ETE - Estrategia Territorial Europea

ETEEstrategia Territorial Europea

Hacia un desarrollo equilibrado ysostenible del territorio de la UE

Acordada en la reunión informal de Ministros responsables de ordenación del territorio en Potsdam, mayo de 1999

Publicada por la Comisión Europea

Elaborada por el Comité de Desarrollo Territorial

II

(1) Los Ministros responsables de ordenación del territo-rio de los Estados miembros de la Unión Europea, juntocon el miembro de la Comisión Europea responsable depolítica regional, destacaron en Potsdam que la finaliza-ción del debate político sobre la Estrategia Territorial Eu-ropea (ETE) constituye un paso importante en el procesode integración europea.

(2) Con la adopción de la ETE, los Estados miembros y laComisión han acordado unos modelos y objetivos territo-riales comunes para el desarrollo futuro del territorio dela Unión Europea.

(3) Las políticas de desarrollo territorial pretenden conse-guir un desarrollo equilibrado y sostenible del territoriode la Unión. Según los Ministros, es importante asegurarque los tres siguientes objetivos fundamentales de la polí-tica europea se alcancen por igual en todas las regionesde la UE:

• cohesión económica y social;• conservación y gestión de los recursos naturales y del

patrimonio cultural;• competitividad más equilibrada del territorio europeo.

La ETE constituye un marco adecuado de orientación pa-ra las políticas sectoriales con repercusiones territorialesde la Comunidad y de los Estados miembros, así comopara las autoridades regionales y locales, a fin de conse-guir un desarrollo equilibrado y sostenible del territorioeuropeo.

(4) En aras de una integración europea más profunda, losMinistros consideran necesaria la colaboración en el ám-bito del desarrollo territorial entre los Estados miembrosy entre sus autoridades regionales y locales, que deberánen el futuro colaborar por encima de las fronteras nacio-nales. La ETE constituye un documento de referenciaadecuado para el fomento de esta colaboración, con plenorespeto al principio de subsidiariedad.

(5) Todos los participantes se mostraron de acuerdo enque la ETE no establece nuevas competencias a nivel dela Comunidad, sino que sirve como marco de orientacióna los Estados miembros, a sus autoridades regionales ylocales y a la Comisión Europea en sus respectivos ámbi-tos de competencia.

ETE

III

ETEEstrategia Territorial EuropeaHacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE

Extracto de las conclusiones elaboradas por la

Presidencia alemana acerca de la reunión informal de Ministros

responsables de ordenación del territorio de la Unión Europea

celebrada en Potsdam los días 10 y 11 de mayo de 1999

EROP

1

Indice

Parte A.

Para un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE: La contribución de la política de desarrollo territorial …………………………………………5

1. El enfoque territorial a nivel europeo ………………………………………………………………………71.1. El “territorio”: nueva dimensión de la política europea ………………………………………………………71.2. Disparidades de desarrollo territorial …………………………………………………………………………91.3. Objetivos fundamentales de la ETE …………………………………………………………………………101.4. Estatus de la ETE ……………………………………………………………………………………………121.5. La ETE como proceso…………………………………………………………………………………………12

2. La influencia de las políticas de la Comunidad sobre el territorio de la UE……………………………132.1. Aumento de la importancia de las políticas comunitarias con efectos territoriales …………………………132.2. Políticas comunitarias con efectos territoriales ………………………………………………………………142.2.1. Política comunitaria de competencia …………………………………………………………………………………142.2.2. Redes transeuropeas (RTE)………………………………………………………………………………………………142.2.3. Fondos Estructurales ……………………………………………………………………………………………………162.2.4. Política agrícola común (PAC) …………………………………………………………………………………………172.2.5. Política de medio ambiente………………………………………………………………………………………………182.2.6. Investigación y desarrollo tecnológico (I+D)…………………………………………………………………………182.2.7. Actividades de préstamo del Banco Europeo de Inversiones ………………………………………………………192.3. Hacia una mayor coherencia territorial de las políticas comunitarias ………………………………………19

3. Los objetivos y opciones políticas para el territorio de la UE ……………………………………………203.1. Orientación territorial de las políticas…………………………………………………………………………203.2. Desarrollo territorial policéntrico y nueva relación entre campo y ciudad …………………………………213.2.1. Desarrollo territorial policéntrico y equilibrado de la UE …………………………………………………………213.2.2. Ciudades y regiones urbanas dinámicas, atractivas y competitivas ………………………………………………233.2.3. Desarrollo endógeno, diversidad y eficacia de los espacios rurales………………………………………………253.2.4. Asociación entre ciudad y campo ………………………………………………………………………………………273.3. Acceso equivalente a las infraestructuras y al conocimiento…………………………………………………283.3.1. Un planteamiento integrado para mejorar la conexión a las redes de transporte

y el acceso al conocimiento ……………………………………………………………………………………………283.3.2. Desarrollo policéntrico: modelo para una mejor accesibilidad……………………………………………………293.3.3. Utilización eficaz y sostenible de las infraestructuras ………………………………………………………………303.3.4. Difusión de la innovación y el conocimiento …………………………………………………………………………31

Indice

2

3.4. Gestión prudente de la naturaleza y el patrimonio cultural …………………………………………………333.4.1. Naturaleza y patrimonio cultural: potenciales de desarrollo ………………………………………………………333.4.2. Conservación y desarrollo del patrimonio natural …………………………………………………………………333.4.3. Gestión de los recursos hídricos: un reto particular para el desarrollo territorial ……………………………353.4.4. Gestión creativa de los paisajes culturales ……………………………………………………………………………363.4.5. Gestión creativa del patrimonio cultural………………………………………………………………………………37

4. La aplicación de la ETE ……………………………………………………………………………………384.1. Hacia una política integrada de desarrollo territorial …………………………………………………………384.2. Aplicación de la ETE a escala comunitaria …………………………………………………………………404.3. Cooperación transnacional de los Estados miembros…………………………………………………………424.4. Cooperación transfronteriza e interregional …………………………………………………………………474.5. Aplicación de la ETE en los Estados miembros ……………………………………………………………484.6. Importancia de la ETE para la cooperación paneuropea e internacional ……………………………………49

5. La ampliación de la Unión Europea: un nuevo desafío para la política europea de desarrollo territorial ……………………………………………………………………………………50

5.1. Un nuevo territorio de referencia para la ETE ………………………………………………………………515.2. Principales características del desarrollo territorial en los países candidatos a la adhesión …………………515.2.1. Población …………………………………………………………………………………………………………………515.2.2. Economía …………………………………………………………………………………………………………………515.2.3. Transporte …………………………………………………………………………………………………………………525.2.4. Medio ambiente ……………………………………………………………………………………………………………525.2.5. Conclusiones ………………………………………………………………………………………………………………535.3. Tareas específicas de una política europea de desarrollo territorial en los futuros Estados miembros ……535.4. Repercusiones territoriales de la ampliación en las regiones de la UE ………………………………………545.5. Objetivos y opciones políticas de la ETE con vistas a la ampliación ………………………………………555.6. Principios para integrar la tarea de la ampliación en el desarrollo territorial europeo ………………………55

Parte B

El territorio de la UE: tendencias, perspectivas y retos ………………………………………57

1. Características y tendencias del desarrollo territorial en la UE …………………………………………591.1. Características geográficas de la UE …………………………………………………………………………591.2. Evolución demográfica ………………………………………………………………………………………611.3. Tendencias económicas ………………………………………………………………………………………631.4. Factores importantes en relación al medio ambiente …………………………………………………………67

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3

2. Temas importantes para el desarrollo territorial a nivel europeo ………………………………………692.1. Tendencias de cambio en el sistema europeo de ciudades……………………………………………………692.1.1. Formación de redes de ciudades ………………………………………………………………………………………692.1.2. Evolución de las perspectivas económicas de las ciudades ………………………………………………………702.1.3. Progresión del crecimiento disperso de las ciudades ………………………………………………………………702.1.4. Aumento de la segregación social en las ciudades …………………………………………………………………712.1.5. Mejora de la calidad de vida en las ciudades ………………………………………………………………………712.2. Cambios en el papel y la función de los espacios rurales ……………………………………………………712.2.1. Creciente interdependencia entre espacios urbanos y espacios rurales …………………………………………712.2.2. Variedad de las tendencias de desarrollo de las zonas rurales ……………………………………………………722.2.3. Cambios en la agricultura y la silvicultura: consecuencias para la economía y el uso del suelo……………722.3. Transportes y redes ……………………………………………………………………………………………742.3.1. Problemas de frontera y de integración de redes ……………………………………………………………………742.3.2. Aumento de los flujos de transporte y señales de congestión ………………………………………………………742.3.3. Déficits de accesibilidad en la UE ……………………………………………………………………………………752.3.4. Concentración y “corredores de desarrollo” …………………………………………………………………………762.3.5. Desequilibrios en la divulgación de la innovación y el conocimiento ……………………………………………772.4. Naturaleza y patrimonio cultural ……………………………………………………………………………782.4.1. Pérdida de biodiversidad y de espacios naturales……………………………………………………………………782.4.2. Riesgos para los recursos hídricos ……………………………………………………………………………………792.4.3. Crecientes amenazas sobre los paisajes culturales …………………………………………………………………802.4.4. Creciente amenaza sobre el patrimonio cultural ……………………………………………………………………80

3. Programas y directrices para un desarrollo territorial integrado ………………………………………833.1. Programas de la UE con incidencia territorial ………………………………………………………………833.2. Programas INTERREG II C …………………………………………………………………………………843.3. Acciones piloto de ordenación transnacional del territorio al amparo del artículo 10 del FEDER …………853.4. Directrices (“Visiones”) territoriales …………………………………………………………………………86

4. Datos básicos de los países candidatos a la adhesión y los Estados miembros …………………………87

Parte A.Para un desarrollo equilibrado y sostenibledel territorio de la UE:La contribución de la política de desarrollo territorial

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1. El enfoque territorial a nivel europeo

1.1. El “territorio”: nueva dimensión dela política europea

(1) Una característica específica del territorio de la UniónEuropea (UE) es su diversidad cultural, concentrada enun espacio reducido. En esto se distingue de otros gran-des espacios económicos del mundo, como EE.UU., Ja-pón y MERCOSUR1. Esta diversidad –que constituyeuno de los principales factores potenciales de desarrollode la UE– no debe perderse en el proceso de integracióneuropea. Por este motivo, las políticas que influyen sobrela estructura territorial de la UE no pueden uniformizarlas identidades locales y regionales, que contribuyen a en-riquecer la calidad de vida de todos los ciudadanos.

(2) Desde la entrada en vigor de la Unión Económica yMonetaria (UEM), la integración europea ha progresadomucho2. Con el aumento de la integración económica ysocial, las fronteras interiores van perdiendo su carácterseparador y se entretejen relaciones más intensas entre lasciudades y regiones de los Estados miembros, lo que sig-nifica que los proyectos regionales, nacionales o comuni-tarios realizados en un Estado pueden tener gran influen-cia, más allá de sus fronteras, sobre la estructura territo-rial de otros Estados miembros. En el futuro, los efectosterritoriales de la aplicación de las políticas comunitariasdeberán preverse con antelación, ya que, por ejemplo, lasdiferencias regionales de productividad no podrán seguircompensándose mediante modificaciones nacionales delos tipos de cambio. En este sentido, la ordenación del te-rritorio puede contribuir a evitar el incremento de dichasdisparidades regionales.

(3) Los proyectos de desarrollo de los distintos Estadosmiembros se complementarán mejor si se orientan haciaobjetivos de desarrollo territorial establecidos en común.Las políticas nacionales de desarrollo territorial de los Es-tados miembros y las políticas sectoriales de la UE nece-sitan por este motivo unas orientaciones de desarrollo quesuperen las delimitaciones territoriales. Estas orientacio-nes se presentan por los Estados miembros, en colabora-ción con la Comisión Europea, mediante la EstrategiaTerritorial Europea (ETE).

(4) La competencia en el mercado único europeo, queconstituye una de las fuerzas motrices del proceso de de-sarrollo territorial de la UE, se verá reforzada por la

UEM. Aunque las regiones, ciudades y pueblos ya hanempezado a colaborar en diversos ámbitos, siguen compi-tiendo entre sí al respecto de las actividades económicas,el empleo y las infraestructuras. Sin embargo, no todoslos territorios europeos cuentan con las mismas condicio-nes de partida, lo que complica el fortalecimiento de lacohesión económica y social de la UE. Por eso es tan im-portante procurar el logro paulatino de un equilibrio terri-torial con el objetivo de llegar a un crecimiento mejor re-partido geográficamente por todo el territorio de la UE(objetivo de cohesión).

(5) A la vista de los graves problemas del mercado labo-ral en la mayoría de las regiones de la UE, la política dedesarrollo territorial debe apoyar las medidas de creaciónde nuevos puestos de trabajo con posibilidades de futuropara la población. Sólo con unos mercados laboralesequilibrados a escala regional podrán los ciudadanos or-ganizar su vida por sí mismos y de forma responsable, asícomo disfrutar positivamente de las ventajas de la inte-gración europea en su propia región.

(6) Las tendencias de desarrollo territorial a largo plazode la UE dependen sobre todo de tres factores:

� el avance de la integración económica y el correspon-diente aumento de la cooperación entre los Estadosmiembros,

� la creciente importancia de las autoridades regionalesy locales y de su función respecto al desarrollo territo-rial, y

� la futura ampliación de la UE y la evolución de las re-laciones con sus vecinos.

Estos tres factores deben contemplarse teniendo en cuen-ta el contexto mundial de desarrollo de la economía y latecnología, así como las tendencias generales de evolu-ción demográfica, social y ambiental. Utilizados correcta-mente, pueden representar un marco apropiado para el re-fuerzo de la cohesión del territorio europeo.

(7) Los problemas de desarrollo territorial de la UE sólopodrán resolverse en el futuro mediante la colaboraciónde los diferentes niveles de gobierno y administración.Como consecuencia de la integración europea, se estable-

cen relaciones más estrechas a todos los niveles: de unasregiones con otras y de las regiones con las institucionesnacionales y europeas. Va aumentando la dependencia delas regiones y ciudades con respecto a las tendenciasmundiales y a las decisiones comunitarias. Por otra parte,los efectos positivos de la integración europea puedenaprovecharse mejor a través de una participación activade las ciudades y regiones en el desarrollo territorial.

(8) La ETE ofrece la posibilidad de superar la perspectivade las políticas sectoriales para observar la situación glo-bal del territorio europeo y tener en cuenta también lasoportunidades de desarrollo que se presentan. Las nuevasformas de colaboración propuestas por la ETE contribui-

rán a que en el futuro, las distintas políticas sectorialesque afectan a un mismo territorio, que hasta ahora actua-ban de forma independiente, se establezcan de forma co-operativa. Por otra parte, la Comunidad no sólo necesitala cooperación activa de las políticas sectoriales naciona-les, sino también la de las ciudades y regiones, para ponerlos objetivos de la UE al alcance de los ciudadanos. Deesta forma se dará vida al principio de subsidiariedad re-cogido en el Tratado de la UE.

El enfoque territorial a nived europeo

8

�

Lisboa

London

Wien

Roma

København

Athinai

Açores (P)

Madeira (P)

Canarias (E)

Guyane (F)

Guadeloupe (F)

Martinique (F)

La Réunion (F)

� 75 a 100

100 a 125

125 y más

fuente: Eurostat

menos de 75

PIB por habitante en paridad �de poder adquisitivo en 1995�índice: UE 15 = 100��NUTS 2

Mapa 1: Producto interior bruto

1.2. Disparidades de desarrollo territorial

(9) Con más de 370 millones de habitantes repartidos enuna superficie de 3,2 millones de km2 y con un productointerior bruto (PIB) de 6,8 billones de Euros, la UE figu-ra entre las mayores y más ricas regiones del mundo3.

(10) Sin embargo, la UE presenta graves desequilibrioseconómicos que dificultan la realización del modelo per-seguido de desarrollo territorial equilibrado y sostenible.La desigual distribución espacial del potencial económicopuede describirse de la forma siguiente (véase el mapa nº1). En la zona central de la UE, delimitada por las metró-polis europeas de Londres, París, Milán, Múnich y Ham-burgo, que supone el 20% de su superficie, trabaja el 40%de su población y se obtiene el 50% de su producto inte-rior bruto4. Por el contrario, en la parte meridional de laUE (desde Portugal, pasando por el sur de España y deItalia, hasta Grecia), así como en los nuevos Estados fe-derados de Alemania, el PIB per cápita supone tan sóloentre el 50% y el 65% de la media comunitaria. En algu-nas regiones de la periferia septentrional de la UE, porejemplo, el norte de Finlandia o el norte del Reino Unido,

la situación económica no es mucho mejor; los territoriosde ultramar presentan en gran parte valores de PIB infe-riores al 50 % de la media comunitaria5. A este respecto,la ETE debe contribuir al logro a medio plazo de un de-sarrollo territorialmente más equilibrado.

(11) En los 10 años comprendidos entre 1986 y 1996, las25 regiones6 de la UE con menor potencial económicohan podido recuperar sólo parcialmente su retraso relati-vo; su PIB subió desde el 52 % de la media comunitariaen el año 1986 al 59 % en 1996. En 1986, el PIB de las25 regiones más ricas era 2,7 veces mayor que el de las25 regiones más pobres; diez años después, la diferenciade PIB era sólo de 2,4 veces. A pesar de este lento proce-so de nivelación, las disparidades en la UE siguen siendomarcadas. Según cálculos de la Comisión Europea (DGXVI), en 1996 las disparidades entre los Estados federa-dos de EE.UU. eran menos de la mitad de las existentesentre unidades territoriales comparables de la UE7.

(12) Aunque las diferencias de potencial económico entreregiones “ricas” y “pobres” han disminuido ligeramente,las disparidades regionales dentro de los Estados miem-

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9

0

50

100

150

200

250

0

50

100

150

200

250

UKSSFPANLLIIRLFEELDDKB

�

Region�Bruxelles-�capitale

Hainaut

Hamburg

Dessau

Attiki

Ipeiros

Communidad�de Madrid

Ile-de-France

�

Emilia�Romagna

Calabria

Groningen

Flevo-�land

Wien

Burgen-�land

Lisboa�e Vale�do Tejo

Açores

Uusimaa�(suuralue)�

Itä-�Suomi

Stockholm

�Östra�Mellan-�sverige

inner�London�

�

Cornwall�and Isles�of Scilly

�

Extremadura

Languedoc-�Roussillon�

Fig. 1: Disparidades regionales del PIB por habitante en los Estados miembros, 1996 �(en paridad de poder adquisitivo)�

superior a la media nacional inferior a la media nacional

Las regiones indicadas (NUTS 2) son las regiones de cada Estado donde el PIB por habitante es respectivamente el más alto y el más bajo del país.

�Media UE 15

fuente: Eurostat

Media UE 15 = 100

bros siguen creciendo.Esto se debe, por unaparte, a que en los cua-tros países beneficia-rios del Fondo de Co-hesión (Grecia, España,Portugal e Irlanda) loscentros urbanos de eco-nomía relativamentefuerte presentan mayo-res tasas de crecimientoque las regiones máspobres, generalmentede tipo rural, del mismoEstado; por otra parte,también dentro de losEstados miembros“más ricos” existen dis-paridades entre las, an-tiguamente prósperas,

regiones afectadas por el declive industrial, que muestranuna dinámica económica más débil, y las regiones con uncrecimiento económico sostenido (véase la figura 1).

(13) La ETE parte de la idea de que el crecimiento en sí,e incluso la nivelación de los indicadores económicos, noes suficiente para procurar una estructura económica y te-rritorial equilibrada y sostenible. El crecimiento económi-co tiene que hacerse “visible” para los ciudadanos en for-ma de más puestos de trabajo. Uno de los retos más im-portantes que tiene planteados la UE es la lucha contra elelevado desempleo.Aunque, tras un máxi-mo de 18,5 millonesde parados en 1994, lacifra ha bajado hasta16,5 millones a finalesde 1998, sigue corres-pondiendo casi al 10% de la población ac-tiva. El desempleo nosignifica sólo una rup-tura profunda en latrayectoria vital de lapersona, sino tambiénuna depreciación decualificaciones y unapérdida de capacidadde producción y crea-ción de riqueza paratoda la UE. El 50 %

de los desempleadoslo son de larga dura-ción, con más de unaño sin trabajo remu-nerado. El desempleojuvenil de la UE supo-ne más del 20 % yacusa grandísimas di-ferencias entre los Es-tados miembros (véa-se la figura 2).

(14) La mayor inte-gración económica de la UE y el aumento del comerciointerior entre sus Estados miembros provocan un incre-mento continuo de la circulación de personas y de mer-cancías. Reviste una importancia particular el gran creci-miento del transporte de mercancías por carretera, que haprovocado la saturación de las infraestructuras urbanas yde transporte en diversas áreas (véase la figura 3).

(15) El aumento del tráfico y la ineficacia de la organiza-ción de las estructuras urbanas contribuyen a que la UE,junto con otros grandes países o regiones industriales, searesponsable de una gran parte de las emisiones mundialesde CO2 (véase la figura 4). Para la política de desarrolloterritorial supone un gran reto el poder contribuir a losobjetivos, aprobados por la UE en conferencias interna-cionales sobre medio ambiente y clima, de reducción dela aportación de contaminantes al ecosistema global.

(16) El patrimonio natural y cultural de la UE está en pe-ligro por los procesos de modernización económica y so-cial. Forman parte de este patrimonio los paisajes huma-nizados, los pueblos y ciudades europeos, así como unamultiplicidad de monumentos naturales y culturales. Suconservación constituye actualmente una tarea de primeralínea para la arquitectura, el urbanismo y la ordenaciónpaisajística en todas las regiones de la UE.

1.3. Objetivos fundamentales de la ETE

(17) Teniendo en cuenta las disparidades de desarrollo te-rritorial existentes y los efectos territoriales de las políticascomunitarias, a veces contradictorios, todos los agentesresponsables en materia de desarrollo territorial deberíanconsiderar ciertas directrices orientadoras, de acuerdo conunos objetivos fundamentales. La Estrategia TerritorialEuropea se ajusta al objetivo comunitario de procurar undesarrollo equilibrado y sostenible, especialmente median-te el refuerzo de la cohesión económica y social8. Según la


10

0 5 10 15 20 25 30 35 40

EUR 15UK

SFIN

PA

NLLI

IRLFE

ELD

DKB

Fig. 2: Desempleo juvenil

fuente: Eurostat

Tasa de paro de los menores de 25 años en 1997.

1200

1000

800

600

400

200

01970 1975 1980 1985 1990 1995

carreteraferrocarrilvías navegablesoleoducto

Evolución 1970 - 1996miles de millones de toneladas.km.

Fig. 3: Transporte �de mercancías

fuente: Comisión Europea. DG VII

otros

MERCOSURJapón

EU

Estados �Unidos

Fig. 4: Emisiones de CO2 �en la industria

fuente: Banco Mundial

en 1996

definición del Informe Brundtland de las Naciones Uni-das9, el desarrollo sostenible incluye no sólo un desarrolloeconómico respetuoso con el medio ambiente y que con-serve para las generaciones futuras los recursos actuales,sino también un desarrollo territorial equilibrado. Esto im-plica especialmente armonizar las exigencias sociales yeconómicas del desarrollo con las funciones ecológicas yculturales del territorio, y contribuir de esta forma a un de-sarrollo territorial sostenible y equilibrado a gran escala.Así, la UE evolucionará paulatinamente desde una Unióneconómica a una Unión ambiental y a una Unión social,respetando la diversidad regional (véase la figura 5).

(18) Como se indica en este triángulo de objetivos, es ne-cesario asociar los tres objetivos políticos fundamentalessiguientes:

� cohesión económica y social,

� conservación de los recursos naturales y del patrimo-nio cultural, y

� competitividad más equilibrada del territorio europeo.

Para conseguir un desarrollo más equilibrado en su di-mensión territorial, es necesario que estos objetivos sepersigan a la vez en todas las regiones de la UE y que setengan en cuenta sus interacciones.

(19) La aportación de las políticas de desarrollo territo-rial consiste en promover el desarrollo sostenible de laUE mediante una estructura equilibrada del territorio. Yaen 1994, los Ministros responsables de ordenación del te-rritorio acordaron los tres principios o directrices de lapolítica de desarrollo territorial de la UE10:

� el desarrollo de un sistema equilibrado y policéntricode ciudades y una nueva relación entre campo y ciu-dad,

� la garantía de un acceso equivalente a las infraestruc-turas y al conocimiento, y

� el desarrollo sostenible, la gestión inteligente y la pro-tección de la naturaleza y del patrimonio cultural.

Los objetivos de la ETE deberían ser perseguidos tantopor las instituciones europeas como en los niveles nacio-nales, regionales y locales de gobierno y administración.

(20) La UE debe hacer frente al gran reto que supone elrefuerzo de sus zonas estructuralmente más débiles, asícomo impulsar la convergencia de las condiciones de vi-da y de trabajo, por encima de las fronteras nacionales,entre zonas con diferentes niveles de desarrollo. A esterespecto, han de armonizarse los objetivos de desarrollo,de equilibrio y de conservación. Una política centradaunilateralmente en el equilibrio provocaría el debilita-miento de las regiones económicamente más fuertes, ade-más de aumentar simultáneamente la dependencia de lasregiones más atrasadas. El desarrollo por sí solo provoca-ría el aumento de las disparidades regionales. Una insis-tencia excesiva en la protección o la conservación de lasestructuras territoriales aumentaría a su vez el riesgo deestancamiento, porque las tendencias modernizadoras po-drían verse frenadas. Sólo mediante la combinación delos objetivos de desarrollo, equilibrio y conservación,junto con su ponderación según las diferentes situacionesterritoriales, será posible conseguir un desarrollo equili-brado y sostenible de la UE.

(21) La ETE proporciona una visión del futuro del territo-rio de la UE. Con sus propuestas de objetivos y principios,supone un marco general de referencia para las actuacio-nes con efectos territoriales importantes, que correspondeadoptar a las instancias públicas y privadas. Además, tratade promover una amplia participación pública en el debatepolítico sobre las decisiones a nivel europeo y sus efectossobre las ciudades y regiones de la UE.

ETE

11

desarrollo

medio ambienteeconomía

sociedad

territorial soste

nib

leETE

Fig. 5: Triángulo de objetivos: desarrollo equilibrado �y sostenible del territorio

�

1.4. Estatus de la ETE

(22) Con la ETE, los Estados miembros, en colaboracióncon la Comisión Europea, han expresado su deseo de queen el proceso de integración europea se mantenga la di-versidad y se consiga en la UE un desarrollo territorialmás equilibrado y sostenible. Esta posición cuenta con elapoyo del Parlamento Europeo, del Comité de las Regio-nes y del Comité Económico y Social. La ETE, como do-cumento jurídicamente no vinculante, constituye un mar-co político para mejorar la cooperación entre las distintaspolíticas comunitarias que tienen efectos territoriales im-portantes, así como entre los Estados miembros, sus re-giones y ciudades. De esta forma sintoniza con los princi-pios políticos acordados en 1994:

� La ordenación del territorio puede contribuir de formadecisiva al logro del objetivo de la cohesión económi-ca y social.

� No se modifican las competencias actuales de las ins-tituciones encargadas de las políticas comunitarias. LaEstrategia Territorial Europea puede ayudar a la ejecu-ción de las políticas comunitarias que tienen efectosterritoriales, pero sin menoscabar el ejercicio de lascompetencias de las instituciones responsables.

� El objetivo principal es conseguir un desarrollo equili-brado y sostenible.

� Se elaborará respetando a las instituciones existentes ysin tener un carácter vinculante para los Estadosmiembros.

� Se respetará el principio de subsidiariedad.� Cada país aplicará este documento en la medida en

que desee incorporar en su política nacional los aspec-tos europeos del desarrollo territorial11.

1.5. La ETE como proceso

(23) La ETE es el resultado de un intenso proceso de de-bate de los Estados miembros entre sí y con la ComisiónEuropea sobre el desarrollo territorial de la UE. La presi-dencia belga del Consejo introdujo en las deliberaciones lapropuesta de elaboración de la ETE12. En Corfú13, los Mi-nistros responsables de ordenación del territorio se pusie-ron de acuerdo respecto al marco y las primeras opcionespolíticas del desarrollo territorial de la UE. En Leipzig sepudieron establecer los principios fundamentales (mode-los) de ordenación del territorio14. Las sucesivas presiden-cias de Francia15, España16 e Italia17 elaboraron importan-tes escenarios y análisis para crear las bases de una eva-luación objetiva del desarrollo territorial. Desde la presi-

dencia irlandesa se reforzó el papel de la “troika” dentrodel Comité de Desarrollo Territorial para asegurar la conti-nuidad de los trabajos18. La presidencia de los Países Ba-jos presentó el primer borrador oficial de la ETE, sobre elque se llevó a cabo un amplio debate europeo19. Las si-guientes presidencias de Luxemburgo20 y del Reino Uni-do21 insistieron en la puesta en práctica o aplicación de laETE. Durante la presidencia austríaca se intensificó ade-más el diálogo con los países candidatos a la adhesión22.

(24) Durante las consultas, tanto a nivel nacional comoeuropeo, se consiguió una amplia participación de las ins-tituciones y grupos responsables del desarrollo territorial.Sobre la base del “primer borrador oficial de la ETE”(documento de Noordwijk/junio de 1997), tuvieron lugaren los quince Estados miembros amplios debates con par-ticipación de los parlamentos, regiones y grupos sociales.Asimismo, la Comisión Europea, junto con los Estadosmiembros, organizó una serie de foros públicos sobre lostemas básicos de la ETE. Las tomas de posición de los or-ganismos europeos (Parlamento Europeo23, Comité de lasRegiones24, Comité Económico y Social25), así como lasconsultas entre los servicios de la Comisión Europea, hansupuesto igualmente valiosas aportaciones a la ETE. Portanto, la ETE es resultado de un amplio proceso de deba-te público a la escala de toda Europa.

(25) Los objetivos y opciones políticas propuestos en laETE se dirigen a orientar el desarrollo de la estructura te-rritorial de los quince Estados miembros. La considera-ción previa de las características territoriales reales y lavaloración, en función de la situación, de los eventualesefectos que pueden tener las decisiones sectoriales sobrela evolución de las ciudades y regiones, constituye unproceso permanente. Por este motivo, la ETE tiene queseguir evolucionando periódicamente, como otros docu-mentos políticos, planes y programas de fomento de laordenación del territorio. La ampliación de la UE y otrosacontecimientos políticos, como la intensificación deldiálogo con los países ribereños del Mediterráneo, tienengran influencia sobre el futuro desarrollo territorial euro-peo. Se puede prever que, en la futura revisión de la ETE,el tema principal deberá ser la ampliación de la UE y susimplicaciones sobre el desarrollo territorial.

(26) Para la aplicación de la ETE, los Estados miembrosdeben colaborar estrechamente entre sí y con la ComisiónEuropea. La transformación de los objetivos y opcionesdel capítulo 3 en medidas políticas concretas se realizarápaulatinamente. En el capítulo 4 se presentan unas prime-ras propuestas de aplicación de la ETE por parte de los


12

diferentes agentes, a distintos niveles. Ciertos proyectos ymedidas podrán realizarse inmediatamente tras la aproba-ción de la ETE. Otras opciones y propuestas necesitan undebate más amplio y una elaboración de su contenido anivel europeo. Entre ellas se incluyen sobre todo el inter-

cambio de experiencias y la observación y evaluación deldesarrollo territorial. Las discusiones en el Comité de De-sarrollo Territorial sobre la futura orientación de la políti-ca europea de desarrollo territorial deberán proseguir des-pués de la aprobación de la ETE.

ETE

13

2. La influencia de las políticas de la Comunidad sobreel territorio de la UE2.1. Aumento de la importancia de laspolíticas comunitarias con efectosterritoriales

(27) La evolución de los Tratados europeos (Acta ÚnicaEuropea, Tratado de Maastricht, Tratado de Amsterdam)ha hecho que las políticas sectoriales comunitarias con di-mensión territorial tengan cada vez más influencia sobrela elaboración y ejecución de las políticas nacionales y re-gionales de desarrollo territorial y, en consecuencia, sobreel desarrollo territorial de la UE. En este contexto, “efec-to territorial” significa que las acciones comunitarias mo-difican las estructuras y potenciales territoriales de la eco-nomía y la sociedad, haciendo cambiar el modelo de usosdel suelo y el paisaje. También puede verse afectada la si-tuación de competitividad o la influencia territorial deuna ciudad o región dentro de la estructura económica yterritorial europea.

(28) Los siguientes títulos del Tratado son especialmentelos que abren a la Comisión Europea la posibilidad de re-alizar actuaciones con efectos sobre el desarrollo territo-rial de la UE:

� La política comunitaria de competencia,� Las redes transeuropeas (RTE),� Los fondos estructurales,� La política agrícola común (PAC),� La política de medio ambiente,� La política de investigación y desarrollo tecnológico

(I+D),� Las actividades de préstamo del Banco Europeo de In-

versiones (BEI).

(29) Revisten especial importancia los Fondos Estructu-rales, las redes transeuropeas y la política de medio am-biente, ya que afectan directamente al desarrollo de losterritorios europeos. Esta importancia se basa en los ele-mentos de desarrollo territorial establecidos en el Tratado

Investigación�y desarrollo�

tecnológico 3,8%

medidas estructurales�y pesca 32,8%

agricultura�(garantía FEOGA)�

50,5%

otros

Fig. 6: Presupuesto de la UE en 1997

fuente:�Tribunal de Cuentas Europeo,�� Informe anual del ejercicio presupuestario 1997

de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992, sobre todoel objetivo de cohesión, así como la ampliación de deter-minadas competencias, en particular respecto a las redestranseuropeas (artículo 154 del TUE), la cohesión econó-mica y social (artículo 158 del TUE) y en el ámbito delmedio ambiente (artículos 174 a 176 del TUE). Con elTratado de Amsterdam de 2 de octubre de 1997, el logrode un desarrollo equilibrado y sostenible se consagra co-mo uno de los objetivos fundamentales de la ComunidadEuropea. Así pues, el fomento de la cohesión social y te-rritorial constituye una tarea de la Comunidad y de losEstados miembros en función de sus respectivas compe-tencias. En el artículo 2 del Tratado de Amsterdam se des-taca la importancia de la protección del medio ambiente yla mejora de la calidad del mismo como misiones de laComunidad.

(30) Financieramente, las políticas más importantes de laUE son la política agrícola común (PAC) y los FondosEstructurales y de Cohesión (véase la figura 7). En 1997,de los 80,2 miles de millones de Ecus del presupuesto co-munitario, el 83% correspondió a estos dos ámbitos26.

(31) En la mayoría de los casos, los objetivos fijados paralas políticas comunitarias, según las definiciones estable-cidas en el Tratado, no tienen carácter territorial; sin em-bargo, influyen en gran medida en el territorio de la UE.Los efectos territoriales dependen del tipo específico deintervención, sea financiero (por ejemplo, ayudas a lasrentas, medidas estructurales regionales y horizontales, omedidas sectoriales como la financiación de programas deinvestigación), legislativo (por ejemplo, normas sobrecompetencia, liberalización de mercados, normativa sobremedio ambiente, instrumentos de mercado) o de planifica-ción (como las redes transeuropeas de transporte y de ener-gía). Las directivas europeas de planificación, por ejemplopara el establecimiento de un sistema coherente de bioto-pos, influyen en las formas de uso del suelo. Además, laspolíticas de la Comunidad influyen directamente sobre elcomportamiento de los agentes económicos, cuyas actua-ciones están condicionadas por las fuerzas del mercado,que, a su vez, se ven reforzadas por el mercado único co-munitario. Esta multiplicidad de métodos de intervenciónde las políticas comunitarias explica la dificultad de deter-minar sus efectos territoriales reales. A este respecto, laETE puede representar una primera base de evaluación.

2.2. Políticas comunitarias con efectosterritoriales

2.2.1. Política comunitaria de competencia

(32) La política comunitaria de competencia tiene un pa-pel clave en la integración de los distintos mercados na-cionales en un mercado europeo común. Se ha elaboradouna serie de normas sobre competencia que sirven paraeliminar cárteles y abusos de empresas con una posicióndominante del mercado, controlar los procesos de fusióny adquisición de empresas y proporcionar un marco paralas ayudas estatales.

(33) Las medidas correspondientes tienen un efecto nota-ble sobre la distribución territorial de las actividades eco-nómicas y de las estructuras comerciales de la Comuni-dad. Así, la liberalización del mercado puede intensificarla competencia entre ciudades y regiones, generalmenteen beneficio de las zonas que presenten las mejores con-diciones de localización.

(34) La política de la Comisión reconoce sin reservas lanecesidad de intervención para asegurar el equilibrio en-tre la competencia y los objetivos de interés general. Porejemplo, la liberalización de los mercados de telecomuni-caciones y de correos va acompañada por medidas quegarantizan una oferta mínima y unos servicios universalesen todas las regiones.

(35) La política comunitaria sobre ayudas estatales tieneasimismo un efecto territorial explícito. Fundamental-mente, se aplica el principio de que las ayudas estatalesno son compatibles con el mercado común. Sin embargo,en condiciones excepcionales, pueden autorizarse ciertascategorías de ayuda. Una de ellas se refiere a las ayudasestatales que fomentan el desarrollo económico o la re-conversión de zonas asistidas, claramente delimitadas.Para mejorar la coherencia entre la política de ayudas es-tatales y el objetivo de la cohesión económica y social, laComisión ha intentado en los últimos años concentrar lasayudas estatales en las regiones más desfavorecidas yaplicar una diferenciación en la intensidad del apoyo a lasdistintas regiones, para permitir a las más retrasadas com-pensar sus desventajas estructurales.

2.2.2. Redes transeuropeas (RTE)

(36) El Tratado de la Unión obliga a la Comunidad acontribuir al establecimiento y al desarrollo de redes tran-seuropeas en los sectores de las infraestructuras de trans-porte, de telecomunicaciones y de energía. Esta misióndebe facilitar especialmente el logro de los objetivos co-munitarios de un funcionamiento sin dificultades del mer-cado interior y del refuerzo de la cohesión económica ysocial. Para cumplir esta misión, deberá mejorarse la inte-gración de las redes nacionales, así como el acceso a lasmismas, en particular para el establecimiento de enlacesde las regiones insulares, aisladas (interiores) y periféri-cas con las regiones centrales.

(37) Desde el punto de vista de la política de desarrolloterritorial, así como de su importancia financiera, las me-didas más importantes relativas a las RTE son las detransporte. El objetivo que persiguen es el fomento de unsistema de transporte sostenible y eficaz. Las bases parael desarrollo de las redes se establecen en las directivascomunitarias; entre ellas figuran diversas redes de infra-estructuras de transporte y sistemas de regulación del trá-fico y la navegación. Las actuaciones de las RTE en elámbito del transporte absorben más del 80 % del presu-puesto total de las RTE. Una gran parte de las inversionesen las RTE de transporte (aproximadamente el 25 % en

La influencia de las políticas de la Comunidad sobre el territorio de la UE

14

1996/97) se concentra en la construcción de ferrocarrilesde alta velocidad, en especial para enlazar las regiones dealta densidad de población (véase el mapa 2). Estos ferro-carriles aportan el mayor beneficio a las ciudades que seencuentran cerca de las paradas del tren de alta velocidady que anteriormente tenían unas comunicaciones relativa-mente deficientes. En las zonas sometidas a una fuertepresión por el transporte por carretera a larga distancia, elferrocarril de alta velocidad puede ofrecer un incentivopara que se utilice más el tren y, en consecuencia, se des-congestione la red de carreteras, favoreciendo también almedio ambiente. El aumento de la intensidad del trans-porte, especialmente por carretera y por avión, perjudicaa la competitividad de ciertas regiones situadas en el cen-tro de la UE. Sin embargo, cada vez está más claro que el

aumento del tráfico no se puede solucionar simplementeampliando la infraestructura de carreteras. Será necesariorecurrir a medidas urbanísticas y de ordenación del terri-torio para influir sobre el comportamiento local de laeconomía y la población de cada zona, a fin de mejorarlas condiciones para que se produzca un cambio del tráfi-co por carretera hacia modos de transporte más favora-bles para el medio ambiente (transporte público, bicicletay desplazamientos a pie). También respecto al tráfico delargo recorrido deben tomarse diversas medidas para ga-rantizar su sostenibilidad, sobre todo en el sentido de au-mentar la utilización de los medios de transporte más res-petuosos con el entorno, como el tren y, respecto al trans-porte de mercancías, también las vías fluviales interioresy los transportes marítimos.

ETE

15

Mapa 2: Los 14 proyectos prioritarios de la red transeuropea de transporte1. Tren de alta velocidad / �

transporte combinado Norte-Sur2. Tren de alta velocidad PBCAL3. Tren de alta velocidad Sur4. Tren de alta velocidad Este5. Línea del Betuwe, �

ferrocarril convencional / �transporte combinado

6. Tren de alta velocidad / �transporte combinado Francia-Italia

7. Autopistas griegas Pathe y Vía Egnatia8. Conexión multimodal Portugal-�

España-Europa central9. Ferrocarril convencional �

Cork-Dublín-Belfast-Larne-Stranraer10. Aeropuerto de Malpensa, Milán

14. Línea principal de la costa occidental

13. Conexión por carretera �Irlanda-Reino Unido-Benelux

12. Corredor multimodal �del triángulo nórdico

11. Enlace fijo por ferrocarril y �carretera del Øresund, �entre Dinamarca y Suecia

Ferrocarril�Carretera�Aeropuerto�Puerto

Fuente: Comisión Europea DG VII

Açores (P)

Madeira (P)

Canarias (E)

Guyane (F)

Guadeloupe (F)

Martinique (F)

La Réunion (F)

��

0 500 km

1

1

BERLIN

2

PARIS

BRUXELLES KÖLN

AMSTERDAM

FRANKFURT

MADRID

BARCELONA

IRUNBILBAO

3ZARAGOZA

4METZ

STRASBOURG

SAARBRÜCKEN

MANNHEIM

ROTTERDAMEMMERICH

5

LYON

TORINOMILANO VENEZIA

TRIESTE

6

PATRA

ATHINA

THESSALONIKI

7

8

LISBOA

�PORTO

SEVILLA

PALENCIA

CORK

DUBLIN

BELFAST

9

10

MALMÖ�

11

GÖTEBORG

STOCKHOLM

TURKUHELSINKI

12

FELIXSTOWE

HARWICH

HOLYHEAD

14

EDINBURGH(FORTH)

HALLELEIPZIG

NÜRNBERG

MÜNCHEN

BRENNER

VERONA

LILLE LIEGE

DAX

VALLADOLID

MONTPELIER

PERPIGNAN

LUXEMBOURG

ARHNEM

PIRÄEUS

IGOUMENITSA

PROMAHONASKIPI

LA CORUÑA

HUELVA

FUENTES � DE ONDRO

LONDON-� DERRY

LARNE

KARLSTAD

NORRKÖPING

LAHTI

TAMPERE

13

LONDON

LIVERPOOLMANCHESTER

BIRMINGHAM

�

(38) Los modernos servicios y tecnologías de telecomu-nicaciones ofrecen la posibilidad de facilitar el desarrollode las regiones rurales o de difícil acceso, ya que permi-ten superar los inconvenientes geográficos y mejorar lacalidad de vida y las condiciones locales para las activi-dades económicas, mediante el teletrabajo y la enseñanzay las compras a distancia. El fomento de servicios y apli-caciones nuevos e innovadores de telecomunicaciones esuno de los objetivos de las redes transeuropeas que previ-siblemente alcanzarán una gran influencia sobre el desa-rrollo territorial. Sin embargo, los primeros signos de liberalización indican que la competencia y la explotacióncomercial dirigen las inversiones hacia las zonas con ma-yor demanda, ya que son las que prometen mayores ga-nancias. Las regiones más apartadas, con un escaso po-tencial de mercado, pueden quedarse más atrasadas aún.Varias iniciativas de la Comunidad se orientan a contra-restar esta tendencia, en particular con el objeto de asegu-rar, también en estas regiones, la disponibilidad de servi-cios universales a precios razonables. Por otra parte, ladisponibilidad de las tecnologías de información y comu-nicación por sí sola no ofrece garantías para un desarrolloterritorial positivo. Otras condiciones necesarias son, porejemplo, el nivel de formación o de cualificación o el fo-mento de la concienciación pública sobre las posibilida-des que ofrece la sociedad de la información. A pesar delconsiderable avance de los últimos años, sigue habiendograndes diferencias en la oferta de telecomunicacionestanto entre las regiones de los Estados miembros centra-les y los países de la cohesión, como dentro de los pro-pios Estados miembros.

(39) Las medidas sobre las RTE en el ámbito de la ener-gía ejercen dos importantes efectos territoriales. Por unaparte, la producción y el transporte de energía puedenafectar al uso del suelo. Por otra, la distribución de ener-gía y las tecnologías de utilización pueden influir en laestructura del territorio induciendo una modificación delcomportamiento de los consumidores. Las RTE, tanto enel ámbito de la electricidad como del gas, afectan sobretodo a la planificación local por el trazado de las conduc-ciones o la construcción de, por ejemplo, centrales eléc-tricas. A este respecto, puede haber dificultades especial-mente en relación con los complejos procedimientos deautorización, los múltiples requisitos técnicos y ambienta-les, y la aceptación por la población. Además, las redes desuministro de gas necesitan grandes instalaciones de al-macenamiento, normalmente en forma de depósitos sub-terráneos, cuyo emplazamiento se elige en función de cri-terios geológicos, lo que limita las opciones de la políticade desarrollo territorial. Desde el punto de vista de esta

política, son especialmente prometedoras las fuentes deenergía renovables (que representan una media del 6 %del consumo de toda la UE) ya que, por una parte, contri-buyen a reducir los efectos del sector energético sobre elmedio ambiente y, por otra, se prestan especialmente biena su distribución mediante sistemas descentralizados desuministro y a soluciones locales más o menos indepen-dientes de las redes de distribución, que refuerzan la fle-xibilidad del sistema y la posibilidad de una oferta deenergía económica en las regiones apartadas.

2.2.3. Fondos Estructurales

(40) Los Fondos Estructurales, y especialmente el FondoEuropeo de Desarrollo Regional (FEDER), persiguen elobjetivo de la cohesión económica y social (valorada se-gún indicadores macroeconómicos tradicionales). Del pri-mer informe sobre la cohesión económica y social se des-prende que, aunque las diferencias de desarrollo entre losEstados miembros de la Unión han disminuido, ha pro-gresado al mismo tiempo el proceso de concentración es-pacial de las actividades económicas. No carece de im-portancia a este respecto la frecuente falta de mecanismosde coordinación territorial, que podrían contribuir sustan-cialmente a una distribución más equilibrada de las acti-vidades económicas. Por eso, además del marco tradicio-nal de determinación de la distribución de las ayudas, lastipologías territoriales (por ejemplo, las zonas urbanas)tienen cada vez más importancia para la orientación delas intervenciones de los Fondos.

(41) Aproximadamente entre el 30 y el 40% del importede las acciones de apoyo del Fondo Regional en zonas delobjetivo 127 se aplica en áreas urbanas. Las medidas fi-nanciadas en las zonas del objetivo 228 tienen igualmentecon frecuencia carácter urbano en muchos Estados miem-bros. Para contrarrestar la concentración, de problemassociales, agresiones al medio ambiente, criminalidad ydeclive económico en determinadas zonas urbanas, es ne-cesaria la aplicación de medidas intersectoriales. Sin em-bargo, los problemas urbanos no pueden tratarse de formaterritorialmente aislada; por el contrario, se debe promo-ver medidas que consideren los centros urbanos comocomponentes de un territorio (regional) más amplio. Esteenfoque integrado debe desarrollarse más en la próximageneración de intervenciones estructurales.

(42) El sistema de programación de los Fondos Estructu-rales ofrece la posibilidad de elaborar planes de desarro-llo integrados. De esta manera se pueden aprovechar me-jor las oportunidades de la política de desarrollo territo-


16

rial. El enfoque integrado se refuerza mediante el princi-pio de cooperación, ya que todos los agentes regionalespertinentes participan en el proceso de elaboración de lasdecisiones, teniendo en cuenta las normas nacionales y lapráctica establecida, lo que redunda en una mejor coordi-nación entre las medidas directamente subvencionadas ylas actividades que no reciben apoyo de los Fondos.

(43) Las zonas costeras exigen una atención especial, yaque están expuestas a intensas presiones y a conflictosprovocados por la competencia entre distintos usos delsuelo. La integración del Instrumento Financiero deOrientación de la Pesca (IFOP) en los Fondos Estructura-les y la incorporación de las zonas dependientes de lapesca (ZDP) a las áreas elegibles del Fondo Regionalmarcan una nueva etapa fundamental en el camino desdeuna política sectorial hacia una política integrada para laszonas costeras. Actualmente, más del 50 % de los recur-sos del IFOP se destina a medidas estructurales en los pa-íses beneficiarios del Fondo de Cohesión. Además, la ini-ciativa comunitaria PESCA contribuye activamente a di-rigir a las personas y empresas de las ZDP hacia nuevasactividades y a diversificar la estructura de estas zonas(reconversión de los puertos en espacios de actividadesmarítimas múltiples, combinación de pesca y acuiculturacon turismo, etc.).

(44) Los objetivos de la política estructural reciben apo-yo a través de otras iniciativas comunitarias. Desde elpunto de vista de la ordenación del territorio, la medidamás importante de los Fondos Estructurales es la iniciati-va comunitaria INTERREG, ya que en ella se adopta unenfoque integrado de desarrollo territorial. No se trata depriorizar un sector concreto, como la construcción naval,la minería o la industria textil, sino la relación entre todoslos factores que influyen sobre la organización del territo-rio, dentro de un enfoque integrado de desarrollo, en re-giones fronterizas y en zonas de cooperación internacio-nal más amplias.

2.2.4. Política agrícola común (PAC)

(45) La política agrícola común (PAC) se ha orientadodesde su origen de forma principalmente sectorial, a unaumento de la productividad. La reforma de la PAC efec-tuada en 1992 proponía la concesión de ayudas para elabandono de superficies de cultivo, con el resultado deque entre 1993 y 1994 se retiraron unos seis millones dehectáreas de superficie agraria útil. Este enfoque supusobeneficios especialmente para las rentas agrarias en laszonas de la UE que ya eran objeto de una explotación in-

tensiva, ya que las cantidades pagadas a los agricultoresse regían por los rendimientos obtenidos anteriormente.Las zonas donde se aplicaba una explotación menos in-tensiva tendían por lo tanto a resultar desfavorecidas, conlo que se agravaba aún más la diferencia de prosperidadentre las distintas regiones agrarias.

(46) En este contexto, los estudios sobre los efectos terri-toriales de la PAC sobre las rentas, el mercado laboral, lasinfraestructuras y los recursos naturales muestran la estre-cha y específica relación que existe entre la agricultura ylos espacios rurales. De esta forma, la PAC es determinan-te para la evolución de muchos espacios rurales. Sus efec-tos varían en gran medida de una región a otra, en funciónde las condiciones específicas en los ámbitos ambiental,cultural, social y económico, y parcialmente también de lostipos de producción y de las organizaciones de mercado.

(47) La intensificación, la concentración y la especializa-ción de la producción agraria tienen también ciertos efec-tos negativos sobre el desarrollo territorial, entre los quese cuentan, por ejemplo, la monotonía del paisaje, elabandono de métodos tradicionales de cultivo, la explota-ción de grandes partes de las zonas húmedas, monte bajoy pastizales naturales, la contaminación de las aguas sub-terráneas por el incremento del uso de plaguicidas y ferti-lizantes, y el descenso de la biodiversidad. Desde hacecasi dos décadas se está intentando insertar la políticaagrícola en un contexto económico y social más ampliodel espacio rural. La experiencia muestra que la diversifi-cación de actividades abre nuevas perspectivas y posibili-dades para los agricultores, especialmente en materias co-mo el desarrollo y la comercialización de productos decalidad, el turismo rural y los proyectos de inversión enrelación con el medio ambiente, que anteriormente solotenían una significación marginal.

(48) Un elemento clave de las reformas de 1992 se refierea los aspectos de la agricultura relacionados con el medioambiente. Hay ejemplos de casos en los que los programasde reducción de la ganadería intensiva y una explotaciónmás ecológica de las superficies agrarias han obtenido be-neficios económicos, además de mejorar el medio ambien-te. Sin embargo, estos programas de ayuda sólo reciben el3 % del presupuesto de la PAC. Actualmente, apenas el 1% del territorio se cultiva de forma ecológica; de este por-centaje, recibe ayuda comunitaria el 75 % .

(49) Una razón más para la necesidad de una mejor sin-tonía entre las políticas de desarrollo de las zonas ruraleses que la ampliación de la UE y la continuación de las ne-

ETE

17

gociaciones sobre el comercio mundial en 1999 supon-drán probablemente mayores retos para la agricultura. Elaumento de la competitividad en los mercados globalespuede incrementar la presión para intensificar la produc-ción en ciertas regiones, lo que tendría efectos muy nega-tivos sobre el medio ambiente. Es probable que la agri-cultura de las regiones rurales estructuralmente menos de-sarrolladas continue soportando en el futuro una fuertepresión económica, lo que aumentará la necesidad de dis-poner de mejores estrategias de desarrollo territorial (in-cluida la gestión del medio ambiente).

2.2.5. Política de medio ambiente

(50) Con el Tratado de Amsterdam, la política de medioambiente cobra una importancia aún mayor dentro de laspolíticas comunitarias. En la ejecución de las políticas yactividades comunitarias, han de estar integradas las exi-gencias de protección del medio ambiente, especialmenteen lo que respecta a la promoción del desarrollo sostenible.

(51) Entre los cometidos de la política de medio ambien-te se incluyen disposiciones que insisten específicamenteen la conexión con la ordenación del territorio y, espe-cialmente, con el uso del suelo. Por ejemplo, debe consti-tuirse una red de biotopos denominada “Natura 2000”, in-tegrando las zonas protegidas de toda la Comunidad. For-marán parte de esta red las zonas de protección de aves,fauna, flora y hábitat, con el propósito de conservar de-terminados biotopos y especies, teniendo siempre encuenta los intereses regionales y socioeconómicos. El ob-jetivo de la directiva comunitaria sobre los nitratos29 con-siste en reducir el contenido de nitratos de las tierras agrí-colas y evitar que continúe la contaminación de las aguassubterráneas.

(52) Muchas otras acciones comunitarias afectan indirec-tamente al uso del suelo o al desarrollo territorial, comola Directiva 85/337/CEE, que establece la realización ypublicación de la evaluación de impacto ambiental degrandes proyectos, las directivas que establecen normasde calidad para los entornos de los espacios naturales, y lanormativa sobre disminución de las emisiones.

(53) Por otra parte, la Comisión inició en 1996 un pro-grama de demostración sobre gestión integrada de zonascosteras (GIZC), que promueve su gestión sostenible me-diante la cooperación y la planificación integrada, tenien-do en cuenta a todos los agentes implicados en un ámbitoterritorial apropiado. Supone un intento de aplicar un en-

foque territorial a nivel comunitario y de elaborar reco-mendaciones para una estrategia europea de gestión inte-grada de las zonas costeras30.

(54) A lo largo de los años, la política de medio ambien-te de la Comunidad viene influyendo cada vez más en laevolución de las zonas urbanas, mediante la normativasobre tratamiento de aguas residuales y residuos, conta-minación acústica y atmosférica. Por ejemplo, cada vezcon mayor frecuencia se recogen en las leyes nacionalesy en los sistemas de planificación del uso del suelo unoslímites de contaminación acústica, que influyen en la rea-lización posterior de las infraestructuras. De forma análo-ga, los límites de contaminantes atmosféricos pueden te-ner una influencia directa sobre la evolución de las zonasurbanas e industriales.

(55) Los requisitos ambientales se convierten en factoresde localización importantes para el establecimiento deempresas. Las disposiciones comunitarias en este ámbitotienen, para algunos Estados miembros, una importanciano sólo ambiental, sino también económica.

2.2.6. Investigación y desarrollo tecnológico (I+D)

(56) La política comunitaria de I+D, orientada según unprograma marco plurianual compuesto por diferentes pro-gramas de investigación y demostración, fomenta la cola-boración entre empresas, centros de investigación y uni-versidades, prestando el mayor interés al refuerzo de lasbases científicas y tecnológicas de la industria, y a lacompetitividad de ésta a escala mundial. Otros objetivosson la colaboración con terceros países y organismos in-ternacionales, la difusión y aplicación de los resultados dela política de I+D y el fomento de la formación y la mo-vilidad de los investigadores de la Comunidad.

(57) La selección de proyectos no tiene en cuenta crite-rios especificamente territoriales. Así pues, la distribuciónregional de los recursos de I+D se ajusta a la distribucióngeográfica de los institutos cualificados de investigacióny tecnología en las ciudades y regiones de la UE. Sin em-bargo, sería prematuro deducir que la política de I+D de-ja abandonadas a las regiones menos desarrolladas y seconcentra exclusivamente en las regiones más ricas y de-sarrolladas, donde se encuentra la mayoría de los centrosque reciben ayuda. Por ejemplo, de entre las decenas demiles de instituciones creadas o financiadas en los últi-mos quince años, un número notablemente elevado pro-cede de regiones con dificultades estructurales. Además,


18

los incentivos para la formación y la movilidad de los in-vestigadores de las regiones desfavorecidas ofrecen gran-des oportunidades de colaborar con las regiones quecuentan con múltiples centros de investigación. Por otraparte, dentro del V Programa Marco hay programas espe-cíficos centrados en la investigación sobre la ordenacióndel territorio, como “la ciudad de mañana y el patrimoniocultural”, “gestión sostenible de la agricultura, silvicultu-ra y pesca, con inclusión del desarrollo integrado de zo-nas rurales” y “gestión sostenible y calidad del agua”.

(58) La nueva estructura del V Programa Marco servirámejor para ayudar a la elaboración y ejecución de las dis-tintas políticas comunitarias, incluidas las que tienen unaorientación claramente territorial. Por supuesto, las regio-nes más desfavorecidas pueden ser objeto de la políticacomunitaria de investigación y desarrollo tecnológico. Laexperiencia (por ejemplo, en Escocia o en los nuevos Es-tados federados de Alemania) enseña que también las re-giones pobres pueden acoger y “mantener” centros de in-vestigación y tecnología de primera línea. Es cierto que aeste respecto se necesita una estrecha cooperación entreagentes nacionales, regionales y locales, así como unasactividades específicas de comercialización a nivel regio-nal o local. La ETE puede servir de marco para este tipode colaboración.

2.2.7. Actividades de préstamo del BancoEuropeo de Inversiones

(59) En los últimos años, la Comunidad ha realizado ca-da vez más actividades de apoyo estructural, sin acudir afondos de su presupuesto, mediante la concesión de prés-tamos de diferentes instituciones comunitarias. La fun-ción principal a este respecto corresponde al Banco Euro-peo de Inversiones (BEI). En comparación con las sub-venciones, mediante los préstamos se consigue alcanzar aun número mayor de beneficiarios con un mismo volu-men financiero. El mayor “efecto de estímulo” permiteprestar ayuda a un número mayor de proyectos de inver-sión. La aportación que hace el propio beneficiario au-menta además la eficacia económica. Finalmente, la con-cesión de créditos resulta adecuada para proyectos de lar-ga duración, entre los que se cuentan especialmente losproyectos de infraestructuras. La financiación de éstosmediante préstamos tiene la ventaja fiscal de que los efec-tos de crecimiento económico inducidos pueden contri-buir al pago de intereses y amortizaciones, gracias a unosmayores ingresos fiscales. El objetivo principal de lospréstamos del BEI es el fomento de la construcción de in-

fraestructuras y las inversiones en las regiones menos fa-vorecidas de la UE. También en relación con la próximaampliación hacia el Este, los préstamos podrán cumpliruna función importante en la modernización de las es-tructuras territoriales. Los préstamos a bajo interés delBEI en la Comunidad, ascendieron en el periodo de 1991a 1995 a 84 mil millones de Ecus, lo que supone alrede-dor del 90 % del conjunto de los préstamos concedidos.

2.3. Hacia una mayor coherenciaterritorial de las políticas comunitarias

(60) Aun cuando los objetivos de la mayoría de las polí-ticas comunitarias no tengan un carácter directamente te-rritorial, tras ellos se encuentra una serie de conceptos te-rritoriales, entre los que se pueden destacar los siguientes:

� Determinación de las zonas subvencionables y estable-cimiento de la intensidad de la ayuda correspondienteEstas zonas determinan las intervenciones de la políti-ca estructural territorial, así como la posibilidad deconcesión de ayudas financieras nacionales de desa-rrollo regional. Pueden citarse como ejemplo las re-giones de los objetivos del Fondo Regional.

� Mejora de las infraestructurasUna serie de políticas comunitarias persigue el objeti-vo de garantizar la financiación de infraestructuras,que tienen un efecto directo sobre el territorio. Es elcaso, por ejemplo, de las redes transeuropeas, esen-cialmente en el ámbito del transporte y de la energía,con infraestructuras tanto de tipo lineal (por ejemplo,autopistas o líneas de alta tensión) como puntual (porejemplo, centros de transporte de mercancías o centra-les eléctricas).

� Aplicación de categorías territoriales o de superficieEn algunas políticas comunitarias se utilizan categorí-as territoriales, como sucede en relación con las dispo-siciones sobre protección del medio ambiente (porejemplo, las zonas definidas en el contexto de la red“Natura 2000” para la protección de biotopos y de de-terminadas especies animales y vegetales), en la asig-nación de ciertas subvenciones (por ejemplo, regionesde montaña, cuya agricultura se subvenciona en virtudde una directiva determinada, o islas, acogidas al artí-culo 158 del Tratado de la UE, modificado por el Tra-tado de Amsterdam), o en la selección de ciertos temasen el V Programa Marco de Investigación y DesarrolloTecnológico.

ETE

19

3.1. Orientación territorial de las políticas

(64) La gran variedad de los efectos de las políticas co-munitarias sobre las diferentes regiones, junto con las di-ferencias de desarrollo territorial, explican que los muni-cipios y regiones de la UE no se estén convirtiendo auto-máticamente, con el proceso de la UEM, en un espacioterritorialmente equilibrado. Por el contrario, será necesa-rio tomar medidas espacialmente diferenciadas, a fin depoder aprovechar mejor la oportunidad que supone la in-

tegración europea para conseguir un desarrollo sostenibley, por tanto, territorialmente equilibrado de la UE.

(65) Con este fin, en los siguientes capítulos se establecenuna serie de objetivos y opciones políticas, que pueden te-nerse en cuenta por todas las autoridades e instancias gu-bernativas relacionadas con el desarrollo territorial. De es-ta forma, las políticas sectoriales con efectos sobre el terri-torio, tanto a nivel comunitario como nacional, regional olocal, pueden incorporar, desde sus etapas iniciales, la con-

Los objetivos y opciones políticas para el territorio de la UE

20

� Desarrollo de sinergias funcionalesDentro de ciertas políticas comunitarias se consideranelementos territoriales para crear interdependenciasfuncionales y provocar efectos sinérgicos. Por ejem-plo, en investigaciones sobre el transporte se conside-ran las interacciones entre el uso del suelo y las nece-sidades de transporte o las exigencias que plantea lamovilidad sostenible para la selección de modos detransporte. La política regional intenta fomentar estra-tegias de innovación regional en función de las necesi-dades locales; la política energética se ocupa de aspec-tos como el aprovechamiento de la energía solar deacuerdo con los objetivos del planeamiento urbano.

� Enfoques de desarrollo territorial integradoMás allá del mero reconocimiento de la interacciónfuncional y del desarrollo de posibles efectos sinérgi-cos, ciertas políticas comunitarias intentan elaborar unenfoque integrado y multisectorial, con una fuerte di-mensión territorial. Es el caso de la iniciativa comuni-taria de cooperación en ordenación del territorio (IN-TERREG II C), de la política de desarrollo integradode las zonas rurales (LEADER), así como del progra-ma de demostración de gestión integrada de las zonascosteras (GIZC). Sin embargo, hasta ahora los casosen que se aplican estos ambiciosos enfoques de desa-rrollo territorial integrado son relativamente pocos.

(61) Los pueblos, ciudades y regiones perciben de distin-ta forma los beneficios de los gastos efectuados por las po-líticas con incidencia territorial, aplicadas tanto por la UEen conjunto como por los distintos Estados miembros envirtud de la normativa válida en toda la UE. Además, losefectos territoriales de las políticas comunitarias no se

complementan automáticamente en el sentido de un mayorequilibrio territorial, y tampoco se armonizan automática-mente con las propuestas de desarrollo que hacen las re-giones y ciudades. Sin una armonización mutua, estas po-líticas agravan involuntariamente las disparidades regio-nales de desarrollo, ya que se rigen exclusivamente por ob-jetivos sectoriales, sin ninguna consideración territorial.

(62) Los Estados miembros y la Comisión consideran laETE como un instrumento que puede contribuir a mejorarla coordinación de las políticas comunitarias. A la hora deformular y evaluar las políticas sectoriales de la Comuni-dad, la consideración desde el principio de sus opciones yobjetivos políticos ejercerá un efecto positivo sobre el de-sarrollo de las ciudades y regiones. Por otra parte, si losorganismos locales y regionales conocen anticipadamentelos efectos territoriales de las decisiones de las distintaspolíticas de la UE, tendrán la posibilidad de reaccionarmejor ante las mismas.

(63) Por tanto, es necesario prever anticipadamente losefectos espacialmente diferenciados de las políticas co-munitarias. La realización de los objetivos de desarrolloterritorial de la UE no depende sólo del volumen de re-cursos financieros disponibles, sino también cada vezmás de la temprana colaboración entre las políticas secto-riales con efectos sobre el territorio. Desde este punto devista, es urgente y necesario elaborar mecanismos parareforzar la cooperación dentro de los servicios de la Co-misión Europea a fin de garantizar la coherencia territo-rial de esas políticas. Por otra parte, es imprescindible quela Comisión proceda a estudiar y evaluar sistemáticamen-te los efectos territoriales de las políticas comunitarias vi-gentes.

3. Los objetivos y opciones políticas para el territorio de la UE

sideración de los objetivos de desarrollo territorial de laUE, junto al logro de sus objetivos sectoriales. Se trata es-pecialmente de las tres directrices fundamentales de desa-rrollo territorial que figuran a continuación:

� Desarrollo de un sistema urbano policéntrico y másequilibrado, junto con el refuerzo de la colaboraciónentre los espacios urbanos y rurales. A este respecto,se trata de superar el anacrónico dualismo entre cam-po y ciudad.

� Fomento de estrategias integradas de transporte y co-municación que sirvan de ayuda para el desarrollo po-licéntrico del territorio comunitario, constituyendo unacondición necesaria para la participación activa de lasciudades y regiones europeas en la UEM. Deberánconseguirse paulatinamente unas condiciones equitati-vas de acceso a las infraestructuras y al conocimiento,para lo que será necesario encontrar soluciones adap-tadas a las diferentes regiones.

� Desarrollo y protección de la naturaleza y del patrimo-nio cultural mediante una gestión inteligente. Este as-pecto contribuye también a la conservación y perfec-cionamiento de la identidad regional y al manteni-miento de la diversidad natural y cultural de las regio-nes y ciudades de la UE en la era de la globalización.

(66) Respecto a cada una de estas directrices de desarro-llo territorial se ha elaborado una serie de objetivos y op-ciones políticas especificas. Estas opciones no se puedenaplicar de la misma manera en todas las zonas de la UE,sino de forma diferenciada según los territorios, en fun-ción de su situación económica, social y ambiental, enaras de un desarrollo sostenible y equilibrado.

3.2. Desarrollo territorial policéntrico ynueva relación entre campo y ciudad

3.2.1. Desarrollo territorial policéntrico yequilibrado de la UE

ETE

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(67) Como resultado de las ampliaciones pretéritas y aúnmás en vista de las futuras, la UE ha alcanzado un tama-ño y una diversidad que hacen necesaria una estrategia dedesarrollo territorial. Para conseguir un desarrollo territo-rial equilibrado, dentro de una integración completa en laeconomía mundial, ha de seguirse un modelo de desarro-llo policéntrico, que debe contribuir a evitar que continúeconcentrándose excesivamente la riqueza y la poblaciónen el núcleo central de la UE. El potencial económico detodas las regiones europeas podrá aprovecharse plena-mente sólo mediante la consolidación de una estructuraterritorial relativamente descentralizada. La continuidadde la mejora de la competitividad de la UE a escala glo-bal exige además el refuerzo de la integración de las re-giones europeas en la economía mundial, para lo que elcarácter especialmente marítimo de la UE ofrece buenascondiciones de localización. La creación y ampliación devarias zonas dinámicas de integración en la economíamundial supone un importante instrumento para activar eldesarrollo económico y la creación de empleo en la UE,especialmente en las regiones clasificadas actualmentecomo zonas con dificultades (zonas del objetivo 1 y delobjetivo 6 del Fondo Regional vigente).

(68) Hasta ahora sólo hay una gran zona geográfica des-tacada de integración en la economía mundial: se trata delnúcleo central de la UE, que comprende el territorio limi-tado por las metrópolis de Londres, París, Milán, Múnichy Hamburgo. Esta zona ofrece funciones económicas yservicios globales de elevado valor, que permiten alcan-zar un alto nivel de renta y unas infraestructuras bien de-sarrolladas. Existen además algunas zonas aisladas decrecimiento (por ejemplo, Barcelona, o la región de Øre-sund) cuya pujanza económica no llega todavía a modifi-car de forma apreciable la situación desequilibrada del

desarrollo territorial, en línea con los objetivos funda-mentales de la ETE. En este sentido, la situación geoeco-nómica de la Comunidad se distingue, por ejemplo, de lade EE.UU., que dispone de varias zonas de integracióneconómica destacadas a escala mundial: costa Oeste (Ca-lifornia), costa Este, Sudoeste (Tejas), y medio Oeste.

(69) Las actuales tendencias territoriales de la UE indi-can la continuidad de la acumulación de funciones globa-les y de alto valor en el núcleo central de la Comunidad,junto a unas escasas metrópolis adicionales. Teniendo encuenta además la ampliación de la UE, el hecho de quesiga concentrándose el desarrollo en una única zona des-tacada y dinámica de integración no favorecería una re-ducción de las disparidades entre la parte central y unaperiferia en expansión. Por tanto, es necesaria una nuevaestrategia de desarrollo territorial.

(70) Las medidas políticas de desarrollo territorial que sehan adoptado hasta el momento se han centrado especial-mente en la mejora de la conexión entre la periferia y elnúcleo central mediante proyectos de infraestructuras. Sinembargo, es necesaria una política que ofrezca nuevasperspectivas para las zonas periféricas mediante una con-formación más policéntrica del espacio de la Comunidad.La creación de varias zonas dinámicas de integración enla economía mundial, bien distribuidas por la UE y for-madas por regiones metropolitanas de fácil acceso inter-nacional, enlazadas entre sí y bien conectadas con las re-giones rurales y las ciudades, de distinto tamaño, de susáreas de influencia, desempeñará un papel clave en la me-jora del equilibrio territorial de Europa. Asimismo, en elfuturo será necesario asignar más importancia a unos ser-vicios globales y de elevado valor también en las regionesmetropolitanas situadas fuera del núcleo central de la UE.

(71) Por otra parte, una estrategia de desarrollo territorialque se limitara sólo a un desarrollo descentralizado de lasregiones metropolitanas no se ajustaría a la tradición deconservación de la diversidad urbana y rural de la Comuni-dad. Por tanto, debe perseguirse una estructura urbana des-centralizada, con una serie escalonada de ciudades queabarque todo el territorio comunitario; esto constituye unacondición indispensable para conseguir el desarrollo equi-librado y sostenible de las ciudades y regiones, y debe con-vertirse en una importante ventaja de localización de la UErespecto a otras grandes regiones económicas del mundo.

(72) En consecuencia, las inversiones y decisiones políti-cas con efecto territorial deberían dirigirse hacia un mo-delo de desarrollo policéntrico. Esto es aplicable también

al uso de los recursos de los Fondos Estructurales, espe-cialmente en las actuales regiones del objetivo 1. El desa-rrollo de las correspondientes zonas de integración debefomentarse y completarse mediante las medidas políticasadecuadas y especialmente por la garantía de una infraes-tructura eficiente a las escalas transnacional, nacional yregional.

(73) Para fomentar una estructura territorial equilibrada,es necesario encontrar nuevos métodos y formas para quelas ciudades y regiones se puedan complementar mutua-mente y cooperar entre sí. Existen muchas posibilidades,algunas de las cuales ya se han experimentado positiva-mente. Además de las redes de ciudades a nivel regional,la necesidad de complementariedad y cooperación seaplica especialmente a las redes de ciudades a nivel inte-rregional, transnacional, e incluso comunitario. Los obje-tivos y las soluciones serán, en cada caso, dependientesde la situación de partida.

(74) El fomento de la complementariedad entre ciudadesy regiones significa aprovechar las ventajas de la compe-tencia económica entre ellas y, al mismo tiempo, superarlos inconvenientes de dicha competencia. No obstante, lacomplementariedad no debe limitarse a la competitividadeconómica, sino que debe ampliarse a todas las funcionesde la ciudad (por ejemplo, cultura, educación y creaciónde infraestructuras sociales). Hay que seguir una políticade fomento de la colaboración efectiva entre las ciudades,basándose en intereses comunes y en la aportación de to-dos los participantes. Un requisito esencial, por lo tanto,es el carácter voluntario de la colaboración y la igualdadde derechos entre los copartícipes.

(75) Las ciudades presentan múltiples interacciones fun-cionales con su entorno; dichas interacciones, que ademásse potencian mutuamente, superan los límites administra-tivos y exigen la colaboración voluntaria de las autorida-des locales para fomentar la competitividad del conjuntode la región en beneficio de todas las partes. Como posi-bles ámbitos de cooperación pueden citarse el transportede cercanías, la definición de zonas residenciales o indus-triales comunes, o la gestión de residuos. La cooperacióny la formación de redes urbanas de ámbito transfronterizopueden servir de instrumento para la superación de las di-ficultades de desarrollo en las regiones fronterizas.

(76) Es asimismo importante la creación de redes de ciu-dades pequeñas en las regiones con menor densidad depoblación y económicamente más atrasadas. En estas zo-nas, la combinación de los potenciales urbanos constituye


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frecuentemente la única posibilidad de alcanzar un núme-ro de consumidores sucifiente para el mantenimiento delas empresas y servicios, que las distintas ciudades no po-drían conseguir por sí solas.

(77) Las ciudades más alejadas entre sí también deberíancooperar en redes, con objeto de encontrar soluciones aproblemas comunes. Además del intercambio de expe-riencias, se trata de perseguir objetivos y realizar proyec-tos comunes, por ejemplo en materia de gestión de trans-portes, de logística urbana, de cooperación entre universi-dades y centros de investigación, de gestión del patrimo-nio cultural y centros históricos, así como de integraciónde nuevos inmigrantes en la sociedad urbana.

(78) Gracias a la cooperación entre ciudades y regionespor encima de las fronteras exteriores de la UE, será po-sible reforzar las relaciones políticas y económicas de laUE con las regiones vecinas de Europa septentrional, cen-tral y oriental, así como con el área mediterránea, y pro-mover la cooperación en cuanto a infraestructuras de im-portancia estratégica y proyectos relativos al medio am-biente.

(79) Opciones políticas

3.2.2. Ciudades y regiones urbanas dinámicas,atractivas y competitivas

ETE

23

1. Refuerzo de varias grandes áreas de integra-ción económica de importancia mundial en laUE, incluyendo sus zonas periféricas, dotadasde funciones y servicios globales de alta cali-dad, a través de estrategias transnacionales dedesarrollo territorial.

2. Refuerzo de un sistema más equilibrado y po-licéntrico de regiones metropolitanas, grupos(“clusters”) de ciudades y redes urbanas pormedio de una cooperación más estrecha de lapolítica estructural y la política de redes tran-seuropeas (RTE), así como por la mejora delas conexiones entre, por una parte, las redesde transporte a nivel nacional e internacionaly, por otra, las de nivel regional y local.

3. Promoción de estrategias integradas de desa-rrollo territorial para los “clusters” de ciuda-des en los distintos Estados miembros, así co-mo en el marco de la cooperación transnacio-nal y transfronteriza, incluyendo también elmedio rural y las pequeñas ciudades de suscorrespondientes entornos.

4. Refuerzo de la cooperación temática en mate-ria de desarrollo territorial en redes a escalatransfronteriza y transnacional.

5. Promoción de la cooperación con las ciuda-des de los países de Europa septentrional,central y oriental, así como de las regionesmediterráneas, a escala regional, transfronte-riza y transnacional. Refuerzo de las conexio-nes norte-sur en Europa central y oriental, asícomo oeste-este en Europa septentrional.

(80) Las regiones europeas sólo pueden mostrarse com-petitivas y, por lo tanto, contribuir a la disminución de latasa de desempleo si las ciudades, incluidas las situadasfuera de las zonas de integración y las regiones metropo-litanas de importancia global, disponen de un potencialeconómico suficiente. Esto afecta, en particular, a las“ciudades-puerta” que sirven de acceso al territorio de laUE (grandes puertos marítimos, aeropuertos interconti-nentales, ciudades de exposiciones y ferias, centros cultu-rales), así como a las ciudades de menor importancia que,como centros regionales activos, revitalizan los espaciosrurales en declive. Forman parte de estas ciudades-puertatambién las regiones metropolitanas periféricas, que pue-den aprovechar sus ventajas específicas, como unos cos-tes laborales reducidos o unas relaciones particulares conlos centros económicos situados fuera de Europa o en pa-íses terceros vecinos de la UE.

(81) Muchas de las ciudades menos dinámicas de la UEcuentan con una base económica estrecha y dominada poruna sola rama de actividad, cuyo declive tiene repercu-siones negativas sobre la economía de toda la región. Lacompetitividad de estas ciudades depende, pues, de unapolítica de diversificación de su base económica. Incluso

las perspectivas de futuro de la periferia rural dependende la competitividad de sus ciudades. La prosperidad ma-terial y social de las ciudades representa por lo tanto unfactor importante del desarrollo social, económico y am-biental. Las políticas de desarrollo destinadas a realizarestos objetivos dependen mucho de las condiciones loca-les. Los cinco aspectos siguientes son decisivos para eldesarrollo sostenible de las ciudades:

� el control de la expansión urbana, � la mezcla de funciones y grupos sociales (en particu-

lar, en las grandes ciudades, donde una parte crecientede la población se ve amenazada por la exclusión so-cial),

� la gestión inteligente y economizadora de los recursosdel ecosistema urbano (en particular, el agua, la ener-gía y los residuos),

� una mejor accesibilidad gracias a medios de transpor-te que sean no sólo eficaces sino también compatiblescon el medio ambiente, y finalmente

� la protección y el desarrollo del patrimonio natural ycultural.

(82) El desarrollo urbano sostenible ofrece numerosasocasiones de “pensar globalmente y actuar localmente”.Las conferencias de las Naciones Unidas de Río y de Es-tambul (Hábitat II) han lanzado medidas de carácter mun-dial que deberán aplicarse a nivel nacional y local. Las po-líticas comunitarias y de los Estados miembros deben te-ner en consideración estos aspectos. La mejor forma deponer en práctica las opciones políticas que se proponen eneste capítulo y que se inscriben en el marco de las Agendas2131 y del Programa Hábitat32 es por medio de estrategiasmultisectoriales e integradas de desarrollo urbano.

(83) Las estrategias e instrumentos que promueven undesarrollo urbano sostenible dependen en gran medida delas condiciones de partida de las ciudades y los países,tanto a nivel local como regional y nacional. El intercam-bio de experiencias en cuanto a desarrollo urbano sosteni-ble, iniciado por los Estados miembros, es un buen puntode partida para la aplicación de las opciones políticas dela ETE33. La Comisión Europea ha presentado también,en su marco comunitario de acción, unos objetivos políti-cos y propuestas de medidas para las zonas urbanas, en lamisma línea de los objetivos de la ETE34.

(84) Para poder controlar mejor la continua tendencia ala expansión de las ciudades, los Estados miembros y susautoridades locales y regionales deben apoyarse en laidea de la “ciudad compacta” (o ciudad de pequeñas dis-

tancias). Esto incluye, por ejemplo, el control de la exten-sión de las áreas urbanizables, en el marco de una políti-ca urbanística cuidadosa, particularmente en las periferiasurbanas y en muchas zonas costeras. Por otra parte, la li-mitación de la expansión urbana sólo puede llevarse a ca-bo en un contexto regional. Para ello, es necesario inten-sificar la colaboración entre las ciudades y su entorno ru-ral, así como encontrar nuevas formas de asociación paraconciliar intereses contrapuestos.

(85) El futuro de las ciudades de la UE depende de la lu-cha contra la progresión de la pobreza y la exclusión so-cial, y de limitar la pérdida de importancia de algunasfunciones urbanas. En las zonas urbanas, es importantetanto revitalizar las áreas abandonadas y zonas industria-les en desuso como promover una oferta equilibrada dealojamientos de bajo coste y buena calidad. Gracias a lamezcla de funciones, todos los ciudadanos deberían poderacceder fácilmente a las infraestructuras y servicios bási-cos, a los espacios libres, a la formación general y profe-sional, y a la atención sanitaria. A este respecto, el mante-nimiento y el desarrollo de pequeñas zonas verdes en laciudad ejerce a la vez una importante función ambiental ysocial.

(86) Una gestión inteligente y economizadora de los re-cursos del ecosistema urbano es de gran relevancia. Im-plica un enfoque integrado basado en los circuitos cerra-dos de los recursos naturales, la energía y los residuos,con el fin de disminuir las presiones sobre el medio am-biente. Gracias a este enfoque, podría limitarse la produc-ción de residuos y el consumo de recursos naturales (enparticular, el de los recursos no renovables o que sólo seregeneran lentamente). La contaminación del aire, delsuelo y del agua podría también reducirse. El aumento delos espacios verdes en las ciudades, la protección de labiodiversidad y unos sistemas energéticos compartidospor las viviendas y las industrias son ejemplos de medi-das que se inscriben en el marco de una política medio-ambiental inteligente.

(87) La accesibilidad de las ciudades tiene una influencianotoria sobre la calidad de vida, sobre el medio ambientey sobre el potencial económico. Debe, pues, fomentarsemediante una política de localización en armonía con laplanificación del uso del suelo y de los transportes. El ob-jetivo consiste en frenar la expansión de las ciudades ydesarrollar un enfoque integrado de la planificación delos transportes. Ello contribuirá a disminuir la dependen-cia con relación al automóvil y a promover otros mediosde transporte (transportes públicos, bicicleta).


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(88) Opciones políticas gares con funciones económicas, naturales y culturales, esdecir, “lugares complejos” que no pueden caracterizarsepor criterios unidimensionales como la densidad de po-blación, la agricultura o los recursos naturales. Algunosespacios rurales han conseguido superar con éxito uncambio estructural. Esto no está vinculado sólo a los fac-tores de localización, como una ubicación atractiva o unnivel salarial más bajo, sino también, y cada vez más, afactores como la calidad del patrimonio natural y cultural,la presencia de redes y asociaciones, el carácter democrá-tico de la toma de decisiones, y, no menos importante, lainiciativa y el compromiso de los políticos regionales ylocales, así como de otros agentes sociales. El éxito denumerosas regiones rurales de la UE pone de manifiestoque vivir y producir en el campo no es un obstáculo en sípara un desarrollo económico dinámico ni para el aumen-to del empleo. Algunas regiones rurales han adquiridouna competitividad relativamente buena en el sector agrí-cola o el turístico.

(90) Sin embargo, muchas zonas rurales no han consegui-do realizar su reconversión estructural. Se ven confronta-das a problemas económicos considerables, a menudo cau-sados por una situación periférica. La debilidad estructuralde estas regiones puede tener distintas causas, además dela elevada proporción de empleos agrícolas, como unadensidad de población extremadamente baja, mala accesi-bilidad, inconvenientes climáticos, falta de infraestructu-ras, lagunas estructurales de desarrollo, o condiciones deproducción agrícola inadecuadas. Los espacios rurales su-jetos a nuevas tensiones asociadas al desarrollo económicoy a la presión urbana de las metrópolis y grandes ciudadesvecinas, o los amenazados por el declive de la agricultura,deben hacer frente a retos considerables.

(91) En el pasado, la política ha considerado las áreas ru-rales como espacios homogéneos, con los mismos obstá-culos y potenciales de desarrollo. Este enfoque no corres-ponde ya a la realidad de la UE. Las únicas característicasque siguen siendo comunes a todos los espacios ruralesson la baja densidad de población y una utilización de lossuelos mayoritariamente agrícola. Sin embargo, se distin-guen sensiblemente entre sí en cuanto a los modelos y lasperspectivas de desarrollo. La diversidad del desarrollorural de la UE determina la necesidad de elaborar estrate-gias de desarrollo territorial basadas en las condiciones,especificidades y necesidades locales y regionales.

(92) Es de esperar que el renovado interés que se conce-de a la asociación entre la ciudad y el campo genere unnuevo impulso, basado en la consideración de que la ciu-

ETE

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6. Refuerzo del papel estratégico de las regionesmetropolitanas y ciudades-puerta, con unaparticular atención al desarrollo de las regio-nes periféricas de la UE.

7. Mejora de la base económica, el medio am-biente y las infraestructuras de servicios delas ciudades, en particular en las regiones me-nos favorecidas, con el fin de aumentar suatractivo para las inversiones móviles.

8. Promoción de la diversificación de la baseeconómica de las ciudades demasiado depen-dientes de una única rama de actividad y apo-yo al desarrollo económico de las ciudadespequeñas y medianas en las regiones menosfavorecidas.

9. Promoción de estrategias integradas de desa-rrollo urbano dirigidas a la diversidad social yfuncional, sobre todo en relación con la luchacontra la exclusión social, y con la regenera-ción de las zonas abandonadas o infrautiliza-das.

10. Promoción de la gestión inteligente del eco-sistema urbano.

11. Promoción de una mejor accesibilidad en lasciudades y regiones urbanas, mediante unapolítica de localización y una planificacióndel uso del suelo que favorezcan la mezcla defunciones urbanas y la utilización de lostransportes públicos.

12. Apoyo a métodos eficaces para contener la ex-pansión urbana incontrolada, así como para re-ducir la presión excesiva de las zonas residen-ciales, en particular en las regiones costeras.

3.2.3. Desarrollo endógeno, diversidad y eficaciade los espacios rurales

(89) Los espacios rurales de la UE se caracterizan por sudiversidad y su potencial de desarrollo endógeno. Son lu-

dad y el campo forman una unidad funcional y territorial,caracterizada por múltiples relaciones e interdependen-cias. Una separación tajante entre la ciudad y el campodentro de una región no tendría en cuenta el hecho de quesolamente a escala regional es posible crear mercados deempleo, de información y de comunicación. La región es,en la mayoría de los casos, el nivel de intervención apro-piado y el nivel adecuado para el análisis de muchascuestiones de ordenación del territorio.

(93) Las ciudades pequeñas y medianas y sus interrela-ciones constituyen, en un sistema urbano policéntrico, nú-cleos de conexión importantes en la estructura espacial derelaciones, sobre todo para las zonas rurales. En las re-giones rurales con dificultades, sólo estas ciudades estánen condiciones de proporcionar infraestructuras y servi-cios para las actividades económicas de la región y de fa-cilitar el acceso a mercados de trabajo más importantes.Conviene, pues, prestar una atención muy especial a lasciudades “del campo” en la concepción de estrategias in-tegradas de desarrollo rural.

(94) El crecimiento económico somete hoy en día a losespacios rurales a múltiples tensiones medioambientales,entre las que se incluyen la fuerte presión ejercida por laconstrucción de viviendas sobre los espacios libres en laszonas próximas a la ciudad, el aumento del número de re-sidencias principales y secundarias, las incidencias nega-tivas de nuevas actividades de ocio, la contaminación delsuelo, del aire y del agua debido a la manipulación y al-macenamiento de residuos, etc. El atractivo de las zonascon paisajes de interés, como las regiones montañosas ocosteras, se ve amenazado por el turismo de masas. Laagricultura intensiva puede también generar presiones so-bre los suelos y llevar a la destrucción del paisaje cultu-ral. Sólo la planificación del uso del suelo a escala regio-nal y la adopción de medidas apropiadas en cuanto al me-dio ambiente y la agricultura (por ejemplo, el restableci-miento de la biodiversidad, la disminución de la contami-nación del suelo, la extensificación y la diversificación delas prácticas agrícolas) permitirán contrarrestar estas pre-siones.

(95) También en las zonas con estructuras de producciónpoco favorables es necesario que la agricultura haga fren-te a los retos de la competencia internacional. Aparecennuevas posibilidades, gracias al desarrollo de productosagrícolas de alta calidad, a estrategias adaptadas de co-mercialización de estos productos, y al redescubrimientode la multifuncionalidad de la agricultura, es decir, la di-versificación de las fuentes de ingresos de las explotacio-

nes agrarias (por ejemplo, el agroturismo, la energía eóli-ca, etc.). La sociedad concede cada vez más valor a laconservación del medio ambiente y el patrimonio cultu-ral, lo que confiere al sector agrícola más posibilidades deempleo. Mediante una oferta apropiada de educación yformación profesional se puede ayudar a encontrar fuen-tes de ingresos distintas de las proporcionadas por la agri-cultura.

(96) Por lo tanto, hay que prestar una atención muy espe-cial a los espacios rurales desfavorecidos. En todas estaszonas será necesario buscar la diversificación de la eco-nomía rural con el fin de evitar una excesiva dependenciarespecto a estructuras unisectoriales, y crear oportunida-des de empleo estable. Las ciudades pequeñas y medianasde estas regiones constituyen centros para desarrollar ac-tividades industriales y de servicios, investigación y tec-nología, turismo y ocio. El proceso de diversificación in-terna de la economía rural implica el establecimiento derelaciones y redes que sobrepasen el marco regional, eldesarrollo de contactos con nuevos mercados y con otrasempresas, y el acceso a la información y el conocimiento.

(97) Las zonas rurales de la UE albergan un potencial nodesdeñable de energías renovables, como la energía solar,eólica, hidráulica y de las mareas, la energía producida apartir de la biomasa e incluso de los residuos urbanos delas grandes ciudades (producción de metano). Esto abreperspectivas interesantes en cuanto a la diversificacióneconómica y la producción de energía no contaminante.Se debería aprovechar este potencial para una utilizaciónmás eficaz de los recursos. El suministro de la energía ex-cedentaria a las grandes redes energéticas constituiría unpaso suplementario.

(98) La clave del desarrollo sostenible de los espacios ru-rales se encuentra en la puesta a punto de perspectivasoriginales, en el descubrimiento de sus potenciales endó-genos y en el intercambio de experiencias con otras re-giones, y no en la imitación de modelos de desarrollo pro-cedentes de otras zonas de la UE. Las estrategias políticasdeben tener en cuenta esta diversidad, así como las difi-cultades y oportunidades de desarrollo. Deben poner adisposición del medio rural instrumentos que permitan alos agentes regionales y locales responder a sus proble-mas de la manera más flexible posible.


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(99) Opciones políticas (101) La asociación entre el campo y la ciudad tiene va-rias dimensiones territoriales, es decir, una perspectiva re-gional, suprarregional, interregional y transnacional. Laperspectiva regional implica la asociación entre ciudades,cualquiera que sea su tamaño, y su entorno rural. Es pre-cisamente en este caso donde la ciudad y el campo debenaplicar un enfoque integrado, puesto que constituyen unaregión y comparten la responsabilidad de su desarrollo.Las ciudades de las zonas rurales ejercen una función im-portante como impulsoras del desarrollo económico re-gional. En las regiones con baja densidad de población,solamente las ciudades están en condiciones de ofrecer undeterminado nivel de infraestructuras y servicios y deatraer las actividades económicas. En estas zonas, la ciu-dad desempeña un papel particular en la conservación dela estructura de asentamientos y del paisaje cultural.

(102)La perspectiva suprarregional se basa en una distribu-ción de las funciones a gran escala, entre las regiones urba-nas y metropolitanas, por una parte, y las zonas rurales, porotra. Generalmente, el enfoque de la asociación se dirigetambién en este caso al objetivo de llegar, a gran escala, a unequilibrio de intereses que tenga en cuenta no sólo los as-pectos económicos y ambientales, sino también los sociales.

(103)En cuanto a las dimensiones interregional y transna-cional, los principales elementos son el intercambio de ex-periencias y la aportación recíproca de conocimientos. Eneste caso, no se trata ya de un equilibrio de intereses, sino delanálisis y la transmisión de las experiencias realizadas en elámbito de la cooperación entre ciudad y campo, de formageneral o en el marco de iniciativas o proyectos concretos.

(104) La asociación se basa en la idea de que cada sociorealiza prestaciones de valor equivalente, por ejemplo laaportación de infraestructuras costosas y de alta calidad, ode superficies para el abastecimiento de agua a la pobla-ción urbana. Ciertas formas nuevas de asociación entrecampo y ciudad ofrecen la posibilidad de reconsiderar elintercambio de prestaciones entre los socios desde el pun-to de vista de un desarrollo territorial sostenible, con elfin de crear un “pool regional de servicios” para el inter-cambio entre administraciones locales.

(105) Además de la asociación entre entidades territoria-les administrativas, las redes organizadas sobre la base deuna asociación entre empresas de la ciudad y del campodesempeñan un importante papel en la economía regio-nal, ya que permiten aprovechar efectos sinérgicos poten-ciales y poner en marcha procesos de aprendizaje queproporcionen conocimientos e información a las empre-sas de la región.

ETE

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13. Promoción de estrategias de desarrollo diver-sificadas, adaptadas a los potenciales especí-ficos de las áreas rurales y que permitan eldesarrollo endógeno (incluida la promociónde la multifuncionalidad de la agricultura).Apoyo a las zonas rurales en materia de edu-cación y formación, así como de creación deempleos fuera del sector agrícola.

14. Refuerzo de las ciudades pequeñas y media-nas en el medio rural como núcleos de crista-lización del desarrollo regional, y promociónde su integración en redes.

15. Garantía de una agricultura sostenible, aplica-ción de medidas medioambientales y diversifi-cación de la utilización agrícola de los suelos.

16. Promoción y apoyo a la cooperación y al in-tercambio de experiencias entre zonas rurales.

17. Utilización del potencial de las energías reno-vables en las zonas rurales y urbanas teniendoen cuenta las condiciones locales y regionales,en particular el patrimonio natural y cultural.

18. Explotación de los potenciales de desarrollode un turismo respetuoso del medio ambiente.

3.2.4. Asociación entre ciudad y campo

(100) Actualmente, numerosos problemas locales no pue-den solucionarse sin un enfoque integrado de la ciudad yel campo, puesto que son también problemas de carácterregional. Una asociación activa se expresa por la coope-ración y la coordinación. Para que la cooperación se con-vierta en una asociación eficaz a largo plazo, deben cum-plirse algunas condiciones:

� paridad y autonomía de los socios, � carácter voluntario, � consideración de sus distintas condiciones administra-

tivas, y� responsabilidad común y beneficio común.

(106) Opciones políticas mas de transportes y telecomunicaciones juega un papelclave en el refuerzo del atractivo económico de las distin-tas metrópolis y centros regionales.

(108) La movilidad de las personas, de las mercancías y dela información en la UE se caracteriza por una tendenciahacia la concentración y la polarización. Una mayor com-petencia en los mercados de los transportes y telecomuni-caciones puede acentuar esta tendencia. La política debevelar por que todas las regiones, incluso las insulares o pe-riféricas, tengan un acceso adecuado a las infraestructuras,con el fin de fomentar la cohesión económica y social y, porlo tanto, la cohesión territorial de la Comunidad. Tambiéndebería ser necesario asegurar que las infraestructuras degrandes prestaciones, como los ferrocarriles de alta veloci-dad y las autopistas de alta capacidad, no absorban recursosde las regiones menos favorecidas o periféricas (efecto de“bombeo”), así como evitar que dichas infraestructurasatraviesen estas regiones sin conectarlas (efecto túnel). Lapolítica de desarrollo territorial debería velar igualmentepor que las infraestructuras de transporte de alto nivel seancompletadas por las redes secundarias, para que todas lasregiones experimenten plenamente sus beneficios.

(109) Por otra parte, la concentración de infraestructurasy servicios de transporte en el núcleo central de la UE ysus congestionados corredores amenaza su capacidad defuncionamiento en algunas zonas, y produce importantespresiones sobre el medio ambiente. Para disminuir los in-convenientes que implica el transporte, son importanteslas soluciones intermodales integradas, que tratan de pro-mover un uso más frecuente de los medios de transportemenos contaminantes y una explotación más eficaz de lasinfraestructuras existentes. Esto demanda a largo plazouna mejor armonización de los modos de transporte, quedeberá impulsarse por medio de estrategias integradas dedesarrollo territorial. En lo sucesivo, deberían realizarseestudios de impacto territorial en el marco de todos losgrandes proyectos de transporte.

(110) La construcción de nuevas infraestructuras, por in-dispensable que sea para las regiones, no basta por sí so-la para solucionar los problemas anteriormente menciona-dos. El desarrollo regional no queda garantizado por lamera presencia de infraestructuras de transporte y teleco-municaciones, sino que requiere además la adopción demedidas de apoyo en otros ámbitos, como la política es-tructural regional o la promoción de la educación y la for-mación, para mejorar a largo plazo los factores de locali-zación de las regiones. Esto es especialmente cierto en elcaso de las regiones menos favorecidas.


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19. Mantenimiento de unos niveles básicos deservicios y de transportes públicos en las ciu-dades pequeñas y medianas de las zonas rura-les, en particular en las áreas en declive.

20. Promoción de la cooperación entre ciudad ycampo con el fin de reforzar las regiones fun-cionales.

21. Integración de la periferia rural de las grandesciudades en las estrategias de desarrollo terri-torial de las regiones urbanas, con la finalidadde conseguir una planificación más eficaz deluso del suelo, con especial atención a la mejo-ra de la calidad de vida en la periferia urbana.

22. Promoción y apoyo de la cooperación en aso-ciación entre ciudades pequeñas y medianas aescala nacional y transnacional, por medio deproyectos comunes e intercambios de expe-riencias.

23. Promoción de redes profesionales entre PY-ME urbanas y rurales.

3.3. Acceso equivalente a lasinfraestructuras y al conocimiento

3.3.1. Un planteamiento integrado para mejorarla conexión a las redes de transporte y el accesoal conocimiento

(107) Las ciudades y áreas metropolitanas deben conec-tarse de manera eficaz no sólo a la economía mundial, si-no también entre sí y con sus zonas de influencia. Ade-más, el buen funcionamiento de los transportes y un ac-ceso suficiente a las telecomunicaciones son condicionesbásicas para el refuerzo de la competitividad de las regio-nes periféricas o las menos favorecidas y, por lo tanto, dela cohesión económica y social de la UE. Las oportunida-des proporcionadas por el transporte y las telecomunica-ciones son factores esenciales de la promoción de un de-sarrollo policéntrico. La eficacia de los servicios y siste-

3.3.2. Desarrollo policéntrico: modelo para unamejor accesibilidad

los transportes de larga distancia. A este respecto, el mo-mento en el que se efectúe la conexión de las redes secun-darias a las RTE puede ser crucial para su desarrollo.

(114)Además de la dimensión europea convendrá tambiéntener en cuenta la dimensión intercontinental de las redesde transporte. La accesibilidad intercontinental de la UE secaracteriza actualmente, por una parte, por grandes diferen-cias regionales en cuanto al nivel de dotación de las redes ynudos de transporte (puertos marítimos, aeropuertos) y, porotra parte, por la política de las compañías aéreas y navie-ras que, por razones de economía de mercado, favorecendeterminados nudos intercontinentales situados en el nú-cleo central de la UE. Por esto, en lo que se refiere a la dis-tribución territorial, la integración de las regiones en las re-des intercontinentales no se ha hecho, hasta ahora, de ma-nera equilibrada. Esto se debe tanto a la distribución desi-gual de los nudos de tráfico intercontinental como a la dife-rente calidad de los servicios de los distintos nudos. En in-terés de un desarrollo más equilibrado, es importante redu-cir las disparidades no sólo de la infraestructura de trans-portes, sino también del nivel de servicios y de su coste. Enefecto, el sector privado tendrá una importancia crecienteen el desarrollo de nudos de comunicación y redes de tráfi-co intercontinental, con diferentes niveles de servicio.

(115) La instauración de un sistema equilibrado de vías decomunicación aérea y la organización de una red europeade grandes puertos marítimos, con inclusión de un sistemasecundario de puertos regionales, serviría a los intereses detodas las regiones. Favorecería a la vez a los grandes nudossituados en el núcleo central de la UE, que en parte sufrenuna congestión cada vez más fuerte, y a las zonas periféri-cas, que necesitan un mayor desarrollo de su potencialeconómico. En este contexto, es muy importante que la co-nexión de los nudos intercontinentales con sus áreas de in-fluencia por ferrocarril y vías navegables reciba tambiénun apoyo considerable, con el fin de garantizar la sosteni-bilidad de las redes de comunicación. Por lo que se refiereal desarrollo de la infraestructura de puertos marítimos yaeropuertos, en el marco de una política dirigida a una in-tegración eficaz del conjunto de las regiones de la UE, lapuesta a punto de una serie de esquemas transnacionalesde desarrollo territorial constituirá seguramente una ayudaimportante.

(116) En las regiones periféricas, las redes de telecomuni-caciones pueden desempeñar un papel significativo paracompensar los inconvenientes debidos a la distancia y a labaja densidad. Sin embargo, el volumen relativamente re-ducido de los mercados y, por lo tanto, los elevados costesde las inversiones en infraestructuras de telecomunicacio-

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29

(111) Las futuras ampliaciones de las redes transeuropeas(RTE) deberían basarse en el modelo de desarrollo poli-céntrico como un principio territorial fundamental. Estoimplica, en primer lugar, garantizar los servicios en las zo-nas de integración económica de importancia mundial quese trata de desarrollar, y su conexión con la economíamundial. Además, deberá prestarse una atención muy es-pecial a las regiones con obstáculos geográficos, sobre to-do a las islas y a las regiones aisladas. Es imposible redu-cir las disparidades territoriales de la UE sin mejorar nota-blemente los servicios e infraestructuras de transporte enlas regiones donde la falta de acceso a las mismas frena eldesarrollo económico. Esta mejora de las infraestructurasy de la accesibilidad va más allá de la simple terminaciónde las conexiones que faltan en las RTE.

(112) La definición de prioridades para completar las re-des implica medidas suplementarias destinadas a desarro-llar las conexiones y servicios intrarregionales. La eficaciay la densidad de estas redes secundarias serán decisivaspara la integración de las economías regionales y urbanas,así como para su competitividad. Sirven, en particular, pa-ra reforzar las ciudades pequeñas y medianas, y su papelde impulsores del desarrollo de toda la región.

(113) Las inversiones realizadas en las redes secundariasy sus conexiones a las RTE corren el riesgo de efectuarsecon retraso, o incluso de no hacerse, si se concede mayorprioridad a la terminación de las grandes redes. Para evitarun deterioro relativo de la calidad del servicio en los espa-cios de la UE que no se conecten directamente a las RTE,el desarrollo de las redes secundarias no debe considerarsede importancia menor. Esto incluye también la moderniza-ción de los servicios regionales de transporte, adaptandolos modos de transporte (red ferroviaria convencional, au-tobuses, aeropuertos regionales, etc.) a las condiciones lo-cales específicas. Además, las redes secundarias puedencontribuir a hacer converger los flujos de transporte hacialas RTE para que alcancen la masa crítica necesaria para

nes en las regiones con baja densidad de población, puededisminuir la calidad técnica y aumentar las tarifas, lo quereduciría la competitividad de estas regiones. En muchosámbitos (teletrabajo, educación a distancia, telemedicina,etc.), el acceso a servicios de alta calidad a precios razona-bles es un factor decisivo para el desarrollo. Sin embargo,la aplicación de tecnologías modernas no depende sola-mente de la existencia de infraestructuras, equipamientoso servicios avanzados ni de lo razonable de sus precios, si-no también del estado de desarrollo de cada región. Por lotanto, con el fin de estimular las inversiones, es necesarioprestar una atención muy especial al fomento de la deman-da, al desarrollo de conocimientos técnicos aplicados y a latoma de conciencia de las propias oportunidades.

Como condición previa de todos los grandes proyectos deinfraestructuras, debería efectuarse una evaluación “apriori” de su probable impacto territorial, así como la co-ordinación de las medidas comunitarias, nacionales, re-gionales o locales pertinentes.


3.3.3. Utilización eficaz y sostenible de lasinfraestructuras


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24. Refuerzo de las redes de transporte secunda-rias y sus interconexiones con las RTE, inclu-yendo el desarrollo de sistemas regionales efi-caces de transporte público.

25. Promoción de un acceso territorialmente equi-librado al transporte intercontinental de la UEmediante una distribución coherente de lospuertos marítimos y aeropuertos (puertas deacceso de carácter global), un aumento de sunivel de servicio y una mejora de su conexióncon sus zonas de influencia.

26. Mejora de las conexiones de transporte en lasregiones periféricas y ultraperiféricas tanto enel interior de la UE como con los países terce-ros vecinos, en particular en cuanto al trans-porte aéreo, y construcción de las infraestruc-turas correspondientes.

27. Mejora del acceso a las infraestructuras de te-lecomunicaciones y a su utilización: prestaciónde servicios universales en las regiones de ba-ja densidad de población mediante una ordena-ción coherente de las tarifas.

28. Mejora de la cooperación entre las políticas detransporte a escala comunitaria, nacional y re-gional.

29. Introducción de los estudios de impacto territo-rial como instrumento de evaluación espacial delos grandes proyectos de infraestructuras, enparticular en el ámbito de los transportes.

(118) El aumento actual del tráfico de personas y mercan-cías (en particular, del transporte por carretera y aéreo) escada vez más amenazador para el medio ambiente y para laeficacia de los sistemas de transporte. Es posible encontrarsoluciones a este problema mediante una política de desa-rrollo territorial adecuada, que influya sobre la localiza-ción de las empresas y de la población y, por lo tanto, so-bre la necesidad de movilidad y la elección del modo detransporte. Puede conseguirse una utilización más eficazde las infraestructuras existentes fomentando los modosmenos contaminantes y promocionando las cadenas detransporte intermodal. Sin embargo, este objetivo debe lo-grarse sin perjudicar a la competitividad de la UE en con-junto o la de sus regiones. La integración de la planifica-ción de los transportes y del uso del suelo puede ser parti-cularmente eficaz, en particular en las grandes regiones ur-banas, donde podría reducirse mucho el grado de depen-dencia de la población con respecto al coche particular. Esindispensable una política que favorezca la utilización delos transportes públicos en las ciudades y su entorno, asícomo en las regiones con elevada densidad de población.

(119) Tanto en el núcleo central de la UE como en otrasregiones con fuerte densidad de población, a lo largo delos grandes corredores o de algunas costas, el transporte,en particular el transporte por carretera, ha alcanzado talmagnitud que es urgente adoptar medidas para reducir lapérdida de accesibilidad y los efectos ambientales queprovoca. Por lo tanto, es necesario adoptar medidas adi-cionales para promover los modos de transporte no conta-minantes. Pueden citarse como ejemplos el aumento delos peajes en las carreteras, o la internalización de loscostes externos del tráfico por carretera, en conjución conuna política de localización adecuada. Estos instrumentosdeberán aplicarse en función de las circunstancias locales.No obstante, el transporte por carretera de mercancías ypersonas conservará una importancia considerable, enparticular para las comunicaciones de las regiones perifé-ricas o de baja densidad de población.

(120) El refuerzo de los modos de transporte más respe-tuosos con el medio ambiente requiere un enfoque inter-modal y una gestión coordinada de las infraestructuras detransporte. Su utilización más eficaz y sostenible exigerecurrir con más frecuencia a los ferrocarriles y a la na-vegación (marítima, de cabotaje y fluvial) para el trans-porte de mercancías. Además del aumento de la eficaciade las redes, es necesario desarrollar conexiones intermo-dales adecuadas, es decir, una oferta ampliamente distri-buida de puntos de transbordo y correspondencia. El po-tencial del transporte ferroviario sólo podrá explotarseplenamente mediante una profunda modernización; estose refiere tanto a una mayor interoperabilidad entre losdistintos sistemas como a una mejora de la logística. Enlas regiones europeas con mayor densidad de población,el transporte ferroviario de alta velocidad puede sustituiral transporte aéreo para distancias inferiores a 800 km.Sin embargo, en las regiones periféricas de menor densi-dad de población, y especialmente en las zonas insulares,es necesario conceder mayor importancia al transporte aé-reo regional también en distancias cortas. En general, de-ben encontrarse soluciones específicas para las regionesmenos favorecidas.

(121) Las autoridades responsables de los puertos, aero-puertos, ferrocarriles y principales carreteras, así comolos operadores de las distintas redes, deberían armonizarsus políticas y sus actividades en el marco de sistemas in-tegrados que abarquen todos los modos de transporte. De-ben aprovecharse los efectos sinérgicos potenciales entrelos sistemas de transporte. La solución puede consistir enuna utilización común de las infraestructuras existentes,con objeto de evitar un exceso de capacidad. Así, porejemplo, dos puertos vecinos podrían utilizar conjunta-mente un ferrocarril, o un aeropuerto podría servir a suregión circundante por encima de los límites fronterizos.

(122) La cooperación entre las políticas de transporte na-cionales, regionales y locales representa otro aspecto im-portante. Son indispensables unas conexiones eficaces en-tre las redes de los distintos niveles. Las iniciativas regio-nales pueden ayudar a las instituciones nacionales y a losoperadores de redes a mejorar su planificación y la explo-tación de su capacidad, teniendo en cuenta las necesida-des locales.

(123) Las telecomunicaciones, junto con las tecnologíasde la información y la comunicación, son un importanteinstrumento complementario para la integración regional.Sin embargo, no pueden considerarse como un sustitutode los sistemas de transporte. Se debería promover priori-

tariamente la coordinación entre los responsables de lostransportes y de las telecomunicaciones. De la misma for-ma, la planificación territorial y la de los transportes de-berían estar mejor integradas.


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30. Mejor articulación entre las políticas de desa-rrollo territorial y de uso del suelo con la pla-nificación del transporte y las telecomunica-ciones.

31. Mejora del transporte público y prestación deuna oferta básica de servicio en las ciudadespequeñas y medianas.

32. Reducción de los efectos negativos en las zonasque sufren congestión de tráfico mediante el re-fuerzo de los modos de transporte menos conta-minantes, el aumento de los peajes de carreterasy la internalización de los costes externos.

33. Fomento de la integración en redes de los nu-dos intermodales de transporte de mercancí-as, en particular en los principales corredoreseuropeos, atendiendo especialmente a la na-vegación marítima y fluvial.

34. Gestión y planificación concertada e integradade las infraestructuras con el fin de reducir in-versiones redundantes (por ejemplo, construc-ción inútil de vías de comunicación en parale-lo) y garantizar una utilización eficaz de las in-fraestructuras de transporte existentes.

3.3.4. Difusión de la innovación y el conocimiento

(125) El acceso al conocimiento reviste, para la competi-tividad de la UE, la misma importancia que el acceso alas infraestructuras. Los mercados de empleo y los cen-tros de producción y servicios, interdependientes a escalaregional, necesitan sistemas dinámicos de innovación,una transferencia eficaz de tecnología, e instituciones pa-ra la cualificación de los trabajadores. A pesar de los pro-

gresos realizados durante la última década, que han apor-tado un gran número de nuevas tecnologías y mejoradolas posibilidades de formación y conocimiento técnico, elacceso al conocimiento y el potencial de innovación si-guen estando mal distribuidos territorialmente. Tambiénes necesario informar mejor a la población sobre las posi-bilidades existentes. Los gobiernos (de todos los niveles)deben asegurar que la educación y la investigación seadapten de la mejor forma posible a las necesidades delas estructuras económicas regionales. Les correspondetambién mejorar el nivel general de educación.

(126) Para el futuro desarrollo económico, las prestacio-nes inmateriales adquieren una importancia creciente.Los empleos son cada vez más cualificados, y el aumen-to de la productividad y del empleo depende cada vezmás de una amplia difusión de nuevos y mejores pro-ductos y procesos. Las empresas que sepan combinar sucapacidad de innovación con nuevas formas de organiza-ción y una mejor cualificación de sus empleados ten-drán, a largo plazo, una mejor posición en el mercado.

(127) En este contexto, es indispensable tener acceso auna oferta básica de formación de calidad y a centros deinvestigación. Para que exista una cooperación directaentre las empresas de las regiones menos desarrolladas ylos centros de investigación y formación, es decisivo quehaya intermediarios con buena formación y capacidad decrear los contactos adecuados. Sería muy útil contar concentros de servicio técnico donde se pudieran presentarlas innovaciones, a fin de ser probadas por las empresaslocales. Además, es indispensable mejorar las comunica-ciones entre las empresas locales y los centros tecnológi-cos, universidades, asesores empresariales, etc., con elfin de poder aprovechar la complementariedad de susconocimientos y cualificación.

(128) El atractivo económico de una región dependetambién del nivel de formación y de la capacidad profe-sional de sus trabajadores. Estos últimos años, las regio-nes menos desarrolladas han hecho muchos progresos eneste sentido, en particular en la lucha contra el analfabe-tismo. Es necesario proseguir estos esfuerzos. Además,habrá que favorecer que las empresas locales estén encondiciones de emplear y pagar a los trabajadores enfunción de sus cualificaciones y, de esta forma, mante-nerlos en la región.

(129) Las tecnologías de la información y la comunica-ción pueden contribuir a reducir el déficit de acceso a lainnovación y al conocimiento, y así apoyar la implanta-ción de las empresas en las regiones rurales. De esta ma-nera, se crean incentivos para la inversión en las regio-

nes donde los costes relativos de localización son, en ge-neral, menos elevados. Este proceso puede favorecer undesarrollo policéntrico del espacio de la UE.

(130) La difusión de las nuevas tecnologías de la infor-mación en todas las regiones significa no sólo la dispo-nibilidad de un servicio básico y general de calidad ho-mogénea, sino también la aplicación de una política detarifas adecuada. Los países escandinavos han demostra-do que una baja densidad de población no es un obstá-culo insuperable para la instauración y la amplia utiliza-ción de servicios de telecomunicaciones de alta calidad.Además de las medidas normativas, se puede favorecerla implantación y la utilización de las tecnologías de lainformación y la comunicación mediante estrategias des-tinadas a estimular la demanda de conocimientos, porejemplo, con campañas de sensibilización (“awarenessraising”) y una mejor oferta de formación.



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35. Integración global en las estrategias de desarro-llo territorial de las políticas relativas al conoci-miento, como la promoción de la innovación, laeducación, la formación profesional y continua, lainvestigación y el desarrollo tecnológico, en parti-cular en las regiones periféricas o de baja densidadde población.

36. Garantizar un acceso paneuropeo a las infraes-tructuras relativas al conocimiento, teniendo encuenta los potenciales socioeconómicos de las PY-ME modernas como motores de un desarrollo eco-nómico sostenible.

37. Favorecer la integración en redes de las empre-sas y la rápida difusión de las innovaciones, en par-ticular por medio de instituciones regionales que fo-menten la innovación.

38. Apoyo a la creación de centros de innovación ya la cooperación de la enseñanza superior, la inves-tigación aplicada y el desarrollo tecnológico con elsector privado, en particular en las regiones menosfavorecidas.

39. Desarrollo de un conjunto de medidas de estí-mulo de la oferta y la demanda, con el fin de mejo-rar el acceso y el uso de las tecnologías de la infor-mación y la comunicación en el marco regional.

3.4. Gestión prudente de la naturaleza yel patrimonio cultural

3.4.1. Naturaleza y patrimonio cultural:potenciales de desarrollo

alrededores y el medio rural influye de manera crecientesobre la implantación de las empresas. Los atractivos na-turales y culturales son también esenciales para el desa-rrollo del turismo.

3.4.2. Conservación y desarrollo del patrimonionatural

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(132) La Comunicación de la Comisión al Consejo y al Par-lamento Europeo sobre una estrategia de la Comunidad Eu-ropea en materia de biodiversidad35 estipula que el desarro-llo territorial puede tener un papel importante para el man-tenimiento y la utilización sostenible de la biodiversidad aescala local y regional. La naturaleza y el patrimonio cultu-ral de la UE están amenazados permanentemente por distin-tas presiones. Aunque a veces se puedan justificar medidasestrictas de protección, a menudo es más acertado incluir laprotección y la gestión de las zonas amenazadas dentro deestrategias de desarrollo territorial de zonas más extensas.

(133) El patrimonio cultural de Europa -que se extiendedesde los paisajes culturales en el medio rural hasta loscentros históricos de las ciudades- es la expresión de suidentidad, y reviste una importancia mundial. Forma tam-bién parte integrante del entorno diario de muchas perso-nas, y enriquece su calidad de vida. Las medidas de pro-tección rigurosas, como la conservación de determinadoslugares y monumentos, sólo pueden cubrir una pequeñaparte de este patrimonio. En la mayoría de los casos, es ne-cesario recurrir a un enfoque creativo con el fin de invertirla tendencia al abandono, al deterioro y a la destrucciónque se da en muchas regiones, y poder transmitir a las ge-neraciones futuras este patrimonio, incluidas las realiza-ciones contemporáneas. Se debe también desplegar la vidacultural sobre el conjunto del territorio de la UE fomentan-do, en particular, la creación de equipamientos culturales,valorizando los espacios públicos y revitalizando los mo-numentos. A este respecto, el desarrollo cultural puede de-sempeñar un papel de equilibrio social y territorial.

(134) La naturaleza y el patrimonio cultural constituyenun factor económico de importancia creciente para el de-sarrollo territorial. La calidad de vida en las ciudades, sus

(135) En la UE, el desarrollo de los recursos naturales sehace a través de la gestión del medio ambiente (aire,agua, suelo) y de la protección específica de algunas zo-nas (zonas protegidas, zonas ambientalmente sensibles).

(136) A pesar de que el número de zonas protegidas haaumentado mucho en los diez últimos años, estas zonassiguen siendo mayoritariamente “islotes protegidos”. LaDirectiva sobre la fauna, la flora y el hábitat (DirectivaHÁBITAT) y otras las directivas medioambientales persi-guen la creación de la red de zonas protegidas a escalacomunitaria “Natura 2000”. Este propósito constituye unenfoque muy oportuno, que se debe armonizar desde elprincipio con la política de desarrollo territorial. Las me-didas concertadas de protección de las zonas que formenparte de esta red deben integrarse en las estrategias de or-denación del territorio. Gracias a Natura 2000 y a un sis-tema de espacios naturales interrelacionados, se podráasegurar la protección y desarrollo de numerosos bioto-pos de interés. Los enlaces y corredores que conectan losespacios protegidos, como los setos que favorecen la mi-gración y el intercambio genético de plantas y animalessalvajes, tienen un papel muy importante. Por otra parte,una política de planificación del uso del territorio en elsentido más amplio puede proporcionar el marco paraproteger los espacios naturales sin aislarlos, incluyendoen caso necesario la definición de zonas de transición.

(137) Además de las zonas protegidas, existen distintostipos de zonas ambientalmente sensibles que disponen deuna gran diversidad biológica, por ejemplo, las zonas demontaña, las zonas húmedas, las zonas costeras y las is-las. Dado que los biotopos prácticamente intactos se ha-

cen cada vez más raros, es necesario garantizar la protec-ción de sus partes más significativas, de gran valor ecoló-gico. No obstante, la mera protección no basta para pre-servarlos. Las zonas menos sensibles podrían ser objetode una utilización económica compatible con su funciónecológica. Así, se ofrece a las regiones nuevas perspecti-vas de desarrollo, como las relacionadas con el turismorespetuoso del medio ambiente.

(138) La conservación y el desarrollo de los recursos na-turales requieren estrategias integradas de desarrollo ymodelos de planificación adecuados, así como modos degestión apropiados, con el fin de garantizar que la protec-ción de la naturaleza y la mejora de las condiciones de vi-da de la población se tienen en cuenta de forma suficien-temente equilibrada. Los estudios de impacto ambiental yterritorial pueden proporcionar la información necesaria atal efecto. La población afectada debe participar activa-mente en la búsqueda de soluciones apropiadas. Las reco-mendaciones para la ordenación del territorio de las zonascosteras del Mar Báltico son un ejemplo prometedor decooperación internacional en este ámbito36.

(139) Por añadidura, es necesario avanzar más en nuevasvías que permitan armonizar la protección de la naturalezay el desarrollo territorial. Las zonas protegidas y otras zo-nas valiosas desde el punto de vista ambiental prestan unservicio considerable a la sociedad entera al preservar supatrimonio natural. Las obligaciones derivadas de la pro-tección y las limitaciones del desarrollo no deben, sin em-bargo, establecerse en detrimento de las condiciones de vi-da de la población. Al contrario, conviene aprovechar lasprestaciones ambientales desde un punto de vista econó-mico, por ejemplo, por medio de un sistema fiscal adecua-do. Los ingresos obtenidos permitirían abrir nuevas pers-pectivas de desarrollo (adecuadas a su función) a las regio-nes, y preservar al mismo tiempo el patrimonio natural.

(140) El llamado “efecto invernadero”, es decir, la con-centración de los gases que producen el calentamiento dela atmósfera terrestre, representa uno de los mayores pro-blemas planteados a la protección del medio ambiente.Los responsables de los cambios climáticos son, en espe-cial, el consumo de grandes cantidades de combustiblesfósiles en los sectores de la energía y de los transportes,la destrucción de los bosques, la intensificación de laagricultura y la producción de clorofluorocarburos (CFC)y halones. Para corregir esta situación, los compromisosasumidos por la UE en Kioto para disminuir las emisio-nes de CO2 deben aplicarse al pie de la letra. La políticade desarrollo territorial puede ayudar a proteger el clima

favoreciendo un desarrollo de las estructuras urbanas yuna localización de las actividades productivas que nece-siten menos energía y reduzcan el volumen de los trans-portes, y contribuyendo a una mayor utilización de lasenergías renovables que no producen CO2. Por su funciónde “pulmón verde”, los bosques europeos revisten unaimportancia capital para el desarrollo sostenible; por tan-to, ha de favorecerse la utilización óptima de los recursosforestales de Europa. En este contexto, una silviculturasostenible debería tener la máxima prioridad.

(141) La destrucción de los suelos constituye otro proble-ma principal del medio ambiente de la UE. La actividad hu-mana, en función de su naturaleza, su amplitud y su inten-sidad, amenaza con la pérdida irremediable de una granparte de los suelos, en cuanto a su diversidad y a su funciónde base elemental de la vida. Las amenazas más significati-vas son la erosión del suelo debida a su utilización, lasinundaciones, los daños forestales, la contaminación de lascapas freáticas, la concentración de materias nocivas, ytambién la intensidad de la explotación agraria y la trans-formación de espacios abiertos con fines urbanísticos. Seimpone una protección eficaz del suelo, con el fin de pre-servar los recursos naturales y sus funciones. A este respec-to, es necesario reducir la degradación derivada de la so-breutilización, la erosión y la destrucción de los suelos, aligual que el empleo de sustancias nocivas o el uso abusivode los espacios libres para la construcción de viviendas.

(142) Los espacios protegidos y amenazados deben con-siderarse como parte integrante de las regiones urbanas yrurales. La planificación territorial, decidida al nivel polí-tico-administrativo más conveniente, puede desempeñarun papel decisivo a este respecto, así como para la pro-tección del hombre y los recursos ante las catástrofes na-turales. Las decisiones relativas a la ordenación del terri-torio deben tener en cuenta los riesgos potenciales que re-presentan las inundaciones, los incendios, los terremotos,los deslizamientos de tierras, las avenidas de lodo y lasavalanchas, así como la progresión de las zonas áridas. Laprevención de los riesgos debería tener en cuenta espe-cialmente sus dimensiones regional y transnacional.



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40. Desarrollo de las redes ecológicas europeas,como se propone en Natura 2000, en particu-lar conectando entre sí las zonas protegidas ylugares de valor natural de importancia regio-nal, nacional, transnacional y comunitaria.

3.4.3. Gestión de los recursos hídricos: un retoparticular para el desarrollo territorial

cia de agua suele considerarse natural. Con todo, las difi-cultades para garantizar el suministro de agua van proba-blemente a multiplicarse en el futuro, tanto desde un pun-to de vista cuantitativo como cualitativo. Debido a unacontaminación constante, a una utilización exagerada y auna mala gestión, la calidad de los recursos hídricos se hadeteriorado, aunque el problema toma una amplitud dife-rente en las distintas regiones de la UE. Los problemas re-visten a menudo carácter transnacional, ya que los cursosde agua no se detienen en las fronteras. Resulta, por lo tan-to, indispensable una cooperación por encima de las fron-teras administrativas para gestionar los recursos hídricos,como sucede en las grandes cuencas fluviales, para la pro-tección contra las inundaciones, la prevención de la sequíay la protección de las capas freáticas y zonas húmedas.

(145) Una política de protección del agua y una gestióninteligente de los recursos hídricos se hacen indispensa-bles. La política relativa a las aguas superficiales, y tam-bién a las aguas subterráneas, debe coordinarse con la po-lítica de desarrollo territorial. Debería ser preferible apli-car medidas preventivas, destinadas a reducir el volumende las aguas residuales, el consumo excesivo y la conta-minación de los recursos hídricos, en lugar de recurrir amedidas de reparación a posteriori de los daños causadosal medio. Una apropiada planificación territorial y de usodel suelo puede ser decisiva para mejorar la calidad delagua. Los efectos de los grandes proyectos relacionadoscon la explotación del agua deberían evaluarse, antes desu ejecución, mediante estudios de impacto ambiental eimpacto territorial. Además, hay que promover estrategiastransfronterizas y transnacionales de desarrollo territorialcomo base de una mejor gestión de los recursos hídricos.

(146) El agua puede también representar una amenaza.La planificación territorial, en particular a escala transna-cional, puede contribuir a la protección del hombre y a ladisminución de los riesgos de inundación. Las medidas deprevención de las inundaciones pueden combinarse conmedidas de desarrollo o de recuperación de la naturaleza.A tal efecto, el programa INTERREG II C para la pre-vención de las inundaciones sugiere distintos enfoquesposibles.

(147) La demanda de agua aumenta debido al consumocreciente del uso doméstico, la agricultura y el turismo.El problema es especialmente grave en las regiones me-diterráneas. Los programas de lucha contra la sequía, co-mo algunos programas específicos realizados en el mar-co de INTERREG II C, deben tener como finalidad másprioritaria limitar la demanda de agua y mejorar la efi-

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41. Integración del mantenimiento de la biodiver-sidad en las políticas sectoriales (agricultura,política regional, transportes, pesca, etc.), co-mo se prevé en la Estrategia Comunitaria deBiodiversidad.

42. Elaboración de estrategias integradas de desa-rrollo territorial para las zonas protegidas, laszonas ambientalmente sensibles y zonas degran biodiversidad, como las zonas costeras,regiones montañosas y zonas húmedas, te-niendo en cuenta el equilibrio entre proteccióny desarrollo, y basándose en estudios de im-pacto medioambiental y territorial realizadosen colaboración con los socios interesados.

43. Aumento de la utilización de instrumentoseconómicos para reconocer el valor ecológicode las zonas protegidas y las zonas ambien-talmente sensibles.

44. Promoción de estructuras urbanas que requie-ran menos energía y generen menos tráfico,de una planificación integrada de los recur-sos, y del aumento del uso de las energías re-novables, con el fin de reducir las emisionesde CO2.

45. Protección del suelo como base de la vida pa-ra el hombre, los animales y las plantas, me-diante la reducción de la erosión, de la des-trucción del suelo y de la utilización excesivade los espacios abiertos.

46. Elaboración de estrategias para la gestión delos riesgos en las zonas amenazadas de catás-trofes naturales a escala local, regional ytransnacional.

(144) El agua representa un recurso vital para la naturale-za, la agricultura, los hogares, la industria, el ocio, la pro-ducción de energía y los transportes. En la UE, la presen-

cacia de los sistemas de suministro. En relación con ac-tividades que suponen una elevada demanda de agua, laordenación del territorio puede contribuir desde el iniciodel proceso de planificación a favorecer los usos queconsumen menos agua. Para encontrar una solución a es-tos problemas, será necesario un debate público a granescala, puesto que solamente la toma de conciencia de lapoblación puede garantizar una utilización sostenible delos recursos hídricos.

(148) El consumo excesivo de aguas subterráneas y losproyectos de drenaje tienen también efectos negativos so-bre las zonas ambientalmente sensibles. Se han destruidograndes partes de biotopos húmedos, y algunas zonas hú-medas han desaparecido completamente. Las zonas hú-medas representan un recurso muy valioso debido a suvalor biológico y a sus funciones naturales de saneamien-to y regulación. Su conservación y recuperación son ob-jetivos prioritarios.

(149) La introducción de sustancias químicas nocivas ynutrientes orgánicos en los mares pone en peligro los eco-sistemas marinos e implica un deterioro global del medioambiente.


3.4.4. Gestión creativa de los paisajes culturales


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47. Mejora del equilibrio entre el suministro y lademanda de agua, en particular en las zonasexpuestas al riesgo de sequía. Desarrollo yaplicación de instrumentos económicos para lagestión del agua, incluida la promoción de mé-todos de explotación agraria y de tecnologíasde riego que reduzcan el uso de recursos hídri-cos en las regiones que sufren escasez de agua.

48. Fomento de la cooperación transnacional einterregional en la aplicación de estrategiasintegradas para la gestión de los recursos hí-dricos, incluyendo los grandes acuíferos sub-terráneos, en particular en las regiones ame-nazadas de sequía o inundaciones, así comoen las regiones costeras.

49. Conservación y recuperación de las grandeszonas húmedas amenazadas por una extrac-ción de agua excesiva o por la desviación desus afluentes.

50. Gestión concertada de los mares, en particu-lar conservación y recuperación de los ecosis-temas marinos amenazados.

51. Refuerzo de la responsabilidad de las regio-nes en la gestión de los recursos hídricos.

52. Aplicación de estudios de impacto ambientaly territorial para todos los proyectos de ges-tión hídrica de gran envergadura.

(151) Los paisajes culturales contribuyen mediante susingularidad a la identidad local y regional, y reflejan lahistoria y las interacciones entre el hombre y la naturale-za. En consecuencia, poseen un valor considerable, entreotros, como atracción turística. La conservación de estospaisajes es importante, pero no debe obstaculizar en ex-ceso, o incluso hacer imposible, su explotación económi-ca. En algunos casos se impone una protección específicade los lugares de interés particular. En otros casos es ne-cesario preservar o recuperar paisajes enteros. El métodode explotación agrícola es a menudo el factor más decisi-vo para prevenir la destrucción de los paisajes culturales.

(152) Una característica común a muchos paisajes euro-peos es su evolución constante. Sin embargo, esto impli-ca un peligro de uniformización de los paisajes y de pér-dida de su biodiversidad. Un reducido número de paisajesculturales debería protegerse como ejemplos únicos depaisajes culturales históricos, como el “bocage”, tipo deprados cerrados que se encuentra a lo largo de la costaatlántica. Se imponen también medidas de protección pa-ra algunos elementos típicos de paisajes antiguos, comolos sistemas de “open fields”, a partir de los cuales sur-gieron lugares de interés histórico. Del mismo modo, loscaminos históricos que cruzan distintos países, como elcamino de peregrinación que conduce a Santiago deCompostela, o la “Vía Francígena” en Italia, tienen tal va-lor que deberían ser objeto de protección.

(153) En muchos casos, la recuperación o el desarrollocreativo de los paisajes son más importantes que la con-servación de la situación actual. Se asiste a menudo a la

aplicación de medidas no coordinadas, con resultados ale-atorios que reflejan los distintos intereses de los agentesimplicados. La instalación de nuevas zonas industriales oresidenciales se hace muchas veces sin tener en cuentacriterios estéticos o medioambientales. La explotación dematerias primas es a veces causa de la destrucción de pai-sajes enteros. Por tanto, muchas regiones europeas nece-sitan una política paisajística creativa y adaptada a cadacaso, basada en la integración, abierta a las nuevas evolu-ciones, y que contribuya a la creación o recuperación depaisajes atractivos.

(154) En algunos casos, finalmente, el deterioro de lospaisajes se debe a la falta de intervención humana. Se tra-ta en particular de lugares donde se han abandonado losmétodos tradicionales de utilización agrícola del suelo. Elabandono de la explotación agraria en algunas áreas ame-nazadas, como las regiones montañosas y costeras, puedetener repercusiones muy graves, reforzando por ejemplola erosión de los suelos. En las zonas donde la actividadhumana no está muy desarrollada, su reducción puede ha-cer también que la naturaleza se recupere. La promociónde métodos tradicionales de gestión del paisaje, el desa-rrollo del turismo, y la repoblación forestal podrían repre-sentar una alternativa al abandono total.


3.4.5. Gestión creativa del patrimonio cultural

ETE

37

53. Conservación y desarrollo creativo de los pai-sajes culturales que tengan un particular sig-nificado cultural, histórico, estético y ecológi-co.

54. Valorización de los paisajes culturales en elmarco de estrategias integradas de desarrolloterritorial.

55. Mejora de la coordinación de las medidas dedesarrollo que afectan a los paisajes.

56. Recuperación creativa de los paisajes daña-dos por la intervención humana, incluyendomedidas de nueva puesta en cultivo.

(156) Gran número de ciudades y pueblos europeos pose-en muchos lugares de valor cultural extraordinario, queson en muchos casos objeto de un deterioro lento peroconstante. A pesar de las considerables inversiones consa-gradas a su conservación y restauración, no ha sido posibleaún detener este proceso. Deben ponerse en marcha pro-gramas de protección con el fin de evitar daños irrepara-bles. Los Estados signatarios del Acuerdo de Granada de1985 se comprometieron a encontrar una solución paraproteger el patrimonio arquitectónico y garantizar su con-servación, teniendo en cuenta a la vez las necesidades de lasociedad moderna37.

(157) El patrimonio cultural se ve amenazado especial-mente por la contaminación, las intervenciones humanas ylos riesgos naturales. Los conocimientos sobre estos ries-gos son aún insuficientes, por lo que es necesario desarro-llar metodologías pertinentes, basadas en un concepto glo-bal de evaluación de los riesgos.

(158)El patrimonio cultural de la UE no está constituido só-lo por distintos monumentos y yacimientos arqueológicosde valor cultural e histórico. Los diferentes estilos de vida delos habitantes de las ciudades y pueblos europeos debenconsiderarse en su conjunto como parte integrante del patri-monio cultural. Muchas ciudades europeas se exponen a lospeligros de la comercialización y la uniformidad cultural,que destruyen su individualidad y su identidad. Entre estospeligros se cuentan, por ejemplo, la especulación inmobilia-ria, los proyectos de infraestructuras sobredimensionados enrelación al entorno, o unas adaptaciones poco meditadas alas exigencias del turismo de masas. Estos factores causan amenudo graves daños a la estructura y a la vida social de lasciudades, y disminuyen su potencial de atracción para las in-versiones. Las estrategias de desarrollo territorial puedencontribuir a contrarrestar estos riesgos.

(159) Las construcciones innovadoras modernas no debe-rían considerarse como factores de degradación, sino más

La aplicación de la ETE

38

bien como un posible enriquecimiento del patrimonio. Amenudo, las mejores obras arquitectónicas son hechos ais-lados, seguidos con frecuencia por otros proyectos que de-terioran la calidad del medio ambiente urbano. Raramentese construyen edificios o conjuntos de edificios según unavisión contemporánea del urbanismo y se insertan armo-niosamente en el conjunto urbano. Al igual que en el me-dio rural, los paisajes urbanos son a menudo producto deuna evolución aleatoria. Las estrategias de ordenación cre-ativa del paisaje urbano se introducen muy lentamente. Sinembargo, son urgentes, en particular en las ciudades dondeel deterioro de la calidad de los edificios ha alcanzado talnivel que disuade de vivir o invertir en ellas.

dad de un gran número de autoridades encargadas del de-sarrollo territorial (ordenación del territorio, planificaciónregional, planificación urbana) y de las planificacionessectoriales.

(163) Las opciones políticas se distinguen en función desu ámbito de aplicación territorial. La ETE preconiza tresniveles para la cooperación territorial:

� el nivel comunitario; � el nivel transnacional/nacional;� el nivel regional/local.

Desde el punto de vista de la UE, la cooperación transna-cional reviste una importancia muy particular. Los pro-gramas y estrategias transnacionales sirven para la dife-renciación de las políticas sectoriales comunitarias en lasdistintas regiones de la UE. Gracias a ellos, puede facili-tarse también la armonización de las políticas comunita-rias con las políticas correspondientes a nivel nacional,regional y local.

(164) De las diferentes posibilidades de combinar las op-ciones políticas de la ETE se deriva una serie de tareasclave para una política de desarrollo equilibrado y soste-nible. Estas tareas deben especificarse en función de lasrespectivas situaciones. Algunos ejemplos son:

� La promoción de la integración en redes de las regionesurbanas: todas las ciudades y regiones deben estar en

57. Desarrollo de estrategias integradas para laprotección del patrimonio cultural amenazadopor el deterioro o el abandonado, incluyendola elaboración de instrumentos para la evalua-ción de los riesgos y para superar las situa-ciones de crisis.

58. Conservación y transformación creativa de losconjuntos urbanos que merezcan protección.

59. Promoción de la construcción de edificios con-temporáneos de alta calidad arquitectónica.

60. Refuerzo de la percepción de la política dedesarrollo territorial y urbano como contribu-ción al patrimonio cultural de las generacio-nes futuras.


4. La aplicación de la ETE4.1. Hacia una política integrada dedesarrollo territorial

(161) Las instancias político-administrativas de los Esta-dos miembros y las instituciones de la UE deben tener encuenta desde el principio, al aplicar las opciones políticas,las superposiciones y conflictos de carácter material, tem-poral y territorial, con el fin de definir las prioridadesadecuadas. Esto requiere nuevas modalidades de coopera-ción, que, de acuerdo con los principios de la ETE, debenser de carácter voluntario. La aplicación de las opcionespolíticas se basa en el principio de subsidiariedad. Por lotanto, es necesaria una estrecha cooperación de las políti-cas sectoriales entre sí y con las autoridades competentesde ordenación del territorio (cooperación horizontal), poruna parte, y entre las políticas a escala comunitaria, trans-nacional, regional y local, por otra (cooperación vertical,véase la figura 7). La cooperación es la clave de una po-lítica integrada de desarrollo territorial y supone un valorañadido con relación a la aplicación de las políticas sec-toriales de manera aislada.

(162) Una política de desarrollo territorial integrada a es-cala de la UE debe combinar las opciones políticas desti-nadas a desarrollar determinadas zonas, de modo que lasfronteras nacionales y otras dificultades administrativasdejen de representar obstáculos al desarrollo. La ETE de-fine el marco para una aplicación integrada de las opcio-nes políticas. Su instrumentación práctica no es compe-tencia de un organismo especializado, sino responsabili-

condiciones de contribuir a la reducción de la tasa dedesempleo, al crecimiento económico y al equilibriosocial en la UE. Para ello, es necesario promover máslas asociaciones estratégicas y la cooperación entre lasregiones urbanas, lo que exige un enfoque regional,transfronterizo y transnacional de las redes urbanas.

� Una mejor accesibilidad como condición previa de undesarrollo policéntrico: incluso si es imposible alcan-zar un mismo grado de accesibilidad en todas las re-giones de la UE, resulta indispensable introducir me-joras, en particular en las regiones periféricas y en laszonas con alta densidad de población cuyas vías decomunicación están saturadas, respetando al mismotiempo el concepto de sostenibilidad.

� La creación de euro-corredores: estos corredores pue-den reforzar la cohesión territorial de la UE y repre-sentan un instrumento esencial del desarrollo territo-rial para la cooperación de las ciudades. El conceptoterritorial de euro-corredores puede poner en relaciónlas políticas sectoriales relativas a los transportes, in-fraestructuras, desarrollo económico, urbanismo y me-

dio ambiente. En este contexto, deberían indicarse cla-ramente las zonas donde es admisible que el creci-miento aumente la densidad y aquéllas que deban pre-servarse como espacios libres. El número de corredo-res potenciales de la UE es elevado. Algunos ya estánbien desarrollados. En otras regiones de la UE, es ne-cesario crearlos y conectarlos a los ya existentes. De-ben establecerse las conexiones pendientes, así comodesarrollar las redes secundarias.

� El refuerzo de las ciudades y regiones situadas junto alas fronteras exteriores de la UE: es posible reforzar elpapel de las regiones y ciudades situadas a lo largo delas fronteras exteriores mediante políticas específicasde desarrollo de las “ciudades puerta”, de la infraes-tructura multimodal de los corredores europeos, de laigualdad de las posibilidades de acceso a los serviciosde telecomunicaciones, y de la accesibilidad intercon-tinental. Esto es válido tanto para el proceso de am-pliación como para la profundización de las relacionescon países terceros del sur, así como con otras regio-nes económicas de importancia mundial.

ETE

39

Cooperación horizontal

Co

op

erac

ión

ver

tica

l Ej: Agendas 21.

Cooperacióninternacional

Políticas sectorialescomunitarias

Políticas sectorialesnacionales

ETE

A nivel regional y local

A nivel transnacional y nacional

Modelos (esquemas) y ProyectosPolíticas sectorialesregionales y locales

Modelos (esquemas) y Programas Operativos

Consejo de EuropaA nivel comunitario

Cooperación transfron-teriza en las fronteras

interiores de la UE

Cooperación transfon-teriza en las fronteras

externas de la UE

Directrices y Estra-tegias paneuropeas

Fig. 7: Modalidades de cooperación en materia de desarrollo territorial

� Conservación y desarrollo de la biodiversidad en lasregiones de la UE: la creación de una red europea deespacios naturales requiere la coordinación territorialde las distintas políticas comunitarias entre sí y con lascorrespondientes actuaciones nacionales. Numerosasespecies animales que viven en estado salvaje, en par-ticular las aves, utilizan a lo largo del año el conjuntodel territorio europeo como espacio vital. Es importan-te definir y coordinar a escala europea (pero con parti-cipación activa a escala regional y local) las interac-ciones de todos los elementos que constituyen estasredes, como zonas húmedas, parques nacionales, islas,regiones costeras, marismas y algunas áreas rurales.

� Desarrollo del patrimonio cultural europeo: en el con-texto de la globalización, la conservación de la diver-sidad de la identidad europea requiere la armonizaciónde unas estrategias coherentes de mantenimiento delpatrimonio cultural con las necesidades de la econo-mía y del desarrollo regional. Deben desarrollarseunas orientaciones e instrumentos de desarrollo terri-torial apropiados, tanto en el caso del patrimonio cul-tural de origen común ampliamente extendido por Eu-ropa (por ejemplo, la herencia cultural celta o los ca-minos históricos de peregrinación) como del patrimo-nio de importancia universal situado en un lugar con-creto (por ejemplo, los conjuntos urbanos de Brujas ode Venecia).

� Necesidad de una gestión integrada de las zonas coste-ras (GIZC): debido a la progresión de los conflictossectoriales, a la evolución demográfica y al número deinstituciones y agentes con intereses en las zonas cos-teras, éstas representan un gran reto para el desarrolloterritorial a escala europea.

(165) La aplicación de los objetivos y opciones políticas dedesarrollo territorial exige enfoques políticos diferentes delos empleados hasta ahora en los ámbitos políticos en losque la Comunidad tiene una competencia bien definida.

� A pesar de que la Comunidad no goce de competenciasen materia de desarrollo territorial, es indispensable ga-rantizar que las distintas políticas comunitarias con in-cidencia territorial no se contrarresten ni se neutralicen.

� La ETE no debe, sin embargo, convertirse en un planmarco que se imponga a otras políticas sectoriales. Suaplicación es voluntaria por principio. Esto exige so-bre todo la cooperación, la búsqueda del consenso y la

consulta de los responsables políticos y los organis-mos ejecutivos competentes a escala comunitaria, na-cional, regional y local. Un extenso apoyo por parte delas autoridades públicas es una condición clave para laaplicación eficaz del enfoque de desarrollo territorial.

� Como documento europeo, la ETE hace hincapié en lasescalas comunitaria y transnacional. Deben ser priorita-rias las cuestiones que no puedan tratarse adecuada-mente por uno o dos Estados miembros, sino que exijanla cooperación de varios Estados. El éxito de una polí-tica de desarrollo territorial depende, mucho más en es-te contexto que en otros ámbitos políticos, de la siner-gia con los niveles local y regional. Por lo tanto, las me-didas transnacionales o transfronterizas en estos nivelesserán decisivas para la aplicación de la ETE.

� Existen multitud de maneras de cooperar en ordenacióndel territorio con una dimensión transfronteriza. Losproyectos para un desarrollo equilibrado y sosteniblede las regiones fronterizas y los proyectos de inversiónpueden impulsarse por medio de un consenso mutuo aambos lados de la frontera, de acuerdos políticos, de es-tudios internacionales de impacto territorial o tambiénde la adaptación de las legislaciones nacionales.

A continuación se recogen las principales propuestas parala aplicación de la ETE a las escalas político-administra-tivas correspondientes.

4.2. Aplicación de la ETE a escalacomunitaria

(166) La aplicación o consideración de la ETE por las ins-tituciones europeas puede contribuir a hacer más eficaceslas políticas comunitarias. El Parlamento Europeo, el Co-mité de las Regiones y el Comité Económico y Social hanmostrado claramente, a través de sus dictámenes sobre laETE, su apoyo en favor de un desarrollo regionalmentemás equilibrado de las ciudades y regiones de la UE.

(167) La Comisión Europea ha constituido un grupo in-terservicios con el fin de analizar las interacciones entrelas políticas comunitarias y la ordenación del territorio.Por otra parte, se está comprobando la validez de un en-foque territorial para la integración de varios ámbitos po-líticos, por ejemplo, en el marco de los programas de de-mostración de la gestión integrada de las zonas costeras.Así se crean nuevos ámbitos para la intensificación de lacooperación horizontal.


40

Se recomienda a la Comisión Europea evaluar de ma-nera sistemática y periódica a nivel europeo los efectosterritoriales de las políticas comunitarias, como la polí-tica agrícola común, la de transportes y redes transeu-ropeas, la política estructural, la de medio ambiente, lade competencia y la de investigación y tecnología.

(168) Las reuniones de los Ministros responsables de or-denación del territorio y del Comité de Desarrollo Terri-torial (CDT) desempeñan un papel central en la aplica-ción y actualización de la ETE. Sin embargo, su carácterinformal no les permite adoptar decisiones. Por esta ra-zón, instituciones europeas, como el Parlamento Europeoy el Comité Económico y Social, están a favor de una for-malización de estos foros, preservando al mismo tiempoel principio de subsidiariedad. A este respecto, los Esta-dos miembros tienen distintas posiciones.

Se sugiere a los Estados miembros examinar las pro-puestas de las instituciones europeas para la formaliza-ción de las reuniones de los Ministros de ordenación delterritorio, así como del Comité de Desarrollo Territorial,salvaguardando al mismo tiempo el principio de subsi-diariedad.

(169) La creación de la Unión Económica y Monetaria yla ampliación del comercio internacional hacen que lascuestiones de desarrollo territorial sean importantes nosólo para las instituciones de la UE, sino también para lasorganizaciones europeas e internacionales de cooperaciónpolítica (como el Consejo de Europa o la OCDE), para lasorganizaciones no gubernamentales, las asociaciones eco-nómicas y las empresas, así como para los sindicatos.

Se propone a las instituciones europeas, junto con lasautoridades de los Estados miembros responsables deldesarrollo territorial, adoptar medidas de cooperacióncon organizaciones e instituciones internacionales, conel fin de promover una aplicación práctica coherente dela ETE a escala internacional.

(170) Las necesidades de información detallada a escalacomunitaria en el marco de un sistema permanente de ob-servación territorial incluyen:

� la ampliación de la base de conocimientos mediante ladisponibilidad de datos e indicadores comparables, yel análisis y la investigación sobre tendencias trans-fronterizas, transnacionales y europeas que influyensobre el desarrollo territorial;

� el intercambio de información en relación con la prác-tica de la planificación territorial sobre una base com-parativa;

� la observación y evaluación del desarrollo territorial yde sus consecuencias en cuanto a los objetivos y op-ciones políticas, así como la elaboración de criterios eindicadores apropiados. Esto reviste una importanciamuy particular para la evolución futura de la ETE.

Se sugiere a los Estados miembros presentar regular-mente información normalizada relativa a los aspectosprincipales de la política nacional de ordenación del te-rritorio y su plasmación en informes nacionales de de-sarrollo territorial, adaptados a la estructura de la ETE.Esto contribuiría a la comparabilidad de las informa-ciones sobre las tendencias más destacadas de desarro-llo territorial en los Estados miembros.

(171) La ETE proporciona una primera estimación de lastendencias y problemas que se plantean en el ámbito deldesarrollo territorial en Europa. Además de los estudios einvestigaciones en curso, es necesario disponer de análi-sis detallados del desarrollo territorial en Europa, sobre labase de criterios estadísticos comunes y cubriendo un pe-ríodo suficientemente prolongado. Existen datos y análi-sis armonizados de la evolución económica regional a ni-vel europeo, por ejemplo, en documentos como los infor-mes periódicos sobre la situación y la evolución socioe-conómica de las regiones de la Comunidad, así como enel “Informe de cohesión”38. Sin embargo, en la elabora-ción de la ETE se han puesto de manifiesto importanteslagunas en materia de datos territoriales comparables. Loscriterios propuestos por primera vez durante las presiden-cias española e italiana y ampliados durante la presiden-cia neerlandesa, podrían servir de punto de partida paramejorar esta situación. En el marco de un programa de es-tudios de la Comisión Europea, están analizándose ac-tualmente con detalle los criterios siguientes:

� situación geográfica,� fortaleza económica,� integración social,� integración espacial, � presión sobre el uso del suelo,� valores naturales, y� valores culturales.

Se recomienda a la Comisión Europea y a los Estadosmiembros ponerse de acuerdo sobre criterios e indicado-

ETE

41

res fiables con el fin de poder apoyar de manera eficaz eldesarrollo sostenible de las regiones y ciudades. Las acti-vidades de investigación a largo plazo sobre temas conrepercusiones territoriales en la UE deben inscribirse enun proceso permanente de actualización de la ETE. Es-tas actividades se refieren, en particular, a lo siguiente:

� estudios y proyectos piloto promovidos a iniciativa dela Comisión, cuyo objetivo consista en determinar yanalizar problemas y soluciones en materia de desa-rrollo territorial y regional, así como probar nuevasformas de cooperación, en relación con la ETE;

� intercambio de experiencias innovadoras con el finde favorecer la utilización óptima y la transferenciade conocimientos en el ámbito del desarrollo territo-rial y regional.

(172) Es también necesario disponer de criterios e indica-dores territoriales para elaborar escenarios de desarrollo te-rritorial a largo plazo. Los temas de desarrollo territorial deimportancia europea presentados en esta ETE se basan enalgunas hipótesis válidas a medio plazo. Aunque la coope-ración en materia de ordenación del territorio pueda hacer-se también a corto y medio plazo, es importante no perderde vista los temas y perspectivas de más largo plazo.

Por lo tanto, se sugiere a la Comisión Europea y a losEstados miembros evaluar las tendencias emergentes,sus factores impulsores y sus incidencias geográfica-mente diferenciadas. Esta tarea primordial debería ha-cerse con un horizonte a largo plazo. Se examinaríancuestiones como:

� los cambios y la distribución de la población; � la globalización de la economía; � el cambio de la estructura y la localización de las ac-

tividades económicas y del empleo; � los cambios tecnológicos en los transportes, las tele-

comunicaciones, el sector energético y la implanta-ción de la sociedad de la información;

� las políticas sectoriales y los proyectos de la UE;� la eficacia de los distintos tipos de redes y de asocia-

ciones urbanas; � la ampliación de la UE; y� las relaciones con los países terceros.

(173) Una red de institutos de investigación sobre desa-rrollo territorial de los Estados miembros, además del in-tercambio de información, serviría para preparar y prestarapoyo a la cooperación política de las autoridades nacio-nales responsables del desarrollo territorial, entre sí y con

la Comisión. Los resultados podrían proporcionar al Co-mité de Desarrollo Territorial (CDT) una base para susdebates. La cooperación entre los institutos de investiga-ción y su estrecha colaboración con el CDT requieren lacreación de estructuras permanentes, en cuya financiacióndebería participar el presupuesto comunitario. Aparte deun secretariado central, la integración en red de los insti-tutos nacionales de investigación no precisa la creaciónde un nuevo organismo europeo. La cooperación en unared es actualmente objeto de prueba en el marco de unprograma de estudios basado en el artículo 10 del Regla-mento del FEDER.

La institucionalización de un “Observatorio en red deldesarrollo territorial europeo” debería iniciarse cuantoantes, teniendo en cuenta las experiencias del programade estudios.

4.3. Cooperación transnacional de losEstados miembros

(174) La UE ha introducido, con la iniciativa comunitariaINTERREG II C de 1996, un enfoque innovador en cuan-to a la política integrada de desarrollo territorial a niveltransnacional. La cooperación de los Estados miembrosse articula en torno a tres temas principales, sobre la basede programas definidos conjuntamente: la cooperacióntransnacional en materia de ordenación del territorio ensiete espacios de cooperación (véase el mapa 3), la pre-vención de las inundaciones en dos programas transna-cionales y la prevención de la sequía en cuatro programasnacionales de ayuda (véase el mapa 4). Además, se reali-zan proyectos piloto transnacionales sobre la base del ar-tículo 10 del Reglamento del FEDER en cuatro zonas decooperación (véase el mapa 5). La delimitación de los es-pacios de cooperación es resultado de un proceso políticode negociación entre los Estados respectivos. En algunosde estos proyectos y programas participan también Esta-dos que no forman parte de la UE.

(175) En estos grandes ámbitos de cooperación, se estáprobando por primera vez la colaboración transnacionalen proyectos de desarrollo territorial, con estructuras co-munes de organización, administración y financiación(véase el cuadro 1).

(176) Se asiste a la realización de proyectos internacio-nales que van más allá de las regiones fronterizas inme-diatas. Por ejemplo, respecto a la prevención de las cre-cidas del Rin, la UE aporta medios con el fin de promo-ver la planificación de extensas zonas de retención aguas


42

ETE

43

Espacio- Organismos Secretariado Gestión de losde cooperación de decisión fondos de la UE

INTERREG II C – Cooperación transnacional en materia de desarrollo territorial

Mar Báltico Común Central en Rostock, Alemania Central por mediofilial en Karlskrona, Suecia del I-Bank de Schleswig-Holstein

de Kiel/Rostock

Mar del Norte Común Central en Viborg, Dinamarca Central por mediodel Jyske-Bank de Viborg

CADSES Común Red de instituciones nacionales Instituciones nacionales

NWMA Común Central en Londres, Central por medio Reino Unido del Lloyds-Bank de Londres

Espacio atlántico Común Red de instituciones nacionales Central por medio con apoyo de una secretaría central de bancos designados en Poitiers, Francia

Sudoeste europeo/ Común Red de instituciones nacionales Instituciones nacionalesDiagonal continental

Mediterráneo Común Red de instituciones nacionales Instituciones nacionalesoccid./Alpes latinos

INTERREG II C – Prevención de las inundaciones

Protección contra Común Central en La Haya, Países Bajos Central por mediolas inundaciones del I-Bank de Renaniadel Rin/Mosa del Norte-Westfalia de Düsseldorf

Francia/Italia Común Red de instituciones nacionales Instituciones nacionales

Proyectos piloto según el artículo 10 del Reglamento del FEDER

Periferia norte Común Central en Oulu, Finlandia Central por mediodel Consejo Regionalde Ostrobotnia Septentrional

Puertas Común Red de instituciones nacionales Instituciones nacionalesdel Mediterráneo

Espacio alpino Común Red de instituciones nacionales Instituciones nacionales

Mediterráneo Común Red de instituciones nacionales Instituciones nacionalessuroriental

Tabla 1: Estructuras de aplicación de los programas operativos transnacionales relativos al desarrollo territorial.

arriba (en Alemania), con el fin de evitar en el futuro lasconsecuencias desastrosas que han tenido en el pasadolas crecidas aguas abajo (en los Países Bajos). Otros pro-yectos ponen a prueba, a lo largo de corredores de trans-

porte que cruzan varios Estados, la gestión común de lostransportes, la instauración de sistemas de transporte in-tegrados y la explotación concertada del potencial eco-nómico regional.


44

Región del Mar del Norte.

Zona metropolitana �de Europa del Noroeste (NWMA).

Sudoeste europeo / �Diagonal continental.Espacio de Europa Central, �del Adriático, del Danubio y �de Europa del Sureste (CADSES).

Región del Mar Báltico.

Mediterráneo Occidental / �Alpes Latinos.

Espacio Atlántico.

Fuente: Comisión Europea DG XVI

Mapa 3: Interreg II C: programas generales de cooperación transnacional

(177) Se seleccionan preferentemente los proyectos de losque todos los Estados socios esperan una plusvalía para sudesarrollo territorial, aunque en ciertos casos estos Estadosno aporten ninguna contribución financiera. Incluyen acti-vidades de planificación, gestión de proyectos, creación deredes, acciones piloto, intercambio de experiencias, estu-dios de viabilidad y, en menor medida, inversiones com-plementarias en infraestructura. Al mismo tiempo, los pro-yectos permiten, por encima de las fronteras, el intercam-bio de diferentes experiencias nacionales en ámbitos comola administración pública, la planificación, el derecho, lagestión o la asociación entre los sectores público y priva-do, e impulsan la cooperación entre empresas, administra-ciones, asociaciones y entidades locales.

(178) La realización de los programas operativos ha pues-to de manifiesto el gran interés de las entidades regionalesy locales en la cooperación transnacional, contribuyendode forma decisiva a la cofinanciación de los proyectos. Yaen las primeras reuniones de evaluación se constató el re-basamiento financiero de algunos programas. Por ejemplo,en la región del Mar Báltico, donde la cooperación se de-sarrolla sobre la base de objetivos políticos comunes dedesarrollo territorial39, doscientas entidades territorialesparticipan en la realización de los proyectos.

Se sugiere a la Comisión Europea y a los Estados miem-bros proseguir la cooperación transnacional sobre pro-yectos de desarrollo territorial en el contexto de la ini-ciativa comunitaria INTERREG III y crear conjunta-

ETE

45

Açores (P)

Madeira (P)

Canarias (E)

Guyane (F)

Guadeloupe (F)

Martinique (F)

La Réunion (F)

Zonas de los programas �de prevención de las inundaciones.

actividades Interreg �Rin-Mosa (IRMA)

Francia e Italia

Zonas de los programas �de lucha contra la sequía�(programas nacionales)

fuente: Comisión Europea DG XVI

Mapa 4: Interreg II C: programas de prevención de las inundaciones �y de lucha contra la sequía.

�

mente las condiciones marco necesarias. Esto represen-tará un instrumento primordial para la aplicación de laETE. Las tareas principales son:

� el mantenimiento de espacios de cooperación perti-nentes y el desarrollo de estructuras transnacionalesadministrativas, financieras y de gestión para losprogramas y los proyectos;

� el refuerzo de la participación de las autoridades re-gionales y locales en los procesos de negociación yen la realización de los programas;

� la continuación de la promoción de proyectos territo-riales integrados, teniendo en cuenta los condicio-nantes de las políticas sectoriales, con el fin de ga-rantizar efectos de sinergia,

� la eliminación de los obstáculos jurídicos en los Es-tados miembros que dificultan la armonizacióntransfronteriza e internacional de los proyectos y me-didas con incidencia territorial;

� la utilización de los proyectos para la preparación deactuaciones de inversión y la continuación del desa-rrollo de instrumentos de desarrollo territorial, enparticular los estudios de impacto territorial trans-fronterizos;

� el apoyo a la cooperación con países terceros veci-nos, en particular con los países de Europa Central yOriental (PECO) y con Chipre en el contexto de supreparación para la adhesión a la UE, así como conlos países ribereños del Mediterráneo;

� la evaluación de los resultados de la cooperación


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Açores (P)

Madeira (P)

Canarias (E)

Guyane (F)

Guadeloupe (F)

Martinique (F)

La Réunion (F)

�Puertas del Mediterráneo�

Espacio alpino

Espacio del Mediterráneo�central y oriental�(Archimed)

�

�

fuente: Comisión Europea DG XVI

Periferia Norte

Mapa 5: Acciones piloto sobre la base del artículo 10

�

transnacional en el marco de INTERREG y del artí-culo 10 del Reglamento del FEDER por los organis-mos responsables de la UE y de los Estados miem-bros, en el contexto de la ETE.

(179) Actualmente, los países terceros pueden participaren INTERREG II C y en las acciones piloto sobre la ba-se del artículo 10 del Reglamento del FEDER. No se be-nefician, sin embargo, de financiación del FEDER, aun-que sí de la proporcionada por otros programas de ayuda(PHARE, TACIS). Resulta muy difícil la combinación deestos diferentes programas de ayuda en un ámbito comúnde cooperación, debido a la diversidad del marco norma-tivo. El programa INTERREG podría utilizarse de mane-ra más eficaz como “instrumento de acompañamiento”para los países candidatos a la adhesión si la participaciónde éstos se viera facilitada por una simplificación de lasestructuras administrativas.

Se recomienda a la Comisión mejorar la relación entreINTERREG y los programas de la Comunidad destina-dos a terceros países, de forma que los programas y pro-yectos de desarrollo territorial puedan realizarse de unaforma única.

4.4. Cooperación transfronteriza einterregional

(180) Las autoridades regionales y locales se encuentranentre los agentes clave de la política europea de desarro-llo territorial. La aplicación de las opciones políticas exi-ge el apoyo activo de las autoridades regionales y locales,desde las pequeñas ciudades situadas en el medio ruralhasta las grandes regiones metropolitanas. Las entidadesregionales y locales materializan los objetivos de la Co-munidad gracias a su cooperación y su actuación desde labase. Asimismo, este nivel es en el que los ciudadanosperciben directamente los resultados de la política euro-pea de desarrollo territorial. Muchas de las tareas propiasde la ordenación del territorio sólo pueden efectuarse demanera satisfactoria mediante la cooperación transfronte-riza de las autoridades territoriales. Por ello, la coopera-ción transfronteriza desempeña un papel clave en la apli-cación de la ETE.

(181) En Europa, la cooperación transfronteriza entre re-giones vecinas se ha llevado a cabo mediante comisionesgubernamentales y de ordenación del territorio y ha se-guido las recomendaciones del Consejo de Europa. Desde1990, dicha cooperación ha recibido ayuda económica de

ETE

47

la iniciativa comunitaria INTERREG. Casi todas las re-giones fronterizas han recurrido a las ayudas de INTE-RREG para crear organizaciones, estructuras y redes co-munes. La creación de esas estructuras fue una condiciónprevia para la elaboración de estrategias transfronterizasde desarrollo territorial, por ejemplo, en la región de Øre-sund, en los Estados del Benelux, en las eurorregiones dela frontera entre Alemania y los Países Bajos o en la re-gión Sarre-Lorena-Luxemburgo (Saar-Lor-Lux). Graciasa esta cooperación se ha podido mejorar la eficacia terri-torial y la integración de los distintos proyectos. En el fu-turo, las estrategias transfronterizas de desarrollo territo-rial constituirán una base importante para la realizaciónde programas operativos transfronterizos “de una solafuente”. He aquí algunos ejemplos:

� fomento de la cooperación entre zonas fronterizas ve-cinas con el fin de que sus ciudades y pueblos se de-sarrollen convergiendo hacia un espacio económicocomún (“clusters” de ciudades);

� mejora de la relación entre el transporte público regionaly las principales redes de transportes transfronterizas, y

� creación de una política de desarrollo paisajístico y delmedio ambiente en las zonas ambientalmente sensi-bles para lograr sistemas transfronterizos de biotopos.

Se propone a los Estados miembros y a las autoridadesregionales y locales continuar realizando programas yproyectos transfronterizos y, sobre todo:

� elaborar modelos y estrategias transfronterizas dedesarrollo territorial que deban tenerse en cuenta enlos planes de ordenación del territorio y en los planesy proyectos sectoriales;

� concertar de forma regular todos los planes y medi-das vinculados con el desarrollo territorial en el ám-bito transfronterizo;

� establecer planes transfronterizos conjuntos de ám-bito regional y, donde proceda, planes urbanísticoscomunes, como la forma más ambiciosa de la políti-ca transfronteriza de desarrollo territorial.

(182) A pesar de la UEM, hasta hoy las autoridades nacio-nales, regionales y locales responsables de la planificaciónno han contado con la posibilidad de influir activamente enlas decisiones de los Estados vecinos que les afectan.

Por tanto, se sugiere a los Estados miembros que, deconformidad con su legislación nacional, examinen lasbases de una coordinación transfronteriza de los planes

y proyectos territoriales que tengan repercusiones im-portantes en los Estados vecinos. Los Estados vecinosdeberían coordinar los planes y actuaciones en este sec-tor, aplicando los principios de reciprocidad y equidad.En virtud de los principios de cooperación y subsidiarie-dad, se debería establecer una colaboración de estas ca-racterísticas tanto para el ámbito local y regional comopara el nacional.

(183) Muchas opciones políticas vinculadas con las com-petencias de los niveles regional y local precisan para surealización que también puedan cooperar entre sí entida-des territoriales geográficamente alejadas, pero que com-parten las mismas necesidades. Uno de los objetivos polí-ticos principales de la ETE es que las soluciones a losproblemas territoriales no se busquen solamente a nivelcomunitario o transnacional, sino que se incentive que lasautoridades regionales y locales participen en la resolu-ción de problemas europeos. De esta forma, pueden apor-tar su contribución a la organización de la estructura te-rritorial de la Europa del mañana.

Las siguientes propuestas se refieren tanto a la coopera-ción transfronteriza como a la interregional. Pueden apli-carse igualmente a la cooperación entre las entidades lo-cales de una misma región (cooperación intrarregional).

Se propone a las autoridades regionales y locales quecooperen más estrechamente en materia de desarrolloterritorial sostenible, en los aspectos siguientes:

Medidas de información y cooperación a nivel regional:

� mejora de accesibilidad mediante la conexión de lossistemas de transporte regionales con los nudos detransporte nacionales e internacionales;

� contribución al desarrollo integrado de la infraes-tructura de transporte;

� puesta en marcha de programas de acción para man-tener los núcleos de población en las zonas ruralesafectadas por la pérdida de habitantes y la retiradade tierras de la producción;

� elaboración de estrategias para lograr un desarrollosostenible de los paisajes rurales y evaluación de su po-tencial para la explotación de las energías renovables;

� desarrollo de paisajes y ecosistemas de importanciaregional y europea;

� planificación urbanística coordinada, incorporandouna gestión inteligente de los recursos hídricos;

� elaboración de programas para el mantenimiento yla ampliación del patrimonio cultural común.

Medidas de información y cooperación a nivel local:

� elaboración de estrategias comunes de diversifica-ción económica orientadas hacia el desarrollo de lacooperación entre las ciudades y la creación de redesurbanas;

� incorporación de esquemas de planificación dirigi-dos hacia un desarrollo urbano sostenible, incluyen-do en particular la promoción de modelos de trans-porte multimodal y la reducción de las necesidadesde desplazamiento;

� cooperación entre la ciudad y el medio rural para ela-borar estrategias sostenibles innovadoras de desarro-llo territorial para las ciudades y su entorno rural;

� programas de acción para proteger y mantener el pa-trimonio urbano y para fomentar una arquitecturade calidad.

4.5. Aplicación de la ETE en los Estadosmiembros

(184) Las administraciones responsables de ordenacióndel territorio a nivel nacional, regional y local deben aco-meter una serie de tareas, referidas a dos ámbitos:

� externo, en la medida en que, en el desarrollo de susresponsabilidades en el Estado al que pertenezcan,apliquen la ETE para la planificación y realización deactuaciones de cooperación transfronteriza, transna-cional e interregional, e

� interno, en la medida en que se tenga en cuenta la ETEpara formular una política de desarrollo territorial con-cebida para su propio territorio.

Se sugiere a los Estados miembros que tengan en cuen-ta de forma apropiada los objetivos y opciones políticasde la ETE a la hora de elaborar su planificación terri-torial nacional, y que informen públicamente de sus ex-periencias de cooperación europea en materia de desa-rrollo territorial.

(185) La aplicación de la ETE en la planificación nacio-nal y regional será especialmente importante para mante-ner la cohesión económica y social de la Unión Europea.Asimismo, facilitará que las autoridades locales tenganmás en cuenta los objetivos y las opciones políticas de laETE en sus propias políticas.


48

Se propone a los Estados miembros que tengan encuenta la dimensión europea del desarrollo territorialen la definición de sus políticas, planes e informes na-cionales sobre ordenación del territorio. Para ello, esprecisa una intensificación de la “europeización de laplanificación nacional, regional y local”. Ello implicaque las instancias políticas y administrativas debenabandonar la concepción de su territorio como una “is-la” a la hora de elaborar cualquier planificación conconsecuencias territoriales significativas y tener encuenta desde el principio las cuestiones y las interrela-ciones presentes en el contexto europeo.

(186) Algunos Estados miembros han institucionalizadoprocedimientos de consulta sobre asuntos de desarrollo te-rritorial. En este marco, se elaboran estudios de impacto te-rritorial de los proyectos con efectos territoriales más im-portantes. La participación de todas las partes interesadasdesde las fases iniciales de la planificación debería incre-mentar la repercusión positiva de las inversiones sobre eldesarrollo territorial. Los Estados ribereños del Mar Bálti-co han recomendado la aplicación de estos procedimientosen la realización de proyectos piloto en las zonas costeras.

Los Estados miembros deberían intensificar el inter-cambio de experiencias en la realización de estudios deimpacto territorial y continuar desarrollando las regla-mentaciones y los instrumentos nacionales.

4.6. Importancia de la ETE para lacooperación paneuropea e internacional

(187) La ETE representa asimismo un marco para que los15 Estados de la Unión Europea y los otros 25 Estadosdel Consejo de Europa colaboren más estrechamente enmateria de desarrollo territorial a la escala paneuropea. Secolaborará de manera especialmente intensa con los 11países candidatos a la adhesión40. Las crecientes interre-laciones con Suiza y Noruega y el interés que han expre-sado estos Estados en la colaboración con la Unión con-firma la necesidad de ampliar el ámbito de las estrategiasde desarrollo territorial más allá del territorio de los 15Estados miembros. En este contexto, la colaboración enel marco del Consejo de Europa adquiere un significadopolítico especialmente importante con vistas al desarrollode una política de desarrollo territorial continental.

(188) A partir de las decisiones adoptadas por la Confe-rencia de Ministros de ordenación del territorio (CE-MAT), celebrada en Chipre en octubre de 1997, se está

definiendo una estrategia de desarrollo territorial paneu-ropea (“Directrices para un desarrollo territorial sosteni-ble del continente europeo”). Los puntos clave fijados porlos trabajos del Consejo de Europa, a diferencia de los se-guidos por los Estados miembros de la Unión Europeapara la elaboración de la ETE, se centran en los siguien-tes aspectos:

� mayor consideración de la dimensión continental deldesarrollo territorial en Europa;

� análisis de la situación y de las necesidades específi-cas de los países de Europa central y oriental con res-pecto a los de Europa occidental y debate sobre las co-rrespondientes directrices de desarrollo territorial; y

� estudio de los modelos de financiación de los proyec-tos de desarrollo territorial.

En la próxima Conferencia europea de Ministros de orde-nación del territorio (CEMAT), que se celebrará en el año2000 con ocasión de la EXPO de Hannover, los Ministrosanalizarán dicho documento.

Se propone que la integración de los objetivos y opcio-nes políticas de la ETE sea considerada como la contri-bución básica de los 15 Estados miembros de la UniónEuropea a la estrategia paneuropea de desarrollo terri-torial.

(189) Otro ámbito de actuación internacional para la apli-cación de la ETE radica en la elaboración de agendas re-gionales y locales para un desarrollo sostenible en el mar-co del proceso de Río (Agenda 21). Las soluciones pro-puestas en dicha reunión deben emplearse para continuardesarrollando una política europea sostenible de desarrolloterritorial. Al mismo tiempo, un desarrollo territorial equi-librado y sostenible supone un aspecto fundamental de unapolítica europea ambientalmente responsable. Todos estosfactores servirán de base para la aplicación, por ejemplo,de la Agenda regional 21 del Mar Báltico (Baltic 21).

Se sugiere a los Estados miembros y a las autoridadesregionales y locales que participen en la elaboración yaplicación de agendas regionales y locales 21 mediantela aportación de estrategias y proyectos; la ETE puedeservir como un elemento de impulso en este sentido.

ETE

49

La ampliación de la Unión Europea: un nuevo desafío para la política europea de desarrollo territorial

50

5.1. Un nuevo territorio de referenciapara la ETE

(190) Tras la elaboración del “Primer borrador oficial dela ETE” en Noordwijk en junio de 1997, los Estadosmiembros y la Comisión Europea han acordado añadir aldocumento un capítulo propio sobre los desafíos queplantea para la política europea de desarrollo territorial elrecientemente iniciado proceso de ampliación41.

(191) La ETE sirve como elemento de orientación de lapolítica de desarrollo del territorio en los próximos años,a lo largo de los cuales debe contarse con la ampliaciónde la Unión Europea. Once Estados han presentado su so-licitud de adhesión a la Unión Europea; esta ampliaciónsupondría un aumento de la población total de la Uniónde un 28% y un incremento de superficie de un 34% (vé-ase el mapa 6).

5. La ampliación de la Unión Europea: un nuevo desafíopara la política europea de desarrollo territorial

Sverige

Latvija

Lietuva

Bélarus

Ukraina

Moldava

Polska

DeutschlandBelgië/Belgique

Luxembourg

SuisseÖsterreich

France

EspañaPortugal

Italia

EllasTurkiye

Slovenska�Republika

Magyarorszag România

Balgarija

SlovenijaHrvatska

Jugoslavija

Malta

Island

Rossijskaja�Federacija

Nederland

Bosnia i�Hercegovina

ShqiperiaFYROM

Rossijskaja�Federacija

Finland

Danmark

United�KingdomIreland

Cyprus

Norge

Eesti

Ceska�Republika

Suomi

Açores (P)

Madeira (P)

Canarias (E)

Guyane (F)

Guadeloupe (F)

Martinique (F)

La Réunion (F)

países candidatos a la adhesión

UE-15

fuente: Comisión Europea - Task Force �� para las negociaciones de adhesión �� (TFAN)

Mapa 6: El ámbito de la ampliación

(192) Como consecuencia de la decisión adoptada en elConsejo Europeo de Luxemburgo de finales de diciembrede 1997, han comenzado ya las negociaciones con seispaíses candidatos (Estonia, Polonia, Eslovenia, la Repú-blica Checa, Hungría y Chipre). Es de suponer que al me-nos algunos de estos países se convertirán en Estadosmiembros de la UE durante la fase de aplicación de laETE. Independientemente del momento de la adhesión, laUnión Europea ofrecerá a los países candidatos importan-tes ayudas preadhesión, que podrían tener efectos signifi-cativos sobre el desarrollo territorial. La ampliación de laUE, que probablemente se realice en varias etapas, así co-mo la integración económica y política de los Estadoscandidatos, debe considerarse como un reto adicional pa-ra la política europea de desarrollo territorial.

(193) De todo ello se deriva un nuevo ámbito de referen-cia para el proceso de desarrollo de la ETE. No sólo ha deabordarse, en materia de ordenación del territorio, la pre-paración de la ampliación de la Unión a los once nuevosEstados miembros, sino que también se deberá cooperarcon los países terceros que no prevén formar parte de laUnión Europea, y sobre todo, con los que, una vez reali-zada la ampliación, se convertirán en Estados vecinos dela Unión Europea.

(194) Antes de la ampliación, es necesario comprendermejor los desafíos específicos que plantea el nuevo terri-torio ampliado. La falta de estudios preliminares no per-mite tratar los aspectos territoriales referidos al espaciode la ampliación de manera tan detallada como se hacecon el territorio de los actuales Estados miembros. En elproceso futuro de la ETE se deberán examinar sus opcio-nes políticas y propuestas de aplicación teniendo en cuen-ta las perspectivas de la ampliación. Por todo ello, se pre-senta a continuación un avance de los pasos que se debendar próximamente a nivel europeo y transnacional paralograr, con la participación de los once países interesados,una estrategia de desarrollo territorial europeo que abar-que también al espacio de la ampliación.

5.2. Principales características deldesarrollo territorial en los paísescandidatos a la adhesión

5.2.1. Población

(195) Los once países en cuestión tienen tamaños muy di-ferentes. Los Países Bálticos, Eslovenia y Chipre aumenta-rán a siete la lista de países de la Unión con menos de 4 mi-

llones de habitantes, hasta ahora poco numerosos; desde elpunto de vista de la superficie y la población, sólo se pue-den considerar como países grandes Polonia y Rumania.

(196) La densidad de población de los once países candi-datos (que asciende a una media de 98 habitantes/km2) sesitúa en conjunto ligeramente por debajo de la de la Co-munidad actual (de 115 habitantes/km2). Las diferenciasentre las densidades de los distintos Estados de la Uniónactual son mucho más acusadas que las existentes entrelos países candidatos. La densidad de población de lospaíses candidatos menos poblados (los Estados Bálticos)supera a la de los Estados miembros escandinavos.

(197) En lo que respecta a la distribución territorial de lapoblación, en los países candidatos se observa en conjun-to una estructura de asentamientos más concentrada queen los Estados miembros. El 62% de los habitantes de lospaíses candidatos vive en regiones fronterizas, mientrasque el porcentaje correspondiente es únicamente del 15%en la Unión Europea de los 15. Por ello, la cooperacióntransfronteriza entre los países candidatos representa ungran reto para la política europea de desarrollo territorial.

5.2.2. Economía

(198) El bienestar económico (medido mediante el pro-ducto interior bruto (PIB) per cápita en paridades de po-der adquisitivo) de los países candidatos (datos de 1995)se sitúa muy por debajo del nivel correspondiente a losEstados miembros y, además, difiere notablemente de unpaís a otro. El país candidato con el nivel de vida más ele-vado (Eslovenia) se sitúa en pie de igualdad con el Esta-do miembro más pobre de la Unión (Grecia, con un 67%de la media de Unión). El PIB per cápita de los PaísesBálticos, Rumania y Bulgaria sitúa a estos países en lospuestos más bajos de la escala.

(199) El desarrollo económico experimentado en la ma-yor parte de los países candidatos en la segunda mitad dela década de los 90, tras las profundas recesiones de co-mienzos de dicha década (inmediatamente después de lasgrandes reformas políticas), se caracteriza por índices decrecimiento relativamente estables que, en la mayor partede los casos, son superiores a los de los Estados miem-bros. Algunos de estos países experimentan un proceso derecuperación prometedor.

(200) La evolución del empleo se caracteriza por una im-portante pérdida de puestos de trabajo en el sector indus-trial, que representaba una parte muy importante del em-

ETE

51

pleo en el pasado, así como por un desarrollo muy diver-gente del sector agrario (los porcentajes de participación enel empleo del sector agrícola han descendido bruscamenteen la República Checa, la República Eslovaca y Hungría, sehan mantenido en Polonia y Eslovenia, y han aumentado enRumania, Bulgaria y los Países Bálticos). En conjunto, losíndices de desempleo son elevados. Las situaciones másproblemáticas se presentan en las regiones con un mayoríndice de empleo en la industria y la agricultura.

(201) Existen grandes disparidades regionales dentro delos países candidatos, tanto en lo que respecta al empleocomo al desarrollo económico. El PIB per cápita (en pari-dades de poder adquisitivo) de las regiones de las capitalesy de las zonas situadas a lo largo de las fronteras con laUnión Europea superan, a veces muy ampliamente, los va-lores medios nacionales. Habida cuenta de que las regio-nes de las capitales y las zonas occidentales situadas a lolargo de las fronteras con la Unión conocen un desarrolloacelerado, y que las demás regiones progresan mucho máslentamente en su proceso de transformación, es de esperarque crezcan las disparidades regionales. En el grupo de lasmás amenzadas se hallan las regiones industriales en de-clive, con problemas económicos, sociales y ambientales,las regiones rurales desfavorecidas (que, en conjunto, re-presentan una parte de la población bastante por encima dela correspondiente a la Europa de los 15) más alejadas dela influencia de las fronteras exteriores comunitarias, y lasáreas metropolitanas cercanas a las fronteras no comunita-rias o situadas en las periferias interiores.

(202) Una comparación regional pone de manifiesto quelas regiones más desarrolladas de los países candidatos(Eslovenia y varias regiones checas) superan a algunas delas regiones más pobres de la Unión. El PIB per cápita delas regiones de Budapest, Praga y Sofía supera al de lasregiones más pobres de Grecia, Portugal, España o Ale-mania. La importancia de las disparidades regionales enlos países candidatos es comparable a la de los países be-neficiarios del Fondo de Cohesión.

5.2.3. Transporte

(203) En los países candidatos de Europa central y orien-tal se han producido espectaculares cambios en varios as-pectos del transporte: desde el punto de vista geográfico,la orientación se ha desplazado hacia Occidente alejándo-se del Este; desde el punto de vista modal, el ferrocarrilse ha abandonado en favor de la carretera; y desde el pun-to de vista socioeconómico, se ha abandonado el trans-porte público en favor del privado.

(204) En todos los países candidatos, el principal reto con-siste en construir y renovar las infraestructuras. En primerlugar, debe crearse una oferta de infraestructuras que co-rresponda a la demanda de unas economías de mercado enplena expansión. Al mismo tiempo, debe posibilitarse undesarrollo equilibrado a todos los distintos niveles territo-riales (internacional, nacional y local), deben introducirsenuevos métodos de financiación y gestión, y deben adap-tarse las normas técnicas a las de la Comunidad.

(205) Aunque la superación del déficit de infraestructurasen los países candidatos goza de prioridad política, hayuna serie de obstáculos que dificultan su progreso. Entreellos se encuentra la escasez de recursos financieros,agravada además con la baja rentabilidad del capital in-vertido, sobre todo en el transporte por carretera, que sehalla en plena expansión. Las mejores perspectivas lasofrecen los ámbitos de actividad más atractivos para losinversores privados extranjeros, las telecomunicaciones yel transporte aéreo. Los demás sectores (y, especialmente,el transporte por ferrocarril) seguirán necesitando unaconsiderable ayuda internacional.

5.2.4. Medio ambiente

(206) La situación del medio ambiente ofrece en su con-junto una imagen ambigua. La mayor parte de los paísescandidatos cuenta con extensos paisajes culturales y eco-sistemas relativamente intactos, que ya no es fácil encon-trar en muchos Estados miembros; es impresionante elnúmero y la extensión de parques nacionales y otras zo-nas protegidas, aunque la eficacia de la protección no de-be sobrevalorarse.

(207) Frente a la relativa integridad ecológica de grandespartes del territorio de la ampliación, se producen fuertespresiones sobre el medio ambiente, como la contamina-ción del aire por el consumo doméstico de combustible yel transporte automovilístico (con un alto porcentaje devehículos muy antiguos), y la contaminación de las aguaspor unos métodos muy intensivos de explotación agrariay el vertido de aguas residuales industriales. En todas lasregiones de carácter industrial existe una gran concentra-ción de problemas ambientales. En algunos puntos críti-cos los daños ambientales son tan grandes (superándoselas normas de calidad ambiental en proporciones enor-mes) que tienen graves consecuencias para la salud de lapoblación. Se puede decir con propiedad que son lugaresque han sufrido catástrofes ecológicas.


52

(208) En conjunto, el nivel de presión sobre el medio am-biente en los países candidatos ha experimentado ya unareducción notable, y no sólo en proporción a la reducciónde la producción. Ello permite deducir que se ha empeza-do a aplicar una política activa de protección ambiental.La continuidad de las reformas económicas permite, poruna parte, esperar una reducción aún más acusada de laspresiones sobre el medio ambiente y una desvinculaciónentre las mismas y el proceso de crecimiento. Por otro la-do, los avances en este proceso se verán fuertemente con-dicionados por las posibilidades de financiación, la nece-sidad de resolución de los conflictos entre la mejora delas condiciones ambientales y el mantenimiento de la pro-ducción industrial, y la forma en que se puedan asumirlos elevados costes inherentes al cumplimiento de las nor-mativas ambientales.

5.2.5. Conclusiones

(209) Las condiciones de partida de los países candidatosa la adhesión no deben considerarse exclusivamente des-de el punto de vista de los problemas. La mayor parte deellas puede representar también oportunidades, si se esco-ge la estrategia adecuada. Se puede mencionar especial-mente la capacidad de evitar unos modelos de desarrollode las estructuras territoriales que han demostrado sus in-convenientes en los Estados miembros, de aprovechar losbeneficios macroeconómicos generados por las inversio-nes precisas, así como de mantener y utilizar de formasostenible los recursos que se han podido preservar hastaahora.

(210) En los países candidatos a la adhesión de Europacentral y oriental se considera que es principalmente res-ponsabilidad de las autoridades nacionales superar los re-tos que plantea el proceso de transformación. Esta filoso-fía deja poco margen de maniobra a estrategias diferencia-das de ámbito regional. Así, en la práctica política de lamayor parte de los países se encuentran muy escasas orien-taciones de política regional. Falta una tradición de políti-ca de desarrollo territorial y regional en el sentido que es-tos términos tienen en muchos de los Estados miembros dela Unión Europea y en los Fondos Estructurales, que se tra-duce en una falta de instrumentos e instituciones de políti-ca regional y de ordenación del territorio, así como en lafrecuente ausencia de un nivel regional autónomo en la es-tructura político-administrativa territorial.

(211) La política regional nacional de los países candida-tos, analizada por la Comisión Europea con ocasión de laAgenda 2000, muestra hasta el momento pocos puntos de

enlace con el modelo existente de política regional en laUnion Europea (concertación institucional, planes de de-sarrollo regional, cofinanciación). Las políticas regionalesque más se acercan a estas características son las de Po-lonia, Eslovenia y Hungría.

(212) La situación de partida descrita hasta el momentono es aplicable a Chipre, cuyas condiciones de base sontotalmente diferentes de las de los otros diez países can-didatos. Entre las diferencias cabe destacar la situacióngeográfica de la isla, emplazada en el Mediterráneo orien-tal, las condiciones económicas y políticas, y la dimen-sión de Chipre, que tiene solamente la mitad de habitan-tes que Estonia, el país candidato más pequeño de Euro-pa central y oriental.

(213) La economía de Chipre ha logrado índices de cre-cimiento relativamente elevados, principalmente por eldesarrollo del sector servicios. A este respecto, cabe seña-lar que la importancia del sector turístico es considerable,a pesar de la regresión de los últimos años. El PIB per cá-pita de Chipre se sitúa por debajo de la media de la UniónEuropea, pero es superior al de Grecia y Portugal. Debi-do a su situación geográfica, Chipre podría desempeñarun papel clave como puerta de acceso a Oriente Medio enuna Unión Europea ampliada.

5.3. Tareas específicas de una políticaeuropea de desarrollo territorial en losfuturos Estados miembros

(214) El mantenimiento de los objetivos básicos de laETE frente a las condiciones de la ampliación, sin poneren peligro su consecución dentro de los Estados miem-bros, representa un desafío especialmente importante.Desde el punto de vista de la política general, la contribu-ción específica de la política europea de desarrollo terri-torial a la integración del territorio de la ampliación en laUnión Europea consiste en:

� poner de manifiesto cómo, en los países candidatos ala adhesión, las inversiones públicas realizadas por losdistintos responsables, en gran medida independientesunos de otros (en el contexto de los procesos de recu-peración económica y de las medidas de saneamientoy prevención de graves daños medioambientales), in-teractúan y afectan a un territorio único;

� presentar estrategias que permitan reducir o evitar posi-bles conflictos entre los distintos ámbitos políticos y ni-veles administrativos y utilizar las sinergias potenciales.

ETE

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(215) Aunque la ordenación del territorio no es una tareaexplícita de la Comunidad, el compromiso financiero deésta en los países candidatos, así como en los Estadosmiembros de la Unión, le confiere la responsabilidad deevitar que las distintas políticas tengan efectos contrarioso se neutralicen recíprocamente. La necesidad de coope-rar a nivel europeo en materia de concertación territorialde las distintas políticas sectoriales es especialmente váli-da para el territorio de la ampliación.

(216) Ante los escasos medios financieros disponibles enel espacio de la ampliación, y habida cuenta de la inter-dependencia creciente entre éste y el territorio actual de laComunidad, el proceso de desarrollo territorial del ámbi-to de la ampliación no puede reproducir tal cual las prác-ticas en vigor en los Quince. La ampliación representapara la política comunitaria de desarrollo territorial unaserie de nuevas tareas específicas. En su instrumentación,se deberá prestar más atención al factor tiempo que la queha sido precisa hasta ahora en cuanto a la política de de-sarrollo territorial a escala europea.

(217) Debido a las circunstancias mencionadas, la coor-dinación territorial es aún más importante en los paísescandidatos a la adhesión que en los actuales Estadosmiembros. Dicha coordinación afecta especialmente a:

� los proyectos de adaptación de las infraestructurastransnacionales de transporte y la política comunitariade transportes;

� las medidas de recuperación del medio ambiente, es-pecialmente en las antiguas zonas industriales, y

� las medidas de ajuste estructural en el medio rural.

(218) La intensificación de la cooperación transfronterizay transnacional en materia de ordenación del territorio re-forzará el proceso de integración del espacio de la am-pliación, tanto en las regiones situadas en la actual fron-tera exterior de la UE como en las regiones fronterizasentre los países candidatos.

(219) La escasez o incluso la ausencia del nivel regionalen los sistemas políticos y administrativos de los paísesde Europa central y oriental candidatos a la adhesión esuna de las principales cuestiones planteadas. La UE debe-rá prestar un apoyo especial a la creación de institucionesregionales que permitan:

� mejorar la regionalización de la información territorial,� lanzar iniciativas regionales, y� crear las condiciones previas para la aplicación de una

política regional basada en el enfoque comunitario dela cooperación (caracterizado por la concertación entreinstituciones, los planes de desarrollo regional y la co-financiación).

5.4. Repercusiones territoriales de laampliación en las regiones de la UE

(220) La futura ampliación de la UE exige una reformade las actuales políticas regional y agraria de la UE. LaComisión Europea presentó sus propuestas al respectocon ocasión de la Agenda 2000. Como esta reforma no seha comenzado aún a aplicar, es difícil prever la repercu-sión territorial de la ampliación sobre las regiones de losactuales Estados miembros.

(221) No obstante, la experiencia adquirida con motivode las ampliaciones anteriores de la UE pone de mani-fiesto que el aumento del número de Estados miembroscon menos recursos económicos reduce el margen de ma-niobra de los Estados más ricos en el ámbito de la políti-ca regional a nivel europeo. Ello exige un mayor compro-miso de las políticas regionales nacionales, con el fin deevitar un aumento de las disparidades regionales. En estecontexto, la primera tarea de la política europea de desa-rrollo territorial consiste fundamentalmente en contribuira reducir el déficit de infraestructuras en los países candi-datos a la adhesión.

(222) Hasta el momento se han dedicado pocos estudiosa las consecuencias de la apertura económica de los paí-ses candidatos sobre las regiones de la UE. Es necesarioefectuar estudios adicionales referentes al proceso de in-tegración, centrados en las consecuencias territoriales dela ampliación sobre dichas regiones. A este respecto, esnecesario tener en cuenta las dinámicas resultantes delpropio proceso de reformas económicas y de las variacio-nes de la accesibilidad.

(223) Es de esperar que las consecuencias regionales dela adhesión sobre el territorio de los Quince no estén de-terminadas únicamente por las condiciones de accesibili-dad, sino también por la propia capacidad de reacción delas regiones de la UE ante las nuevas condiciones decompetencia. Los cambios estructurales de las regionescomunitarias situadas en las fronteras exteriores actualesde la Unión, que afectan primordialmente a los sectoreseconómicos de niveles salariales más bajos, pueden inter-pretarse como una aceleración de los procesos de ajuste,y previsiblemente sólo tendrán un alcance limitado.


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5.5. Objetivos y opciones políticas de laETE con vistas a la ampliación

(224) Globalmente, las tres directrices fundamentales dela ETE deberían también ser válidas para el territorio dela ampliación. Sin embargo, para la aplicación de la ETE,ha de tenerse en cuenta que, en la mayor parte de dichoterritorio, cabe esperar las condiciones siguientes:

� persistencia de situaciones de transición en el sistemapolítico y administrativo, incluida la gestión del terri-torio;

� procesos acelerados de recuperación económica quepueden conducir a importantes polarizaciones territo-riales;

� una infraestructura técnica que se va desarrollandolentamente y de manera muy irregular (las telecomu-nicaciones y el transporte aéreo tienen la mayor prio-ridad, la carretera precede con mucho al ferrocarril);

� daños medioambientales, en parte de magnitudes in-conmensurables; y

� gran escasez de recursos financieros del sector público.

(225) Las áreas rurales del espacio de la ampliación severán especialmente afectadas por los problemas genera-dos por la transformación económica. Dichas zonas se ca-racterizan por un importante declive económico y cuentancon un número relativamente reducido de centros urba-nos. Los efectos combinados de las fuertes reduccionesde la producción y el empleo, de la insuficiencia de lasinfraestructuras y de las deficiencias de la red de trans-porte pueden desembocar en un éxodo rural masivo y enla desintegración de la totalidad de la estructura territo-rial. Ante la situación de las áreas rurales en el territoriode la ampliación (que representan una mayor proporciónde la superficie total que en los quince Estados actuales)la política europea de desarrollo territorial debe reaccio-nar con unas opciones y objetivos adecuados. Se deberátener en cuenta también el margen de maniobra, en mu-chos casos reducido, con el que cuentan los niveles regio-nal y local en el sistema político y administrativo.

5.6. Principios para integrar la tarea dela ampliación en el desarrollo territorialeuropeo

(226) La realización de la ampliación, es decir, la inte-gración de Europa central y oriental en la Unión, consti-tuye una nueva tarea central para la política comunitariade desarrollo territorial, y no una simple ocasión para am-

pliar y adaptar ciegamente los modelos desarrollados enel marco de la Unión actual. La práctica de una políticaeuropea de desarrollo territorial implica en especial lapreparación del proceso de ampliación, su acompaña-miento y su promoción. El proceso de la ampliación, ca-racterizado por la dinámica y por la incertidumbre encuanto a la posible fecha de las adhesiones, hace necesa-rio que el análisis y desarrollo conceptual relativo a lasestrategias de desarrollo territorial en Europa se realicecon la colaboración de los países implicados, y que ellose haga, en la medida de lo posible, independientementede los procesos formales de adhesión.

(227) Los programas de cooperación transnacional parala ordenación del territorio en marcha, al amparo de lainiciativa comunitaria INTERREG II C, constituyen im-portantes instrumentos para estos fines. Los programaspara el Mar Báltico y para el territorio CADSES (territo-rio del Centro, el Danubio, el Adriático y Sudeste de Eu-ropa) superan los límites actuales de la Unión y agrupana todos los países de Europa central y oriental candidatosa la adhesión.

(228) Además de la cooperación política en el Consejode Europa, estos programas transnacionales pueden con-siderarse como puntos de partida para hacer progresaruna política europea de desarrollo territorial basada en lafilosofía de la ETE en el espacio de la ampliación. Lanueva iniciativa comunitaria INTERREG III (para el pe-ríodo de programación de los Fondos Estructurales 2000– 2006) proporciona la base programática y financiera pa-ra la participación de los Estados miembros y la Comi-sión Europea, por una parte, y de los países candidatos ala adhesión, por otra.

(229) Es necesario que la política de desarrollo territorialde la UE tenga en cuenta las perspectivas de los territoriossituados más allá de las fronteras de los Estados miembros,y coopere con los paises vecinos. Este principio es tambiénaplicable a los países situados en las futuras fronteras exte-riores de la Unión en Europa, así como a los países medi-terráneos vecinos del África septentrional y de OrienteMedio. INTERREG III y el Consejo de Europa ofrecentambién un marco apropiado para estos fines.

(230) Los dos documentos de cooperación transnacionalen proceso de elaboración, VASAB 2010+ (para el terri-torio del Mar Báltico) y VISION PLANET (para el terri-torio CADSES), contienen orientaciones para distribuir laayuda financiera de la UE para la preparación de la adhe-sión en función de las necesidades territoriales de los pa-

ETE

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íses candidatos, dentro del programa PHARE (a partir de2000, del nuevo PHARE), así como de los nuevos fondosISPA (Instrumento de política estructural para la preadhe-sión) y SAPARD (Programa especial de ayuda preadhe-sión para la agricultura y el desarrollo rural). Ello es degran importancia, porque los países candidatos a la adhe-sión podrán así disponer de estrategias de planificaciónpara el periodo de programación 2000 - 2006 (antes de laadhesión) dirigidas a la aplicación territorialmente dife-renciada de los recursos disponibles y elaboradas con suparticipación.

Se propone a los Estados miembros que consideren co-mo una tarea primordial para los próximos años la im-plicación de los países candidatos a la adhesión y de lospaíses vecinos en la política europea de desarrollo terri-torial. Esta cooperación representará una contribuciónde gran valor para preparar el proceso de ampliación dela Unión Europea, acompañarlo, promocionarlo y ase-gurar su éxito.

Los dos programas INTERREG II C, dedicados al terri-torio del Mar Báltico y al territorio CADSES, así comosus estructuras, constituyen una base para intensificar lacooperación entre los Ministros responsables de ordena-ción del territorio de la UE y de los países candidatos a laadhesión. La cooperación permanente entre los propiospaíses candidatos a la adhesión en materia de política dedesarrollo territorial es igualmente importante.

En el marco de la aplicación de la ETE a la coopera-ción transnacional con los países candidatos a la adhe-

sión y la de éstos entre sí, se sugiere la creación de re-des para la instrumentación de la política de desarrolloterritorial en el conjunto del territorio objeto de la am-pliación (complementando las redes actuales, limitadasa las fronteras exteriores de la UE).

Para los niveles regional y local, ha de analizarse la ne-cesidad específica de crear nuevas estructuras institu-cionales.

La elaboración de nuevos objetivos y opciones políticasque respondan a las tareas y los problemas específicosde los países candidatos a la adhesión debería basarseen estudios específicos. En ello, se debe renunciar a tra-tar todas las materias de manera exhaustiva, estable-ciendo de forma selectiva las prioridades en función dedichos problemas.

Para ello, la participación desde el principio de los paí-ses referidos es indispensable, por lo que es necesarioasociar estrechamente los trabajos del Consejo de Euro-pa con la progresiva evolución de la ETE.

Se propone a los Estados miembros implicados institu-cionalizar la cooperación a escala transnacional tanpronto como sea posible y, en cualquier caso, antes delas primeras adhesiones. Dicha cooperación sobrepasa-rá la duración del programa INTERREG II C. Los pro-pios países interesados deberán definir, en colaboracióncon la Comisión Europea, si dicha cooperación debe so-brepasar el ámbito territorial de los programas INTE-RREG II C en curso.


56

Parte B.El territorio de la UE:tendencias, perspectivas y retos

ETE

57

ETE

59

1. Características y tendencias del desarrollo territorialen la UE1.1. Características geográficas de la UE

(231) La Unión Europa es la tercera región mundial en tér-minos de riqueza económica (valorada según el PIB percápita) después de Japón y Estados Unidos. Entre las res-tantes asociaciones económicas que están surgiendo en elmundo, se destaca también MERCOSUR42 (véase el cua-dro 2). Las condiciones geográficas de partida de la Unión,

importantes para lapolítica de desarrolloterritorial, no puedencompararse con las deEstados Unidos, Ja-pón o MERCOSUR.A diferencia de la ma-sa terrestre compactade Estados Unidos oMERCOSUR y de ladiversidad geográficade las islas que consti-

tuyen Japón, la representación física de la UE se caracteri-za por su forma “peninsular”, situada en el extremo occi-dental del continente eurasiático (véase la figura 8). Nu-merosos Estados de la UE presentan también una forma in-sular o peninsular. Si los Estados Unidos poseen en su to-talidad un litoral de apenas 20.000 km, en la Unión Euro-pea la cifra correspondiente es aproximadamente de60.000 km (véase la figura 9).

(232) A pesar de la importancia que reviste la proximidaddel mar y su relación con los distintos países, la UE se ca-racteriza también por la facilidad de acceso a todas susregiones por vía terrestre, a causa de su forma relativa-mente compacta. Recientemente se han superado algunasbarreras naturales importantes, gracias a grandes proyec-tos técnicos como el túnel bajo el Canal de la Mancha oel enlace de Øresund, lo que ha servido para reforzar aúnmás la cohesión territorial de la UE. Para algunas regio-nes periféricas de la UE, los mares siguen representandobarreras considerables. Este es el caso concreto de Gre-cia, a quien el mar separa de su vecino comunitario máscercano (Italia) y, por tanto, del resto del territorio de laUE (véase el mapa 7).

(233) También se debe prestar una atención especial a lassiete regiones ultraperiféricas citadas en el apartado 2 delartículo 299 del Tratado de Amsterdam43. Gracias a su si-

UE

Estados�Unidos

poolcirkel

Fig. 8: Superposición �UE - Estados Unidos

60.000 km

20.000 km

30.000 km

13.000 km

UE

Estados�UnidosJapón

MERCOSUR

60.000 km

20.000 km

30.000 km

13.000 km

fuente: CIA. The World Fact Book (1997)

Fig. 9: Longitud del litoral

UE 15 EE.UU. JAPÓN MERCOSURPoblación en miles (a) 372 082 263 250 125 095 204 523Superficie en miles de km2 (a) 3 236 9 364 378 11 877PIB total en miles de millones de ecus (1996) (a) 6 776 6 014 3 620 1 370PIB per cápita en ecus (1996) (a) 18 150 22 650 28 760 6 700Importaciones por habitante en ecus (a) 4 210 2 404 2 194 335Exportaciones por habitante en ecus (a) 4 445 1 828 2 582 289Fronteras terrestres con países fuera del espacio 9 305 12 248 0 17 924económico en km (de las que correspondencon los países de Europa central y oriental) (b) (5006)(a) Oficina Estadística General: Statistisches Jahrbuch 1998 für das Ausland, Wiesbaden 1998.

Tipo de cambio (1 ECU = 1,27 USD): EUROSTAT, media de 1996 (b) CIA - The World Fact Book, Washington 1997

Tabla 2: Estadísticas comparativas UE–Estados Unidos–Japón-MERCOSUR

Características y tendencias del desarrollo territorial en la UE

60

tuación geográfica, estas regiones están vinculadas conotros continentes, lo que les permite ofrecer a la UE unabase privilegiada para la cooperación con los países veci-nos de estas regiones, por ejemplo, en el caso de Martinicao la Guayana Francesa con distintos países de América La-tina. Se debe fomentar la creación y el refuerzo de polos dedesarrollo económico, social y cultural, tanto dentro de es-tas regiones ultraperiféricas y sus países vecinos como enel conjunto de la zona de la que forman parte.

(234) Generalmente, los mares, los grandes ríos y la ma-yoría de las cadenas de montañas ya no constituyen hoyen día barreras físicas, económicas o culturales. En parte,se han convertido incluso en espacios privilegiados de de-sarrollo residencial, económico y turístico. El desarrollo

territorial se enfrenta así a los conflictos derivados de losdistintos usos presentes en estos espacios. Los grandesvalles sufren menos por la segmentación causada por losríos que por la fuerte densidad de población y de tráfico.Cerca de un tercio de la población urbana de la UE (deciudades de más de 20.000 habitantes) está establecidacerca de las costas (en una banda de 20 km). Si a esteporcentaje se añade el de la población que vive en los va-lles de los quince ríos europeos más importantes, la cifrasupera el 50%44. En proporción a su superficie habitable,los Alpes constituyen una de las regiones más urbaniza-das de Europa. Los ríos, lagos y las montañas son unida-des territoriales que gozan de una identidad específica.Los Alpes, el Danubio, el Mar Báltico y el Mediterráneoson buenos ejemplos para ilustrar la necesidad de un pro-

Helsinki

Stockholm

København

Berlin

Amsterdam

Bruxelles

LuxembourgParis

London

Dublin

Roma

Madrid

Wien

Athinai �

Lisbonne

Mapa 7: Mapa físico y distancias

Apr

oxim

. 160

0 km

Aproxim. 3100 kmA

prox

im. 2

400

km

Apro

xim

. 400

0 km

Aproxim. 3700 km

Aproxim. 1800 kmAproxim. 1800 km

Aproxim. 7700 km

�

Aproxim. 9500 km

Aproxim. 2200 km

Açores (P)

Madeira (P)

Canarias (E)

Guyane (F)

Guadeloupe (F)

Martinique (F)

La Réunion (F)

ceso coordinado destinado a solucionar problemas comu-nes, a reforzar objetivos comunes y a fomentar una mayorcohesión territorial.

(235) Durante la Guerra fría, Europa occidental era, dehecho, “peninsular”, o incluso, en la conciencia de la po-blación, “insular”. La división política entre el oeste y eleste resultó ser una barrera más infranqueable que elAtlántico por el oeste. Esta situación se modificó repenti-namente a partir de 1989. La mirada se amplió hacia eleste, la otra mitad de Europa.

(236) La diversidad climática de las regiones de la UE re-presenta otra condición natural muy importante para lapolítica europea de desarrollo territorial. Por ejemplo, elfrío extremo puede generar problemas de transporte ycostes adicionales considerables, y empeorar así las difi-cultades inherentes al alejamiento de los mercados de lasregiones periféricas. En algunos países de Europa meri-dional, la escasez de agua puede obstaculizar el desarro-llo regional.

(237) La diversidad del patrimonio cultural de Europapuede considerarse como un valor inestimable y comouna de las bases de la integración europea. Además de lascondiciones geográficas de partida, la diferente evolucióncultural, política y económica ha caracterizado profunda-mente la estructura territorial actual de la UE. En las dis-tintas regiones de la Unión han arraigado espacios lin-güísticos y culturales diferentes, así como distintas for-mas de vida. Se observan importantes diferencias en ladensidad de población, el grado de urbanización o el ni-vel de desarrollo y prosperidad. Este análisis es aplicabletanto a gran escala, es decir, con relación a la problemáti-ca centro/periferia, como a una escala más reducida, co-mo sería el caso del interior de los Estados miembros oentre las distintas regiones de la UE.

(238) Las tendencias de desarrollo territorial de la UEque se indican a continuación obviamente no se manifies-tan de manera idéntica en cada una de las partes de Euro-pa. En algunas regiones las experiencias pueden ser dife-rentes, e incluso opuestas a la tendencia general. A conti-nuación se recogen las tendencias de manera resumida ydesde un punto de vista europeo; algunos aspectos re-quieren un estudio posterior más detallado, y deben se-guir analizándose.

(239) Los capítulos siguientes no contienen ningún análi-sis geográfico nuevo, sino que hacen uso de los numerosos

estudios e investigaciones efectuados desde 1990 por lasinstituciones europeas, nacionales u otras, y en particular,de los efectuados por la Comisión (Europa 200045, Europa2000+46), así como por algunas Presidencias de la UE.

1.2. Evolución demográfica

(240) En los próximos 20 ó 30 años, la evolución demo-gráfica de la UE se verá caracterizada por tres tendencias:

� el retroceso demográfico,� los movimientos migratorios, y� las variaciones en la pirámide de edades.

(241) Desde hace varios años, el crecimiento demográficonatural en la UE es muy reducido e, incluso, la tendenciaapunta hacia un retroceso. Sin un cambio sensible delcomportamiento en materia de natalidad en los Quince, seespera una inversión del crecimiento demográfico hacia elaño 202047 (véase la figura 10). En este contexto, los mo-vimientos migratorios internacionales e interregionalesganan importancia para la evolución demográfica de la UEy sus regiones. El índice de crecimiento natural es actual-mente inferior a 0,1% (datos de 1995). No obstante, a ellose añade la inmigración neta hacia la UE, que, durante es-tos últimos años, ha ascendido aproximadamente a un0,2% anual48. La inmigración neta aporta así dos terciosdel crecimiento demográfico global y, en el futuro, bienpuede llegar a constituir su único motor. La distribuciónregional de la inmigración hacia la UE es muy variable.

(242) Las barreras lingüísticas y los obstáculos adminis-trativos contribuyen a que el porcentaje de migracionesentre los Estados miembros de la UE siga siendo relativa-mente bajo. Los movimientos entre regiones dentro delmismo Estado han aumentado, aunque siguen siendo mo-destos en comparación con los que se dan en otros países,como los Estados Unidos.

ETE

61

100

200

300

400

500

� 2020� 2010� 2000�1990�1980�1970�1960�1950

0

índice 1950 = 100

mundial

UE

fuente: Statistisches Jahrbuch für das Ausland 1998.

Fig. 10: Evolución demográfica

(243) La mayoría de los inmigrantes se establecen en laszonas urbanas y refuerzan así las estructuras urbanas ac-tuales. Asimismo, dentro de los Estados miembros, la po-blación tiende a emigrar de las regiones con un fuerte ín-dice de desempleo hacia las menos expuestas a este pro-blema. La amplitud de esta tendencia es, sin embargo, va-riable de un Estado a otro. Numerosas regiones muy ur-banizadas, en particular del noroeste de Europa, seguiránprobablemente creciendo. Por el contrario, las regionescon una baja densidad de población, en la península Ibé-rica, Francia, el noreste de Alemania, así como en am-plias zonas de los países escandinavos, seguirán perdien-do población (véase el mapa 8).

(244) A pesar de una inmigración mayoritariamente com-puesta por jóvenes, la edad media de la población de la UEseguirá aumentando (véase la figura 11). La composiciónde la población y sus preferencias con respecto al lugar yla naturaleza de su vivienda evolucionan, lo que tendráconsecuencias a nivel territorial. En el futuro, la sociedadde la UE se caracterizará por una creciente presencia deancianos, que, contrariamente a las generaciones anterio-res, gozarán de mayor capacidad de movimiento y de bie-nestar y serán más activos. Cada vez con más frecuencia,los niños y los jóvenes serán hijos de familias de inmi-grantes y, a menudo, se encontrarán en un cruce de cultu-ras. Tras la desaparición de la familia compuesta por variasgeneraciones, propia de una sociedad predominantemente


62

Açores (P)

Madeira (P)

Canarias (E)

Guyane (F)

Guadeloupe (F)

Martinique (F)

La Réunion (F)�Lisboa

London

Wien

Roma

København

Athinai �

� -1% a 1%

1% a 3%

3% y más

fuente: Eurostat

-3% a -1%

Evolución demográfica �1991-1995��NUTS 2

Menos de -3%

Mapa 8: Evolución demográfica

rural, la familia tradicional (matrimonio con hijos) se hallatambién en retroceso. Los solteros, las familias monopa-rentales -cuya situación financiera es a menudo precaria- ylas parejas sin niños -con dos sueldos y una situación eco-nómica comparativamente sólida- son cada vez más nume-rosos en la sociedad comunitaria. Las necesidades territo-riales de los distintos grupos son diferentes, y las necesi-dades sociales en cuanto a la utilización de este territoriono dejan, en consecuencia, de diversificarse. El desempleoy la crisis del Estado como protector social reducen las po-sibilidades de dar satisfacción a todas las necesidades.

(245) Esta situación genera una superposición de variastendencias territoriales. En general, los cambios sociales

conducen a una reducción del tamaño de las familias, loque, a su vez, incrementa la demanda de viviendas, a pe-sar del retroceso de la población. A esta tendencia se opo-ne la necesidad, vinculada a problemas financieros, espe-cialmente en el caso de los jóvenes, de mantenerse en elseno de la familia en las regiones con una elevada tasa dedesempleo o donde la oferta de viviendas a precios ase-quibles es limitada. Los cambios demográficos refuerzantambién la tendencia a la urbanización. En las ciudades,las familias monoparentales cuentan con mejores servi-cios, las parejas con dobles ingresos cuentan con mayoresposibilidades de encontrar empleo y las personas solasdisponen de una mayor oferta cultural y de ocio. Pero lasnuevas necesidades encuentran también nuevas ofertas agran escala, que tienen consecuencias no desdeñables so-bre el territorio. Como ocurre desde hace tiempo en Esta-dos Unidos, en Europa se están desarrollando cada vezmás “ciudades de pensionistas” en las regiones con climay paisaje privilegiados.

1.3. Tendencias económicas

(246) Las tendencias demográficas representan tambiénun reto importante para el desarrollo económico de las re-giones y, por tanto, para la competitividad de Europa. Di-chas tendencias plantean cuestiones relativas al desarrollosostenible de las áreas metropolitanas y a la viabilidad delas áreas rurales en el futuro. El carácter limitado de lamovilidad hace que sea más urgente disponer de una po-lítica regional activa y que cree empleo en las regiones.Todos estos son elementos importantes para el proceso deintegración económica y social en la UE.

(247) Con vistas a un desarrollo sostenible, es necesarioaplicar una política que fomente la competitividad y apo-ye la integración económica y social. Las regiones de Eu-ropa necesitan empresas competitivas que creen empleos,indispensables para proporcionar oportunidades persona-les y generar los ingresos fiscales que servirán para finan-ciar los servicios públicos. En el cuadro 2 se compruebaque la UE ocupa el primer lugar mundial en términos dePIB. En cuanto a la balanza comercial (saldo de las ex-portaciones con respecto a las importaciones), Europa sesitúa en segundo lugar después de Japón.

(248) La política regional europea se originó por las dis-paridades del PIB per cápita en las distintas regiones (vé-ase el mapa 9). Los Informes periódicos49 y el Informe decohesión50 de la Comisión Europea indican que la situa-ción económica de los distintos Estados miembros ha

ETE

63

90

80

70

60

50

40

30

20

10

1

1,0 0,5 0,0 0,0 0,5 1,0

1995 2040

porcentaje sobre la población total

edad

población�masculina

población�femenina

fuente: Statistisches Bundesamt, Wiesbaden

más de 99 años

Fig. 11: Estructura por edades de la población �de la UE 1995-2040

convergido durante estos últimos años (gracias, en parti-cular, al proceso de recuperación de Irlanda). Sin embar-go, a pesar de los esfuerzos financieros realizados a tra-vés de la política regional de la Unión, las disparidadesentre las regiones (medidas por el PIB) se van reduciendomuy lentamente. La actividad económica de la UE seconcentra territorialmente en un núcleo con forma depentágono, en cuyos vértices se sitúan Londres, París,Milán, Múnich y Hamburgo. En este espacio, que com-prende alrededor de un 20% de la superficie comunitaria,viven alrededor del 40% de los habitantes de la UE, quegeneran aproximadamente el 50% del conjunto del PIBcomunitario51.

(249) Una evaluación profunda de la competitividad re-gional debe basarse en el análisis de otros factores, como

el empleo, la productividad, las inversiones y la balanzacomercial. Las conclusiones que se pueden derivar delPIB en cuanto a la distribución regional de la renta e in-gresos fiscales son limitadas. El Informe de cohesión re-cuerda el hecho de que numerosas políticas nacionales in-fluyen sobre la distribución de la renta, en particular, lafiscalidad y las prestaciones sociales. Así, la distribuciónregional de la renta individual disponible (RID) difierenotablemente de la distribución de la renta sin considerarlos impuestos y sin valorar las prestaciones sociales. ElInforme de cohesión concluye que, si se tiene en cuenta elimpacto de los impuestos y gastos públicos, las disparida-des regionales de la renta individual disponible en los Es-tados miembros son de un 20 a un 40% inferiores a lasdel PIB per cápita52.


64

0 500 km

Açores (P)

Madeira (P)

Canarias (E)

Guyane (F)

Guadeloupe (F)

Martinique (F)

La Réunion (F)

Mapa 9: Regiones elegibles por los Fondos estructurales

Objetivo 1 1994-99 (π), Objetivo 2 1997-99, �Objetivo 5b 1994-99, Objetivo 6 1995-99(π) La región de los Abruzzos es elegible para la ayuda �financiera del Objetivo 1 para el periodo que va �del 1 de enero de 1994 al 31 de diciembre de 1996.Fuente: Comisión Europea DG XVI��Edición del Mapa: 12 / 1998

No elegiblesObjetivo 1: enteramente elegiblesObjetivo 2: enteramente elegiblesObjetivo 2: parcialmente elegiblesObjetivo 5b: enteramente elegiblesObjetivo 5b: parcialmente elegiblesObjetivo 6: enteramente elegiblesObjetivo 6: parcialmente elegiblesObjetivo 5b y 6: parcialmente elegiblesObejtivo 2 y 6: parcialmente elegiblesObjetivo 2 y 5b: parcialmente elegiblesObjetivo 2, 5b y 6: parcialmente elegiblesOtros países

(250) El desempleo en la UE representa el reto más im-portante con el que se enfrenta la política de integracióneuropea. Después del máximo histórico alcanzado en 1994(11,2%), el paro descendió hasta un 10% a finales de 1998.Sin embargo, 16,5 millones de ciudadanos de la UE siguensin tener trabajo. Alrededor de la mitad de los parados lle-vaban en 1997 más de un año sin trabajo, lo que represen-ta cerca del 5% de la población activa (a título de compa-ración, cabe señalar que el porcentaje de parados de largaduración en Estados Unidos se sitúa por debajo del 1%).Existen diferencias regionales muy marcadas. En 1997, losíndices de desempleo variaban entre el 2,5% de Luxem-burgo y el 32% de Andalucía y el 36,8% en el departa-mento francés de Reunión. Con excepción de Portugal, la

mayoría de las regiones con los índices de paro más bajosse sitúan en el centro de la UE (Luxemburgo, Sur de Ale-mania, Norte de Italia), mientras que las regiones másafectadas por el desempleo (con más de un 20% de para-dos) se hallan mayoritariamente en la periferia, sobre todoen España, el sur de Italia, los nuevos Estados federadosalemanes, así como en los departamentos franceses de ul-tramar (véase el mapa 10). El índice de desempleo de lasmujeres asciende a un 12,5%, tres puntos por encima delíndice masculino. En conjunto, más del 20% de los jóve-nes de la UE menores de 25 años están parados53.

(251) Las grandes empresas industriales han sido con fre-cuencia la base de la prosperidad de numerosas ciudades y

ETE

65

Açores (P)

Madeira (P)

Canarias (E)

Guyane (F)

Guadeloupe (F)

Martinique (F)

La Réunion (F)

�

� 6% a 10%

10% a 14%

14% y más

fuente: Eurostat

Menos del 6%

Tasas de paro en 1997��NUTS 2

Mapa 10: Paro

Lisboa

London

Wien

Roma

Købenavn

Athinai �

aglomeraciones urbanas de la UE. A pesar de que las sedesde gran número de empresas permanecen en las grandesciudades, cada vez es más frecuente que la producción sedesplace a otros lugares. Las regiones rurales pueden be-neficiarse de esta tendencia. Las grandes empresas segui-rán siendo importantes, pero no puede confiarse en que si-gan siendo una fuente de creación de gran número de em-pleos en el futuro, y menos aún en su sede. Sin embargo,como consecuencia de la evolución de las actividades delas empresas desde el sector industrial hacia el de servi-cios, y también de los cambios estructurales dentro de lasmismas, como la transferencia de determinadas funcionesa subcontratistas independientes, se producirá una crea-ción de nuevas empresas.

(252) La economía y el empleo en la UE dependen cadavez más de las pequeñas y medianas empresas (PYME),categoría que, por su naturaleza, es muy heterogénea (vé-ase la figura 12). De un total de 160 millones de personasocupadas, 101 millones trabajan en 16 millones de em-presas (excluida la agricultura). En la UE, un 23% de losempleados trabajan en empresas muy pequeñas (de 1 a 10empleados), mientras que este porcentaje es de un 12%en Estados Unidos y un 7% en Japón. En las regiones me-ridionales de la UE, las empresas muy pequeñas son lasmás abundantes (con una media de 1,8 empleados enGrecia y 4,7 en España). Las investigaciones indican que,si bien el ritmo de creación de nuevas empresas en Esta-dos Unidos es superior al de la UE, sus probabilidades desupervivencia son mayores en la UE54.

(253) La flexibilidad y la capacidad de innovación soncondiciones indispensables del desarrollo económico. LasPYME ofrecen a este respecto numerosas ventajas. A me-nudo, están más próximas a su clientela y pueden respon-der rápidamente y de manera flexible a los deseos de és-ta, gracias a que sus procesos de toma de decisiones sonmás cortos. Sin embargo, las PYME son generalmente

menos flexibles por loque se refiere a su lu-gar de implantación. Apartir del momento enque se instalan en unadeterminada zona, sevuelven muy depen-dientes de la misma.Importantes vínculospersonales mantienen auna pequeña empresaen el lugar en que, ade-más, viven el empresa-

rio y sus empleados. Algunas empresas están vinculadas,por su actividad o ubicación, a un único cliente importan-te o a un único sector industrial. Por otra parte, numero-sas PYME no disponen de los recursos humanos ni finan-cieros necesarios para estudiar una posible deslocaliza-ción y para efectuar correctamente la elección de su nue-vo emplazamiento.

(254) Alrededor del 60% de las exportaciones de los Esta-dos miembros se efectúan dentro de la UE, especialmenteentre países vecinos55 (véase la figura 13). El mercado co-mún favorece que las relaciones comerciales se desarro-llen más rápidamente con los países de la UE que con otrasregiones del mundo. Además, las perspectivas de un au-mento de los intercambios con Europa central y orientalson especialmente prometedoras. Es también importante,sobre todo para los Estados miembros meridionales, obser-var de cerca los acon-tecimientos y la evolu-ción en Oriente Medioy África septentrional,porque pueden ejerceruna influencia consi-derable en la elecciónde los centros de pro-ducción y las vías detransporte.

(255) Una gran parte de las relaciones comerciales laconstituyen los intercambios internos a los propios gru-pos industriales, inducidos por las tendencias a la espe-cialización, la interdependencia económica entre empre-sas, la división geográfica del trabajo y la ampliación delos mercados. Las inversiones directas de las empresas(complementarias o sustitutivas) están estrechamente vin-culadas a su interdependencia comercial. Entre 1985 y1995, las inversiones extranjeras directas en la UE pasa-ron de menos de 50 mil millones de Ecus a más de 350mil56. Las perspectivas de desarrollo de las regiones euro-peas dependen en gran medida de su capacidad para ofre-cer productos competitivos en el mercado mundial y atra-er inversiones extranjeras directas. En los últimos tiem-pos, Irlanda y Escocia se han beneficiado especialmentede las inversiones extranjeras directas procedentes, sobretodo, de Norteamérica y el Sureste asiático.

(256) La UEM será la causa de un refuerzo del comerciointerior comunitario y de la aparición de nuevas especiali-zaciones en la UE, lo que aumentará la competitividad eu-ropea en el mercado mundial en beneficio de todos los Es-tados miembros. No obstante, esta tendencia puede tam-


66

PYME66 %

PYME65 %

empleovolumen

de negocios

fuente: Eurostat

porcentaje de las PYME (menos de 250 empleados)

(exceptuando el sector primario)

Fig. 12: Importancia de �las PYME en la UE

al exteriorde la UE

del exteriorde la UE

en el interiorde la UE

62,9 %

en el interiorde la UE

63,6%

exportaciones importaciones

fuente: Anuario Eurostat 1997

Fig. 13: Comercio 1996

bién implicar el riesgo de una mayor marginalización de lasregiones peor preparadas para esta intensa competencia.

(257) Las nuevas tecnologías de la información y la co-municación serán muy importantes para el desarrollo te-rritorial. Sin embargo, sus impactos sobre el territorioson aparentemente ambiguos; las investigaciones actual-mente disponibles sobre el tema son insuficientes paravalorar de manera fiable dicho impacto. Por una parte, lasnuevas tecnologías pueden reforzar la concentración ur-bana, pero, por otra, ofrecen la posibilidad de fomentar eldesarrollo de las áreas aisladas de la Unión. Tal desarro-llo no surge automáticamente de por sí, sino que debenestablecerse unas estrategias adecuadas de política regio-nal, con el fin de integrar el potencial de las nuevas tec-nologías de la información y la comunicación en el desa-rrollo de las regiones periféricas.

(258) Generalmente, en el pasado, las tendencias econó-micas han servido a menudo para reforzar las diferenciasen el nivel de desarrollo regional. Es importante seguirobservando dichas tendencias y corregirlas mediante unapolítica activa de desarrollo territorial. La competitividadde las regiones europeas debe reforzarse para que esténen condiciones de alcanzar a largo plazo un potencial dedesarrollo sostenible. Una política destinada a crear unaestructura económica diversificada en las regiones consti-tuye un buen planteamiento de partida para distribuir losempleos de manera más equilibrada, y puede ejercer unainfluencia importante sobre las estructuras de asentamien-tos, así como sobre los movimientos migratorios.

1.4. Factores importantes en relación almedio ambiente

(259) El tercer grupo de tendencias importantes con in-fluencia sobre el desarrollo territorial de la UE se refiereal medio ambiente. Un enfoque más respetuoso de la ges-tión de los recursos naturales, así como la protección delos elementos naturales (aire, agua, suelo) contra la con-taminación constituyen objetivos importantes que no pue-den ser logrados sino por una cooperación de dimensióntanto europea como mundial. Una ordenación del territo-rio moderna, eficaz y respetuosa de los recursos puede re-presentar una aportación importante a estos objetivos.

(260) Aunque en el último siglo hayan desaparecido pocasespecies de la fauna y la flora de Europa, la biodiversidadde la UE se ve afectada por la disminución del número deespecies y por la desaparición de algunos biotopos. La ur-banización, la tendencia hacia una agricultura intensiva, la

deforestación, el turismo incontrolado (por ejemplo, en laszonas costeras y las islas, especialmente durante los mesesde verano) y los proyectos de infraestructura perjudicialespara el medio ambiente han contribuido a la desapariciónde biotopos como consecuencia de la destrucción, la modi-ficación o la fragmentación de los ecosistemas. Por ejem-plo, el 75% de los sistemas de dunas del sur de Europa (delestrecho de Gibraltar a Sicilia) ha desaparecido. También,el estuario del Loira, que comprendía una rica diversidadde hábitats naturales, se ha reducido de 300 km a princi-pios de siglo a 30 km actualmente57.

(261) La riqueza y la diversidad de los paisajes son ca-racterísticas distintivas de la UE. La importancia de unpaisaje puede valorarse desde el punto de vista de la uti-lización sostenible de los recursos naturales, como hábi-tats para las especies salvajes, como espacios abiertos ytambién por su valor estético y el bagaje cultural quecomprende. Asimismo, el paisaje es una fuente de benefi-cios económicos (por ejemplo, puede constituir la base dela industria turística, como sucede en las zonas costeras oen los Alpes). La calidad de los paisajes ha sufrido laspresiones del desarrollo urbano, el turismo, las activida-des de ocio, la explotación minera y la evolución de lasprácticas agrícolas y silvícolas, todo lo cual ha provocadoun empobrecimiento de la diversidad natural.

(262) En algunas regiones mediterráneas, por ejemploCerdeña, la ganadería ovina intensiva ha afectado a laestructura de los suelos, y, consecuentemente, a la cali-dad de los paisajes, contribuyendo en parte a la exten-sión de la desertificación. En cualquier caso, cada vez seconcede más importancia a la conservación de los paisa-jes para frenar la pérdida de biodiversidad y mantener laidentidad cultural, superando incluso el objetivo de lasimple protección de determinadas especies o lugares.Por ejemplo, Cerdeña, Toscana, Languedoc-Rosellón,Andalucía y Cataluña figuran entre las regiones queaplican una política común de conservación y gestión delos paisajes mediterráneos. Cabe señalar que el Consejode Europa ha adoptado una serie de iniciativas para con-servar los paisajes.

(263) La combustión de materias fósiles (petróleo, carbóny gas) libera cada año en el mundo cerca de 22.000 millo-nes de toneladas de dióxido de carbono (CO2). El CO2 seconsidera como el principal responsable del efecto inver-nadero, que podría provocar a largo plazo una subida delnivel de los mares y, así, nuevas catástrofes naturales(inundaciones, sequías, etc.). La UE genera cerca del 15%de las emisiones mundiales de CO2; las otras grandes re-

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giones económicas del mundo emiten más de un 30% (losEstados Unidos son responsables de un 24%, Japón de un5%, y MERCOSUR de un 2%)58. Los países económica-mente fuertes, tanto a escala mundial como comunitaria,representan las principales fuentes de emisiones en cifrasabsolutas y per cápita. Aunque la reducción de las emisio-nes de CO2 es un objetivo mundial, son las regiones indus-triales a las que va dirigida con mayor fuerza la demandade contribuir al descenso global de los gases responsablesdel efecto invernadero. En el Acuerdo de Kioto (de diciem-bre de 1997) se establecieron por primera vez obligacionesprecisas destinadas a reducir el volumen de los principalesgases que causan el efecto invernadero. La UE se compro-metió a reducir sus emisiones en un 8% con relación a1990 en el período comprendido entre 2008 y 2012.

(264) Las regiones de Europa producen un 25% de lasemisiones mundiales de dióxido de azufre y óxidos de ni-trógeno. En un 60% del territorio europeo, las emisionesde amoníaco de la agricultura superan todavía los valorescríticos59. Las emisiones de dióxido de azufre procedenesencialmente de la combustión del petróleo y el carbónen las centrales eléctricas, la industria y el consumo do-méstico. Los óxidos de nitrógeno se producen en los pro-cesos de combustión y sus fuentes son el tráfico rodado,la producción de electricidad y las calefacciones domésti-cas. El amoníaco presente en la atmósfera procede engran parte de la ganadería.

(265) Las consecuencias de la acidificación de los suelosdependen de la magnitud de las aportaciones y de la fragi-lidad del suelo y el agua. En algunos casos, estas conse-cuencias pueden aparecer muy lejos de la fuente. Las le-gislaciones europeas y nacionales y la mejora de las técni-cas de combustión y de los métodos agrícolas han contri-buido a reducir las precipitaciones ácidas, pero es muyprobable que en más de la mitad del continente europeo sesupere el límite crítico máximo. Por tanto, los riesgos a lar-go plazo para los ecosistemas siguen siendo considerables.

(266) Durante estos últimos años, el consumo de aguapor las familias y las explotaciones agrarias e industrialesha conocido un fuerte aumento no sólo en la Unión Euro-pea, sino en toda Europa (véase la figura 14). La impor-tancia y la estructura del consumo de agua varían consi-derablemente en función del grado de industrialización,las condiciones climáticas y las prácticas de riego en laagricultura. Se registra un aumento del consumo en laagricultura, mientras que el consumo doméstico se estabi-liza o experimenta ligeras subidas o (en algunos Estadosmiembros) disminuciones.

(267) La disponibilidad de agua potable y su calidad re-visten especial importancia. En el sur de Europa, en parti-cular, donde se utilizan de manera intensiva los recursoshídricos y se debe hacer frente a menudo a problemas deescasez, el suministro de agua potable es fuente de inquie-tud. Numerosas zonas registran una reducción de los nive-les freáticos. Dado que el suministro de agua potable dedos tercios de la población de la UE procede de reservassubterráneas, las repercusiones de esta reducción deben to-marse muy en serio. Además, existe un riesgo creciente desalinización de las aguas subterráneas, sobre todo en algu-nas regiones costeras del Mediterráneo o el oeste de la Pe-nínsula Ibérica, que tendría consecuencias dramáticas parala agricultura. En numerosas regiones de la UE, las fugasen las redes de abastecimiento constituyen un grave pro-blema. Se considera que, en algunos lugares, las pérdidasalcanzan el 50%60. Actualmente se está negociando unapropuesta de directiva europea que prevé, entre otras co-sas, una gestión integrada de las cuencas hidrográficas.

(268) El grado de contaminación de las aguas subterráne-as, superficiales y marinas es también inquietante. La le-gislación y algunos programas de acción relativos al trata-miento de las aguas residuales procedentes del consumodoméstico y la industria han contribuido indudablemente amejorar la calidad de las aguas superficiales, pero las sus-tancias nocivas emitidas por la agricultura y la industria si-guen representando una amenaza. Aunque el problema queplantean los residuos orgánicos está suficientemente con-trolado en Europa central y occidental, los nutrientes pro-cedentes de las aguas residuales y la agricultura contribu-yen a que se produzca una mayor eutrofización de los ríosy lagos. Los plaguicidas siguen contaminando las aguassuperficiales y subterráneas, reducen la diversidad biológi-ca y se infiltran en la cadena alimentaria. La contamina-ción de las aguas subterráneas constituirá un problema alargo plazo, puesto quela renovación natural delas reservas se efectúamuy lentamente.

(269) En la UE, la utili-zación del suelo para eldesarrollo de áreas resi-denciales e infraestruc-turas de transporte con-tinua produciendo con-secuencias negativaspara el medio ambiente(pérdida de tierras ade-cuadas para cultivo,


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1950

100

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1960 1970 1980 1990 2000

año

fuente: Informe Dobris 1995

km3 �

Fig. 14: Demanda de agua en Europa

destrucción de biotopos, fragmentación de ecosistemas).En algunas zonas, se multiplican los conflictos entre losdistintos usos del suelo: la creciente necesidad de superfi-cies urbanizables, el desarrollo de zonas industriales, lasnecesidades de la agricultura y la protección de los espaciosnaturales. Por otra parte, Europa cuenta con 2.000 km2 deterrenos industriales abandonados, repartidos de forma de-sigual. Se calcula que los costes a los que habría que hacerfrente para que estos terrenos pudieran volver a utilizarseascenderían a 100.000 millones de Euros61. Potencialmen-te, dichos terrenos podrían utilizarse con fines residencia-les, lo que permitiría evitar la urbanización desordenada delas áreas de influencia de las grandes ciudades.

(270)El vertido de residuos representa una forma específicade uso del suelo que plantea un reto particularmente difícil alas estrategias de desarrollo territorial de las ciudades, lasáreas metropolitanas y los espacios rurales. A pesar de laaplicación de programas destinados a reducir la producciónde residuos, éstos no han dejado de aumentar en la UE. Entérminos de volumen, la agricultura, la industria, el consu-mo doméstico y las explotaciones mineras constituyen lasprincipales fuentes de residuos. Cabe señalar asimismo queel porcentaje de residuos peligrosos ha aumentado mucho.

(271)Varios Estados miembros han adoptado medidas desti-nadas a introducir sistemas integrados de gestión de resi-duos, incluyendo la recogida selectiva y el reciclaje. No obs-tante, este último sigue siendo aún muy infrecuente en la UE.

(272) A pesar de la utilización de técnicas modernas y laaplicación de disposiciones más severas, la eliminaciónde los residuos es aún fuente de contaminación de lossuelos y las reservas de aguas subterráneas (en los empla-zamientos de los vertederos), genera CO2, metano y gasestóxicos, y es responsable de la emisión de dioxinas, ácidoclorhídrico y mercurio (por la incineración de basuras).

(273) Una política de desarrollo territorial sostenible de-be tener en cuenta los métodos modernos de gestión deresiduos, su reducción y su eliminación. Para ello, debeadoptarse un enfoque regional y evitar el transporte de re-siduos a larga distancia, en particular, cuando se trate desustancias tóxicas o nucleares.

(274)También las catástrofes naturales representan una ame-naza en la medida en que los incendios forestales, los terre-motos o las tormentas pueden cambiar bruscamente el paisa-je y aumentar sensiblemente los daños a los suelos, generan-do en ocasiones consecuencias ambientales devastadoras.

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2. Temas importantes para el desarrollo territorial a niveleuropeo2.1. Tendencias de cambio en el sistemaeuropeo de ciudades

(275) El grado de urbanización de la UE es elevado y susregiones son especialmente densas. En cualquier caso, so-lamente un tercio de la población vive en las grandes me-trópolis y sus alrededores. A diferencia de lo que ocurreen otros continentes, la estructura territorial y urbana dela UE se caracteriza por la presencia de áreas rurales den-samente pobladas, en términos relativos. Alrededor de untercio de la población vive en ciudades pequeñas y me-dianas, fuera de las grandes aglomeraciones. La historiadescentralizada de Europa, caracterizada por estados na-cionales independientes que nacieron relativamente tardea partir de estados regionales más pequeños, ha fomenta-do la formación de un potente sistema urbano policéntri-co. Éste consta de una red compleja de ciudades de di-mensión grande, mediana y pequeña, que, en muchas par-tes de Europa, forma la base de estructuras territoriales

urbanizadas, incluso en los espacios rurales. Las transfor-maciones tecnológicas, políticas, sociales y económicasinfluyen sobre el sistema urbano, sobre sus funciones ysobre el contexto territorial.

2.1.1. Formación de redes de ciudades

(276) Para la ordenación del territorio y el desarrollo ur-bano, estas transformaciones representan un reto de im-portancia. Con todo, a medio plazo, el sistema urbano y laestructura territorial de la UE cambiarán poco en general.Las grandes ciudades a escala mundial, como Londres yParís, y las regiones metropolitanas, como el Ruhr y elRandstad, mantendrán su posición dominante. No obstan-te, la aparición de nuevas funciones y nuevas redes in-fluirán en el futuro sobre la evolución de algunas ciuda-des y regiones. Las ciudades cooperan cada vez de formamás estrecha y unen sus fuerzas, por ejemplo, desarro-llando funciones complementarias o aprovechando con-

juntamente distintas instalaciones y servicios. Tal coope-ración puede favorecer el desarrollo regional, porque me-jora la oferta de servicios y las condiciones económicasde la región, aumentando así su competitividad.

(277) Cada vez con mayor frecuencia la cooperación de lasciudades y las regiones sobrepasa los límites de las fronte-ras. No obstante, la cooperación exige que los socios seanjurídicamente equiparables y tengan competencias compa-rables. Esta es la razón por la que la existencia de sistemaspolíticos y administrativos diferentes puede representar unobstáculo a la cooperación transfronteriza. Iniciativas co-mo Saar-Lor-Lux (Saarbrucken, Metz y Luxemburgo) yTornio-Haparanda en la frontera entre Finlandia y Sueciademuestran que la cooperación entre distintos países es po-sible y puede incluso mostrarse muy eficaz.

(278) Otro factor que hace que la cooperación entre ciu-dades y el logro de sinergias sean tan necesarios como di-fíciles lo constituyen las grandes distancias entre ciudadesen las regiones poco pobladas. Con todo, Suecia, porejemplo, ha realizado experiencias positivas en cuanto ala comunicación de las ciudades medias por medio de unsistema de ferrocarriles de elevada velocidad, gracias alcual suman y refuerzan su potencial y sus capacidadeseconómicas, por ejemplo, en el ámbito de la formación.

2.1.2. Evolución de las perspectivas económicasde las ciudades

(279) La competencia por las inversiones entre las ciuda-des y las regiones no deja de aumentar; para algunas, elmantenimiento o el restablecimiento de la competitividadrepresenta un reto especialmente importante. Muchas ciu-dades deberán desarrollar nuevos potenciales económi-cos. Las antiguas ciudades y regiones industriales debe-rán continuar su modernización económica. Las ciudadesy regiones que dependen principalmente de una única ac-tividad económica, por ejemplo, la administración públi-ca, el turismo o las funciones portuarias, deberán intentarampliar su base económica. Algunas ciudades situadas enáreas rurales o zonas periféricas tendrán también dificul-tades para consolidar o incluso mantener su base econó-mica. Con todo, también en las regiones periféricas hayciudades con potencial y atractivo suficientes para atraerinversiones hacia sí y su entorno. En particular, las ciuda-des que desempeñan la función de “ciudades-puerta” pue-den explotar su emplazamiento periférico de manera muyfavorable.

(280) Las ciudades y regiones que aprovechan correcta-mente sus propias oportunidades y potencial económicono lo hacen a costa de otras, sino que, por el contrario, pue-den incluso reforzar considerablemente la posición com-petitiva de la UE en su conjunto a nivel mundial. En estecontexto, la competencia se revela como absolutamentepositiva; no obstante, es importante que dicha competen-cia entre ciudades, regiones y Estados miembros se desa-rrolle de una manera socialmente compatible y sin perjudi-car al medio ambiente. A medio plazo, una competenciaexarcebada perjudica a las propias ciudades y regiones yno contribuye al desarrollo sostenible de Europa.

2.1.3. Progresión del crecimiento disperso de lasciudades

(281) El número creciente de unidades familiares y el au-mento de la superficie habitable media per cápita incre-menta la demanda de viviendas y de terrenos edificables.En muchas ciudades, se han creado nuevas superficies ha-bitables, en barrios ya existentes o en nuevos barrios. Enla mayoría de los casos, la urbanización se ha realizadode manera planificada y metódica, pero, a veces, tambiénse ha hecho de manera relativamente incontrolada. El cre-cimiento anárquico genera un desarrollo más intenso deltráfico privado, aumenta el consumo de energía, encarecela infraestructura y los servicios y tiene repercusiones ne-gativas sobre la calidad del paisaje y el medio ambiente.Por otra parte, en algunas zonas, el aumento del nivel devida ha incrementado la demanda de residencias secunda-rias, hasta el punto de que algunas aglomeraciones pue-den considerarse como “ciudades de fin de semana”.

(282) En muchas áreas urbanas de la UE, la presión deldesarrollo urbanístico sobre la periferia representa un gra-ve problema (véase la figura 15). Por esta razón, debenencontrarse soluciones y modelos sostenibles para la pla-nificación y el control de la expansión urbana. En algunasregiones de la Unión, en particular en las que el suelo dis-ponible es más escaso, se ha recurrido a medidas de pla-nificación urbana innovadoras. Entre ellas se encuentranel modelo de “ciudad compacta” de los Países Bajos o elenfoque de “recuperación de superficies” en el ReinoUnido y Alemania, y también los proyectos concebidospara responder a la demanda de alojamiento de grupos so-ciales específicos.

Temas importantes para el desarrollo territorial a nivel europeo

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(285) La diferenciación social y la segregación no repre-sentan en sí un problema. Pero si la pobreza, el desempleoy la segregación social coinciden en barrios donde ademásexisten notables diferencias culturales y étnicas, que exi-gen de sus habitantes grandes esfuerzos de integración, elriesgo de exclusión social aumenta. Es indispensable hacerfrente a estos problemas, no sólo porque estén muy exten-didos, sino también porque destacan la importancia de ladimensión social del desarrollo sostenible de los espaciosurbanos en toda Europa. Para poder remediar el problemade la pobreza, la exclusión social y la formación de guetos,es necesario primordialmente reducir el desempleo de lar-ga duración; algunos Estados miembros han acometidocon éxito este reto mediante programas integrados y pluri-sectoriales destinados a la regeneración y al desarrolloeconómico de barrios desfavorecidos.

2.1.5. Mejora de la calidad de vida en lasciudades

(286) La mayoría de las ciudades han adoptado medidascontra los problemas ambientales como el ruido, la conta-minación atmosférica y del agua, el tráfico, la acumula-ción de residuos y el excesivo consumo de agua. Sin em-bargo, en numerosas zonas urbanas sigue siendo necesa-rio mejorar la calidad ambiental. Por otra parte, las medi-das de desarrollo urbanístico han alterado a menudo elpatrimonio histórico y el atractivo de las ciudades, así co-mo su identidad. Ello tiene repercusiones negativas no só-lo sobre la calidad de vida y la salud de sus habitantes, si-no que también puede tener consecuencias económicas,debido a la pérdida de atractivo, al retroceso de las inver-siones y del empleo, y a un debilitamiento de la situaciónfinanciera de las ciudades.

2.2. Cambios en el papel y la función delos espacios rurales

2.2.1. Creciente interdependencia entre espaciosurbanos y espacios rurales

(287) El futuro de numerosas zonas rurales está cada vezmás vinculado al desarrollo de las ciudades. Las ciudadessituadas en las zonas rurales forman parte integrante de sudesarrollo. Es esencial garantizar la colaboración entre laciudad y el campo, para elaborar planes regionales de de-sarrollo y ejecutarlos con éxito. Sin embargo, la relaciónentre el campo y la ciudad en las regiones muy pobladases distinta a la de las regiones con menor densidad de po-blación. En las regiones con alta densidad de población,

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2.1.4. Aumento de la segregación social en lasciudades

(283) Las crecientes diferencias de renta y de estilos devida se reflejan en las diversas necesidades de vivienda yde áreas residenciales, y en las distintas posibilidades desatisfacer dichas necesidades.

(284) Así, se considera con frecuencia que las condicio-nes de vida de las ciudades no responden a las necesida-des de los niños. Para las familias con hijos pequeños, losbarrios residenciales de la periferia suelen ofrecer una ca-lidad de vida superior a la de los centros de las ciudades,y además, el deseo de poseer casa propia a menudo sólopuede materializarse allí, debido a la diferencia de pre-cios. Por esta razón, numerosas familias con rentas me-dias o altas abandonan el centro de las ciudades. Los cen-tros de las ciudades y las zonas de desarrollo de grandesproyectos de viviendas sociales sólo albergan a familiascon pocos recursos y a inmigrantes. Otras zonas residen-ciales del centro de las ciudades atraen a jóvenes y estu-diantes, y otras, a personas con rentas elevadas o parejascon doble renta.

fuente: Comisión Europea – Centro Común de Investigación� Strategy and System for Space Applications Unit (SSSA)

residencial

industria / comercio / transportes

Milán 1955 Milán 1997

Dublín 1998Dublín 1956

Fig. 15: Crecimiento urbano

el territorio rural sufre una fuerte presión urbanizadora ypresenta todos los efectos asociados -también los negati-vos- a la concentración de población: contaminación delas aguas y del suelo, fragmentación de los espaciosabiertos y pérdida del carácter rural. Algunas funcionestradicionalmente rurales, por ejemplo, la agricultura ex-tensiva, la silvicultura y la conservación y desarrollo de lanaturaleza, dependen en gran medida de la existencia dezonas rurales grandes y coherentes. Por esta razón, el lo-gro de un mayor equilibrio entre el desarrollo urbano y laprotección de los espacios abiertos representa una tareacentral para la ordenación del territorio. Especialmente enlas regiones muy pobladas, los espacios rurales y los ur-banos se interpenetran muy estrechamente. Por ejemplo,las áreas rurales aprovechan la oferta cultural de la ciu-dad, mientras que, como contrapartida, las ciudades go-zan de las posibilidades de ocio y descanso que ofrece elcampo. Por eso, la ciudad y el campo deben considerarsemás como socios que como competidores.

(288) Las zonas rurales con menos densidad de poblacióntienen, por su parte, más posibilidades de conservar su ca-rácter rural, sobre todo si están situadas lejos de las zonasmetropolitanas. Sin embargo, en algunas regiones, nume-rosas actuaciones de desarrollo a pequeña escala, cuya fi-nalidad era la mejora de las estructuras agrarias y de lascondiciones de residencia, han tenido una repercusión ne-gativa sobre el medio ambiente y, en concreto, sobre la ca-lidad del paisaje. En muchos territorios rurales de zonasperiféricas de la Unión Europea, la emigración amenaza laviabilidad de los servicios públicos y privados. El patri-monio natural y cultural de estas áreas rurales amenazadasson valores clave que pueden constituir los fundamentosde un renacimiento económico y social, que se basaría, en-tre otros aspectos, en el turismo sostenible y el ocio.

2.2.2. Variedad de las tendencias de desarrollo delas zonas rurales

(289) El medio rural contribuye de manera significativa ala diversidad cultural, natural y paisajística de la UE. Supapel no se limita a ser una zona de extensión suburbanade las ciudades ni de dependencia exclusiva de la agricul-tura o el turismo; su función consiste en algo más que ga-rantizar la producción de alimentos y la protección de losrecursos. Más bien, el desarrollo rural en Europa es sinóni-mo de una gran variedad de tendencias, circunstancias yfactores de influencia territoriales. Muchas zonas ruraleshan realizado su cambio estructural con éxito y han conse-guido desarrollarse de forma autónoma. Para la realización

de los objetivos de desarrollo territorial en Europa, debeconcederse gran importancia no sólo a las metrópolis y alas áreas urbanas, sino también a las zonas rurales. Sólopodrá crearse una estructura descentralizada y policéntricade asentamientos si la viabilidad socioeconómica de las re-giones rurales se estabiliza, se asegura a largo plazo, o serestablece. Para ello, las posibilidades de acceso a las in-fraestructuras y al conocimiento son fundamentales, yaque un buen equipamiento de infraestructura y el acceso ala información se traducen en un gran potencial de atracti-vo económico y diversificación del medio rural. Los espa-cios rurales también ocupan un lugar destacado en el desa-rrollo del patrimonio natural y cultural.

(290) El desarrollo de los espacios rurales enfrenta tam-bién a muchas regiones, más que nunca, con importantesdebilidades estructurales, que pueden verse acentuadaspor la influencia de factores naturales, por ejemplo, unasituación geográfica periférica o de difícil acceso (islas,zonas montañosas) o un clima desfavorable (área medite-rránea, regiones con población muy dispersa del norte deEscandinavia) (véase el mapa 11). En estas zonas, la agri-cultura es aún a menudo el único medio de subsistencia,aunque su capacidad competitiva sea relativamente baja.En ausencia de un apoyo externo, y de un adecuado inter-cambio de experiencias, la diversificación, la multifun-cionalidad y la garantía de nuevas fuentes de ingresos se-guirán siendo objetivos difíciles de alcanzar. Será necesa-rio esperar un cierto tiempo para comprobar en qué medi-da las nuevas tecnologías de la información y la comuni-cación pueden impulsar el desarrollo de las zonas ruralesde forma descentralizada. Ya se han producido algunasexperiencias prometedoras, por ejemplo, en las TierrasAltas escocesas, donde, con ayuda del Estado, las peque-ñas y medianas empresas han logrado acceder a las tec-nologías de la información y la comunicación y, a travésde ellas, a los mercados mundiales.

2.2.3. Cambios en la agricultura y la silvicultura:consecuencias para la economía y el uso del suelo

(291) La reforma gradual de la agricultura europea conti-nuará en un contexto caracterizado por la liberalizacióneconómica, la tendencia a la reducción del gasto públicoy la exigencia de respeto al medio ambiente. Según algu-nas estimaciones, de un 30% a un 80% de las superficiesagrarias de la UE podrían retirarse de la producción agrí-cola62. Sin embargo, la posición determinante de la agri-cultura como base del desarrollo, la economía y el em-pleo se mantendrá en algunas regiones.


72

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(292) Determinadas regiones pueden seguir siendo com-petitivas gracias a una intensificación de su agricultura,impulsada mediante métodos de producción que se basanen mayor medida en la logística y en el recurso a la tec-nología que en las capacidades naturales de la zona. Aun-que este planteamiento incrementa la productividad (porlo menos a corto plazo) y acentúa la competitividad de laindustria agraria de la UE, puede, por otra parte, tenerefectos negativos, por ejemplo, reducción del empleo,mayores presiones ambientales, pérdida de biodiversidady estandarización de los paisajes.

(293) Otras regiones se esfuerzan por ampliar la base desu economía desarrollando actividades paralelas en el

sector de la silvicultura y el turismo rural. La diversifi-cación se desarrolla con éxito sobre todo en los ámbitosrurales que cuentan con condiciones medioambientalesadecuadas, con paisajes atractivos y con una situacióngeográfica favorable en relación a los centros con altadensidad de población, como el sur de Alemania, el cen-tro de Francia o muchas regiones del sur de Europa.Otro ejemplo, ya antiguo, de diversificación rural en zo-nas alejadas de las regiones con fuerte concentración ur-bana lo constituyen las pequeñas explotaciones agrícolasde las Tierras Altas y las islas de Escocia. En este con-texto, las rentas complementarias a la actividad agrariaganan en importancia.

Açores (P)

Madeira (P)

Canarias (E)

Guyane (F)

Guadeloupe (F)

Martinique (F)

La Réunion (F)

0 500 km250

300 y más�

280 - 300�

260 - 280�

240 - 260�

220 - 240�

210 - 220

200 - 210�

190 - 200

Número de días por año entre 1961 y 1990, �con una temperatura media �diaria superior a +5°C��

140 - 150�

130 - 140�

120 - 130�

menos de 120�

�

�

180 - 190�

170 - 180�

160 - 170�

150 - 160

Mapa 11: Número anual de días con una temperatura media diaria superior a +5°C

fuente: Con el permiso del Instituto Meteorológico �Finlandés, P.O. Box 503, FIN-00101 Helsinki

(294) Una tercera manera de reaccionar ante los cambiosen la economía agraria consiste en la extensificación de laproducción. Esta extensificación puede hacerse por mediode todo un abanico de medidas, como la agricultura eco-lógica. En Austria, por ejemplo, la superficie dedicada ala producción ecológica pasó entre 1990 y 1996 de22.500 ha. en 1.500 explotaciones a 250.000 ha. (un 7,5%de la superficie explotada) en 18.000 explotaciones63. Lassuperficies dedicadas a la producción ecológica tambiénestán aumentando en Alemania, Suecia, Finlandia y losPaíses Bajos.

(295) La marginalización se produce cuando la agricultu-ra deja de ser rentable. La marginalización puede tenerefectos positivos sobre el medio ambiente y el paisaje en lamedida en que otros usos del suelo, como la silvicultura,pueden sustituir a la agricultura. Los efectos negativos, porel contrario, incluyen desde el posible éxodo de los traba-jadores agrarios al aumento del riesgo de erosión de lossuelos y de incendio, pasando por el deterioro de la calidadde los paisajes. En tal caso, por ejemplo en los Alpes o losApeninos, puede debilitar la base de la economía regional.

(296) Los cambios en la agricultura ilustran la diversidadde las tendencias de evolución del mundo rural. En gene-ral, estos procesos significan para las regiones de la UEmás oportunidades que amenazas. La intensificación ofre-ce posibilidades de inversión y genera otras actividadesconexas. La diversificación puede reducir la dependenciade las subvenciones y abrir nuevas perspectivas para laprotección de la naturaleza y del paisaje y para la crea-ción de fuentes de ingresos paralelas. En algunas regio-nes, la marginalización y la extensificación pueden mejo-rar las perspectivas para la protección de la naturaleza ylas medidas de reforestación.

2.3. Transportes y redes

(297) En Europa, las infraestructuras de transporte y co-municaciones han sido concebidas mayoritariamente enun contexto nacional. Esta herencia puede observarse enmuchas zonas de la UE incluso hoy en día. Sin embargo,en el futuro, la política de infraestructuras y transportesdeberá tener cada vez más en cuenta los objetivos y losámbitos de actuación de las políticas de la ComunidadEuropea, así como la cooperación entre los Estadosmiembros. Los principales aspectos que deben conside-rarse son: la liberalización, el aumento de la eficacia, elrespeto del medio ambiente y la integración de las redessecundarias.

2.3.1. Problemas de frontera y de integración deredes

(298) Aunque el mercado común y la política de trans-portes de la Comunidad han reducido considerablementela importancia de las fronteras nacionales, sigue siendoevidente, en muchos casos, la deficiente conexión de lasredes de infraestructuras y de los servicios, su mala adap-tación recíproca, la insuficiencia o incluso la inexistenciade enlances o de servicios. Las dificultades proceden aveces de obstáculos físicos, como las cadenas montaño-sas. En el transporte ferroviario persisten las diferenciastécnicas entre los sistemas nacionales, por ejemplo, en latécnica de señalización, seguridad o suministro de ener-gía. Los problemas de organización y el carácter nacionalde las compañías ferroviarias representan obstáculos parael objetivo de integración. La progresiva liberalización, lanormalización técnica y unos precios competitivos soncondiciones básicas para contar con una red ferroviariatransnacional integrada. También la navegación interiorconoce puntos de congestión en el tráfico transfronterizo.La mejora de la integración de las vías fluviales comoelementos de un sistema de transporte multimodal exigiráenormes inversiones. En resumen, es evidente que seránecesario solucionar aún graves problemas en los sectorestécnico y financiero, y llevar a cabo una serie de tareaspolíticas de organización antes de que la UE disponga deuna red integrada de infraestructuras.

2.3.2. Aumento de los flujos de transporte yseñales de congestión

(299) Una de las condiciones más notables de la políticaeuropea de transportes es el crecimiento constante de lasnecesidades de transporte de mercancías y personas. En1992, el volumen comercial entre los entonces doce Esta-dos miembros se calculaba en, aproximadamente, 10.000millones de toneladas de mercancías64. Con la ampliaciónde 1994, el nacimiento de la UEM y la apertura de losmercados de Europa central y oriental, actualmente di-chas cifras son mucho más elevadas. Aunque el tráficodentro de los Estados miembros es claramente más eleva-do que el transfronterizo, el volumen del transporte inter-nacional está aumentando más rápidamente. Dado que lamayoría de los transportes siguen efectuándose en distan-cias cortas, el transporte por carretera es, con mucho, elmodo más extendido. Cuanto más largas son las distan-cias que deben recorrerse, más atractivos resultan los de-más modos de transporte.


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(300) El tráfico ha crecido más en las zonas de la UE don-de era ya más denso. Así, han surgido nuevos puntos decongestión en la red de infraestructuras, sobre todo en lasregiones metropolitanas y los espacios con gran concentra-ción de actividades, lo que dificulta el tráfico de personasy bienes tanto en distancias cortas como largas. La con-gestión de las redes de transporte genera pérdidas de tiem-po y dinero y perjudica al medio ambiente y la calidad devida. Incluso algunos grandes corredores muestran tam-bién señales de saturación, como los corredores del Rin oel Ródano, así como los puestos fronterizos con Polonia.

(301) El potencial de los sistemas combinados de trans-porte de mercancías sigue siendo aún extremadamente li-mitado. En las condiciones de mercado actuales, no pue-den competir con el transporte por carretera, exceptocuando deben superarse obstáculos físicos, como en loscasos de Irlanda, los mares Jónico y Báltico y los Alpes.Tampoco las posibilidades de la navegación marítima sehan desarrollado suficientemente.

(302) Por lo que se refiere al transporte de personas, lastendencias y condiciones actuales son ligeramente mejo-res, sobre todo si se piensa en la combinación del trans-porte aéreo con el ferrocarril de alta velocidad. En los pa-íses de la UE hay un gran tráfico aéreo de corto o mediorecorrido, que exige proporcionalmente un mayor consu-mo de energía por kilómetro/pasajero. Por ejemplo, el60% de los vuelos que salen o llegan a Amsterdam se re-alizan dentro de un radio de menos de 800 km65. Los tre-nes de alta velocidad sustituyen cada vez con más fre-cuencia a los recorridos aéreos cortos, por ejemplo, en lostrayectos Londres-París y Londres-Bruselas. Esta tenden-cia seguirá progresando con la apertura de nuevas líneasde alta velocidad. Para ello, no siempre es necesario cons-truir nuevas vías, ya que la técnica ferroviaria permite al-canzar también altas velocidades en las vías existentes. Sifuera posible aumentar en un 30% la velocidad actual delos trenes, y si una duración de los trayectos superior a lade los vuelos en un 50% fuera aceptable para los pasaje-ros (que deben también tener en cuenta el tiempo perdidoen la facturación y recogida de equipajes en los aeropuer-tos), se podrían conectar más de 50 pares de ciudadesmediante trenes de alta velocidad66. Tales estrategiascombinadas ayudarán a reducir la presión sobre los aero-puertos. No obstante, para las largas distancias, la posibi-lidad de substitución del tráfico aéreo por trenes de altavelocidad es muy limitada, incluso a velocidades superio-res a 300 km/h.

2.3.3. Déficits de accesibilidad en la UE

(303) Una buena accesibilidad de las regiones europeas nosólo mejora su competitividad individual, sino también lade toda Europa. Las comunicaciones con algunas zonas deEuropa son insuficientes, lo que puede hacerlas perder suatractivo para los inversores. El acceso a las islas y a las re-giones fronterizas y periféricas es generalmente más difícilque a las regiones centrales, por lo que deben encontrar so-luciones específicas bien adaptadas (véase el mapa 12).Suecia y Finlandia, por ejemplo, han creado un sistema deaeropuertos regionales bien concebido que, gracias a lasbuenas comunicaciones con Helsinki y Estocolmo, asegu-ra la accesibilidad a nivel europeo. Como consecuencia dela apertura de Europa central y oriental, las regiones ac-tualmente situadas en las fronteras exteriores orientales dela UE adquirirán una situación central en la Comunidad.Sin embargo, en estas regiones las redes de infraestructu-ras -con excepción de las mejoras realizadas en Alemania-reflejan aún las antiguas delimitaciones políticas. Allí de-ben paliarse las lagunas de las redes y restablecerse las co-municaciones entre ciudades y regiones.

(304) Incluso en las áreas peor comunicadas a nivel euro-peo, la accesibilidad es muy variable. En general, las ciu-dades más importantes, conectadas con más de una de lasgrandes redes de transporte internacional -aeropuertos,puertos, trenes de alta velocidad- están en una situaciónmás favorable que las ciudades pequeñas o medias de lamisma región. Por esta razón, las comunicaciones entrelas ciudades pequeñas y grandes son muy importantes pa-ra compensar las diferencias de accesibilidad. Lo mismosucede en las regiones del centro de la UE, donde tam-bién es necesario garantizar la existencia de redes secun-darias eficaces que completen las redes transeuropeas enfase de construcción.

(305) La mejora de accesibilidad no basta por sí sola pa-ra garantizar un mayor desarrollo económico de las regio-nes concernidas, sino que debe ser apoyada por una polí-tica activa de desarrollo territorial. La mejora de accesibi-lidad favorece en primer lugar la ampliación de las zonasde influencia de las regiones económicamente fuertes.Las empresas locales, hasta entonces “protegidas” por lasdificultades de acceso, se ven cada vez más obligadas acompetir con grandes sociedades y con las empresas deservicios de las regiones económicamente más fuertes.Esta competencia concluye a menudo con ventaja de lasregiones más prósperas en detrimento de las regiones másrecientemente incorporadas a la economía global. Porello, la mejora de accesibilidad debe completarse median-te otras políticas y estrategias integradas.

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76

•

••

•

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#

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•

Dublin

BerlinAmsterdamLondon

Bruxelles

Paris

Madrid

Helsinki

Luxembourg

Stockholm

0 500 km

•

menos de 5 millones

de 5 a 10 millones

de 10 a 20 millones

de 20 a 40 millones

de 40 a 80 millones

80 millones y más

Mapa 12: AccesibilidadPoblación de la UE accesible �en tres horas de trayecto, por transporte �combinado (carretera, ferrocarril, avión) 1996�NUTS-3

�

�

fuente: �Cálculos de la Oficina Federal �� de Construcción y Ordenación �� del Territorio.

�

Açores (P)

Madeira (P)

Canarias (E)

Guyane (F)

Guadeloupe (F)

Martinique (F)

La Réunion (F)Lisboa

Wien

Roma

Købenavn

Athinai

2.3.4. Concentración y “corredores de desarrollo”

(306) Las redes de infraestructuras conducen con fre-cuencia a un refuerzo funcional de los centros económi-cos existentes. Las regiones con una fuerte concentraciónde actividades económicas ofrecen a menudo ventajascompetitivas; los inversores preferirán probablementeinstalarse en estas regiones que en las peor comunicadascon las grandes redes. Por esta razón, cada vez se formanen Europa más “corredores de desarrollo”, que se en-cuentran en muchos casos en regiones relativamente muyurbanizadas y son, con frecuencia, transnacionales. En es-te ámbito, es absolutamente necesaria una política de de-sarrollo territorial que supere el marco de las políticas pu-ramente nacionales. La tendencia a la concentración no se

observa únicamente en el tráfico por carretera y en eltransporte ferroviario, sino también en el tráfico aéreo. Enlas regiones centrales de la UE se concentran las comuni-caciones con los otros continentes. La liberalización deltráfico aéreo parece reforzar aún más la concentración delas conexiones aéreas internacionales en los grandes aero-puertos del noroeste de Europa, aunque la densidad deltráfico sea ya muy elevada.

(307) Según una reciente publicación de la Comisión Eu-ropea, el 90% del volumen del comercio exterior de la UEse realiza por mar67. En el noroeste de Europa hay unaconcentración de grandes puertos marítimos, por los quese efectúa la mayor parte de las comunicaciones marítimasinternacionales de Europa. Las áreas de influencia de estos

puertos se extienden a toda Europa y muy frecuentementese solapan. Dichos puertos compiten intensamente entre síe intentan mejorar su posición relativa. Sin embargo, unacooperación más estrecha podría producir beneficios terri-toriales y ambientales. Muchos puertos del Atlántico y elMediterráneo no disponen de tan buenas comunicacionescon el interior como los puertos del Mar del Norte, por loque sus oportunidades de convertirse en nudos importantesde transporte internacional son más reducidas. Sin embar-go, estas ciudades portuarias desempeñan un papel muyimportante en la economía regional y la mayoría de ellaspodría seguir desarrollando su potencial como puerto eu-ropeo de transporte marítimo a corta distancia. La creaciónde una red portuaria europea podría apoyar claramente es-te proceso. Durante estos últimos años, tanto los puertosdel Atlántico como los del Mediterráneo han experimenta-do un aumento sustancial de tráfico. El desarrollo econó-mico de África septentrional y Asia podría seguir refor-zando su función como puertas de acceso a la UE y fo-mentar el desarrollo de sus zonas de influencia, lo que po-dría tener repercusiones importantes sobre la estructura-ción del espacio europeo y la utilización del territorio. Laintensificación del tráfico marítimo podría también reducirla presión sobre las redes de carreteras en Europa. De estaforma, la situación física y geográfica de la “penínsulaUE” podría explotarse mejor.

2.3.5. Desequilibrios en la divulgación de lainnovación y el conocimiento

(308) La telemática es un fenómeno que tendrá probable-mente consecuencias importantes sobre el desarrollo te-rritorial. La combinación de las nuevas técnicas de radioy televisión con la tecnología del cable y la política de li-beralización permite la oferta de nuevos servicios, comola educación a distancia, la telemedicina, el teletrabajo yla teleconferencia. Estos “mercados electrónicos” haránque el comportamiento de las personas y las empresas de-pendan menos de la localización. Las oportunidades quese abren para las regiones más alejadas pueden ser consi-derables, a condición de que existan las capacidades pre-cisas para aprovechar las ventajas de esta evolución. Eldesarrollo de estas “infoestructuras” y de las telecomuni-caciones representa un potencial importante para la conti-nuación de la integración europea, y para fomentar el au-mento de la competitividad de las ciudades y regiones dela UE. Los efectos de las infoestructuras sobre el desarro-llo territorial no se pueden prever aún en detalle. Pareceque tienden a completar las infraestructuras convenciona-les más que a sustituirlas y que unas y otras se reforzarán

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y se apoyarán mutuamente. Por esta razón, las regionesque cuentan con un buen acceso a las infoestructuras y alas redes de infraestructuras tradicionales disfrutan demayores ventajas.

(309) A pesar de los grandes progresos experimentados,el desarrollo de la telemática en los países de la cohesión(Grecia, Irlanda, Portugal y España) es más lenta que enotras partes de la UE (véase la figura 16). En todas las re-giones de estos cuatro países, se han invertido fuertes su-mas en los sistemas de telecomunicación. Las líneas digi-tales y los enlaces de fibra óptica contribuyen a reducir eldesequilibrio de dotación. En 1999, la mayoría de las re-giones de estos países disponen de sistemas eficaces, pe-ro debe mejorarse la organización de los mismos, a fin deque las ventajas competitivas derivadas de las inversionesrealizadas se reflejen directamente en los costes de las co-municaciones. El conocimiento, la educación y la forma-ción adquirirán cada vez mayor importancia de cara a laintegración y el éxito económicos. Las regiones con unacceso limitado o insuficiente a la información y al cono-

0 20 40 60 80 100 120

�

Número de páginas web por cada 1000 habitantes, julio 1998

UE

otros

fuente: OCDE en Network Wizards and Imperative Data

Finlandia�

Estados Unidos�

Suecia�

Dinamarca�

Holanda�

Reino Unido�

Luxemburgo�

Austria�

Bélgica�

Alemania�

Irlanda�

Japón�

Francia�

España�

Italia�

Portugal�

Grecia

Fig. 16: Presencia en Internet (n° de sitios)

cimiento, debido a la falta de centros de enseñanza supe-rior, institutos de investigación, programas de formación,etc., tendrán probablemente dificultades para mantener supoblación, y concretamente para retener en la región a laspersonas con formación superior y alta cualificación. Ellopuede intensificar aún más la emigración de la poblaciónhacia las regiones que disponen de buenos equipamien-tos, aumentar la presión sobre éstas, y reducir paralela-mente la perspectiva de un mejor nivel de vida en las eco-nómicamente más débiles.

2.4. Naturaleza y patrimonio cultural

(310) La variedad del patrimonio natural y cultural de laUE está en peligro. La amenaza creciente que se ciernesobre él parece superar los progresos conseguidos duran-te las últimas décadas en materia de protección de la na-turaleza y los monumentos históricos. Es importante tenerconciencia de que la gran variedad de la herencia naturaly cultural de Europa implica tanto oportunidades comoriesgos. Los principales tipos de zonas en peligro, a lolargo de toda Europa, son las regiones costeras, las mon-tañas, las marismas, las reservas de agua naturales, losbosques y los paisajes culturales.

(311) Con su gran variedad de biotopos vulnerables, lascostas son especialmente importantes como entorno vitalpara el ser humano, el turismo y los transportes, la indus-tria y la producción de energía, así como para la agricul-tura y la pesca. En general, se ven amenazadas por la ur-banización y el turismo de masas, así como por el excesode fertilizantes y la contaminación. Las montañas sirvende entorno vital a los animales salvajes y a las plantas, ycomo origen de los recursos de agua. No sólo son espa-cios naturales de gran importancia, sino también espacioseconómicos indispensables para la vida. Muchas zonas demontaña de la UE se ven amenazadas por el desarrollodel turismo de masas, la construcción de presas y nuevasvías de transporte, así como por el sobrepastoreo, la ero-sión y el abandono de las explotaciones. Las marismas,los ríos y los lagos ejercen funciones ecológicas de im-portancia vital y son lugares únicos de yacimientos ar-queológicos. La desecación, los cultivos, la reducción delnivel freático y de la escorrentía, así como la creación denuevas vías de comunicación, han reducido mucho el nú-mero, la extensión y la cohesión de las zonas húmedas.Los ríos sufren rectificaciones de su curso, se limitan susáreas de inundación, y se construyen presas. Los bosques,“pulmones verdes” de Europa, contribuyen a la protec-ción de los recursos hídricos y de los suelos y, en muchos

lugares, a la belleza de los paisajes. Asimismo represen-tan un espacio vital importante para la flora y la fauna yson un lugar de esparcimiento para el hombre. La conta-minación atmosférica, los ataques de insectos y hongos, ylos incendios son los principales peligros que los amena-zan. No debe olvidarse que casi todas las zonas amenaza-das comprenden ciudades, áreas residenciales e infraes-tructuras, donde las personas viven y trabajan.

(312) Los suelos son a la vez la base y el lugar de la vi-da para el hombre, los animales y las plantas, y formanparte integrante del equilibrio natural. En Europa, por unaparte, la riqueza en diferentes suelos se explica por la va-riedad de factores naturales y, por otra parte, refleja la ri-ca variedad de la historia natural y cultural de Europa.Los suelos son un lugar de descomposición y compensa-ción del ciclo natural, y la alimentación del hombre, losanimales y las plantas se basa casi enteramente en su fer-tilidad. Sin embargo, en extensas áreas, la variedad de lossuelos y sus funciones naturales se encuentran muy ame-nazadas por las actividades humanas.

(313) El clima también es uno de los aspectos del medioambiente y de los recursos naturales que sufre más las con-secuencias de las actividades humanas. El aumento de losgases de efecto invernadero modifica la temperatura y ladistribución de las lluvias. Como consecuencia, se produceun desplazamiento de las zonas cultivables, se ve amenaza-do el crecimiento de las plantas, y aumenta la periodicidady la intensidad de las condiciones climáticas extremas.

2.4.1. Pérdida de biodiversidad y de espaciosnaturales

(314) A pesar de los peligros a los que están sometidaslas áreas más frágiles, la UE se caracteriza aún por la ri-queza y la variedad de su flora y su fauna. Durante las úl-timas décadas, varias iniciativas internacionales, así comouna toma de conciencia creciente por la población del va-lor del patrimonio natural, han contribuido a que variosEstados desarrollen distintas estrategias de protección dedicho patrimonio. He aquí algunos ejemplos:

� elaboración de normativa jurídica para la protecciónde determinadas zonas,

� adquisición de terrenos por parte de las autoridadespúblicas y de organizaciones no gubernamentales, porejemplo, con el fin de conservar biotopos específicos,

� apoyo a los propietarios privados para promover unuso del suelo respetuoso con el medio ambiente.


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(315) A la hora de determinar las zonas que se deben pro-teger, los criterios que se aplican normalmente son la im-portancia de las amenazas, el carácter único o raro de lazona, y su valor desde el punto de vista científico. Nume-rosos Estados miembros han decidido declarar determina-das zonas reservas naturales y paisajes protegidos. A niveleuropeo, las directivas de la UE para las aves y los hábi-tats han contribuido al mantenimiento y la protección dezonas de importancia paneuropea.

(316) El fraccionamiento de las zonas protegidas represen-ta una grave amenaza para el patrimonio natural. Por estarazón, la eficacia de las medidas de protección de la natura-leza depende también del tratamiento adecuado de las zo-nas situadas en el entorno de los espacios protegidos. Unapolítica de desarrollo territorial bien coordinada a los dis-tintos niveles administrativos y que cuente con la participa-ción de la opinión pública puede contribuir a la protecciónde los biotopos y ecosistemas y, en consecuencia, reducir lapérdida de biodiversidad. La iniciativa para la creación dela red europea Natura 2000 es un ejemplo a nivel comuni-tario. Pero para que estas acciones tengan éxito, todos lossocios deben llegar a la conclusión de que la protección delpatrimonio natural europeo contribuye a largo plazo al de-sarrollo sostenible. En una Comunicación dirigida al Con-sejo y al Parlamento Europeo sobre una estrategia de la Co-munidad Europea en materia de biodiversidad68, la Comi-sión destaca la importancia del desarrollo territorial en estecontexto y explica cómo puede contribuir a la conservacióny a la gestión sostenible de los ecosistemas.

2.4.2. Riesgos para los recursos hídricos

(317) En la UE, la contaminación y la sobreexplotación delas aguas superficiales y subterráneas representan un pro-blema que supera las fronteras. La explotación agraria in-tensiva, consecuencia de la política agrícola común, gene-ra graves problemas de contaminación de las aguas. En al-gunas regiones, la contaminación derivada de la industriay el consumo doméstico ha podido reducirse gracias a unapolítica consecuente de protección. La calidad de las aguasdel Rin, por ejemplo, ha mejorado sensiblemente duranteestos últimos años. No obstante, existen aún zonas en lasque la contaminación de los acuíferos y las aguas superfi-ciales limita mucho su utilización para los fines más exi-gentes, por ejemplo como agua potable o agua de baño.

(318) Los recursos hídricos de la UE están distribuidosde manera desigual, pero todos los Estados miembros dis-ponen de suficiente agua para cubrir sus necesidades. Sinembargo, existen problemas de distribución geográfica y

también estacional. En los Estados miembros del sur, losperíodos de sequía coinciden generalmente con los demayor demanda. Estos países, y también algunos del nor-te, pueden conocer estacionalmente periodos de escasezen el suministro de agua.

(319) Una política integrada de desarrollo territorial pue-de aportar una notable contribución a la prevención de lasinundaciones y la lucha contra la escasez de agua. Aun-que estos dos fenómenos revisten significados políticos yterritoriales diferentes, ambos son muy importantes parauna gestión sostenible del territorio. En la UE, la escasezde agua y las inundaciones son raramente resultado delazar. En el fondo, ambos son problemas estructurales, re-sultantes de una inadecuada ordenación del territorio. Lafrecuencia con la que se desbordan una serie de ríos eu-ropeos, como el Rin, el Mosela o el Po, ha aumentado du-rante estos últimos años. Las inundaciones han ocasiona-do daños considerables a los particulares, pero tambiénhan generado graves problemas a las economías naciona-les. Las grandes crecidas vienen determinadas por distin-tos factores, cuyo origen es, en gran parte, de caráctermás artificial que natural; entre ellos se encuentran la rec-tificación del curso de los ríos, la ocupación de las zonasde crecida naturales y una explotación de los suelos queincrementa la escorrentía en las cuencas de los ríos. Lascrecidas catastróficas más recientes en Europa demues-tran sobre todo que:

� las presas y otras medidas técnicas de prevención delas grandes crecidas no garantizan la seguridad al cienpor cien;

� el emplazamiento de construcciones y de otros usossensibles a las crecidas en zonas amenazadas por lasinundaciones engendran un potencial de daños muyconsiderable que no deja de aumentar.

(320) Incluso las regiones más secas de la UE, donde lalluvia ocurre sólo de manera esporádica, pero con muchafuerza, sufren en los últimos años inundaciones con unafrecuencia más elevada, lo que por ejemplo ha causadograves daños en España. Una gestión integrada y sosteni-ble del territorio y de las aguas en el conjunto de las cuen-cas de los ríos representa una respuesta clara a este proble-ma. Hay tipos de inundaciones muy distintos. Cabe señalarlas grandes crecidas en las cuencas hidrográficas extensas,causadas por precipitaciones largas e intensas (por ejem-plo, las producidas en el Rin y el Mosa, el Danubio y elOder). Las crecidas torrenciales se originan por fuerteschubascos tormentosos locales, así como (por ejemplo lasque se han producido en algunas regiones del sur de Fran-

ETE

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80

cia estos últimos años) por inclemencias meteorológicasimprevisibles. La prevención de los daños causados por ta-les acontecimientos exige, desde el punto de vista de la po-lítica de desarrollo territorial, una explotación del sueloque permita reducir la escorrentía en el conjunto de lacuenca, así como un uso y ocupación del suelo adecuadoen las posibles zonas de escorrentía e inundación. Inde-pendientemente de esto, las medidas técnicas de preven-ción de las inundaciones tomadas por los organismos degestión de las aguas, así como las medidas de proteccióncontra las catástrofes, siguen siendo necesarias para mini-mizar los daños.

(321)El problema de la escasez de agua en algunas partes dela UE se presenta de forma diferente. La insuficiencia deagua depende sobre todo de la irregularidad en el tiempo yen el espacio de las lluvias, que no se producen necesaria-mente en los períodos de mayor demanda de agua. Un casoespecífico típicamente mediterráneo lo constituyen las ne-cesidades de agua geográficamente muy concentradas, tan-to para la agricultura de regadío como para usos recreativos.En los países mediterráneos, la agricultura es el principalconsumidor de agua; en Grecia, por ejemplo, representa un63% del conjunto de las necesidades, en Italia, un 59%, enEspaña, un 62% y en Portugal, un 48%69. Las regiones me-diterráneas son uno de los principales destinos del turismomundial, y el turismo, al igual que el sector de los servicios,influye poderosamente en el ciclo ecológico del agua.

(322) Las experiencias de los últimos años han demostra-do que no es posible conseguir una utilización eficaz y sos-tenible del agua ni prevenir las grandes crecidas sin inte-grar las medidas de gestión del agua en la ordenación deluso del suelo y del desarrollo urbano.De hecho, en Europa,la prevención de las inundaciones en las cuencas de losgrandes ríos sólo puede mostrarse eficaz si se definen bienlas responsabilidades y las correspondientes intervencio-nes en materia de utilización del territorio. Lo mismo ocu-rre en cuanto a la lucha contra la escasez de agua. Para ges-tionar los recursos de forma sostenible se deberá introducirun control eficaz de los distintos usos del agua con ayudade instrumentos económicos y de planificación. Ello es es-pecialmente importante en el caso de la irrigación de tie-rras y en lo relativo al uso de agua con criterios de ahorropor parte de la industria, las familias y otras actividades.

2.4.3. Crecientes amenazas sobre los paisajesculturales

(323) La manera en que las comunidades locales y regio-nales han tratado a su entorno y cultivado el suelo durante

siglos ha generado una gran variedad de paisajes y un usodiferenciado de los suelos (véase el mapa 13). Dichos pai-sajes forman parte de la identidad de las distintas regionesy su variedad representa un componente esencial del patri-monio cultural de la UE. Esto no es importante únicamen-te desde un punto de vista histórico o estético, o para man-tener la biodiversidad, sino que reviste un gran interés eco-nómico. Las particularidades de un paisaje pueden ponerde relieve las cualidades de una región y atraer nuevas in-dustrias, actividades turísticas u otro tipo de nuevas inver-siones. Las amenazas sobre los paisajes culturales de laUE dependen estrechamente de la racionalización y la in-tensificación de la producción agrícola, así como del aban-dono en algunas regiones de la explotación agraria exten-siva. En otras partes de la UE, la tendencia a la marginali-zación es más relevante. Además, la expansión de las ciu-dades y la realización de operaciones urbanísticas aisladas,principalmente constituídas por residencias secundarias,amenazan también a los paisajes culturales.

(324) La destrucción de los paisajes no es siempre un pro-ceso drástico. En algunos lugares, la evolución es progre-siva y pasa casi inadvertida. Por esta razón, es difícil desa-rrollar una estrategia específica para la protección de di-chos paisajes, ya que su valor reside sobre todo en su com-posición global y no en sus elementos tomados aislada-mente. Por otra parte, los paisajes están indisolublementevinculados a las formas de utilización del territorio. Con laayuda de estrategias de desarrollo territorial, se puede evi-tar los usos más perjudiciales para los paisajes cultural-mente importantes, y paliar o limitar las repercusiones ne-gativas. Las estrategias explícitas permiten influir sobre laordenación de los paisajes culturales: se pueden definir losusos deseables y excluir los no deseados.

2.4.4. Creciente amenaza sobre el patrimoniocultural

(325) Para las comunidades locales, regionales y nacio-nales, el patrimonio cultural de la UE es de una impor-tancia capital desde el punto de vista histórico, estético yeconómico. Ello se refiere tanto a determinados elemen-tos individuales (monumentos, edificios y yacimientos ar-queológicos), como a los centros históricos de las ciuda-des y pueblos. La calidad y la variedad de este patrimoniotienen un gran significado para la UE, para Europa e in-cluso para todo el mundo. El valor económico del patri-monio cultural no reside únicamente en su interés turísti-co, sino también en su atractivo para la inversión. El tu-rismo urbano representa alrededor del 30% del turismo

ETE

81

�

Açores (P)

Madeira (P)

Canarias (E)

Guyane (F)

Guadeloupe (F)

Martinique (F)

La Réunion (F)

fuente: Agencia Europea de Medio Ambiente: �� EEA ETC/LC y EEA ETC/NC. Base de �� datos de usos del suelo (land cover) no se dispone de información de las islas del mar Egeo �en Grecia, las islas españolas y portuguesas, �ni de los departamentos franceses de ultramar�

Mapa 13: Categorías principales del uso del suelo

bosques

superficies de agua

áreas urbanizadas

espacios agrícolas �fuertemente transformados

áreas seminaturales no forestales

zonas húmedas

espacios agrícolas �menos artificializados

europeo y se prevé que crezca en los próximos años a unritmo anual de aproximadamente un 5%. Este índice decrecimiento es claramente superior al del turismo tradi-cional de playa o montaña, cuyo aumento previsto es só-lo de un 2 a un 3% anual70.

(326) Los enclaves culturales importantes, las ciudadeshistóricas por ejemplo, están continuamente amenazadosde degradación. Hoy en día, el antiguo trazado de las ca-lles y los edificios y lugares históricos gozan en generalde protección como parte del patrimonio. Pero otras zo-nas de las ciudades históricas se deterioran a causa de laexplotación del patrimonio cultural. Algunas ciudades,por ejemplo Venecia, Florencia y Brujas, son tan depen-dientes del turismo que prácticamente han agotado su ca-

pacidad de realizar su función. Muchos centros históricos,en particular en grandes ciudades como Atenas o Roma,sufren además un alto índice de contaminación comoconsecuencia de sus actividades como metrópolis. Otrasciudades atractivas, pero menos cargadas de historia y, enconsecuencia, menos protegidas, se ven amenazadas porla especulación inmobiliaria, la uniformización de losedificios y fachadas, y la mejora de las infraestructuras detransporte. Durante estos últimos años, las autoridadesnacionales y locales han adoptado numerosas medidas pa-ra salvaguardar este patrimonio. Unas estrategias de desa-rrollo territorial que integren los enfoques de las distintaspolíticas sectoriales pueden contribuir a reducir las cre-cientes presiones a las que tiene que hacer frente el patri-monio cultural.

ETE

83

Algunos Fondos de la UE pueden servir para prestarapoyo a proyectos integrados de desarrollo territorial.

Cohesión económica y social De conformidad con el Reglamento de los Fondos Es-tructurales, existen cuatro Fondos principales para fo-mentar la cohesión económica y social. Son: el FondoEuropeo de Desarrollo Regional (FEDER), el FondoSocial Europeo (FSE), la sección de orientación delFondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola(FEOGA) y el Instrumento Financiero de Orientaciónde la Pesca (IFOP). Por lo que se refiere a los proyec-tos de desarrollo territorial, destacan la iniciativa co-munitaria INTERREG II C (véase el punto B.3.2) ylas acciones piloto innovadoras realizadas al amparodel artículo 10 del FEDER (véase el punto B.3.3).

El programa TERRA, que se realiza al amparo del ar-tículo 10 del FEDER, tiene como objetivo la creaciónde redes de poderes públicos locales y regionalescompetentes en materia de ordenación del territorio.Sus proyectos son interregionales y fomentan la coo-peración y el intercambio de experiencias entre admi-nistraciones públicas locales, comparables desde elpunto de vista geográfico, con el fin de desarrollar so-luciones conjuntas a los problemas que se les plante-an. Por ejemplo, una de las iniciativas aborda los pro-blemas y las posibles soluciones para desarrollar demanera sostenible las cuencas fluviales. El programaRECITE, también en virtud del artículo 10 del FE-DER, apoya los proyectos interregionales y las redesde poderes públicos regionales y locales en la UE.

Fomento de la cooperación con los PECO y los pa-íses mediterráneosAlgunos instrumentos financieros tienen por objetivofomentar el desarrollo en la UE y en el conjunto deEuropa; entre ellos destacan los programas PHARE(países de Europa central y Países Bálticos), TACIS(nuevos Estados independientes de la antigua UniónSoviética y Mongolia) y MEDA (Estados ribereñosdel sur del Mediterráneo).

El programa PHARE para los países de Europa cen-tral y los Países Bálticos apoya el desarrollo de los pa-

íses candidatos a la adhesión con vistas a su futurapertenencia a la UE. Se traduce fundamentalmente enla concesión de subvenciones que les permiten hacerfrente a las exigencias ligadas al proceso de transfor-mación, así como en otra serie de actividades, entrelas que destaca el subprograma de cooperación trans-fronteriza. En este programa participan las regionesde estos países situadas en las fronteras con la UE. Elprograma complementa las iniciativas comunitariasINTERREG II A e INTERREG II C y tiene por obje-tivo promover la cooperación transfronteriza y trans-nacional entre los Estados miembros y no miembrosde la UE. Así mismo se promueve la realización deproyectos multisectoriales.

El programa TACIS fomenta la transferencia de co-nocimientos técnicos, el intercambio de experienciasy la creación de asociaciones, redes, proyectos com-plementarios y proyectos piloto. Los programas regio-nales están dotados desde 1996 de una línea presu-puestaria para la cooperación transfronteriza que per-mite subvencionar proyectos en las fronteras con losEstados de la UE y también con los demás países deEuropa central y oriental. Los aspectos principales delprograma son las redes, la solución de los problemasambientales y la cooperación a escala local (siempre anivel transfronterizo).

El programa MEDA financia el desarrollo de proyec-tos de cooperación y el intercambio de experiencias yconocimientos técnicos entre los Estados miembrosde la UE y los Estados no miembros del sur del Me-diterráneo. La colaboración entre ambas partes tieneen cuenta las políticas sectoriales con repercusionesimportantes sobre la ordenación del territorio, como lapolítica de transporte, y tiene por objetivo fomentar lacreación progresiva de una zona de libre comercio.

Apoyo al medio ambiente LIFE es un instrumento de financiación para proyec-tos ambientales innovadores y fomenta la cooperaciónentre los Estados miembros de la UE en este sector.La gestión sostenible de los suelos constituye uno delos puntos principales del programa.

3. Programas y directrices para un desarrollo territorialintegrado3.1. Programas de la UE con incidencia territorial

3.2. Programas INTERREG II C

Programas y directrices para un desarrollo territorial integrado

84

Los programas transnacionales actúan en tres ámbitos:cooperación general en el ámbito de la ordenación delterritorio, reducción de las consecuencias de las inun-daciones y prevención de la sequía. A continuación sepresentan los programas generales de ordenación delterritorio (siete hasta el momento) aprobados por laComisión Europea para su cofinanciación. A diferen-cia de los trabajos al amparo de INTERREG II A (coo-peración transfronteriza), la cooperación transnacionalde II C se extiende a regiones mucho más amplias (vé-ase el mapa 4, en el capítulo A.4.3). La combinación desus objetivos se ha establecido de acuerdo con las es-pecificaciones de INTERREG II C, en armonía con lasorientaciones de la ETE.

Los objetivos son los siguientes: • contribuir a un desarrollo territorial equilibrado de

la UE, a través de una instrumentación ordenada yóptima, en la medida de lo posible, de las medidasque tienen una mayor influencia sobre la ordena-ción del territorio, del desarrollo de redes de co-municación adecuadas, de la reducción de las dife-rencias de desarrollo y de la elaboración de estra-tegias orientadas al desarrollo y a la cohesión eco-nómica y social sostenibles;

• mejorar las repercusiones sobre el territorio de laspolíticas de la UE; y

• mejorar la cooperación, en los ámbitos territorialestransnacionales, entre los órganos nacionales com-petentes en materia de ordenación del territorio, demodo que se definan prioridades de desarrollo te-rritorial para las áreas transnacionales pertinentes.

Los programas de cooperación en materia de or-denación del territorio son:- Región del Mar del Norte,- Región del Mar Báltico,- Espacio Atlántico,- Sudoeste Europeo/Diagonal Continental,- Mediterráneo occidental y Alpes latinos,- Espacio del Adriático, el Danubio y Europa central

y suroriental (CADSES),- Zona metropolitana de Europa noroccidental

(NWMA).

Los programas persiguen los objetivos arriba citadoscon una intensidad y una orientación diferentes. A talefecto, se ha definido una serie de prioridades (con-cretadas en subprogramas divididos en medidas ycampos de acción) para cada programa. Dichas priori-dades se refieren, en diversas combinaciones, a lasopciones políticas mencionadas en el capítulo A.3.

Campo de actuación/programa Región del Región de Espacio Atlántico Sudoeste Europeo/ Mediterráneo CADSES Zona metropolitanaMar del Norte Mar Báltico Diagonal Continental occidental de Europa

y Alpes latinos noroccidental

Desarrollo de procesos de planifica-ción comunes y de estrategias X X Xde programación integradas

Desarrollo de sistemas X X X X Xurbanos policéntricos

Desarrollo de las zonas rurales X X

Mejora de las relaciones entre las ciudades X X X X X Xy las zonas rurales

Desarrollo de los sistemas detransporte multimodales y

X X X X X X Xmejora del acceso a las infraestructuras

Mejora del acceso a los conocimientos X X Xy a la información

Conservación del patrimonio X X X X X Xnatural y cultural

Desarrollo económico X X X Xen el sector del turismo

Asistencia técnica X X X X X X X

ETE

85

ARCHIMED: Mediterráneo suroriental. ParticipanGrecia e Italia (más Chipre y Malta)Objetivos:� desarrollo de sistemas de transporte multimodales

compatibles con el medio ambiente e integraciónde las islas en el sistema internacional de trans-porte;

� mejora de la cooperación en el ámbito de la nave-gación, aumento de la calidad y la eficacia en elámbito de la protección de las aguas y de la seguri-dad del tráfico marítimo;

� atracción de un turismo de calidad, aumento de laeficacia de la infraestructura y de los servicios tu-rísticos;

� mejora de la protección de la naturaleza y los pai-sajes a través de la preservación y el incremento dela biodiversidad;

� adquisición de conocimientos básicos más exactosy sistemáticos sobre las amenazas que pesan sobreel patrimonio cultural, así como conservación ymejora de la calidad de los paisajes;

� promoción del medio ambiente como factor de de-sarrollo en las regiones mediterráneas.

Periferia norte. Participan Finlandia, Suecia y elReino Unido (más Noruega)Objetivos:� el objetivo primordial consiste en mejorar la presta-

ción de servicios y el valor añadido, desde la ópti-ca del desarrollo sostenible, mediante el intercam-bio transnacional de experiencias. Ello incluye lacooperación en el ámbito del desarrollo territorial,y se contempla el desarrollo de actividades econó-micas y servicios sociales en las regiones del área.No se persigue el establecimiento de un proceso deplanificación común, sino solamente un mejor in-tercambio de experiencias.

� La estrategia común tiene por objeto la adquisiciónde nuevos conocimientos sobre soluciones innova-doras encaminadas a lograr un desarrollo económi-co sostenible. Los ámbitos de trabajo comprendenla producción, los servicios y el uso del suelo, te-niendo en cuenta las condiciones específicas de lasregiones periféricas del norte, como la muy bajadensidad de población, las grandes distancias y lasduras condiciones climáticas.

3.3. Acciones piloto de ordenación transnacional del territorio al amparo del artículo 10del FEDER

Espacio alpino/Alpes orientales. Participan Alema-nia, Italia y Austria (más Suiza y Eslovenia)Objetivos: � continuación del desarrollo de visiones y estrate-

gias comunes de desarrollo territorial a partir deldocumento “Principios de una política europea dedesarrollo territorial” (Leipzig), así como de otrosdocumentos importantes (Venecia 1996);

� fomento de redes transnacionales, transfronterizasy transeuropeas entre las autoridades regionales ylocales de los Alpes, en particular, en el ámbito dela ordenación del territorio;

� mejora y desarrollo de actividades socioeconómi-cas sostenibles, así como de redes de transporte lo-cales respetuosas con el medio ambiente, especial-mente en las regiones ambientalmente sensibles.Desarrollo de nuevas formas de sensibilización dela población local para incitarla a comprometerseen mayor medida con la protección y cuidado delas zonas frágiles y amenazadas;

� puesta a prueba de una serie de líneas de actuacióninnovadoras en una región que presenta un fuertepotencial de conflicto entre la prosperidad econó-mica y la protección del medio ambiente.

“Puertas del Mediterráneo”. Participan España yPortugal (más Marruecos)Objetivos:� lucha contra el deterioro y la pérdida del patrimo-

nio natural y cultural;� contribución a la creación de una perspectiva euro-

pea de desarrollo territorial mediante la mejora dela diversidad cultural del territorio;

� definición y evaluación de las diferencias entre lasformas de vida urbanas y rurales;

� incremento de la competitividad de los tres paísesparticipantes gracias a un mejor uso del patrimoniocultural común.

Los tres puntos claves del desarrollo son los si-guientes:� mejora de los conocimientos sobre el patrimonio

cultural común y evaluación del mismo;� protección sostenible e integrada del patrimonio co-

mún mediante estudios de sostenibilidad y viabilidad;� evaluación del patrimonio en el ámbito de la arqui-

tectura como factor de desarrollo económico, me-diante proyectos concretos.

Ejemplo: “Visión y estrategias en torno al Mar Bálti-co 2010”, elaborada por Dinamarca, Suecia, Finlan-dia, Noruega, Alemania, Rusia, Estonia, Letonia, Li-tuania, Bielorrusia y Polonia.

Situación inicialLa región del Mar Báltico comprende zonas naturalesde gran valor que están amenazadas por el rápido de-sarrollo actual. En numerosas ciudades, la calidad delmedio ambiente se está deteriorando debido al au-mento del tráfico rodado, la contaminación del aire yel agua, el envejecimiento de las construcciones, unuso inadecuado del suelo, un tratamiento poco ade-cuado de los residuos y otros problemas. En ciertasáreas, se están produciendo daños ambientales que re-quieren una acción inmediata. El carácter urgente deestos problemas no debe, sin embargo, limitar el de-sarrollo de estos países, ni impedirles concebir solu-ciones sostenibles a largo plazo. Tal es el objetivo per-seguido por las directrices de desarrollo territorial pa-ra la región del Mar Báltico.

Finalidad y estatusLa estrategia de desarrollo territorial para la región delMar Báltico representa un primer paso en la formula-ción de un marco de cooperación a largo plazo en nu-merosos ámbitos. Debería permitir evitar las actuacio-nes aisladas y el despilfarro de recursos. No se tratade un “plan general”, sino de proporcionar a los ser-vicios competentes un contexto que les permita elabo-rar sus propias políticas de desarrollo territorial.

ObjetivosEsta estrategia se plantea tres ámbitos, con los si-

guientes objetivos:� un sistema urbano de importancia internacional;� la creación de comunicaciones eficaces y sosteni-

bles entre ciudades;� el desarrollo sostenible de zonas específicas (zonas

costeras, islas, áreas fronterizas, zonas rurales y es-pacios naturales).

Las líneas de actuación correspondientes se orien-tan a:� fomentar actuaciones concretas conformes con la

estrategia,� fomentar un desarrollo equilibrado de la región del

Mar Báltico, y � proseguir el desarrollo de las directrices de desa-

rrollo territorial.

Hasta ahora, los trabajos han comprendido:� la convocatoria de reuniones periódicas de los Mi-

nistros responsables de ordenación del territoriocon el fin de elaborar la estrategia y actualizar elprograma de acción,

� la elaboración de propuestas de proyectos piloto, � la creación de un programa de investigación, y� el fomento de la organización en red de los institu-

tos de investigación especializados en ordenacióndel territorio.

Programas y directrices para un desarrollo territorial integrado

86

3.4. Directrices (“Visiones”) territoriales

ETE

87

Superficie Población 1997 PIB 1997 Sector agrícola Parados 1997

País en miles de km2 en hab. por ecus per per cápita % del VAB % del empleo Tasa demiliones ** km2 cápita (PPA) total en el sector paro en

(PPA)*** EU-15=100 1997* 1997* %**

Hungría 93,030 10,1530 109 8.900 47 6,7 7,9 8,1

Polonia 312,690 38,6600 124 7.500 39 5,9 20,5 11,2

Rumania 238,390 22,5260 94 5.800 31 20,1 39,0 6,0

Eslovaquia 49,030 5,3870 110 8.900 47 6,0 8,6 11,6

Letonia 64,589 2,4584 38 5.100 27 7,4 18,3 14,4

Estonia 45,227 1,4538 32 7.000 37 6,3 9,9 10,5

Lituania 65,301 3,7040 57 5.800 31 12,7 21,9 14,1

Bulgaria 110,990 8,2830 75 4.400 23 15,4 24,4 15,0

República Checa 78,870 10,2991 131 12.000 63 5,0 5,8 4,7

Eslovenia 20,270 1,9849 98 13.000 68 4,4 10,1 7,3

PECO-10 1.078,387 104,891 97 n. d.

Chipre 9,251 0,746 81 n.d. n.d. 4.5 10,0 3,4% del VAB % del empleo

total en en1995** 1995*

Bélgica 30,518 10,154 333 21.470 113 1,7 2,7 9,2

Dinamarca 43,094 5,236 122 21.850 115 3,7 4,4 5,5

Alemania 356,974 80,567 226 21.090 111 1,0 3,2 10,0

Grecia 131,957 10,266 78 12.920 68 14,7 20,4 9,6

España 504,782 38,910 77 14.820 78 3,7 9,3 20,8

Francia 543,956 56,818 104 19.760 104 2,5 4,9 12,4

Irlanda 70,285 3,605 51 18.620 98 7,5 12,0 10,1

Italia 301,302 56,648 188 18.810 99 2,9 7,5 12,1

Luxemburgo 2,856 0,416 146 30.140 162 1,5 3,9 2,6

Países Bajos 41,685 15,335 368 20.140 106 3,6 3,8 5,2

Austria 83,845 7,906 94 21.280 112 2,4 7,3 4,4

Portugal 92,27 9,848 107 13.300 70 5,1 11,5 6,8

Finlandia 338,144 5,112 15 18.620 98 5,2 7,8 13,1

Suecia 449,956 8,837 20 19.000 100 2,1 3,3 9,9

Reino Unido 241,752 57,854 239 18.810 99 1,6 2,1 7,0

EU-15 3.233,376 367,512 114 19.000 100 2,4 5,3 10,7

* Fuente: Comisión de las Comunidades Europeas: informes periódicos de la Comisión sobre los progresos efectuados de cara a la adhesión. Bruselas 1998 (versión In-ternet)

** Fuente: Estados de la UE – EUROSTAT 1999: Euroestadísticas, datos sobre coyuntura económica, Tema 1, Serie B. Bruselas, 1999; PECO: EUROSTAT 1999: Anuarioestadístico para los PECO 1998. Bruselas, 1999.

*** PIB per cápita en PPA: se trata de datos elaborados a partir del proyecto de comparación internacional de 1996 sobre el nivel del poder adquisitivo, (OCDE, EUROS-TAT, oficinas estadísticas nacionales). Los tipos de cambio en Paridades de Poder Adquisitivo se utilizan en lugar de los tipos de cambio oficiales con el fin de poderevaluar el nivel de vida relativo. Este enfoque permite tener en cuenta las diferencias de costes en los países.

n.d.:no disponible

4. Datos básicos de los países candidatos a la adhesióny los Estados miembros

Notas1 MERCOSUR: mercado común formado por Argentina, Brasil, Pa-

raguay y Uruguay.

2 En la Unión Monetaria entraron el 1.1.1999 Alemania, Austria, Bél-gica, España, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, losPaíses Bajos, y Portugal.

3 Puede compararse con los siguientes datos: los EE.UU. tienen algomás de 260 millones de habitantes, una superficie de 9,4 millonesde km2 y un producto interior bruto anual de unos 6 billones de Eu-ros, lo que corresponde con bastante exactitud al PIB de la Comu-nidad, en paridades de poder adquisitivo (Fuente: Eurostat, anuario1996).

4 Cálculos de la Oficina Federal para la Construcción y la Ordena-ción del Territorio (BBR), Bonn.

5 Comisión de las Comunidades Europeas (ed.): Sexto informe perió-dico (en prensa) (véase la nota nº 49).

6 A efectos estadísticos, el territorio de la Comunidad se divide en208 unidades territoriales NUTS-2 (excluidos los departamentosfranceses de ultramar), en las que, salvo indicación contraria, se ba-sa el concepto de región utilizado en lo sucesivo.

7 Comisión de las Comunidades Europeas (ed.): Sexto informe perió-dico (en prensa) (nota nº 49), p. 12.

8 Véase especialmente a este respecto el artículo 2 del título I del Tra-tado de la UE modificado por el Tratado de Amsterdam.

9 Comisión mundial sobre el medio ambiente y el desarrollo: Nuestrofuturo común (en inglés). Nueva York, 1987.

10 Ministerio Federal de Ordenación del Territorio, Construcción y Ur-banismo (ed.): Principios de una política europea de desarrollo te-rritorial (en alemán, inglés y francés). Bonn, 1995.

11 Ibidem.

12 Un paso importante hacia una ordenación concertada del territorioeuropeo. Documento de la presidencia belga sobre ordenación delterritorio. Reunión informal sobre política regional y ordenación delterritorio (en inglés y francés). Lieja, 12 y 13 de noviembre de1993.

13 Ministerio de Economía Nacional, Ministerio de Medio Ambiente,Ordenación del Territorio y Obras Públicas. Reunión de ministrosde política regional y ordenación del territorio. Conclusiones de lapresidencia y documentos (en inglés y francés). Corfú, 3-4 de juniode 1994. Atenas, octubre de 1995.

14 Véase la nota nº 10.

15 Presidencia francesa, Unión Europea 1995: Estrategia TerritorialEuropea. Reunión de ministros de política regional y ordenación delterritorio (en francés). Estrasburgo, 30 y 31 de marzo de 1995.

16 Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente (ed.):Balance de la presidencia española de la Unión Europea respecto ala ordenación del territorio. Serie monografías. Madrid, 1996.

17 Presidencia del Consejo de Ministros, Departamento de coordina-ción de las políticas comunitarias (ed.): Ordenación del territorioeuropeo. Reunión ministerial de política regional y ordenación delterritorio (en francés e italiano). Venecia, 3 y 4 de mayo de 1996.Roma, 1996.

18 El Comité de Desarrollo Territorial, dirigido por la presidencia co-rrespondiente, se compone de representantes de los organismos res-ponsables de ordenación o desarrollo del territorio de los Estadosmiembros, así como de la Comisión Europea, que desempeña lasfunciones de secretaría.

19 Comunidades Europeas (ed.): Estrategia Territorial Europea. Primerborrador oficial, presentado en la reunión de ministros de ordena-ción del territorio de los Estados miembros de la Unión Europea (enalemán, inglés y francés). Noordwijk, 9 y 10 de junio de 1997. Unaversión española de este primer borrador oficial se difundió con eltítulo (traducción directa del inglés) de Perspectiva Europea de Or-denación del Territorio, (PEOT).

20 Ministerio de Ordenación del Territorio de Luxemburgo (ed.): Ideaspara la creación de una “Red de observatorios del Desarrollo Terri-torial Europeo (RODTE u ORATE)” (en alemán, inglés y francés).Echternach, 1997.

21 Reunión informal de ministros de ordenación del territorio de laUnión Europea, Estrategia Territorial Europea (ETE), borradorcompleto (en inglés y francés). Glasgow, 8 de junio de 1998.

22 El futuro de la política europea de desarrollo territorial – el CDT y laETE tras 1999. Informe de la presidencia austríaca. Seminario delCDT organizado por la Cancillería Federal bajo la presidencia aus-tríaca de la UE. Viena, 23 y 24 de noviembre de 1998 (en inglés).

23 Parlamento Europeo (ed.): Resolución sobre la ordenación del terri-torio y la Estrategia Territorial Europea, adoptada el 2 de junio de1998. Diario Oficial A4 – 02/06/98.

24 Comité de las Regiones (ed.): Dictamen del Comité de las Regionesde 14 de enero de 1999 sobre la Estrategia Territorial Europea, pri-mer borrador oficial. Bruselas, 25 de enero de 1999.

25 Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas (ed.):Dictamen sobre la Estrategia Territorial Europea, primer borradoroficial (dictamen de iniciativa). Bruselas, 9 y 10 de septiembre de1998.

26 Tribunal de Cuentas Europeo: Informe anual sobre el ejercicio pre-supuestario de 1997.

27 Objetivo 1: desarrollo y ajuste estructural de las regiones con unarenta per cápita inferior al 75% de la media comunitaria.

28 Objetivo 2: reconversión de las regiones gravemente afectadas porel declive industrial.

29 Directiva comunitaria sobre los nitratos (91/676).

30 Según exige el Consejo en su Resolución de 6 de mayo de 1994(94/C 135/02).

31 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y De-sarrollo, celebrada en junio de 1992 en Río de Janeiro - Agenda 21.

32 Conferencia de las Naciones Unidas sobre asentamientos humanos(Hábitat II): Programa Hábitat. Objetivos y principios, compromisoy plan global de acción (en inglés). Estambul, 3-14 de junio de 1996.

33 Véase: Asociación Alemana de Ciudades, Asociación Austríaca deCiudades, Ciudad de Viena/Foro europeo de Viena, en cooperacióncon el Ministerio Federal de Transporte, Construcción y Viviendade Alemania; Oficina Federal para la Construcción y el DesarrolloRegional de Alemania: Iniciativa de intercambio urbano. Informesobre elementos de un desarrollo urbano sostenible en la Unión Eu-ropea (borrador de marzo de1999, en inglés).

34 Comisión de las Comunidades Europeas (ed.): Marco de actuaciónpara el desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea.28.10.1998-COM/98/605 final, Luxemburgo, 1999.

35 Estrategia de la Unión Europea en materia de biodiversidad (COM(98) 42-C4-0140/98).

36 Declaración de Estocolmo sobre una política sostenible de desarro-llo territorial en la región del Mar Báltico. Incluida en “Visión y es-trategias en torno al Mar Báltico 2010: del modelo a la acción”.(Veáse nota nº 39).

Notas

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37 Convenio para la protección del patrimonio arquitectónico europeo.Granada, 3 de octubre de 1985.

38 Comisión de las Comunidades Europeas (ed.): Primer informe so-bre la cohesión económica y social 1996. Oficina de PublicacionesOficiales de las Comunidades Europeas, Bruselas, Luxemburgo,1996.

39 Visión y estrategias en torno al Mar Báltico 2010: del modelo a laacción. Cuarta conferencia de ministros de ordenación del territoriode los Estados del Mar Báltico (en inglés). Estocolmo, 22 de octu-bre de 1996.

40 Países candidatos a la adhesión: son, por una parte, los Estados conlos que se iniciaron las negociaciones de adhesión en 1998: Estonia,Polonia, Eslovenia, la República Checa, Hungría y Chipre, y, porotra, los Estados asociados de Europa central y oriental que hanpresentado su solicitud formal de adhesión: Bulgaria, Letonia, Li-tuania, Rumania y la República Eslovaca.

41 Este capítulo se basa en un estudio de 1998, realizado por DieterBiehl, y otros investigadores sobre las perspectivas de desarrollo te-rritorial de cara a la ampliación. Lo financió la Comisión Europea yse está preparando su publicación. Los países candidatos a la adhe-sión se pronunciaron sobre dicho capítulo durante su elaboración,en el periodo de la Presidencia austríaca del Consejo de la UE. Di-chos países expresaron también su opinión, igual que otros paísesvecinos de la UE, como Suiza y Noruega, sobre el “Primer borradoroficial de la ETE” (véase nota nº 19).

42 MERCOSUR: véase la nota nº 1.

43 Regiones ultraperiféricas: departamentos franceses de ultramar,Azores, Madeira e Islas Canarias

44 Estimaciones de la Oficina federal para la Construcción y la Orde-nación del Territorio (BBR), Bonn.

45 Comisión de las Comunidades Europeas (ed.): Europa 2000: pers-pectivas de desarrollo del territorio comunitario. Oficina de Publi-caciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Luxemburgo,1991.

46 Comisión de las Comunidades Europeas (ed.): Europa 2000+: coo-peración para la ordenación del territorio europeo. Oficina de Pu-blicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Luxemburgo,1995.

47 Previsión de EUROSTAT, citada en el trabajo de la Oficina Esta-dística Federal “La población actual y futura de la Unión Europea”.Wiesbaden, 1998.

48 Banco de datos REGIO de EUROSTAT (Regiones, Anuario estadís-tico de 1997).

49 Comisión Europea (ed.): Tendencias de la competitividad y la co-hesión en las regiones - Quinto informe periódico sobre la situacióny la evolución socioeconómica de las regiones de Europa. Oficinade Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Luxem-burgo, 1994, y Sexto informe periódico sobre la situación y la evo-lución socioeconómica de las regiones de Europa. Oficina de Publi-caciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Luxemburgo,1999 (en prensa).

50 Primer informe sobre la cohesión económica y social (véase notanº 38).

51 Estimaciones de la Oficina federal para la Construcción y la Orde-nación del Territorio (BBR), Bonn.

52 Véase el Primer informe sobre la cohesión económica y social 1996(nota nº 38), p. 55.

53 Véase el Sexto informe periódico (nota nº 49).

54 Wisssen, L. Van: Demografía regional de las empresas en Europa:aspectos generales (en inglés). Instituto Interuniversitario de Demo-grafía de los Países Bajos. La Haya, 1997.

55 Anuario EUROSTAT 1997, Luxemburgo, 1997.

56 Véase: Oficina Estadística Federal. Anuario estadístico de 1998 pa-ra el extranjero (en alemán), Wiesbaden, 1998, p. 366.

57 Estrategia Territorial Europea; borrador completo (véase nota nº21). Glasgow, 1998, p. 15 y siguientes.

58 Banco Mundial (ed.): Indicadores del desarrollo mundial 1998 (eninglés).

59 Agencia Europea del Medio Ambiente: El medio ambiente en Eu-ropa. Informe Dobris. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Co-munidades Europeas, Luxemburgo (en inglés), 1995, p. 323 y si-guientes. Estos trabajos comprenden el conjunto del territorio euro-peo, incluidas Europa central y oriental y la parte europea de Rusia.La Agencia señala que las estimaciones de las emisiones mundialesno son muy fiables.

60 Ibidem.

61 Ibidem.

62 Estrategia Territorial Europea, borrador completo (véase nota nº21). Glasgow, 8 de junio de 1998; p. 25.

63 Ibidem, p. 26.

64 Agencia Nacional de Planificación Territorial. Modelos territorialesdel transporte. Atlas del transporte por carretera en Europa (en in-glés). La Haya, 1997, p. 6.

65 Complementareidad del transporte por ferrocarril y por vía aérea(Estudio para la Agencia Nacional de Planificación Territorial) (eninglés). Stratagem, Amsterdam, 1997.

66 Ibidem.

67 Véase la ETE, borrador completo (nota nº 21), p. 30.

68 Estrategia de la Unión Europea en materia de biodiversidad (véasela nota nº 35).

69 Véase el “Anuario estadístico de 1998 para el extranjero”(nota nº56), p. 185.

70 Véase el Primer borrador oficial de la ETE (nota nº 19), p. 34.

ETE

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