Evaluacion de la seguridad alimentaria y la agricultura en ...

Guatemala, agosto de 2010

Evaluación de la seguridad alimentaria y la agricultura en Guatemala:Diagnóstico y propuestas de acción

Documento de trabajo 03-2010

Evaluación de la seguridad alimentaria y la agricultura en Guatemala: Diagnóstico y propuestas de acción

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UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR

Autoridades institucionales

Rector Rolando Alvarado, SJ Vicerrectora académica Marta de Penedo Vicerrector de investigación y proyección Carlos Cabarrús, SJ Vicerrector de integración universitaria Eduardo Valdés, SJ Vicerrector administrativo Ariel Rivera Secretaria general Fabiola Padilla

Director IARNA Juventino Gálvez

Elaboración del documento

Ottoniel Monterroso Jaime Arturo Carrera

Con aportes de:

Beatriz Villeda

José Luis Jiménez


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URL–IARNA (Universidad Rafael Landívar, Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente). (2009). Evaluación de la Seguridad Alimentaria y la Agricultura en Guatemala: Diagnóstico y Propuestas de Acción. Guatemala: Autor. Documento de trabajo 03-2010 iv +42 p. Descriptores: disponibilidad y acceso de alimentos, agricultura, economía campesina, seguridad alimentaria.


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Tabla de contenidos

Tabla de contenidos _____________________________________________________________iii

Presentación ____________________________________________________________________ iv

1. Distribución geográfica y causas de la inseguridad alimentaria en Guatemala 1

a) El estado de la seguridad alimentaria y nutricional en Guatemala __________________ 1

b) Inseguridad alimentaria y pobreza en Guatemala ________________________________ 2

c) Tendencias del cambio climático ______________________________________________ 3

2. Capacidad productiva agrícola y alimentaria ___________________________________ 6

a) Desempeño de la economía guatemalteca _____________________________________ 6

b) roducción de granos básicos _________________________________________________ 7

3. Tipificación de productores agrícolas en Guatemala ___________________________ 11

a) Campesinos sin tierra ______________________________________________________ 11

b) Agricultura de subsistencia: producción de granos básicos ______________________ 12

c) Agricultura campesina excedentaria y comercial pequeña _______________________ 14

d) Productores comerciales grandes ____________________________________________ 15

4. Infraestructura y desarrollo de infraestructura ________________________________ 17

5. Institucionalidad pública para la seguridad alimentaria ________________________ 22

a) La Ley de SAN, CONASAN y SESAN ________________________________________ 22

b) Políticas para el crecimiento económico rural y la seguridad alimentaria ___________ 23

c) Inversión pública en agricultura y seguridad alimentaria _________________________ 23

d) Sistema de investigación y extensión _________________________________________ 25

6. Cooperación internacional referente a seguridad alimentaria y agricultura ______ 27

7. Participación del sector educativo en la seguridad alimentaria nacional _________ 30

8. Participación del sector privado y sociedad civil en seguridad alimentaria ______ 32

9. Orientaciones para el desarrollo rural y SAN en Guatemala ____________________ 34

a) La importancia del sector agrícola en las políticas de seguridad alimentaria ________ 34

b) Intervención diferenciada por tipo de productor ________________________________ 35

c) Instrumentos para los productores campesinos de subsistencia __________________ 36

d) Instrumentos para la economía campesina excedentaria ________________________ 37

e) Institucionalidad pública para seguridad alimentaria y agricultura _________________ 39

Bibliografía _____________________________________________________________________ 40


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Presentación En el marco del programa de investigación sobre Socio Economía Ambiental, impulsado por el Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (IARNA) de la Universidad Rafael Landívar (URL), se han desarrollado un conjunto de investigaciones vinculadas al desarrollo rural y más específicamente a la seguridad alimentaria y nutricional, sobre todo en los últimos cuatro años. En apego al enfoque de trabajo y al espíritu institucional de la Universidad Rafael Landívar y del IARNA, estas investigaciones se han desarrollado en sociedad con instancias gubernamentales con responsabilidades directas en el desarrollo rural y con entidades de la sociedad civil que trabajan a favor de estos mismos propósitos. Uno de los aspectos relevantes de las investigaciones conducidas se refiere a la categorización de los productores rurales, aspecto que resulta fundamental para focalizar políticas públicas. En este sentido, se han identificado cuatro categorías de productores rurales agrícolas, a saber: campesinos productores sin tierra, productores de subsistencia, productores excedentarios (pequeño productor comercial) y grandes productores agrícolas comerciales. Considerando que la pobreza y la inseguridad alimentaria y nutricional se concentran en los grupos de campesinos productores sin tierra y campesinos de subsistencia (estos últimos producen para autoconsumo, pero dependen de un salario agrícola), la creación de empleos es un eje estratégico de las políticas rurales. La idea fuerza que se ha estructurado en los diferentes estudios del IARNA radica en el hecho de que la producción agrícola excedentaria (por ejemplo, en unidades menores de siete hectáreas) tiene un rol importante en el desarrollo rural, principalmente por su capacidad para crear empleos agrícolas y no agrícolas. El presente documento abona en dicha dirección, para hacer el vínculo entre el crecimiento agrícola, la disminución de pobreza rural y la seguridad alimentaria.

Para el desarrollo de las investigaciones, se reconoce el apoyo técnico y financiero proveído por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID), a través del Programa de Comercio y Competitividad (administrado por Abt Assoc.). El instituto deja constancia de su agradecimiento a los investigadores responsables y de apoyo en la conducción de esta valiosa investigación. Al mismo tiempo, aspiramos a que esta investigación contribuya al debate nacional en torno al desarrollo rural, pero sobre todo a la puesta en marcha de acciones concretas para eliminar, o al menos mitigar las causas de pobreza e inseguridad alimentaria nacional.

MSc. Juventino Gálvez Director

Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente Universidad Rafael Landívar


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1. Distribución geográfica y causas de la inseguridad alimentaria en Guatemala

a) El estado de la seguridad alimentaria y nutricional en Guatemala

La seguridad alimentaria y nutricional (SAN) es reconocida como un derecho humano básico y como prerrequisito para alcanzar mejores niveles de desarrollo humano. Se ha comprobado que la malnutrición desacelera el crecimiento económico y perpetúa la pobreza debido a cuatro factores: i) pérdidas directas de productividad e ingreso derivado del mal estado de salud, ii) pérdidas indirectas por el deterioro de las funciones cognitivas y la falta de escolaridad, iii) pérdidas por el aumento de los costos de la atención en salud, y iv) pérdidas en el potencial biológico humano. Si la malnutrición no es tratada antes de los tres años de edad, reduce las posibilidades de desarrollo intelectual y físico de quien la sufre (World Bank, 2006). La seguridad alimentaria depende, en general, de la disponibilidad y acceso a alimentos; la nutrición, en cambio, depende de la cantidad y calidad de alimentos consumidos, así como de las condiciones de salud y saneamiento ambiental que permiten al organismo aprovechar de manera óptima los alimentos.

En el país, las condiciones de inseguridad alimentaria y nutricional se evidencian al analizar los indicadores de desnutrición crónica, global y aguda. El 49% de los niños menores de cinco años presenta alta prevalencia de desnutrición crónica (baja talla para edad); este indicador es de 28% en el área urbana y de 50% en la rural. En los hogares en los que la madre no tiene ningún grado de escolaridad, la desnutrición crónica de niños es de 66%, y en los que tiene educación secundaria es de 19%. Estos indicadores muestran la importancia de incluir la educación de las madres en las políticas de seguridad alimentaria y nutricional. La desnutrición crónica alcanza el 70% en la población indígena y 36% en la ladina. En los municipios más pobres, la desnutrición crónica alcanza hasta al 70% de los niños menores de cinco años. La desnutrición global (bajo peso en relación a la edad) es en promedio del 23%, pero hay mayor incidencia en la población rural, indígena y en niños cuya madre no tiene ningún grado de escolaridad. La desnutrición aguda (bajo peso para talla), que se da por pérdida de peso en poco tiempo por falta de alimento, se ubicaba en 2% según la Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (ENSMI) (MSPAS et al. 2003). Cuando se han dado crisis por

La pobreza e indigencia son las principales causas de la inseguridad alimentaria en Guatemala. La población en pobreza depende de la agricultura y de los empleos rurales para cubrir sus necesidades de alimentos. El cambio climático, expresado en cambios de temperatura y de los períodos de lluvias en la región centroamericana, impactará negativamente en la seguridad alimentaria de la población.


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desastres naturales u otras condiciones, ésta ha alcanzado hasta el 6% en la población afectada. Con respecto a la malnutrición, el III Censo de talla en escolares de primer grado del sector oficial de Guatemala (MINEDUC/SESAN, 2009), analizó 459,808 niños, encontrándose diferencias en la desnutrición crónica según edad. En efecto, ésta es mayor para los niños de ocho y nueve años que muestran prevalencias de 52% y 60% respectivamente, mientras que para los niños de seis y siete años las prevalencias encontradas fueron de 35% y 40%. Esto evidencia que entre mayor es la edad de los niños, mayor es el daño nutricional. Con relación al exceso en la ingesta de alimentos, el sobrepeso manifiesta una evolución creciente, afectando a mujeres en un 28%, hombres en un 11% y niños menores de 5 años en un 4% (MSPAS et al, 2003). Según la Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (MSPAS et al, 2003), la obesidad es mayor en mujeres (9%) que en hombres (2%). Este problema constituye una amenaza para la salud de las personas, ya que está asociada directamente a enfermedades crónicas como la diabetes y la hipertensión, entre otras. Finalmente, debe agregarse que se ha tenido un incremento en el número de niños con problemas de cretinismo por falta de yodo, de tubo neural por falta de acido fólico, de infecciones por falta de vitamina A, y de anemia en mujeres y niños por falta de hierro (MSPAS et al. 2003).

b) Inseguridad alimentaria y pobreza en Guatemala

La inseguridad alimentaria se encuentra focalizada principalmente en el altiplano occidental de Guatemala (Mapa 1). De acuerdo con los índices de inseguridad alimentaria definidos por la SEGEPLAN (2008), los valores más altos se registran en los departamentos de Huehuetenango, San

Marcos, Quetzaltenango, Quiché, Totonicapán y Sololá. Setenta municipios de estos departamentos concentran el 73% de municipios con índices de inseguridad alimentaria entre los valores de 68 y 99. Las estimaciones del Sistema Mesoamericano de Alerta Temprana para la Seguridad Alimentaria (MFEWS, 2005), identifican además de la zona del altiplano occidental, al corredor seco de Zacapa y Chiquimula, Jutiapa y Alta Verapaz como zonas vulnerables a la inseguridad alimentaria. Según MFEWS (2005), la población que más sufre de inseguridad alimentaria son los campesinos sin tierra, campesinos de subsistencia, pescadores artesanos sin acceso a tierra costera, y asalariados en zonas urbanas y semiurbanas. Las condiciones de pobreza y pobreza extrema son las principales causas de la inseguridad alimentaria y nutricional en Guatemala. La seguridad alimentaria se ve afectada por el escaso acceso a los medios de producción de alimentos, como la tierra y capital, así como a fuentes permanentes de empleo. Adicionalmente, la baja en el envío de remesas ha disminuido los ingresos de un número considerable de familias, incidiendo directamente en la compra de alimentos. La pobreza se encuentra focalizada principalmente en el altiplano occidental de Guatemala (Mapa 2). La alta correlación que existe entre los indicadores de pobreza y seguridad alimentaria se puede corroborar al comparar los mapas 1 y 2. De acuerdo con SEGEPLAN (2008), en el año 2002 los porcentajes más altos de pobreza se registraron en los departamentos de San Marcos, Huehuetenango, Quetzaltenango, Quiché, Totonicapán y Sololá. Los orígenes de la pobreza, los cuales también son causa de la desnutrición, imposibilitan que grandes segmentos de la población accedan a recursos, al


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conocimiento y a las oportunidades de disfrutar un modo de vida digno. En Guatemala existen grandes desigualdades en el reparto de los recursos, los servicios y el poder; ejemplo de ello son la distribución de las tierras productivas y el capital, así como el acceso a los mercados, al crédito y a servicios de información o de asesoría. Lo mismo ocurre con los servicios sociales como educación, salud, agua y saneamiento. La desigualdad en el acceso a los servicios perjudica más a las zonas rurales, en las cuales vive el 72% de los pobres.

c) Tendencias del cambio climático Los efectos climáticos adversos impactarán negativamente la seguridad alimentaria de amplios grupos de la población guatemalteca. En los últimos 20 años, Centroamérica ha sido afectada por fenómenos naturales extremos, que han puesto en evidencia la vulnerabilidad social y ambiental de la

región. En primera instancia, se reporta una tendencia negativa en la precipitación y un aumento de la temperatura regional de 1° C. Proyecciones del Panel Inter-gubernamental de Cambio Climático (IPCC, 2007) estiman que la temperatura media anual aumentará de 1.8° C a 5° C para el año 2080, y diversos estudios proyectan una disminución de 9% de la precipitación promedio en Centroamérica –aunque puede esperarse mayor impacto en Guatemala y el sur de México que en el resto de la región–. El estudio de Parry et al. (2004) sugiere que las tendencias estimadas afectarán a la agricultura, donde se suponen disminuciones de rendimientos en grano básicos de hasta un 30% a finales del siglo XXI. Dada la alta vulnerabilidad ante crisis ambientales, se espera que los productores de subsistencia y de pequeña escala sean los más afectados.


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Mapa 1. Índice de vulnerabilidad alimentaria a nivel municipal por rangos

Fuente: SEGEPLAN, 2008.


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Mapa 2.

Mapa de pobreza a nivel municipal por rangos

Fuente: SEGEPLAN, 2008.


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2. Capacidad productiva agrícola y alimentaria

a) Desempeño de la economía guatemalteca

Del año 2004 al 2007, la economía guatemalteca experimentó un crecimiento constante, llegando a una tasa de 6.3% en 2007. Sin embargo, a partir del último trimestre del 2007 se observó un deterioro generalizado de los principales indicadores económicos, provocado por la situación económica mundial, finalizando el 2008 con un crecimiento del 4.0%. El Bango de Guatemala (Banguat) y otras instancias económicas estiman que el Producto Interno Bruto (PIB) en Guatemala crecerá un máximo de 1% en el 2009 (CEPAL, 2009b). El Índice Mensual de la Actividad de la Economía (IMAE, principal indicador del PIB en el corto plazo) a julio 2009 confirma dicha tendencia (Banguat, 2009a). La crisis económica mundial, y en especial la recesión en los Estados Unidos, provocaron en Guatemala una disminución de las exportaciones, de las remesas familiares, de la inversión y de los ingresos fiscales. Además, se pronostica una atenuación en el ritmo de crecimiento de la agricultura y la construcción (CEPAL, 2009b). En efecto, a agosto de 2009, el Banguat reportó una disminución de las exportaciones del 9.4% (con respecto a agosto 2008), las remesas disminuyeron 10% (de septiembre 2008 a septiembre

2009) y la recaudación fiscal disminuyó en 7% (Banguat, 2009b). La crisis también se ha manifestado en la pérdida de empleos, pues de enero del 2008 a enero de este año se perdieron 55 mil empleos formales (ASIES, 2009). Para afrontar la crisis, el Gobierno de Guatemala puso en marcha el Programa Nacional de Emergencia y Recuperación Económica, el cual establece once políticas y acciones para superar los efectos adversos de la crisis económica. Sin embargo, a la fecha no se han logrado establecer los consensos necesarios para disponer de ingresos para afrontar dicha crisis, en donde la reforma fiscal ha tenido limitaciones para ser aprobada en el Congreso de la República. Como alternativa, se han suscrito diversos préstamos con agencias financieras multilaterales, por lo que se prevé que la deuda pública crezca a finales del 2009. El sector servicios contribuyó en 2008 con el 59% del PIB, seguido de las industrias manufactureras (18% de PIB), el sector agrícola ampliado (13%) y otros sectores económicos con un 7% del PIB (Figura 1). El IMAE reporta a julio 2009, tasas negativas de crecimiento para café (-2.4%) y maíz (-5%), y tasas positivas pero menos dinámicas para el banano (4%), hortalizas (2.5%) y sector pecuario (3%).

La producción de alimentos no es causa de inseguridad alimentaria en Guatemala, sin embargo, debe reconocerse que la crisis económica mundial y el cambio climático podrían afectar la capacidad productiva nacional. La producción de maíz y frijol ha aumentado en los últimos años, debido a aumentos en los rendimientos y mayores incentivos de precio. La producción agrícola en 2009 crecerá a un menor ritmo, pero aún será positivo.


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Figura 1 Estructura porcentual del PIB según actividad económica, 2007 y 2008

(porcentaje)

Fuente: Banguat, 2009b.

b) roducción de granos básicos Durante el período de 2002-2008, la producción de maíz en Guatemala presentó un crecimiento promedio anual de 5%, y el frijol creció a una tasa anual de 2%. En el 2008, se produjo un total de 1.6 millones de toneladas de maíz y 200 mil toneladas de frijol (Figura 2). Los aumentos en la producción de maíz y frijol que se observan a partir del 2001 se deben a mejores rendimientos, probablemente propiciados

por los subsidios a los fertilizantes y semillas mejoradas del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación –MAGA- (PMA, 2008), y a incrementos en los precios reales del grano (Figura 4). En efecto, el rendimiento promedio en el maíz durante el período 1996-2004 fue de 1.66 toneladas por hectárea (t/ha), mientras que para el período 2004-2008 fue de 2.42 t/ha.

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Servicios Industrias manufactureras

Agricultura, silvicultura, caza

y pesca

Otros Explotación de minas y

canteras

2007 2008


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Fuente: CEPAL, 2009a.

El 51% de la producción nacional de maíz se concentra en los departamentos de Petén (21% del total), Alta Verapaz (10%), Jutiapa (8%), Quiché (6%) y Retalhuleu (6%). Por su parte, el 61% de la producción de frijol se concentra en los departamentos de Petén (27%), Jutiapa (13%), Chiquimula (10%), Santa Rosa (7%) y Jalapa (6%) (INE, 2004).

A nivel nacional se produce principalmente maíz blanco, el cual se destina al consumo doméstico. Las importaciones de maíz blanco representan el 4% del consumo nacional, lo que implica que Guatemala cubre su consumo con la producción nacional. El 96% de las importaciones son de maíz amarillo, el cual se destina para alimento de ganado y concentrados (Figura 3).

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)Figura 2

Producción de granos básicos en Guatemala, 1996-2008(en miles de toneladas)

Frijol Arroz Maíz


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Fuente: SIECA, 2009.

A partir de enero 2008 se ha observado una tendencia al alza de los precios reales de maíz, similar a la que se aprecia en los mercados internacionales (Figura 4). El alza en los precios internacionales afecta a los consumidores urbanos, principalmente a las familias más pobres. Los precios reales de septiembre y octubre 2009 han sido afectados por la cosecha nacional, las importaciones provenientes de México y las donaciones de países amigos.

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2006 2007 2008 2006 2007 2008

Maiz amarillo Maiz blanco

Figura 3Balanza comercial de maíz blanco y amarillo, 2006 - 2007

(En miles de toneladas)

EXPORTACIONES

IMPORTACIONES

SALDO


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Fuente: Elaborado con base en MAGA, 2009 (precios de La Terminal).

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Figura 4Precios reales (2000=100) del maíz en Guatemala,

Ene-08 a Sep-09


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3. Tipificación de productores agrícolas en Guatemala

El Censo Agropecuario (INE, 2004) refiere que en el 2003, el 45% de fincas correspondía a fincas menores de 0.7 ha y ocupaban el 3% del territorio nacional. El 47% eran fincas entre 0.7 y 7 ha y ocupaban el 18% del territorio; el 8% eran fincas con superficies mayores de 7 ha y ocupaban el 78% del territorio nacional. Lo anterior muestra la distribución desigual entre el número de fincas, su tamaño y su cobertura, lo que implica un patrón concentrador de la tierra en pocas fincas grandes. Un análisis de la información de los censos de los años 1950, 1964, 1979 y 2003 evidencia un incremento en el número de micro parcelas y una reducción del tamaño de las mismas. Es decir, existe un proceso de minifundización del territorio que se agudiza con la formación de nuevas familias y la falta de oportunidades de generación de ingreso proveniente de otras fuentes. A esto se debe agregar que la mayoría de los productores no cuentan con títulos de propiedad, ya que el fortalecimiento del catastro y la regularización de la tenencia se iniciaron a finales de los años 90. Un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Taylor et al., 2006) tipifica a los hogares rurales

con base en la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –ENCOVI– 2000, encontrándose cinco tipos de productores en Guatemala. El Cuadro 1 presenta las características principales de cada grupo.

a) Campesinos sin tierra Los campesinos sin tierra representan el 16% del total de productores, y se refiere a las personas que no cuentan con tierra para fines agropecuarios, pero que su ingreso proviene principalmente de la agricultura. El estudio de Taylor et al. (2006) divide a este tipo de productores según su nivel de escolaridad en dos subgrupos: capacitación baja (promedio de 2.5 años de educación formal) y capacitación alta (promedio de 11.4 años). Los campesinos sin tierra y con baja escolaridad tienen un ingreso medio anual de Q20,466 (95% de salarios y 5% de remesas), mientras que los de alta capacitación su ingreso es de Q45,306 (98% de salarios agrícolas). Los campesinos sin tierra viven en condiciones de mayor pobreza que los hogares con alta capacitación. Por ejemplo, el 68% de estos hogares cuenta con agua entubada, mientras que para los de alta capacitación es del 75%; el 43% de las viviendas tiene piso de tierra (versus 16%), y el 75% tiene letrina (vs 78% de los hogares con capacitación alta).

La tipificación de productores identifica a los campesinos sin tierra (15% del total), campesinos de subsistencia (53%), campesinos excedentarios (24%), productores comerciales medianos (5%) y comerciales grandes (2%). Los problemas de inseguridad alimentaria se encuentran en los campesinos sin tierra y el campesino de subsistencia.


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Cuadro 1. Tipificación de productores rurales en Guatemala

Definición Principales características No. hogares Porcentaje

Sin tierra No poseen tierra para la producción, se emplean en agricultura.

190,388 16

Campesinos de subsistencia

Producen granos básicos en extensiones menores a 1manzana, producen para autoconsumo, no contratan mano de obra externa al hogar.

659,922 53

Campesinos excedentarios

Poseen menos de 5 manzanas de tierra, venden su producción pero conservan para autoconsumo, contratan mano de obra externa.

295,854 24

Comerciales pequeños

Poseen menos de 32 manzanas de tierra, producen para el mercado, contratan mano de obra externa.

66,752 5

Comerciales grandes

Poseen más de 32 manzanas, producen productos tradicionales de exportación.

26,129 2

Total 1,239,045 100 Fuente: Taylor et al., 2006, con base en ENCOVI 2000.

b) Agricultura de subsistencia: producción de granos básicos

La agricultura de subsistencia representa el 53% de los productores y es la encargada de la producción del 67% de los granos básicos del país. La agricultura de subsistencia produce en unidades menores de 5 manzanas y es principalmente para el autoconsumo, requiere del trabajo asalariado agrícola para complementar sus ingresos familiares. Los campesinos de subsistencia, conjuntamente con los campesinos sin tierra, conforman la población que más sufre de la inseguridad alimentaria. La agricultura de subsistencia representa el 53% de productores; quienes son los principales proveedores de granos básicos en Guatemala (67% de maíz nacional), y dedican un gran porcentaje de la producción para el autoconsumo. Poseen fincas de menos de 5 manzanas, pero cuentan con tecnologías menos desarrolladas que los productores excedentarios. (INE, 2004).

En los 125 municipios priorizados por el Gobierno de Guatemala para focalizar políticas de desarrollo rural, se concentran 312 mil hogares productores de maíz, donde se produce el 40% de dicho grano básico. El tamaño promedio de finca es de 0.9 ha, con un rendimiento medio de 1.5 t/ha (URL, IARNA 2008b). La producción para autoconsumo es parte fundamental de la seguridad alimentaria rural. La FAO (2009) ha monitoreado durante el presente año las reservas de maíz y frijol en diferentes zonas del país. La Figura 5 muestra las reservas de maíz y frijol por familia, donde se aprecia que la cosecha del año anterior llega a cubrir la demanda familiar aproximadamente hasta el mes de julio. A partir de agosto, las familias pobres rurales se abastecen de los mercados, y a partir de octubre-noviembre de sus cosechas. Sin embargo, según reporta la FAO (2009), este año es de particular preocupación para los productores, pues las cosechas de maíz y frijol se perdieron debido a la sequía.


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El trabajo asalariado es una fuente importante de ingresos para las familias campesinas de subsistencia. En la segunda mitad del año los productores se emplean en las zonas cafetaleras y cañeras.

Fuente: FAO, 2009.

Es de hacer notar que la agricultura campesina de subsistencia produce en sistemas agroforestales, los cuales contribuyen a satisfacer la demanda de alimentos e ingresos durante el año. Los principales sistemas son los huertos caseros, los sistemas de milpa (donde se combina maíz, frijol y especies maderables), entre otros. Los sistemas agroforestales son sistemas adecuados para las condiciones topográficas nacionales, por lo que contribuyen a la conservación de los recursos naturales.

En octubre de 2009, los mercados de granos están siendo abastecidos por la producción de Petén, Ixcán y Alta Verapaz, en la región norte; de Nueva Concepción, La Máquina, Retalhuleu, y de la Boca Costa de Jutiapa y Santa Rosa en el sur del país (FAO, 2009). Lo anterior, aunado a las importaciones, ha propiciado que los precios promedio disminuyan en octubre (Figura 4). El problema de seguridad alimentaria es entonces, bajo acceso a los alimentos, y no precisamente desabastecimiento de granos básicos en los mercados nacionales.

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Figura 5Reservas promedio por familia de maíz y frijol en la región

Oriente(En quinatales por familia)

MAIZ FRIJOL


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c) Agricultura campesina excedentaria y comercial pequeña

La agricultura campesina excedentaria y comercial pequeña producen principalmente productos no tradicionales de exportación y productos para el mercado local. No dominan la cadena comercial completa, sino que dependen de los agentes intermediarios. Este tipo de agricultura es la que puede generar el mayor crecimiento de empleos agrícolas y contribuir a disminuir la pobreza rural. Los productores campesinos excedentarios representan el 24% del total de productores y los comerciales medianos el 5%. Producen rubros tales como arroz, cardamomo, café, hortalizas y frutas. Los productos no tradicionales de exportación han mostrado crecimientos dramáticos de 1982 a la fecha. Hasta principios de los ochentas, las exportaciones guatemaltecas consistían principalmente de seis productos tradicionales (café, banano, azúcar, carne, algodón y cardamomo) y de una serie de productos manufacturados para el mercado centroamericano. De 1990 a 2008, las exportaciones de frutas crecieron 946%, las de verduras frescas crecieron un 5,450% y las verduras preparadas lo hicieron en un ritmo de 1,600% durante dicho período (Banguat, 2009c). Lo anterior ejemplifica la capacidad y potencial de la agricultura excedentaria campesina y comercial para producir y cumplir con las exigentes normas mundiales de exportación. El Censo Agropecuario del 2003 refiere que la producción de arroz alcanzó el volumen de 258 mil quintales en una superficie cultivada de 6.76 miles de manzanas, lo que generó una producción promedio de 38 qq/mz. El tamaño promedio de unidad productiva es de 2.5 manzanas, sin embargo en Izabal el promedio se eleva a 5.1 y en Suchitepéquez a 9.9. El total de unidades productivas reportadas para este cultivo es de 2,756. Información periodística

de octubre del 2009 reporta una producción record para el presente año de alrededor de 600 mil quintales (Prensa Libre, 12 octubre 2009). Este cultivo tiene perspectivas positivas de crecimiento porque la producción nacional solamente cubre entre un 18% a un 25% de la demanda local. El cardamomo es otro cultivo de agricultura campesina y comercial, el cual se destina casi en su totalidad a la exportación. Se produce en 150 mil unidades productivas de entre una a dos manzanas. En el 2008 las exportaciones record fueron de US$208 millones; para mayo del 2009 ya sumaban US$172, lo que anticipa la superación de la cifra del año anterior. La cosecha del año 2009 es un 10% superior a la del año anterior y también los precios han mejorado. En el 2008 se obtuvieron precios de entre Q1,500 y Q3,000 por quintal y se producen entre dos y tres quintales por manzana. Los pequeños productores reciben alrededor del 40% de ese precio, pues no manejan los canales de procesamiento y comercialización. En términos generales, 4 ó 5 empresas exportan el 80% de la producción. Las expectativas de este producto son buenas para los pequeños productores, pero debe reconocerse que los precios internacionales son variables. El cultivo del café se desarrolla en alrededor de 300 mil hectáreas, área similar a la que existía antes de la crisis del 2000, pero la producción se ha desplazado a regiones de mayor altitud donde se encuentran ubicados un buen número de pequeños productores. El mercado mundial se ha reestructurado demandando café de calidad, y Guatemala ha logrado abrir un espacio importante de dicho mercado. De esa manera, los pequeños productores de café han pasando de 60 mil, a 90 mil productores en los últimos 10 años. A pesar de que el volumen de exportación decreció en el 2008, el monto de divisas fue superior, alcanzando US$646 millones. Las predicciones para el año cafetalero 2009/2010 que se inicia en octubre, son que


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se elevará en un 6.6% el volumen exportable. El mercado nacional también ha crecido demandando café de calidad. Las perspectivas de este cultivo parecen ser positivas. La producción de hortalizas se realiza en 30 mil hectáreas (Agexport, 2009). Los principales rubros de exportación son los diferentes tipos de arveja, ejote francés, brócoli, minivegetales y vegetales exóticos. La producción se exporta a los Estados Unidos dentro del marco de DR-CAFTA, y en menor escala a la Unión Europea. Existe también un mercado amplio con los países de Centroamérica que demandan una gama variada de productos hortícolas. El sector ha crecido constantemente desde la década de los ochenta. Aunque no se tiene un dato totalmente confiable, se considera que alrededor de 100 mil pequeños productores están vinculados con las hortalizas (Ruta, 2006). Estos productos generan en la actualidad alrededor de US$ 190 millones. En cuanto a las frutas, las más destacadas son el melón, el mango y las berries. El primero tiene ya varias décadas de desarrollo y, aunque ha sufrido altibajos, se ha mantenido en el mercado. El segundo es un producto que ha logrado un crecimiento relativamente rápido al lograr exportar a los Estados Unidos bajo ciertas normas de calidad e inocuidad de alimentos. Las berries también han presentado fluctuaciones, pero ha ido mejorando en sus procesos de manejo agronómico y de inocuidad. Durante el 2008, las exportaciones de verduras y legumbres crecieron 22% y las frutas y sus preparados un 12%. El mayor crecimiento se alcanzó en las exportaciones hacia Centroamérica, en donde las flores, plantas y similares crecieron 27% y las frutas y sus preparados un 21%. La producción campesina excedentaria y comercial pequeña, al realizarse en microparcelas menores de cinco manzanas, emplea gran cantidad de mano de obra, por

lo que se reconoce como motor para dinamizar las economías locales (URL, IARNA, 2006). Al ser generadoras de empleo, este tipo de producción tiene un alto potencial en las políticas de disminución de pobreza y seguridad alimentaria de Guatemala. Este tema se analiza con mayor detenimiento en la última sección de este documento.

d) Productores comerciales grandes La agricultura tradicional de exportación se realiza principalmente por la agricultura comercial grande. Los productos que se exportan son azúcar, café, banano y hule, entre otros. A pesar de la crisis económica del 2008/2009, las exportaciones agrícolas han mostrado crecimiento. Aunque Guatemala ha logrado diversificar los destinos de sus exportaciones, el mercado estadounidense continúa siendo importante. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que, a pesar de que las exportaciones nacionales a los Estados Unidos disminuyeron 18% en 2008/2009, las exportaciones de siete rubros agrícolas aumentaron 9%. Esto es más relevante aún si se considera que las importaciones totales de los Estados Unidos en estos productos disminuyeron un 6%. El Ministerio de Economía (MINECO, 2009) reporta que los productos agrícolas que presentaron una acción positiva y que amortiguaron la caída general de las exportaciones en el 2008 (representando el 24% del total de las exportaciones) fueron el hule natural, el azúcar, el cardamomo y las estructuras de madera. Los productos que sufrieron caídas intermedias o leves en cuanto a volumen fueron el café y las frutas frescas y congeladas. Las previsiones de crecimiento de los productos tradicionales de exportación son positivas, dado que se proyectan cifras de crecimiento de cardamomo, banano y azúcar alrededor del 177%, 82% y 90%,


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respectivamente. En menor proporción está creciendo el hule natural. El azúcar exportó en 2008 US$378 millones, lo cual representó el 4.9% de las exportaciones nacionales. El cultivo de caña de azúcar se ha expandido constantemente desde hace varios años, alcanzando cerca de 280 mil hectáreas. La caña de azúcar se cultiva principalmente en la costa sur del país, pero en los últimos años se ha expandido al nororiente y en la Franja Transversal del Norte. La industria cañera se ha convertido en una compleja red integrada vertical y horizontalmente, lo que le ha permitido mejorar la eficiencia y eficacia de sus procesos, tanto de producción primaria, como de la industria y la comercialización; así como de sus empresas paralelas generadoras de energía y alcoholes. En Guatemala se están

alcanzando promedios de producción semejantes a los mayores y mejores productores de azúcar del mundo, y el país figura entre los principales abastecedores mundiales. Las unidades productivas de caña de azúcar en el país son grandes. El producto parece tener buenas expectativas en el mercado mundial puesto que el precio se ha mantenido más alto que en los últimos años. Otro producto importante de exportación es el banano, que alcanzó US$337 millones durante el 2008, 12.9% más alto que el año anterior, aumento propiciado fundamentalmente por el incremento del volumen de las exportaciones. El hule, que también se produce en plantaciones grandes, se ubica en fincas de la costa sur y del nororiente en el departamento de Izabal.


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4. Infraestructura y desarrollo de infraestructura

A partir de la Firma de la Paz en 1996, Guatemala ha presentado un crecimiento constante de inversiones en infraestructura. Por ejemplo, la tasa media de crecimiento anual de caminos creció un 2% (donde los caminos asfaltados crecieron a un ritmo del 8% anual), la cobertura de electrificación creció 3% anualmente y la telefonía lo hizo a un ritmo anual de 27%. Sin embargo, las inversiones en infraestructura han estado orientadas hacia aquellos rubros que promueven crecimiento económico y mejoran la competitividad del país. Las zonas marginales han recibido menos atención.

Las condiciones de infraestructura de los 125 municipios más pobres del país fueron analizadas por URL/IARNA (2008a). En dicho documento se muestra que, con respecto a la red vial (número de kilómetros de carretera por superficie del municipio), el 50% de los 45 municipios más pobres se encuentra en niveles muy bajos de obras viales (Mapa 3). Específicamente, Huehuetenango es el que mayor número de municipios tiene con muy bajo y bajo índice de vialidad; le siguen Quiché, Alta Verapaz, Sololá y San Marcos.

El desarrollo de infraestructura se ha focalizado en las áreas urbanas y en el fomento de condiciones competitivas al comercio internacional. Ello ha propiciado que las áreas rurales pobres queden rezagadas en el desarrollo de infraestructura.


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Mapa 3 Índice de vialidad en los 125 municipios más pobres de Guatemala

Fuente: URL, IARNA, 2008a.


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Mapa 4 Porcentaje de hogares con acceso a agua potable en los 125 municipios más pobres de

Guatemala



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La conexión a redes de agua puede considerarse aceptable en los 125 municipios más pobres, pues la mayoría de hogares cuenta con acceso a agua (Mapa 4). Sin embargo, en 15 municipios (principalmente de Alta Verapaz y Petén), menos del 40% de hogares cuenta con el servicio. Debe reconocerse que aun existen disparidades entre los cascos urbanos y las

áreas rurales, las cuales quedan ocultas en las estadísticas.

Con respecto a población con conexión a drenaje, los 125 municipios en pobreza presentan los niveles más bajos del país, siendo el promedio de hogares con drenaje menor al 30% (Mapa 5).

Mapa 5

Porcentaje de hogares con acceso a servicio de drenaje en los 125 municipios más pobres de Guatemala



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Más del 60% de los hogares en los 125 municipios más pobres cuentan con energía eléctrica. Sin embargo, los municipios de Alta Verapaz, el norte de Quiché y Petén, tienen niveles muy bajos, en donde menos del 40% de los hogares cuenta con electrificación (Mapa 6). Finalmente, el riego para la agricultura representa el 40% del consumo nacional de agua. La demanda total de agua para riego

es estimada en 1,886 millones de metros cúbicos anuales (URL, IARNA, 2009), lo que representa el doble del consumo de la industria y sextuplica los volúmenes para consumo doméstico. La mayor demanda se registra en los departamentos de la costa sur y el oriente. Las cuencas que más contribuyen con el suministro de agua para riego son, en su orden, las de los ríos Achihuate y Nahualate en la costa sur y el río Motagua en el oriente del país.

Mapa 6

Porcentaje de hogares con acceso a servicios de electricidad en los 125 municipios más pobres de Guatemala



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5. Institucionalidad pública para la seguridad alimentaria

a) La Ley de SAN, CONASAN y SESAN La ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Decreto No. 32-2005), creó el sistema institucional de seguridad alimentaria y nutricional (SAN). El Reglamento de dicha ley fue establecido en el Acuerdo Gubernativo 75-2006 y en su posterior modificación a través del Acuerdo Gubernativo 100-2008. El Sistema Nacional de SAN está integrado, al más alto nivel político, por el Consejo Nacional de SAN (CONASAN), conformado por ministerios y secretarías vinculadas al tema, dos representantes del sector empresarial y cinco de la sociedad civil. Lo preside el Vicepresidente de la República y es el ente rector de la SAN. El nivel de coordinación y planificación técnica está constituido por la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN), adscrita a la Presidencia de la República. Las unidades ejecutivas están conformadas por los ministerios (rectores sectoriales).

Existe también la denominada Instancia de Consulta y Participación Social (INCOPAS), integrada por representantes democráticamente nombrados por la sociedad civil. La INCOPAS a su vez, nombra a sus representantes ante el CONASAN. Finalmente, se creó el grupo de apoyo de la cooperación internacional, el cual se constituye de manera voluntaria por las agencias de cooperación que laboran en Guatemala. A nivel descentralizado, se coordinan acciones dentro del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, donde se han constituido las comisiones departamentales de seguridad alimentaria y nutricional en las que participan representantes de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales del nivel local. Debe reconocerse, sin embargo, que aunque existen espacios institucionales para la participación de la sociedad civil, ésta es aún incipiente y se requiere de un mayor fortalecimiento. Una limitante es el hecho de que muchos productores y miembros de la sociedad civil no están organizados, lo que dificulta su participación institucional.

El sector público tiene una estructura institucional compleja, donde la coordinación entre ministerios y secretarías es importante para el impulso de políticas de seguridad alimentaria. La crisis económica del 2008/2009 ha causado una menor recaudación fiscal, con lo cual el gobierno central ha tenido dificultades para promover sus políticas de desarrollo. El sistema público de investigación y extensión está desarticulado, lo que representa un obstáculo para la dinamización de la agricultura excedentaria campesina.


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b) Políticas para el crecimiento económico rural y la seguridad alimentaria

Las políticas de desarrollo rural, y en específico de seguridad alimentaria y crecimiento económico, se pueden dividir en dos grandes áreas: las que están orientadas en el largo plazo, y las orientadas al corto plazo. Las primeras se refieren a las discusiones entre gobierno y sociedad civil llevadas a cabo en el seno de la Mesa de Desarrollo Rural. Las segundas son acciones que se implementan en cada una de las administraciones públicas por lo que han tenido diferentes orientaciones. A partir de 2002, se inició en Guatemala una compleja discusión sobre políticas de desarrollo rural, las cuales han definido los objetivos, grupos meta y rol del Gobierno en el desarrollo (Monterroso, 2009). En la actualidad, se cuenta con un planteamiento de política de desarrollo rural de consenso entre Gobierno y sociedad civil, avalado por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. Asimismo, se cuenta con una propuesta de ley de desarrollo rural que ha sido presentada al Congreso de la República. Las propuestas de política y ley buscan modificar la institucionalidad pública para el desarrollo, creando instrumentos de política para dinamizar las economías campesinas (Gobierno de Guatemala et al., 2009).

Con referencia a las políticas de corto plazo, la actual administración pública ha montado dos estrategias para el desarrollo rural: la política social rural, que está representada por el Programa de Transferencias Condicionadas; y la política de fomento económico, la cual es impulsada por el Programa de Desarrollo Rural (PRORURAL).

c) Inversión pública en agricultura y seguridad alimentaria

Desde 1996, el gasto público rural (GPR) del gobierno central ha sido el 26% del presupuesto público, lo que equivale a un promedio de 3% del GPR con respecto al PIB. El GPR del gobierno central puede dividirse en gasto social (50% del GPR), gasto en infraestructura rural (40%) y gasto en fomento productivo rural (10%) (Figura 6). El gasto directo en salud y nutrición de los últimos cinco años es equivalente al 25% del gasto social rural, lo que representó en 2006 más de Q1,300 millones (ejecutado por diversas instituciones del Estado).


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Fuente: Monterroso, 2009.

Al presupuesto del gobierno central debe sumarse la inversión que realizan las municipalidades y los consejos de desarrollo departamental (CODEDE), quienes implementan el 45% de la inversión pública nacional. En el 2007, por ejemplo, el gobierno descentralizado ejecutó más de Q4,500 millones, de los cuales el 27% se ejecutó en obras de agua y saneamiento. Considerando el GPR del gobierno central, más las inversiones de los gobiernos descentralizados, el gasto público rural en Guatemala es de US$272/cápita, lo que está por arriba del promedio de US$140/cápita de América Latina (Monterroso, 2009). Por ello, uno de los elementos principales del gasto público rural es hacerlo más eficiente, orientando el gasto hacia la inversión en bienes públicos y disminuyendo gastos en subsidios privados. Ruta (2009) menciona que “sólo el gasto orientado a bienes públicos mantiene efectos positivos en el crecimiento sectorial, mientras que las inversiones públicas en bienes privados han tenido efectos contraproducentes”.

En ese sentido, se propone mejorar la articulación, gestión y evaluación de este tipo de gasto para mejorar su eficiencia e impactos por medio de una plataforma única integrada de servicios públicos, especialmente para campesinos con potencial para pasar de una agricultura de subsistencia a una comercial. Esto se logra a través de brindar sistemas integrados de apoyo en titulación y registro de tierras, asistencia técnica y financiera, investigación e innovación, inteligencia de mercados y procesos fitosanitarios e inocuidad de alimentos. Lo anterior produciría un impacto importante en la población en pobreza no extrema, lo que podría complementarse a nivel regional con inversiones, por ejemplo, para fortalecer el manejo de cuencas y el mantenimiento de bosques comunitarios y naturales. Un elemento importante para poner en operación estas orientaciones es “identificar aquellas características que maximicen el impacto del gasto, tanto en el crecimiento, como en reducción de pobreza por regiones” (Ruta, 2009). Se encontró como evidencia que “el gasto público en bienes

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Año

Figura 6Composición del gasto público rural del gobierno central de

Guatemala, 1985–2006

Gasto social

Infraestructura

Fomento productivo


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privados (ej. fertilizantes) termina desplazando a la inversión privada” motor del crecimiento sectorial, lo que se constituye en argumento para reorientar el gasto agrícola hacia bienes públicos (ej. carreteras) (Ruta, 2009).

d) Sistema de investigación y extensión Desde mediados del siglo pasado Guatemala impulsó y apoyó las áreas de investigación, validación y transferencia de tecnología. Dicho interés se reflejó en la creación del Instituto de Ciencia y Tecnologías Agrícolas (ICTA), de la Dirección General de Servicios Agrícolas (DIGESA) y de la Dirección de Servicios Pecuarios (DIGESEPE) –estos dos últimos encargados de la extensión. A partir de la década de los noventa se transformó el sector público agrícola, desarticulando el sistema de extensión (DIGESA y DIGESEPE) y transformando el ICTA. El objetivo era contribuir con las políticas de ajuste estructural que se impulsaron en el país, así como propiciar una mayor participación de la sociedad civil y el sector privado en la generación y transferencia de tecnología (MAGA, 1999). Este último objetivo no se logró estructurar, dando como resultado que el esquema público vinculado a la investigación y extensión se haya deteriorado y debilitado hasta casi desparecer del nivel nacional y local. Actualmente, más del 90% del presupuesto del ICTA se orienta a cubrir los gastos de funcionamiento (salarios y servicios básicos). Para el financiamiento de proyectos de investigación se ha recurrido a la captación de fondos competitivos como el caso del Fondo Competitivo de Desarrollo Tecnológico Agroalimentario (AGROCYT) y en menor grado del Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología (FONACYT). Estos esquemas son poco sostenibles y no permiten definir líneas de investigación de mediano y largo plazo.

En los últimos tres años se ha avanzado en el proceso de reestructuración, refinanciamiento y desarrollo de un plan estratégico para el ICTA, pero la debilidad institucional es evidente. El ICTA cuenta con instalaciones y terrenos en las siete regiones del país para desarrollar investigaciones y ensayos; así mismo cuenta con alrededor de 40 profesionales con nivel de licenciatura, maestría y doctorado. Cuenta con un programa de investigación en granos básicos, pero es muy limitado y no cuenta con financiamiento. Probablemente, lo que más se puede mencionar es su programa de desarrollo de semillas de fundación de maíz. En la actual administración pública, los procesos de transferencia de tecnología y extensión en granos básicos se circunscriben a las acciones que está desarrollando el recientemente creado Programa de Desarrollo Rural (ProRural), el cual cuenta con el apoyo de dos proyectos financiados a través del Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA), dirigidos a la producción de maíz y frijol, hortalizas y café. ProRural focaliza acciones en los 125 municipios más pobres del país, en los cuales está conformando una red de extensionistas; la meta para el presente año es la de alcanzar a cubrir 9,500 hectáreas de maíz y frijol. Durante el 2008 y 2009, las acciones de ProRural se focalizaron en implementar el Programa de Fertilizantes. Esfuerzos puntuales para involucrar la ciencia y tecnología agrícola en las actividades de desarrollo se encuentran en las diferentes propuestas de políticas agrícolas (de las últimas cuatro administraciones), pero no han estado acompañados del apoyo financiero. En un marco más amplio, el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2005-2014 (CONCYT, 2005) retoma el tema, pero también tiene la misma limitante.


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Las organizaciones no gubernamentales (ONGs) y los proyectos específicos de la cooperación internacional también realizan transferencia de tecnologías, sin embargo los esfuerzos son atomizados y su efecto no es visible. Importantes avances de investigación se encuentran en las universidades del país, aspecto que se revisa posteriormente.


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6. Cooperación internacional referente a seguridad alimentaria y agricultura

La cooperación bilateral en Guatemala se dirige al fomento productivo rural (41% de los recursos de donación), obras de infraestructura (35%) y proyectos sociales (23%) (Figura 7). Durante el 2008 y 2009 se tenía estimado desembolsar un total de US

$106 millones en estos tipos de cooperación. Los aportes anuales de la cooperación internacional equivalen a menos del 2% del gasto público rural.

Fuente: Elaborado con base en IICA & USAID, 2008.

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Productivo Infraestructura Social

Figura 7Principales orientaciones de la cooperación bilateral y

multilateral no reembolsable en Guatemala(En porcentajes)

Bilateral Multilateral (donación)

La cooperación internacional dedica recursos importantes para proyectos de seguridad alimentaria y agricultura, destacándose los proyectos de donación de alimentos del PMA y FAO. El apoyo técnico en la formulación de políticas se ha logrado a través de mesas de discusión temáticas.


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La cooperación multilateral no reembolsable distribuye el 82% de los recursos de donación a proyectos sociales, un 15% a proyectos productivos, y un 3% a proyectos de infraestructura (Figura 7). Es de resaltar que el mayor porcentaje del rubro social se refiere a proyectos de seguridad alimentaria. Durante el 2008-2009, la cooperación multilateral tenía estimado desembolsar un monto de US$81 millones.

La Figura 8 muestra la distribución de la cooperación bilateral y multilateral en proyectos de fomento productivo y seguridad alimentaria, donde se aprecia que el 40% de la cooperación se destina para proyectos de seguridad alimentaria, el 23% para proyectos de desarrollo rural (en territorios específicos), el 16% para proyectos de recursos naturales y el 7% para proyectos agroindustriales. El 14% de los recursos restantes se distribuye entre seis temas diversos.

Fuente: Elaborado con base en IICA & USAID, 2008.

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Figura 8Montos suscritos de la cooperación bilateral y multilateral

en proyectos de SA y desarrollo rural(En porcentajes)


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Los proyectos de seguridad alimentaria se refieren principalmente a proyectos del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO), donde la orientación es la distribución de alimentos a la población más pobre. Un importante aporte de la cooperación internacional es el apoyo técnico en la formulación de políticas de desarrollo rural y de seguridad alimentaria. En este aspecto,

se resalta la instalación de la Mesa de Cooperantes en Desarrollo Rural, la cual persigue coordinar las acciones de las agencias que trabajan en Guatemala. De igual forma es relevante la Mesa de Cooperantes en Seguridad Alimentaria, la cual jugó un papel importante en la definición de acciones y políticas para afrontar los problemas de hambruna acaecidos durante el 2009 en Guatemala.


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7. Participación del sector educativo en la seguridad alimentaria nacional

El sistema de educación media en agricultura se encuentra relativamente desvinculado del Ministerio de Educación, pero es éste quien emite el título de educación media (título de perito agrónomo). Le corresponde por ley a la Escuela Nacional de Agricultura (ENCA) el tutelaje y rectoría del nivel medio agrícola, así como la coordinación de las escuelas de formación agrícola denominadas EFAS. Los estudios en las EFAS son de nivel pre-vocacional (tres años) y en la ENCA son vocacionales (tres años), con lo cual la educación agrícola de nivel medio llega a seis años. Posteriormente, los estudiantes tienen la opción de continuar estudios universitarios. Existen algunas escuelas de formación de peritos agrónomos a nivel regional en Zacapa, Sololá, Alta Verapaz y Petén, las cuales suman un millar de estudiantes. La formación es teórica-práctica y en la mayoría de los casos realizan prácticas previas a la graduación en empresas o comunidades rurales. Anualmente se gradúan entre 250 y 300 estudiantes de nivel medio. En términos de capacitación, el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP), entidad paraestatal de reconocido prestigio, realiza una importante y efectiva labor de capacitación de técnicos para el sector agrícola y la agroindustria. Sin embargo, en el ámbito de los granos básicos su acción es limitada, debido a la baja demanda empresarial en el tema. Cuatro universidades de doce que existen en Guatemala, cuentan con facultades de

ciencias agrícolas. La Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC), que es pública y gratuita, cuenta con 1,000 estudiantes en ciencias agrícolas; las universidades privadas Rafael Landívar (URL), Del Valle de Guatemala (UVG) y Rural de Guatemala tienen aproximadamente 1,500 estudiantes. Las USAC tiene programas de posgrado en desarrollo rural, riego y ordenamiento territorial; la URL tiene posgrados en comercialización e inocuidad de alimentos; mientras que la UVG tiene en economía y empresarialidad agrícola. Como requisito de graduación de pregrado y posgrado es necesario realizar un ejercicio profesional supervisado y/o tesis de grado y posgrado. Anualmente se gradúan alrededor de 150 estudiantes de las carreras de agronomía de las cuatro universidades que ofrecen la carrera en Guatemala. A diciembre de 2008, se encontraban inscritos en el Colegio de Ingenieros Agrónomos 4,155 profesionales, quienes laboran principalmente en el sector privado (70%). El resto (30%) labora en cooperativas, ONG, proyectos de cooperación internacional, universidades y el sector público agrícola. La USAC, la URL y la UVG cuentan con institutos de investigación, pero los recursos son escasos para mantener líneas de investigación permanentes en granos básicos. Aunque poseen campos de cultivo y laboratorios equipados para poder desarrollar investigación, no cuentan con recurso humano especializado y permanente relacionado con granos básicos.

Guatemala cuenta con un sistema educativo agrícola descentralizado de nivel básico y medio. La oferta universitaria en agricultura es amplia, la cual se desarrolla por la universidad pública y privada sin fines de lucro.


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El alcance de la investigación en granos básicos en las universidades se circunscribe a las tesis que los estudiantes de pregrado deben realizar para poder graduarse dentro de las líneas de investigación y agendas de las respectivas universidades; asimismo, aquella investigación que es solicitada y demandada por algún agente externo. Probablemente, en términos generales, el subsector menos atendido en cuanto a investigación en las universidades sea el de granos básicos. Sin embargo, es de hacer notar que podría ser posible montar un sistema de investigación agrícola basado en las universidades del país.


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8. Participación del sector privado y sociedad civil en seguridad alimentaria

La contribución del sector privado en la seguridad alimentaria se enmarca dentro de la hoy denominada responsabilidad social empresarial (RSE), o bien, se relaciona con su papel en los encadenamientos productivos. En cuanto al primero, en Guatemala existen diversas organizaciones de promoción de la RSE. Sin embargo, según la encuesta de percepción de la responsabilidad social (BIRF, World Bank Institute & centraRSE, 2007), Guatemala se percibe como un país con un avance intermedio en las prácticas de RSE en relación con otras regiones del mundo. En una escala del 1 al 10, siendo 1 poco y 10 mucho, el promedio de avances para Guatemala en materia de RSE fue de 4.6. Este índice está catalogado como intermedio, lo cual indica que hay un gran camino que avanzar por parte de la iniciativa privada en cuanto al apoyo a la seguridad alimentaria del país. Centroamérica es la región con menos avances en RSE, teniendo un promedio general de 5.0. El apoyo directo de la iniciativa privada a la seguridad alimentaria y reducción de la pobreza se realiza por medio de fundaciones y organizaciones privadas de

desarrollo (OPD), como Fundazúcar, Funrural, Fundación Castillo Córdova y Fondo Unido de Guatemala; que realizan acciones de apoyo a emergencias, así como promoción y ejecución de proyectos sostenibles. Los temas de interés en este último rubro son la asistencia alimentaria directa, la creación de centros de recuperación nutricional, proyectos de fomento de buenas prácticas de salud y nutrición, acceso a agua segura, producción y diversificación, y microcréditos. Adicionalmente, empresas individuales como Walmart, Industrias Licoreras, medios de comunicación social y otras, realizan acciones directas o en coordinación con organizaciones gubernamentales (OGs) y ONGs en apoyo a la seguridad alimentaria. Con relación al papel que juega la iniciativa privada en los encadenamientos productivos, puede mencionarse que la AGEXPORT y la Fundación AGIL tienen varios años de trabajar con cadenas de agregación de valor por medio de las cuales se organiza a los pequeños productores para producir con calidad y acopiar sus productos. De igual forma, se les acompaña y vincula a la demanda, ya sea en el mercado nacional mayorista, como

El sector privado ha contribuido con proyectos de seguridad alimentaria a través de instituciones y fundaciones de beneficencia social, las cuales son parte de la responsabilidad social empresarial. Los aportes, sin embargo, son modestos y aun se requiere avanzar en este tema. La sociedad civil organizada ha contribuido activamente en la formulación de políticas públicas en los últimos años. Su participación fue importante en la aprobación de la ley del sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional.


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Walmart, o de consumo final. En otros casos, se ha vinculado a los productores en mercados de exportación, con demandantes identificados y reconocidos. Estos programas, que contribuyen con la seguridad alimentaria, están creciendo y son sumamente exitosos. Por otra parte, la participación de la sociedad civil ha sido importante en los procesos de consulta y diseño de la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional (POLSAN), y el planteamiento de la Política de Desarrollo Rural. El proceso de formulación de la POLSAN incluyó la revisión y búsqueda de consensos con la sociedad civil, representada en la Mesa Nacional Alimentaria. Es importante mencionar que una de las propuestas utilizadas como base para la POLSAN provino de esta Mesa, lo cual refleja el grado de apoyo y participación de la sociedad civil en los temas de seguridad alimentaria nacional. Previo a la aprobación de la POLSAN, diferentes sectores de la sociedad civil habían presentado una serie de propuestas para la elaboración de una política de seguridad alimentaria y nutricional. Se destaca la Declaración de Atitlán (abril 2002), en la que los Pueblos Indígenas de América fijaron su postura sobre la cuestión alimentaria.

Una vez concertada la política, la sociedad civil jugó un papel importante en la aprobación de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASAN), instrumento legal que viabiliza el cumplimiento de la POLSAN. Con referencia al desarrollo rural, cabe destacar que el 11 de mayo de 2009 el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR) aprobó por unanimidad la “Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI) 2009 al 2015”. La política fue consensuada entre representantes del sector social, campesinos, indígenas y el gobierno; y avalada después por el CONADUR. En la política de desarrollo rural, el Gobierno de la República respalda plenamente el compromiso multipartidario de aprobar una ley marco de desarrollo rural, coherente con el anhelo de fortalecer la institucionalidad pública en este campo. La implementación de la nueva política estará a cargo de la Secretaría de Asuntos Agrarios y contará con el apoyo de las dependencias del Estado. A la fecha, se halla terminada una propuesta de ley, consensuada entre el Gobierno y la sociedad civil, la cual se encuentra en el Congreso de la República para discusión y aprobación.


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9. Orientaciones para el desarrollo rural y SAN en Guatemala

a) La importancia del sector agrícola en las políticas de seguridad alimentaria

La literatura reciente presenta una vasta discusión sobre el potencial de la pequeña agricultura como instrumento para disminuir pobreza (Banco Mundial, 2007; Mellor, 2007; Christiaensen et al., 2006; Haggblade et al., 2005). El principal argumento es que la agricultura genera un efecto de demanda, en el sentido de que un crecimiento agrícola llevado a cabo con pequeños productores genera ingresos a un mayor número de agricultores y asalariados agrícolas; éstos a su vez demandan bienes y servicios agrícolas y no agrícolas que se suplen en los mercados locales. Ello favorece la demanda de trabajo urbano y la dinamización de los sectores no agrícolas locales, generándose así, efectos multiplicadores y círculos virtuosos de disminución de pobreza (Christiaensen et al., 2006; Mellor, 2007). Para que la agricultura sea un instrumento exitoso para la disminución de la pobreza deben cumplirse con ciertas condiciones mínimas (Haggblade et al. 2005; Mellor 2007). Debe existir un fuerte empuje en la producción de un bien agrícola transable. Una mayor productividad del bien exportable debe generar un aumento considerable de ingresos locales, lo que implica una distribución masiva y equitativa

de las ganancias. Esto se puede lograr si la producción se basa en pequeños productores y si los mercados laborales socializan los ingresos –lo que en Guatemala está relacionado con la economía campesina excedentaria. Finalmente, debe haber condiciones favorables para el surgimiento y fortalecimiento de sectores no agrícolas, lo que requiere, entre otros, de una institucionalidad pública eficiente y fortalecida que pueda adecuarse a la dinámica de los mercados locales. La URL, IARNA (2006) ha documentado que existen condiciones adecuadas para que el altiplano guatemalteco (una zona que concentra los mayores índices de pobreza del país) se convierta en motor del desarrollo y contribuya con la reducción de la pobreza. Las condiciones agroclimáticas del altiplano son propicias para el desarrollo de cultivos de alta demanda en mercados nacionales, centroamericanos y extra regionales. La URL, IARNA (2006) resalta que “el efecto de la agricultura como impulsor de otros sectores económicos en el altiplano se puede atribuir a la efectividad de sus multiplicadores y a la amplia base que tiene esta actividad en la economía de la región. Se basa en que se pueden alcanzar tasas de crecimiento agrícola que impacten en la reducción significativa de la pobreza”.

Las políticas de desarrollo rural y de seguridad alimentaria en Guatemala deben centrarse en dos aspectos: i) mejoramiento de la capacidad de producción de alimentos de la economía campesina de subsistencia; y ii) creación de empleos rurales, focalizando acciones en las economías campesinas excedentarias.


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El estudio refiere que la tasa de crecimiento de la agricultura en el altiplano debería de ser de alrededor del 5% y sostenida en el tiempo para que se obtengan efectos significativos en la reducción de la pobreza. Similares tasas de creación de empleo pueden generarse en el sector servicios, pero a tasas de crecimiento mayores del 8% anual.

b) Intervención diferenciada por tipo de productor

Una estrategia de reducción de pobreza y seguridad alimentaria debe tomar en cuenta los diferentes tipos de productores agrícolas que existen en Guatemala. En la Sección 3 de este documento se mostró la tipificación de productores, la cual se reproduce de manera esquemática en la Figura 9 (no se muestran los productores comerciales grandes). Cabe mencionar que dicha figura agrega a los campesinos en transición, para identificar que existen productores campesinos en pobreza que podrían generar excedentes si reciben políticas adecuadas de incentivos. Los cuadros grises presentan las políticas específicas por tipo de productor. Tres ideas centrales se pueden extraer de la Figura 9. Primero, se reconoce que hay posibilidades de que los campesinos de subsistencia pueden transitar hacia una economía excedentaria; el tamaño de la parcela no es un factor limitante para producir excedentes. Lo que se requiere es de una mayor intensificación de la

producción. Los campesinos de subsistencia, sin embargo, requieren inicialmente que se garanticen las condiciones de alimentación antes de iniciar acciones que produzcan excedentes (FAO, 2007a). Así, la idea implícita de la Figura 9 es la necesidad de montar un programa específico de seguridad alimentaria para productores en subsistencia basado en sistemas de producción tipo milpa y huertos caseros (FAO, 2007a; FAO, 2007b), antes de promover la intensificación o producción de hortalizas de alto valor comercial para este tipo de productores. Para los productores campesinos en transición y excedentarios, la intervención debe estar focalizada en el aumento de productividad, la cual se puede conseguir a través de mejorar los rendimientos de los cultivos actuales (que pueden ser granos básicos) o bien fomentar el tránsito hacia la producción de bienes exportables (como hortalizas, forestal, ganadería). La intensificación (para productores en transición y excedentarios) y los programas de seguridad alimentaria (para subsistencia) requieren de una intervención para el mejoramiento de los sistemas de producción, lo cual se puede lograr casi exclusivamente a través de procesos de capacitación a los productores agrícolas. Así, la segunda idea es que el tránsito de economías de subsistencia hacia economías excedentarias se puede lograr a través de programas de capacitación-extensión de largo plazo.


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Figura 9 Modelo conceptual de intervenciones diferenciadas por tipo de productor

. Fuente: Adaptado de SEGEPLAN, MAGA & SAA, 2006.

Finalmente, la Figura 9 también reconoce que la dinamización de las economías campesinas (principalmente las economías en transición y las excedentarias) tiene un efecto de generación de empleo agrícola, el cual beneficia directamente a la población rural que no posee tierra. Así, el enfocar políticas en las economías campesinas podrá tener un efecto de reducción de pobreza a través de generar ingresos a dueños de tierras y crear trabajo para los asalariados rurales.

c) Instrumentos para los productores campesinos de subsistencia

Un primer objetivo es, entonces, que los productores campesinos de subsistencia produzcan su propio alimento, y que logren así una dieta balanceada. La FAO (2007a), en su Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA), identificó que para

promover mejores condiciones de producción de alimentos debe trabajarse en el mejoramiento del sistema milpa y en el mejoramiento del huerto casero. La FAO también promueve la diversificación productiva y la organización productiva social. El sistema milpa consiste de la siembra de maíz asociado con frijol, haba, cucurbitáceas, árboles frutales, árboles forestales, y plantas alimenticias y medicinales. La producción de la milpa debe verse como un sistema productivo, donde interactúan los componentes agrícolas, forestales, pecuarios y humanos. En el sistema milpa se produce con prácticas de manejo de recursos naturales, tales como la no quema, la siembra directa, cero labranza, manejo de rastrojos y regeneración natural, entre otras.

Campesinos de subsistencia • Orientado al autoconsumo. • Ingresos de la producción propia son insuficientes para garantizar la

reproducción familiar. • Se mantiene con la oferta de trabajo asalariado y, en muchos casos,

con remesas familiares.

Campesinos en transición • Mayor dependencia de la producción propia (venta y autoconsumo). • Dificultades para generar excedentes que le permitan la reproducción

y desarrollo de la unidad productiva. • Situación inestable en su calidad de productor, tiene mayor

dependencia de apoyos públicos.

Campesinos excedentarios y comerciales pequeños • Genera excedentes para capitalización. • Accede a mercados de productos, financieros y

tecnológicos. • Requiere de capacitación para la producción • La actividad agrícola es sostenible.

Campesinos sin tierra (trabajadores agrícolas) • Se benefician de la creación de oferta de trabajo asalariado y, en

muchos casos, reciben remesas familiares.

Creación de empleo agrícola rural

Enfoque en seguridad alimentaria: huertos

familiares, sistema milpa.

Susceptibles de intensificación

agrícola, y tránsito hacia productos

transables de exportación

Intensificación agrícola,

inteligencia de mercados,

industrialización


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Por su parte, los huertos caseros cumplen el papel de proveer alimentos durante todo el año, por lo que se constituyen en fuente alimentaria para las familias más pobres de las áreas rurales. Los huertos caseros son sistemas agroforestales con gran arraigo cultural, pues se estima que los mayas ya manejaban huertos familiares desde la época precolombina. La diversificación productiva considera la generación de ingresos a través de cultivar y vender nuevos productos, lo cual es compatible con los sistemas milpa y huertos caseros. En este sentido, el objetivo es intensificar dichos sistemas productivos, por ejemplo, a través de incorporar árboles frutales al cultivo de maíz. La diversificación también incluye el generar ingresos a través del trabajo asalariado. Este aspecto se revisa en el apartado siguiente. El principal instrumento de política para mejorar la producción de alimentos en la economía campesina de subsistencia es la extensión y la capacitación. FAO (2007a) identifica a los sistemas horizontales de transferencia de tecnología –donde se aplica el enfoque de aprender-haciendo– como una de las principales lecciones aprendidas del PESA. Para este tipo de productor también aplican los programas de subsidiariedad del Estado, tales como el programa de transferencias condicionadas, las cuales podrían evolucionar hacia transferencias productivas condicionadas. Es decir, los procesos de extensión-capacitación pueden tener mayor éxito si van acompañados de insumos productivos que complementen los escasos recursos de los productores.

d) Instrumentos para la economía campesina excedentaria

La dinamización de la economía campesina excedentaria tendrá como fin la creación de empleos rurales, para lo cual se deben

identificar los productos que tengan potencial de mercado. Aunque los tipos de productos agrícolas que se requiere impulsar por tipo de productor dependerán de las condiciones agronómicas de la zona, el conocimiento y la cultura campesina, entre otros múltiples factores, se puede generalizar en cuatro productos o sistemas agropecuarios. En estudios desarrollados por la URL, IARNA (2006), se ha mostrado que en el Altiplano Occidental (una de las zonas más afectadas con problemas de inseguridad alimentaria), las actividades productivas agrícolas que pueden generar mayor dinamismo económico son (no exclusivamente) las hortalizas, el café y la ganadería intensiva. En las verapaces puede agregarse el cardamomo, y en otras regiones a la forestería. Las características que hacen a estos productos atractivos es que tienen una demanda creciente en el mercado nacional e internacional, pueden desarrollarse en pequeñas fincas, son las que generan mayores niveles de empleo y se tiene conocimiento y experiencia en su cultivo, manejo y exportación. Los estudios de URL, IARNA (2007) y Mellor (2007) argumentan que existen cuatro políticas específicas para incentivar la producción agropecuaria de alto valor: i) investigación y extensión agropecuaria, ii) infraestructura productiva, iii) fomento de organización productiva, y iv) mercados financieros. La dinamización de economías campesinas parte de promover mayor productividad en las actividades agrícolas. Esto se puede alcanzar ya sea con los cultivos que actualmente se producen (v.gr. aumentando rendimientos de granos básicos) o bien, cambiando hacia aquellos productos con mayor rentabilidad (v.gr. de granos básicos hacia horticultura). En ambos casos, la investigación y extensión juegan tres roles fundamentales. Primero, es el medio por el cual se logrará la adopción de nuevas prácticas culturales y/o nuevos cultivos,


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focalizados en aumentar productividad. Segundo, una vez se ha logrado la adopción y mayores niveles de productividad (e ingresos), la investigación y extensión contribuirá a mantener los niveles de competitividad de los productos; esto es, a través de la disminución de costos de producción (Carletto et al., 2007). Y tercero, la investigación y extensión también deberán proveer información de mercados y la facilitación en la construcción de las cadenas agroalimentarias. Las cadenas de valor se utilizan para crear vínculos de competencia fuera de los territorios, con lo cual se vinculan éstos a nivel mundial. Los caminos rurales juegan un rol promotor para la adopción de nuevas tecnologías y cultivos de alta rentabilidad. La URL, IARNA (2006) identifica el impacto directo de los caminos rurales pavimentados en el fomento del desarrollo rural. En primera instancia, los caminos rurales disminuyen los costos de transporte de insumos y productos. Los caminos rurales también permiten la incorporación de nuevas áreas a cultivos que generan mayor rentabilidad. Por ejemplo, URL, IARNA (2006) muestra que en el altiplano guatemalteco los cultivos de alta rentabilidad se encuentran a menos de 2.5 km de un camino pavimentado. Los efectos indirectos de los caminos pavimentados son quizá, igual de importantes que los impactos directos. Los caminos pavimentados promueven mercados de insumos, pues al contar con mejores accesos a las comunidades se crean incentivos para la entrada de nuevos proveedores y, con ello, mayor competencia entre proveedores y menores precios para los productores. Los caminos pavimentados también facilitan la llegada de nuevos servicios técnicos de alta especialización –como contadores, administradores y extensionistas– quienes contribuyen con la adopción de tecnologías. De igual forma, los caminos rurales permiten la vinculación entre productores, fomentándose competitividad territorial que puede expresarse en mayores volúmenes para la

venta y el intercambio de experiencias y tecnologías entre productores. Dentro de las inversiones en infraestructura se encuentra el apoyo a riego. Carletto et al. (2007) encontraron que en el altiplano guatemalteco es crucial la infraestructura de micro riego para el fomento de cultivos de alta rentabilidad y para mantener los niveles de competitividad en los mercados globales. La organización productiva es necesaria en dos sentidos. Primero, los mercados globalizados demandan altos volúmenes de producción, lo cual se puede alcanzar cuando las economías campesinas, que son de tamaño y escala pequeña, se organizan y responden en un sólo frente (IICA, 2006). Segundo, y quizá más importante, la organización de productores permite elevar los niveles de competitividad a nivel de territorio al potenciar alianzas, identificar ventajas territoriales y fomentar solidaridad entre productores (IICA, 2006; Schejtman y Berdegué, 2003). La organización productiva permite también tener un frente único para la defensa de intereses y la negociación de márgenes de beneficio. Finalmente, los mercados financieros deben acompañar el impulso de la pequeña economía rural. En Guatemala existen importantes avances en el proceso de modernización de los mercados financieros, tales como la reestructura del Banrural (el cual pasó a ser de capital mixto) y la existencia de programas gubernamentales de fomento al crédito rural (comúnmente realizado con fideicomisos bancarios). También existen las iniciativas por parte de los actores privados y sociales, quienes han desarrollado experiencias importantes en microcréditos. Aunque se reconoce que se requiere fortalecer las diversas iniciativas, los principales retos en este tema se centran en crear la institucionalidad necesaria para llevar crédito y servicios a los pobladores rurales (Acevedo y Delgado, 2003).


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e) Institucionalidad pública para seguridad alimentaria y agricultura

Como se ha argumentado en este documento, la inseguridad alimentaria y nutricional y el hambre en Guatemala están estrechamente asociadas a la pobreza. Aunque el énfasis de las políticas debe estar en la disminución de este último aspecto, también es relevante impulsar una agenda de seguridad alimentaria que contemple el trabajo eficiente y efectivo de la SESAN y el CONASAN, quienes tienen planes y programas que deben ser ejecutados en forma coordinada por el MSPAS, el MINEDUC y el MAGA, entre otras instancias públicas. También se requiere de la participación activa del sector empresarial, la sociedad civil y los gobiernos locales en las agendas del CONASAN y la SESAN. Debe reconocerse que las instancias gubernamentales no están diseñadas para atender a la economía campesina de subsistencia y excedentaria. Sin embargo, dado su papel estratégico en la promoción de crecimiento rural, la disminución de

pobreza y de malnutrición, se debe procurar un ajuste institucional que permita llegar hasta estos productores. Las discusiones recientes sobre política de desarrollo rural (por ejemplo en la Mesa que formuló la política y la ley de desarrollo rural), reconocen el papel de la economía campesina y la ubican como los principales beneficiarios de las acciones gubernamentales (Gobierno de Guatemala et al., 2009). En este sentido, es urgente recuperar y reactivar los sistemas públicos de investigación, extensión y capacitación rural, donde se de cabida a la participación de la sociedad civil y la iniciativa privada. Las orientaciones de política mencionadas en este documento tienen consenso en diferentes sectores de la sociedad (Monterroso, 2009), lo que representa un buen punto de partida. Lo que se requiere ahora, es ejecutar acciones que impacten efectivamente en las áreas rurales que lo más lo necesitan.


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