife-rentes de concebir, manejar y utilizar la naturaleza, es decir, conforman dosracionalidades productivas y ecológicas distintas. Se trata de dos modos no

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sólo con diferentes rasgos sino con distintos orígenes históricos: el modoagrario o campesino encuentra sus raíces en los orígenes mismos de la es-pecie humana y en el proceso de coevolución que tuvo lugar entre la socie-dad humana y la naturaleza. Por el contrario, el modo agroindustrial es unapropuesta que surge del mundo urbano-industrial, especialmente diseñadopara generar los alimentos, materias primas y energías requeridas en losenclaves no rurales del planeta.

El factor clave que dio lugar a la transformación de lo campesino a loagroindustrial fue, sin duda, un cambio en las fuentes de energía. Este fueun “salto tecnológico” que modificó de golpe la articulación de los produc-tores con los fenómenos y elementos de la naturaleza. El uso de nuevasfuentes de energía (carbón, petróleo, gas) no sólo potenció la capacidad delproductor para extraer un flujo mayor de bienes de la naturaleza, lograndoun incremento notable en la productividad del trabajo, también modificó laescala de la producción, especializó a los productores y aumentó su depen-dencia respecto de insumos externos y, sobre todo, garantizó el abasto dealimentos, materias primas, agua, energía y materiales hacia las ciudadesy promovió el despegue y la consolidación de la industria (Debeir et al.,1986; Smil, 1994). Este salto cualitativo en la manera de apropiarse laspotencialidades de la naturaleza tuvo, por supuesto, consecuencias socia-les, económicas, agrarias y finalmente ecológicas en los espacios ruralesdel planeta.

Esta revolución tecnológica en el agro, iniciada desde el siglo XVIII, es loque hoy conocemos como “modernización rural”. Como un proceso social,el cambio agrotecnológico y modernizador se inició en los países euro-peos, norteamérica, Japón y otros enclaves del norte del orbe, hasta llegar aconsolidarse, dos siglos después, por casi todos sus espacios rurales. En elresto del mundo se fue implantando paulatinamente, sin llegar nunca a do-minar y creando más bien complejos mosaicos de situaciones híbridas. Esteproceso inacabado de cambio, se pone de manifiesto en el hecho de quehoy en día solamente de 30 a 40% de los productores rurales del planetautilizan de manera regular o esporádica todas o algunas de estas nuevastecnologías. El resto se mantiene aún en una situación de pre-industrialidad,es decir, continúa basando sus actividades en el uso de energía humana y

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•ANÁLISIS•

animal y en el abasto de la energía solar a través de la biomasa o en elempleo de diseños movidos por medio del viento o del agua.

Campesinidad y agroindustrialidad: nueve atributos

para su diferenciación

Con base en lo discutido en el apartado anterior, se puede definir el procesode “modernización rural” como aquel fenómeno por el cual el modo cam-pesino de apropiación se ve transformado o sustituido por el modoagroindustrial. Dependiendo de cada contexto, esta transformación puedeser tanto gradual como súbita. Por ello, resulta de primordial importancia,teórica y práctica, el lograr una definición coherente y acabada de estos dosmodos. La distinción de estos dos modos contrastantes se logra a través dediferentes criterios, los cuales se encuentran inmersos en el mismo procesode apropiación/producción. Para identificar estos criterios resulta conve-niente aproximarse al proceso productivo desde una perspectiva socio-eco-lógica (Toledo, 1990). Desde esta perspectiva, todo proceso de apropia-ción/producción es realizado por un segmento periférico de la sociedad(los productores rurales), quienes son los encargados de “internalizar” alorganismo social diversos materiales y energías de la naturaleza. Toda uni-dad de producción P, ubicada en la membrana o periferia social establece,por lo tanto, dos tipos de intercambios materiales: con los ecosistemas (in-tercambios ecológicos) y con el resto de la sociedad a través de diferentescircuitos y mercados (intercambios económicos).

Del modelo anterior se desprende un conjunto de rasgos, de enorme utili-dad teórica, los cuales operan como atributos para diferenciar los modoshistóricamente determinados de apropiación de la naturaleza que prevale-cen en el mundo contemporáneo. Estos rasgos son: (1) el tipo de energíautilizada durante la producción, (2) la escala de las actividades productivas,(3) el grado de autosuficiencia de la unidad productiva rural, (4) su nivel defuerza de trabajo, (5) el grado de diversidad (eco-geográfica, productiva,biológica, genética) mantenida durante la producción, (6) su nivel de pro-ductividad ecológica o energética, (7) su nivel de productividad del trabajo,(8) el tipo de conocimientos empleados durante la apropiación/producción

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y (9) la visión del mundo (natural y social) que prevalece como causa invi-sible u oculta de la racionalidad productiva.

Hacia una tipología multicriterial de productores rurales

Los modelos arriba definidos operan como dos «formas puras» cuya repre-sentación en la realidad no aparece igualmente contrastante que su definiciónteórica, dada la gama de situaciones existentes en cada uno de los nueverasgos utilizados como criterios básicos y las posibles combinaciones que segeneran entre los casos particulares y concretos. Sin embargo, estos modelosresultan, como veremos, de un enorme valor teórico y práctico en la creaciónde una tipología de productores desde una perspectiva multidisciplinaria osocio-ecológica. En efecto, entre los dos arquetipos arriba definidos (ver fi-gura 4) existe toda una gama de estados intermedios que son el resultado delas diferentes combinaciones entre los rasgos típicamente campesinos y losagroindustriales. Estas combinaciones (512) que resultan de aplicar una sim-ple fórmula matemática, a su vez también lo son del “momento” que vive elproceso por el cual los mecanismos “modernizadores” tienden a transformarel modo campesino en un modo agroindustrial.

En efecto, bajo la visión dominante, el reiteradamemnte utilizado términode “modernización”, “desarrollo (rural)” o “progreso”, no es más que lacontinua transformación del modo campesino y su sustitución por el modoagroindustrial, con todas las consecuencias ecológicas, sociales, culturales,etcétera, que ello conlleva. Dado que este proceso ni es total ni completo,pues a la fuerzas modernizadoras siempre se les oponen otras fuerzas deresistencia pre-industrial o campesina, el examen de casos particulares yconcretos expresa situaciones intermedias entre los dos extremos.

Como resultado de lo anterior, la realidad aparece no como un tablero deajedrez de cuadros blancos y negros nítidamente contrastados, sino comouna matriz de tonalidades grises, resultado de la intensidad que toma elproceso de transformación de lo campesino hacia lo agroindustrial en elfragmento de la realidad que se examina. En los espacios rurales, los diver-sos niveles de “modernización” se expresan como mosaicos con diferentes

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grados de campesinidad o agroindustrialidad. La identificación y caracteri-zación de estas tonalidades permite, por último, generar una tipología deproductores y, de paso, evaluar el grado de “modernización rural” que pre-senta un espacio determinado. El apartado siguiente está dedicado a cons-truir una metodología, coherente y precisa, para hacer realidad, a través dedatos empíricos, la propuesta teórica que halla su síntesis en una tipologíamulticriterial de productores rurales.

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Figura 4Espectro teóricamente esperable entre la forma arquetípica campesina

(columna izquierda) y la agroindustrial (columna derecha), dondelas nueve atributos, sin excepción, corresponden a la definición teórica.

Las variantes intermedias son el resultado de las combinaciones posiblesentre los nueve atributos considerados. Cada columna de izquierdaa derecha representa un estadio cada vez menos campesino y másagroindustrial, expresando el proceso de “modernización rural”.

Así, los casos de la columna segunda presentan ocho rasgoscampesinos y uno agroindustrial, los de la tercera siete rasgos

campesinos y dos agroindustriales, y así sucesivamente. El númeroposible de combinaciones (total=512) fue obtenido al aplicar

la fórmula de permutaciones.

Energía

Escala

Autosuficiencia

Fuerza de trabajo

Prod. del trabajo

Prod. ecológica

Diversidad

Conocimiento

Cosmovisión

Campesino Agroindustrial

9c 8c 7c 6c 5c 4c 3c 2c 1c 0c

0Ag 1Ag 2Ag 3Ag 4Ag 5Ag 6Ag 7Ag 8Ag 9Ag

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Diseñando la tipología de productores

La elaboración de tipologías de productores o de unidades de producciónha sido una preocupación central entre los analistas del agro de México.Entre éstas destaca la realizada por la Comisión Económica para AméricaLatina (CEPAL) con base en los Censos Agropecuarios y Ejidales de 1971 ybajo la dirección de A. Shejtman (CEPAL, 1982); las elaboradas por el Cen-tro de Ecodesarrollo (CECODES) sobre los productores de maíz en 1980(Montañez y Warman, 1985) y sobre los productores de café en 1976-1977(Nolasco, 1985), y la encuesta nacional de productores del sector social(ejidos y comunidades indígenas) llevada a cabo por la entonces SARH y laCEPAL (1994). Esta última encuesta ha servido para realizar algunos diag-nósticos sobre los efectos del TLC sobre los productores de maíz en Méxi-co (De Janvry et al., 1994) o sobre las consecuencias de la nueva Ley Agra-ria (De Janvry, et al., 1996). A los anteriores esfuerzos se deben agregar losintentos por lograr una clasificación de los sistemas de producción, en es-pecial los agrícolas (por ejemplo Guerrero-González, 1980).

Estas tipologías han adolecido sin embargo de varias limitaciones. Entreestas se pueden citar una visión marcadamente economicista o productivista,una total ausencia de las variables ambientales o ecológicas y, consecuen-cia de lo anterior, una falta de correlación con los factores naturales, lo cualhace que la tipología quede sin representatividad espacial (geore-ferenciación).

Siguiendo el marco conceptual descrito anteriormente, se elaboró unametodología que permite construir una tipología de unidades de produc-ción rural desde una perspectiva multidisciplinaria o socio-ecológica.

Parámetros, variables, rangos y valores

Los nueve atributos utilizados para distinguir los dos modos básicos deapropiación de los ecosistemas, conforman los parámetros que permitenconstruir la tipología de productores rurales. Estos parámetros quedan re-presentados o expresados a través de una o muchas variables, las cuales

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tienen la característica de ser identificables, obtenibles y cuantificables. Enotras palabras, se intenta traducir el carácter conceptual o teórico delparámetro en una expresión concreta y tangible de la realidad expresadapor la variable. A su vez cada variable, en tanto que es sujeta de ser cuanti-ficada posee un rango (o espectro) de situaciones con las cuales es posibledistinguir las modalidades establecidas en el marco teórico, en este caso,los niveles de campesinidad o agroindustrialidad del productor rural o dela unidad de producción. Finalmente, en la tarea de ofrecer índices decampesinidad y/o agroindustrialidad, cada punto o “momento” en el rangode toda variable posee un valor determinado.

En la construcción de los índices, se hace entonces necesario identificar lasvariables contenidas en cada atributo o parámetro, los rangos de cada varia-ble reconocida y, por último, los valores otorgados a ese espectro o rango.El reto consiste entonces en obtener un índice total o final, que sea el resul-tado de la sumatoria de cada uno de los subíndices correspondientes a cadaparámetro, lo cual viene a expresar un punto en el rango reconocido, esdecir, un cierto “momento” en el proceso de modernización rural, esto es,en el proceso de transformación de lo campesino en agroindustrial.

Las escalas de análisis

La obtención de índices de campesinidad-agroindustrialidad tiene siempreuna representación en el espacio, es decir, depende de la escala espacial enla cual el procedimiento se aplica. Por ello, conviene definir las escalas enlas cuales es posible laborar, pues de ello depende el tipo de variablesreconocibles en cada parámetro y, por consecuencia, en los rangos y lasvaloraciones seleccionados.

Dado que en México, la producción rural —la apropiación de los ecosistemaso de la naturaleza— se organiza y se realiza de una manera particular deter-minada por las formas de propiedad (estructura agraria) y por las formasestablecidas de gobierno (estructura geopolítica), las escalas del análisis selogran distinguir a través de estos criterios. Por ello, es posible distinguirseis escalas en el espacio del territorio nacional teniendo como punto de

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referencia al municipio, el cual es la unidad geopolítica y geoestadísticapor excelencia.

De esta forma, en el nivel supra-municipal, es decir, donde los municipiosse agregan, distinguimos la escala estatal y finalmente la nacional. Por otrolado, en la dimensión infra-municipal se reconoce una escala comunitariarepresentada por los ejidos y las comunidades y las cooperativas pesqueras,que son conjuntos articulados de unidades de producción (familiares), y laescala local representada por las propias unidades productivas. Existe to-davía otro nivel de análisis que es el regional, el cual puede extendersepor encima de los territorios municipales (sin necesariamente coincidircon sus límites) o bien ubicarse como un subconjunto dentro de un muni-cipio. Para cada nivel existirán, por lo tanto, diferentes recursos de in-formación empírica y el carácter jerárquico de estos datos determinarála posibilidad de cuantificar a partir de la agregación de la informaciónutilizada.

Resultados: la escala nacional

La aplicación del índice a escala nacional con base en datos obtenidos delXI Censo Nacional de Población y Vivienda (1990) y el VII CensoAgropecuario y Ejidal (1991), revela varios fenómenos. Del empleo de 32variables distribuidas entre los nueve parámetros utilizados en la metodo-logía, se obtiene un valor de 0.46 que sitúa al conjunto de productores rura-les del país en un punto intermedio ligeramente cargado hacia lo campesi-no. Es decir, según este análisis, las áreas rurales de México se encontrabanhacia 1990-1991 justo a la “mitad del camino” en su tránsito hacia la totalmodernización agroindustrial.

De acuerdo con los valores obtenidos (cuadro1), el país es marcadamentecampesino en cuanto a la escala de la producción (0.23), la productividaddel trabajo (0.22) y los conocimientos utilizados (0.04); se encuentra en unestado relativamente intermedio en lo referente al grado de diversidad (0.47),el nivel de autosuficiencia (0.36), la energía (0.40) y la fuerza de trabajoempleada (0.61), y se ha vuelto agroindustrial en relación con la producti-

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vidad energética (0.92) y la cosmovisión de los productores (0.88). Porsupuesto que cada parámetro contiene diferentes grados de fiabilidad. Enalgunos casos (por ejemplo los dos parámetros relativos a la productividady los del conocimiento y la cosmovisión), la carencia de información esta-dística los vuelve metodológicamente débiles, en tanto que otros atributoscomo la escala, la energía y la autosuficiencia son metodológicamente ro-bustos dado el número de variables de cuyos comportamientos se obtienesu valor (véase cuadro 1).

Nacional B.C Gto. Oax. Son. Tab. Tam. Yuc. Ags. Col. Méx. Nay. N.L. Ver.

Energía 0.40 0.61 0.47 0.24 0.58 0.34 0.49 0.22 0.51 0.52 0.40 0.53 0.35 0.32

Escala 0.23 0.48 0.30 0.22 0.47 0.37 0.38 0.37 0.28 0.36 0.13 0.27 0.31 0.29

Autosuficiencia 0.36 0.49 0.34 0.28 0.49 0.30 0.40 0.36 0.33 0.43 0.35 0.40 0.35 0.30

Fza. de trabajo 0.61 0.66 0.20 0.19 0.45 0.16 0.22 0.13 0.48 0.90 0.48 0.69 0.29 0.11

Diversidad 0.47 0.76 0.64 0.4 0.68 0.45 0.48 0.33 0.60 0.51 0.64 0.42 0.58 0.56

Produc. trabajo 0.219 0.5 0.24 0.14 1.00 0.21 0 0.06 0.31 0.30 0.29 0.35 0.19 0.18

Produc. energía 0.92 0.98 0.96 0.92 0.83 0.83 0.99 0.84 0.85 0.80 0.96 0.61 0.90 0.63

Conocimientos 0.04 0.46 0.43 0.01 0.35 0.04 0.12 0.02 0.03 0.10 0.03 0.06 0.01 0.03

Cosmovisión 0.88 0.98 0.99 0.54 0.96 0.95 1.00 0.43 0.99 1.00 0.95 0.93 0.85 0.99

Tipología final 0.46 0.66 0.51 0.33 0.65 0.41 0.45 0.31 0.49 0.54 0.47 0.47 0.42 0.38

Cuadro 1Resumen del índice tipológico por parámetro e índice final de la

tipología a nivel nacional y para los estudios de caso a nivel estatal

Por ejemplo, el valor final del atributo de energía es el resultado de varia-bles que expresan una mayor agroindustrialidad, como el uso de combusti-bles fósiles a escala doméstica (y no obstante el elevado número de habi-tantes rurales que aún utilizan leña) o el uso de tractores, las cuales quedanneutralizadas por otros rubros mucho más campesinos como son el bajouso de tecnología “moderna” en la producción agrícola, pecuaria o forestalo el bajo número de productores utilizando semillas mejoradas, pesticidaso alimentos balanceados. Una situación similar queda expresada cuando seexamina el atributo referente al grado de autosuficiencia, cuyo valor final,resultado de la suma de 12 variables, es de 0.36. El elevado número de

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•ANÁLISIS•

UPR’s que utilizan mano de obra asalariada, deja un valor intermedio lige-ramente sesgado hacia lo agroindustrial (0.61). En cuanto al rubro de diver-sidad se revelan valores intermedios, resultado de computar diversidadecogeográfica, productiva y biológica. Por otro lado, el examen de la pro-ductividad del trabajo (realizado para el caso del maíz) muestra un caráctercercano a lo campesino (0.22), confirmando la naturaleza de la estructuraagraria mexicana, mientras que, paradójicamente, el valor de productivi-dad energética (también aplicado al caso de la producción maicera) se sitúadel lado de lo agroindustrial (0.92). Finalmente, el factor relativo al tipo deconocimientos se ubica marcadamente del lado de lo campesino (0.04), unvalor que resulta de tomar únicamente la variable censal de número de UPR’sutilizando asistencia técnica pagada. Similarmente en lo relativo a la cos-movisión el valor es francamente agroindustrial (0.88), consecuencia deutilizar el único parámetro censal disponible (número de hablantes de len-gua indígena). Como se señaló, en estos dos últimos rubros, la debilidaddel procedimiento es evidente.

La escala de las entidades federativas

La aplicación del índice, utilizando de nuevo los datos censales, a la escalade entidad federativa, se realizó para 13 estados seleccionados por sus pro-pias características agrarias, ecogeográficas y socioeconómicas. En un ex-tremo se eligieron Oaxaca, Yucatán y Veracruz como entidades con unafuerte presencia campesina (e incluso indígena) en sus áreas rurales. En elotro, se eligieron a Baja California, Sonora, Guanajuato y Tamaulipas comoestados donde las transformaciones agroindustriales los dejaban como en-tidades fuertemente modernizadas. Un tercer conjunto de entidades sirvie-ron para ejemplificar algunas situaciones especiales; por ejemplo, Tabascoes un estado fundamentalemnte ganadero y tropical calido-húmedo, en tan-to que Colima es una entidad tropical subhúmeda con marcada presenciade una agricultura de plantación.

Los resultados del ejercicio realizado a esta escala, aparecen en la figura5 y en el cuadro 2. En general, puede afirmarse que existe una gran con-gruencia de los resultados con lo que podría esperarse cuando se toman

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Figura 5Gráfica radial del grado de campesinidad-agroindustrialidad para 13

entidades federativas de México. El valor cero corresponde al prototipocampesino y el valor de uno al agroindustrial.

Tamaulipas

Veracruz

Tabasco

Yucatán

Oaxaca

MéxicoGuanajuato

Colima

Aguascalientes

Nayarit

Baja California

Sonora Nuevo León

en cuenta diversos factores de cada entidad, tales como la estructura agraria(que es resultado de un proceso histórico), una combinación de particula-res condiciones ambientales, grados diversos de “modernización” rural,etcétera.

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•ANÁLISIS•

Existe un claro espectro que va de los estados más agroindustriales (BajaCalifornia con 0.66, Sonora con 0.65 y Colima con 0.54) a los más campe-sinos (Yucatán con 0.31, Oaxaca con 0.33 y Veracruz con 0.38), con unconjunto de entidades en posiciones intermedias que oscilan entre Gua-najuato (0.51), justo en la mitad del rango, y Tabasco (0.41), muy cercanoal extremo.

Del análisis realizado en estas 13 entidades federativas (consideradas comolos extremos), se desprende un panorama que ofrece con bastante nitidez elperfil del grado de modernización rural de México. Tres patrones parecenderivarse de este análisis. El primero es que, a esta escala, la entidad másmodernizada sólo alcanza los dos tercios del espectro, se trata por lo tantode situaciones de agroindustrialidad incipiente. Concomitantemente, los tresestados más campesinos se sitúan entre el rango de 0.30 a 0.40, lo cualindica que en el otro extremo los procesos de modernización han logradomodificar las formas más campesinas. Acotados por estos dos extremos, yeste es el tercer patrón, la mayoría de las entidades analizadas se ubican enuna situación de franca transitoriedad del proceso de campesinidad-agroindustrialidad. Dada la selección que se hizo de las entidades federativas,lo más probable es que el resto de los estados que aquí fueron excluidosfinalmente se ubiquen dentro de los patrones arriba referidos.

La escala municipal

Para ilustrar la aplicación del índice a escala municipal, se utilizó el casodel estado de Michoacán, el cual ofrece una síntesis de los resultados obte-nidos al aplicar el índice de campesinidad-agroindustrialidad a sus 113municipios, en tanto que el mapa de la figura 6 expresa estos resultados enel espacio geográfico.

El primer hecho que destaca es el promedio estatal obtenido, que no es sinola expresión sintética del análisis municipal. Michoacán, con un valor de0.43, se ubica en una posición intermedia con un cierto sesgo hacia lo cam-pesino. En comparación con los estados analizados, este valor sitúa a estaentidad federativa más cerca del grupo de entidades de mayor campesinidad

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Figura 6Mapa de los municipios de Michoacán mostrando sus valores de

campesinidad-agroindustrial.

y muy cerca de Nuevo León y Tamaulipas. También casi coincide con elvalor promedio nacional (0.46). En cierta forma, el índice parece reflejar elestado que guardan las áreas rurales de esta entidad, en donde junto a losenclaves indígenas y sus derivaciones (campesinado que ya no habla len-gua indígena), generalmente ligados a los ambientes montañosos y costeros,se han implantado (y relativamente desarrollado) polos de agricultura in-dustrial en la porción michoacana del bajío y en ciertas áreas de la tierracaliente (región de Apatzingán y otros) (véase Cochet et al., 1988 y Flores-Esquivel,1987).

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•ANÁLISIS•

En cuanto a la distribución de los municipios por los diferentes rangos delíndice, el perfil del estado de Michoacán se ubica en el tránsito históricoentre lo campesino y lo agroindustrial. Con una franca dominancia de losmunicipios ubicados en una posición intermedia (55 municipios en el ran-go de entre 0.4 y 0.5) y dos extremos similares (tres municipios en el rangode 0.2-0.3 y tres en el de 0.6-0.7), la posición del estado se ve precisada porla predominancia de los municipios ligeramente campesinos (casi 40 mu-nicipios en el rango de 0.3 a 0.4).

Finalmente, esta distribución municipal se vuelve coherente cuando se ob-tiene una expresión de los patrones anteriores por el espacio geográfico. Elmapa que se incluye en la figura 6 revela que por sobre el tapiz de munici-pios claramente intermedios (es decir, ni campesinos ni agroindustriales) seimplantan con notable coherencia geoeconómica, ecológica y cultural lastendencias hacia lo campesino y hacia lo agroindustrial.

Por un lado el corrimiento hacia lo campesino se encuentra relacionado tantocon la presencia de los enclaves indígenas (en la llamada meseta purépecha,la cuenca de Pátzcuaro, la zona de las cañadas y la porción nahua de la costamichoacana), como con las regiones montañosas con su topografía abrupta.En este caso los tres municipios que el índice reveló como los más campesi-nos son justamente tres municipios de la región indígena de la meseta y elárea lacustre (Charapan, Nahuatzen y Tzintzuntzan).

Por otra parte, la segunda tendencia se observa justo en las áreas con agri-cultura de riego tanto de la llamada tierra caliente (regiones de Tepacaltepecy de Apatzingán) como en la porción michoacana del enclave del bajío(donde destaca la zona agrícola de Zamora y sus alrededores). Por último,los tres municipios más agroindustriales (Briseñas, Chavinda y Jacona) seubican justo en el bajío michoacano y muy cerca de la frontera con Jalisco,en clara integración con el proceso de modernización de ese importanteenclave agrícola. En relación con esta zona del estado, es posible distinguirque en ella se encuentran municipios con cuatro de las cinco clasificacio-nes tipológicas (0.3 a 0.7), en comparación con, por ejemplo, el surestemichoacano, donde los municipios son más homogéneos tipológicamente.Este ejercicio, acompañado de su representación espacial, vislumbra el tipo

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de análisis que sobre el proceso de modernización, que es un evento histó-rico, puede lograrse. Al incluir la dimensión del territorio logra alcanzarseun diagnóstico espacio-temporal de la modernización rural, es decir, unanálisis donde se sobreponen o articulan el espacio y el tiempo.

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•ANÁLISIS•

La propiedad privada rural

P uede afirmarse que la mayor parte de los propietarios privados seencuentran en una situación económica y social igual o más desfa-vorable que los ejidatarios y comuneros: 62% de los propietarios

Roberto Francisco Ibarra RomeroManuel Morales Jurado*

privados —poco más de 870 mil censados en 1991— tiene menos de 5hectáreas, el tamaño promedio de sus predios es de 1.6 hectáreas y en con-junto poseen sólo 2% de todas las tierras privadas.1 Aquí está expresadauna realidad agraria y social que requiere ser atendida mediante estrategiasque se finquen en un diagnóstico apropiado.

En este documento se analiza la información censal acerca de la propiedadprivada de la tierra. Se trabajó con los datos del Censo Agrícola Ganaderode 1991 ya que no existe otra fuente disponible. A diferencia de lo quesucede con los ejidos, que a través de su regularización por Procede segeneró una base de información muy confiable para 70% de los núcleosagrarios, con relación a la propiedad privada de la tierra únicamente existela información censal; no obstante que desde hace tiempo se reconoce lainoperancia de los registros públicos de la propiedad así como la necesidad

* Roberto Francisco Ibarra, egresado de Economía Agrícola de Chapingo, actualmente sedesempeña como Director de la Dirección General de Estudios y Publicaciones de laPA. Manuel Morales, egresado de la Escuela de Ingeniería Agrícola de la FES Cuautitlán-UNAM, actualmente se desempeña como Subdirector de Área en la DGEP de la PA.

1 VII Censo Agrícola–Ganadero, INEGI, 1994. La información acerca de la propiedad privada de la tierraque se utiliza en este trabajo proviene de esta fuente. El Censo se realizó en 1991 y se publicó hasta 1994.

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de realizar un proceso de regularización, que resuelva la insuficiencia do-cumental que ampara la propiedad de parte importante de los predios priva-dos, lo cual constituye seguramente una limitante muy seria para el arribode la inversión al campo.

En el primer apartado se describe la participación de la propiedad privadaen la estructura de la tenencia de la tierra, nacional y de cada entidad; en unsegundo apartado se analiza la propiedad privada por grupos de tamaño delos predios, se dimensiona y localiza tanto el minifundio privado como elgrupo de las propiedades de mayor extensión. En el tercer apartado se llevaa cabo una aproximación al análisis de la desigualdad en la distribución dela tierra de propiedad privada, la ejidal parcelada y la tierra de labor de am-bas, mediante el índice de Gini. Finalmente, en el cuarto apartado se presen-tan las principales conclusiones de este trabajo. Se confrontan los resultadoscon la información censal de la propiedad social, lo que hace posible en-contrar semejanzas y diferencias importantes.

Participación de la propiedad privada en la estructura

de la tenencia de la tierra

El país tiene una superficie territorial de 196.7 millones de hectáreas, de lascuales 89.6% son tierras rústicas,2 es decir, casi 175 millones de hectáreasestán identificadas por tipo de propiedad en el VII Censo Agrícola-Ganaderoy en el VII Censo Ejidal de 1991; de éstas, 71.6 millones de hectáreas,3 41%,es propiedad privada que poseen 1.4 millones de propietarios privados,4 conuna extensión media de 50.8 hectáreas por propietario, incluye a cerca de 53mil colonos. El 58.6%, 103.2 millones de hectáreas, corresponden a la pro-

2 De los 21.8 millones de hectáreas restantes, cuando menos una parte corresponde a terrenos urbanos,cuerpos de agua, desiertos, etcétera, y otra a cuestionarios sin respuesta.

3 La superficie que manejan o administran las unidades de producción privada (71’679,818 ha) es diferenteal total de tierra de que son dueños (72’660,144), porque dan o reciben una parte mediante renta, aparceríau otra forma, o bien porque la superficie se encuentra comprendida en las que censalmente se denominan“unidades de producción mixta”.

4 En la información de las unidades de producción privadas están incluidas las colonias, que de acuerdo conla misma fuente comprenden 2.1 millones de hectáreas, aunque en el Registro Agrario Nacional, para juliode 1999, están registradas 630 colonias con 52,698 lotes o colonos y 3’780,102 hectáreas, lo cual nosindica la magnitud de este tipo de tenencia.

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•ANÁLISIS•

Tipo de Superficie % Sujetos % Promediopropiedad ha núm. ha/sujeto

Privada 71’679,818 41.0 1’410,742 28.6 50.8Social 103’290,099 59.0 3’523,636 71.4 29.3Suma 174’969,917 100 4’934,378 100 35.5

Fuente: VII Censo Agrícola-Ganadero y Ejidal, INEGI, 1994.

Cuadro 1Estructura agraria nacional

piedad social y está distribuida entre 3.5 millones de ejidatarios y comune-ros, con una extensión media por sujeto de 29.3 hectáreas (ver cuadro 1).

Estructura de la tenencia de la tierra por entidades

Los estados del norte del país son los que tienen mayor superficie de propie-dad privada: Chihuahua, 12 millones 947 mil hectáreas; Sonora, 10 millones257 mil; Coahuila, 8 millones 31 mil; Tamaulipas, 4 millones 537 mil, y NuevoLeón, 3 millones 990 mil hectáreas. Por otra parte, las entidades con menorextensión de tierras privadas son: Distrito Federal con poco más de 9 milhectáreas, Morelos con 33 mil, Tlaxcala, 92 mil, Colima casi 195 mil yAguascalientes con 247 mil hectáreas.

Analizando la participación de las tierras privadas en la estructura agrariade los estados, la entidad federativa con mayor porcentaje es Nuevo León:casi dos terceras partes de sus tierras son de este tipo de tenencia, seguidade Tamaulipas (64.4%), Sonora (63.2%), Chihuahua (56.7%) y Coahuila(53.9%). En el otro extremo, las entidades con menor porcentaje son: Gue-rrero (7.7%), Morelos (8%), Baja California (9.2%) y Oaxaca (9.5%) (vercuadro 2, anexo estadístico).

Si se analiza la gráfica de los porcentajes estatales de las superficies de pro-piedad privada y de propiedad social, puede apreciarse una relación inversaque nos indica que, o domina la privada o la social, exceptuándose entidadescomo Guanajuato, Puebla y Aguascalientes en las que está muy equilibrada

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94


Gráfica 1Porcentajes estatales de la superficie de propiedad privada y social

Fuente: VII Censo Agrícola-Ganadero, INEGI, 1994.

1009080706050403020100

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Privada

Social

la participación de los dos tipos de tenencia, lo que resulta lógico tratándo-se de los dos tipos de propiedad rural más importantes (véase gráfica 1).

Por lo que se refiere al número de unidades de producción, que para estecaso lo equiparamos al número de sujetos, de acuerdo con el Censo citado,en 1991 existían 1.4 millones de propietarios privados y 3.5 millones deejidatarios y comuneros. Las entidades con mayor número de propietariosprivados son: Puebla con 307.2 mil, Veracruz con 174.8 mil y México con104.6 mil. En estas entidades se agrupa 42% del total nacional. Los estadosen los que participan en menor proporción son Nayarit (7.3%), Durango(10.1%) y Sinaloa (10.4%) (ver cuadro 3, anexo estadístico).

En la gráfica 2, que corresponde a los porcentajes estatales del número deunidades de producción privadas y del sector social, se observa, al igual queen la de superficie, una relación inversa: en las entidades en que son más nu-merosas las unidades de producción del sector social disminuyen las privadas.

Por otra parte, agrupando los datos de los ocho estados que tienen más de tresmillones de hectáreas de propiedad privada (Chih., Son., Coah., Tam., N.L.,Dgo., Jal. y Ver.), éstos tienen en conjunto 49.7 millones de hectáreas, 69%de las tierras privadas del país. Se trata de las entidades más extensas, seis de

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95

•ANÁLISIS•

Gráfica 2Porcentajes estatales del número de UP privadas y del sector social

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.Estados Superficie (ha) Participación porcentual

Privada Social Total Privada Social Total

Chihuahua 12’947,752 9’897,017 22’844,769 56.7 43.3 100

Sonora 10’257,284 5’967,803 16’225,087 63.2 36.8 100

Coahuila 8’300,863 7’090,348 15’391,211 53.9 46.1 100

Tamaulipas 4’537,379 2’506,207 7’043,586 64.4 35.6 100

Nuevo león 3’989,779 2’203,522 6’193,301 64.4 35.6 100

Jalisco 3’366,244 3’146,372 6’512,616 51.7 48.3 100

Veracruz 3’299,953 2’941,868 6’241,821 52.9 47.1 100

Durango 3’005,426 8’415,947 11’421,373 26.3 73.7 100

Subtotal (A) 49’704,678 42’169,084 91’873,762 54.1 45.9 100

Nacional (B) 71’679,818 103’290,099 174’969,917 41.0 59.0 100

Cuadro 4Estados con mayor superficie privada

Fuente: VII Censo Agrícola-Ganadero, INEGI, 1994, elaborado por PA.

Privada

Social

las cuales son del norte del país, las que se caracterizan por grandes superfi-cies de tierra árida, en las que predomina la ganadería extensiva (ver cuadro 4).


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96


También la propiedad social en este grupo de entidades es importante, 42.2millones de hectáreas, 41% del total. Además, en estos estados el tamañomedio de los ejidos y de las unidades de producción del sector social es delos más grandes del país. Por ejemplo, en Chihuahua, Sonora, Coahuila,Nuevo León y Durango es mayor el promedio de la extensión de los ejidosque el correspondiente promedio nacional. Asimismo, los promedios deltamaño de las UP ejidales son mayores que el nacional, excepto en Durangoy Jalisco (ver cuadro 5).

Estados Tamaño medio de ejidos Tamaño medio de up ejidales(ha) (ha/sujeto)

Chihuahua 6,499 12.6Sonora 4,383 16.8Coahuila 4,167 13.8Tamaulipas 1,264 17.5Nuevo león 2,323 13.8Jalisco 1,015 9.3Veracruz 619 10.3Durango 4,686 8.5Nacional 2,156 9.5

Cuadro 5Extensión promedio de ejidos y de UP ejidales

Fuente: Procede, Registro Agrario Nacional, elaborado por Procuraduría Agraria.

Si por otra parte se divide para cada estado la superficie de propiedad priva-da entre el número de propietarios y la superficie de propiedad social entrelos sujetos agrarios que la poseen, se tienen los promedios estatales de su-perficie por sujeto (ver cuadro 6, anexo estadístico). En la gráfica siguientese han ordenado en forma descendente los promedios estatales de superfi-cie privada y de propiedad social por sujeto, y se aprecia que los datos máselevados de ambos tipos de tenencia de la tierra coinciden con estadosnorteños, y que los promedios menores corresponden a las entidades delcentro y sur del país.

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•ANÁLISIS•

Gráfica 3Promedios estatales de los tamaños de los predios por sujeto y

por tipos de tenencia

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Tamaño de las unidades de producción

Si analizamos la propiedad privada según los grupos censales por el tama-ño de la unidad de producción, encontramos ocho segmentos, entre los quese observan fuertes contrastes, por ejemplo: 45% de los propietarios tiene0.8% de las tierras, mientras, en el otro extremo, 0.3% de los propietariosposee 38% de las tierras privadas del país. Lo que significa minifundio enunos y concentración en otros (ver cuadro 7).

Cuadro 7UP privadas por grupos de tamaño

Número de UP Superficie por grupo

Grupos Tamaño medio

Propietarios % (ha) % de predios (ha)

Menor a 2 ha 635,911 45.1 590,191 0.8 0.9

Más de 2 a 5 ha 234,381 16.6 824,995 1.2 3.5

Más de 5 a 20 ha 266,763 18.9 2’952,245 4.1 11.1

Más de 20 a 50 ha 121,448 8.6 4’083,212 5.7 33.6

Más de 50 a 100 ha 64,970 4.6 4’839,553 6.8 74.5

Más de 100 a 1,000 ha 76,393 5.4 21,457,727 29.9 280.9

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Número de UP Superficie por grupo

Grupos Tamaño medio

Propietarios % (ha) % de predios (ha)

Más de 1,000 a 2,500 ha 6,179 0.4 9’801,288 13.7 1586.2

Más de 2,500 ha 4,699 0.3 27’130,606 37.9 5773.7

Total 1’410,744 100 71’679,818 100 50.8


Cuadro 7 (continúa)UP privadas por grupos de tamaño

El minifundio

El minifundio5 privado lo constituyen las unidades con superficie de hasta2 hectáreas, que representan 45%, y las de más de 2 y hasta 5 hectáreas quea su vez significan 16.6%, ambos suman 61.7% del total de unidades deproducción y en conjunto sólo poseen 2% del total de la superficie privada,con una extensión media de 1.6 hectáreas. Este tipo de unidades de produc-ción tiene los porcentajes estatales más elevados en el Distrito Federal,Tlaxcala, México, Morelos, Puebla, Hidalgo, Oaxaca, Guerrero, Tabasco,Querétaro, Veracruz, Michoacán, San Luis Potosí, Quintana Roo,Aguascalientes y Chiapas.

Comparando lo anterior con la información de propiedad ejidal, con baseen los datos del avance del Procede al 31 de enero de 1999,6 vemos quelos ejidatarios con hasta 5 hectáreas de tierras parceladas representan 49%del total, poseen 14.5% de la superficie parcelada certificada y en prome-dio tienen unidades de producción con una extensión de 2.8 hectáreas(ver cuadro 8).

5 Para efectos del presente trabajo, se adopta la acepción de minifundio que lo define como el predio o elconjunto de predios rústicos que posee una persona y que de su producción o trabajo no le permite satisfa-cer las necesidades básicas de su familia, generalmente la extensión total es menor de 5 hectáreas.

6 No se utiliza en esta comparación la información de la propiedad social de los censos ya que no estápresentada por grupos de tamaño para el total de ejidos y comunidades.

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•ANÁLISIS•

Grupos Número de propietarios (%) Superficie (%)Ejidales Privados Ejidal Privada

Hasta 5 ha 49.7 61.7 14.7 2.0Más de 5 hasta 20 ha 42.6 18.9 49.6 4.1Más de 20 hasta 50 ha 6.5 8.7 20.0 5.7Más de 50 ha 1.2 10.7 15.7 88.2Total 100.0 100.0 100.0 100.0

Cuadro 8Comparativo porcentual de la estructura de la tenencia de la tierra

Fuente: Procede, Registro Agrario Nacional, elaborado por Procuraduría Agraria; VII Censo Agrícola-Ganadero, INEGI, 1994.

Podemos afirmar que el minifundio privado casi no existe en los estadosdel norte del país y que se concentra, al igual que el minifundio ejidal, enlos estados del centro y del sur. Tomando en cuenta a las entidades conmayor número de propietarios minifundistas, resulta que en México, Pue-bla y Veracruz se localizan casi 463 mil, lo que representa 53.4% del totalde propietarios privados con hasta 5 hectáreas y 46.6% de la superficie deeste grupo (ver cuadros 9 y 10, anexo estadístico).

Existe una marcada coincidencia geográfica entre el minifundio privado yel de propiedad social. Los estados con mayores porcentajes de UP privadasde hasta 5 hectáreas son los mismos en los que se localizan los porcentajesmás altos de UP ejidales con ese límite de extensión. Analizando la gráficasiguiente se aprecia mejor la coincidencia de la distribución estatal delminifundio privado y social, siendo más elevada su participación en losestados del centro y del sur, y más reducida en los del norte.

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Gráfica 4Porcentajes estatales de UP de hasta 5 hectáreas por tipo de tenencia

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Social

Privada

Social

Propietarios de 5 a 50 hectáreas

Continuando con la ubicación de los propietarios privados agrupados deacuerdo con el tamaño de sus predios, después de los minifundistas se tieneal segundo grupo de pequeños propietarios con predios de más de 5 y hasta50 hectáreas. Este grupo equivale a 27.5% de las unidades de produccióndel país y poseen 9.8% de la tierra privada. Los estados donde estas unida-des significan la mayor proporción de la estructura agraria de cada entidadson Sinaloa (61.8%), Baja California (56%), Zacatecas (54.1%), Tamaulipas(49.2%), Jalisco (49.2%), Chihuahua (48%), Guanajuato (47.4%), Durango(47.4%) y Colima (46%).

Propietarios medianos

En el tercer grupo se encuentran los que tienen más de 50 y hasta 100hectáreas y que denominaremos propietarios medianos y que representan4.6% de las unidades de producción privadas del país, con una posesión de6.8% de la superficie privada, este grupo sólo es significativamente impor-tante en Baja California Sur (25%), en la mayoría de los demás estadosrepresentan entre 10 y 20% de los propietarios.

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101

•ANÁLISIS•

Propietarios con UP de gran tamaño

Por otra parte, en el cuarto grupo están los propietarios con UP de grantamaño, de más de 100 y hasta 1,000 hectáreas, que equivalen a 5.4% delos propietarios privados y que poseen 29.9% de la tierra privada. Sólopredominan en Baja California Sur, con casi 9% de los predios privados deesta entidad. En Campeche (31.5%), Tamaulipas (24.8), Yucatán (21.8%),Sonora y Nayarit (19.2%) representan una proporción importante.

Propietarios con las UP más grandes

Por último, el grupo de propietarios con las UP más grandes, mayores a1,000 hectáreas, constituye 0.8% de las unidades y ostenta más de la mitadde la superficie privada, con un promedio por unidad de 3,395 hectáreas.En todas las entidades este grupo participa con la menor proporción, sinembargo, es posible encontrarlos con mayor frecuencia en los estados delnorte, destacándose Coahuila (14.1%) y Sonora (10.9%), que poseen lamayor superficie (ver cuadro 11, anexo estadístico).

Por lo que se refiere a la ubicación estatal de las UP privadas de mayorextensión, con más de 2,500 hectáreas, sobresale el estado de Chiapas, conel mayor promedio de extensión por predio para este grupo, de 20,752 hec-táreas, aunque este grupo comprende en esta entidad a sólo dos propieda-des, ubicándose enseguida Colima y México, con promedios de 16.7 y 9.5mil hectáreas por predio, respectivamente. Por otra parte, las mayores ex-tensiones estatales de tierras de propiedad privada compuestas por prediosde más de 2,500 hectáreas se encuentran en Chihuahua, Coahuila y Sonoraque, en conjunto, con 3,500 propietarios equivalen a 60% del total del gru-po y poseen 21.3 millones de hectáreas, lo que representa 29.7% de toda latierra de propiedad privada del país.

En la siguiente gráfica se aprecian los porcentajes de la superficie estatalque en cada caso representa este grupo de propiedades, destacándose losestados del norte del país con los mayores porcentajes.

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Evolución de la propiedad privada por número

y superficie de 1930 a 19907

Haciendo un breve análisis de la evolución del número y de la superficie deUP por grupos de tamaño, de 1930 a 1991 (ver cuadro 12), se encontró losiguiente:

a) Los únicos grupos cuya participación numérica disminuyó fueronlos de los predios más pequeños de hasta 5 hectáreas y los de ma-yor tamaño de más de 1,000 hectáreas. El primero pasó de ser 69.2a 61.7% del total, mientras que el número de los predios grandesredujo su participación porcentual a la mitad, al pasar de 1.5 a0.8%. Estos son los grupos de mayor dinamismo.

b) Por lo que se refiere a la evolución de la superficie de cada grupo,en todos los casos se observan incrementos en su participaciónporcentual, exceptuándose la de los predios de mayor tamaño, laque se redujo de 82.8% de las tierras privadas en 1930, a 51.5% en1991. Este es el efecto obvio del reparto agrario.

7 Comparar la información censal tiene diversos problemas que se deben tomar en cuenta, por ejemplo, enlos censos de 1960 para atrás, las comunidades se registraron como propiedad privada y, posteriormente,sumada junto con los ejidos. Sin embargo, sí nos indican cierta tendencia.

Gráfica 5Predios privados de más de 2,500 ha

Porcentaje de la superficie privada estatal

Privada 4/15/04, 4:36 PM102

103

•ANÁLISIS•

c) También puede apreciarse la influencia del reparto en los signifi-cativos incrementos de la participación en la superficie de los de-más grupos: el de hasta 5 hectáreas se incrementó de 0.8 a 2% delas tierras privadas, el grupo de más de 5 y hasta 50 hectáreas pasóde 2.8 a 9.8%, el de más de 50 y hasta 100 hectáreas pasó de 1.7 a6.7%, y el grupo de más de 100 y hasta 1,000 hectáreas pasó de11.9 a 29.9 por ciento.

d) Es constante la característica de desigualdad de la distribución de latierra que poseen los diferentes grupos según el tamaño de la unidadde producción. En 1930, los propietarios con hasta 5 hectáreas eran69.2% del total y tenían 0.8% de la superficie privada, llegando en1991 a ser 61.7% con 2% del total nacional de las tierras. En el otroextremo, los propietarios de los predios de más de 1,000 hectáreasrepresentaban —en 1930— 1.5% del número de propietarios y te-nían 82.8% de las tierras privadas, para 1991 pasaron a ser 0.8% delos propietarios, con 51.5% de las tierras privadas.

Porcentaje del número de las UP privadasAños

Grupos 1930* 1940* 1950* 1960* 1970** 1980** 1991**Hasta 5 ha 69.2 76.2 73.7 66.8 57.3 56.4 61.7Más de 5 a 50 ha 21.5 16.6 18.4 22 29.0 31.3 27.5Más de 50 a 100 ha 2.9 2.6 3.2 4.3 5.4 5.4 4.6Más de 100 a 1000 ha 4.9 3.8 4 5.9 7.2 5.8 5.4Más de 1,000 ha 1.5 0.8 0.7 1 1.1 1.1 0.8

Porcentaje de la superficie de las UP privadasHasta 5 ha 0.8 1.1 1.3 1.1 1.3 1.3 2Más de 5 a 50 ha 2.8 3.6 4.4 4.2 6.8 7.9 9.8Más de 50 a 100 ha 1.7 2.4 3.1 3.3 5.3 5.6 6.7Más de 100 a 1000 ha 11.9 13.4 15.4 17 27.1 23.2 29.9Más de 1,000 ha 82.8 79.5 75.8 74.4 59.6 61.9 51.5

Cuadro 12Evolución de la participación porcentual del número y la superficie

de predios privados por grupos de tamaño, de 1930 a 1991

Fuente: * Tello, Carlos, La tenencia de la tierra en México, UNAM, 1968.** Censos Agrícola-Ganadero, 1970-1991.

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104


Tierras de labor

De las 71.6 millones de hectáreas de propiedad privada, la mayor parte fueclasificada en el Censo como superficie con pastos naturales, de agostaderoo enmontada y sólo una quinta parte, es decir, 13.9 millones de hectáreas,se registraron como tierras de labor y de ésta, 80% es superficie de tempo-ral (ver cuadro 13).

En el sector ejidal la situación es semejante. Del total de superficie quetienen los ejidos y comunidades sólo 22%, poco más de 22.7 millones dehectáreas, es de labor.8

En el Censo se define a la tierra de labor como la que se destina a cultivos o seha cultivado al menos una vez en los últimos cinco años. La clase de tierrasde labor hace referencia a cierta calidad de la tierra que se acepta comúnmen-te como mejor que la tierra de agostadero. Sin embargo, no todas las tierrasque se cultivan son de mejor calidad que las tierras de agostadero.

Al relacionar la tierra de labor con el tamaño de los predios, resulta que enlos predios minifundistas, de hasta 5 hectáreas, sean ejidales o privados, secultiva gran parte de la tierra, independientemente de su calidad —lo queresulta lógico en unidades productivas cuyo recurso escaso es la tierra y loabundante es la fuerza de trabajo familiar—, y el porcentaje de tierras delabor por predio disminuye en la medida en que se trata de predios de ma-yor tamaño, como se aprecia en el cuadro siguiente.

También se puede afirmar que no todas las tierras que se usan comoagostadero se aprovechan de esta manera por falta de calidad para cultivar-se. Una parte importante de las tierras ejidales de uso común se explotancomo potreros más por otras razones que por las atribuibles a su calidad.

Además, en los grandes predios privados y ejidales la menor participaciónde las tierras de labor puede explicarse en parte porque los predios másextensos se encuentran mayoritariamente en las regiones áridas del nortedel país, como se evidenció en el apartado anterior.

8 VII Censo Ejidal, INEGI, 1994.

Privada 4/15/04, 4:36 PM104

105

•ANÁLISIS•

Grupos de predios según tamaño Superficie Tierras de %total labor

Hasta 2 ha 590,190.95 411,163 69.7Más de 2 hasta 5 ha 824,995.28 560,556 67.9Más de 5 hasta 20 ha 2’952,245.21 1’683,261 57.0Más de 20 hasta 50 ha 4’083,212.23 1’957,137 47.9Más de 50 hasta 100 ha 4’839,553.31 2’028,291 41.9Más de 100 hasta 1,000 ha 21’457,727.32 5’330,952 24.8Más de 1,000 hasta 2,500 ha 9’801,288.18 947,692 9.7Más de 2,500 ha 27’130,605.84 1’025,772 3.8Total 71’679,818.33 13’944,846 19.5

Cuadro 13Porcentajes de tierras de labor respecto a la extensión total de los predios,

por grupos de tamaños, en las tierras privadas


Distribución de la tierra en el sector privado y en el ejidal

y niveles de desigualdad (índice de Gini)

En un país como México, con una población rural considerable, con lapobreza concentrada en el campo y una población campesina que dependepara su subsistencia, en gran medida, de la producción para el autoconsumo,el recurso tierra para la producción alimentaria tiene una importancia so-cial determinante. Por lo anterior resulta de interés analizar la forma en quese encuentra repartida.

Para apreciar la desigualdad en la distribución de la tierra, además de la su-perficie por UP, se requiere la información de la calidad de la tierra; sin em-bargo, no se cuenta con ésta, por lo que en los cálculos del índice de Gini quese presentan a continuación sólo se utiliza la información de la extensión delas UP, lo que tiene el inconveniente de que no se ponderen, por ejemplo,aspectos como la disponibilidad de riego y el coeficiente de agostadero.

Como se vio, la distribución de la propiedad privada evidencia un acentua-do contraste; esto se constata con el índice de Gini, que a nivel nacional

Privada 4/15/04, 4:36 PM105

106


resulta de 0.9034. Tomando en cuenta sólo la superficie parcelada de lasunidades de producción ejidal,9 el índice de Gini correspondiente es de0.7027.

Estimando ese índice para las tierras de labor privadas y ejidales resulta de0.7668 para las primeras y de 0.4604 para las segundas. En conclusión, esmás alta la desigualdad de la distribución de las tierras privadas. La des-igualdad más extrema es la que tendría un índice de Gini igual a la unidad(ver cuadro 14, anexo estadístico).

En diversos países que presentan características semejantes a las de Méxi-co en la distribución de la tierra se han emprendido programas de mercadode tierras, facilitándole financiamiento barato a los minifundistas y a loscampesinos sin tierra para que accedan a este recurso, y emprendiendo tam-bién acciones que detengan el proceso de multiplicación del minifundio.10

Conclusiones

De este somero análisis de la información censal de la propiedad privada dela tierra, puede concluirse lo siguiente:

a) La distribución geográfica de los principales tipos de propiedad dela tierra rural en México estuvo influenciada por dos condicionesque determinaron al reparto de tierras. Una fue la presión socialexpresada en demanda de tierra, más intensa en el centro y sur delpaís, y la otra consistió en la disponibilidad del recurso tierra, quees mayor en el norte, lo que dio como resultado lo siguiente: a) elpredominio de los predios privados de menor extensión y de lastierras de propiedad social en la mayor parte de las entidades delcentro y sur del país, y b) que los ejidos más extensos y la mayor

9 La información censal disponible que contempla todas las tierras ejidales sólo proporciona la informaciónde los núcleos agrarios como unidad —en la que se incluyen las tierras parceladas y las de uso común—,lo que impide su comparación con la de los predios privados individuales. Debido a lo anterior, sólo sepresenta el índice de Gini para las tierras ejidales parceladas, las que sí están asignadas individualmente.

10 Perspectivas sobre mercados de tierras rurales en América Latina (borrador), BID, 1997.

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•ANÁLISIS•

parte de las tierras de propiedad privada, con los predios más gran-des, se localicen en estados norteños, con condiciones climáticasque se expresan en bajos índices de agostadero y, por lo tanto, enuna elevada frecuencia de predios con los tamaños más extensosque permitió la legislación agraria.

b) Existe una marcada concentración de la propiedad privada de latierra. Por una parte, 62% de los propietarios privados tiene enpromedio un tamaño de predio de 1.6 hectáreas y poseen cerca de2% de las tierras privadas; mientras poco más de 10 mil propieta-rios privados, menos de 1% del total, son dueños de 37 millonesde hectáreas, más de la mitad de las tierras privadas del país, conun promedio por propietario de 3,395 hectáreas. La mayor partede estas tierras se localizan en el norte de la República y se trata—en gran medida— de tierras de escaso potencial productivo, uti-lizadas generalmente con ganadería extensiva. Para apreciar la mag-nitud de la extensión de tierras privadas que tiene este grupo depropietarios es pertinente señalar que equivale al total de tierrasparceladas o a la mitad de las tierras de uso común de todos losejidos del país. Cualquier fantasía acerca de la redistribución delas tierras de los predios privados de más de mil hectáreas deberápartir de la necesaria reflexión acerca de cuáles son las causas delos bajos niveles de explotación de los cerca de 70 millones de hec-táreas de las tierras ejidales de uso común y de parte considerablede las tierras parceladas.

c) Es más grave el minifundio privado que el ejidal, lo que a su vezresultaría contrario al supuesto de que la privatización de la tierraejidal sería una solución a este problema; en realidad, la naturale-za privada de la propiedad de la tierra tiende a explicar —junto aotros factores— su concentración. La búsqueda de opciones parareducir la multiplicación del minifundio y resolver sus limitacio-nes productivas, tanto del de propiedad privada como el de propie-dad social, concentrados ambos en el centro del país, ubica a laorganización económica de los productores agropecuarios entrelos más urgentes compromisos pendientes de la agenda agraria.

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d) El hecho de que para realizar un análisis estadístico de las caracte-rísticas agrarias de la propiedad privada se haya tenido que utilizarla información de un censo realizado hace ocho años, deja ver lacarencia de datos oportunos y veraces que permitan el mejor estu-dio de un sector determinante en el proceso de desarrollo de lasociedad rural. Lo anterior se relaciona con la falta de documenta-ción y de regularización en la tenencia de la tierra que caracterizaa la propiedad privada. Es obvio que en estas limitaciones estánimplícitos los mitos y realidades de visiones persecutorias queprohijaron a su vez sofisticadas simulaciones. Ya es tiempo de trans-parentar las relaciones de los propietarios privados con el resto dela sociedad a fin de propiciar mejores condiciones para la inver-sión y la reactivación económica del campo.

e) La mayor parte de las tierras de propiedad privada y social se pue-den clasificar por su potencial productivo como tierras deagostadero, enmontadas o no aprovechables, sin aptitud para laagricultura. Las tierras denominadas censalmente como de labor,no siempre de calidad productiva satisfactoria, equivalen a sólouna quinta parte de las tierras de los dos tipos de tenencia. Ade-más, de las tierras de labor privadas y de propiedad social, única-mente 18% son de riego. Esta situación confirma la idea de pensarde manera diferente las vías para llegar a mejores niveles de de-sarrollo rural, a partir de la búsqueda de opciones productivas com-plementarias a las que puede ofrecer la agricultura.

f) Del análisis de la evolución de la distribución de las tierras depropiedad privada, que permite la información de los últimos sietecensos, es posible advertir como tendencias principales a partir de1930, una reducción significativa de la tierra agrupada por los pre-dios de mayor tamaño, parte de la cual seguramente fue repartidaa ejidos y comunidades. Es probable que otra parte de estas tierrasse hayan fraccionado y que ahora se ubiquen en los grupos demenos tamaño, ya que otra de las tendencias importantes consisteen el crecimiento de la extensión contenida en todos los grupos depredios menos extensos.

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•ANÁLISIS•

g) Lo que faltaría responder con la mayor objetividad posible es losiguiente: ¿será una estructura agraria como la descrita —un ge-neralizado minifundismo privado y ejidal y, por otra parte, la con-centración de parte importante de las tierras privadas— el entornoapropiado para que se asiente un proceso de desarrollo rural? Enconsecuencia con las posibles respuestas a la pregunta anterior:¿en qué medida la reforma del Artículo 27 constitucional prevé lageneración de tendencias que modifiquen o consoliden esta situa-ción agraria?

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Anexo estadístico

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•ANÁLISIS•

Estados Superficie (ha) Participación porcentualPrivada Social Total Privada Social Total

N.L. 3,989,779 2,203,522 6,193,301 64.4 35.6 100Tamps. 4,537,379 2,506,207 7,043,586 64.4 35.6 100Son. 10,257,284 5,967,803 16,225,087 63.2 36.8 100Chih. 12,947,752 9,897,017 22,844,769 56.7 43.3 100Coah. 8,300,863 7,090,348 15,391,211 53.9 46.1 100Ver. 3,299,953 2,941,868 6,241,821 52.9 47.1 100Jal. 3,366,244 3,146,372 6,512,616 51.7 48.3 100Gto. 1,409,091 1,321,528 2,730,619 51.6 48.4 100Pue. 1,588,112 1,510,012 3,098,124 51.3 48.7 100Ags. 246,756 271,258 518,014 47.6 52.4 100Tab. 958,011 1,121,526 2,079,537 46.1 53.9 100Mich. 2,212,770 2,752,461 4,965,231 44.6 55.4 100Qro. 481,169 604,406 1,085,575 44.3 55.7 100Zac. 2,905,701 3,736,264 6,641,965 43.7 56.3 100Yuc. 1,301,096 2,251,531 3,552,627 36.6 63.4 100Col. 194,982 334,101 529,083 36.9 63.1 100Hgo. 522,981 1,069,730 1,592,711 32.8 67.2 100Tlax. 91,584 194,857 286,441 32.0 68.0 100Chis. 1,839,006 4,066,098 5,905,104 31.1 68.9 100S.L.P. 1,529,736 4,181,798 5,711,534 26.8 73.2 100Méx. 422,237 1,152,639 1,574,876 26.8 73.2 100Dgo. 3,005,426 8,415,947 11,421,373 26.3 73.7 100Camp. 1,078,355 3,490,246 4,568,601 23.6 76.4 100B.C.S. 1,733,754 5,375,759 7,109,513 24.4 75.6 100Nay. 456,218 2,199,951 2,656,169 17.2 82.8 100Sin. 736,911 3,747,732 4,484,643 16.4 83.6 100D.F . 9,069 59,057 68,126 13.3 86.7 100Q. Roo 395,286 2,792,974 3,188,260 12.4 87.6 100Oax. 848,703 8,048,972 8,897,675 9.5 90.5 100B.C. 597,066 5,887,387 6,484,453 9.2 90.8 100Mor. 33,183 383,520 416,703 8.0 92.0 100Gro. 383,362 4,567,208 4,950,570 7.7 92.3 100Total 71,679,818 103,290,099 174,969,917 41.0 59.0 100

Cuadro 2Composición estatal de la propiedad rural por tipo de tenencia

Fuente: VII Censo-Agrícola Ganadero y Ejidal, INEGI, 1994.

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Estado Privada Social % privada % socialPue. 307,163 182,073 62.8 37.2Tlax. 38,216 39,448 49.2 50.8N.L. 27,878 34,263 44.9 55.1Tab. 43,551 53,601 44.8 55.2B.C.S. 4,476 6,042 42.6 57.4Ver. 174,796 257,254 40.5 59.5Qro. 20,000 35,859 35.8 64.2Gto. 53,794 99,153 35.2 64.8Jal. 64,764 131,526 33.0 67.0Ags. 7,113 15,800 31.0 69.0Zac. 44,992 100,227 31.0 69.0Hgo. 67,586 159,470 29.8 70.2Mich. 76,648 197,195 28.0 72.0B.C. 6,181 16,100 27.7 72.3Tamps. 27,792 75,279 27.0 73.0Méx. 104,593 287,140 26.7 73.3Son. 24,790 73,711 25.2 74.8D.F. 9,876 33,374 22.8 77.2Chih. 28,978 105,829 21.5 78.5Col. 3,224 13,130 19.7 80.3S.L.P. 31,656 136,343 18.8 81.2Chis. 57,695 248,531 18.8 81.2Oax. 76,253 397,676 16.1 83.9Coah. 10,260 55,285 15.7 84.3Mor. 8,693 47,637 15.4 84.6Camp. 6,496 39,679 14.1 85.9Q. Roo 4,242 29,769 12.5 87.5Gro. 28,150 197,855 12.5 87.5Yuc. 14,616 116,068 11.2 88.8Sin. 15,862 137,022 10.4 89.6Dgo. 15,465 138,252 10.1 89.9Nay. 4,943 63,045 7.3 92.7Total 1,410,742 3,523,636 28.6 71.4

Cuadro 3Participaciones estatales del número de propietarios privados

y del sector social


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•ANÁLISIS•

Estados Privada Social*Coah. 809.1 128.3Chih. 446.8 93.5Son. 413.8 81.0B.C.S. 387.3 889.7Dgo. 194.3 60.9Camp. 166.0 88.0Tamps. 163.3 33.3N.L. 143.1 64.3B.C. 96.6 365.7Q. Roo 93.2 93.8Nay. 92.3 34.9Yuc. 89.0 19.4Zac. 64.6 37.3Col. 60.5 25.4Jal. 52.0 23.9S.L.P. 48.3 30.7Sin. 46.5 27.4Ags. 34.7 17.2Chis. 31.9 16.4Mich. 28.9 14.0Gto. 26.2 13.3Qro. 24.1 16.9Tab. 22.0 20.9Ver. 18.9 11.4Gro. 13.6 23.1Oax. 11.1 20.2Hgo. 7.7 6.7Pue. 5.2 8.3Méx. 4.0 4.0Mor. 3.8 8.1Tlax. 2.4 4.9D.F. 0.9 1.8Total 50.8 29.3

Cuadro 6Promedios estatales de superficie por propietario por tipo de tenencia

Fuente: Censo Agrícola-Ganadero y Ejidal, INEGI, 1994.*Se estimó considerando el total de las tierras ejidales en cada entidad.

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Estado Media Número Porcentaje Superficie Porcentajeha del total ha del total

Ags. 2.04 3,183 44.7 6,498 2.6B.C. 2.42 1,278 20.7 3,093 0.5B.C.S. 1.71 572 12.8 976 0.1Camp. 1.61 2,618 40.3 4,213 0.4Coah. 2.14 1,773 17.3 3,788 0.0Col. 2.04 856 26.6 1,746 0.9Chih. 2.68 5,193 17.9 13,911 0.1Chis. 2.20 24,792 43.0 54,425 3.0D.F. 0.72 9,711 98.3 7,036 77.6Dgo. 2.47 3,415 22.1 8,430 0.3Gro. 2.09 19,831 70.4 41,512 10.8Gto. 2.51 22,147 41.2 55,666 4.0Hgo. 1.60 52,534 77.7 84,203 16.1Jal. 2.51 18,339 28.3 46,094 1.4Méx. 1.13 93,735 89.6 105,650 25.0Mich. 1.95 42,367 55.3 82,782 3.7Mor. 1.48 7,573 87.1 11,239 33.9Nay. 2.23 1,583 32.0 3,525 0.8N.L. 2.08 9,577 34.4 19,950 0.5Oax. 1.68 57,224 75.0 95,883 11.3Pue. 1.42 267,324 87.0 379,095 23.9Qro. 1.91 12,022 60.1 22,954 4.8Q. Roo 2.24 2,036 48.0 4,570 1.2Sin. 2.89 3,406 21.5 9,833 1.3S.L.P. 1.93 16,526 52.2 31,815 2.1Son. 2.65 6,876 27.7 18,212 0.2Tab. 1.63 26,940 61.9 43,788 4.6Tamps. 3.00 2,485 8.9 7,464 0.2Tlax. 0.81 36,193 94.7 29,488 32.2Ver. 1.72 101,738 58.2 175,439 5.3Yuc. 1.76 4,865 33.3 8,551 0.7Zac. 2.88 11,580 25.7 33,356 1.1Total 1.63 867,109 61.5 1,415,186 2.0

Cuadro 9Unidades de producción privadas de hasta 5 ha


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•ANÁLISIS•

Cuadro10Porcentajes estatales de UP de hasta 5 hectáreas

por tipo de tenencia

Estados Ejidal PrivadaDistrito Federal 96.1 98.3Tlaxcala 77.7 94.7México 93.7 89.6Morelos 82.5 87.1Puebla 82.8 87.0Hidalgo 86.4 77.7Oaxaca 71.0 75.0Guerrero 73.3 70.4Tabasco 30.6 61.9Querétaro 63.6 60.1Veracruz 39.7 58.2Michoacán 60.4 55.3San Luis Potosí 63.6 52.2Quintana Roo 51.8 48.0Aguascalientes 39.1 44.7Chiapas 52.0 43.0Guanajuato 51.2 41.2Campeche 37.3 40.3Nuevo León 52.9 34.4Yucatán 81.2 33.3Nayarit 43.9 32.0Jalisco 37.1 28.3Sonora 36.4 27.7Colima 19.6 26.6Zacatecas 25.6 25.7Durango 44.6 22.1Sinaloa 21.8 21.5Baja California 5.9 20.7Chihuahua 44.7 17.9Coahuila 65.5 17.3Baja California Sur 51.9 12.8Tamaulipas 18.4 8.9Nacional 58.7 61.7


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Estado Extensiónmedia por UP Porcentaje del Superficie Porcentaje del

ha Número total estatal ha total estatalChis. 20,752 2 0.003 41,504 2.3Col. 16,700 1 0.031 16,700 8.6Méx. 9,500 1 0.001 9,500 2.2Coah. 6,964 936 9.1 6,518,121 78.5Chih. 6,497 1,385 4.8 8,998,935 69.5B.C.S. 6,449 91 2 586,901 33.9S.L.P. 5,461 69 0.2 376,818 24.6Zac. 5,313 95 0.2 504,764 17.4Mich. 4,988 13 0.02 64,845 2.9Dgo. 4,986 239 1.5 1,191,638 39.6Son. 4,873 1,179 4.8 5,745,059 56N.L. 4,712 301 1.1 1,418,307 35.5Pue. 4,622 17 0.01 78,572 4.9B.C. 4,544 24 0.4 109,061 18.3Nay. 4,528 8 0.2 36,221 7.9Sin. 4,486 13 0.1 58,320 7.9Tamps. 4,227 210 0.8 887,759 19.6Q. Roo 4,211 6 0.1 25,267 6.4Jal. 4,187 35 0.1 146,544 4.4Oax. 3,937 6 0.008 23,619 2.8Tab. 3,714 3 0.007 11,142 1.2Yuc. 3,445 7 0.048 24,114 1.9Gto. 3,278 15 0.028 49,164 3.5Ver. 3,049 2 0.001 6,098 0.2Qro. 2,910 4 0.02 11,641 2.4Ags. 0 0 0 0 0D.F. 0 0 0 0 0Gro. 0 0 0 0 0Hgo. 0 0 0 0 0Mor 0 0 0 0 0Tlax. 0 0 0 0 0Total 5,774 4,699 0.3 27,130,606 37.8

Cuadro 12Unidades de producción privadas de mayor tamaño

(con más de 2,500 ha) por estados


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•ANÁLISIS•

Cuadro 14Índice de Gini para superficie de unidades de producción

privadas y ejidales, por estados

Privada EjidalEstado Total (a) Labor (a) Parcelada (a) Labor (a) Procede (b)Chihuahua 0.8728 0.5971 0.8935 0.3410 0.3726San Luis Potosí 0.8593 0.7543 0.5308 0.3858 0.5652Nuevo León 0.8487 0.7349 0.6507 0.4379 0.5054Sonora 0.8443 0.7063 0.8907 0.5867 0.5204Coahuila 0.8382 0.6212 0.8302 0.3812 0.6045Durango 0.8324 0.5708 0.8765 0.3451 0.2388Querétaro 0.8161 0.6743 0.3534 0.3211 0.3065Tabasco 0.8016 0.7744 0.4251 0.3048 0.6041Michoacán 0.7985 0.6832 0.5028 0.3901 0.409Oaxaca 0.7941 0.6561 0.6488 0.5043 0.5471Baja California 0.7842 0.6130 0.8784 0.3030 0.7151Guerrero 0.7829 0.6638 0.5895 0.2633 0.5511Zacatecas 0.7692 0.5089 0.2569 0.2040 0.3224Quintana Roo 0.7586 0.6835 0.7967 0.4933 0.3996México 0.7555 0.6905 0.4709 0.4233 0.1971Hidalgo 0.7553 0.6291 0.4544 0.4001 0.2432Veracruz 0.7513 0.7355 0.3747 0.3049 0.4129Puebla 0.7511 0.6298 0.4242 0.3574 0.2866Aguascalientes 0.7508 0.6065 0.2683 0.2076 0.2567Nayarit 0.7405 0.5586 0.5192 0.3473 0.4469Tamaulipas 0.7246 0.6203 0.4873 0.3313 0.3834Tlaxcala 0.7202 0.6463 0.3906 0.3611 0.2433Chiapas 0.7181 0.6572 0.4369 0.2911 0.464Campeche 0.7129 0.7181 0.5387 0.4954 0.4119Guanajuato 0.7120 0.5935 0.2824 0.5157 0.294Jalisco 0.7048 0.5876 0.5002 0.3373 0.4279Yucatán 0.7030 0.6739 0.6550 0.5400 0.4717Sinaloa 0.7006 0.6387 0.4588 0.4393 0.3019Colima 0.6835 0.5790 0.3551 0.4413 0.484Baja California Sur 0.6821 0.2891 0.9826 0.5917 0.7084Morelos 0.6571 0.5891 0.4311 0.4145 0.3332Distrito Federal 0.3792 0.3745 0.4754 0.4823 N.D. (c)Nacional 0.9034 0.7668 0.7027 0.4604 0.5498

Fuentes: (a) Con información del VII Censo Agrícola-Ganadero, INEGI, 1994.(b)Elaborado con la información que genera el Procede, y comprende únicamente las tierras ejidales par-

celadas y aproximadamente 60% de los ejidos, al 31 de enero de 1998.(c) N.D. No disponible, debido a la ausencia de operaciones del Procede en el D. F.

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Tierras de uso común, regímenes

de tenencia y transición agraria en

México*

Con un crecimiento medio anual del orden de 80 millones de perso-nas, la población mundial alcanzará hacia el año 2015 la cifra de 7.3mil millones de habitantes (y probablemente 10 mil millones hacia

Thierry Linck**

el año 2050).1 Se anticipa que la parte más contundente de este incremento (osea 97%) se tendrá en los países en desarrollo. Esta última precisión sugiereque los retos que plantea el incremento de población remiten, sin duda, menosa la necesidad de incrementar la producción total de víveres (las proyeccio-nes realizadas para el corto y el mediano plazos autorizan cierto optimismo)2

que a problemas relacionados con la accesibilidad a los alimentos y con elincremento de las presiones sobre los recursos naturales.

Las tendencias que se observan hoy en día apuntan hacia una acentuaciónde las disparidades entre ricos y pobres3 y hacia un fuerte incremento

* Convenio FAO–Universidad de Toulouse le Mirail.** Profesor-investigador de la Universidad de Toulouse le Mirail.

1 Ph. Coulomb, “La sécurité alimentaire de l’humanité au début du XXIe siècle, accroissementdémographique, biotechnologies et sécurité alimentaire”, en Notre monde, rapport du Directeur Généralde l’UNESCO sur les perspectives de développement au XXI siècle dans les domaines de compétence del’UNESCO, París, 1997.

2 Ibid.3 FAO, FAO 2000–Internal Discussion Note. Analisis of the External Environment, 1998.

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—especialmente en los países en desarrollo— de la pobreza y de la margi-nación social: el aumento de la producción agrícola per capita muy bienpuede combinarse con un notable incremento de la población carente delos ingresos necesarios para cubrir sus necesidades alimenticias más ele-mentales. La accesibilidad a los alimentos resulta un reto tanto máspreocupante en cuanto que los procesos de éxodo agrícola y rural propicianuna expansión exponencial de la población de las grandes urbes y por endede los sectores sociales más expuestos a las fluctuaciones y crisis económi-cas.4 Bajo esta perspectiva, el reto que plantea la accesibilidad a los alimen-tos tiene que vincularse en forma estrecha con la generación de empleos yde fuentes alternativas de ingreso y con la difusión de alternativas de desa-rrollo que propicien un mayor arraigo de la población rural en sus áreas deresidencia. También corresponde a una mínima exigencia de equidad, yaque con el reto de la accesibilidad a los alimentos se ponen en juego underecho elemental a la sobrevivencia y un deber colectivo de solidaridad.

Este desafío se relaciona en forma estrecha con la necesidad de fomentarun uso sustentable de los recursos ambientales. Tanto la pobreza y la mar-ginación como la extensión de la frontera agrícola redundan en una multi-plicación de las presiones sobre la tierra y sobre los recursos ambientales,propiciando así fragilidad de los ecosistemas y serias inquietudes en cuan-to a manejo de las reservas acuíferas y bióticas. La respuesta seguramentetendrá que construirse especialmente en áreas de mayor fragilidad ecológi-ca, viendo en la diversidad de los agroecosistemas un importante factor deestabilidad.

El reconocimiento de posibles alternativas de desarrollo agropecuario tie-ne que fincarse, por lo tanto, en opciones técnicas diferentes. El modelointensivo derivado de la Revolución Verde resulta, en efecto, poco compa-tible con el doble reto —de sustentabilidad y de accesibilidad— que seacaba de plantear.

— Porque el incremento de la producción agrícola descansará en for-ma creciente en la incorporación de áreas con menor potencial

4 Ibid., pp. 11, 12, 17 y 18.

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productivo y por lo tanto menos propicias para el uso de técnicasagropecuarias modernas. Los modelos intensivos fundamentadosen el consumo de energías concentradas, de equipos e insumos deorigen industrial y en el uso selectivo de los recursos ambientales(que inducen una excesiva simplificación de los ecosistemas) re-sultan poco idóneos y escasamente viables en áreas aisladas oecológicamente frágiles, marcadas por una elevada dispersión delos recursos ambientales y condiciones bioclimáticas aleatorias.

— En parte, también, porque la agricultura intensiva suele fundamen-tarse en una elevada productividad del trabajo, en la obtención deeconomías de escala y en una dinámica de especialización produc-tiva, que discriminan a los productores de escasos recursos, queno tienen acceso a grandes extensiones de tierra o al riego. Bajoesta perspectiva, la difusión de modelos intensivos resultaría pococompatible con las exigencias de accesibilidad planteadas arriba.

— Por último, porque los productores de bajos recursos difícilmentecuentan con el acceso al crédito y a la asistencia técnica impres-cindibles para la adopción de técnicas agropecuarias intensivas.En América Latina, esta tendencia se ha visto agudizada por laspolíticas de ajuste estructural que restringen fuertemente el accesoal crédito, a la asistencia técnica y, por ende, también al mercado.

El fomento de una agricultura de menor intensidad, fincada en un aprove-chamiento global de los recursos y en un uso razonado (limitado) de equi-pos e insumos de origen industrial, puede ofrecer alternativas económica-mente viables en áreas de bajo potencial productivo. Resultaría ademásmucho más contundente con las exigencias de sustentabilidad y de genera-ción de empleos e ingresos alternativos. El modelo en sí dista mucho de laagricultura extensiva de amplia difusión en América Latina, al menos por-que se asienta en una lógica de diversificación. En este sentido, el “usorazonado” de equipos e insumos remite al fomento del autoconsumo pro-ductivo. Este es a la vez congruente con el “aprovechamiento global” de losrecursos que se asocia con la valorización de las sinergias que vinculanentre sí actividades de naturaleza distinta: producciones animales y vegeta-

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les; agricultura y recolección; producciones para la venta y para elautoconsumo; actividades agropecuarias y actividades desarrolladas fuerade la unidad de producción en su marco estricto. En este sentido, la diversi-ficación garantiza mayor estabilidad de los sistemas productivos, en susdimensiones tanto individuales como colectivas:5 suele brindar respuestasoportunas a los riesgos bioclimáticos y mercantiles que suelen obstaculizarel desenvolvimiento de las áreas identificadas como de bajo potencial.

Existen opciones técnicas viables susceptibles de sustentar una agriculturade baja intensidad. Sin embargo, su difusión encuentra serios obstáculos enlos regímenes de tenencia y de acceso a los recursos.6 Las sinergias quegenera la combinación de actividades complementarias difícilmente llega acobrar su máxima expresión en el seno de las unidades de producción con-sideradas aisladamente; éstas suelen tener orientaciones productivas y do-taciones en factores de producción que limitan las expectativas de uso glo-bal de los recursos. La puesta en marcha de alternativas de desarrollo dependeasí, en un alto grado, de la cooperación entre productores que propicien unuso combinado y global de los recursos, o sea, depende de la capacidad delos actores para coordinar sus esfuerzos productivos. En parte lo lograncon relaciones que se emparientan con la mediería o el trabajo asalariado;pero en parte, ya que los recursos por valorar tienen, al menos parcialmen-te, el carácter de colectivos: en tales casos, las coordinaciones tienen quefincarse en reglas más que en relaciones de competencia pura.

Identificaremos a continuación los recursos colectivos como cualquier tipode insumo, cuya movilización en los procesos productivos permite generarvalor agregado y que cuenta con las dos siguientes características:

— Por una parte, son recursos que plantean una contradicción entreel carácter colectivo de su apropiación (puede tratarse por ejemplode recursos apropiados por una cooperativa, un ejido o, en térmi-nos generales, un grupo social específico) y su uso individual. De

5 Me refiriero aquí a los “sistemas productivos locales” (Linck 1982, 1993 y 1998) y no a cooperativas,poniendo énfasis en las relaciones de interdependencia que se establecen entre unidades productivas.

6 Además de los obstáculos relacionados con la organización de los mercados, este importante aspecto noestá desarrollado en este artículo.

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esta característica deriva que los recursos colectivos son a menudobienes no mercantiles, cuyo uso no depende de la fijación de unprecio en el mercado, sino de una regla.

— Por otra parte, son recursos escasos: su manejo exige restriccionesde uso y por lo tanto su movilización en los procesos individua-les de producción se realiza bajo criterios que, en una forma u otra,respondan a una exigencia de exclusión.

En términos generales, puede advertirse que existen recursos colectivos demuy diversa índole: recursos materiales, tales como obras de infraestructu-ra, equipos colectivos, etc.; recursos no materiales, tales como los conoci-mientos y habilidades y las reglas técnicas propios de un grupo social, delos códigos y representaciones sociales cuya movilización genera confian-za y facilita el desenvolvimiento de dinámicas organizativas; puede tratar-se también de recursos ambientales (aguas subterráneas, diversidad biótica,etc.) cuya problemática se inscribe en los planteamientos del desarrollosustentable. En términos generales, suele considerarse que los componen-tes de un patrimonio territorial (en sus dimensiones ambientales, estéticasy culturales) cobran el carácter de un recurso colectivo complejo.

Las tierras de uso común de los ejidos y comunidades agrarias verifican esadoble característica: son tierras no parceladas sometidas al control colecti-vo del ejido o de la comunidad, pero reservadas para un uso individual desus miembros mediante la cría de animales, los cultivos o la recolección.Por extensión, un planteamiento similar puede aplicarse, en regímenes deapropiación individual, cuando restricciones al derecho de propiedad pri-vada conducen a disociar propiedad y uso: en tales casos, los dispositivosinstitucionales derivados de la tradición, de arreglos o simplemente delhabitus, llegan a sustentar modalidades específicas de coordinación.

La tragedia “oculta” de los comunes

La referencia a los recursos colectivos invita a plantear el desarrollo de lasáreas de bajo potencial productivo en el marco de la acción colectiva (Olson,

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1979), o sea, al amparo de coordinaciones no mercantiles, fincadas más enla construcción de coordinaciones de actores y de regla que en una estrictalógica mercantil de competencia (Reynaud, 1993). Bajo este criterio la di-mensión institucional del desarrollo agropecuario, en última instancia, eldesenvolvimiento de las áreas de bajo potencial se sustenta en la capacidadde los actores a desarrollar las interacciones que les permitan preservar,renovar y valorar sus recursos colectivos y, por lo tanto, en su aptitud paragenerar y reconocer las reglas que darán sentido y consistencia a susinteracciones (Linck, 1998).

La problemática de los recursos colectivos finca sus antecedentes en el plan-teamiento expresado en 1968 por G. Hardin, en su artículo “The Tragedy ofthe Commons”. En esencia, el modelo de referencia es bastante sencillo. Elescenario está plantado en un agostadero natural de libre acceso. Hardinevidencia que, en ausencia de regla, el oportunismo nato de los ganaderoslos conducirá ineludiblemente a acentuar sus presiones sobre el recursohasta agotarlo por completo. Todos pueden tener un perfecto conocimientode las consecuencias de sus decisiones individuales, sin embargo, lo másseguro es que todos seguirán incrementando el tamaño de sus hatos ya quenada les asegura, sino al contrario, que sus compañeros reducirán las pre-siones que ejercen. En ese caso, la ausencia de regla alimenta una carreradesenfrenada por el saqueo del recurso común, con un doble sesgo, por unaparte, induce la tendencia hacia una sobre inversión de beneficio individual(incremento del tamaño de los hatos individuales), tendiente a unamaximización de las cuotas individuales de extracción. Por otra parte, in-duce una aversión sistemática para cualquier inversión de carácter colecti-vo (en el mantenimiento del recurso) por resultar no directamente congruentecon sus intereses individuales. La conclusión es bastante clara, o bien seprivatizan los recursos comunes procurando así que los ganaderos manejenlos recursos forrajeros como un capital que tiene que preservarse, o bien, sedefinen y se validan normas colectivas para reglamentar el acceso a losrecursos comunes y asegurar su preservación.

El análisis de Hardin ha tenido interesantes aplicaciones; notablemente en elcaso de la pesca (Acheson, 1991) y en el manejo de recursos ambientales(Weber, 1993 y 1996). En uno y otro caso, el uso del recurso procede de una

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lógica de recolección: se trata de aprovechar recursos naturales en un sentidoestricto, o sea, recursos que no han sido producidos ni ordenados (aménagés).Ahora bien, tratándose de actividades agropecuarias, el modelo de referenciaexige ciertos ajustes ya que su desenvolvimiento siempre genera alguna clasede dispositivo de regulación. Con esta reserva, el desenlace de los recursoscomunes puede resultar distinto de como Hardin lo pintó. En efecto, salvo elsupuesto, poco realista, que los productores se encuentren en estrictas condi-ciones de igualdad y se aferren a estrategias productivas perfectamente idén-ticas, lo más probable es que la sobrecarga del agostadero conduzca a unafragilización global de la ganadería (disminución del potencial forrajero) y ala eliminación de los ganaderos más débiles en beneficio de los más fuertes.En efecto, en ausencia de reglas que limiten explícitamente el acceso al re-curso, el tamaño de los hatos es el criterio que determina la magnitud de losbeneficios individuales y el nivel de apropiación del recurso forrajero porparte de cada uno de los ganaderos. En el caso, la verdadera tragedia de loscomunes radica mucho más en el acaparamiento del recurso común por partede los ganaderos más potentes que en su destrucción completa.

Esta versión revisada de la tragedia de los comunes le da un sentido dife-rente al problema que plantea la administración de los recursos colectivos.Más allá de los planteamientos comúnmente aceptados, los arreglosinstitucionales tienen que concebirse bajo una doble perspectiva que articulaeficiencia y organización. Una sería responder a exigencias de preserva-ción y renovación de los recursos comunes, otra, distinta, sería la definicióne imposición de la distribución de los derechos de uso, o sea la construc-ción de dispositivos institucionales de exclusión. Esta segunda perspectivamerece cierta atención: la distribución no forzosamente igualitaria (desdeun punto de vista económico, ¿por qué tendría que serlo?) genera jerarquíay por lo tanto fija la estructura de la organización en la cual se estabiliza laacción colectiva (Menard, 1994; Linck, 1997 y 1998).

Bajo esta perspectiva tal vez tengamos que asumir que los recursos comu-nes pueden estar involucrados en una segunda tragedia, ambas perspecti-vas pueden no resultar compatibles una con otra. En efecto, nada permitegarantizar que las modalidades de repartición de los derechos de uso seancongruentes con las exigencias de mantenimiento y renovación de los re-

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cursos comunes. En otros términos puede existir un hiatus entre eficienciaorganizativa (optimizar en el mediano o largo plazos la valoración de losrecursos comunes) y racionalidad colectiva (reproducir y renovar la organi-zación y su jerarquía, o sea la repartición de los derechos individuales deacceso) (Linck, 1998).

Bajo esta perspectiva, la ausencia de reglas explícitas muy bien puede pro-porcionar una ilustración de esta segunda tragedia: puede no proceder de laausencia de arreglo institucional sino, al contrario, interpretarse como unamodalidad específica de discriminación, basada en una relación técnica.Así, en México, donde las tierras de uso común alcanzan una superficieequivalente a una tercera parte del territorio nacional, la frecuente ausenciade reglas formales no siempre puede interpretarse como una ausencia deregulación, ni explicarse por la falta de interés hacia las tierras colectivas ymucho menos aún como una consecuencia de la ignorancia de los campesi-nos o de su escasa capacidad organizativa.

La presencia de las tierras de uso común en México

El interés que plantea el estudio de las modalidades de manejo de las tierrasde uso común puede relacionarse directamente con el planteamiento que seacaba de exponer. Con sus grandes extensiones de tierras no parceladas,México plantea un escenario privilegiado para una evaluación del impactoreal de la tragedia “oculta” de los comunes. Significativamente, pocos cien-tíficos sociales se han dado a la tarea de investigar la suerte de estas tierras,de evaluar su peso en la economía de los ejidos, en su dinámica interna deacumulación y diferenciación social y de caracterizar la naturaleza real delos arreglos institucionales que regulan su uso.

La evaluación precisa de las tierras de uso común es una tarea difícil.7 Se-gún el último censo ejidal y agropecuario, la superficie no parcelada alcanza

7 Según los avances del Procede, de los cerca de 18 mil ejidos certificados en enero de 1999, 31.9% sólotiene tierras parceladas, 9.8% tiene exclusivamente tierras de uso común y 57.5% tiene, a la vez, tierrasparceladas y de uso común.

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cerca de 75% de la superficie total de los ejidos y comunidades; superficiede la cual correspondería deducir el área que corresponde al “parcelamientoeconómico”, o sea parcelamiento de hecho, avalado por la comunidad delos ejidatarios pero no registrado ante las autoridades agrarias. Uno conotro, la estimación resulta probablemente conservadora ya que correspondesumarle también una parte variable y difícilmente apreciable de las tierrasparceladas que, por una u otra razón, no se cultiva e integra al fondo común(Linck, 1982 y 1998).

Entre los múltiples usos que llegan a tener las tierras de uso común—recolección, caza y pesca, explotación de recursos forestales, cultivos—destacan los usos ganaderos. Siguiendo el Censo Agropecuario y Ejidal,alrededor de las tres cuartas partes de las tierras de uso común llegan atener un uso ganadero. La cifra en sí no es muy significativa ya que cubrerealidades muy distintas según las regiones y las coyunturas: gran parte delárea de uso común comprende tierras poco productivas o muy apartadas,cuyo uso no resulta siempre de gran provecho. Aun tomando en cuenta esasreservas, cabe enfatizar que, por su propia naturaleza, la ganadería extensi-va suele asociarse con dinámicas de acumulación diferenciada. Es una ac-tividad poco exigente en trabajo y equipo cuyo principal factor limitante esla disponibilidad de espacio forrajero: la productividad del trabajo seincrementa proporcionalmente al tamaño de los hatos que pueden mante-nerse. Bajo esta perspectiva se desprende hasta qué punto la riña por elcontrol de las tierras de uso común llega a impactar en las dinámicas socia-les de los ejidos y comunidades agrarias.

La presencia de una marcada discriminación en el acceso al espacio forrajerode uso común no resulta sorprendente. De Janvry plantea así que una cuartaparte de los ejidatarios entrevistados en 1990 (un tercio de los entrevista-dos en 1994) hacían uso de los agostaderos comunes. Tampoco resultasorprendente la frecuente ausencia de reglas formales. El mismo trabajosugiere que la mitad de los ejidos y comunidades que forman la muestraanalizada, se encuentran en esa situación. Se trata en el caso de poner unlímite al tamaño de los hatos individuales (un tercio de los ejidos y comuni-dades) o de organizar el mantenimiento y el ordenamiento del recurso co-mún (cerca de 30%).

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Por su propia naturaleza, el estudio referido no permite ahondar mucho enel conocimiento de los arreglos institucionales que regulan el uso de losfondos comunes de los ejidos y la evaluación de su eficiencia. Otra eviden-cia de la incidencia de los dispositivos de discriminación puede obtenerseusando como criterio el peso de la ganadería en las unidades de produc-ción. Se advierte aquí también un claro sesgo, aunque tal vez no tan fuertecomo podía temerse (Linck, 1998). Un primer acercamiento evidencia que,en 1994, menos de 45% de los ejidatarios tenía bovinos y que la ganaderíallegaba a tener un peso significativo en sólo algo más de la mitad del grupo,54% de los ejidatarios con actividad ganadera habrían vendido animales enel transcurso del año anterior a la encuesta. En promedio, los ejidatariosque conformaban este reducido grupo tendrían 18.8 animales. Es más, laganadería no tiene, evidentemente, la misma significación —ni, lógicamen-te, las mismas funciones económicas— según el tamaño de las unidades deproducción. Su presencia era mucho menos notable en las unidades peque-ñas: tan sólo 37% de las fincas ejidales de menos de 5 ha NRE8 lograban tenerganado cuando esa proporción se elevaba a 56% en las unidades de produc-ción mayores de 5 ha NRE. Tampoco contaban con el mismo número de ani-males: resultaban en promedio 3.5 veces más numerosos en las unidadesmayores (ibid.: 94-96).

Es difícil ver en estas estimaciones más que tendencias relativamente bur-das: son simples promedios que remiten, en forma no discriminada, a situa-ciones sumamente heterogéneas. No todos los ejidos y comunidades cuen-tan con tierras colectivas en cantidades relevantes (será aproximadamenteel caso de la mitad de ellos); cuando las hay, puede tratarse de terrenosdemasiado pobres o apartados para dar lugar a un aprovechamiento signifi-cativo: el sobrepastoreo no es sistemático. Resultan por lo demás muydisímiles desde el punto de vista de su tamaño, de sus dotaciones en tierras,de su contexto agroclimático y, desde luego, también de sus orientacionesproductivas dominantes. Otro sesgo deriva de la integración en un soloindicador de producción animal de distinta naturaleza: los animales detrabajo y los que se crían para producir carne o leche no ocupan el mismo

8 National Rainfed Equivalent, se usa como unidad de referencia la superficie necesaria para alcanzar elrendimiento nacional medio por hectárea (1.08 toneladas).

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lugar en las estrategias productivas ni tienen las mismas exigenciasalimentarias: se relacionan por lo tanto en forma muy diferente con losrecursos forrajeros de uso común. Por último, puede resultar algo azarosorelacionar en forma directa la ganadería con el manejo de los agostaderoscomunes. Las parcelas individuales aportan algo a las disponibilidadesforrajeras. Así, según el Censo de 1991, 40.1% de las parcelas no fue culti-vado en 1990, lo que no significa, desde luego, que haya sido reservadopara el sustento exclusivo de los animales de la unidad de producción.9

La relación entre el tamaño de la unidad productiva, presencia de animalesy discriminación en el acceso a las tierras de uso común, es de suma impor-tancia e incide fuertemente en la viabilidad de la agricultura familiar ya queremite directamente a las funciones reguladores que cumplen la ganaderíay los espacios de uso común en la agricultura de temporal. Bajo esta pers-pectiva, los dispositivos de discriminación pueden afectar en forma severaa las unidades de producción ya fuertemente afectadas por la disminuciónde los precios agrícolas, el encarecimiento del crédito y de los insumos.

Así, el impacto de los dispositivos de discriminación que rigen el acceso alos recursos productivos tiene que medirse en la evolución de los sistemasproductivos, fundamentalmente en las modalidades de articulación de lasproducciones animales y vegetales. Ambas actividades conforman los pila-res fundamentales de la agricultura de temporal. Las sinergias que, poten-cialmente, las articulan son bastante significativas. Desde el punto de vistade los riesgos propios de la agricultura de temporal en áreas de limitadopotencial, la ganadería puede reconocerse a la vez como un fondo de aho-rro y una fuente de ingreso complementario. Desde el punto de vista delmanejo de los factores de producción, los animales encuentran en losesquilmos y en los arvenses un complemento a su dieta; aportan a los culti-vos algo de fertilidad y parte de la energía que ocupan las labores agrícolas.La asociación de ambas actividades permite un uso más homogéneo en eltiempo de las fuerzas de trabajo de la unidad doméstica y de las tierras(pastoreo de las tierras en descanso). Desde el punto de vista del manejo de

9 Es por lo menos lo que sugiere la ausencia de correlación significativa entre superficie no cultivada ynúmero de animales.

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los recursos ambientales, el pastoreo de las parcelas de cultivo y el pisoteode los animales propician un mínimo control de las malezas y preserva-ción de las reservas hídricas del suelo. Bajo este planteamiento, el acceso alos agostaderos colectivos puede resultar clave.

En su ausencia, tiende a predominar una competencia entre los animales ylas tierras de cultivo: la pérdida del acceso a los recursos forrajeros redundaen un incremento de las presiones sobre las tierras de cultivo en los perio-dos claves. Las unidades de producción se vuelven más sensibles a los ries-gos y con una menor capacidad de mantenimiento de sus animales. El de-caimiento de la ganadería acelera el proceso: la pérdida de los animales detrabajo induce gastos adicionales para el acceso a la fertilidad y a la ener-gía. La disminución de los ingresos implica una menor capacidad de ahorroy escasas posibilidades de invertir en la compra de nuevos animales y deinsumos o equipos agrícolas. Los productores pierden la posibilidad de va-lorar los productos derivados de la agricultura (esquilmos, tierras en des-canso, fuerzas de trabajo “marginales”) se pierden, o bien se integran al“fondo común” o a los mercados secundarios aleatorios y poco remunera-tivos. Los sistemas productivos tienen que encontrar soportes alternativos,es decir, actividades de recolección que pueden asociarse con una lógica de“repliegue” de autosubsistencia y actividades realizadas fuera de la finca(migraciones) que limitan las expectativas de desenvolvimiento de las pro-ducciones agropecuarias. El proceso mismo finca las pautas de la dinámicade diferenciación social: la descapitalización de las unidades de produc-ción y su mayor sensibilidad a los riesgos fomentan su eliminación. Desdeeste punto de vista, no deja de ser llamativo el hecho de que la concentra-ción de los animales entre las unidades de producción mayores coincidacon un incremento notable de las tierras de cultivo: los ejidatarios con cin-co o más unidades de ganado poseían en promedio 7.4 hectáreas NRE detemporal en 1990 y más de 12 en 1994 (ibid.: 146-147).

La disociación marcada de las producciones animales y vegetales que pro-picia la presencia de fuertes dispositivos discriminatorios, redunda en undoble proceso de extensificación que puede apreciarse en la escala de lasunidades de producción y en la de los sistemas productivos locales (Linck:1994, 1998). Por un lado, los grandes productores procurarán asegurar el

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control que ejercen sobre los recursos incrementando el tamaño de sus ha-tos, tenderán, por lo tanto, a adoptar estrategias productivas asentadas enuna sustitución de trabajo por capital (animales) y tierra, propia de unalógica extensiva. Con ello, esperarán sacar provecho de una elevada pro-ductividad del trabajo, aunque con débiles niveles de producción y rendi-miento por unidad de superficie. Realizan, en síntesis, un aprovechamientosumamente selectivo de los recursos, siguiendo modalidades poco acordescon las exigencias de un manejo eficiente y sustentable. Por otro lado, la ex-clusión de los productores menos afortunados cierra las expectativas devaloración global de los recursos que podían esperarse de unidades de pro-ducción con una dotación en factores de producción diferente. En este caso,el proceso de extensificación tiende a afectar también las mismas activida-des agrícolas ya que esos productores se ven orillados a asentar sus estrate-gias productivas en el desenvolvimiento de actividades no agrícolas.

En la escala de los sistemas productivos locales, la intensificación propiciauna presión excesiva sobre los recursos forrajeros que fragiliza losagroecosistemas. El acaparamiento de los recursos colectivos tiende a afectarla cohesión de la sociedad local. Uno con otro se viene cuestionando lareproducción de los recursos colectivos no materiales: parte los conoci-mientos técnicos en los cuales se asienta la agricultura tradicional, partetambién de los valores y códigos sociales en los cuales se asienta la coope-ración entre los productores. Dejan de identificarse con los recursos de lacomunidad: a la larga resulta más difícil responsabilizarlos y comprome-terlos en acciones tendientes a un uso más sustentable de los recursos. Co-bran fuerza la desconfianza, el clientelismo y el autoritarismo; seincrementan los costos de organización y con ello, se debilitan las expecta-tivas de desarrollo.

¿Hacia qué tipo de transición agraria?

La reforma al Artículo 27 constitucional pone en evidencia la actualidaddel debate. Por cierto, no abre —al menos en teoría y a diferencia de lo quese propone para las tierras parceladas— la posibilidad de una privatizaciónde las tierras colectivas (ibid.: 20). En cambio sí abre al amparo del Programa

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de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (Procede), laposibilidad de modificar e institucionalizar la repartición de los derechosindividuales sobre las tierras de uso común:

— Mediante la atribución de cuotas individuales de extracción dife-renciadas y

— Mediante la atribución de un derecho de usufructo exclusivo parauno o varios grupos de ejidatarios, eventualmente asociados concapitales privados en el marco de una sociedad mercantil.

Tal como viene planteado, la reforma al Artículo 27 constitucional brindauna oportunidad inédita en la historia agraria de México: abre un debate yuna oportunidad de reapropiación colectiva de las tierras de uso común.También supone un riesgo para nada desdeñable.

La oportunidad de debate muy bien puede no aprovecharse. En efecto, muchoha de temerse que el proceso de certificación sólo tienda a institucionalizarel acaparamiento de las tierras de uso común. La reforma se inscribiríaentonces en la misma lógica de acumulación diferenciada vigente en laactualidad: la seguridad y la exclusividad de la tenencia podría propiciarinversiones y, hasta cierto punto, un manejo más eficiente de los agostaderos.En cambio, no surtiría ningún beneficio para las familias campesinas ex-cluidas, esta vez definitivamente, de las tierras de uso común. Tampocopodría identificarse como una verdadera opción de desarrollo sustentable:bajo este nuevo régimen de tenencia, las tierras de uso común tendríancomo destino exclusivo la ganadería extensiva, basada, como se ha visto,en un aprovechamiento selectivo de los recursos ambientales a expensas dela biodiversidad.

El debate tiene, por lo tanto, que construirse, ya no en función de los usosactuales sino con base en los usos alternativos que pueden tener los recur-sos de las tierras de uso común, en una perspectiva de construcción dealternativas de desarrollo. No se entiende con ello que la repartición de losderechos de uso sean igualitarios: esa opción muy bien puede no resultarviable. En cambio sí, plantea una exigencia de control social sobre el desti-

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•ANÁLISIS•

no de las tierras de uso común, de ampliación del debate hacia la elecciónde opciones técnicas compatibles con un uso combinado y global de losrecursos. Bajo este planteamiento, la decisión colectiva sobre la suerte delas tierras de uso común tendría que plantearse como un proceso que inclu-ya inventario de recursos, identificación y formulación de proyectos, orga-nización, capacitación y aplicación de alternativas de desarrollo.

Ganadería extensiva y discriminación: un estudio

en la escala de los municipios

El análisis que se presenta a continuación sólo pretende aportar algunoselementos de reflexión. El Censo Agropecuario y Ejidal no ha sido diseña-do para contestar las interrogantes que se acaban de presentar. Por cierto,permite apreciar la presencia y la localización de las tierras de uso común yde los agostaderos y, en algún grado, evaluar su articulación con las activi-dades productivas. Proporciona también información sobre la presencia dela ganadería extensiva. La compilación de la información en la escala delos municipios permite construir una imagen burda de los sistemas produc-tivos locales por medio de la identificación de las actividades que sustentanlas estrategias de acumulación. Sin embargo, se presta a un muy mal reco-nocimiento de los sistemas productivos y de las estrategias productivas in-dividuales. Proporciona información por AGEB o por municipio sobre su-perficie y volúmenes de producción de las actividades productivas sinfacilitar ninguna clave que permita inferir cuál es su presencia en las unida-des de producción. Resulta, por lo tanto, bastante aleatorio identificar, másque a muy grandes rasgos, las modalidades de articulación de la produc-ción de maíz y de la cría de animales.

La edición del Censo en discos compactos que se ha utilizado en el estudio,resultó relativamente decepcionante. En primer lugar, porque no diferencialas unidades de producción privadas de las ejidales, lo que impidió circuns-cribir estrictamente el análisis en el ámbito de los ejidos y comunidadesagrarias. En segundo lugar, porque no proporciona ninguna clasificaciónde las unidades de producción, ni sobre la base de su superficie ni, menosaún, en función de la cantidad de animales que tienen: resulta difícil en esas

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condiciones obtener directamente de los censos los indicadores finos de losniveles de diferenciación social y de la incidencia de los dispositivos dediscriminación.

Son limitantes que se han logrado superar, en parte, mediante el tipo deanálisis estadístico que se ha realizado. Así, la información se ha trabajadoy se restituye en la escala de los municipios procurando, por ese medio,identificar tendencias definidas en la escala de los sistemas productivoslocales e inferir correlaciones significativas. El uso de un sistema de infor-mación geográfica que permite integrar en la escala nacional los datos ela-borados por municipio completa el análisis: permite una localización me-jor de los procesos así como inferir correlaciones espaciales.

Por lo que toca a la ganadería, la confusión entre unidades productivasprivadas y ejidales limita también los alcances del estudio. No deja, sinembargo, de tener sentido. En primer lugar, porque la “disputa” por el con-trol de las tierras colectivas no se circunscribe estrictamente en los ejidos ycomunidades: también suelen competir por ellas productores privados. Ensegundo lugar, porque la valorización de los agostaderos privados integra,en muchas ocasiones, arreglos institucionales que confieren a menudo a losrecursos forrajeros un carácter de bienes semicolectivos. Es el caso cuandoel mantenimiento de la base forrajera depende del cultivo itinerante de maízen sistemas de desmonte o de roza-tumba-quema realizado por medieros(Barrágan: 1998). Bajo este punto de vista, el estudio abre pistas para unaevaluación de diferentes regímenes de tenencia, en su relación con la valo-rización de territorios con bajo potencial productivo.

Se ha manejado, para apreciar la diferenciación social y la discrimina-ción en el acceso a las tierras colectivas, un indicador construido en fun-ción de la presencia de animales en la unidad de producción. El indicadortiene la ventaja de ser de un manejo simple y, si bien puede considerarseglobalmente congruente (la articulación maíz-ganado se considera un as-pecto clave de los sistemas productivos campesinos en la agricultura detemporal), resulta poco preciso. Como se ha visto, una diferenciación muymarcada y estrechamente correlacionada con la posibilidad de llevar acabo estrategias de acumulación, puede desprenderse del tamaño de los

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•ANÁLISIS•

hatos individuales: aproximadamente la mitad de los ejidatarios que tie-nen ganado venden animales en forma regular. El Censo, en cambio, brindala posibilidad de centrar el estudio en la ganadería extensiva, o sea, en lacría de animales que se relaciona en forma más estrecha con el uso de lastierras colectivas y de los agostaderos naturales. Los indicadores quese han elaborado al respecto toman en cuenta exclusivamente el númerode hembras para la cría de bovinos de carne o de doble propósito (carney trabajo).

De hecho, el indicador de discriminación se ha manejado como base de re-ferencia del análisis en su conjunto; se ha utilizado como criterio de orde-namiento de la base de datos y, luego de proceder a una clasificación endeciles, como soporte del análisis propiamente dicho; las gráficas que sepresentan a continuación relacionan en forma sistemática la o las variablesescogidas con el grado de discriminación. Sus valores con los complemen-tos sobre 100, del porcentaje de unidades de producción con presencia debovinos, se presentan en el cuadro 1.

Cuadro 1Construcción del indicador de discriminación porcentajes

Nivel de Presencia de animales Valores del indicadordiscriminación en las UP* de discriminación*

I 71.9 28.1II 55.9 44.1III 47.9 52.1IV 41.8 58.2V 36.2 63.8VI 30.9 69.1VII 25.5 74.5XIII 19 81IX 12.5 87.5X 6.6 93.4

* VII Censo Agrícola, Ganadero y Ejidal, INEGI, 1994.

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El cuadro proporciona una estimación global que sugiere elevados nive-les de discriminación: según el Censo y en promedio nacional, el númerode productores que tiene ganado bovino apenas rebasa un tercio del total(34.9%), con una dispersión de valores no muy marcada (mediana: 33.3 ydesviación estándar: 19.5). Desde luego, la interpretación del cuadro tie-ne que hacerse con cautela; en este caso, la discriminación remite muchomás a la posibilidad de desarrollar una ganadería extensiva e indirecta-mente al acceso a los agostaderos y pastizales naturales, independiente-mente de su régimen de tenencia. Por lo que toca a los ejidos y comunida-des agrarias, también hay que tomar en cuenta que no todos tienen unaorientación dominante hacia la agricultura de temporal y que el área deuso común no resulta siempre significativa. Así, en 10.8% de los muni-cipios, el área de uso común resulta inferior a la mitad de la superficieejidal cultivada en el ciclo de primavera–verano (P-V) de 1991; en 28.6%se manejan tierras de uso común de una superficie inferior al área cultiva-da de P-V.

La presencia de las tierras de uso común y de la ganadería extensiva

Los dos mapas que siguen permiten localizar las tierras colectivas y la ga-nadería extensiva. Ambas pueden asociarse con regiones de bajo potencialproductivo: regiones donde las condiciones de humedad y de relieve nopermiten un desenvolvimiento significativo de los cultivos. En cuanto a lapresencia de ganadería extensiva, el estado de Oaxaca, las sierras de Pueblay los Altos de Chiapas, contrastan relativamente con este patrón: se trata deregiones indígenas marcadas con densidades de población relativamentealtas en relación con el contexto. La comparación de ambos mapas permiteidentificar las regiones donde las unidades de producción privadas domi-nan la ganadería. Se trata en primer lugar de las vertientes del Golfo, dondeel régimen de lluvias autoriza elevados rendimientos en la obtención deforrajes y donde la presión demográfica ha impulsado un parcelamiento delas tierras colectivas. Otro bloque puede identificarse en Occidente, en losrepliegues de los Altos de Jalisco y en la parte poniente del eje neovolcánicoasí como en el sur del estado de Chiapas: son regiones de tradición rancheraen las cuales los ejidos tienen escasa presencia.

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137

•ANÁLISIS•

Desde luego, la localización de la ganadería extensiva y el peso de las tie-rras de uso común corresponden a un tipo de organización de las activida-des productivas que puede asociarse con bajas densidades de población y,tal como lo evidencia la gráfica 1, por una elevada dispersión del hábitat.La gráfica retoma las variables que se han utilizado para elaborar los mapas1 y 2: relaciona la presencia de ganado extensivo en las unidades de pro-ducción y la superficie de uso común con el porcentaje de la poblaciónmunicipal que radica en localidades de menos de 500 habitantes. Se basaen una clasificación de los valores por deciles, teniendo en este caso por-centajes comprendidos entre 0.5 y 75%.

Mapa 1Presencia de la ganadería extensiva en México

Hasta 280 hembras*De 200 a 1000De 1000 a 4000Más de 4000

* Número de animales en los municipios.

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Gráfica 1Tierras colectivas y ganado según el tamaño de las localidades

Índice de dispersión de la población

I II III IV V VI VII VIII IX X

80000

60000

40000

20000

0

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0

Ganado

Sup. colectiva Uni

dade

s

Mapa 2Distribución de las tierras de uso común

Hec

táre

as

Bajo: menos de un tercio*Medio: entre 33.3 y 70%Alto: más de 70%

* Tierras colectivas como porcentaje de la superficie total de los ejidos.

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•ANÁLISIS•

La confusión del Censo Agropecuario y Ejidal entre las unidades de pro-ducción privadas y ejidales le resta precisión al análisis. La comparaciónde las disponibilidades forrajeras totales y de uso común, puede proporcio-nar una referencia útil para evaluar el sesgo que introduce. En este caso, aligual que en las gráficas siguientes, los valores se han clasificado en fun-ción del nivel de exclusión de la ganadería. La dos curvas siguen pautasbastante similares: la abundancia de agostaderos naturales, tanto de apro-piación individual como de uso colectivo, se asocia con índices de discri-minación relativamente bajos.

Gráfica 2Agostaderos


140000

120000

100000

80000

60000

40000

20000

0

60000

40000

20000

0

Total en los ejidos

Sup

. col

ecti

va

Hasta el momento, se ha venido asimilando las tierras colectivas de losejidos y comunidades a agostaderos naturales. Sin embargo no todas esastierras pueden considerarse como tales. El Censo procede a una clasifica-ción, misma que se ha utilizado en la elaboración de la gráfica 3: evidenciaque la mayor parte de las tierras colectivas puede considerarse de aprove-chamiento para el ganado.

Hec

táre

as

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140


Gráfica 3Tierras colectivas


50000

30000

10000

Total de praderas yagostaderos

La gráfica 4 permite apreciar hasta qué punto la ganadería de doble propó-sito o para carne siguen pautas similares, bastante diferente de lo que sepuede observar en cuanto a la ganadería de leche. En uno y otro caso lospatrones de uso de la tierra, del trabajo y del capital son radicalmente dife-rentes. También proporciona pautas para la apreciación de las gráficas si-guientes: los municipios que pueden caracterizarse con una elevada discri-minación son también los que tienen menos animales.

Gráfica 4Tipos de ganadería


5000

4500

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

5000

0

carne

doblepropósito

ordeña

Núm

ero

de h

embr

asH

ectá

reas

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•ANÁLISIS•

El peso de los dispositivos de discriminación

Las tres gráficas anteriores dan una primera idea del juego de los dispositi-vos de discriminación en lo que remite al acceso a los recursos forrajeros yen cuanto al número de animales. La gráfica 4 evidencia así que la presen-cia de ganado en los municipios resulta más baja en cuanto que los índicesde discriminación resultan altos. En forma complementaria, las gráficas 2 y3 evidencian que la discriminación se incrementa a medida que disminuyeel potencial forrajero. Son apreciaciones que la gráfica 5 corrobora: la ex-clusión resulta menor cuando el porcentaje de los agostaderos —tanto indi-viduales como colectivos— dentro del conjunto de las tierras de usoagropecuario es menor. Desde luego, ello no comprueba en términos abso-lutos que la disputa por las tierras de agostadero no sea una realidad. Aúnen esos casos, el número de productores excluidos resulta significativo. Porotra parte, los municipios que ostentan una elevada proporción de tierrascon vocación ganadera corresponden en su mayoría a áreas frágiles, demuy bajo potencial productivo: es altamente probable que muchas unida-des de producción no estén en condiciones de mantenerse exclusivamentecon los cultivos y hayan quebrado. La comparación de las curvas de losagostaderos de aprovechamiento individual y de uso común puede resultarsugestiva. A primera vista, sugiere que en las áreas manejadas en regíme-nes de apropiación individual, la discriminación resulta algo menos estric-ta. No es el caso si se considera que la apropiación privada no propicia eldesenvolvimiento de actividades alternativas y una mayor diversificaciónen el aprovechamiento de los recursos.

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Mapa 3Índices de exclusión

Gráfica 5Relación agostaderoscultivos


70

60

50

40

30

20

10

0

Agostaderos de las UP

Agostaderos colectivosAgo

stad

eros

com

o %

del

áre

a

Bajo*IntermedioAlto

* Según la presencia de ganadería extensiva en las UP.

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•ANÁLISIS•

Esta relación nada sorprendente en sí, tiene que matizarse por el peso defactores de corte político que el mapa 3 permite reconocer. Los índices deexclusión bajos se asocian con los municipios en los cuales más de 40%de los productores posee animales para la producción de carne o las labo-res agrícolas. El nivel intermedio corresponde a valores comprendidosentre 40 y 20%; la categoría “alto” agrupa los municipios que tienen ani-males en menos de 20% de las unidades de producción. Globalmente, elmapa confirma las tendencias evidenciadas en las gráficas: los munici-pios con un fuerte índice de exclusión coinciden con regiones marcadaspor una elevada presión sobre la tierra y, por ende, disponen de pocosagostaderos naturales. Significativamente, se advierten índices altos tam-bién en regiones donde el acceso al riego brinda otras oportunidades deacumulación: La Laguna, Sonora, Sinaloa y Baja California. A grandesrasgos, el mapa de los índices de discriminación proporciona una imagennegativa de los mapas de distribución de las tierras colectivas y de pre-sencia de ganadería de manejo extensivo. Se advierten algunas excepcio-nes tales como la península de Yucatán y grupos de municipios de SanLuis Potosí y Zacatecas o, por ejemplo, del sur de Michoacán, así comoen regiones de colonización reciente (Chiapas y Tabasco). Ello evidenciaque la fuerza de los dispositivos de discriminación en el acceso a ese tipode ganadería no obedece sólo a la disponibilidad de tierras sino también afactores de corte político e histórico: el manejo de los territorios con bajopotencial productivo, especialmente el de los agostaderos de uso común,está regido también por arreglos institucionales cuya naturaleza remite ala propia historia regional.

La gráfica 6 tiende a validar una aserción de Olson en el sentido de que laconcertación para llevar a cabo la acción colectiva, resulta más fácil en elseno de grupos sociales de tamaño pequeño; en este caso, se observa que ladiscriminación resulta menor en los municipios donde el número total deejidatarios o de unidades de producción es bajo. Aunque, desde luego, te-nemos que recordar que esos son, precisamente, municipios en los cualeslas condiciones ambientales no permiten un notable desenvolvimiento dela agricultura.

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Gráfica 6Número de ejidarios y de unidades de producción


2500

1500

500

Unidades de producción

Núm. de ejidatarios

La presencia de los dispositivos discriminatorios en los sistemas

de producción local

La diferenciación en el acceso a los recursos forrajeros tiene un impactofuerte en las expectativas de acumulación, en la determinación de las orien-taciones productivas y, por ende, también en la construcción de lasinteracciones entre las unidades de producción. Esas interacciones sondifíciles de evaluar en una perspectiva global, en consecuencia, resultamás aleatorio aún reconocer el peso de los dispositivos de discrimina-ción. En este aspecto, si bien el Censo no permite emprender un estudiofino, en cambio sí presenta indicadores que hacen posible identificar al-gunas actividades que llegan a tener un peso significativo como sustitutasde la ganadería.

El reconocimiento del peso de la ganadería en la orientación de las unida-des de producción puede advertirse, primero, en su relación con los culti-vos. En este campo, la gráfica 7 indica que el número de unidades de produc-ción con animales disminuye a medida que crecen las disponibilidades de

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•ANÁLISIS•

tierras de cultivo, hasta niveles intermedios de discriminación; hasta esenivel, las restricciones de acceso a la ganadería pueden encontrar una alterna-tiva en el desenvolvimiento de los cultivos. Más allá de este punto, la ex-tensión de las tierras de cultivo disminuye a medida que baja la cantidad deunidades de producción con animales: es probable que las restriccionesde acceso a la ganadería se definan entonces como un factor decisivo defragilización de la agricultura. La presencia de tierras de riego puede darlugar a una interpretación muy distinta; en el caso, la relación de sustituciónaparece claramente: el riego se convierte entonces en polo de acumulacióndeterminante, tiende a desplazar a la ganadería.

Gráfica 7Tierras de cultivo en los ejidos


15000

10000

5000

0

ha de temporal

4000

3000

2000

1000

0

ha de riegoH

ectá

reas

de

rieg

o

La gráfica 8 confirma los comentarios que se acaban de plantear acerca delas tierras de temporal, al menos en cuanto a lo que toca a la superficiesembrada. No deja de llamar la atención la evolución divergente de lascurvas de producción y de superficie. La distancia que se advierte en losniveles de discriminación altos son reveladores de la incidencia de los ries-gos propios de la agricultura de temporal, y más aún, de los cultivos enáreas de bajo potencial productivo. Expresando lo anterior en diferentes

Hec

táre

as d

e te

mpo

ral

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términos, puede advertirse que la presencia de los animales en las unidadesde producción resulta menor cuando sus funciones reguladoras se vuelvenmás necesarias.

Gráfica 8Producción de maíz


8000

6000

4000

2000

Producción

8000

6000

4000

2000

Sup. sembrada

La gráfica 9 indica el número de unidades de producción que vendenanimales. Corrobora los comentarios respecto del hecho de que la gana-dería pierde importancia en cuanto crece el polo de acumulación con elincremento de los índices de discriminación (y como se ha visto, conmenores disponibilidades de forraje). Se han establecido las escalas de lagráfica en tal forma que resalte la distancia entre las dos curvas presenta-das. Si bien, en términos generales, la proporción de productores que lle-gan a vender animales representa un poco menos de la mitad le los quemanejan ganado; esa proporción cae significativamente en los munici-pios donde hay poca discriminación y, sobre todo, en los que ostentanelevados índices de exclusión. Esta tendencia es reveladora de una dife-renciación significativa en el grupo, al igual que para dos funciones

Hec

táre

as

Tone

lada

s

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•ANÁLISIS•

excluyentes de la ganadería en los sistemas productivos individuales: poruna parte, y en forma restringida, como polo de acumulación; por otra,como componente regulador (funciones de fondo de reserva) y como fuentede energía para las labores agrícolas.

Gráfica 9Posesión y venta de animales


900

700

500

300

100

500

400

300

200

100

Con bovinos

VendenUP

con

bovi

nos

UP

que

vend

en

El peso de la ganadería en la construcción de las orientaciones productivasde las unidades de producción puede advertirse también a través de lossistemas técnicos dominantes. Bajo este aspecto, la gráfica 10 evidenciaclaramente que el uso de técnicas modernas y, específicamente, de tracciónmecánica, es mayor cuando disminuyen las posibilidades de tener anima-les, con la excepción de los municipios que ostentan los índices de discri-minación más altos. En las regiones de bajo potencial productivo, índicesaltos de discriminación pueden causar serias dificultades de adaptación ensituaciones —tal como sucede actualmente— marcadas por fuertes restric-ciones en el acceso a los insumos de origen industrial y al crédito.

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Gráfica 10Uso de ténicas modernas


1800

1400

1000

600

200

1100

800

500

200

Técnicas modernas

Usan tractor

UP

que

usa

n té

cnic

as m

oder

nas

UP

que

usa

n tr

acto

r

La ganadería desempeña así un papel notable como elemento de regula-ción, por los ingresos y los ahorros que proporciona, mediante la valoriza-ción de los productos derivados de los cultivos o simplemente permitiendoun aprovechamiento global de recursos dispersos. Se trata de una funciónque en alguna forma tiene que mantenerse por otras vías cuando fuertesrestricciones impidan el desenvolvimiento de la cría de animales. Así, lagráfica 11 muestra que la ganadería menor (cría de puercos y, en menorgrado, de aves) llega a suplir (parcialmente) a la ganadería mayor en elcumplimiento de esas funciones: la presencia de producción de animalesmenores, llega a ser más significativa a medida que disminuye el númerode unidades de producción con bovinos. No obstante tampoco hay que en-gañarse con esta alternativa; ya que se trata, ante todo, de una actividaddoméstica, realizada principalmente para el autoconsumo y venta ocasio-nal: ofrece oportunidades de valorización de la producción de maíz-granomás atractivas. Así, en 1990, 47% de los ejidatarios tenía puercos (cuatroanimales en promedio); 60.4% tenía gallinas (16 aves en promedio). Hacia1994, las unidades de producción con puercos bajó en casi ocho puntos ymenos de tres en el caso de los que manejaban gallinas (De Janvry et al.94). Por cierto, ambas actividades permiten la valorización de las fuerzas

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de trabajo marginales y de los recursos propios de las granjas, sin embargo,ambas tienen también como características ser extensamente dominadaspor grandes unidades de producción industriales que dejan un escaso mar-gen de participación a unidades campesinas. También en esta escala, deacuerdo con los espacios de diversificación que deja el mercado, se estájugando la suerte de las áreas de bajo potencial.

Gráfica 11Ganaderías menores en los ejidos

4

3

2

1

0

3

2

1

0 I II III IV V VI VII VIII IX X

Aves

Cerdos

Eji

dos

con

cerd

os

Eji

dos

con

aves

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La gestión del agua subterránea

en Guanajuato. La experiencia

de los COTAS*

E l presente documento analiza la puesta en marcha de los ConsejosTécnicos de Aguas (COTAS) en Guanajuato, expresión del comple-jo proceso de regulación por parte del Estado del recurso hídrico

Boris Marañón**

subterráneo y del cambio de las reglas de juego para su gestión iniciadashace casi una década. Estas organizaciones, dentro de la propuesta inicialde la Comisión Nacional del Agua (CNA) debían ser Comités Técnicos deAguas Subterráneas, organismos auxiliares que permitirían al Consejode Cuenca Lerma-Chapala tomar acciones para tratar de resolver el proble-ma de la sobreexplotación de los acuíferos en el país. Sin embargo, el go-bierno estatal de Guanajuato retomó esta idea impulsando una formaciónparticipativa de los COTAS y vinculando el manejo de las aguas subterrá-neas y superficiales, con el fin de conseguir una mayor influencia en latoma de decisiones relativas a la problemática del agua, pues el actual es-quema de descentralización administrativa no le da una significativa capa-cidad de decisión.

* Este artículo está basado en una ponencia presentada en el Taller “Transicionesen materia de tenencia de la tierra y cambio social. Ciudad de México, 9-11 de marzode 1999, organizado por CIESAS-IRD; que será publicada en un libro colectivo conlas memorias del evento.

** Economista. Instituto Internacional del Manejo del Agua (IWMI, siglas en inglés).

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Estas organizaciones de usuarios encargadas de coadyuvar en la gestión delagua subterránea podrían constituir un efectivo mecanismo de participa-ción social y contribuir a establecer un uso regulado de los acuíferos enGuanajuato —estado caracterizado por registrar uno de los mayoresdesequilibrios hídricos en todo el país—, si tuvieran capacidad de decisióny observaran un funcionamiento democrático capaz de estimular la partici-pación de los usuarios y legitimar los procesos de toma de decisiones.

Sin embargo, el trabajo de campo realizado indica que, por un lado, estasorganizaciones están lejos de contribuir a una gestión alternativa, pues sumisión principal no es ejecutiva sino más bien consultiva, en tanto meca-nismos de representación y solución de conflictos entre los usuarios, locual significa que no se estaría produciendo una transferencia de la gestión,sino una participación social sin capacidad de decisión. Por otro lado, no seencuentran elementos que favorezcan una participación democrática de susintegrantes, especialmente los usuarios agrícolas, lo cual puede generar seriosconflictos cuando se acuerde reducir las extracciones.

El documento consta de tres partes. En la primera se realiza una rápidarevisión de los factores que explican el abatimiento de los acuíferos, enfa-tizando el caso de la agricultura por ser la principal consumidora de agua;la segunda repasa las políticas gubernamentales relativas al recurso subte-rráneo, y la tercera evalúa el avance de los COTAS en Guanajuato para luegoproponer algunas conclusiones. La información se obtuvo principalmentea través de entrevistas con autoridades federales y estatales encargadas de laadministración del agua subterránea, gerentes técnicos y directivos de losCOTAS, empresarios agrícolas y agroindustriales, entre agosto de 1998 yenero de 1999.

El uso intensivo del agua subterránea

En Guanajuato, la agricultura consume 90.4% de la disponibilidad total deagua superficial y subterránea (CEASG, 1994:177), aportando los acuíferosel 58% (García y García, 1998: 161). Por tanto el estudio de las caracterís-ticas de la actividad agrícola puede ayudar a entender por qué en el estado

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existe un pronunciado déficit entre extracción y recarga de agua subterrá-nea (47%; CEASG, 1994).

La agricultura de riego en Guanajuato se ha desarrollado principalmente enEl Bajío, conjunto de fértiles valles escalonados ubicados entre Querétaroy Jalisco, y desde los sesenta hasta la fecha ha registrado un doble procesode modernización agroindustrial.1 El primero, “hacia adentro”, compren-dió las décadas de los sesenta y setenta y estuvo basado principalmente enla producción de alimentos balanceados para la industria avícola y porcícola,y en la fabricación de harina de trigo bajo el predominio de empresastransnacionales (Ralston Purina, Anderson y Clayton) que buscaban abas-tecer a los grandes centros urbanos, en donde sectores medios y popularesexperimentaban un sostenido crecimiento del ingreso real. En esta etapa sealteró el paisaje agrario en un sentido comercial, pues los cultivos domi-nantes, frijol y maíz, perdieron importancia ante el avance del sorgo, mate-ria prima para la elaboración de alimentos balanceados (Gómez Cruz yPerales, 1981).

El segundo, “hacia afuera” o agroexportador no tradicional, comenzó enlos ochenta con la adopción del modelo neoliberal, centrándose en la ex-portación masiva de productos hortícolas congelados a cargo de empresastransnacionales y de productores nacionales integrados.2 En este periodo serefuerza el dominio de la agricultura por la industria a través de los contra-tos de producción y el vínculo a mercados externos muy exigentes en cuan-to a calidad, cantidad y oportunidad de entrega. Además, como respuesta aun crecimiento de la demanda por frutas y hortalizas especialmente frescasen los países desarrollados (“dieta posmoderna”, Friedland, 1994), se re-gistra un despegue de la agroexportación no tradicional, pues la superficiecultivada hortícola pasa de unas 10,000 a 70,000 ha y el valor exportado de10 a 170 millones de dólares, entre 1980 y 1998;3 siendo los principales

1 Al respecto, ver Marañón, 1997b y 1998.2 Los antecedentes de esta fase se ubican en los sesenta, con la instalación de Birds Eye para producir

vegetales congelados y de Del Monte, Heinz y Campbells Soup para elaborar conservas de hortalizas.Además, se debe tener presente la exportación de fresas congeladas que se inicia en los cincuenta; Bivingsy Runsten, 1992. Sobre este punto ver también Marañón, 1997b.

3 Los datos de superficie al final del periodo incluyen brócoli, cebolla, chile verde, zanahoria, ajo, espárra-go, jitomate y lechuga.

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giros el empaque de hortalizas congeladas (brócoli y coliflor) y frescas (ajoy espárrago), de acuerdo con información proporcionada por la ComisiónEstatal de Fomento al Comercio Exterior (Cofoce) y la Secretaría de Desa-rrollo Agropecuario y Rural.

Estas dos fases modernizadoras han tenido un impacto negativo sobre ladisponibilidad del agua subterránea, ya que su sobreexplotación fue la basepara el crecimiento de la superficie agrícola bajo riego. No hay estadísticasconfiables sobre la superficie de riego y menos aún según fuente de abaste-cimiento en Guanajuato, por lo que las cifras que se mencionan a continua-ción sólo deben tomarse como indicadores de una tendencia.

Entre los años sesenta y noventa la superficie irrigada guanajuatense pare-ce haber crecido de manera importante, habiendo pasado de 135,900 a473,900 ha (ver cuadro 1). Como a inicios del periodo las obras hidráulicasmás significativas relativas a las aguas superficiales ya estaban construidas,entre ellas la Presa Solís que permitió incorporar 112,000 ha (Orive, 1970),es posible afirmar que la expansión de la agricultura se hizo basándose enun uso muy intensivo de los acuíferos, hasta el punto en que Guanajuato seha convertido en el estado con mayor número de pozos a nivel nacional(25% del total; ITESM-León, 1995).

Esta expansión agrícola no tuvo en cuenta la capacidad de carga de losmantos subterráneos, por lo que el déficit hídrico en el estado se ensanchóde 41.8 a 47.4% entre 1977 y 1994, situándose los espejos de agua pordebajo de los 150 m de profundidad, los que descienden a un ritmo anualde 1 a 3 metros.4

4 No se dispone de cifras confiables sobre la disponibilidad del agua subterránea, pues los estimados varíande acuerdo con la fuente. Según la CEASG (1994), el déficit absoluto era de 911 Mm3, en tanto que alcan-zaba a 839 Mm3 para la CNA (1997, citado por CEASG, 1999). Actualmente la CEASG ha encomendadoa varias empresas consultoras la realización de estudios técnicos sobre cada acuífero para conocer, entreotros aspectos, la disponibilidad real de agua.

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El patrón de cultivos ha cambiado sustancialmente pasando del predomi-nio de los cultivos básicos (maíz y trigo) al de forrajeros y hortícolas (vercuadro 1). La expansión de la superficie sembrada de sorgo, el principalcultivo forrajero, tuvo lugar en la primera fase y se debió a los apoyosgubernamentales de precios, crédito, investigación y transferencia de tec-nología, encaminados a apoyar a los complejos agroindustriales de carne

1960 1960 1990//95 1990/95Superficie Consumo Superficie Consumo

riego 1/ agua 2/ riego 3/ agua 4/

Básicos 91.8 86.5 52.4 57.9Maíz 43.3 47.0 16.8 11.1Frijol 5.6 4.2 2.4 2.7Trigo 42.9 35.2 33.2 44.1Forrajeros 5.7 10.4 36.4 27.0Sorgo 0.1 0.1 25.4 10.9Alfalfa 5.5 10.3 11.0 16.1Hortalizas 1.6 1.5 10.9 14.5Brócoli-coliflor 0.0 0.0 7.4 9.5Chile 0.7 0.8 2.4 3.6Ajo 0.9 0.7 0.6 0.8Espárrago 0.0 0.0 0.5 0.6Frutas 0.9 1.6 0.3 0.6Fresa 0.9 1.6 0.3 0.6Total 100.0 100.0 100.0 100.0Valores absolutos 5/ 135.9 876.9 473.9 2,422

1/ Datos del censo agrícola de 1960.2/ Los requerimientos unitarios de agua han sido tomados de Castillo, 1954, tabla 31; al sorgo se le asignó el mismo valor que al trigo.3/ Superficie de riego promedio 1990-1995, Sagar, Celaya. La superficie de brócoli, por estar subestimada, ha sido corregida con base en entrevistas a horticultores y empacadores.4/ Los requerimientos de agua proceden de CEASG, 1994.5/ En miles de hectáreas y millones de m3, respectivamente, para cada periodo analizado.Elaboración propia.

Cuadro 1Guanajuato: consumo estimado de agua de riego,

según principales cultivos, 1960-1995/96 (porcentajes)

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y leche, ocupando el primer lugar en superficie —tanto de riego como detemporal— y valor de la producción en el estado, lo que al mismo tiempopermitió que éste se constituyera en el principal productor de sorgo delpaís a fines de los setenta. Esta expansión se hizo no sólo desplazando almaíz sino también incorporando nuevas tierras a través de la apertura depozos en los municipios de la parte central de El Bajío (Perales, 1986).5

El auge de las hortalizas en El Bajío se sitúa en la segunda fase, al represen-tar 10.9% de la superficie bajo riego, parcialmente en respuesta al creci-miento de la demanda de hortalizas en Estados Unidos. Además, ya que losenvíos se realizan por vía terrestre, esta región se ha visto favorecida por elbajo costo de los fletes, siendo más competitiva que California en la costaeste estadounidense (Calvin y Pollack, 1995: 5).

Este sector volcado hacia la exportación está constituido por unos 600 pro-ductores, 11 empresas empacadoras de congelados y 10 empacadoras de fresco(ajo y espárrago), aunque está controlado por pocos productores-empacadores:dos de ellos explican cerca de 50% de la producción y de empaque de brócolicongelado, y uno de ellos más de 60% en el espárrago fresco. Casi toda laproducción se exporta principalmente a Estados Unidos.6

En relación con el agua, actualmente utilizaría alrededor de 15% del consu-mo total en la actividad agrícola (ver cuadro 2), y si bien no se cuenta coninformación estadística acerca de la utilización del agua de riego por culti-vo según fuente de abastecimiento, teniendo en cuenta los requerimientosen cantidad y oportunidad de riego así como las exigencias de los mercadosexternos respecto a la calidad del agua, se puede suponer que utiliza exclu-sivamente aguas subterráneas.

En Guanajuato, la agroexportación no tradicional hortícola es actualmenteuna de las pocas actividades que pueden soportar los altos costos de extrac-ción del agua subterránea, lo que no ocurre con los granos que tienen un

5 Según esta autora, en los setenta la superficie irrigada cultivada con sorgo se incrementó en 14.2% (28,298ha) a través de la perforación de pozos (Perales, 1986: 53).

6 Información obtenida en Cofoce y en el trabajo de campo.

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menor valor económico por unidad de superficie y en los que, dependiendode la profundidad del pozo, el costo del agua oscila entre 10 y 25% delcosto total de producción y puede ser determinante para obtener nivelesatractivos de beneficios.7 A mediados de 1999 se estimaba que cada hectá-rea de sorgo o trigo generaba alrededor de 500 pesos.8

Teniendo en cuenta los problemas de rentabilidad de los cultivos básicos yla ausencia de financiamiento preferencial para los mismos, se estaría per-filando una tendencia hacia el control de una mayor porción de las tierrasde riego por el segmento dominante de la agroindustria hortícola, giro quepor los altos requerimentos financieros, técnicos y organizativos que lo ca-racterizan no hace viable una reconversión masiva de los productores degranos básicos (Marañón y Cebada, 1998; Marsh y Runsten, 1998), situa-ción no recomendable porque los mercados internacionales hortícolas sonmuy sensibles a los cambios en la oferta, pudiéndose llegar a una situaciónde fuertes descensos en los precios.

En este contexto de carestía del agua, una posibilidad es mejorar la eficien-cia en su uso, tecnificando el riego, especialmente utilizando el riego porgoteo, pero esta alternativa no es muy viable, por el elevado monto de in-versión que conlleva, a lo que se suma la escasez de crédito, pudiendo serrentable sólo con las hortalizas. Por estas razones, aparentemente la adop-ción de riego tecnificado para mejorar la eficiencia parcelaria es muy inci-piente en la región y su importancia cuantitativa es poco relevante, aspectoque se tocará posteriormente.

En síntesis, el explosivo crecimiento de la agricultura de riego registradoen las últimas décadas en Guanajuato se orientó a producir granos comer-ciales y hortalizas sin considerar la capacidad de recarga de los acuíferos,razón por la cual la mayoría de ellos (15) son deficitarios actualmente, he-

7 El elevado costo del agua subterránea también está influido por la eliminación de subsidios a la energíaeléctrica como parte del ajuste estructural. Aunque si bien ya no existe un subsidio explícito a las tarifaseléctricas de uso agrícola, el reajuste ha sido menor al de la inflación y, además, la tarifa agrícola siguesiendo inferior a la tarifa industrial, según la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

8 Indudablemente, con los actuales niveles de precios, la producción de granos puede ser más rentable para unsegmento de productores muy tecnificados que en algunos casos duplican los rendimientos promedio obteni-dos en el estado. Entrevista con un funcionario de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural, Celaya.

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cho que coloca al estado como el que más acuíferos sobreexplotados tieneen el país, de acuerdo con la Gerencia de Aguas Subterráneas de la CNA.

Este es, en líneas generales, el recuento del proceso modernizadoragroindustrial que permite situar el desequilibrio hídrico en Guanajuato.9

En las siguientes secciones se evaluarán los esfuerzos gubernamentales paratratar de superar este problema.

La gestión del agua subterránea

Hasta ahora el manejo de los acuíferos se distingue por una fuerte centrali-zación, siendo el gobierno federal, por medio de la Comisión Nacional delAgua, el encargado de la autorización de nuevos aprovechamientos, cam-bios de uso, fijación del volumen de extracción, establecimiento de vedaspara nuevos alumbramientos, cobro de derechos, establecimiento de sancio-nes, entre otros aspectos, ya que el agua subterránea está considerada tam-bién como un bien nacional.

Sin embargo, la opinión relativamente generalizada sobre el desempeño delas autoridades federales en esta materia es que fue ineficiente. Esto seevidencia en que, pese a las restricciones impuestas a nuevas perforacio-nes, a nivel estatal el número de pozos creció de 1,100 en 1960 a 16,500 en1996 (Guerrero Reynoso, 1998: 33), situación que se explicaría no sólo poruna incapacidad administrativa y prácticas de corrupción de funcionariossino también por la subordinación de los problemas ambientales a las nece-sidades del crecimiento agrícola. Entre los sesenta y los ochenta, el gobier-no federal a través de diversos programas e instituciones (entre ellos elBanco Ejidal, Banrural), estableció líneas de crédito promocionales paraperforar pozos y apoyar la expansión de los cultivos comerciales, entreellos el sorgo, como se vio en la sección anterior.10

9 Evidentemente una evaluación global de este problema debería tener en cuenta necesariamente otras varia-bles, entre ellas el acelerado ritmo de urbanización experimentado por el estado en el periodo analizado.

10 Este tema, a pesar de su importancia, ha sido escasamente estudiado. Al respecto es posible plantear comohipótesis que el gobierno federal nunca estuvo realmente interesado en hacer respetar las vedas; su objeti-vo principal era mantener el apoyo de los pequeños propietarios y ejidatarios, estimulando con ello el

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Este manejo vertical de los acuíferos está experimentando una notoria mo-dificación con la puesta en marcha del “Nuevo federalismo”, por medio delcual el gobierno federal pretende modernizar, descentralizar y desconcentrarla toma de decisiones, a las diferentes unidades federativas y municipios dela República (Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000); en virtud de ello,en el caso del agua, los gobiernos estatales están asumiendo funciones deplaneación y administración y los municipios la operación de servicios,reservándose la Federación, a través de la CNA, facultades normativas.

Al mismo tiempo, este proceso es parte de la creación de nuevos arreglosinstitucionales11 para la gestión del agua establecidos durante la anterioradministración federal,12 que significaron el cambio de toda la institucio-nalidad relativa al recurso en la búsqueda de un modelo de gestión des-centralizado.

En esta perspectiva, la propuesta de la CNA para el agua subterránea era lacreación de Comités Técnicos de Aguas, a los que se les consideraba un ór-gano de apoyo para tomar acciones sobre la problemática de los acuíferos,que complementaría las acciones de las Comisiones de Cuenca y Comi-tés de Cuenca, en las subcuencas y microcuencas, respectivamente (CNA,1998). Posteriormente, el gobierno de Guanajuato retomó esta propuestacon un sentido diferente e impulsó la creación de los Consejos Técnicosde Aguas (COTAS), buscando la participación ciudadana y dándole un sen-tido integral a la organización al plantear que también tendrían injerenciaen la gestión de las aguas superficiales dada su estrecha relación con lassubterráneas, fortaleciendo así su capacidad de negociación frente al go-bierno federal.

crecimiento económico, sin considerar que los problemas ambientales podrían agravarse en el mediano ylargo plazos.

11 Entendidos como un conjunto de instituciones y de organizaciones involucradas en el manejo del agua.12 Entre 1988 y 1994 el gobierno federal estableció la gestión integral por cuenca hidrológica, la transferen-

cia de los distritos de riego a los usuarios y la creación de mecanismos de mercado en la asignación delagua y en la conservación y mejoramiento de la infraestructura de riego. En el aspecto legal, los hechos másrelevantes: la creación de la Comisión Nacional del Agua y del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala en 1989,la transferencia de los distritos de riego durante 1991 y 1995, la promulgación de la nueva Ley de AguasNacionales y la reforma del Artículo 27 constitucional (liberalización del mercado de tierras) en 1992.

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Antes de pasar a evaluar el avance de los COTAS en Guanajuato, es impor-tante hacer un recuento de los esfuerzos que se han realizado para ahorraragua en la agricultura guanajuatense por medio de la tecnificación del rie-go, y situar en este contexto la urgencia por tratar de lograr nuevos esque-mas de regulación para controlar la sobreexplotación de los acuíferos.

La tecnificación del riego

En Guanajuato, el Programa de Fertirrigación administrado por la Secre-taría de Agricultura y Desarrollo Rural pretende racionalizar el consumode agua en la agricultura, lo cual, de acuerdo con un funcionario de dichainstitución, significaría disminuir las pérdidas que se presentan en el usodel agua de riego tanto en la conducción (60%) como a nivel parcelario(55%), las que en conjunto determinan una eficiencia global de apenas33%, esperándose para el año 2000 tecnificar 100,000 ha, incrementar laeficiencia de conducción a 98%, la parcelaria a 70% y la global a 68%,reduciendo de este modo en un tercio el déficit actual de los acuíferos.13

Los avances de este programa iniciado en 1996 son cuantitativamente im-portantes al beneficiar a 10,334 productores, en su mayoría ejidatarios, quecultivan alrededor de 65,291 ha, principalmente a través de la instalaciónde riego por compuerta (ver cuadro 2). El segmento de productores partici-pantes ha estado motivado por el ahorro de energía que pueden lograr y,además, porque el costo del equipo es relativamente barato ya que el go-bierno aporta la mitad de la inversión.14 Sin embargo, una mayor cobertu-ra del programa no ha sido posible por la descapitalización en que seencuentra la mayoría de productores agrarios en el estado y porque labanca comercial no ha accedido a financiar el resto de la inversión, argu-mentando que no existen las garantías necesarias para la recuperación delos créditos.

13 Pero el problema no sólo es la falta de tecnificación de los sistemas de riego, sino que, pese a la escasez, elagua sigue siendo utilizada por encima de lo requerido, pues la mayoría de los productores prefieren regarmás obteniendo bajas productividades por unidad de agua suministrada. Sobre esto véase IIMI, 1998.

14 Este sistema cuesta 4,400 pesos/ha, mientras que el de aspersión cuesta 7,000 pesos/ha y el de goteo12,000 pesos/ha, a precios de 1998.

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Productores % Ejidatarios Superficie Pozos Tipo de(ha) equipo

1996 2,642 84.0 20,484 561 100% compuerta1997 4,505 85.7 28,312 771 95% compuerta

5% aspersióny goteo

1998*) 3,187 84.8 16,495 457 81 % compuerta,10 % aspersión,

9% goteoAcumulado 10, 334 65,291 1,331

* A septiembre de 1999. El programa del año 1998 empezó con retraso y todavía no concluye. Fuente: Subsecretaría de Riego, Celaya, Gto.

Cuadro 2Guanajuato: avances del Programa de Fertirrigación (1996-1998)

Paradójicamente, según entrevistas realizadas a especialistas en riego, pro-ductores y agroindustriales, el impacto del programa está resultando con-trario al esperado, pues al enfatizarse la mejora de la conducción del aguade riego con la misma capacidad de bombeo, los agricultores beneficiadosdispondrían prácticamente del doble de agua, pudiendo ampliar sus siem-bras, lo cual está ocurriendo. Esta situación hace más urgente el estableci-miento de esquemas de regulación que con participación de los usuariospueda contribuir a reducir las extracciones.

Los Consejos Técnicos de Aguas

A diferencia de lo ocurrido con la transferencia de los distritos de riego, enla que hubo un modelo alternativo de gestión con la participación de losregantes (Vargas y Sánchez, 1996; Vermillion, 1997), para el caso de lasaguas subterráneas no existía un modelo de gestión específico, sólo se teníael objetivo de lograr la participación organizada de los usuarios. SergioVargas, Subcoordinador de Participación Social del Instituto Mexicano deTecnología del Agua (IMTA), sostiene que los Comités Técnicos de AguasSubterráneas surgen como parte del proceso de descentralización del ma-

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nejo del agua, luego que el gobierno federal a mediados de esta décadatomara conciencia de que los Consejos de Cuenca, inicialmente integradossólo por instituciones gubernamentales de diversos estados, no lograríanfrenar los problemas de escasez y contaminación del agua, sin estimular laparticipación de los usuarios organizados que avalaran los acuerdos toma-dos y se encargaran de vigilar su cumplimiento.

Como ya se mencionó, los Comités Técnicos de Aguas Subterráneas, en laperspectiva de la CNA, eran vistos como instrumentos de apoyo para con-certar soluciones ante el agotamiento de los acuíferos, y fueron creados conbase en la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento, aunque en ninguno deellos existe una mención específica a esta modalidad organizativa ni sobresu estructura y atribuciones. Esto es evidente en el artículo 76 del regla-mento de la Ley de Aguas Nacionales, según el cual en las zonas de veda laCNA promoverá la participación y concertación con los usuarios para queapoyen la vigilancia de los reglamentos específicos que se establezcan, perono precisa sobre el perfil organizativo que deben tener.

No obstante el desconocimiento de los antecedentes de esta propuestaparticipativa, lo cual amerita un estudio a profundidad, es innegable que elimpulso de los COTAS se inspira en experiencias escasamente estudiadas degrupos de agricultores en el noroeste del país (Sonora, Baja California), algu-nas de las cuales como la costa de Hermosillo, datan de los sesenta y trataroninfructuosamente de regular la extracción del agua subterránea para revertir lasituación deficitaria que presentaba el acuífero. En el valle de Santo Domingo,Baja California, mediante la participación de los productores y demás sectoresde usuarios pudo acordarse el reglamento del acuífero, el mismo que fue publi-cado en el Diario Oficial de la Federación (14/08/92, p. 11-15). La organizaciónfue denominada “Consejo de Agua”, siendo considerada como un grupo de tra-bajo que opinará “sobre el uso y aprovechamiento del agua del subsuelo de laregión, y que se integrará por representantes de los diferentes sectores usuarios,y tendrá como objetivo el definir, mediante consenso, las mejores opciones desolución a los problemas hidrológicos de la región” (p. 12).

En el caso guanajuatense, los COTAS emergieron a principios de 1997 pro-movidos por el gobierno estatal, a través de la Secretaría de Desarrollo

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Agrícola y Rural la cual contó con el apoyo del IMTA, siendo el objetivoinicial organizar los COTAS de Laguna Seca y Celaya. A fines de ese año, laComisión Estatal de Agua y Saneamiento de Guanajuato (CEASG) tomó asu cargo la responsabilidad de organizar los COTAS en el resto de los acuíferos(12 en total).15

Para el organismo estatal del agua, estas organizaciones deben estar inte-gradas por todos los usuarios, ser órganos de gestión local del agua, orien-tándose primordialmente a la regulación y conservación del agua, inclu-yendo en forma relevante la vigilancia. No deben ser gubernamentales oautoridades pero sí auxiliares en la regulación del agua, ni tampoco sersimples coadyuvantes de la autoridad, sino deben lograr consensos y pro-poner acciones y/o reglamentos y vigilar su cumplimiento (CEASG, 1998).En esta medida, conforme a la Ley de Aguas Nacionales, los COTAS nopueden desempeñar ningún acto de autoridad en lo que toca a sanciones,concesiones, cobro de derechos, reposiciones, pero deberían ser organis-mos que contribuyan a un mejor uso del agua subterránea, a través de laasesoría y vigilancia. Sin embargo, todavía no son claras cuáles son lasatribuciones y funciones que deben tener.

En lo que no quedan dudas para la CEASG es que los COTAS no deben contarcon la presencia de autoridades federales o estatales y deben ser conforma-dos exclusivamente por los diversos tipos de usuarios (de los sectores agrí-cola, industrial, comercio y servicios, público–urbano) y también por orga-nizaciones ecologistas).16 Su estructura debe ser: 1) Asamblea general; 2)Consejo Directivo, integrado por tres representantes de cada tipo de usua-rios; 3) Gerencia Técnica; 4) Grupo Técnico, grupo especializado de apo-yo, integrado mayormente por instituciones públicas (Comisión Nacionaly Estatal del Agua, Secretaría de Desarrollo Rural; universidades), cuyo fines proporcionar información actualizada sobre el recurso hídrico, y 5) Gru-po Consultivo, que debe concertar con el Consejo Directivo de cada COTAS,

15 Funcionarios de dicha institución afirman que el modelo de los COTAS se inspira en el manejo de losacuíferos en Texas, el cual promueve la participación de la ciudadanía tanto en la concertación de posicio-nes como en la regulación de los recursos hídricos subterráneos.

16 Sin embargo, este último tipo de usuario no ha podido ser integrado, pues de acuerdo con la ley losusuarios son todos aquellos que tienen títulos de concesión para extraer agua en los giros agrícola, indus-trial, comercio y servicios, y las organizaciones ecologistas no tienen tal autorización.

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la formulación, programación y elaboración del presupuesto de los planesy programas hidráulicos llevados a cabo en cada región.

Esta orientación en cuanto a estructura y funciones contrasta con la pro-puesta de la CNA, la cual buscaba que los COTAS: a) estuvieran integradospor autoridades y asociaciones de usuarios, b) el secretario técnico fuera sugerente estatal o regional, c) fueran organismos de consulta sin estimular laparticipación ciudadana y d) integrar sólo a los usuarios de aguas subterrá-neas. La CEASG, por el contrario, ha planteado que sólo participen los usua-rios, que el COTAS tenga algunas atribuciones (opine sobre reposiciones,relocalizaciones y nuevas concesiones de pozos, entre otras) y, finalmente,que busque un manejo conjunto de las aguas subterráneas y superficiales,dada la interrelación existente entre ellas.

El impulso de los COTAS comprende tres fases: constitución legal, regla-mentación del acuífero y desarrollo técnico y financiero. Se prevé que, unavez en funcionamiento, podrán convertirse en asociaciones privadas y sersujetas de crédito formal para financiar sus actividades. Las dos primerasfases son cruciales. La constitución es muy compleja, pues supone delimi-tar el ámbito geográfico según varios criterios (extensión de las subcuencashidrológicas, acuíferos, límites municipales y concentración de los usua-rios), realizar un estudio técnico de disponibilidad sobre el acuífero, nom-brar y capacitar al gerente técnico y habilitar una oficina, integrar el padrónde usuarios y elegir tanto a los representantes como al Consejo Directivo ypor último, instalar oficialmente el COTAS.

La segunda fase es delicada pues, en esencia, tomando como base el estu-dio técnico de disponibilidad, la Asamblea general tiene el encargo de apro-bar el reglamento del acuífero, el cual comprende el establecimiento denormas y procedimientos para las transferencias de derechos de agua, re-posiciones, cambios de uso y también, dado el desequilibrio hídrico, lareducción de las extracciones en un plazo específico. El reglamento debeser aprobado por votación calificada de la Asamblea general, razón por lacual es imprescindible una participación amplia de los usuarios, especial-mente agrícolas, los más numerosos, para lograr acuerdos legítimos quesean aceptados por los miembros.

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•ANÁLISIS•

Avance de los COTAS

Hasta ahora estos nuevos arreglos institucionales presentan un avance modestoaunque importante en Guanajuato al haberse constituido diez COTAS entre 1997y 1999 (tercer trimestre) y se espera que en el año 2000 todos hayan regla-mentado el acuífero respectivo y pasado a la etapa de desarrollo técnico y fi-nanciero. En dos casos, Xichú y Ocampo, sólo se formarán gerencias técnicasporque los acuíferos no presentan desequilibrios y el agua está por debajo delos 300 m de profundidad. Finalmente, como organismo de segundo nivel delos COTAS se constituirá el Consejo Estatal Hidráulico (CEH) (ver cuadro 3).17

COTAS/CEH Constitución Reglamentación DesarrolloCelaya 1997* 1999 2000León 1998* 1999 2000Silao-Romita 1998* 1999 2000Río Turbio 1998* 1999 2000Irapuato-Valle Santiago 1998* 1999 2000Salvatierra-La Cuevita 1998* 1999 2000Pénjamo-Abasolo 1998* 1999 2000Acámbaro-Cuitzeo 1999* 2000 2001Moroleón-Ciénaga Prieta 1999* 2000 2001Río Laja 1999 2000 2001Jaral de Berrios 1999 2000 2001Ocampo 1999** 2000 2001Xichú 1999** 2000 2001Laguna Seca 1997* 1998 1999Consejo Estatal Hidráulico 1999 1999 2000

*Ya constituidos, septiembre, 1999.** En estas dos zonas sólo se crearán gerencias técnicas y no COTAS.Fuente: CEASG.

Cuadro 3Etapas y nivel de avance de la gestión integral del agua

en los COTAS en Guanajuato

17 Los otros COTAS constituidos se ubican en Baja California (5) y Querétaro, ninguno ha aprobado elreglamento respectivo para pasar a la tercera etapa y todos han sido impulsados bajo el modelo de la CNA.

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Dado que es evidente lo incipiente del desarrollo de los COTAS, no es posi-ble todavía evaluar su viabilidad en términos organizativos y desustentabilidad ambiental. No obstante, para que los COTAS puedan consti-tuirse en actores se requiere su previa consolidación organizacional siendocrucial el impulso de la autonomía y de la democracia interna (Geijer et al.,1996: Mishra y Molden, 1996).

Geijer (1996: 5-6) considera que los dos tipos de transferencia existentes,la plena, que implica la sustitución de las instituciones estatales por orga-nismos de agricultores (o usuarios), y la participativa, que supone el in-volucramiento de éstos junto con el gobierno en la gestión del recurso, sevinculan con dos aspectos claves en el funcionamiento de las organizacio-nes: gobierno y financiamiento; por un lado el cómo y quiénes ejercen lasfunciones que significan el control último de la organización (definición depolíticas básicas, aprobación de planes de inversión, nombramiento y eva-luación de la dirección), y por otro, la forma en que la organización finan-cia sus actividades (búsqueda de beneficios, autosuficiencia, dependenciade organismos gubernamentales). En ambos casos se debe analizar la pre-sencia gubernamental para establecer su grado de autonomía.

Según los funcionarios de la CEASG, los COTAS deben funcionar de mane-ra autónoma, pero actualmente su dependencia de dicha institución esmuy notoria, pues en tanto entidad promotora en Guanajuato es la quesuministra los fondos para pagar los gastos operativos (remuneraciones,oficina). Los funcionarios estatales, al ser interrogados respecto a la for-ma en que estas asociaciones financiarían sus actividades, no pudieronresponder con precisión cuál sería la alternativa más adecuada que per-mitiría su desempeño autónomo; sin embargo mencionaron algunas posibi-lidades, entre ellas, aportes del gobierno estatal y de los propios usuarios,ingresos por servicios proporcionados por la organización (comercializa-ción de insumos, suministro de información comercial y climática). Losgerentes de algunos COTAS tampoco tenían claridad sobre este tema, ar-gumentando que faltaba reglamentar qué servicios podrían suministrary si podían cobrar por ellos. Por tanto, el crucial aspecto de la autono-mía financiera de estas nuevas organizaciones todavía no tiene una defi-nición clara.

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•ANÁLISIS•

Lo mismo parece ocurrir en relación con los procedimientos democráticospara la gestión, la cual está relacionada con la capacidad para el llamado acuentas (accountability) de los dirigentes; es decir, con los controles quetienen los miembros frente a la dirección y a la administración, así como ladel personal directivo frente al administrativo (Mishra y Molden: 9). Estosautores plantean que el elemento democrático debe estar presente desde elmismo proceso de gestación de las organizaciones fomentando una partici-pación amplia de los usuarios, explicándoles lo que se pretende y qué bene-ficios y costos tendría para ellos las modalidades de gestión propuestas.

En Guanajuato, de acuerdo con las entrevistas realizadas a funcionarios dela Comisión Estatal de Agua y Saneamiento, a gerentes técnicos, producto-res integrantes de las juntas directivas, la participación de los usuarios, so-bre todo los productores agrarios, ha sido muy restringida por varias razo-nes. Primero, destaca la poca infraestructura con que contaron los gerentestécnicos, encargados de la organización del COTAS, ya que no tenían ofici-na, apoyo secretarial ni vehículo para convocar a los usuarios. Segundo, laausencia de padrones confiables y actualizados que no permitieron definircon certeza el universo de miembros y sus direcciones para tratar de haceruna convocatoria masiva. Tercero, el establecimiento por parte de la CEASG

de un tiempo rígido (aproximadamente de seis meses) para concluir estaprimera etapa, la que consistió en realizar, en promedio, tres reuniones de“sensibilización”, en las que se explicó a los usuarios los problemas delacuífero, los objetivos de la organización que se quería formar y se les instóa participar en dicho esfuerzo.

Por estas razones, los gerentes técnicos no optaron por una convocatoriaamplia de los usuarios, sino que invitaron a dirigentes de diversas organiza-ciones para participar, primero en asambleas informativas y luego en laelección de la junta directiva, siendo en la mayoría de los casos los vocalesdel ramo agrícola medianos y grandes productores quienes participaron yfue escasa la presencia de ejidatarios.18

18 En este aspecto, habría que mencionar que el proceso de organización de los dos primeros COTAS consti-tuidos en Guanajuato (Laguna Seca y Celaya), cuando su impulso estaba todavía bajo el control de laSDAyR, y el IMTA era el encargado de promoverlo, tuvo una concepción diferente, “de abajo hacia arri-ba”, caracterizado por la búsqueda de una participación amplia de los usuarios, para lo cual se creó un

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Este procedimiento, al no llegar a la mayoría de usuarios y más bien apo-yarse en un reducido grupo de dirigentes, sin conocer en qué medida repre-sentan a sus bases, puede constituir un obstáculo para la consolidación delos COTAS, pues la inexistencia de una adecuada representación de los di-versos sectores podía dificultar el logro de consensos para reducir losdesequilibrios hídricos, los mismos que son cuantitativamente importantesy se registran en la casi totalidad de los acuíferos del estado. En descargode la CEASG, podría mencionarse que la participación de los usuarios agrí-colas de agua subterránea es un asunto complejo, pues su uso es básica-mente individual y las actividades de operación y mantenimiento no re-quieren acciones colectivas masivas ni permanentes como ocurre en losdistritos de riego.

Podría plantearse que la visión de la CEASG para promover los COTAS seríatecnocrática, pues el esfuerzo central es crear las gerencias técnicas, convo-car a líderes de los diferentes tipos de usuarios y elegir a los dirigentes,dejando para una segunda fase una convocatoria más amplia. Sin embargo,esta concepción, al no tomar en cuenta que los procesos organizativos tie-nen una dinámica muy diferente a los administrativos, podría restarles elapoyo de diversos sectores sociales y debilitar su eficacia para tratar depromover la reducción de las extracciones.

Otro aspecto importante relacionado con la viabilidad de los COTAS es lapoca claridad que los representantes tienen respecto a sus funciones y atri-buciones. Si no van a desempeñar actos de autoridad, ¿cuáles serían susactividades específicas? ¿Cómo podrían movilizar recursos? ¿De qué ma-nera podrían lograr una mayor participación de los usuarios?

Comentarios finales

La modernización agroindustrial registrada desde los sesenta, en sus etapas“hacia adentro” y “hacia afuera”, ha tenido como elemento común la sub-

grupo promotor integrado por representantes de los municipios, de instituciones oficiales y organizacionesde productores. Ver IMTA (1998).

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•ANÁLISIS•

ordinación del cuidado de la capacidad de carga de los acuíferos a las nece-sidades del crecimiento agrícola a través de la expansión de la superficieirrigada, lo cual tuvo como consecuencia la profundización del déficit hídricoentre los años sesenta y noventa. La desmedida perforación de pozos fueposible no sólo por la evidente corrupción de funcionarios federales encar-gados de administrar las aguas subterráneas, sino además, por los diversosprogramas federales destinados a la perforación de pozos para apoyar a losproductores agrícolas.

Ante la magnitud del déficit de los mantos subterráneos, el gobierno fede-ral busca la concreción de nuevos arreglos institucionales orientados haciauna gestión participativa a través de los COTAS, concebidos como instanciasde representación y resolución de conflictos, pero sin capacidad de deci-sión. Actualmente los COTAS van surgiendo pero no se sabe con precisiónqué son.

Habría que interrogarse si estas nuevas organizaciones en sí mismas tienenposibilidades de consolidarse, aspecto relacionado con su grado de autono-mía y con su naturaleza democrática. Lo primero todavía no está definido,ya que no se han reglamentado sus atribuciones y el modo en que financia-rán sus actividades. Respecto al segundo tema, el proceso de convocatoriaseguido para su constitución con una escasa participación de los producto-res agrarios y con la notoria ausencia de productores pequeños y ejidatariosen las juntas directivas, arroja algunas sombras sobre su representatividady sobre su eficacia para el logro de consensos con el fin de reducir la extrac-ción de agua y equilibrar los acuíferos.

Es necesario profundizar el estudio de este proceso para evaluar el perfil orga-nizativo que va adquiriendo, y si efectivamente se trata de organizacionesnuevas carentes de capacidad de decisión y, por tanto, de mecanismos departicipación restringida de los diversos tipos de usuarios. Como parte de unaagenda de investigación pueden considerarse los siguientes aspectos: las carac-terísticas de la gestión del agua subterránea antes de las reformas; el surgimien-to de los COTAS, sus antecedentes nacionales e internacionales; las diferenciassobre los COTAS entre y dentro de los niveles de Gobierno (CNA-Gobierno delEstado; CEASG-SDAyR), y posibilidades de un manejo autogestivo.

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•ANÁLISIS•

El parcelamiento de tierras ejidales

en una subregión cafetalera del sur

de Veracruz*

E n este trabajo abordaré dos cuestiones: 1) las distintas maneras enque una misma ley fue retomada en cuatro comunidades indígenaspara repensar sus normas de acceso a recursos socialmente estraté-

Emilia Velázquez H.**

gicos, en lo cual influyeron las relaciones de poder locales,1 los vínculos deparentesco y las características particulares de la producción agrícola, y 2)los diversos argumentos que se construyeron para defender la permanenciade los “ejidos comunales”2 o el parcelamiento de éstos.

Para ello, tomaré como eje de análisis el conflicto que en torno a laredefinición de las formas de acceso a la tierra ha tenido lugar en los últi-mos cinco años en una subregión cafetalera, la cual se ubica en la Sierra deSanta Marta, al sur del estado de Veracruz (ver mapa 1, anexo). Este con-

* Este trabajo es una versión modificada de una ponencia presentada en el Taller Inter-nacional “Transiciones en materia de tenencia de la tierra y cambio social”, organiza-do por CIESAS (México) e IRD (Francia), México, D.F., 9-11 de marzo de 1999.

** Se desempeña como investigadora en el CIESAS-Golfo.

1 Un excelente análisis sobre la forma en que la ley es moldeada e interpretada a partir de las relaciones depoder locales se encuentra en un artículo de Gail Mummert (1998).

2 En términos jurídicos no existe una forma de tenencia de la tierra de este tipo, sino que es una adaptaciónlocal del uso mancomunado de las tierras de Soteapan al régimen ejidal (ver Velázquez, 1997).

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flicto muestra la diferenciación que existe al interior de las comunidades3

indígenas y la manera en que esas diferencias se hacen presentes en lasnegociaciones para crear nuevas normatividades de acceso a los recursosestratégicos, o para consolidar las ya existentes.

El conflicto en torno al acceso a la tierra, del cual hablaré en este artículo,involucró de manera central a ejidatarios y anexantes (“comuneros” yavecindados) popolucas que habitan en cuatro comunidades al suroeste delmunicipio de Soteapan, que es uno de los cuatro municipios que confor-man la Sierra de Santa Marta (ver mapa 2, anexo). Empezaré por dar unaidea general del ámbito regional inmediato en el que se desenvuelven loscampesinos (ejidatarios y anexantes) cafeticultores de Soteapan, para pasarenseguida a mostrar las condiciones en las que se desarrolla su producciónagrícola, así como las características generales de la organización políticalocal. En el siguiente apartado hablaré del conflicto mismo, de las discusio-nes y negociaciones generadas en torno al Procede, y de las diversas solu-ciones a las que se arribó.

La subregión cafetalera ante la desregulación económica

La subregión cafetalera de la Sierra de Santa Marta se localiza alsuroccidente del municipio de Soteapan. Los otros tres municipios queforman parte de la Sierra son Tatahuicapan, Mecayapan y Pajapan. Lapoblación del municipio de Soteapan es, en su mayoría, hablante del idiomazoque-popoluca; mientras que en Mecayapan y Pajapan su población in-dígena es hablante de dos variantes dialectales del náhuatl del Golfo.Tatahuicapan perteneció hasta 1997 a Mecayapan pero actualmente esun municipio aparte, conformado por comunidades que se escindieronde los municipios de Soteapan y Mecayapan. Según el Censo de Pobla-ción de 1990, 84% de la PEA de toda la Sierra se dedica a las activida-des primarias (INEGI, 1990). Para 1995 la población total de la Sierra

3 Por comunidad me refiero a entidades históricamente diferenciadas, las cuales se configuran en torno a laconstrucción de redes de relaciones sociales que se extienden en diferentes direcciones, tanto dentro de unterritorio propio como más allá del mismo.

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•ANÁLISIS•

ascendía a 64,690 personas y la subregión cafetalera a 11,312 habitan-tes (INEGI, 1995).4

La Sierra de Santa Marta es una de las dos elevaciones montañosas queinterrumpen la llanura costera del sur de Veracruz; el otro conjunto monta-ñoso es la Sierra de Los Tuxtlas. Ambas sierras están separadas entre sí porel lago de Catemaco. Debido a la diversidad biológica que albergan estassierras, el gobierno federal las declaró áreas protegidas en 1979 y 1980,respectivamente. En la década de los noventa, dependencias de los gobier-nos federal y estatal, universidades, organismos internacionales y organiza-ciones no gubernamentales, comenzaron a intervenir para promover desdediversas posiciones la conservación de las selvas de estos lugares.5 Las ac-ciones de estos diferentes actores influyeron, en diversa medida, para queel 23 de noviembre de 1998 el gobierno federal emitiera un decreto por elcual ambas sierras pasaron a constituir una sola reserva de la biosfera.6

Por otro lado, las dos sierras se ubican entre dos polos urbano-industriales:el puerto de Veracruz al norte y el corredor de la industria petroquímica quese extiende entre Jaltipan, Minatitlán y Coatzacoalcos, al sureste. De estosdos polos, el de mayor influencia en la vida de la Sierra de Santa Marta hasido el segundo. En efecto, desde la década de los setenta cuando aumenta-

4 Si tomamos como criterio exclusivo la producción, la subregión cafetalera incluye, en el municipio deSoteapan, ocho comunidades en las que se cultiva café en diversas proporciones, además de maíz; talescomunidades son Buena Vista, Col. Benito Juárez, El Tulín, Ocotal Chico, Ocotal Grande, Ocozotepec,San Fernando y Santa Marta. Sin embargo, estos poblados conforman la principal área de influencia co-mercial de San Pedro Soteapan, que además de ser la cabecera municipal es asiento de dos de los tresbeneficios de café que hay en la sub-región. Por tales motivos, aunque en San Pedro Soteapan la produc-ción de café es mínima, podría considerarse también parte de la subregión cafetalera. Y en este caso, eltotal de población de la subregión, en el municipio de Soteapan, ascendería a 14,986 habitantes (INEGI,1995). Forman parte de esta subregión tres comunidades (La Perla de Hueyapan, San Martín y Lomasde Sogotegoyo) del vecino municipio de Hueyapan de Ocampo, pero no contamos por ahora con datos decampo sobre ellas.

5 Una perspectiva general de la situación de los recursos naturales en estas áreas protegidas y de las accionespropuestas para su conservación se encuentra en el texto editado por Paré, Rodríguez, Ramírez y otros en1992.

6 Este decreto “declara área natural protegida, con el carácter de reserva de la biosfera, la región denomina-da Los Tuxtlas, ubicada en los municipios de Angel R. Cabada, Catemaco, Mecayapan, Pajapan, SanAndrés Tuxtla, Santiago Tuxtla, Soteapan y Tatahuicapan de Juárez, en el estado de Veracruz, con unasuperficie total de 155,122-46-90 hectáreas” (Diario Oficial de la Federación, tomo DXLII núm. 16,México, D.F., lunes 23 de noviembre de 1998, pp. 6-28).

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ron las inversiones para la exploración y transformación del petróleo, elcorredor Jaltipan-Coatzacoalcos fungió como un importante mercado detrabajo,7 del que participaron en distintos grados nahuas y popolucas de laSierra de Santa Marta.

Sin embargo, en el marco de la reorientación del modelo económico que elgobierno mexicano inició a principios de la década de los ochenta, estasituación ha cambiado de manera dramática, lo cual se ha expresado en elcierre de numerosas empresas y la disminución de la demanda de servicios,de tal manera que en 1993, según los datos de la Encuesta Nacional deEmpleo Urbano del INEGI, Coatzacoalcos tenía la segunda tasa de desem-pleo del país (6.6%), sólo superada por la ciudad de Monclova (Coahuila).8

Dos años después, en 1995, una encuesta similar del INEGI indicaba que eldesempleo en Coatzacoalcos había ascendido a una tasa de 9.8%.9 Comoconsecuencia de tal recesión económica, en 1997 comenzó en el sur deVeracruz una migración masiva hacia las maquiladoras de Ciudad Juárez,en la frontera con Estados Unidos, a la que han empezado a sumarse losjóvenes nahuas, popolucas y mestizos de la Sierra de Santa Marta. Dosaños después, en 1999, apareció un nuevo destino de trabajo para los cam-pesinos de la Sierra: los campos agrícolas de Sinaloa.

A estas condiciones macrorregionales de contracción del mercado de tra-bajo urbano, al que eventualmente recurrían los campesinos cafeticultoresde la Sierra de Santa Marta,10 se sumaron dos acontecimientos particular-

7 Según un analista, el inicio de la construcción de la primera industria petroquímica (La Cangrejera) en ladécada de los setenta, permitió la contratación de 17 mil personas al mismo tiempo en la época de mayordemanda laboral (La Jornada, 30 de abril, 1998). Para 1980, según datos de la Dirección General deAsentamientos Humanos y Obras Públicas del estado de Veracruz, en el área Coatzacoalcos-Minatitlán seconcentraba 70% de la petroquímica del país, 45% del petróleo crudo y 58% del amoniaco (Unomásuno,8 de julio, 1980).

8 La Jornada, 2 de agosto, 1993, p. 35.9 El Financiero, 24 de agosto, 1996, p. III.10 La opción de acudir a trabajar a Minatitlán y Coatzacoalcos, o a ejercer en estas ciudades el comercio

ambulante, fue especialmente utilizada por los nahuas de Pajapan, Tatahuicapan y Mecayapan, lugaresdonde la ganadería extensiva creció notablemente en las décadas de los sesenta-ochenta, en medio delacaparamiento de tierras y el desplazamiento de campesinos a las ciudades. En la subregión cafetalera laopción del trabajo urbano fue menos socorrida, quizás porque se contaba con los apoyos financieros delInmecafe y con el ingreso monetario derivado de la comercialización del aromático; además de que unafinca de café requiere más trabajo durante el año que un potrero.

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mente graves para la subregión cafetalera. En 1989 el precio internacionaldel café sufrió una caída espectacular y, en el mismo año, el gobierno mexi-cano decidió poner fin a las actividades del Inmecafe, con lo que cesó elflujo de servicios (asesoría técnica y comercialización) y créditos que pro-porcionaba el Estado.11 Un paliativo a esta situación lo representaron loscréditos de emergencia del INI a través del programa Solidaridad, y mástarde los apoyos financieros al cultivo del maíz por la vía del Procampo.12

Ante la crisis en el precio del café, que se extendió hasta 1991, para luegotener un pequeño repunte y volver a caer, los campesinos de esta subregióncafetalera implementaron varias estrategias. Inicialmente dejaron de inver-tir trabajo e insumos en sus fincas de café; luego aumentaron las superficiesque sembraban con maíz para obtener mayores ingresos del Procampo, eincluso en algunos lugares se destruyeron fincas de café para sembrar maíz.En las comunidades más cercanas a los remanentes de selvas seincrementaron las actividades de recolección de recursos forestales nomaderables (palma camedor) y de captura de aves con demanda en losmercados internacional y nacional.13 Las dos comunidades que hacen ma-yor uso de estos recursos (San Fernando y Santa Marta) accedieron des-pués a subsidios para cultivo de palma camedor, en el marco de programasgubernamentales orientados a la conservación de las selvas tropicales.

La discusión en torno al parcelamiento ejidal

La situación agraria previa a 1992

A principios de la década de los noventa quedaba en la Sierra de Santa Martaun puñado de “ejidos comunales”, los cuales se concentraban en la parte

11 Sobre los efectos en el medio rural de la política de desregulación de la que formó parte la desaparición delInmecafe, puede consultarse el trabajo de Carton de Grammont (1995).

12 El Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) se anunció en octubre de 1993, en el marco de laentrada de México al TLC. Mediante este programa todo productor de maíz registrado ante la SARH(actual Sagar), recibe un pago por hectárea sembrada de maíz. El objetivo del programa es compensar a losproductores ante la competencia desigual para la comercialización de sus cosechas en el mercado al queacuden productores subsidiados de otros países (Prud’homme, 1995:66). Sin embargo, algunos analistashan insistido en la función política de este Programa, argumentando que se usó abiertamente para induciral voto por el PRI en las elecciones presidenciales de 1994 (Bartra, 1995:209).

13 Sobre estas actividades de recolección puede consultarse el artículo de Velázquez y Ramírez (1995).

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suroeste del municipio de Soteapan, es decir, en la subregión cafetalera.14 Elorigen de estos “ejidos comunales” lo encontramos en la primera mitad de ladécada de los sesenta, cuando ocurrió el reparto agrario. Antes de que éste seefectuara no se reconocían límites entre las tierras de cultivo que usaban dis-tintas comunidades popolucas y algunas comunidades nahuas del vecinomunicipio Mecayapan. Esto permitía a los campesinos utilizar tierras de di-ferente calidad y altura, en donde cultivaban maíz, frijol y café. La costumbreera que los campesinos podían ocupar para sembrar cualquier sitio que con-sideraran adecuado, aun si tenían que caminar en varias direcciones y a va-rios kilómetros de distancia a la redonda del poblado donde vivían.

Con el reparto agrario,15 se asignó a cada pueblo una superficie ejidal y acada ejidatario una extensión de 20 a 24 hectáreas. Sin embargo, los ejidosno se parcelaron y se mantuvo el derecho de poder abrir tierras al cultivo enlugares diversos por todo aquel que estuviera al frente de una unidad do-méstica y viviera en la comunidad. Fue de esta manera que surgieron los“ejidos comunales”, nombre que se les dio localmente para significar quetodos los jefes de familia de la comunidad seguían teniendo acceso a latierra,16 aunque tuvieran que restringirse a los límites de cada ejido.17 Estaforma de organización del espacio siguió permitiendo el aprovechamientode diferentes condiciones naturales, así como la incorporación deavecindados e hijos de ejidatarios, haciendo casi invisible la diferencia entreejidatarios y no ejidatarios. En la práctica, las tierras ejidales eran utiliza-das de forma individual tanto por ejidatarios como por los llamados “comu-neros”18 y los avecindados. Estos dos últimos grupos estaban integrados

14 Estos “ejidos comunales” eran nueve de los 43 registrados en 1990 por el INEGI (1997) en el municipio deSoteapan. Se trataba de los ejidos Santa Marta, San Fernando, San Pedro Soteapan (cabecera municipal),Ocozotepec, Col. Benito Juárez, Buena Vista, El Tulín, Ocotal Chico y Ocotal Grande.

15 Las tierras otorgadas en ejido pertenecían a Pemex, organismo que concentró las propiedades que en 1938se les expropiaron a las compañías petroleras extranjeras. Una de estas compañías era “El Águila”, decapital inglés, cuyo propietario había adquirido en 1905 las tierras de que había sido despojada la comuni-dad indígena de Soteapan (Azaola, 1982:87-95). Sin embargo, ni la Cía. El Águila ni Pemex reclamaron eluso de esas tierras que legalmente les pertenecían y los popolucas siguieron ocupándolas para sus sembradíos.

16 Independientemente de si fueron considerados como sujetos de derecho por alguna acción agraria. (N. del E.)17 Sobre el uso de tierras mancomunadas entre nahuas de Mecayapan y popolucas de Soteapan, y acerca del

surgimiento de los “ejidos comunales”, ver el artículo de Velázquez (1997).18 Las comillas las uso para indicar que estos “comuneros” no reciben tal nombre por estar vinculados a la

forma de tenencia de la tierra reconocida como comunidad agraria, sino porque podían acceder a las tierrasejidales en tanto que eran miembros de la comunidad indígena.

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por aquellos jefes de familia que, sin ser ejidatarios, sembraban en tierrasdel “ejido comunal”, es decir, se habían anexado al ejido.19

El Procede

En este contexto agrario, en 1992, una vez aprobados los cambios al artículo27 constitucional, y con la puesta en marcha del Programa de Certificaciónde Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (Procede), los inte-grantes de los comisariados ejidales de la Sierra fueron convocados a reunionespor la Procuraduría Agraria de San Andrés Tuxtla para recibir informaciónsobre el Programa. Cada Comisario Ejidal llevó a su ejido la información reci-bida, en donde pronto se convirtió en uno de los principales temas de conver-sación. Al tratarse de una política gubernamental, ésta empezó a interpretarsecomo una obligación que, de no acatarse, podría tener consecuencias funes-tas: “dicen que si no parcelamos el gobierno nos va a quitar las tierras”, “pa-rece que sólo parcelando nos seguirán dando créditos”. En San Fernandoincluso llegué a escuchar la versión de que si no se parcelaba los “gringos”les quitarían las tierras.20 No sé en qué medida influyó en estas interpretacio-nes la manera en que los funcionarios del Procede proporcionaron la infor-mación sobre este programa, pero estudios realizados en otras regiones handocumentado que este tipo de temores fueron inducidos por los trabajadoresdel Procede21 (Baitenman, 1998: 329, 331).

19 Como la mayoría de los no ejidatarios son hijos de ejidatarios, por lo regular la gente en las comunidadesse refiere a ellos con el nombre de “comuneros” (término que ellos mismos utilizan para autodesignarse),mientras que a los ejidatarios se acostumbra llamarles “derechosos”, debido a que poseen un derechoagrario. Sin embargo, también he escuchado utilizar el término anexante para denominar en general a losno ejidatarios. Por mi parte, considero pertinente este último término, en tanto que permite incluir tanto alos “comuneros” como a los avecindados, por lo que es en este sentido que lo empleo en este artículo.

20 Esta fue la versión de un ejidatario de San Fernando: “no pues ahí [en la Procuraduría Agraria de Acayucan]nos dijeron que sí, que el Procede va a venir, sí, a proceder al parcelamiento. Y como ahorita ya está eso dellibre comercio, entonces los gringos vienen y van a explotar, o a sacar a la gente que tiene sus derechos”(entrevista de Emilia Velázquez con M.C., mayo de 1995, sólo aparecerán las iniciales de los informantespara proteger su identidad).

21 La normatividad del Procede no establece como condición el parcelamiento de los ejidos para su regula-ción. Definir el destino de las tierras al interior de los ejidos es decisión de las asambleas ejidales. Tan esasí, que de las 40 millones de hectáreas regularizadas, 68% se regularizó como tierras de uso común.Igualmente, de los 18,031 ejidos certificados al 31 de enero de 1999, 57.5% cuentan con superficie tantoparcelada como de uso común, y 9.8% sólo cuentan con tierras de uso común. (N. del E.)

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Por otro lado, tampoco quiero plantear que el Procede haya llegado aperturbar una relación armoniosa previa, sino que sus planteamientos fue-ron retomados de diversas maneras de acuerdo con las condiciones polí-ticas locales. Así, en algunos casos el Programa se utilizó para tratar deresolver conflictos ya existentes. Por ejemplo, en El Tulín en 1980-1981,un grupo de 12 ejidatarios recibió un crédito gubernamental para ganado,por lo que cercaron 100 hectáreas del “ejido comunal”; no obstante que elproyecto fracasó posteriormente, los campesinos involucrados guardaronpara sí las 100 hectáreas cercadas. Luego otros campesinos trataron deimitar esta acción, lo que causó disgusto entre los ejidatarios. Para evitarque esta situación derivara en acaparamiento de tierras por unos cuantos,unos cinco años antes de que apareciera el Procede se empezó a plantearla posibilidad del parcelamiento.22 Por otra parte, según información de lasindicatura municipal de Soteapan, el mayor número de conflictos que seventilaban en el Ayuntamiento estaba relacionado con el acceso a la tie-rra, debido a que constantemente algún campesino empezaba a trabajaralguna parcela que otro ya había antes abierto al cultivo y, por lo tanto,tenía derecho sobre ella.23 Según esta misma fuente, tal tipo de conflictosaumentó durante la década de los ochenta a causa del crecimiento naturalde la población.24

Ejidatarios y anexantes: dos grupos heterogéneos

En las pugnas que ocurrieron en torno a la aplicación del Procede, los prin-cipales involucrados en el nivel local fueron los ejidatarios y los anexantes,por lo que resulta pertinente preguntarse acerca de quiénes y cuántos con-formaban estos grupos. Para la década de los noventa los ejidatarios sehabían convertido en un grupo minoritario. Por ejemplo, en 1993, en OcotalChico había 156 productores, de los cuales los ejidatarios (55) representa-

22 Entrevista E.V. y Juan Rodríguez con L. G., Comisario Ejidal, El Tulín, 20/01/97.23 Según la normatividad existente en los “ejidos comunales”, la cual fue retomada de la época anterior al

reparto agrario, cuando varias comunidades trabajaban en tierras “mancomunadas”, una vez que un cam-pesino preparaba un terreno para la siembra, éste quedaba como su posesión individual gracias al trabajoque había invertido en él. Este derecho se reconocía mientras la parcela se “acahualaba”, es decir, sedejaba en descanso para recuperar su fertilidad. Los conflictos ocurrían cuando otro campesino decidíaocupar uno de estos acahuales para abrirlo al cultivo.

24 Entrevista E.V./D. C., Secretario del Síndico Municipal, Soteapan, Ver. 10/01/96.

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ban sólo 35%.25 En San Fernando, en 1994, los ejidatarios eran 87 perso-nas, mientras que los anexantes ascendían a 150,26 es decir, los ejidatariosrepresentan 37% de los productores que hacían uso de las tierras ejidales.En San Pedro Soteapan, de 515 productores de maíz registrados en el tem-poral de 1995, sólo 110 (21%) eran ejidatarios (Rodríguez, 1995).27 En elcaso de El Tulín, los ejidatarios eran 81 y los anexantes 200, es decir quelos ejidatarios representaban 29% de los productores que trabajaban lastierras ejidales.28

Los datos anteriores pueden dar una primera idea de la importancia que alinterior de las comunidades revestía la discusión sobre el parcelamiento, yaque en todos los casos estaba en juego el acceso a la tierra de cuando menosdos tercios del total de unidades domésticas que se beneficiaban del cultivode las tierras ejidales. La situación se complicaba porque la extensión ocu-pada por ejidatarios y anexantes podía ser muy variable. En Soteapan, porejemplo, había ejidatarios que sólo poseían dos hectáreas y ya no podíanextenderse más porque toda la superficie ejidal estaba ya ocupada. Y, porotro lado, habían algunos pocos anexantes ocupando 10 o 20 hectáreas,aunque la mayoría de ellos sólo tenía acceso a una hectárea.29

En estas condiciones, la discusión en torno al parcelamiento se volvió su-mamente complicada, debido a que involucraba puntos de vista que ibanmás allá de la simple distinción entre ejidatarios y anexantes. En primerlugar el grupo de ejidatarios era muy diverso, por lo que no todos podíanasumir una posición similar respecto al parcelamiento. Algunos ejidatarioshabían ocupado más de las 20 hectáreas que les correspondía según el actade dotación ejidal, por lo que se negaban al parcelamiento, ya que ello lessignificaría perder tierras. En el otro extremo estaban ejidatarios que ha-

25 Entrevista de E.V. con N. M., agente municipal, Ocotal Chico, 2/03/93.26 Entrevista de E.V. con L. C., San Fernando, 14/04/94. Jean-Venturoli (1995) en un estudio realizado en

San Fernando registró 163 avecindados.27 De acuerdo con las autoridades ejidales, el número total de ejidatarios en Soteapan es de 174 personas.28 Entrevistas de E.V. y J.R. con L. G., Comisario Ejidal y G. H., comunero, El Tulín, 20/01/97. Por su parte,

el ingeniero de la Procuraduría Agraria de Acayucan, en entrevista realizada el 29 de mayo de 1995,manejaba una cantidad diferente de anexantes (106), aunque de cualquier manera éstos representaban unmayor porcentaje que los ejidatarios.

29 Entrevista de E.V. con C. H., ejidatario de Soteapan, 9/05/93.

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bían vendido el derecho a ocupar la extensión de tierra que habían tenidobajo su dominio, por lo que eran partidarios entusiastas del parcelamiento,pues pensaban que de esa forma recuperarían sus terrenos enajenados enuna época en que las transacciones de venta no eran legales.30

Entre estos dos polos habían otras posiciones: a) los ejidatarios que preferíanque no se parcelara aun cuando estuvieran trabajando una superficie muchomenor que las 20 hectáreas que, según la resolución ejidal, les tocaría. Suargumento era que el trabajo que habían invertido en sus parcelas, sobre todoaquellos que habían sembrado café o frutales, no merecía el riesgo de recibirtierras de mala calidad o con matas de café en mal estado, o situadas enlugares poco accesibles; b) también había ejidatarios sembrando pequeñasextensiones con maíz pero que rechazaban el parcelamiento porque temíanque la parcela que les asignaran quedara muy lejos del poblado, o fuera demala calidad; c) otro argumento para resistirse al parcelamiento era que éstepodía ocasionar enfrentamientos violentos con los anexantes, la mayoría delos cuales eran hijos o parientes de los mismos ejidatarios.

Por su parte, algunos ejidatarios a favor del parcelamiento argumentabanque el tener un título parcelario les daría mayor seguridad sobre la pose-sión, lo que los animaría a invertir mayor trabajo en ellas, como reforestarlascon árboles maderables. Este argumento tendría cierto sustento en los pro-yectos de reforestación con árboles de maderas finas promovidos por elgobierno estatal. En este caso, se trata de proyectos a largo plazo (25 añosaproximadamente) que bien ameritarían el deseo de asegurar la posesiónde las parcelas. Sin embargo, otros ejidatarios pensaban que, efectivamen-te, la seguridad sobre la posesión de la tierra podía ser un rasgo positivo delparcelamiento, pero que eran tantos los problemas internos que acarrearía,que tal vez sería mejor no parcelar.31

Por su parte, el grupo de los anexantes se diferenciaba en dos grupos:avecindados y “comuneros”. Los primeros eran aquellas personas que no

30 Esta situación se registró en San Fernando, el cual es un lugar considerado como el principal ejido cafeta-lero de la subregión, lo que probablemente facilitó una mayor circulación de tierras en los años de auge delcafé (entrevistas de E.V. con F.C., 06/10/094 y M.C., 26/05/95; Jean-Venturoli, 1995).

31 Entrevista de E.V. con C. H., Soteapan, 11/01/96.

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habían nacido en la comunidad pero que residían en ella, y los segundoseran los hijos de los ejidatarios. Bajo la modalidad de “ejido comunal”, losintegrantes de ambos grupos podían hacer uso de las tierras ejidales parasus sembradíos. Sin embargo, para cada uno de estos grupos el parcelamientotendría consecuencias diferentes en cuanto a la posibilidad de acceso a latierra, pues mientras que los “comuneros” podrían obtener tierra prestadade sus padres ejidatarios, los avecindados tendrían como única opción pa-garle a los ejidatarios una renta (en dinero, especie o trabajo) para que lespermitieran sembrar en sus parcelas. De cualquier forma, tanto “comune-ros” como avecindados se oponían tajantemente a la propuesta delparcelamiento.

En resumen, de ninguna manera los ejidatarios y los anexantes conforma-ban grupos homogéneos, sino que en su interior había una gran diversidad,la cual se había creado a lo largo de varios años y conforme a condicioneseconómico-políticas particulares. En este sentido, tiene razón Gail Mummert(1998: 291) cuando señala que tratar de caracterizar al sector rural mexica-no sólo a partir de los linderos definidos formalmente por los sistemas detenencia de la tierra, impide ver la complejidad de la estructura social en elcampo. Sólo descubriendo esta complejidad podremos entender por qué esque se construyen soluciones diversas a conflictos que gravitan en torno auna misma ley, tal como veremos en el siguiente apartado.

Cuatro posiciones diferentes frente al Procede

San Pedro Soteapan: un parcelamiento excluyente

La discusión en torno al parcelamiento se ha resuelto de diferentes manerasen las cuatro comunidades a las que nos referimos en este texto. En SanPedro Soteapan, donde el cultivo del café casi es inexistente, y donde elcontrol del Ayuntamiento y del Comisariado Ejidal estaba en manos de unafacción priísta que se caracterizaba por un ejercicio autoritario y prepotentedel poder, el parcelamiento se llevó a cabo conforme a los lineamientospropuestos por el presidente municipal y su grupo político: las parcelas seadjudicaron únicamente a los ejidatarios y cada parcela ocupó un espacio

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compacto.32 Así, pese a la oposición constante y a veces violenta alparcelamiento,33 las autoridades ejidales, con el respaldo del presidentemunicipal, actuaron por vía de los hechos: delimitaron las diferentes parce-las y las adjudicaron a cada uno de los ejidatarios. Éstos, aun los que seoponían al parcelamiento, terminaron por aceptarlo ante el temor de perderel título de posesión.34

Así, en la cabecera municipal el factor que determinó el tipo de parcelamientoque se llevó a cabo fue la posición de fuerza adquirida por una facciónpriísta lidereada por un profesor ejidatario, la cual durante dos trienios con-troló el Ayuntamiento y el Comisariado Ejidal. El hecho de que las denun-cias interpuestas por la otra facción priísta —en la que también destacabala actuación de algunos profesores— en la H. Legislatura Local por ejerci-cio indebido del poder no prosperaran, parece haber pesado en el ánimo delos opositores al parcelamiento.

La postura del otro partido político (PRD) que tiene presencia importante enel municipio, acerca del conflicto en torno al parcelamiento, fue bastantecautelosa pues, por una parte, varios de sus militantes más activos eranejidatarios que, si bien temían las posibles repercusiones violentas delparcelamiento, también sabían que de lograrse este último ellos podríanaprovechar las 20 hectáreas que a cada uno le correspondían según el actade dotación ejidal. Por otra parte, otros militantes del PRD en la cabeceramunicipal eran avecindados que no se dedicaban a la agricultura, por lo queéstos permanecieron distantes del conflicto, al cual veían básicamente como“un pleito entre priístas”.

32 La versión de la esposa de un ejidatario de Soteapan sobre el papel del presidente municipal en elparcelamiento era la siguiente: “al final consiguió [el munícipe] que se hiciera el parcelamiento, lo consi-guió porque tiene todo el poder para mangonear a la gente”. Sobre el mismo punto, en 1996 un técnico dela Procuraduría Agraria de Acayucan opinaba: “el caso más conflictivo que tenemos es el de San PedroSoteapan. El conflicto ha aumentado con el actual presidente municipal, quien al ocupar la presidenciatrató de inmediato de hacer el parcelamiento sin tomar en cuenta la costumbre de la gente”.

33 El primer topógrafo contratado en 1994 por el Comisario Ejidal para hacer el deslinde de las parcelasrecibió un balazo en el brazo cuando andaba trabajando. Un año después, la casa del siguiente ComisarioEjidal fue baleada una noche y, aunque nunca se descubrió a los agresores, la opinión generalizada era quetales agresiones habían sido realizadas por algunos de los anexantes.

34 “Aceptaron porque le tuvieron miedo [al presidente municipal] pues pensaban que les podía llegar a quitarla parcela” (entrevista de E.V. con B.H., profesor de Soteapan, 01/07/97).

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Respecto a la actuación de la Procuraduría Agraria de Acayucan, desde estaoficina se decía que los técnicos de la dependencia respetarían la decisióntomada por la Asamblea de ejidatarios, enfatizando que ello mostraba unnuevo tipo de relación con los campesinos, la cual se alejaba del paternalismocon el que en el pasado las autoridades agrarias se habían relacionado conaquéllos. Sin embargo, esta postura de supuesto respeto partía de ignorarque en la Asamblea no participaban todos los que realmente hacían uso delas tierras del ejido, según la costumbre de las viejas comunidades nahuas ypopolucas de la parte meridional de la Sierra. A la vez, tal posición se basa-ba en la idea de que en la Asamblea había una participación igualitaria detodos los ejidatarios, haciendo de lado algo que los técnicos sabían: la for-ma autoritaria con la que actuaban el presidente municipal y el ComisarioEjidal. En este contexto, los técnicos y funcionarios de la Procuraduría nose ocuparon de dar información clara y suficiente sobre la posibilidad quela nueva ley preveía para que los anexantes reclamaran su derecho a obte-ner las tierras que habían ocupado de “buena fe” durante más de cincoaños.

San Fernando: la legitimación del uso del espacio existente

En San Fernando, después de casi cuatro años de discusiones, los ejidata-rios aceptaron que mediante el Procede simplemente se legalizara la distri-bución de las tierras ejidales que hasta entonces existía, por lo que en estecaso no fueron desplazados los anexantes y cada productor mantuvo variasparcelas de distintos tamaños en diferentes lugares del ejido. San Fernandoes el principal productor de café del municipio de Soteapan (Jean-Venturoli,1995), por lo que probablemente tuvo un peso importante entre los ejidata-rios el argumento de no arriesgar el trabajo ya invertido en las fincas decafé, en aras de una parcela de mayor extensión pero de incierta calidad.Argumento que parecía más sensato en momentos en que el precio de estegrano empezaba a repuntar. Así, en 1995 ejidatarios y anexantes firmaronun convenio en la Procuraduría Agraria de Acayucan, en donde se estable-cía que se reconocería el derecho a las parcelas que en ese momento estabausando cada jefe de familia, fuera ejidatario o anexante. Al parecer, para lle-gar a este acuerdo fue importante el hecho de que no hubiera una fuertepolarización entre grupos políticos, lo que probablemente facilitó que predo-

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minara en el ánimo de los ejidatarios escuchar a sus hijos y parientes (cuña-dos, compadres) en las asambleas, cuando exponían la difícil situación en laque quedarían si se les obligaba a abandonar las tierras que trabajaban.35

Santa Marta: la permanencia del “ejido comunal”

Un caso diferente fue el de Santa Marta, el único ejido donde el número deejidatarios (35) es mayor al de anexantes (19). En este lugar los ejidatariosdecidieron, en Asamblea, no entrar al Procede.36 Uno de los argumentosesgrimidos era que preferían no dividirse, ni enfrentarse entre ellos, comosabían que estaba ocurriendo en la cabecera municipal.37 Pero quizás larazón de mayor peso fue que sólo un pequeño porcentaje de las tierrasejidales es de uso agrícola, con lo que un parcelamiento expondría a variosde ellos a quedarse con tierras de uso exclusivamente forestal.38 Esta posi-bilidad podía ser especialmente atemorizante en un lugar donde el aprovecha-miento de este recurso es casi imposible por lo escarpado de buena partedel terreno ejidal —que además forma parte del área núcleo de la reservade la biosfera— y la carencia de una buena carretera. Probablemente en ladecisión tomada también influyó el hecho de que sea una comunidad pe-queña, en la que la mayoría de las familias tienen entre sí relaciones deparentesco consanguíneo o simbólico, lo que haría más penoso excluir deluso de las tierras ejidales a un sector de la población.

El Tulín: un parcelamiento semi-excluyente

El último caso es el de El Tulín, en donde después de tres años de discusio-nes ganó la idea del parcelamiento. Aquí, inicialmente se creó un grupo deopositores formado por anexantes y ejidatarios. Miembros de este grupofueron a la Procuraduría Agraria de Acayucan a preguntar si los anexantestenían derecho a recibir tierras, y cómo se iban a repartir los “sobrantes” de

35 Esta versión fue registrada por el biólogo Fernando Ramírez entre los miembros del grupo de productoresde palma camedor.

36 Entrevista de E.V. con R.C., Secretario del Comisariado Ejidal, Santa Marta, 26/05/93.37 Entrevista de E.V. con D.C., uno de los fundadores de este ejido, Santa Marta, 19/04/93.38 Versión recabada por Fernando Ramírez entre el grupo de productores de palma camedor del ejido Santa

Marta.

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tierra. En este lugar les dijeron que sólo los ejidatarios podían decidir si seles asignaba a los anexantes la tierra que estaban trabajando, y a quiénesse les distribuirían los “sobrantes” de tierras que quedaran después de losdeslindes.39 Es decir, nuevamente en la Procuraduría Agraria no se informóacerca del derecho que los anexantes podían tener sobre las tierras quetrabajaban, conforme al artículo 48 del Capítulo II de la Ley Agraria.40

En 1995, el ingeniero de la Procuraduría Agraria encargado de atender alejido El Tulín afirmaba que en Asamblea los ejidatarios habían aceptadoreconocer el derecho de los anexantes a las tierras que estaban trabajando.Sin embargo, al parecer esta decisión fue revocada más tarde y sólo se llegóal acuerdo, sancionado por la Asamblea ejidal, de que los ejidatarios secomprometían a prestarles a sus hijos parte de sus parcelas para que éstoshicieran sus propias siembras. Este arreglo dejó fuera a los avecindados,quienes ahora tendrán que pagar renta para conseguir dónde sembrar. Porotro lado, queda la interrogante sobre si los ejidatarios mantendrán su pro-mesa de prestar tierra a sus hijos. Esta situación de incertidumbre se tradu-ce, de entrada, en que aquellos que accedan a tierra rentada o prestada yano podrán sembrar café pues no se arriesgarán a invertir dinero y trabajo enun terreno que en cualquier momento el ejidatario les puede retirar.

39 Entrevista de E.V. y J.R. con G.H., comunero de El Tulín, 20/01/97.40 Este artículo dice: “Quien hubiere poseído tierras ejidales, en concepto de titular de derechos de ejidatario,

que no sean las destinadas al asentamiento humano ni se trate de bosques o selvas, de manera pacífica,continua y pública durante un periodo de cinco años si la posesión es de buena fe o de diez si fuera de malafe, adquirirá sobre dichas tierras los mismos derechos que cualquier ejidatario sobre su parcela” (el subra-yado es mío).

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Lugar Opción Resultado

San Pedro Soteapan Parcelamiento Exclusión de comunerosexcluyente de las tierras y avecindados de lasejidales; las parcelas se tierras ejidales; lasreasignan por imposición. parcelas se reasignan en

espacios compactos.

San Fernando Parcelamiento incluyente Inclusión de comuneros yde las tierras ejidales avecindados en calidadsegún el uso del suelo de posesionarios;existente. ejidatarios y

posesionarios mantienenlas tierras que hansembrado por años.

Santa Marta No se acepta el Uso de las tierrasProcede y permanece el ejidales por ejidatarios,“ejido comunal”. comuneros y

avecindados; cada jefede familia tiene accesoa parcelas ubicadasen diferentes alturas.

El Tulín Parcelamiento semiex- Exclusión parcial decluyente de las tierras comuneros, quienesejidales. tendrán derecho a que

los ejidatarios lespresten tierras; losavecindados deberánde pagar renta por usartierras del ejido.

El Procede en cuatro “ejidos comunales” de la subregióncafetalera de la Sierra de Santa Marta, Veracruz

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En resumen, a partir de una compleja discusión en relación con elparcelamiento ejidal, en la que tuvieron distinto peso la política local, lasrelaciones familiares y las condiciones de la producción, la relación entreejidatarios y no ejidatarios se replanteó, delineándose nuevos tipos de inte-racción al interior de las comunidades. Es decir, con las discusiones y ne-gociaciones en torno al parcelamiento ejidal se definió algo más que laposesión o no de un pedazo de tierra, pues en última instancia lo que sepuso en juego fue la configuración de las comunidades mismas.

Conclusiones

La discusión en torno al parcelamiento ejidal en los ejidos cafetaleros delsuroeste del municipio de Soteapan sirvió para definir nuevas formas deinteracción o para confirmar las existentes. En los casos de El Tulín ySoteapan la solución a la que se llegó probablemente facilitará la creaciónde una élite conformada por los ejidatarios, quienes tendrán las condicio-nes para concentrar créditos y otros apoyos a la producción, o para acumu-lar cierto capital por la renta de parcelas. Es probable también que entre losejidatarios se fortalezcan las relaciones asimétricas de poder entre hijos ypadres, al controlar éstos la posibilidad de que sus hijos tengan un lugarpara sembrar. Esta dependencia será mayor en momentos en que las posibi-lidades de trabajo en las ciudades de la región son casi inexistentes. Quedapor averiguar cómo afectará todo esto la posición de las mujeres al interiorde las unidades domésticas. Por un lado, la expulsión total o parcial de“comuneros” y avecindados de las tierras ejidales quizás obligue a muchosde ellos a emigrar hacia el norte del país en busca de trabajo, dejando a lasmujeres como responsables únicas del funcionamiento cotidiano de las uni-dades domésticas, o presionándolas para que abandonen junto con ellos suscomunidades de origen. Por otro lado, la posición dependiente de aquellosque se queden para trabajar en las tierras que sus padres ejidatarios les pres-ten, seguramente repercutirá también en una mayor sumisión de sus muje-res hacia sus suegros.

Bajo estas condiciones, resulta cuestionable la aseveración de algunos fun-cionarios de la Procuraduría Agraria y del Registro Agrario Nacional acer-

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ca de que el Procede fomenta la vida democrática en los ejidos. Supuestoque parte del papel central que se le da a la Asamblea de ejidatarios paradecidir acerca del ingreso o no al mencionado programa,41 como si lasasambleas por sí mismas garantizaran una participación plena de todos aque-llos y aquellas directamente involucrados(as) en la ocupación y aprovecha-miento de las tierras ejidales. Hemos visto, con el caso de Soteapan, que unpequeño grupo puede imponer en las asambleas sus intereses muy particu-lares. Y, tomando como ejemplo el caso de El Tulín, hemos analizado cómo,al amparo del Procede, se pueden crear nuevas asimetrías al interior de lascomunidades.

En los otros dos casos a los que nos referimos, es decir San Fernando ySanta Marta, las soluciones a las que se llegaron parecen más equitativas,ya que no se excluyó a los anexantes (“comuneros” y avecindados) delacceso a las tierras ejidales. En ambos casos, por sus condiciones particula-res en cuanto a calidad de las tierras y distribución previa de sus parcelas,las ventajas del parcelamiento para los ejidatarios no resultaban tan claras.En los dos lugares, además, parecen haber pesado de manera especial lasrelaciones de parentesco que unen a ejidatarios y anexantes, para decidirmantener la inclusión de estos últimos en las tierras ejidales.

Sin embargo, la discusión en torno a la normatividad para el acceso a latierra no ha concluido, sino que ella se extenderá a otros ámbitos. En elcaso de Soteapan tendrá que discutirse sobre la función y apropiación debienes públicos, ya que el presidente municipal que estaba en funcionesdurante el parcelamiento, y quien desde esta posición de poder presionópara que se desplazara a los anexantes, vendió a un particular el derechosobre la cascada del pueblo. Así, este lugar de connotaciones mágicas comotodos los saltos de agua, y al que personas de Soteapan y de la región acu-dían a pasear, fue cercado para controlar el acceso a él, por el que ahora hayque pagar una cuota. Otro caso fue el de las instalaciones del beneficio de

41 Esta aseveración fue expuesta y defendida por funcionarios que participaron en la mesa “Historia yactualidad de las reformas en la tenencia de la tierra en México”, durante el Taller Internacional Transicio-nes en materia de tenencia de la tierra y cambio social, México, D.F., 9-11 de marzo de 1999 (CIESAS-IRD).

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café de propiedad social, que durante la cosecha de 1996/1997 no operóporque el ejidatario al que se le adjudicó la parcela donde está el beneficioargumentaba que éste había pasado a ser también de su propiedad, por loque para usarlo solicitaba que se le pagara una cuantiosa renta mensual.

Otras discusiones tendrán que elaborarse para llegar a acuerdos que resuel-van nuevos conflictos, como aquellos relacionados con la negativa de algu-nos ejidatarios ganaderos de Soteapan a abandonar secciones de parcelasque fueron adjudicadas a otros ejidatarios, o la posibilidad de que algunospadres se nieguen a respetar el acuerdo de prestarles tierras a todos sushijos. Y probablemente en el futuro también tendrán que repensarse lasnormas de herencia vigentes hasta ahora. Es decir, como señala FlorenciaMallon (1995), los consensos comunales sobre los que se construyen losproyectos hegemónicos (en este caso el parcelamiento promovido por gru-pos de ejidatarios y avalado por el Procede) tienen que ser reelaboradosconstantemente.

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México, D.F., pp. 6-28.

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Anexo

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1. Los trabajos deberán estar escritos en castellano, ser inéditos y no tener derechos

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rán ir anexados, indicando claramente su ubicación dentro del texto. Se sugiere

su elaboración en Corel Draw 4.0, Excel 5.0 o Word 6.0. En el caso de gráficas,

deberá incluirse también la tabla de datos correspondiente.

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talleres, etcétera, y 3 cuartillas para críticas bibliográficas.

5. Deberá adjuntarse un breve curriculum del autor o autores, señalando dirección,

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6. Cuando a juicio de los dictaminadores el documento requiera de algunas adecua-

ciones para su publicación, ello se hará del conocimiento del autor.

7. Una vez emitido el dictamen favorable para la publicación, se le solicitará al

autor una carta de cesión de derechos.

8. La correspondencia deberá remitirse a:

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Fax 522 75 28

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El Registro Agrario Nacional*

EIntroducción

encuentra en el Registro Agrario Nacional (RAN).

El Registro Agrario Nacional es una institución que está al servicio de loscampesinos, da carácter público a los actos que realizan en relación con susderechos sobre las tierras, así como a lo relativo a su organización interna ya las figuras asociativas que constituyen para producir. En este artículo sebusca dar a conocer a un público amplio las características del RegistroAgrario Nacional, que es un órgano desconcentrado de la Secretaría de laReforma Agraria (con autonomía técnica y presupuestal, sin patrimoniopropio), que fue creado para el control de la tenencia de la tierra de caráctersocial y la seguridad documental.

En el primer apartado se presenta el marco jurídico que sustenta la existenciadel Registro Agrario Nacional y se describen sus funciones en lo general. En

* El presente artículo refleja el esfuerzo colectivo de todo el RAN, pero en especial,colaboraron en su integración: María Antonieta Gallart Nocetti, Alejandro Ibarra,Arnulfo Embriz, Arturo Sánchez Zavala, Citlalli Durán, Filiberto Flores, José LuisCampos, José Luis Bonilla, José LuisKrafft, Ludka de Gortari, Mónica Oliva, OctavioPérez Nieto, Óscar Fernández Piccolo, Rubén Herrera y Sergio Ortiz. (El texto serecibió en el mes de junio del presente año; el Consejo de la Revista lo aprobó para supublicación en ese entonces. N. del E.)

n nuestro país la propiedad social abarca más de la mitad del terri-torio nacional, estas tierras son poseídas por ejidatarios y comune-ros. El respaldo documental de la propiedad de dichas tierras se

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el segundo apartado se aborda la actividad registral, los folios agrarios y losprincipios registrales, es decir, cómo y con qué fundamentos se realizan lasactividades registrales relacionadas con las tierras ejidales, comunales, decolonias agrícolas o ganaderas, de los terrenos nacionales y de los denuncia-dos como baldíos, así como de las inscripciones de sociedades rurales y deórganos de representación y vigilancia de los núcleos agrarios. En el tercerose refieren las tareas vinculadas al catastro rural y a la asistencia técnica queconfieren otra característica especial al RAN, ya que es la única institución enel país en donde se tiene el registro documental de la propiedad con su expre-sión gráfica contenida en los planos del catastro rural.

Los aspectos relacionados con la seguridad documental, la expedición decertificados, la integración de carpetas básicas y el resguardo de la docu-mentación que sustentó la transformación de la propiedad agraria de Méxi-co, como producto de la revolución mexicana y de la aplicación de las leyesagrarias, se abordan en el cuarto apartado. En el quinto se comentan losservicios más solicitados al RAN, y en el sexto, “La modernización institu-cional”, se refieren las medidas que ha sido necesario tomar para atender dela mejor manera la demanda de servicios.

En general, se pretende presentar una visión más amplia del RAN y el porqué de su actuación, ya que en algunos ámbitos se le asocia solamente conla emisión de certificados y títulos del Programa de Certificación de Dere-chos Ejidales y Titulación de Solares (Procede), y si bien a través de estePrograma, ejidatarios y comuneros han recibido los certificados que ampa-ran los derechos sobre sus tierras, en caso de pérdida del documento puedenacudir al RAN para solicitar una reposición del certificado o para obteneruna constancia de que son ejidatarios o comuneros. En el RAN también seinscriben los acuerdos de asamblea en cuyas actas constan las eleccionesde los órganos de representación y vigilancia, así como los de aprobación dereglamentos internos o estatutos comunales, sobre los cuales también, asolicitud de los interesados, el RAN puede emitir constancias.

La emisión de certificados y constancias es una seria responsabilidad delRAN que debe tener sustento en las inscripciones que obran en su protocolo,es por esto que para realizar una inscripción el registrador debe contar con


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todos los elementos documentales (proporcionados por el solicitante) querespaldan el acto jurídico que se pretende inscribir. Se insiste que en cadacaso son los documentos necesarios para garantizar que la inscripción serealiza conforme a derecho.

Entre los campesinos ya se ha generalizado el reconocimiento de la impor-tancia de contar con los documentos que respaldan sus derechos sobre latierra, sin embargo, todavía no es general la práctica de inscribir otros actosque implican compromisos con la propiedad; por ejemplo, respecto a losconvenios que se realizan para rentar las parcelas o darlas en aparcería, aúnno es frecuente que se realicen los contratos por escrito ni que se inscribanen el RAN, cuando un ejidatario vende a otro ejidatario o avecindado susderechos parcelarios no siempre lo formalizan ante el RAN; con lo cual seva desactualizando el registro y ello, con el paso del tiempo, puede propi-ciar nuevamente la incertidumbre y en consecuencia inseguridad jurídicade los derechos de los ejidatarios y comuneros. El mismo efecto tiene elhecho de que no se deposite la lista de sucesión o aun depositándola, no seacuda a la institución para solicitar el traslado de los derechos cuando falle-cen los ejidatarios o comuneros. En este sentido queda mucho por hacer, esnecesario que los campesinos estén bien informados respecto a la conve-niencia de que inscriban en el RAN todos los movimientos relacionados conla propiedad y usufructo de sus tierras.

Marco jurídico

Ámbito de competencia del Registro Agrario Nacional

El Congreso Constituyente de 1917 atribuyó a la Nación mexicana la pro-piedad originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro del territorionacional.

Al margen de toda consideración teórica, ésta es una de las decisiones jurí-dico-políticas, emanadas de la soberanía, de mayor trascendencia del Méxicomoderno, del México postrevolucionario.


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La Nación transmite el dominio de tierras y aguas a los particulares, cons-tituyendo la propiedad privada; a los ejidos y comunidades, dando lugar ala propiedad social, y se reserva la propiedad y el dominio directo de deter-minados bienes, mismos que forman parte de la propiedad pública.

Cada una de estas formas de propiedad tiene su regulación específica, concaracterísticas que se pueden resumir de la siguiente forma:

• La propiedad pública tiene un régimen jurídico excepcional al con-siderarse inalienable, imprescriptible e inembargable, restringien-do su uso, aprovechamiento y explotación a determinadas reglas;

• La propiedad social es regulada y protegida por el Estado, pero lasdecisiones sobre el aprovechamiento de sus tierras y de sus recur-sos productivos son tomadas por los ejidatarios y comuneros, en elmarco de la ley, y

• La propiedad privada atiende a lo dispuesto en el artículo 830 delCódigo Civil y también cuenta con la plena protección que le otor-gan las garantías constitucionales contenidas en los artículos 14 y16 que se refieren a la garantía de audiencia, de estricta aplicaciónde la ley y al principio de legalidad.

Las instituciones y figuras jurídicas se estructuran normativamente acordea las características de la propiedad, en razón de la persona o entidad aquien se le imputa el bien.

En este sentido, para los bienes de dominio público, su uso, aprovecha-miento y explotación a través del régimen de concesiones de bienes y ser-vicios, así como de permisos, asignaciones, autorizaciones, licencias y susconsecuentes controles registrales, existen: el Registro Público de la Pro-piedad Inmueble Federal, el Registro Público de Derechos de Agua y elRegistro Forestal Nacional, entre otros.

Para la propiedad privada, el régimen legal ordinario está contenido en elCódigo Civil del Distrito Federal y en el de las entidades federativas, esta-


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bleciéndose como principio general que el propietario de una cosa puedegozar y disponer de ella con las limitaciones y modalidades que fijen lasleyes, instituyéndose para su protección y desarrollo, además de las garan-tías constitucionales antes señaladas, diversas instancias o figuras creadaspor ley, como serían los Registros Públicos de la Propiedad, Archivos Ge-nerales de Notarías, el régimen de prescripción adquisitiva y todo un siste-ma de delitos patrimoniales que la protegen, como serían el despojo y eldaño en propiedad ajena.

En este mismo orden de ideas, el Constituyente Permanente, al aprobar lasreformas al Artículo 27 constitucional en el año de 1992, fortaleció y reno-vó el régimen de propiedad social, convalidando de esa forma la decisiónpolítica fundamental asumida por el Poder Constituyente de 1917.

En este sentido, el Registro Agrario Nacional se transforma de DirecciónGeneral en órgano desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria,como la instancia responsable del control registral de la tenencia de la tie-rra ejidal y comunal; de colonias y terrenos nacionales, así como de lasinscripciones correspondientes a la propiedad de sociedades. También es elencargado de la inscripción de las sociedades rurales y de la constitucióndel Archivo General Agrario para su custodia y seguridad documental y seconvierte en el brazo técnico de la Secretaría de la Reforma Agraria, alprestar los servicios topográficos y cartográficos que ésta y los programasdel Sector Agrario requieren.

Naturaleza jurídica del Registro Agrario Nacional

El artículo 121 fracción II de la Constitución Política, en corresponden-cia con los artículos 73 y 124 del mismo ordenamiento, establece quelos bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley de su ubicación,fundamento del que se deriva, entre otros, que en nuestro país exista unCódigo Civil por cada entidad federativa, a diferencia de la materia agra-ria, que en la fracción XIX del Artículo 27 constitucional establece queson de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terre-nos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se en-cuentren pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población,


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así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos ycomunidades.

Los Registros Públicos de la Propiedad, que se regulan por las legislacio-nes civiles de cada entidad federativa, surgieron como una necesidad de lavida diaria, a efecto de evitar que las transmisiones y gravámenes relativosa bienes inmuebles se efectuaran de forma clandestina. Por lo anterior, losactos o contratos que de acuerdo con las leyes no se registren no podránperjudicar a terceros. No significa que dichos actos no existan, existen yson válidos, pero personas ajenas a la realización de estos hechos no debensufrir perjuicio por la realización de actos clandestinos, de ahí que no pue-dan ser oponibles a terceros.

Es importante destacar que los Registros Públicos de la Propiedad y el pro-pio Registro Agrario Nacional no generan por sí mismos la situación jurídicaa la que dan publicidad (con las excepciones que más adelante se precisan),es decir, no son la causa jurídica, se limitan a declarar, a publicitar un de-recho nacido extraregistralmente, mediante un acto jurídico celebradopreviamente.

En todos los países del orbe de una u otra forma, según su formación ytradición jurídica, costumbres e idiosincrasia, ha existido la preocupaciónde dar seguridad jurídica y protección a la traslación de la propiedadinmueble, de ahí la existencia de diferentes sistemas registrales, que pode-mos resumir en tres tipos: el sustantivo, el constitutivo y el declarativo.

• En el sistema sustantivo se adquiere la propiedad por medio de lainscripción en el Registro Público de la Propiedad, es decir, es unelemento de existencia para adquirir el dominio de los bienes in-muebles.

• En el sistema constitutivo el derecho nace con el contrato o el actojurídico y para su perfeccionamiento es necesaria la inscripción enel Registro Público de la Propiedad, esta inscripción no es potesta-tiva sino obligatoria.


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• El sistema declarativo, por el cual la transmisión de la propiedadse verifica por mero efecto del contrato sin necesidad de la ins-cripción en el Registro Público de la Propiedad, es, en términosgenerales, el que ha adoptado la legislación mexicana en materiaregistral.

Esto es en razón de que nuestra legislación es consensualista (privilegia elacuerdo de voluntades, el consentimiento), por lo que sólo se inscribe si sedesea que el contrato o acto jurídico surta efectos a terceros.

Sin embargo, nuestro sistema registral declarativo, como toda regla gene-ral, admite excepciones puesto que existen inscripciones en nuestro dere-cho común que tienen características constitutivas, como sería en los casosde inscripción de asociaciones y sociedades civiles; así como en la cesión decréditos hipotecarios, pues éstas no surten efectos mientras no se inscribanen el Registro Público de la Propiedad (arts. 2673, 2694 y 2926 del CódigoCivil del Distrito Federal).

De la misma forma, en la materia federal registral agraria, su naturalezatradicional ha sido y es declarativa, sin embargo existen inscripciones deactos que adquieren características constitutivas como serían los siguientescasos, contenidos en la Ley Agraria:

a) La cancelación de inscripciones de derechos parcelarios cuandose adopta el dominio pleno (art. 82);

b) En la inscripción de constitución de nuevos ejidos (art. 91);

c) En la inscripción de la incorporación de tierras del dominio plenoal régimen ejidal (art. 92);

d) En la inscripción del acuerdo de Asamblea de ejidos que adoptenel régimen comunal (art. 103);

e) En la inscripción del acuerdo de Asamblea de comunidades queadopten el régimen ejidal (art. 104);


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f) En la inscripción de la constitución de Uniones de Ejidos y Comu-nidades (art. 108), y

g) En la inscripción de la constitución de Asociaciones Rurales deInterés Colectivo (art.110).

Además, tomando en consideración lo dispuesto por la Ley de Sociedadesde Solidaridad Social, también adquiere característica constitutiva la ins-cripción de la constitución de Sociedades de Solidaridad Social y sus Fede-raciones (arts. 8 y 43).

La actividad registral es eminentemente técnica, es por ello que el RegistroAgrario Nacional además de coincidir con los principios esenciales de losRegistros Públicos de la Propiedad por lo que se refiere a la rogación, lacalificación, la legalidad, la legitimación, la publicidad, la seguridad jurídi-ca y el tracto sucesivo, entre otros que más adelante se analizarán, es elórgano desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria con autono-mía técnica y presupuestal, encargado del control de la tenencia de la tierray la seguridad documental de los predios rústicos, a través de:

a) La calificación, inscripción y certificación de los actos y docu-mentos en donde consten las operaciones y modificaciones que seoriginen en la propiedad ejidal y comunal, en los terrenos nacio-nales y las colonias agrícolas y ganaderas.1

b) Coadyuvar en la impartición y procuración de justicia mediante laexpedición de constancias sobre las inscripciones y asientos queforman parte de su protocolo, las que harán prueba plena en losjuicios y procedimientos correspondientes.

c) Expedir las normas y especificaciones técnicas así como la ejecu-ción y prestación de los servicios técnicos topográficos ycartográficos para la delimitación de las tierras en los ejidos y co-

1 Existen en México 27,460 ejidos y 2,400 comunidades (según el Catálogo Interinstitucional de NúcleosAgrarios, CINA, junio 1999) y 780 colonias agrícolas y ganaderas federales.


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munidades que así lo deseen, así como aquella necesaria para elfraccionamiento y ejecución de superficie que rebase los límitesestablecidos para la pequeña propiedad.

d) Constituir y administrar el Archivo General Agrario a nivel nacio-nal, expidiendo las copias certificadas que se le requieran de todosaquellos documentos que obren bajo su resguardo.

e) Ser depositario de las listas de sucesión, en la cual los ejidatarios ycomuneros designan a la persona a quien heredan universalmentesus derechos sobre la parcela y los demás inherentes a su calidadde ejidatario o comunero.

f) Garantizar el carácter público de la información sobre sus asientose inscripciones y proporcionar a cualquier persona que lo solicitelas copias requeridas a su costa.

El Reglamento vigente contiene las funciones de las Unidades Administra-tivas del Registro Agrario Nacional. Su estructura actual es la siguiente:

• Una Dirección en Jefe;• Seis Direcciones Generales de:

— Dirección General de Registro— Dirección General de Titulación y Control Documental— Dirección General de Catastro Rural— Dirección General de Asuntos Jurídicos— Dirección General de Finanzas y Administración— Dirección General de Delegaciones;

• Una Delegación del Registro en cada entidad federativa y• Una Unidad de Contraloría Interna.

La actividad registral, los folios agrarios y los principios registrales

La actividad o sistema registral es el conjunto de normas y procedimientosque tienen por objeto la calificación e inscripción de los actos jurídicos queconforme a la Ley y sus reglamentos deban inscribirse.


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Para realizar esta función el Registro Agrario Nacional cuenta con el procedi-miento registral que inicia con la solicitud de trámite que se presenta en laUnidad de Atención al Público con el número de entrada progresivo, conla hora y fecha, la cual tendrá efectos probatorios y para efectos del respetoal orden de prelación, una vez ingresada se turna al registrador quien, através de la calificación registral, examinará bajo su responsabilidad losdocumentos y actos jurídicos que en ellos conste, para determinar si losmismos cuentan con los requisitos de fondo y forma exigidos por lanormatividad aplicable.

La calificación registral se deberá dar en un plazo que no excederá los 60días naturales y puede ser en dos sentidos:

— Positiva, cuando el registrador resuelve autorizar su inscripción y

— Negativa, cuando el registrador resuelve denegar la inscripción;contra esta calificación procede el recurso de revisión establecidoen la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Además, el registrador puede emitir una Prevención, que es el acuerdo demero trámite que tiene por objeto requerir al interesado para que subsanelas deficiencias u omisiones en la documentación presentada, para lo cualel interesado contará con 20 días naturales para subsanar las observacionesy, de no hacerlo, el registrador emitirá calificación denegando el servicio.

Una vez realizada la calificación y siendo ésta positiva, se procederá a suasiento en los folios agrarios. El folio agrario constituye la unidad básicaregistral y es el instrumento donde se realizan los asientos registrales quese originan por la inscripción de los actos y documentos, con el propósitode que produzcan efectos contra terceros.

Los folios agrarios considerados en el Reglamento Interior del RegistroAgrario Nacional (RIRAN) son los siguientes:

I. De ejidos y comunidades, en el que se asienta todo lo relativo a suconstitución, modificación, transmisión, extinción y obligaciones


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•ANÁLISIS•

sobre sus tierras; a su organización económica y social, así como alos derechos individuales de sus integrantes.

II. De sociedades. En este folio deberá asentarse todo lo relacionadocon las actas constitutivas de éstas; sus estatutos, la razón o deno-minación social, los nombres de sus asociados, el objeto y el capi-tal social, así como cualquier acto que las modifique o extinga.

III. En el folio agrario de Terrenos Nacionales y denunciados comoBaldíos, se inscribirán las resoluciones que declaren la existenciade los terrenos nacionales y, en su caso, la nulidad de los títulos depropiedad y los actos de enajenación sobre dichos terrenos, así co-mo los datos relativos al deslinde.

IV. En el folio agrario de Colonias Agrícolas o Ganaderas se inscribiránlos títulos de propiedad de los lotes, los traslados de derechos sobrelos mismos; el reglamento interno; la adopción y expedición de lostítulos de dominio pleno, el acuerdo de cancelación y demás actos ydocumentos relacionados que produzcan efectos contra terceros.

El artículo Tercero Transitorio del RIRAN establece que:

La sustitución de los sistemas registrales de folios personales y rea-les operará de acuerdo con la disponibilidad del respaldo documen-tal e informático que se requiera para la transferencia de los actualesregistros y para satisfacer la operación normal de los mismos. Hastaen tanto se desarrollen dichos respaldos, se continuará operando conel anterior sistema registral y el Director en Jefe podrá autorizar laapertura de instrumentos que contengan las inscripciones de que setrate. Estos registros deberán transferirse al nuevo sistema confor-me a los normas operativas que al efecto se expidan.

En la actualidad el Registro opera con tres sistemas registrales:

1. Los ejidos y comunidades que han sido regularizados a través delProcede se inscriben en el Folio I mencionado en el RIRAN.


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2. Los núcleos agrarios que aún no reciben los certificados del Procedese siguen operando conforme al sistema registral anterior, quees en Libros y su actualización en el Sistema de Derechos Indi-viduales.

3. En cuanto a las colonias agrícolas o ganaderas, los terrenos nacio-nales y los decretos expropiatorios, sus movimientos se llevan demanera centralizada en Libros.

El registrador es el servidor público que examina y califica los documentosregistrales, autoriza las anotaciones, asientos y cancelaciones de acuerdocon el Reglamento Interior del RAN. Ahora bien, para llevar a cabo la cali-ficación, el registrador debe atender los principios registrales, los cualesexplican el contenido y función de los Registros Públicos, constituyendo laorientación básica del sistema registral y el resultado de la sistematizacióndel ordenamiento jurídico.

De entre los principios registrales, destacamos los nueve siguientes:

Primero: De rogación o instanciaSólo actúa a petición de los interesados; entonces, al ejercer suderecho quienes desean hacerlo, o bien las autoridades judicialeso administrativas en el ejercicio de sus funciones, aun cuando elRegistro Agrario Nacional tuviera conocimiento de un acto quesea susceptible de registro, no puede actuar de oficio, sino siem-pre a solicitud de parte.

Segundo: Seguridad jurídicaSe refiere básicamente a que los asientos registrales sólo puedenmodificarse a voluntad del titular de derecho, excepto las correc-ciones o cancelaciones de las inscripciones que se realizan pormandato judicial.

Tercero: La especialidad o determinaciónAl practicar un asiento, debe especificarse claramente la descrip-ción del derecho, por ejemplo: ubicación, superficie, medidas, lin-


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deros, el nombre del derechoso y la naturaleza del acto o contratoque se inscribe y, en general, todos los datos que precisa la ley.

Cuarto: La publicidadQue en realidad es un fin primordial del Registro Agrario Nacio-nal, para hacer públicos sus actos e inscripciones y dar constan-cia de lo que obra en su protocolo.

Quinto: La legalidadTodos los actos que se inscriban deben cumplir con todos losrequisitos de fondo y forma que exigen las leyes, tanto en mate-ria agraria como civil, fiscal, notarial y mercantil, dependiendodel acto que contenga el documento que desee inscribirse.

Sexto: La legitimaciónSe refiere a que lo asentado en el registro se considera como larealidad. Quien niegue o discrepe, en su caso, deberá probarlofehacientemente ante la autoridad judicial para cancelar o rectifi-car los asientos registrales.

Séptimo: De prioridad o prelaciónEs el respeto al número de ingreso de una promoción, para queotra posterior, que sea contradictoria o incompatible y esté afec-tando el derecho que contiene el documento que pretende inscri-birse, no pueda realizarse o calificarse antes que se desahogue elprimer documento que se presente.

Octavo: La calificaciónEl registrador está obligado a hacer un estudio integral del docu-mento presentado para su registro, tanto de forma como de fon-do; al revisar el contenido y la legalidad señala la procedencia oimprocedencia de la inscripción.

Noveno: El tracto sucesivoPara registrar un acto o contrato es preciso que la persona que lopretende tenga previamente anotado su derecho en el Registro


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Agrario Nacional, para mantener una exacta correlación con lasinscripciones.

Asistencia técnica y catastro rural

La función de asistencia técnica comprende la expedición de las normas yespecificaciones técnicas, así como la ejecución de los trabajos técnicos.La prestación de los servicios técnicos, topográficos y cartográficos querequiera la Secretaría de la Reforma Agraria y que se ejecuten por el Regis-tro Agrario Nacional tendrán por objeto:

a) Integrar los expedientes de los terrenos: nacionales; denunciadoscomo baldíos; expropiados a ejidos o comunidades, así como aque-llos que sean necesarios para la regularización de colonias agríco-las y ganaderas.

b) Generar los documentos de carácter técnico necesarios para la in-tegración de los expedientes relativos a los asuntos en trámite.2

c) Identificar, deslindar y fraccionar los excedentes de tierras ejidales,así como de las sociedades propietarias de tierras.3

d) Coordinarse con las autoridades de las entidades federativas y elInstituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática pararealizar los procedimientos relativos al fraccionamiento de los ex-cedentes de superficie en la propiedad privada y de las sociedadespropietarias de tierras.4

2 Esta actividad se fundamenta en lo dispuesto por el Artículo Tercero transitorio del decreto que reformó elArtículo 27 constitucional de fecha 3 de enero de 1992 y publicado en el Diario Oficial de la Federaciónel 6 de enero del mismo año.

3 Los artículos 47 y 132 de la Ley Agraria disponen los límites de superficie que puede tener un ejidatario en unmismo ejido (5%) o su equivalente a la superficie de la pequeña propiedad y, en el caso, respetar los límitesde las extensiones de tierra que pueden tener las sociedades propietarias de tierras, respectivamente.

4 El inciso se refiere a lo dispuesto por el artículo 142 de la Ley Agraria.


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En cuanto al catastro rural, en la actualidad se define como el inventario dela propiedad rústica en sus diversas modalidades, cuyo objetivo es lograr laadecuada identificación y correlación de sus titulares, poseedores o usu-fructuarios, mediante el archivo y registro de la información a través de losinstrumentos informáticos, cartográficos y documentales.

En 1928 el Gobierno de la República necesitaba contar, para el reparto detierras, con un acervo jurídicamente válido. Ante tal necesidad, el 20 de abrildel mismo año se emite el Reglamento del Registro Agrario, creándose unaoficina con objeto de inscribir en libros especiales la propiedad ejidal de lospueblos y donde operaba la Oficina de Expedición de Cartas Agrológicas; asíse inicia la creación de un Archivo de la propiedad rústica del país.

Décadas más tarde, ya en los inicios de los años ochenta, la Secretaría de laReforma Agraria llevó a cabo el Programa Nacional de Catastro Rural y Re-gularización de la Tenencia de la Tierra, el cual consistió en la identificaciónde los predios rústicos del país a través de la utilización de fotografías aéreas.

Hasta 1992 el Catastro Rural Nacional tuvo, entre otras aplicaciones, ladetección de tierras susceptibles de afectación para terminar con los lati-fundios y así cumplir con los compromisos adquiridos con los campesinosexpresados en la Constitución mexicana desde 1917.

Con base en las modificaciones de 1992, el RAN debe llevar el procesamiento,clasificación, control y manejo de la información estadística, documen-tal, técnica, registral, catastral y de planificación objeto de su competencia,teniendo bajo su resguardo la infraestructura, sistemas y procedimientosnecesarios para el procesamiento, actualización y óptima disponibilidad dela información actualizada del Catastro Rural Nacional.

El RIRAN señala que la Dirección General de Catastro Rural es la encargadade establecer los procedimientos necesarios para mantener actualizado elcatastro rural. Para la consecución de este objetivo, son parte fundamentallos resultados obtenidos por el Procede, de manera destacada por la infor-mación actualizada que éste ofrece de sus mediciones en núcleos agrariosde todo el país, más los datos aportados por los Notarios Públicos, los Re-


212


gistros Públicos de la Propiedad y otras dependencias, así como las resolu-ciones de los Tribunales Agrarios. Así, la Secretaría de la Reforma Agraria,a través del Registro Agrario Nacional, lleva a cabo la actualización delCatastro Rural.

La labor de actualización del Catastro Rural que se ha logrado a través delos resultados y apoyo del Procede, ha implicado que de 1993 al primertrimestre de 1999 se ha actualizado una superficie que supera los 44 millo-nes de hectáreas, beneficiando a más de 18 mil núcleos agrarios.

La importancia no sólo destaca por el número de núcleos agrarios, sinotambién en la forma como se realizan los levantamientos topográficos delos mismos, puesto que al estar ligados a la Red Geodésica Nacional seestablece un marco geográfico uniforme de referencia para la propiedadsocial en el país.

Los trabajos del inventario de la propiedad rústica del país tienen comoprincipales objetivos:

• Mantener actualizado el Catastro Rural Nacional con la informa-ción geográfica, cartográfica y documental de las modificacionesque sufra la propiedad rural en el país, derivadas de la aplicaciónde la nueva Ley Agraria.

• Lograr la ubicación e identificación real de la propiedad rural enrelación con los titulares y/o poseedores.

• Dar confiabilidad y seguridad en la tenencia de la tierra.

• Conocer la distribución de la tenencia de la tierra, la superficie delos predios, así como su clase y uso de la tierra y su relación conlos propietarios o poseedores y sus colindantes a nivel nacional.

• Contribuir con información actualizada de planos catastrales, es-tatales, municipales e individuales, planos por atributos, como son:uso, clase y tipo de tenencia de la tierra (por rangos de superficie).


213

•ANÁLISIS•

• Generar reportes estadísticos, a partir de una base de datos especí-fica, que apoyen el trabajo de instituciones públicas y privadascuando así lo soliciten.

Asimismo, el Catastro Rural Nacional, en el futuro con la informacióncatastral actualizada, será un instrumento que podrá proporcionar los ele-mentos técnicos y legales necesarios que permitan la identificación de lassuperficies que excedan los límites máximos establecidos a la pequeña pro-piedad en las entidades federativas.

La seguridad documental

La Ley Agraria confiere al RAN la responsabilidad de la seguridad docu-mental de las operaciones originales y las modificaciones que sufra la pro-piedad de las tierras y los derechos legalmente constituidos sobre ésta, seaejidal, comunal, nacional o de colonos. Esto implica otorgar la garantía deque todos aquellos documentos que tuvieron como antecedente la crea-ción, modificación o extinción de derechos sobre la tenencia de la tierra,están debidamente resguardados y se pueden consultar por los interesados.Nos referimos a que en el RAN se localizan documentos muy importantescomo son las resoluciones presidenciales y los planos definitivos de losejidos y las comunidades, los certificados de derechos agrarios que se otor-gaban individualmente a ejidatarios y comuneros, así como los decretos dedeclaratorias de terrenos nacionales y los títulos individuales de terrenosnacionales, entre muchos otros.

Ha sido necesario generar las disposiciones que permitan proteger estosdocumentos respecto a su estado, como a evitar su deterioro o sustracción,actividades que forman parte de la seguridad documental pues se regula ycontrola el acceso y uso de los documentos. Hay que saber cuántos docu-mentos se poseen y contar con una clasificación de los mismos para mante-ner un orden sobre su uso, salida y recepción.

La seguridad y el control documental son tareas que no sólo dan cuentade la historia agraria de este país, sino también son la base para apoyar


214


múltiples actividades, por ejemplo obtener pruebas para un juicio agra-rio; solicitar la integración de la carpeta básica del núcleo para poderingresar al Procede o bien conocer la historia de cómo se creó un ejido ouna comunidad.5

También un registro claro y preciso de todos los documentos que resguardael RAN permite mejorar las actividades del resto de las instituciones delSector Agrario y proporciona elementos para la toma de decisiones.

Un tipo de documentos fundamentales son aquellos que en lo individual seoriginan por el ingreso de un núcleo agrario al Procede, en este caso el RAN

tiene la obligación de emitir los nuevos documentos inscritos, que se entre-garán a cada uno de los ejidatarios y comuneros que cuenten con derechosasignados por la Asamblea del núcleo, en este caso nos referimos a loscertificados parcelarios, de derechos sobre tierras de uso común y, en sucaso, títulos de solares urbanos.

El Archivo General Agrario

El acervo del Archivo Agrario empezó a formarse con los documentos quelos pueblos solicitantes de restitución o dotación de tierras y ampliación deejidos presentaron ante las autoridades agrarias.

El RAN ha constituido, a partir de la documentación que le transfiriera laSecretaría de la Reforma Agraria, el Archivo General Agrario encargado dela custodia, clasificación y catalogación de los documentos en materia agra-ria, con el objeto de facilitar la organización y consulta de dicha información.

El archivo es público y por lo tanto cualquier persona tiene acceso a con-sultar la documentación, en la que podrá conocer el desarrollo de las distintasacciones agrarias y los documentos sobre inscripciones de terrenos nacio-nales y de los denunciados como baldíos, entre otros. El acervo del Archivo

5 La carpeta básica del núcleo contiene la resolución presidencial, el acta de posesión y deslinde y el planodefinitivo.


215

•ANÁLISIS•

General Agrario está constituido por los expedientes, las colecciones y elArchivo Registral.

Se han definido 52 grupos documentales que corresponden a la clasifica-ción que se hizo de los documentos generados por la ejecución de cadaprocedimiento agrario y abarcan cerca de 15 mil metros lineales. Cabe se-ñalar que otros fondos documentales aún permanecen en las oficinas deorigen y se tiene planeada su integración al Archivo General en el medianoplazo. Por las características de los documentos, el acervo se divide en dosgrandes secciones: los expedientes y las colecciones.

Existen 27 grupos documentales formados con expedientes. Cada uno estáintegrado con la documentación correspondiente a una acción agraria. Enesta sección destacan: Restitución de Tierras; Dotación de Tierras; Amplia-ción de Ejidos; Dotación y Accesión de Aguas; Nuevos Centros de PoblaciónEjidal; Reconocimiento o Confirmación y Titulación de Bienes Comunales;Terrenos nacionales; Colonias Agrícolas o Ganaderas; Expropiación deBienes Ejidales; Fusión y División de Ejidos; Permutas de Bienes Ejidales;Concesiones Ganaderas; Inafectabilidad Agrícola, Agropecuaria y Gana-dera; Parcelamiento Ejidal; Privación de Derechos Ejidales y Nuevas Adju-dicaciones; Solares de la Zona de Urbanización; Unidades Individuales deDotación Ejidal, y Cambio de Autoridades Ejidales.

Las colecciones están constituidas por documentos que fueron emitidospor el gobierno federal, como es el caso del Diario Oficial de la Federación—donde se publican las leyes y decretos agrarios, así como las resolucio-nes presidenciales de las distintas acciones agrarias tramitadas— o por lasdependencias que integran el Sector Agrario, como las circulares del De-partamento de Asuntos Agrarios y de la Secretaría de la Reforma Agraria,dictámenes, acuerdos y libros de actas de las sesiones del Cuerpo Consulti-vo Agrario, y las resoluciones presidenciales autógrafas.

El Archivo Registral concentra los libros y documentos donde constan lasoperaciones originales, las modificaciones que sufre la propiedad y los de-rechos sobre las tierras comunales y ejidales. En dicho Archivo sobresalenlos siguientes grupos documentales: Carpetas Básicas, Certificados de Bie-


216


nes Comunales, Libro Cinco de Ejecutorias, Libros de Títulos Parcelarios,Libros y Volúmenes de Inscripción de Resoluciones y Decretos Presidencia-les en Materia Agraria, Títulos de Terrenos Nacionales, Títulos y Certifica-dos de Solares Urbanos, Tomos de Consulta, entre otros.

Cabe señalar que el Archivo mantiene su vigencia administrativa, por loque continúan formándose legajos sobre distintos trámites, que una vezconcluidos son integrados al expediente que les corresponde. A partir deestos expedientes se integran las carpetas básicas que contienen la informa-ción documental y cartográfica que, certificada por la Dirección General deTitulación y Control Documental, hacen prueba plena del estado de dere-cho de los ejidos y comunidades.

El Archivo General Agrario tramita la expedición de copias certificadas deacuerdo con la normatividad establecida en la materia, por lo que el escritode solicitud debe mencionar la razón del pedimento o acreditar la calidadjurídica que capacita al solicitante para promoverlo.

Como parte de la modernización administrativa, recientemente se puso adisposición de los usuarios el Sistema de Consulta del Archivo GeneralAgrario, con lo que, por primera vez, se pone a disposición de todo el pú-blico información a través de medios electrónicos.

En la actualidad, una de las tareas principales del RAN, en relación con elArchivo, es brindar las facilidades necesarias para que la documentaciónresguardada pueda ser consultada por las personas interesadas, y se reali-cen investigaciones para lograr un mejor y mayor conocimiento de los pro-cesos agrarios que constituyen una parte fundamental de nuestra historianacional. Para apoyar la realización de esta tarea se firmó un convenio decolaboración con el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores enAntropología Social (CIESAS).

El Archivo General Agrario está constituido por un acervo documentalinvaluable, en cuya riqueza informativa se concentra la historia de más dediez millones de mexicanos y de sus antecesores, una mina de informaciónhistórica, jurídica y social, que el RAN tiene bajo su responsabilidad.


217

•ANÁLISIS•

Servicios del Registro Agrario Nacional

Del marco de competencias referido, se derivan un total de 167 serviciosadicionales al Procede que el Registro Agrario Nacional puede proporcio-nar, durante 1998 se recibieron más de 405 mil solicitudes de servicios;entre ellos destacan 14, por ser los más solicitados:

—La Designación de Sucesores por Ejidatario reportó la cifra de129,239 solicitudes ingresadas a la Institución.

—La Expedición de Constancias de Vigencia de Derechos tuvo unademanda de 64,256.

—La Expedición de Constancias de Inscripción, 45,153 solicitudesatendidas.

—A la Enajenación de Parcelas ingresaron 23,475 solicitudes de ins-cripción.

—La Transmisión por Sucesión de Ejidatarios tuvo una demanda de15,279 solicitudes.

—En la Expedición de Copias Certificadas de Inscripciones en poderdel RAN se reportó el ingreso de 12,943 solicitudes.

—La Inscripción de Resoluciones Judiciales, Administrativas y Sen-tencias que Crean, Modifican o Extinguen Derechos Ejidales oComunales, fue de 14,035.

—Por lo que respecta a Expedición de Copias Certificadas de Planos,para 1998 la cantidad de este tipo de servicio asciende a 12,024solicitudes.

—La Adopción de Dominio Pleno sobre Parcelas (Expedición de Tí-tulos de Propiedad) reportó 8,261 solicitudes.


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—En la Inscripción de Actas de Asamblea para la Elección de Ór-ganos de Representación y Vigilancia se recibieron 7,192 soli-citudes.

—Y los Oficios Informativos de Ubicación de Predios, los DiversosAcuerdos, la Aceptación de Ejidatario y el Reconocimiento deEjidatario con 3,760 solicitudes, cierran esta lista de los 14 servi-cios más solicitados al RAN, de entre los 167 que estadísticamentereporta el Sistema de Control de Gestión.

Asimismo, en cifras históricas acumuladas y con corte al 31 de diciembrede 1998, en el Registro Agrario Nacional se han inscrito los siguientes do-cumentos:

• 2’908,554 Certificados Parcelarios• 958,660 Certificados de Uso Común• 1’322,191 Títulos de Solares Urbanos• 25,307 Títulos de Dominio Pleno Parcelario• 1,897 Declaratorias de Terrenos Nacionales• 395,609 Títulos de Terrenos Nacionales• 373,502 Listas de Sucesores• 29,621 Títulos de Colonias• 286,075 Traslados y Cancelaciones de Derechos Agrarios• 28,684 Acuerdos de Asamblea de Cambio de Órganos de Repre-

sentación• 14,198 Reglamentos Internos y Estatutos Comunales• 2,070 Decretos Expropiatorios• 4,994 Diversos Acuerdos

Dentro de las 58,090 resoluciones judiciales o administrativas inscritas,destacan las 2,681 del Tribunal Superior Agrario y las 17,665 de los Tribu-nales Unitarios Agrarios, además de:

• 33,817 De la Comisión Agraria Mixta• 2,084 Del Cuerpo Consultivo Agrario• 1,843 Sentencias Judiciales


219

•ANÁLISIS•

En el rubro de Sociedades Rurales se han realizado un total de 23,130 ins-cripciones:

• 6,054 Sociedades de Producción Rural• 1,200 Uniones de Ejidos y Comunidades• 156 Asociaciones Rurales de Interés Colectivo• 50 Uniones de Sociedades de Producción Rural• 15,612 Sociedades de Solidaridad Social• 27 Federaciones de Sociedades de Solidaridad Social• 31 Sociedades Civiles y Mercantiles

Otra actividad institucional relevante dentro del control de la tenencia de latierra es la elaboración y dictaminación de planos. También con corte acu-mulado al 31 de diciembre de 1998, se cuenta con:

• 2’925,874 Planos Parcelarios• 11,943 Planos de Uso Común• 1’478,957 Planos de Solares Urbanos• 85 Planos de Explotación Colectiva• 12,352 Planos de Asentamientos Humanos• 1,322 Planos de Ejecuciones de Acciones Agrarias• 16,976 Planos Internos• 112 Planos de División de Ejidos• 21 Planos de Cambio de Régimen• 701 Planos de Expropiación

Esto nos da un total de planos elaborados y dictaminados por la Institución,de 4’448,343 al término de 1998.

La modernización institucional

Al constituirse el RAN como un Órgano Administrativo Desconcentradoque debía ver al futuro, pero también recuperar el acervo registral del pasa-do, su reto imperioso fue la modernización. Es por esta razón que el Regis-tro Agrario Nacional mantiene un proceso continuo de modernización y


220


optimización de los procesos y mecanismos para la atención de los múlti-ples servicios registrales, técnicos y documentales que la normatividad agra-ria le confiere, a fin de convertirlo en un registro público de la propiedadsocial con eficiencia, solidez y transparencia en el cumplimiento de susatribuciones y funciones.

Los esfuerzos se han dirigido a la desconcentración de una cantidad impor-tante de servicios hacia las delegaciones estatales, dejando como funciónsustantiva de las oficinas centrales la vigilancia y supervisión en la aplica-ción de la normatividad exigida en los procesos registrales.

Dicha descentralización ha tenido como soporte el óptimo aprovechamien-to de la infraestructura en telecomunicaciones con las que están dotadas lasdelegaciones del RAN en las entidades federativas; el diseño e implantaciónde los Sistemas Informáticos de Inscripción (SIRAN), el de Derechos Indi-viduales (SDI) y el de Control de Gestión (SCG), este último con la cualidadde efectuar consultas sobre el estado de atención de asuntos específicos entiempo real, además de permitir el seguimiento y análisis periódico porgrupo y tipo de servicios. A la vez, para la óptima operación de los siste-mas, se ha hecho una intensa labor de normalización de servicios y se handeterminado estándares de servicio para procesos que agrupan 75% de los167 servicios ofrecidos por el RAN.

Debido a que el Registro Agrario Nacional otorga servicios de índole registraly de control sobre las tierras de propiedad social, el universo de solicitantesde servicios está conformado tanto por la población rural del país como pordiferentes instancias de gobierno, educación e investigación de nivel fede-ral y estatal, así como por particulares; se han establecido diversos meca-nismos para la difusión y orientación sobre los servicios que esta Instituciónpresta, por lo que se cuenta con un esquema de difusión que atiende a losdiversos tipos de promoventes y el nivel de la demanda de los servicios. Enél se utilizan instrumentos que van desde materiales impresos hasta un sitioen Internet, además de la capacitación a personal de otras dependenciasque inciden de manera directa en los núcleos agrarios y la participación eneventos donde se concentran ejidatarios y comuneros para tratar asuntos decarácter agrario.


221

•ANÁLISIS•

Otro de los aspectos relevantes de la modernización en el Registro AgrarioNacional, ha sido la implantación y operación en la estructura territorial delas Unidades de Atención al Público, instancia que ha permitido transpa-rencia, agilidad y alta eficiencia en los mecanismos y procesos para la pres-tación de los servicios. Dichas instancias operan bajo un marco normativoespecífico y son atendidas por personal calificado y capacitado. Cabe men-cionar que las instancias centrales del RAN supervisan de manera perma-nente a dichas unidades.

En 1998, se concluyó la transferencia documental de la Secretaría de laReforma Agraria al RAN y se llevaron a cabo acciones para capacitar,homogeneizar, mejorar, eficientar y agilizar la administración de los archi-vos agrarios, tanto en las delegaciones estatales como en el Archivo Gene-ral Agrario; con este proceso, se da por concluida la acción en el ámbito dela transferencia documental y habrá de continuar el proceso de capacita-ción del personal para la mejor administración de los acervos agrarios.

Como parte de los procesos de modernización, se han definido los perfilesprofesionales específicos para la ocupación de los diferentes puestos, tantoen las áreas técnicas y jurídicas como en las administrativas, lo que ha per-mitido realizar una mejor selección del personal. Con la definición de prio-ridades, criterios y capacidad profesionales, se han fortalecido las áreassustantivas y de apoyo.

Por otra parte y ante la necesidad de mejorar la operación de las áreassustantivas en las delegaciones, se ha puesto énfasis en los procesos deselección del personal con el perfeccionamiento de los instrumentos quepermiten valorar la aptitud y conocimiento de los candidatos a ocupar pla-zas de registrador.

Es seguro que la capacitación del personal ha sido y seguirá siendo uno delos pilares para la modernización de la Institución, por lo cual los progra-mas de capacitación han incluido una visión integral en todas las áreas quecomponen el Registro Agrario Nacional; destacan, por su importancia so-bre la operación de la Institución, los cursos de actualización en materiatécnico-operativo, en las áreas de Catastro y en las Delegaciones, así como


222


normativo-jurídico en lo referente a las áreas de Registro, Asuntos Jurídi-cos y Titulación y Control Documental.

Si consideramos a las 6.6 millones de inscripciones que forman actualmen-te el protocolo del RAN y que, de ellas, cerca de 4.7 millones han sido rea-lizadas a partir de 1995, esto es, aproximadamente 70% del total, se tendráuna idea precisa del aumento de la actividad registral de la Institución. Porello, la modernización institucional permanente es un factor importante enla labor cotidiana y expedita del Registro Agrario Nacional.


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•ANÁLISIS•

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•FOROS•

La agricultura en América Latina:

situación y perspectivas*

E ste foro, en el que participan los dirigentes campesinos de México,es por demás importante para examinar el panorama de la agricul-tura en América Latina por el papel clave que el sector ha desem-

Margarita Flores de la Vega**

peñado en el desarrollo económico de la región.

En la presentación que sigue a continuación, se pretende proporcionar unavisión de conjunto de la evolución reciente de la agricultura y, tratándosede un continente tan vasto, identificar, además de los rasgos comunes, lasenormes diferencias que hay entre países y ubicar la posición que ocupaMéxico en ese contexto general. En la primera parte, se apuntan diez ras-gos que han caracterizado a la agricultura en la década de los noventa com-paradas con los decenios anteriores (hasta 1970). En la segunda parte, seesbozan algunas de las perspectivas que tiene el sector de acuerdo con lastendencias, así como lo que parecen ser los retos que tienen frente a sí lospaíses en su conjunto y, sobre todo, los productores y sus organizaciones.

* Notas elaboradas a partir de la presentación del tema en la Sesión 110 del ComitéPermanente de Control y Seguimiento (COPECOSE), el 27 de julio de 1999 en laProcuraduría Agraria, Ciudad de México.

** Funcionaria de la CEPAL. Las opiniones vertidas son responsabilidad de la autora ypueden no coincidir con las de la institución.

Margarita Flores 4/15/04, 4:38 PM225

226


La agricultura en la década de los noventa

Entre aquello que caracteriza a la agricultura en la presente década, hemosdestacado diez aspectos que permiten marcar algunas diferencias —a ve-ces de matiz, y en otras más profundas— con lo que fue su desempeño endécadas precedentes.

El PIB agrícola pierde participación en la economía

Mientras que a mediados de la década de los sesenta, la agricultura (inclu-yendo ganadería, silvicultura y pesca) contribuía con 17% del ProductoInterno Bruto (PIB) en el conjunto de América Latina, esa participación seha ido reduciendo en valores constantes para alcanzar 8.8% del PIB en pro-medio en 1997. Es decir, al crecer las economías, otras actividades hancrecido más. Esto refleja, en parte, la mayor articulación con la industria ala que se hace referencia más adelante.

Entre países se dan diferencias notables. Se pueden distinguir tres gruposde acuerdo con la importancia relativa de la agricultura en la economía, taly como aparece en el cuadro 1. Con algunas excepciones, en general puededecirse que en los países menos desarrollados de la región, o con econo-mías pequeñas, el peso de la agricultura en el conjunto de la economía esmayor. En cambio, en los países más grandes y de mayor crecimiento, elaporte de la agricultura es menor (menos de 10%) y más estable.

Cuadro 1América Latina: aporte de la agricultura al PIB en 1997

8.8% Promedio regional

Menos de 10% Argentina, Brasil, Chile, México, Panamá,Perú, Uruguay, Venezuela

Entre 10 y 20% Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador,Ecuador, República Dominicana

Más de 20% Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua,Paraguay

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.


227

•FOROS•

Si bien el aporte relativo de la agricultura a las economías de mayor ta-maño no es tan relevante, son esos países los que generan la mayor partede la producción agropecuaria en América Latina. Sólo Argentina, Brasily México contribuyen con casi 70% del PIB agrícola de la región (véase elcuadro 2). Para fines de comparación, se agrega el conjunto de los paísescentroamericanos.

1980 1990 1997(millones de dólares constantes)

América Latina 71,341 109,801 132,830Brasil 23,323 45,470 56,662México 16,509 17,053 19,047Argentina 10,133 11,469 14,212Centroamérica 4,445 6,292 7,592

*/ 1980 a precios de 1990; el resto a precios de 1995.Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.

Cuadro 2PIB Agrícola */

Principales países productores

El cambio que se ha producido en el transcurso de 25 años en el aporte dela agricultura a la economía de los países latinoamericanos se aprecia en lagráfica 1.3

En el caso de México, entre 1970 y 1995 se da un ligera reducción en laparticipación del sector agrícola en la formación del PIB, quedando por abajode 10%. En dos economías pequeñas, Haití y la República Dominicana, lareducción es muy marcada; en el primer caso resulta de una contracción dela economía, más severa en la actividad sectorial. En el segundo país, aligual que en otros de la región, la menor participación refleja más bien uncrecimiento más acelerado del sector industrial —incluida la maquila que

3 Las gráficas que se reproducen fueron tomadas de CEPAL e IICA, Panorama de la Agricultura de AméricaLatina y el Caribe en las últimas décadas (indicadores de comportamiento en cuadros y gráficos), docu-mento CEPAL, LC/L.1102, Santiago, Chile, diciembre de 1997.


228


Fuente: CEPAL, Unidad de Desarrollo Agrícola, sobre la base de cifras oficiales.

Gráfica 1Contribución del Producto Interno Bruto de la agricultura, caza,

silvicultura y pesca por países, 1970-1995

ha tomado mayor auge en la década presente— o los servicios, como sucedeen Panamá, en donde el aporte del sector agrícola a la formación del PIB esreducida y similar a la de las economías grandes de la región.

Trinidad yTobago Barbados

1970-19751990-1995

Venezuela

Argentina

Perú

México

Chile

Panamá

Jamaica

Brasil

UruguayEcuadorEl Salvador

Colombia

Bolivia

Costa Rica

R. Dominicana

Guatemala

Honduras

Paraguay

Haití

Nicaragua

Guyana

El PIB agrícola recupera dinamismo, pero se rezaga respecto al conjuntode la economía

Entre 1980 y 1997 la agricultura observó un crecimiento significativo. Aldiferenciar el comportamiento por décadas, llama la atención la respuestade la agricultura a condiciones económicas adversas.

Así, en la década de los ochenta, conocida como la década perdida deAmérica Latina, afectada por la crisis de los precios del petróleo y la deudaexterna, el escaso crecimiento de la economía alcanzó apenas una tasa de1.2% en promedio al año comparada con 2% en promedio en la agriculturaque logró un mejor desempeño, aunque insuficiente (véase el cuadro 3).


229

•FOROS•

En la década de los noventa, la economía latinoamericana en conjunto serecupera y también lo hace la agricultura, pero a un ritmo inferior. Es decir,pese a su mejor comportamiento, se produce un rezago que se refleja, comose ha dicho, en un menor aporte de la agricultura a la formación del ProductoInterno Bruto. En ese cuadro general destaca el pobre desempeño de laagricultura mexicana. En los ochenta no logró tener el impulso que tuvo enotros países, y su crecimiento en los noventa equivale a casi la mitad delpromedio regional. Se acumuló un déficit en la producción con relación ala población que en el mismo periodo creció a un ritmo superior.

En los países centroamericanos su agricultura había crecido poco en losochenta y al parejo de sus economías, apenas a 1% anual, de donde resultó—al igual que en México— un decremento en el producto por habitante.En cambio, en esta década, han recuperado un ritmo de crecimiento quecasi duplica al alcanzado en México. Como se verá más adelante, unos yotros países adoptaron, en general, un conjunto de políticas muy similares.

La PEA agrícola disminuye, pero menos que el aporte del sector a laeconomía

Hasta mediados de la década de los sesenta, la agricultura —agricultura,ganadería, silvicultura y pesca— era el sector que ocupaba al mayor núme-ro de personas en edad de trabajar en el conjunto de la región latinoameri-

Cuadro 3Crecimiento del PIB y del PIB agrícola

(Promedio anual, %)

1980-1990 1990-1997

Total Agrícola Total Agrícola

América Latina 1.2 2.0 3.8 2.8Argentina -0.7 1.3 6.0 3.1Brasil 1.6 2.5 3.2 3.2México 1.9 1.3 2.9 1.6Centroamérica 0.9 1.0 4.1 2.7



230


Menos de 10%De 10 a 20% Argentina, Chile, Uruguay, VenezuelaDe 20 a 30% Brasil, Colombia, México, Panamá, Perú, República

DominicanaDe 30 a 40% Bolivia, Ecuador, ParaguayMás de 40% Guatemala, Honduras, Nicaragua


Cuadro 4América Latína: PEA agrícola como proporción

de la PEA total, 1990(porcentajes)

cana. Y aunque se ha reducido su participación en la generación de em-pleos, el sector sigue ocupando una proporción significativa de la pobla-ción económicamente activa (PEA). De representar 47% en 1970, pasó a38% en 1980. Con información parcial para toda la región, estimacionesgruesas indican que en 1990 la agricultura daba empleo a cerca de 27% dela PEA total.

En el cuadro 4 se pueden apreciar las diferencias entre países en lo que serefiere a la importancia relativa del sector como generador de empleo.

En ningún caso el sector da empleo a menos de 10% de la PEA total; másbien el mayor número de países —para los cuales se dispone de informa-ción correspondiente a 1990— la ocupación supera a 20%. En cambio,como ha quedado anotado, en varios países el aporte al PIB es inferior a10%. Por otro lado, el conjunto de países en los que la ocupación en laagricultura es muy importante (más de 40% de la PEA total), son tambiénaquellos en donde la agricultura contribuye más a la formación del PIB.

En México la población económicamente activa en la agricultura es de al-rededor de 25% del total. En términos generales, sin embargo, no se corres-ponde la importancia relativa del empleo y el producto agrícolas, de donderesulta una productividad baja, que se compara negativamente con otrossectores de la economía y con otros países. La posición de la agricultura


231

•FOROS•

latinoamericana en el mundo, y entre los países de la región se aprecia enlas gráficas 2 y 3.

Fuente: CEPAL, Senderos Tegnológicos y Apertura Comercial de los Mercados Agrícolas en AméricaLatina y el Caribe (LC/R. 101), Santiago de Chile (valores en dólares internacionales de 1980).

Gráfica 2Productividad de la fuerza de trabajo y de la tierra a nivel

mundial, 1970-1990

Africa

Corea y Japón

América Latina y Caribe

Europa

Estados Unidos y Canadá

0 5000 10000 15000 20000 25000

Productividad de la fuerza de trabajo

Africa

Estados Unidos y Canadá


Europa

Corea y Japón

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600

Productividad de la tierra de labranza

1970

1990

1970

1990


232


Fuente: CEPAL, Senderos Tegnológicos y Apertura Comercial de los Mercados Agrícolas en AméricaLatina y el Caribe (LC/R. 101), Santiago de Chile (valores en dólares internacionales de 1980).

Gráfica 3Productividad de la fuerza de trabajo y de la tierra

en América Latina, 1970-1990

Entre los países de un gran desarrollo económico, aquellos que tienen esca-sos recursos en tierra, como Corea o Japón, han realizado inversiones quehan permitido alcanzar niveles de productividad muy por encima de losresultados obtenidos por otros países. En cambio aquellos que tienen enor-mes extensiones de tierras cultivables en comparación con su población,como Estados Unidos o Canadá, han puesto énfasis en aumentar la produc-tividad de la fuerza de trabajo como se aprecia en la gráfica 2. En el otroextremo, el continente africano consigue una baja productividad tanto en latierra como por trabajador. Y América Latina ocupa una posición interme-dia, con un desempeño más favorable de la fuerza de trabajo.

México

América Central y Caribe

Países andinos


Brasil

Cono Sur

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000

Productividad de la fuerza de trabajo

Productividad de la tierra de labranza

México

Cono Sur


Brasil

Países andinos

América Central y Caribe

0 100 200 300 400 500 600

1970

1990

1970

1990


233

•FOROS•

En la gráfica 3, por su parte, se aprecian diferencias notables entre paísesen América Latina. Entre 1970 y 1990 la productividad de la fuerza detrabajo tuvo un aumento importante en los países del Cono sur y Brasil. Encambio, en los países andinos y en México, la productividad de la tierra fuemás dinámica. En Centroamérica y el Caribe, con menor disponibilidad detierras, su productividad es bastante alta mientras que la de la fuerza de tra-bajo no lo es y no ha experimentado cambios importantes. En los dos casos(tierra y fuerza de trabajo), y no obstante los mejores rendimientos que seobtuvieron en 1990 comparados con 1970, México ocupa la posición másrezagada en el conjunto de América Latina. Superar esa situación represen-ta un reto enorme, sobre todo tomando en cuenta el esfuerzo realizado a lolargo de dos décadas. Y aunque no es fácil elevar la productividad de lafuerza de trabajo agrícola en la región y aumentar la proporción de tierrapor trabajador, sería conveniente aplicar un esquema productivo que absor-biera fuerza de trabajo.4

Se modifica el patrón de cultivos

En 25 años se produjo un cambio significativo en la estructura productivadel sector agropecuario en América Latina. Al respecto, resulta muyilustrativa la comparación del crecimiento de la producción de ocho gru-pos de productos entre un año base (promedio 1970-1975) y 1990-1995.Como se aprecia en la gráfica 4, las oleaginosas tomaron preeminencia,con un gran dinamismo en su producción. La caña de azúcar, hortalizas,frutas y los productos cárnicos también mostraron un crecimiento signifi-cativo —pero menor al primer grupo—. En cambio los cereales y el café,si bien aumentaron el volumen producido, lo hicieron a menor ritmo; lasraíces y tubérculos, por otra parte, mantuvieron sus cosechas práctica-mente sin cambios.

En un ejercicio similar para México, la estructura productiva se modificaentre 1970 y 1995 siguiendo un patrón diferente al del resto de AméricaLatina. Tal y como se aprecia en la gráfica 5, en su estructura productivapierden importancia las oleaginosas cuya producción se contrae, aumen-

4 Véase, CEPAL e IICA, Panorama…., op. cit.


234


tando la dependencia del exterior; la de tubérculos se mantiene casi sincambios; los cereales y frutales crecen en forma similar, y se da un creci-miento importante en productos pecuarios y sobre todo en hortalizas, queincrementa la oferta exportable.

Fuente: CEPAL, Unidad de Desarrollo Agrícola, sobre la base de datos de la FAO.

Gráfica 4Estructura productiva del sector agropecuario regional

1970-1975 y 1990-1995

El comercio agropecuario crece en forma acelerada

El cambio en el patrón de cultivos nos lleva a preguntarnos cómo se insertala agricultura latinoamericana en el medio internacional a través del co-mercio y de las relaciones comerciales negociadas desde finales de la déca-da pasada y concluidas en la presente. Una característica central es el creci-miento acelerado del comercio internacional agropecuario. Mientras queen la década de los ochenta el intercambio comercial creció muy lentamen-te, en los noventa recupera en parte el dinamismo de los setenta.

Caña de azúcar

Cereales

Pecuarios

Oleaginosas

Raíces y tubérculos

Hortalizas

Frutas

Café verde

1970-19751990-1995


235

•FOROS•

Para América Latina, la expansión del comercio le ha permitido aumentaren forma sustantiva el saldo favorable que pasó de 5 mil millones de dóla-res en 1970 a 25 mil millones en 1997 (véase el cuadro 5). Es decir, el valorde las exportaciones ha acrecentado la capacidad de compra en el exterior.

Fuente: CEPAL, Unidad de Desarrollo Agrícola, sobre la base de datos de la FAO.

Gráfica 5Estructura productiva del sector agropecuario por países,

1970-1975 y 1990-1995

1970 1980 1990 1997América LatinaExportaciones 7,641 31,991 34,923 54,791Importaciones 2,300 14,525 14,756 29,373Balance 5,342 17,465 20,168 25,418

Cuadro 5América Latina balance comercial agropecuario

Principales países exportadores(millones de dólares)

Cereales

Pecuarios

Oleaginosas

Raíces y tubérculos

Hortalizas

Frutas

1970-19751990-1995


236


1970 1980 1990 1997ArgentinaExportaciones 1,499 5,519 6,977 12,249Importaciones 126 682 227 1,722Balance 1,373 4,837 6,750 10,526

BrasilExportaciones 1,946 9,320 8,764 16,427Importaciones 295 2,481 2,269 6,590Balance 1,651 6,850 6,495 9,837

ChileExportaciones 41 392 1,201 2,541Importaciones 169 812 379 1,292Balance -129 -420 823 1,249

ColombiaExportaciones 598 3,045 2,386 4,026Importaciones 81 535 368 1,766Balance 517 2,510 2,018 2,260

EcuadorExportaciones 176 624 790 1,944Importaciones 24 182 170 487Balance 152 442 620 1,457

GuatemalaExportaciones 205 1,033 801 1,490Importaciones 32 147 186 543Balance 172 886 615 946

MéxicoExportaciones 695 1,833 2,936 6,292Importaciones 222 3,168 4,990 7,764Balance 473 -1,335 -2,053 -1,472

Fuente: FAO, Anuario de Comercio Exterior 1985, 1995 y FAOSTA.

Cuadro 5 (continúa)América Latina balance comercial agropecuario

Principales países exportadores(millones de dólares)


237

•FOROS•

Igual que en el PIB, los principales exportadores son Brasil y Argentina alos que le sigue México. Los tres concentraron más de 60% de las exporta-ciones agropecuarias latinoamericanas en 1997. Con ventas menores, perosignificativas, están Colombia, Chile, Ecuador y Guatemala.

Entre 1970 y 1997 las ventas externas de la región crecen siete veces. Des-taca el dinamismo de las mexicanas, ecuatorianas y, sobre todo, de las chi-lenas que en ese periodo se multiplicaron 60 veces. La importancia relativadel comercio exterior agropecuario varía de país a país, tal y como se apre-cia en el cuadro 6.

Cuadro 6Exportaciones agropecuarias de América Latina

Importancia relativa, 1997(porcentaje de las exportaciones totales de bienes)

Porcentaje del total PaísesMenos de 10% MéxicoDe 10 a 20% Chile, Perú, VenezuelaDe 20 a 40% Brasil, Bolivia, ColombiaMás de 40% Argentina, Belice, Centroamérica, Perú


No existe una relación directa entre tamaño de la economía, valor de lasexportaciones y su importancia relativa. Mientras en México las exporta-ciones agropecuarias aportan menos de 10% del valor de las ventas exter-nas, en Argentina —al igual que en Centroamérica— su contribución altotal supera 40%. Independientemente de su posición, para todos es claveconseguir una mejor competitividad que les permita conquistar —o mante-ner mercados— y sustituir importaciones en los mercados nacionales. Alrespecto, un aspecto crucial es cómo incorporar exitosamente a los distin-tos grupos de productores a esa dinámica.

En contrapartida, las importaciones agropecuarias han aumentado a un ritmomás acelerado (10.3% en promedio anual) que las exportaciones (6.6% enpromedio al año) en la presente década. Si en las importaciones sólo se inclu-


238


Cuadro 7América Latina: importaciones de alimentos y

exportaciones agropecuarias(tasas de crecimiento promedio al año)

1980-1990 1990-1997Exportaciones Importaciones Exportaciones Importaciones

América Latina 0.9 -0.3 6.6 8.7Brasil -0.6 -1.5 9.4 13.7Argentina 2.4 -12.1 8.4 34.7México 4.8 4.4 11.5 2.9Chile 11.9 -9.7 11.3 22.6Centroamérica -1.9 -0.7 7.2 15.6

Fuente: FAO, Anuarios de Comercio Exterior 1985, 1995 y FAOSTAT.

yen las de alimentos sin procesar, el ritmo de crecimiento anual se reduce unpoco pero sigue siendo superior al de las ventas externas, es decir, de 8.8% enel conjunto de la región. En el cuadro 7 puede apreciarse la evolución de lasexportaciones agropecuarias y compararla con la de las importaciones dealimentos en países seleccionados por la relevancia de su comercio exterior.

En la tendencia general, México es una excepción, ya que las importacio-nes de alimentos han aumentado a un ritmo marcadamente inferior al de lasexportaciones. Identificar al sector desplazado y sus alternativas producti-vas contribuiría a ampliar el efecto positivo de mayor intercambio. Cabeaclarar que la producción de alimentos para el conjunto de América Latinasupera la tasa de crecimiento de la población; por ello no debería haberproblemas de hambre. La dificultad estriba en su distribución desigual.

La mayor apertura comercial influye en la evolución de la producción delos países. Al aumentar la competencia tanto en los mercados externos comointernos, la especialización se va adecuando a las capacidades de producira menores costos y de negociar condiciones más equitativas con los com-petidores, sobre todo aquellos que gozan de subsidios a la producción y/o ala exportación, lo cual les posibilita disminuir los precios de sus productos.Esa es una de las razones de la tendencia a la baja de los precios de los


239

•FOROS•

productos agropecuarios en los mercados internacionales, pese al alza queregistran en algunos años.

Con variaciones importantes entre 1985 y 1996, los precios reales interna-cionales de varios de los principales productos comerciados se mantienenpor debajo de los niveles de 1985. Es el caso de la carne de vacuno, elcacao, el café, el maíz y el azúcar. En cambio el plátano, trigo y harina depescado han logrado una cierta estabilidad al alza.

A diferencia de experiencias previas de acuerdos entre países productoresy consumidores, destinados a regular la oferta y los precios de productos,como el Convenio Internacional del Café, a fines de la década pasada seincorporó la agricultura a las negociaciones comerciales multilaterales enla Ronda Uruguay del GATT. Por primera vez —ya en la Organización Mun-dial del Comercio, la OMC—, se plantea la reducción del marcado proteccio-nismo de la agricultura de los países desarrollados, con menores subsidiosque favorecen a sus productores con ventajas creadas artificialmente y colo-can en posición desfavorable a los de los países en desarrollo, y se definenreglas para abrir el acceso a los mercados de los países participantes. Entrelas repercusiones de los acuerdos, se expande el comercio, se abren más lasfronteras a las importaciones, se reducen aranceles y barreras al comercio ypodría manifestarse una tendencia más estable de los precios al alza.

Se desdibujan las políticas agrícolas

En diferentes momentos y con grados distintos, desde mediados de la décadade los ochenta, y hasta entrados los noventa, en casi todos los países de Amé-rica Latina se introdujeron reformas importantes en la política sectorial. Entérminos generales, su reorientación llevó aparejada la reducción, elimina-ción o cambio en las funciones que hasta entonces desempeñó el aparatopúblico, muchas de las cuales fueron transferidas al sector privado. Entre losprincipales argumentos a favor de reducir la intervención estatal se destacó elimperativo de equilibrar las finanzas públicas y la imposibilidad de solventarun gasto creciente con déficit; adicionalmente se observó cómo, en el ejerci-cio del gasto, se habían dado casos recurrentes de uso inadecuado e ineficientede los recursos a pesar de los controles a que estaba sujeto.


240


Los principales cambios en las reglas del juego incluyeron la desregulaciónde los mercados de productos, insumos, servicios y mercados financieros,así como la revisión de los derechos de propiedad en tierras que fueronasignadas en el marco de procesos de reforma agraria.

En el caso de los productos, se eliminaron los precios de garantía, los gobier-nos dejaron de comprar las cosechas de básicos y en muchos casos pusierona la venta la infraestructura de almacenes y bodegas. En insumos, según lospaíses, se dejó de subsidiar el precio de fertilizantes, combustibles, electrici-dad y agua y se transfirió a los usuarios la gestión de los sistemas de riego.

La gama de servicios en los que se introdujeron cambios importantes en laparticipación gubernamental incluye los programas de investigación, la asis-tencia técnica, la capacitación y comercialización. Con excepción de losprimeros, en los que se redujo el presupuesto, la tónica dominante fue laeliminación de los programas y la propuesta de la creación de oficinas pri-vadas de servicios.

Por lo que toca al sector financiero, se reestructuraron los bancos de desa-rrollo y fomento agropecuario, se saneó su cartera y se redujo el subsidio alas tasas de interés.

Para garantizar la propiedad, en varios países se adecuó la legislación per-tinente con el fin de otorgar plenos derechos de propiedad a beneficiariosde la reforma agraria y liberar el mercado de tierras.

En síntesis, el marco institucional en el que se desenvuelven las actividadesagrícolas se alteró, se abrieron espacios a la mayor participación del sectorprivado y de las organizaciones sociales de los productores. La transiciónha afectado —y ha sido aprovechada— de manera diferente por los pro-ductores que necesitan cada vez más de mayor información y especializa-ción. En algunos casos, las propias demandas de los productores dieron piea la revisión de algunas políticas, y al retorno de la participación estatal enciertas áreas y servicios (como asistencia técnica, apoyos a la comerciali-zación, subsidios al ingreso, reconversión productiva, etc.) con criterios demayor eficiencia y, sobre todo, de corresponsabilidad de los productores.


241

•FOROS•

La modernización alcanza a sectores importantes pero se mantiene laheterogeneidad y la desigualdad

El crecimiento de la agricultura y los avances notables en productividad noes extensivo a todos los sectores. La estructura de la agricultura latinoame-ricana mantiene un patrón predominantemente dual, con un sector empre-sarial relativamente pequeño y un sector campesino en el que van surgien-do diferencias productivas, de vínculos con el mercado y de ingreso. Lafuerte heterogeneidad está determinada en gran medida por las condicionesde acceso a la tierra, el capital y la tecnología. Si, por un lado, los márgenesentre los logros alcanzados en América Latina y lo conseguido en otrasregiones indican que hay un margen importante para aprovechar el poten-cial aún no explotado en la región, por otra, indica que la inclusión de am-plios sectores de productores hasta ahora excluidos del beneficio de mejo-ras tecnológicas y condiciones para acceso a mercados, tendría un impactoeconómico y social positivo más amplio.5

Pobres IndigentesAño Del total De los hogares De los hogares

hogares rurales ruralesAmérica Latina 1990 41 58 34

1994 38 56 341997 36 54 31

Costa Rica 1990 24 25 121994 21 23 101997 20 23 9

México 1989 39 49 231994 36 47 201996 43 53 25

Fuente: CEPAL, Anuario Estadístico 1998 y Panorama social de América Latina 1998, documento LC/G.2050-P, Santiago de Chile, 1999.

Cuadro 8América Latina: hogares rurales pobres

(porcentajes)

5 Véase CEPAL, Quince años de desempeño económico. América Latina y el Caribe. 1980-1995, Documen-to LC/G.1925 (SES.26/17), Santiago de Chile, 1996.


242


La desigualdad se refleja en niveles de pobreza más altos que en lasciudades

La heterogeneidad y las desigualdades en la agricultura se reflejan, en ge-neral, en una concentración de los ingresos en el campo y en una severapobreza rural. Si bien la proporción de hogares pobres ha disminuido enforma consistente en el conjunto de América Latina en lo que va de la pre-sente década, la pobreza afecta todavía a más de la tercera parte de lasfamilias, y en el campo a más de la mitad.

En México, los avances logrados en los primeros años de la década parareducir la pobreza en la que vivía 49% de los hogares rurales sufrieron unenorme retroceso como resultado de las condiciones económicas adversasposteriores a 1994, de tal manera que en 1997 se estimaba que la propor-ción de hogares pobres superó a la que había a fines de los ochenta. Esasituación era particularmente preocupante para una cuarta parte de los ho-gares rurales cuyos ingresos estaban por debajo de la línea de indigencia.6

Si bien se estima que la distribución del ingreso en el último año es menosinequitativa que en 1990, y que se han formulado programas focalizados deatención a la población más pobre, mejorar las condiciones de vida en elcampo sigue siendo un alta prioridad.

Se amplían los vínculos agricultura/industria/servicios

La mayor participación en los mercados externos demanda un mayor pro-cesamiento de los productos agrícolas que abarca desde la selección y em-paque hasta su transformación industrial. Se requiere, asimismo, de mayo-res servicios de investigación e incorporación de innovaciones tecnológicaspara prolongar la vida útil de los productos, facilitar la comercialización ymercadeo (comunicaciones), seguimiento de precios, cobranza, etc. Serelocalizan procesos productivos y se amplían los vínculos entre la agricul-tura, la industria y los servicios.

6 La línea de pobreza corresponde a un ingreso suficiente para adquirir una canasta básica de alimentos. Eldoble de su costo marca la línea de indigencia.


243

•FOROS•

Los montos de las inversiones necesarias para el desarrollo de tecnología,servicios de información y mercadeo alejan las posibilidades de los peque-ños productores de incursionar por sí solos en mercados cada vez más com-petidos.

Mediante relaciones contractuales o de integración vertical con laagroindustria o con empresas comercializadoras, los pequeños productoresy las empresas pueden conseguir beneficios mutuos. Para la empresa, setrata de obtener un abasto seguro de un producto de calidad por la supervi-sión ejercida; para el pequeño productor, ofrece un mercado y un ingresoestable al reducirse las fluctuaciones en los precios que, como parte de losriesgos inherentes a la producción primaria, pueden ser más fácilmenteabsorbidos por las empresas de mayor tamaño.

Esa relación, sin embargo, no está exenta de dificultades que reflejan in-tereses no siempre coincidentes. Entre ellos están los riesgos asociados ala tecnología empleada cuando no se contempla claramente la sosteni-bilidad de la producción que puede afectar al agricultor, y a la falta de unmarco institucional que garantice los derechos de las partes contratan-tes. Sin embargo, el proceso de integración se presenta como una opciónviable para difundir mejoras productivas y económicas entre pequeñosproductores.

La población rural obtiene cada vez más ingresos de actividadesdistintas a la agricultura

Población rural ya no es sinónimo de población agrícola. Esto es, la pobla-ción rural, y principalmente la población pobre, tiene otras fuentes de in-greso —además de la agricultura y la ganadería. Éstas incluyen el trabajoasalariado en el propio sector y fuera de él, así cono remesas de familiaresque trabajan en otros países o en las zonas urbanas.

Resulta muy ilustrativo examinar cuál es la posición que ocupa en su traba-jo la gente que vive en el campo, ya sea como empleador, asalariado, tra-bajador por su cuenta en o fuera de la agricultura. En México hay unaproporción significativa de la PEA rural (18%) que trabaja por su cuenta en


244


actividades no agrícolas; en cambio, sólo 5% son empleadores y los quetrabajan por su cuenta en la agricultura son la tercera parte.

En otros países de América Latina, en general, es menor la proporción deempleadores y mayor la de asalariados, lo cual indica en algunos casos unamayor concentración de los recursos y la riqueza, pero también la selecciónde cultivos —hortalizas o flores, por ejemplo, que requieren de un empleoimportante de mano de obra (véase el cuadro 9)—. Mientras en México yen Costa Rica por cada empleador había nueve asalariados, en Brasil y ElSalvador la relación era 1 a 13, en Chile 26 y en Guatemala 76.

Cuadro 9PEA rural: posición en el trabajo

(porcentajes)

Empleador Asalariado Cta. propia no Cta. propiaagrícola agrícola

México 5.1 48.1 18.1 28.6Brasil 1.8 34.3 6.6 57.2Chile 2.4 64.2 6.7 26.6Costa Rica 7.1 67.8 13.9 11.3El Salvador 4.0 50.9 17.0 28.1Guatemala 0.5 38.3 13.3 47.9

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina 1998, LC/G. 2050-P, Santiago de Chile, 1999.

Los retos y las perspectivas

El desarrollo desigual de la agricultura, su rezago respecto a otros sectoresde la economía y la importancia creciente del comercio, plantean muchosdesafíos para los productores, entre los que cabe destacar:

1. La globalización y el acceso a los mercados.2. La sostenibilidad ambiental y económica.3. La equidad.4. El fortalecimiento de las organizaciones económicas de pequeños

productores.


245

•FOROS•

1. A grandes rasgos, el primer reto que enfrenta el sector agrícola es laglobalización en términos de acceso a los mercados, de precios, de satis-facción de normas y reglamentaciones. Tal y como se mencionó, el protec-cionismo que los países desarrollados aplicaban a su agricultura antes de laRonda Uruguay del GATT colocaba a los países que competían con ellos enuna situación de desventaja. Esa protección permitió que los precios semantuvieran deprimidos. Si bien esa situación representaba una gananciapara los países importadores netos, para los exportadores, y sobre todo aque-llos cuyos ingresos en divisas dependen de ciertos productos agrícolas, elpanorama era muy desfavorable.

Las negociaciones han llevado a la disminución de subsidios, barreras noarancelarias al comercio (cuotas, normas sanitarias), aranceles, con un ho-rizonte definido en el tiempo. A pesar de que cada vez hay mayor apertura,también hay una mayor complejidad en las relaciones y en los acuerdos.Además de los efectos macroeconómicos positivos que tiene la creación decomercio, en lo micro es indispensable dar atención específica a los pro-ductores que en el nuevo escenario se ven desplazados del mercado.

La multiplicidad de acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales ejer-ce una fuerte presión en los países para dar seguimiento al cumplimientoque le dan las partes contratantes, sobre todo cuando afectan a la produc-ción doméstica para aprovechar las ventajas y evitar las restricciones; enúltima instancia, para velar por la defensa de los intereses de los producto-res nacionales.

Por ejemplo, las normas que se imponen a las importaciones en el mercadoestadounidense a partir de ciertas características de producto, de su empa-que, de su etiquetado, no son siempre las mismas que se aplican en otrosmercados, los europeos o los asiáticos, de tal forma que el productor tieneque mantenerse informado, y los gobiernos también para proporcionar elservicio a los productores.

Eso hace que el productor esté sometido permanentemente a nuevas de-mandas y exigencias y, por lo tanto, a nuevas presiones para adaptar suproducto. Las necesidades crecientes de inversión en servicios de infor-


246


mación de mercados (y de mercados específicos para cada producto y encada país), en comunicaciones y en desarrollo tecnológico, no pueden serafrontadas por un productor individual. Ahí se necesita la acción organi-zada, la visión estratégica de los dirigentes y la formación de alianzasentre productores.

También requiere de un replanteamiento sobre los apoyos del Estado que,sin contravenir las normas aceptadas en los acuerdos multilaterales, contri-buyan a disminuir los costos de transacción y favorezcan el desarrollo másequitativo. Se trata, entre otros, de la investigación, los servicios de asisten-cia técnica, financiamiento, información, etcétera.

La demanda de productos de calidad —y además, saludables— agrega unaexigencia más a los productores. La difusión de nuevas variedades,genéticamente modificadas, que aumentan rendimientos o resistencia a cier-tas condiciones de producción adversas, no es necesariamente la más acep-tada por los consumidores. La información confiable sobre las ventajas,aciertos y posibles riesgos de esas modificaciones —y en general de lasopciones tecnológicas—, constituye un bien público, que demanda tam-bién de una mayor intervención del aparato público y corresponsabilidadde los productores.

2. La sostenibilidad de la agricultura y las condiciones que la favorecen seha convertido cada vez más en una preocupación de la sociedad, de losgobiernos y, paradójicamente, con menor intensidad, de los propios pro-ductores, ya sea por falta de información o de opciones ante la escasez derecursos para explotar sus tierras de una manera diferente. Las consecuen-cias de ciertas prácticas culturales o de la aplicación de paquetes tecnológi-cos catalogados en otro momento como de gran éxito, pueden hacer queresulten menos apropiados en circunstancias de mayor presión sobre losrecursos naturales.

Los aspectos de interés en la sostenibilidad son medioambientales, econó-micos y sociales. Es decir, cada vez se plantea más la interrogante de hastacuándo se podrán seguir utilizando los recursos que se están empleandoactualmente sin agotar sus capacidades. Y si se toman medidas para evitar


247

•FOROS•

la erosión de los suelos, la salinización, la excesiva compactación o la acu-mulación de residuos dañinos que además perjudican la salud de los traba-jadores agrícolas. O si las tecnologías recomendadas son compatibles conla conservación y perdurabilidad de los recursos y son económicamentesostenibles.

3. Desde otra perspectiva, la sostenibilidad es también social. La búsquedade la equidad es uno de los mayores desafíos del desarrollo de la agricultu-ra y, en general, del desarrollo económico. La reducción de la pobreza queafecta a contingentes considerables de la población rural, representa unreto formidable que requiere enormes inversiones y proyectos productivoscomplementarios a la atención de las necesidades básicas.

4. Ese tema se asocia de manera muy estrecha con el indispensable fortale-cimiento de las organizaciones de pequeños productores, la capacidad dedesarrollar el capital humano y social de las comunidades rurales y la aper-tura de espacios a las iniciativas de los propios productores rurales, conbases materiales reales.

Para enriquecer el capital humano, la tarea básica es la educación y la capa-citación, entendida en un sentido amplio, no sólo como transmisión de in-formación y conocimientos, sino en su incorporación a una práctica coti-diana que permite el desarrollo de múltiples capacidades que no están siendoaprovechadas ni explotadas en el campo. ¿Cómo favorecer una mayor par-ticipación de los productores en diversas actividades productivas, si no es-tán informados?; ¿cómo aprovechar mejor, innovar y adaptar la tecnología,si los productores no están informados y preparados?; ¿cómo conseguiruna mayor presencia en los mercados sin medios o sin capacidad de esta-blecer alianzas o asociaciones en donde haya beneficios mutuos para laspartes?

Los conocimientos y el adiestramiento personal se enriquecen cuando laacción colectiva los refuerza. El capital social de las comunidades o de lasorganizaciones de productores es el que les permite aprovechar las capaci-dades comunitarias, la confianza que fortalece vínculos indispensables paraproyectos productivos, sociales y de participación ciudadana. La participa-


248


ción organizada de los productores, la visión de la dirigencia y la decisiónde las organizaciones sigue siendo el ingrediente clave para un desarrollosectorial sustentable y equitativo.


249

•ESTADÍSTICAS•

Estadísticas

Estadisticas 4/15/04, 4:39 PM249

Fondos comunes y el programa de la mujer campesina

250


Estadística Unidad de medida Año Total1995 1996 1997 1998

1. Existencias al31 de diciembre Miles de pesos 257,300 346,700 353,800 480,5002. Cuentahabientes Ejidos y 6,006 5,502 5,168 4,847

Comunidades3. Solicitudesaprobadas Solicitudes 1,166 925 880 627 3,5984. Retiros Miles de pesos 221,490 200,862 268,500 193,900 884,7524.1. Retiro parainversión productiva Miles de pesos 70,921 79,019 83,504 46,920 280,3644.2. Retiro parainversión social Miles de pesos 150,569 121,843 184,996 146,980 604,3885. Depositos Miles de pesos 118,729 194,808 236,300 228,800

Cuadro 1Fondos comunes 1995-1998

Estadística Unidad de medida Año Total1995 1996 1997 1998

1. Financiamientos Miles de pesos 123 3,235 12,282 20,117 35,7572. Gruposfinanciados Grupos 10 170 302 474 9563. Mujeresacreditadas Mujeres 280 3,535 5,058 6,676 15,5494. Recuperaciones Miles de pesos 5,032 3,934 3,942 5,815 18,723

Cuadro 2Programa de la Mujer Campesina 1995-1998

Fuente: “Informes de autoevaluación del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal”.

En esta ocasión, presentamos información de 1995-1998 sobre los Fondoscomunes y el Programa de la Mujer Campesina, ambos coordinados por elFideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (Fifonafe).*

* Agradecemos a Jesús Velasco Mata, Director Técnico del Fifonafe, por hacernos lle-gar esta información.


251

•ESTADÍSTICAS•

Núm. Estado 1995 1996 1997 19981. Aguascalientes 840 840 680 652. Baja California 6,970 5,300 5,450 18,9813. Baja California Sur 3,350 3,130 630 7414. Campeche 3,610 12,540 1,740 1,9775. Coahuila 1,800 1,500 870 1,4796. Colima 1,490 1,920 1,930 2,1067. Chiapas 2,480 2,610 4,730 4,0008. Chihuahua 5,680 6,690 6,880 3,8249. Distrito Federal 36,310 33,290 23,590 46,348

10. Durango 13,640 18,710 10,050 9,85311. Guanajuato 10,790 26,920 29,820 52,34012. Guerrero 3,790 8,290 7,860 7,51913. Hidalgo 6,650 20,680 11,700 8,56214. Jalisco 12,790 19,300 35,010 44,52415. México 29,440 50,700 23,710 22,67716. Michoacán 19,110 21,730 24,150 30,14717. Morelos 7,590 10,640 7,810 7,93318. Nayarit 1,860 12,480 2,540 29,70619. Nuevo León 3,500 2,990 1,410 1,57120. Oaxaca 10,780 13,220 11,770 13,55821. Puebla 6,950 6,210 8,110 5,45522. Querétaro 2,120 1,940 2,910 3,73323. Quintana Roo 950 870 2,160 2,64324. San Luis Potosí 10,460 5,840 5,480 6,57025. Sinaloa 7,340 3,890 4,980 8,68726. Sonora 4,870 5,420 60,130 68,60627. Tabasco 2,840 2,740 3,440 4,03128. Tamaulipas 13,580 20,410 18,240 7,29129. Tlaxcala 1,440 1,260 2,750 3,37030. Veracruz 22,640 22,900 27,210 54,08631. Yucatán 280 760 430 88432. Zacatecas 1,360 980 5,630 7,233

Total 257,300 346,700 353,800 480,500

Cuadro 3Existencias de fondos comunes al 31 de diciembre por entidad

federativa en tesorería (miles de pesos) 1995-1998



252


Cuadro 4Solicitudes aprobadas de fondos comunes

por entidad federativa 1995-1998

Núm Estado 1995 1996 1997 1998 Total1. Aguascalientes 19 6 5 6 362. Baja California 9 12 7 8 363. Baja California Sur 9 4 11 4 284. Campeche 13 12 18 6 495. Coahuila 23 20 14 8 656. Colima 20 11 7 4 427. Chiapas 60 46 37 28 1718. Chihuahua 55 62 53 32 2029. Distrito Federal 4 23 12 16 55

10. Durango 70 62 33 24 18911. Guanajuato 60 42 56 28 18612. Guerrero 32 39 51 23 14513. Hidalgo 18 31 32 26 10714. Jalisco 54 43 44 27 16815. México 78 56 86 68 28816. Michoacán 145 55 47 45 29217. Morelos 28 21 21 14 8418. Nayarit 49 17 22 18 10619. Nuevo León 14 22 10 6 5220. Oaxaca 67 34 25 23 14921. Puebla 42 39 47 39 16722. Querétaro 30 29 28 15 10223. Quintana Roo 16 11 7 5 3924. San Luis Potosí 18 29 19 18 8425. Sinaloa 20 23 37 21 10126. Sonora 20 17 21 14 7227. Tabasco 16 10 7 5 3828. Tamaulipas 47 34 29 27 13729. Tlaxcala 9 10 10 3 3230. Veracruz 90 89 72 49 30031. Yucatán 12 4 4 6 2632. Zacatecas 19 12 8 11 50

Total 1,166 925 880 627 3,598

Fuente : “Informes de Autoevaluación del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal”.


253

•ESTADÍSTICAS•

Cuadro 5Retiros de fondos comunes por entidad federativa

(miles de pesos) 1995-1998

Núm. Estado 1995 1996 1997 1998 Total1. Aguascalientes 2,680 723 400 620 4,4232. Baja California 1,484 7,010 500 21,720 30,7143. Baja California Sur 1,395 1,105 2,500 350 5,3504. Campeche 199 2,290 14,200 160 16,8495. Coahuila 2,503 1,587 700 6,940 11,7306. Colima 5,360 5,745 300 780 12,1857. Chiapas 1,484 1,386 2,400 2,420 7,6908. Chihuahua 1,728 3,636 2,000 3,900 11,2649. Distrito Federal 11,362 20,568 13,000 1,840 46,770

10. Durango 14,818 12,233 11,200 5,370 43,62111. Guanajuato 15,061 26,433 46,600 10,120 98,21412. Guerrero 12,536 7,793 6,700 11,300 38,32913. Hidalgo 3,278 8,255 23,300 10,660 45,49314. Jalisco 21,086 6,006 7,700 14,600 49,39215. México 19,823 15,426 46,800 17,690 99,73916. Michoacán 8,018 7,472 5,400 17,190 38,08017. Morelos 4,740 3,093 5,800 2,110 15,74318. Nayarit 5,692 2,471 20,700 7,020 35,88319. Nuevo León 1,528 2,752 2,400 160 6,84020. Oaxaca 3,898 2,290 3,200 1,550 10,93821. Puebla 22,681 6,367 7,500 6,200 42,74822. Querétaro 6,401 5,946 5,500 5,890 23,73723. Quintana Roo 9,369 422 800 40 10,63124. San Luis Potosí 842 6,026 1,100 230 8,19825. Sinaloa 8,084 5,966 4,000 3,370 21,42026. Sonora 3,478 9,280 600 11,580 24,93827. Tabasco 222 2,290 300 230 3,04228. Tamaulipas 5,227 12,172 5,500 16,750 39,64929. Tlaxcala 199 1,024 2,000 40 3,26330. Veracruz 12,071 11,550 23,100 12,040 58,76131. Yucatán 7,486 20 600 620 8,72632. Zacatecas 6,755 1,527 1,700 410 10,392

Total 221,490 200,862 268,500 193,900 884,752



254


Cuadro 6Depósitos de fondos comunes por entidad federativa

(miles de pesos) 1995-1998

Núm. Estado 1995 1996 1997 19981. Aguascalientes 1,271 481 700 02. Baja California 1,089 4,147 200 33,2003. Baja California Sur 1,529 317 100 3004. Campeche 1,995 9,563 3,200 05. Coahuila 773 1,371 0 6,7006. Colima 2,563 919 200 07. Chiapas 680 932 3,200 8008. Chihuahua 2,076 3,654 1,400 09. Distrito Federal 3,417 4,504 2,700 14,900

10. Durango 13,133 12,435 2,100 3,10011. Guanajuato 9,570 34,345 45,900 23,90012. Guerrero 3,207 10,642 5,800 9,00013. Hidalgo 2,054 18,392 12,900 5,70014. Jalisco 9,027 6,394 21,600 15,20015. México 9,949 23,188 16,100 11,20016. Michoacán 6,796 4,599 5,200 16,80017. Morelos 2,883 4,953 2,200 50018. Nayarit 3,917 11,812 10,500 31,20019. Nuevo León 415 1,695 700 020. Oaxaca 459 566 600 60021. Puebla 2,551 4,138 8,800 2,40022. Querétaro 4,044 304 5,400 5,60023. Quintana Roo 295 4,729 1,900 024. San Luis Potosí 2,838 146 100 10025. Sinaloa 8,963 1,203 4,500 4,50026. Sonora 1,644 8,222 45,700 6,70027. Tabasco 385 2,184 900 10028. Tamaulipas 131 3,802 1,500 3,20029. Tlaxcala 2,957 9,390 3,000 030. Veracruz 11,089 4,433 23,300 32,00031. Yucatán 5,038 322 100 1,00032. Zacatecas 1,991 1,026 5,800 100

Total 118,729 194,808 236,300 228,800



255

•ESTADÍSTICAS•

Gráfica 1Solicitudes aprobadas de fondos comunes

y cuentahabientes, 1995-1998

7,000

6,000

5,000

4,000

3,000

2,000

1,000

0 1995 1996 1997 1998

Concepto Año1995 1996 1997 1998

Cuentahabientes 6,006 5,502 5,168 4,847Solicitudes aprobadas 1,166 925 880 627

CuentahabientesSolicitudes aprobadas

1. Al 31 de diciembre de 1998, de los 29,715 núcleos agrarios existentes en el país (*), 16.31% contabacon fondos comunes.

2. En los últimos cuatro años, de los 29,715 núcleos agrarios existentes en el país (*), anualmente enpromedio 18.11% han contado con fondos comunes.

3. En los últimos cuatro años, de los 29,715 núcleos agrarios existentes en el país (*), anualmente enpromedio 3% han retirado sus fondos comunes.

* De acuerdo con la Consulta del Sistema Interinstitucional de Catálogos Agrarios (CONSICA), en el paísexisten 29,715 núcleos agrarios, RAN, octubre, 1998.

Frc

uenc

ia


256


500

450

400

350

300

250

200

150

100

50

0

Gráfica 2Existencias al 31 de diciembre, depósitos

y retiro de fondos comunes 1995-1998

1995 1996 1997 1998

Concepto Año1995 1996 1997 1998

Existencias al 31 de diciembre 257.30 346.70 353.80 480.49Retiros 221.49 200.86 268.50 193.90Depositos 118.73 194.81 236.30 66.61

Existencias al 31 de diciembre

Retiros

Depósitos

1. En los últimos cuatro años, las existencias promedio anual de fondos comunes han sido de 359.57millones de pesos.

2. En los últimos cuatro años, los retiros promedio anual de fondos comunes han sido de 221.19 millonesde pesos.

3. En los últimos cuatro años, los depósitos promedio anual de fondos comunes han sido de 154.11 millo-nes de pesos.

Mil

lone

s de

pes

os


257

•ESTADÍSTICAS•

Núm. Estado 1995 1996 1997 1998 Total1. Aguascalientes 0 0 10 0 102. Baja California 0 0 0 0 03. Baja California Sur 0 0 0 48 484. Campeche 0 130 1,194 1,975 3,2995. Coahuila 0 0 46 422 4686. Colima 0 0 0 25 257. Chiapas 0 95 1,752 2,858 4,7058. Chihuahua 0 0 20 313 3339. Distrito Federal 0 0 0 0 0

10. Durango 0 8 209 337 55411. Guanajuato 0 9 232 115 35612. Guerrero 0 250 408 517 1,17513. Hidalgo 0 79 417 1,000 1,49614. Jalisco 0 0 90 0 9015. México 0 299 1,198 1,230 2,72716. Michoacán 0 117 1,510 514 2,14117. Morelos 0 20 0 117 13718. Nayarit 0 0 63 0 6319. Nuevo León 0 0 0 97 9720. Oaxaca 40 672 462 905 2,07921. Puebla 0 12 126 1,340 1,47822. Querétaro 0 0 236 274 51023. Quintana Roo 0 51 54 616 72124. San Luis Potosí 0 10 111 812 93325. Sinaloa 0 0 0 722 72226. Sonora 0 0 119 297 41627. Tabasco 0 0 0 0 028. Tamaulipas 0 38 536 656 1,23029. Tlaxcala 0 0 180 1,020 1,20030. Veracruz 83 0 10 839 93231. Yucatán 0 1,445 1,907 2,408 5,76032. Zacatecas 0 0 1,392 660 2,052

Total 123 3,235 12,282 20,117 35,757

Cuadro 7Financiamientos del Programa de la Mujer Campesina por entidad

federativa (miles de pesos) 1995-1998



258


Núm. Estado 1995 1996 1997 1998 Total1. Aguascalientes 0 0 1 0 12. Baja California 0 0 0 0 03. Baja California Sur 0 0 0 1 14. Campeche 0 3 21 41 655. Coahuila 0 0 1 11 126. Colima 0 0 0 1 17. Chiapas 0 2 39 55 968. Chihuahua 0 0 2 10 129. Distrito Federal 0 0 0 0 0

10. Durango 0 1 5 11 1711. Guanajuato 0 1 5 3 912. Guerrero 0 25 41 26 9213. Hidalgo 0 2 9 27 3814. Jalisco 0 0 1 0 115. México 0 7 20 21 4816. Michoacán 0 4 34 11 4917. Morelos 0 2 0 4 618. Nayarit 0 0 1 0 119. Nuevo León 0 0 0 3 320. Oaxaca 6 78 13 21 11821. Puebla 0 1 2 33 3622. Querétaro 0 0 4 6 1023. Quintana Roo 0 2 2 15 1924. San Luis Potosí 0 1 4 23 2825. Sinaloa 0 0 0 12 1226. Sonora 0 0 1 6 727. Tabasco 0 0 0 0 028. Tamaulipas 0 6 15 12 3329. Tlaxcala 0 0 4 21 2530. Veracruz 4 0 1 22 2731. Yucatán 0 35 34 59 12832. Zacatecas 0 0 42 19 61

Total 10 170 302 474 956

Cuadro 8Grupos financiados por el Programa de la Mujer Campesina

por entidad federativa (miles de pesos) 1995-1998



259

•ESTADÍSTICAS•

Núm. Estado 1995 1996 1997 1998 Total1. Aguascalientes 0 0 10 0 102. Baja California 0 0 0 0 03. Baja California Sur 0 0 0 15 154. Campeche 0 52 351 644 1,0475. Coahuila 0 0 53 170 2236. Colima 0 0 0 10 107. Chiapas 0 83 886 836 1,8058. Chihuahua 0 0 50 156 2069. Distrito Federal 0 0 0 0 0

10. Durango 0 16 68 149 23311. Guanajuato 0 4 66 30 10012. Guerrero 0 423 488 322 1,23313. Hidalgo 0 63 241 521 82514. Jalisco 0 0 13 0 1315. México 0 81 222 269 57216. Michoacán 0 70 533 152 75517. Morelos 0 26 0 40 6618. Nayarit 0 0 18 0 1819. Nuevo León 0 0 0 47 4720. Oaxaca 190 1,817 190 242 2,43921. Puebla 0 10 35 399 44422. Querétaro 0 0 40 73 11323. Quintana Roo 0 100 30 179 30924. San Luis Potosí 0 22 44 300 36625. Sinaloa 0 0 0 207 20726. Sonora 0 0 10 112 12227. Tabasco 0 0 0 0 028. Tamaulipas 0 185 268 186 63929. Tlaxcala 0 0 90 259 34930. Veracruz 90 0 126 270 48631. Yucatán 0 583 671 838 2,09232. Zacatecas 0 0 555 250 805

Total 280 3,535 5,058 6,676 15,549

Cuadro 9Mujeres acreditadas por el Programa de la Mujer Campesina

por entidad federativa 1995-1998



260


Núm. Estado 1995 1996 1997 1998 Total1. Aguascalientes 2 1 0 11 142. Baja California 98 28 15 9 1503. Baja California Sur 0 0 4 14 184. Campeche 245 258 109 496 1,1085. Coahuila 79 23 14 4 1206. Colima 51 42 41 98 2327. Chiapas 1,414 571 226 699 2,9108. Chihuahua 0 10 7 46 639. Distrito Federal 8 4 20 7 39

10. Durango 96 73 40 51 26011. Guanajuato 84 31 28 44 18712. Guerrero 2 11 88 284 38513. Hidalgo 703 551 390 284 1,92814. Jalisco 110 62 40 28 24015. México 130 109 192 392 82316. Michoacán 60 171 295 776 1,30217. Morelos 2 0 6 13 2118. Nayarit 112 37 55 28 23219. Nuevo León 40 36 45 50 17120. Oaxaca 462 763 583 245 2,05321. Puebla 46 52 109 66 27322. Querétaro 33 0 19 59 11123. Quintana Roo 1 0 16 37 5424. San Luis Potosí 0 0 24 27 5125. Sinaloa 133 46 49 102 33026. Sonora 145 18 49 24 23627. Tabasco 55 27 6 50 13828. Tamaulipas 524 448 373 425 1,77029. Tlaxcala 34 70 35 28 16730. Veracruz 16 35 58 38 14731. Yucatán 328 280 843 913 2,36432. Zacatecas 8 4 140 458 610

Por identificar 11 173 23 9 216Total 5,032 3,934 3,942 5,815 18,723


Cuadro 10Recuperaciones del Programa de la Mujer Campesina

por entidad federativa (miles de pesos) 1995-1998


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•ESTADÍSTICAS•

Gráfica 3Destino de las inversiones de fondos comunes 1995-1998

1. En los últimos cuatro años, del total de las inversiones de fondos comunes, la inversión productiva defondos comunes representó 31.69%.

2. En los últimos cuatro años, la inversión social de fondos comunes representó 68.31%.

Inversiones productivas

— Adq. de tierras—Maq. agrícola—Ganado y semovientes—Capital de trabajo—Const. agropecuarias—Agr. industrias—Emp. Comerc. y servicios

Inversiones tipo social

— Obras de beneficio social—Bienestar familiar—Otros

Inversión productiva 280.364millones de pesos

Inversión social 604.388millones de pesos


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Gráfica 4Financiamiento y recuperación de fondos

del PMC 1995-1998

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0 1995 1996 1997 1998

Año

Concepto Año1995 1996 1997 1998

Financiamiento 123 3,235 12,282 20,117Recuperación de fondos 5,032 3,934 3,942 5,815

FinanciamientoRecuperación de fondos

1. La recuperación de estos años son mayores por los pagos de financiamiento de años anteriores, cuandoel Programa de la Mujer Campesina (PMC) formaba parte de la SRA.

2. En los últimos cuatro años, el financiamiento promedio anual o proyectos productivos de la mujercampesina ha sido de 8,939.25 miles de pesos.

3. En los últimos cuatro años, la recuperación de fondos promedio anual ha sido de 4,680.75 miles depesos.

Mil

es d

e pe

sos


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•BIBLIOAGRARIAS•

Políticas sociales para los pobres de

América Latina.

Martha Schteingart (coord.), MiguelÁngel Porrúa (Col. Las CienciasSociales, Segunda Década), GURI(Global Urban Research Initiative),México, 1999, 356 pp.

Políticas públicas creadas para darrespuesta a demandas sociales, polí-ticas públicas diseñadas para generarnecesidades, programas de ajuste paraacondicionar políticas públicas queno cumplen su cometido; el antes, eldurante y el después de cualquiera deestos tres elementos y de suconjugación es la desigualdad socialque afecta —sin lugar a dudas— alos más pobres de cada país.

Lo novedoso hoy en el análisis no esla ubicación de la miseria en el es-pacio —por sectores— y en tiempo—periodos—, sino la descripción ycrítica de lo que se está haciendo enel seno de las instituciones guberna-mentales para combatir la pobrezacomo un factor móvil e irrestricto.

Políticas sociales para los pobres deAmérica Latina, esfuerzo coordina-do por Martha Schteingart, respondea las exigencias del actual debate.Algunos casos representativos deAmérica Latina son objeto de esteestudio; los tres países con mayor

población (Brasil, Colombia y Méxi-co), el más característico en cuantoa su pobreza urbana (El Salvador),el que sobresale por sus cambiostempranos (Chile), y el que destacapor su política social (Costa Rica).

El esfuerzo realizado por destacadosinformantes y analistas para compa-rar las políticas sociales de comba-te a la pobreza y sus resultados, en-tre los países mencionados, trajoconsigo la detección de grandes di-ferencias cualitativas en cuanto ainformación —por ejemplo, la pobre-za chilena no es lo mismo que la

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mexicana—. No obstante, la ausen-cia de fuentes llevó al enriqueci-miento de la investigación de campo;los datos obtenidos de ciudades detodos tipos y barrios populares sobrela aplicación de programas guberna-mentales deja enseñanzas importan-tes para posteriores iniciativas deanálisis.

Independientemente de posturaspolíticas, la discusión actual sobreel deber ser de las políticas socia-les de cualquier índole, no puededejar de lado el conocimiento de larealidad. Políticas sociales para lospobres de América Latina prometeser, en este y en otros aspectos, lec-tura obligada.

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Procuración y administración de

justicia agraria,Marcos A. Nazar Sevilla, Porrúa,México, 1999, 568 pp.

La procuración de justicia agraria tie-ne como propósito garantizar la se-guridad en la tenencia de la tierra conestricto apego a la legalidad. La nue-va legislación agraria contempla sen-cillez en los procedimientos y propor-ciona a los sujetos agrarios unainstitución que los asesore, guíe yacompañe en la búsqueda de solucióna sus dificultades por la tenencia dela tierra. Los abogados de la Procu-raduría Agraria, de los TribunalesAgrarios, sujetos agrarios y aun losabogados postulantes llevan a la prác-tica su profesión o actividad dentrodel marco de la nueva procuración yadministración de la justicia agraria.

Este ejercicio del derecho no ha es-tado exento de dificultades y enfren-ta como obstáculo una insuficienteliteratura de apoyo. Los libros des-criptivos de los antiguos procedi-mientos agrarios fueron rebasados.

Esta realidad coloca a la presenteobra en un plano de gran valor deconsulta toda vez que aborda laprocuración e impartición de la jus-ticia agraria de manera actualizaday aclara la vocación de servicio so-

cial que representa la labor y presen-cia de la Procuraduría Agraria antelos Tribunales Agrarios.

El Lic. Marcos A. Nazar Sevilla trans-mite su indudable experiencia comoprueba contundente de su apego einterés por alcanzar y cumplir los ob-jetivos de la procuración y adminis-tración de justicia agraria que esperay exige la sociedad en su conjunto.

Este libro facilita la comprensión delos asuntos inherentes a la justicia yderecho agrarios mediante unametodología que logra avanzar pasoa paso por los caminos de la interpre-tación de asuntos específicos. El au-tor expone sus puntos de vista en talforma que permite al lector coincidiro disentir, pero la más importante, lle-gar a sus propias conclusiones. Loque podría parecer abrumador, tedio-so o pesado en lo concerniente al de-recho agrario se convierte en algocomprensible, accesible y atractivo,en especial para aquellos interesadosen el tema, ya sean alumnos que seinician en el estudio del derecho y querequieren de orientación, explicacióne interpretación de la materia, o espe-cialistas que buscan caminos y expe-riencias respaldadas por la trayectoriainobjetable del Lic. Nazar Sevilladentro de la procuración e imparticiónde la justicia agraria.

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Capítulo a capítulo encontramos fra-ses, citas, datos, conceptos y tesis dejurisprudencia en materia agraria queson representativas de los problemasjurídicos relacionados con el campo.

El autor nos introduce en la temáti-ca a partir de los antecedentes histó-ricos de la procuración de justiciaagraria; destina un capítulo a laProcuraduría Agraria donde ofrecetodos los aspectos que fundamentany soportan la creación de esta insti-tución, facultades, obligaciones yactividades prioritarias; detalla conprofundidad y claridad, en el capí-tulo tercero, todo aquello vinculadocon la justicia agraria, como son losTribunales Agrarios, la actuación delos mismos y realiza diversos co-mentarios en torno a cada uno de losartículos relacionados. Asimismo,escudriña, apelando a su gran expe-riencia, lo referente al amparo enmateria agraria y, por último, presen-ta las tesis jurisprudenciales y pre-cedentes aplicables.

Cabe reconocer el valor de la pun-tualidad y oportunidad con que sepresenta este trabajo en respuesta alas necesidades de estudio, investi-gación, análisis y deliberación entorno a la procuración y administra-ción de la justicia agraria, ya que apartir de las reformas constituciona-les al Artículo 27, se emitieronordenamientos legales que provoca-ron involuntariamente insuficientebibliografía sobre las nuevas insti-tuciones.

Para finalizar, reiteramos que unode los propósitos de la obra con-siste en ofrecer puntos de vista sinafán alguno de persuasión, ni deimponer posiciones o criterios,sino únicamente como presenta-ción de los resultados de años deexperiencia y reflexiones sobre eldifícil pero apasionante aspectoque nos ocupa, de manera que se-rán los lectores quienes otorguenel valor real a este esfuerzo hones-to, cordial y generoso.

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Los Salmerón. Un siglo de fotogra-

fía en Guerrero.Jiménez, Blanca y Samuel Villela,CNCA-INAH, México, 1998.

Esta obra es producto de una inves-tigación que se apoyó, en buenamedida, en el rescate de imágenesfotográficas de la familia Salmerónen la ciudad de Chilapa, Guerrero,así como en la consulta tanto del ar-chivo personal de Amando SalmerónMoctezuma —que se encuentra encustodia de sus descendientes—como de la obra que resguardan otrosmiembros en activo del clan fami-liar. Se llevó a cabo, también, unasomera búsqueda hemerográfica yuna consulta de la escasa bibliogra-fía disponible donde aparece la obrade dichos fotógrafos.

La familia Salmerón inició su laborfotográfica en la entonces Villa deChilapa, en el último cuarto del si-glo pasado. Y el devenir de esta di-nastía, a través de cuatro generacio-nes durante más de un siglo, fue elmotivo central de la investigación.Desde la obra pionera del fundadorde la dinastía, Protasio Salmerón,hasta una breve caracterización deltrabajo de los jóvenes miembros dela cuarta generación, se cubre un lap-so importante en la contemporáneahistoria social de la entidad, que ha

quedado registrado a través del re-trato y la foto documental. Este re-gistro ha permitido configurar unamemoria gráfica en la que quedaronplasmados: la Chilapa porfiriana; laRevolución de 1910, tanto en su fasearmada como de consolidación cons-titucional; eventos políticos y socia-les; el paisaje y la arquitectura en lasdiferentes regiones de la entidad;costumbres y tradiciones; el movi-miento social de 1960 y los hechosque se suscitaron alrededor de loscontrovertidos hallazgos deIxcateopan.

Desde el formato carte de visite (tar-jeta de visita) trabajado por don

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Protasio hasta el manejo de la ima-gen digital por jóvenes miembrosde la cuarta generación, puede con-templarse no sólo el transcurrir delos diversos procesos fotográficossino, también, el cambiante retratode una sociedad. Dentro de ellojuega un papel interesante la pre-sencia de las masas campesinasquienes, en un entorno marcada-

mente rural e indígena, dejaron sen-tir huella de su activa presencia enla configuración de la actual socie-dad guerrerense.

La obra trata de crear una interre-lación entre la vida y obra de los fo-tógrafos aludidos en relación con elcontexto en que desarrollaron suquehacer fotográfico.

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