Evaluación Del Proceso de Implementacion-CPP 2013

8/20/2019 Evaluación Del Proceso de Implementacion-CPP 2013

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Evaluación del Proceso de

Implementación delCódigo Procesal Penal

Año 2013


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1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................. 4

1.1 OBJETIVOS DEL DOCUMENTO 4

1.2 ALCANCE Y METODOLOGÍA 5

1.2.1 Alcance del documento ......................................................... .............................................................. ..... 5

1.2.2

Enfoque metodológico.............................................................................................................................. 7

1.3 DEFINICIONES, SIGLAS Y ABREVIATURAS 8

2. EL PUNTO DE PARTIDA: SITUACIÓN ACTUAL DEL CPP........................................................... 10

2.1 INTRODUCCIÓN Y ENFOQUE GLOBAL DEL ANÁLISIS DE SITUACIÓN 10

2.2 MODELO DE GOBIERNO 12

2.2.1 Antecedentes ............................................................. ................................................................. ........... 12

2.2.2 La voz de la Organización: percepción actual del Modelo de Gobierno ................................................. 15

2.2.3 Situación actual del Modelo de Gobierno .............................................................. ................................. 17

2.2.4 Conclusiones .............................................................. ................................................................. ........... 29

2.3

ANÁLISIS DE LOS PROCESOS DE DESCARGA Y LIQUIDACIÓN 31

2.3.1 Introducción............................................................................................................................................ 31

2.3.2 La voz de la Organización: percepción actual sobre descarga y liquidación.......................................... 32

2.3.3 La liquidación en cifras .......................................................... .............................................................. ... 34

2.3.4 Análisis de gestión y operativa: procesos .............................................................................................. 47

2.3.5 Análisis normativo ................................................................ ................................................................ .. 61

2.3.6 Análisis organizativo ....................................................................... ....................................................... 74

2.3.7 TIC y medios .................................................................................................................... ...................... 84

2.3.8 Modelo de relación ........................................................................................................... ...................... 85

2.3.9

Conclusiones finales .............................................................................................................................. 88

2.4 ANÁLISIS DE LA CARGA CERO: IMPLEMENTACIÓN DEL CPP 89

2.4.1 Introducción............................................................................................................................................ 89

2.4.2 La voz de la Organización: percepción actual sobre carga cero ............................................................ 90

2.4.3 La carga cero en cifras .......................................................... .............................................................. ... 92

2.4.4 Análisis de gestión y operativa: procesos ............................................................................................ 118

2.4.5 Análisis normativo ................................................................ ................................................................ 141

2.4.6 Análisis organizativo ....................................................................... ..................................................... 202

2.4.7 Modelo de relación ........................................................................................................... .................... 228

2.4.8

TIC y medios .................................................................................................................... .................... 243

2.4.9 Conclusiones finales ............................................................................................................................ 247


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Introducción

En el marco del Préstamo de Cooperación Técnica entre el Gobierno Peruano y el Banco

Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), el Gobierno del Perú ha pedido asistencia

técnica al Banco Mundial para que dentro de la implementación del Proyecto de Mejoramiento

de los Servicios de Justicia en su segunda etapa y en el contexto de la reciente puesta en

operación del nuevo Código Procesal Penal se desarrollen actividades con el objetivo de

mejorar los servicios de Justicia.

En ese marco se desarrolla la presente consultoría que tiene como finalidad contribuir a la

mejora de los servicios de justicia penal, mediante la prestación de servicios de consultoría al

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, definiendo una estrategia de implementación del

CPP en los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao.

En el presente informe se recoge el análisis de productividad esperada con la implementación

del CPP, incluyendo tanto las experiencias revisadas de implementación en los distritos

judiciales visitados durante el trabajo de campo, como el planteamiento cuantitativo y cualitativo

propuesto a partir de lo anterior para abordar la entrada en vigencia de la reforma en Lima.

1.1 Objetivos del documento

El presente documento tiene como objeto principal diagnosticar la situación actual a partir de

las experiencias de implementación del CPP y definir la estrategia y productividad esperada

de la implementación del Código en los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y

Callao, abarcando los ejes de descarga, liquidación y carga cero asociados a esta reformaprocesal.

Para ello, se ha realizado un análisis global del proceso de implementación del CPP que

abarca los diferentes ámbitos clave y con incidencia en la productividad del sistema, el cual

conjugado con la situación actual de los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y

Callo en términos de carga procesal, estructura y recursos, ha permitido la definición de una

estrategia transversal y sistémica de puesta en marcha del Código en Lima, contemplando:

línea base, objetivos, metas, variables de impacto, metodología y tiempo.

Para alcanzar el objetivo general planteado, se han definido los siguientes objetivos

específicos, que marcan el desarrollo y contexto del presente estudio:

1. Identificar y analizar las experiencias de implementación del CPP en los distritos

judiciales seleccionados, incluyendo principales puntos críticos, áreas de mejora y

buenas prácticas, como insumo fundamental para la planificación de la

implementación de la reforma en los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur

y Callao.

2. Proyectar la línea base con la que parten los distritos judiciales de Lima, Lima Norte,

Lima Sur y Callao para la puesta en marcha del Código, esto es, la cuantificación y

caracterización de la carga procesal y recursos disponibles.


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3. Identificar las variables de impacto en la productividad esperada del sistema

(cualitativas para la definición de estrategias y cuantitativas para el modelamiento del

comportamiento del sistema a futuro).

4. Definir un conjunto de objetivos y metas que orienten un proceso de implementación

del CPP en Lima y Callao coordinando y con visión sistémica.

5. Proponer, tomando en consideración las variables críticas, las metodologías y líneas

de acción que permitan desde un punto de vista global y transversal dar cumplimiento

a los objetivos y metas trazados.

6. Estimar los recursos humanos necesarios para dar respuesta a las metodologías y

líneas de acción requeridas, así como la temporalidad de su incorporación.

7. Proyectar los diversos procesos o actividades para el cumplimiento de los ejes

conductores (descarga, liquidación y carga cero), indagando la capacidad institucional

para implementar las líneas de acción.

1.2 Alcance y metodología

1.2.1 Alcance del documento

De acuerdo con los objetivos definidos, el presente estudio constituye el fundamento

conceptual y prospectivo, para la posterior concreción del Plan de Implementación del CPP en

los distritos judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, desde un punto de vista global,

sistémico y transversal.

En este sentido, no pretende ser un instrumento de detalle de la situación actual o de las

acciones y metodologías que cada uno de los operadores de Justicia involucrados en el

proceso deberá abordar para la implementación del CPP en Lima, sino un marco conceptual

estratégico y metodológico de referencia para asegurar que dichas acciones se planifiquen

bajo un esquema integral y de alineamiento institucional.

Tanto en relación al análisis de situación actual como al modelamiento de la situación objetivo

para Lima, el alcance del estudio se estructura de acuerdo con el siguiente enfoque de partida:

Diseño sobre 3 ejes principales: se consideran dos momentos diferentes en eltiempo, el previo a la implementación del CPP y el posterior, planificando la

ejecución de acciones y los recursos asociados para:

a) La descarga procesal asociada al Código de Procedimientos Penales de

1940 (ex-ante).

b) La liquidación de casos correspondientes al Código de Procedimientos

Penales de 1940 que queden pendientes una vez comience la aplicación

del Nuevo Código Procesal Penal (ex -post).

c) El avance en la resolución de casos dentro del CPP buscando el objetivo


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escenarios modelados.

Desde un punto de vista conceptual, las consideraciones descritas se recogen en el siguiente

esquema de alcance del Plan de Implementación:

Ilustración 1: Visión global de las perspectivas de estudio del proyecto. Fuente: ST-CEI-CPP

1.2.2 Enfoque metodológico

Para la consecución de los objetivos y el alcance definido, la metodología empleada se ha

basado en la recogida y análisis de información tanto cualitativa como cuantitativa, que sirve

de sustento al modelamiento para la implementación del CPP en Lima.

El modelo recoge las principales experiencias de implementación existentes (áreas de mejora y

prácticas encontradas a lo largo del trabajo de campo) las cuales conjugadas con: (i) la

situación de partida actual; (ii) la proyección de demanda de servicios de justicia Penal en los

distritos judiciales de Lima, (iii) la definición de estrategias de implementación y (iv) el

modelamiento del comportamiento del sistema a futuro, permiten establecer una línea de

acción para el corto, medio y largo plazo en los tres ejes estratégicos de intervención:

descarga, liquidación y carga cero. Esta línea de acción transversal se concreta en medidas

transversales de gestión y organización (protocolos conjuntos de trabajo – P03 de la presenteconsultoría) y líneas de trabajo específicas del Plan Estratégico de Implementación (P04 de la

presente consultoría)-

El desarrollo de los trabajos incluidos en el presente documento: ―Estudio de la productividad

Esperada” , se enmarca en el enfoque metodológico definido para el desarrollo del proyecto

“Definición del Plan Estratégico para la Implementación del código Procesal Penal en los

Distritos Judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao‖ y en concreto responde al Eje

Conductor 1: Relación calidad de la solución / cantidad de soluciones / recursos involucrados:


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Ilustración 2 Enfoque metodológico global del proyecto / Fuente: elaboración propia

El desarrollo del presente producto se sustenta en el levantamiento de información realizado

durante el trabajo de campo, en el cual se realizaron visitas y se recogió información tanto

estadística como cualitativa en los distritos judiciales seleccionados, esto es: Huaura, La

Libertad, Tacna y Arequipa, así como a los agentes del subsistema anticorrupción bajo el CPP

y del proceso penal bajo el Código de Procedimientos Penales en Lima, Lima Norte, Lima Sur y

Callao.

La información obtenida durante el relevamiento constituye la base fundamental de las

conclusiones recogidas en el análisis de situación actual del CPP, así como el sustento para la

definición del modelamiento cualitativo y cuantitativo para la implementación de la reforma en

Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao.

Así mismo, vale la pena mencionar que las conclusiones alcanzadas del análisis situacional así

como las bases del modelo futuro para Lima y Callao fueron compartidas, debatidas y

revisadas en dos jornadas de mesa de expertos realizadas los días 3 y 5 de abril de 2013.

El detalle del planteamiento metodológico del trabajo de campo se presenta en el anexo II del

presente documento; por su parte la explicación detallada del modelo cuantitativo y la

proyección para los distritos de Lima y Callao se recoge en el anexo IV del presente informe.

1.3 Definiciones, siglas y abreviaturas

CEI-CPP: Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal

CDI: Comisión Distrital de Implementación del Código Procesal Penal

CPP: Código Procesal Penal

C.P. de 1940: Código de Procedimientos Penales de 1940 D. Leg.: Decreto Legislativo


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DJ: Distrito Judicial

ETIs: Equipos Técnicos Institucionales de Implementación del Código Procesal

Penal

MINJUS: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

MININTER: Ministerio del Interior MP: Ministerio Público, Fiscalía de la Nación

OOJJ: Órganos Jurisdiccionales

PMSJ: Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia

PJ: Poder Judicial

PNP: Policía Nacional del Perú

SGF: Sistema de Gestión Fiscal

SIATF: Sistema de Información de Apoyo al Trabajo Fiscal

SIJ: Sistema Integrado Judicial

ST-CEI-CPP: Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del

CPP


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2. El punto de partida: situación actual del CPP

2.1 Introducción y enfoque global del análisis de

situación

La aprobación y puesta en marcha del Nuevo Código Procesal Penal (CPP) en el Perú ha

supuesto uno de los cambios más significativos y de mayor impacto en el sistema de

Administración de Justicia en el país. Esta reforma que pretende alcanzar una justicia penal

más ágil, efectiva, transparente y capaz de dar respuesta y atención de calidad a las

necesidades ciudadanas, establece un nuevo enfoque metodológico que transforma

sustancialmente los roles en el desarrollo procesal y de gestión, en instituciones tales como el

Poder Judicial, el Ministerio Público, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos o la Policía

Nacional del Perú.

La implementación de un Nuevo Código se inspira en principios de corte acusatorio,

apartándose así del viejo modelo inquisitivo mixto básicamente secreto, escrito, burocrático y

con excesivo formalismo. En contraposición al modelo inquisitivo, el nuevo modelo que trae el

Código del 2004 concretiza los principios de oralidad, publicidad, presunción de inocencia, y

limitación a la actividad judicial.

En la actualidad, y con la implementación del Código en los 23 primeros distritos judiciales 1, se

hace necesario reflexionar sobre los resultados alcanzados, dificultades enfrentadas, mejoras

prácticas adoptadas etc. y definir con claridad el proceso a seguir para implantar el CPP en el

resto de Distritos Judiciales y muy especialmente en los de Lima, Lima Norte, Lima Sur y

Callao, que por su tamaño y especial complejidad requieren de un esfuerzo adicional y superior

al realizado en anteriores sedes.

De esta manera, la definición de un marco interinstitucional sólido de implementación del CPP

para los Distritos de Lima y Callao, hace necesario realizar un ejercicio previo de análisis

situacional de la puesta en marcha de esta ambiciosa reforma penal, y con ello identificar

tanto las principales dificultades afrontadas como las mejores prácticas que en términos

normativos y de gestión se vienen aplicando en los diferentes distritos desplegados.

Como se verá a lo largo del análisis situacional, dentro de los principales resultados de la

implantación del CPP en estos distritos se pueden destacar: el incremento de casos atendidos,

la disminución del tiempo para la resolución de los conflictos penales, la atención basada en la

aplicación de salidas alternativas (finalización del procedimiento sin tener que ejecutarse todas

las fases del mismo hasta llegar a la casación) , un incremento de la eficacia de la defensa

pública y en general una mayor capacidad de responder en tiempo a la demanda ciudadana

1

El proceso de implementación del CPP se inició en el año 2006 y, actualmente está vigente, para todos los delitos en23 distritos judiciales: Huaura, La Libertad, Tacna, Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Sullana, Lambayeque, Puno,Cusco, Madre de Dios, Ica, Cañete, Cajamarca, San Martín, Amazonas, Ancash, Santa, Pasco, Huánuco, Ucayali yLoreto. Cabe precisar que a nivel nacional solo está vigente para los delitos de corrupción de funcionarios públicos.


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por servicios de justicia.

No obstante, también se hace patente una necesidad de mejora especialmente acusada en

materia de transversalidad y coordinación de la intervención entre los diferentes operadores

involucrados, pero palpable en otros ámbitos relevantes dentro de la gestión integral de esta

política pública como el normativo, las estructuras organizacionales, la gestión y operativa

o las tecnologías de la información, todo ello con impacto no solo en la capacidad de

producción del sistema sino también en la calidad de la atención, de especial relevancia de

cara al incremento del nivel del servicio y la potenciación de la satisfacción ciudadana con la

prestación del servicio de justicia penal.

Estos factores resultan determinantes para conseguir un incremento de la productividad

agregada del sistema que no sólo permita abordar las medidas correctivas requeridas en Lima,

sino que puedan retroalimentar la gestión actual del CPP en los distritos desplegados.

En línea con lo anterior, y sin pretender ser una evaluación profunda y exhaustiva de los

resultados alcanzados con la implementación de esta política pública - lo cual trasciende del

alcance del presente estudio-, con el objetivo último de conocer y poner en valor las principales

experiencias de los distritos desplegados de cara al modelamiento en Lima y Callao, el

presente apartado recoge los hallazgos encontrados durante las visitas del trabajo de campo

realizado en los DJ de: Huaura, Arequipa, La Libertad y Tacna y el sistema de anticorrupción

en Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao.

Este análisis sobre experiencias en la implementación del CPP se estructura bajo el siguiente

marco conceptual:


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Ilustración 3: Ámbitos de análisis situacional del CPP en los DJ visitados2.

Bajo este enfoque analítico, el presente apartado recoge los hallazgos y conclusiones

encontradas en relación a la situación actual de implementación de la reforma, ofreciendo una

visión global de la misma en la que se ha abordado la asunción de este hito de cambio en la

justicia penal en los diferentes distritos judiciales.

Vale la pena resaltar que el análisis se realiza bajo un enfoque general que permita plantear

conclusiones globales en términos de áreas de mejora del CPP, como insumo para la reforma

en Lima. El detalle de los hallazgos en cada uno de los ámbitos definidos por distrito judicial se

recoge en el anexo II del presente documento.

2.2 Modelo de Gobierno2.2.1 Antecedentes

Las prescripciones normativas en materia de gobierno, coordinación, seguimiento y evaluación

del proceso de implementación del Código, han sido recogidas mediante el Decreto Legislativo

N° 958 del 28 de julio del 2004, el cual “establece las normas aplicables al proceso de

implementación del nuevo Código Procesal Penal así como las aplicables al período de

2

De acuerdo al marco conceptual definido en la Ilustración 1, el Modelo de Gobierno hace referencia tanto a losórganos políticos (CEICPP) como a los órganos de gobierno (CEI en los DJs). El nivel operativo definido en dichailustración se analiza en el modelo de relación en el que se hace énfasis en la prestación misma del servicio de justiciapenal.


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se aprueba el Plan de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal4, el cual marca la

hoja de ruta para llevar a buen término el proceso progresivo de entrada en vigencia,

estableciendo las políticas, estrategias, objetivos, metas y actividades de implementación, que

han dado fundamento el desarrollo del proceso bajo el siguiente enfoque estratégico:

Ilustración 4: Enfoque estratégico del Plan de Implementación del CPP: 2005

Bajo este marco, desde el año 2006 y comenzando con el distrito judicial de Huaura, se ha

venido ejecutando el calendario de implementación, de acuerdo con la siguiente planificación:

Fecha Fase Distrito judicial

01.07.065 1 de julio Huaura

01.04.07 1 de abril La Libertad

2008 Primera fase Tacna y Moquegua

Segunda fase Arequipa

2009 Primera fase Tumbes, Piura, Lambayeque

Segunda fase Puno, Cuzco y Madre de Dios

Tercera fase Ica y Cañete

2010 Primera fase Cajamarca, San Martín y Amazonas

2011 Primera fase Lima para los delitos de corrupción

Segunda fase Lima Norte, Sur y Callao para delitos de corrupción

4 Adoptado mediante Decreto Supremo N° 013-2005-JUS5 Calendario Oficial de Aplicación Progresiva del CPP (modificación efectuada mediante el DS 004-2011-JUS), Leyes29574 y 29648 y acuerdo de la Comisión Especial de Implementación del CPP de fecha 28 de junio de 2012.


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Esta percepción, común en los distritos visitados, abre una ventana de oportunidad para

diseñar nuevos espacios, mecanismos y canales de incentivo para la cooperación

interinstitucional que, a partir de la experiencia, permitan corregir las dificultades enfrentadas

por los distritos desplegados y mejorar en gestión y coordinación las distintas fases del ciclo de

vida de la implementación de esta política pública.

Algunas de las apreciaciones recogidas por los diferentes agentes involucrados que de alguna

forma reflejan las principales dificultades encontradas que serán abordadas en este análisis se

muestran a continuación:

Ilustración 5: Apreciaciones recogidas que reflejan las principales dificultades

“… Hay que din amizar la CDI . Antes

teníamos subcomisiones de trabajo pero

las hemos perdido. Hay decisiones que se

deben tomar desde arriba y nos ayudarían

a hacer más operativo el trabajo

interinstitucional…”

“…Directamente trabajamos el

dimensio namiento y plani f icación del CPP

co n el ETI, más q ue d esde la CDI . Dónde tal

vez se ha visto más coordinación es en

materia de capacitación pero aun así

actualmente no la estamos trabajando

conjuntamente …”

“….No conoc emos las decis iones que se

toman o su motivación tanto a nivel de CDI como

en la Comisión Especial. Es difícil que los

mecanismos que se generan en estos espacios

lleguen a las necesidades de la operativa diaria

que tenemos en el distrito.”

“… Aquí contamos con un espacio muy

dinámico para la coordinación entre todos los

operadores. Lo podemos hacer porque

som os un Distri t o pequ eño y nos

conocemos todos. La gran dificultad se va a

tener en Lima….”

“…No co nocemo s c ómo se están abo rdando

en otro s dist ri tos las pr oblemáticas que aquí

nos estamos encontrando. No hay mecanismos o

espacios constituidos para compartir experiencias

o buenas prácticas...”

―…Los criterios de dotación de recursos no

han sido claros ni entre instituciones ni a nivel

de distritos judiciales. No corresponden a la

carga real ni se planificaron con visión a

medio / largo plazo. No hemos entendido que

la carencia de medios en una institución

impacta directamente al resto del sistema.

Las condiciones de la PNP es ejemplo de

ello…”

“… No hemo s cons eguido qu e haya un f lujo ef ic iente y ef icaz de inform ación entre

instituciones. Esto impacta especialmente en la planificación del trabajo y en el día a día de la

gestión del proceso penal (…)”

“…La Comisión Especial de Implementación no cuenta con herram ientas que incent iven el

trabajo conjunto entre los sectores…”


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2.2.3 Situación actual del Modelo de Gobierno

Como se ha comentado, desde el nivel central o nivel político la máxima autoridad e instancia

de planificación estratégica para la implementación de la reforma se encuentra en cabeza de la

Comisión Especial de Implementación del CPP (CEICPP), la cual establece las directrices

transversales e interinstitucionales de actuación, monitoreo y evaluación, desde los ámbitos

clave del proceso, esto es: el desarrollo normativo, la adecuación organizacional, la

planificación presupuestaria o las estrategias de capacitación y comunicación, entre otras.

Para operativizar las directrices emanadas de la CEICPP, la estructura organizacional de

implementación cuenta con secretarios técnicos y equipos técnicos institucionales en cada

sector (Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio del Interior, y Ministerio de Justicia)

quienes deben coordinar las acciones específicas necesarias para la puesta en marcha de la

reforma desde los diferentes ámbitos.

Por su parte, con el fin de apoyar y asistir técnicamente la implementación del CPP, la CEIPP

cuenta también con una Secretaría Técnica, vinculada al MINJUS, la cual - en coordinación con

los equipos técnicos institucionales de los distintos miembros-, tiene la misión de adoptar

medidas y realizar acciones para programar y ejecutar adecuadamente la implementación de la

reforma procesal penal.

Esta arquitectura del orden nacional, pensada para apoyar la toma de decisión política tiene su

reflejo organizativo dentro de cada DJ a través de las Comisiones Distritales de Implementación

del CPP (CDI), conformadas por los máximos representantes locales de los Operadores de

Justicia y presididas por el presidente de la Corte Superior de Justicia. Tienen la misión de

ejecutar el Plan de Implementación de la reforma en su jurisdicción, reportando oportunamente

de sus actividades a la CEIPP así como de ejercer de instancia de coordinación para el

fortalecimiento de la vigencia de la reforma bajo su competencia7.

Por su parte, con el fin de contar con una instancia de coordinación operativa, se contempla la

celebración de reuniones de Coordinación Técnica Interinstitucional las cuales son convocadas

por el secretario técnico de la CEIPP, y cuentan con la participación de los diferentes

secretarios, miembros de los ETIs u otros representantes de las instituciones vinculadas.8

La organización del modelo de gobierno de la implementación se puede recoger gráficamente

de la siguiente manera:

7 Artículo 7 del Reglamento CEICPP8 Ibíd. Artículos 29 y ss.


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Ilustración 6: Estructura institucional de Gobierno del CPP / Fuente: ST-CEI-CPP

Si bien desde el punto de vista organizacional se cuenta con una arquitectura con instancias de

coordinación tanto políticas como técnicas y con visión tanto horizontal (participación de los

distintos operadores) como vertical (réplica distrital de la estructura), lo cierto es que la misma

complejidad de esta estructura ha hecho difícil que en la práctica los niveles de coordinación ytransversalidad sean los requeridos para conseguir una implementación articulada y sobretodo

un seguimiento y evaluación conjunto y sistémico.

El sistema y metodologías disruptivas que instaura el CPP no sólo requiere de instancias y

espacios de coordinación, como los existentes, sino de un muy alto grado de alineamiento en

la ejecución de acciones tanto previas (planificación) como posteriores a la vigencia de la

reforma (monitoreo, evaluación y mejora continua).

En este sentido, adquiere una importancia destacada el papel que juegan la ST, los ETIs y su

nivel de relacionamiento con la realidad distrital, canalizada a través de las CDIs, papel que

requiere mayor claridad en la adopción de metodologías de trabajo para ejecutar más

estrechamente sus roles, funciones y responsabilidades definidas.

Según se pudo evidenciar mediante el levantamiento de información del trabajo de campo, la

falta de metodologías de gestión conjunta para abordar algunas de las cuestiones clave para

el éxito de la reforma - como la descarga procesal previa o la planificación de la liquidación-, o

la práctica inexistencia de protocolos aprobados de gestión bilateral o multilateral9 evidencian

9 Ejemplo de ello es que a la fecha y a pesar de los esfuerzos conjuntos para disponer de un protocolo de trabajo entrePNP y MP para abordar la investigación criminal, aún no se cuenta con una herramienta formalmente aprobada que


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que aún hay un camino por recorrer en cuanto a la capacidad del modelo de gobierno para

hacer confluir los objetivos y la gestión institucional hacia metas sistémicas y compartidas.

Es así como, en la actualidad y frente al desafío que supone la entrada en vigencia del CPP en

los distritos más grandes y complejos, es preciso fortalecer la estructura organizativa de

gobierno del CPP, de forma que las nuevas implementaciones superen las dificultades

encontradas en procesos anteriores y a su vez, para los distritos con vigencia del CPP se

pueda disponer de un sistema más robusto de seguimiento, retroalimentación y mejora

continua del nuevo sistema penal.

De acuerdo con la información extraída de las entrevistas estratégicas, la mesa de expertos

realizada y las visitas de campo, las principales áreas de mejora encontradas pueden

resumirse en 2 puntos: (1) organización y operativa de las instancias de Gobierno y (2) el

monitoreo, evaluación y mejoramiento continuo de la reforma.

1. Organización y Operativa de las instanc ias de Gobi erno:

A pesar de la existencia de instrumentos normativos que establecen funciones, competencias y

alcances de las instituciones implicadas en el proceso de implementación10, parte de las

dificultades de coordinación encontradas deriva de la falta de lineamientos y procesos comunes

de trabajo que desde un punto de vista no estratégico sino técnico- operativo, permitan abordar

las diferentes fases del ciclo de vida de la reforma, y hagan posible superar las limitaciones

más apremiantes en cuanto a la gestión misma del proceso de implementación.

En este sentido es preciso aún concretar los mecanismos y metodologías que permitan llevar

al marco operativo las funciones de coordinación del trabajo conjunto entre las diferentes

instituciones, potenciando el impacto de las intervenciones y la eficiencia en la asignación de

los recursos disponibles (p.e. mecanismos de interacción, el flujo de trabajo o las cadenas de

mando entre las instancias de rectoría o gobierno)

En este sentido, desde el punto de vista de la organización y operativa del modelo se

encuentra lo siguiente:

Comisión Especial de Implementación del CPP - CEICPP.

Como máxima autoridad dentro del proceso de implementación del CPP para el ejercicio de lasfunciones a ésta encomendadas11, la CEICPP debe contar con herramientas suficientes para

permita delimitar la coordinación del trabajo y superar las dificultades encontradas a la hora de conducir lainvestigación del delito entre ambos operadores.10 Ver Decreto Supremo No. 958, Decreto Supremo No. 007-2007 JUS (Reglamento CEICPP) y Decreto SupremoNo.007-2006-JUS 11 De acuerdo con lo establecido en su propio reglamento, son funciones específicas de la CEICPP las siguientes:

Formular las políticas y objetivos para la adecuada implementación progresiva del Código Procesal PenalDiseñar y modificar la propuesta específica del plan de implementación del Código Procesal Penal.Elaborar y modificar el calendario oficial de aplicación progresiva del Código Procesal Penal.Elaborar los anteproyectos de normas necesarios para la transferencia de los recursos presupuestarios a quehubiere lugar.Establecer, en coordinación con las entidades concernidas, los programas anuales de adecuación, provisión derecursos materiales y humanos que permitan la ejecución de los planes de implementación progresiva del


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la toma de decisiones estratégicas, las cuales deben trascender de las necesidades y visiones

concretas de las instituciones que la conforman, y recoger una visión de la reforma penal en

toda su integridad.

Si bien esta instancia ha sido el eje fundamental de toma de decisiones coordinadas de la

reforma, para asumir retos como la implementación en Lima y Callao, es preciso fortalecerla y

darle mayor alcance en su capacidad de alinear la gestión de los operadores de justicia hacia

objetivos comunes.

De acuerdo con lo comentado por los agentes entrevistados y los debates generados en la

mesa de expertos12, algunas áreas en las que las funciones de la CEICPP requieren

fortalecimiento son:

Mayor capacidad para alinear la inversión de recursos económicos de los

operadores hacia metas comunes de desempeño13 ; en la actualidad la CEICPP no

cuenta con incentivos, que tendrían que ser presupuestarios, para hacer converger

las metas institucionales hacia metas sistémicas de reforma. La planificación y el

seguimiento a la ejecución presupuestal responde más al ámbito de competencia

de cada operador.

Puesta en valor de su atribución de desarrollar instrumentos normativos y de

gestión de alto impacto sistémico (p.e. sistemas y estándares de productividad

asociados a la contribución a la reforma en su conjunto; sistemas de inspección /

calidad específicos para la reforma procesal penal, modelado de procesos de

gestión interinstitucionales, etc.).

Mayor alineamiento en criterios de gestión para la provisión del servicio de justicia

penal. Hasta la fecha no se ha establecido de manera formal qué papel debe jugar

la CEICPP con respecto a la unidad de criterio frente a problemáticas derivadas del

proceso de cambio en las que cada distrito judicial o cada operador ha ido

estableciendo sus propios criterios y parámetros de gestión (p.e. la utilización de

medios electrónicos de notificación, la metodología de programación y desarrollo

de audiencias, el apercibimiento a defensores por inasistencias, etc.). Gestionar y

anticipar este tipo de problemáticas puede de una instancia como la CEICPP quepermita un verdadero aprovechamiento de las experiencias y su réplica y

Código Procesal Penal y proponer los proyectos de reforma legal que el caso requiera.Concordar, supervisar y efectuar un seguimiento, evaluación y monitoreo de la ejecución de los planes yprogramas de implementación del Código Procesal Penal.Promover la integración de los sistemas de información y comunicación interinstitucional.Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines.

12 Ideas planteadas durante la mesa de expertos realizada el día 03 de abril de 2013, citando conclusiones de laEvaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal, participación delDr. Mario Rodríguez.

13

En este sentido, el presupuesto con enfoque a resultados implementado por el Ministerio de Economía y Finanzasdesde 2011, y bajo el cual se han presupuestado las implementaciones de distritos judiciales de acuerdo a losproductos esperados, puede ser una vía para que la CEICPP lidere y pueda supervisar la inversión presupuestarialigada al NCPP.


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aseguramiento de implantación en todo el territorial; y para ello es preciso

concretar las atribuciones y alcance de la CEICPP en este ámbito de gestión.

Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del CPP – ST.

La ST asume un papel primordial como nexo entre la toma de decisión política y la

coordinación operativa de la implementación de la reforma con visión de conjunto. En ejercicio

de su misión de promover y apoyar la implementación coordinada del Código la ST ha sido la

instancia encargada de proponer los mecanismos de implementación desde una perspectiva de

transversal (p.e. el Plan de Implementación del CPP), procurar el alineamiento interinstitucional

a lo largo del proceso, coordinar los procesos de capacitación, así como de generar y difundir el

conocimiento e información clave sobre avances y resultados de la reforma, a través de

informes estadísticos y publicaciones asociadas a la vigencia del CPP14.

Es la ST la instancia organizacional en la que operativamente se materializa la comunicación y

coordinación sectorial, mediante la promoción, apoyo y coordinación interinstitucional,

concretamente en relación al trabajo los ETIs y las CDIs15.

Si bien estas funciones y atribuciones se recogen normativamente, hasta la fecha no se han

establecido de manera formal los procesos de trabajo conjunto, o los canales y flujo de

comunicación sistemática entre estas instancias, lo cual facilitaría y fortalecería las

capacidades de la ST para asegurar un mayor alineamiento operativo entre las distintas

instituciones.

Especial mención merece a este respecto la compartición de información para el monitoreo

sistémico de la reforma, aspecto bajo competencia de la ST y de interés y preocupación del

proceso de implementación desde sus inicios; lo anterior, evidente en los esfuerzos conjuntos

tanto para definir los elementos de monitoreo y evaluación (variables e indicadores sistémicos)

como para realizar la medición y extracción de conclusiones de retroalimentación de la

reforma.16

14 De acuerdo con lo establecido en el Reglamento de la CEICPP, son funciones específicas de la ST las siguientes:Formulación de políticas y objetivos para la adecuada implementación progresiva del Código Procesal Penal.Diseño y modificación de la propuesta específica del Plan de Implementación.Elaboración y modificación del calendario oficial de aplicación progresiva.Elaboración de los anteproyectos de normas que sean necesarios para la transferencia de los recursospresupuestarios a que hubiere lugar.Establecimiento de los programas anuales de adecuación, provisión de recursos materiales y humanos quepermitan la ejecución del Plan de Implementación progresiva del nuevo Código Procesal Penal y de laspropuestas de los proyectos de reforma legal que se requiera, en coordinación con las entidades concernidas.Concordar, supervisar y efectuar el seguimiento, evaluación y monitoreo de la ejecución de los planes yprogramas de implementación del nuevo Código Procesal Penal.Conformación de los equipos técnicos de trabajo y gestión de la contratación de las consultorías especializadas.Promoción de la integración de los sistemas de información y comunicación interinstitucional.Las demás funciones que sean necesarias para la adecuada implementación del nuevo Código Procesal Penal.Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines.

15

Artículo 21.2 del reglamento de la CEICPP.16 En este sentido ya desde 2005, en el capítulo VI del Plan de Implementación del CPP, aprobado por el DS 013-2005-JUS, se recoge una primera versión de 6 indicadores sistémicos del proceso de implementación a través de los cualesmedir la eficacia y eficiencia de la reforma.


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22

Aunque éstos constituyen pasos fundamentales para un mejor conocimiento de la marcha de la

reforma, junto con otros aspectos en los que la ST podría ser reforzada para mejorar la

coordinación interinstitucional (formalización de procesos comunes para la elaboración de

presupuestos y planes de implementación distrital, estrategias conjuntas de comunicación y

difusión al ciudadano, modelos de calidad, etc.), en la actualidad es especialmente importantedotar a la ST de una mayor capacidad para captar y generar la información que requiere la

vigencia del CPP y hacerlo sobretodo de forma sistemática y sostenida.

Así pues, la falta de procesos definidos y acordados por los operadores para generar y

transmitir la información de seguimiento y retroalimentación de la reforma, ha implicado una

inversión de importantes esfuerzos de la ST para recopilar información clave de la marcha de la

reforma, encontrándose además limitada para disponer de data valiosa que hoy en día, los

sistemas de información de los operadores no están preparados para generar (p.e. detalle de

las actas de audiencia, como duración de las mismas, causales de frustración, decisiones de

fondo y forma, etc.).

Equipos Técnicos de Implementación - ETIs.

Su misión es la de adoptar medidas y realizar acciones para programar y ejecutar

adecuadamente la implementación del CPP así como apoyar a sus respectivas instituciones en

el cumplimiento de sus obligaciones, de manera coordinada con la ST17. En este sentido han

cumplido un papel fundamental en la labor de planificar las entradas en vigencia y definir

herramientas para hacer posible la implementación18.

Sin embargo, hasta la fecha no se ha concretado formalmente el alcance operativo de la laborde los ETIs ni los mecanismos de trabajo conjunto y la coordinación operativa ―inter‖ ETIs, entre

ETIs y CDIs y entre ETIs y la propia ST. Lo anterior impacta especialmente a la hora de

planificar, dimensionar las organizaciones o ubicar infraestructuras, generando desbalances e

ineficiencias sistémicas. Ejemplo de ello es la incertidumbre a la que se suele ver abocada la

Defensa Pública para dimensionar su organización o la ubicación de sedes, ya que depende de

la propuesta de MP y a su vez del PJ (efecto dominó) por lo que la planificación termina siendo

esencialmente reactiva y cortoplacista19; o la falta de planificación conjunta de los procesos de

descarga y liquidación sufrida en implementaciones pasadas lo cual, como se verá más

adelante, ha derivado en estrategias, criterios y parámetros más bien aislados e inconexos por

Posteriormente, en sesión de la Comisión Especial de Implementación del CPP del 2 de octubre de 2007, se aprobóuna propuesta de 14 indicadores de desempeño (algunos manteniendo variables de los indicadores iniciales) a serimplementada como piloto en Huaura, muchos de los cuales se han visto materializados en Informes estadísticos de laST, y en concreto en “La Reforma Procesal Penal Peruana – Hacia una justicia rápida y transparente” – InformeEstadístico Nacional 2006-2010, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, publicado en el mes de mayo de 2011.17 Artículo 23 del Reglamento de la CEICPP 18

Ejemplo de ello son los Planes de Implementación institucionales que los ETIs trabajan para la entrada en vigenciade la Reforma. Ver en especial documentos del PJ y MP.19 Situación puesta de manifiesto durante la entrevista estratégica con la Dirección Nacional de la Defensa Pública. Enesta misma línea se resalta el hecho de que según se


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23

parte de cada una de las instituciones.20

Durante el trabajo de campo también se ha puesto de manifiesto por parte de los operadores

una percepción de alto dinamismo de los ETIs en la etapa próxima y primeros meses de la

implementación (bidireccional nivel central / nivel distrital entre operadores) aunque no mucha

claridad entre el alcance del trabajo con las ETIs y el relacionamiento entre éstos y las CDIs

una vez lanzado y estabilizado el proceso de reforma.

Comisiones Distritales Implementación – CDIs.

Su cometido es el de participar y coadyuvar, de acuerdo con los lineamientos de la CEICPP, en

la implementación del CPP en sus respectivos distritos judiciales, asumiendo funciones de

difusión y comunicación, seguimiento y supervisión del proceso de implementación, y

promoción del apoyo de gobiernos locales y otras organizaciones para fortalecer la aplicación

del CPP.21

Al igual que con los ETIs se ha podido identificar que aunque la CDI ha jugado un papel muy

activo en los inicios del proceso de implementación22, en algunos distritos como La Libertad23,

se encuentra patente la necesidad de revitalizar su gestión, capacidad resolutiva y de

coordinación en asuntos que aún hoy y tras años de haber entrado en vigencia el CPP

impactan al sistema en su conjunto (p.e flujo de información entre operadores incluyendo la

carga ―oculta‖ en liquidación, las dificultades para optimizar las notificaciones entre operadores,

la coordinación MP – PNP y el abordar la falta de capacidad de respuesta de la PNP por

insuficiencia de medios y alta rotación del personal, la programación / frustración de audiencias,

etc.)

De igual forma se ha podido observar durante las visitas cierta disparidad en la dinámica de

trabajo de las CDIs entre distritos judiciales; en algunos y especialmente los más pequeños en

los que se encuentra mayor dinamismo en esta instancia de coordinación esta dinámica tiende

a ser más dependiente de relaciones personales que de una sólida institucionalidad. Este

hecho adquiere especial relevancia cuando se trata de consolidar estructuras institucionales

eficaces en distritos grandes y complejos como Lima y Callao.

20 Aspecto identificado en las entrevistas estratégicas realizadas con las ETIs (Ministerio del Interior, DP, MP y PJ) ycontrastado en la mesa de expertos realizada en el marco del proyecto.21 De acuerdo con el Artículo 7 del Decreto Supremo No.007-2006-JUS, son funciones de las CDIs:

Participar y coadyuvar, conforma a los lineamientos de la CEI, a una oportuna y eficiente ejecución del PlanImplementación del CPPProporcionar la información requerida por la CEI para la elaboración de los estudios de preinversión, planoperativo y otros documentos técnicos propios del proceso de implementación en el distrito judicial.Promover el apoyo de los gobiernos locales y regionales, así como de las organizaciones de la sociedad y delos colegios profesionales para el fortalecimiento de la implementación del CPP.Participar activamente en el seguimiento y supervisión del proceso de implementación en el Distrito Judicialconforma a los lineamientos institucionales y de la CEI.Las demás funciones que le encargue la CEI

22 Ejemplo de ello es la superación de conflictos iniciales entre MP y PNP en Distritos como La Libertad, o el dinamismo

mostrado en Huaura, distrito en el que muchas cuestiones operativas y de interpretación durante el arranque fueronabordadas por la CDI como se muestra en las diferentes Actas de reunión existentes durante los años 2006 y 2007.23 En La Libertad por ejemplo, la CDI ha perdido el dinamismo de sus reuniones, apenas reuniéndose en algunaocasión en los pasados 2 años.


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24

Por otro lado, en la práctica no se tiene claridad de la dependencia organizacional de la CDI, lo

que lleva a que no haya canales directos y eficaces de comunicación, reporting y flujo de

información entre el nivel distrital y central. Esto dificulta que las circunstancias de gestión

cotidiana de la implementación no lleguen oportunamente a las instancias de decisión,

dificultando la adopción de medidas correctivas. ¿Debe canalizarse esta información a travésde cada representante de la CDI con su ETI? ¿Qué papel desempeña la ST en este sentido?

¿Bajo qué mecanismos debe concretarse este modelo de relación y canalización de

información?

En cuanto a la propia conformación de la CDI y según se ha visto de experiencias en distritos

como Callao o Huaura, es importante considerar la participación del Colegio de Abogados en

su estructura organizacional, no sólo por el impacto que las prácticas de los letrados adquieren

en la dinámica procesal (p.e. la frustración de audiencias por inasistencia del defensor o falta

de preparación de los defensores) sino porque es preciso asegurar el alineamiento en los

principios, metodologías capacidades y espíritu de la reforma, más aún en distritos con la

complejidad y carga procesal de Lima y Callao.

También vale decir que no sólo se requiere a nivel distrital una instancia en la que los máximos

responsables de la implementación en la jurisdicción puedan canalizar información y tomar

decisiones de sistema, sino que se considera crítico para operativizar esta estructura que las

decisiones y metodologías en las que allí se alcancen consensos calen en la operativa

cotidiana de gestión procesal, hecho que en varios distritos ha sido puesto de manifiesto por

los agentes del nivel operativo y de administración. Para ello puede considerarse la

conformación de ―grupos técnicos interinstitucionales‖ de mejora en los que para cie rtas

circunstancias de impacto sistémico (notificaciones, audiencias, interpretación normativa de

gestión‖ se trabajen con enfoque ―bottom up‖ propuestas de solución que sean efectivamente

aplicables y llevadas a la práctica cotidiana.

En suma, el papel que debe jugar la CDI como instancia planificadora, coordinadora

canalizadora y resolutora in situ, dentro de un proceso de transformación tan profundo, debe

ser fortalecido no sólo en las fases iniciales de la implementación que permita asegurar un

cambio coordinado y exitoso, sino como instancia de toma de decisiones para la mejora

sistémica de la reforma no sólo para hoy sino con visión de sostenibilidad a futuro.

2. Monito reo, evaluación y mejora continu a de la reforma

El seguimiento, la evaluación y el mejoramiento continuo constituyen herramientas

fundamentales de los procesos de reforma y cambio de las políticas públicas, pues

facilitan información fiable para emplear los recursos públicos disponibles con eficacia,

racionalizar el gasto, identificar cuáles son las actuaciones prioritarias y rendir cuentas a la

ciudadanía.

Para el gobierno de un proceso de transformación tan radical dentro de la Administración de

Justicia, los mecanismos de generación y transmisión de información sobre la planificación,


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25

gestión, resultados e impacto de la reforma, se hacen cada vez más necesarios. Una mejor

justicia penal sin duda alguna tiene un impacto determinante en las expectativas de la sociedad

en materia de seguridad ciudadana, expectativa que se traduce en demandas claras por un

servicio eficaz, eficiente y oportuno.

Con relación a este tema, es importante diferenciar dos niveles en los que se aborda la gestión

de la información sobre el avance de la reforma:

Nivel institucional, en el que cada uno de los operadores diseña, implementa y

gestiona las labores de monitoreo en relación a su intervención y papel dentro de la

reforma.

Nivel sistémico, en cabeza de la CEICPP y concretamente bajo responsabilidad

de su Secretaría Técnica

En relación al primero, las diferentes instituciones involucradas han hecho esfuerzos porgenerar información de los resultados de la reforma y hacer visible a la ciudadanía los

resultados de su gestión. Ejemplo de ello es la información generada por el Ministerio Público,

incluyendo el Observatorio de Criminalidad del Ministerio Público24, o los reportes de resultados

de la aplicación del CPP a nivel nacional y con mayor profundidad en algunos distritos

judiciales25, así como los informes de evaluación de aplicación del Código del Poder Judicial

en algunos distritos judiciales, disponibles hasta el año 2008. 26

Sin embargo, según se ha conocido durante el trabajo de campo, la gestión de la información

sobre la implementación del CPP en los diferentes operadores presenta serias debilidades a

nivel sistémico e institucional.

En primer lugar, ésta aún se apoya en procesos que requieren intervención manual que

requieren un alto esfuerzo de las instituciones para sistematizar, explotar y divulgar la

información de monitoreo del CPP; toda vez que los sistemas de información disponibles27, (a

excepción del SGF del MP que aunque muy perfectible permite explotar información de

gestión) presentan limitaciones para consolidar y explotar la información de manera

automática. Esta situación no sólo genera alta carga de trabajo sino que impacta en la propia

calidad de los datos generados.

Por su parte, cada operador presenta su información aplicando variables y rubros diferentes

(Ej. el MP incluye denuncias y casos, mientras el PJ hace referencia a expedientes) y sobre

periodos no coincidentes con los de otras instituciones.28 Así, estos esfuerzos institucionales

24 Ver anuario del Crimen y la Violencia en Cifras en http://www.mpfn.gob.pe/boletininformativo/infoestadboletinanual

25 “Resultados de la Aplicación del Código Procesal Penal” Ministerio Público, 2010 e informes de los distritos deHuaura y la Libertad disponibles en http://www.mpfn.gob.pe/ncpp/estadistica_nccp.php

26 Ver informes distritales en http://historico.pj.gob.pe/CorteSuprema/ncpp/legislacion.asp?opcion=huaura

27

Entre ellos el Sistema Integrado Judicial (SIJ) o el recientemente instaurado Sistema de Seguimiento de Casos de laDefensa Pública.

28 Ver por ejemplo datos publicados por la Corte Superior de Justicia de Tacna - Poder Judicial en “2 Años de la

http://www.mpfn.gob.pe/boletininformativo/infoestadboletinanualhttp://www.mpfn.gob.pe/boletininformativo/infoestadboletinanualhttp://www.mpfn.gob.pe/boletininformativo/infoestadboletinanualhttp://www.mpfn.gob.pe/ncpp/estadistica_nccp.phphttp://www.mpfn.gob.pe/ncpp/estadistica_nccp.phphttp://www.mpfn.gob.pe/ncpp/estadistica_nccp.phphttp://historico.pj.gob.pe/CorteSuprema/ncpp/legislacion.asp?opcion=huaurahttp://historico.pj.gob.pe/CorteSuprema/ncpp/legislacion.asp?opcion=huaurahttp://historico.pj.gob.pe/CorteSuprema/ncpp/legislacion.asp?opcion=huaurahttp://historico.pj.gob.pe/CorteSuprema/ncpp/legislacion.asp?opcion=huaurahttp://www.mpfn.gob.pe/ncpp/estadistica_nccp.phphttp://www.mpfn.gob.pe/boletininformativo/infoestadboletinanual


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han sido más fruto de iniciativas aisladas de cada operador bajo su propio entendimiento de los

criterios, parámetros y variables a reportar que de un esquema integrado y coordinado de

reporting de la reforma. El impacto de los mismos en términos de generar mensajes unívocos

a los agentes interesados y en especial a la ciudadanía, será limitado y potencialmente

contraproducente si no se presenta consistencia y concordancia al menos en los conceptos desoporte a los datos generados.

En cuanto al segundo nivel de monitoreo (nivel sistémico) actualmente bajo responsabilidad de

la propia CEICPP y concretamente de la ST, destaca el esfuerzo de la ST por generar

información de valor sobre la reforma a través de publicaciones con alcance nacional y distrital,

que como se ha citado anteriormente, han estado basados en un conjunto de variables e

indicadores clave que desde 2007 y con aplicación piloto en Huaura, vienen midiéndose -con

alguna variación menor - en los diferentes informes: p.e. nivel de atención, tiempo promedio del

proceso común, aplicación de la prisión preventiva, entre otros.

No obstante ello, esta gestión requiere un alto esfuerzo del equipo técnico de la ST para la

recogida y análisis de información (incluyendo por ejemplo el levantamiento de información

manual de las actas de audiencia), lo cual implica que esta actividad sea inabarcable para

todos los distritos judiciales y limita las posibilidades de que se realice de manera sistemática y

constante en el tiempo.

Hacer sostenible el sistema de monitoreo y evaluación pasa por definir, acordar y hacer

vinculantes para las diferentes instituciones un conjunto de mecanismos y procedimientos bajo

los cuales se debe captar, explotar, compartir y difundir la información metódica y

continuamente.

Se hace palpable en consecuencia, la necesidad de un sistema integral y transversal de

monitoreo y evaluación que pueda operar bajo un esquema ―paraguas‖ y permita valorar los

resultados de la reforma de manera conjunta. Esto, bajo el entendido de un lineamiento

metodológico común y compartido a partir del cual las instituciones puedan desarrollar, aterrizar

e implementar sus propios sistemas, confluyendo vertical (de la prestación del servicio a la

política pública) y horizontalmente (alineamiento entre todas las instituciones) y con ello dar

respuesta a las demandas ciudadanas de ―buen servicio‖ y a los principios y objetivos que

inspiran este cambio en la justicia penal.

Aplicación del Nuevo Código Procesal Penal de Tacna, abril de 2010, en comparación con el informe de Resultados dela Aplicación del Código Procesal Penal del MP del mismo año para el Distrito de Tacna.


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27

Ilustración 7: Lógica de un sistema de seguimiento y mejora para el CPP / Fuente: Elaboración propia

Así pues, se hace evidente la necesidad de que el modelo de gobierno actual se fortalezca en

su capacidad de monitoreo y evaluación disponiendo de:

Instrumentos que le permitan robustecer su planificación y gestión

interinstitucional, a fin de poder responder de manera pertinente, coherente,

efectiva y eficaz a las demandas ciudadanas por una justicia más pronta, efectiva y

accesible

Mecanismos institucionalizados para involucrarse en un proceso sistémico de

mejora continua y de fortalecimiento de los procesos de toma de decisiones

a nivel nacional y distrital, con el fin de optimizar, priorizar y reorientar, en su caso,

la intervención pública en materia de justicia penal.

En este sentido, es importante trabajar hacia una herramienta común que ofrezca información

relevante relacionada con la implantación del CPP y que por tanto facilite su control y

seguimiento así como la posterior toma de decisiones para la consecución de los objetivos

establecidos.

Contar con un sistema horizontal y compartido de estas características será un gran avance

para valorar, priorizar y definir las intervenciones necesarias para la mejora del servicio, sino

como primer paso hacia la interoperabilidad y articulación entre sistemas de información de

justicia.

Sin duda un gran desafío para sistema del CPP que requerirá de la activa participación de los

operadores de justica, pero que permitirá fortalecer no sólo su capacidad de planificación,

priorización, presupuestación, e intervención sino la de la CEICPP como ente rector de la

reforma.

Al respecto es importante mencionar que con el fin de asegurar una conexión entre la buena

marcha de la reforma y la correcta asignación de recursos, un gran valor del sistema de

monitoreo deberá ser el alineamiento de los productos esperados en los ejercicios de

presupuestación (de acuerdo con los proyectos presupuestales presentados al MEF por los

operadores para la entrada en vigencia del Código) de manera que se pueda intervenir

presupuestariamente priorizando las necesidades reales de recursos de acuerdo al desempeño


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y carga procesal no sólo de cada operador sino también en función de las necesidades de cada

distrito judicial.

Finalmente, y complementando la necesidad de disponer de un sistema de seguimiento y

evaluación cuantitativo de la reforma (desempeño en base a indicadores de negocio del

proceso penal) el modelo de gobierno debe también ser capaz de asegurar dos líneas de

acción complementarias y con valor cualitativo y de gestión, hasta la fecha no abordadas

de manera sistemática y específica para las necesidades de la reforma y más bien

dependientes de los esfuerzos y mecanismos dispuestos por cada operador de forma

independiente:

Control de gestión desde una perspectiva de conjunto, en cuanto a

metodologías y procesos de trabajo procesal, planificación y gestión de recursos y

medios (logística), manejo procesos de soporte (como los archivos, notificaciones,

servicios de atención al ciudadano), producción estadística, flujo de información, dentro de otros elementos de la marcha cotidiana del CPP.

Es deseable que el modelo de gobierno en su conjunto defina estándares mínimos

de gestión, basados en lineamientos contrastados de calidad en los servicios de

justicia y metodologías marco adaptables a las necesidades de cada distrito judicial

que brinden homogeneidad y herramientas consistentes de mejora continua en la

prestación de servicios en el territorio nacional. Contar con estos estándares base

permitiría adicionalmente realizar por ejemplo ejercicios anuales de ―auditoría

orientada a la mejora de la calidad‖ que más allá de los indicadores de desempeño

permitan identificar de manera permanente puntos críticos y áreas de mejora y

focalizar los esfuerzos de las instituciones para potenciar el impacto sistémico de

los servicios de justicia.

Para hacer posible este tipo de iniciativas será necesario revisar en detalle los

mecanismos institucionales existentes en este ámbito, por lo general no diseñados

de manera específica para las necesidades de la reforma penal29 (sistemas de

control interno, modelos de productividad e incentivos, estándares o lineamientos

de gestión de cada operador – expediente fiscal y judicial, notificaciones, etc.) de

manera que se viabilice un sistema único, alineado y pensado para responder a los

requerimientos de una justicia más eficaz y eficiente bajo el nuevo modelo procesal

penal 30

29 Especial mención merecen los sistemas de control interno, que según se ha manifestado por muchos de los agentesentrevistados no están pensados bajo la lógica del NCPP ni en su caso de la propia liquidación de casos. También losmodelos de medición de productividad, como el existente en el MP que, de acuerdo a lo encontrado, se concentra en“medir matemáticamente la producción” sin contemplar aspectos importantes como la complejidad de los asuntos, ygenerando una percepción de “injusticia” del sistema entre los Fiscales.30

En este sentido, vale la pena revisar iniciativas como el Sistema de Gestión de la Calidad o el Sistema de Inspecciónde Servicios de la Oficina Judicial de España, bajo los cuales se establecen las pautas metodológicas de gestión de lasnuevas oficinas judiciales en el territorio nacional así como los mecanismos para verificar su buena marcha yestablecer procesos de mejoramiento. Ver más en: http://oficinajudicial.justicia.es/portaloj

http://oficinajudicial.justicia.es/portalojhttp://oficinajudicial.justicia.es/portalojhttp://oficinajudicial.justicia.es/portalojhttp://oficinajudicial.justicia.es/portaloj


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Planificación y mejoramiento de la provisión de servicios con visión de

ciudadano. Por su parte, no se ha identificado iniciativa alguna destinada a medir

y evaluar la satisfacción ciudadana con los servicios de justicia penal bajo el CPP,

que haga posible retroalimentar la gestión ya no sólo desde una perspectiva

institucional sino bajo los requerimientos ciudadanos por una mejor justicia penal.Definir mecanismos institucionalizados de medición de la satisfacción, inmersos

por ejemplo bajo un sistema de gestión de la calidad o de inspección de servicios

como el descrito anteriormente, así como contar con la participación de agentes

implicados (ciudadanos, abogados, peritos, etc.) en la toma de decisiones de

mejora31 es sin duda una tarea pendiente del CPP y una oportunidad para que el

ciudadano se involucre en la mejora de los servicios de justicia.

2.2.4 Conclusiones

A partir de las consideraciones planteadas en relación a la necesidad de ―revitalizar‖ y

fortalecer las capacidades del modelo de gobierno actual del CPP, a continuación se resumen

las principales conclusiones identificadas:

1. Más allá de los “que” del modelo de gobierno es necesario definir los “cómos”

Si bien las atribuciones generales de las diferentes instancias que conforman la

arquitectura institucional están definidas en instrumentos con fuerza normativa, aún se

presentan algunas dificultades en cuanto al alcance de su ejecución, especialmente

reflejadas en la relación entre los ETIs, la ST y la dinámica territorial con las CDIs.

Se precisa por un lado, valorar la pertinencia de aclarar normativamente estos alcances

en la línea de las consideraciones anteriormente presentadas, pero muy especialmente,

concretar las funciones mediante la definición de procesos, metodologías y mecanismos

de interrelación entre operadores a lo largo de todo el ciclo de vida de la aplicación del

CPP: conformar así un modelo de gobierno documentado, compartido y ejecutado por

todos los agentes involucrados; y como no podría ser de otra manera, este modelo debe

necesariamente alinearse con el presupuesto con enfoque a resultados para la gestión

de las implementaciones restantes y la presupuestación anual de los distritos con

vigencia del CPP.

2. El mo delo de gob ierno y en especial la CEICPP necesita herramientas de incentiv o

para el trabajo conjunto

Para conseguir un mayor nivel de coordinación en la implementación no sólo es

suficiente aclarar los ―cómos‖ de la reforma, se hace necesario que la CEICPP tenga

facultades para incidir en la vinculación del presupuesto a la consecución de objetivos y

31 Por ejemplo a través de Grupos de Mejora institucionalizados con participación de clientes y operadores. Esta líneade iniciativas se trabajará con mayor detalle en las propuestas de implementación para los Distritos de Lima, LimaNorte, Lima Sur y Callao.


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resultados compartidos.

Una vía para conseguirlo es redefinir los productos del enfoque de presupuesto por

resultados de manera que se evite ―una suma de productos institucionales‖ para pasar a

un conjunto de productos compartidos y aprobados por la propia Comisión.

3. Se necesita “revitalizar” la actividad de gobierno una vez entrada en vigencia el CPP

en los dist r i tos judic ia les

En especial en relación al papel de las CDIs y los ETIs en los distritos judiciales con CPP

vigente que si bien inicialmente han desempeñado con activismo las acciones previstas

para el despliegue, su papel ha perdido trascendencia y dinámica operativa tratándose

de seguimiento, evaluación y mejora continua de la gestión del CPP.

De hecho, puede ser interesante valorar incluso un papel permanente y no transitorio (1

año después de la entrada en vigencia del último DJ) de las CDIs como estructuras

competentes para manejar un posible y futuro Sistema de Gestión de la Calidad del CPP

bajo el cual se homogeneice la gestión y sea posible compartir e intercambiar

experiencias y mejores prácticas entre distritos judiciales.

4. El monitoreo y la evaluación de la reforma debe conf lu i r en un sistema paraguas que

alinee los esfuerzos inst it ucio nales para el análisis d e avances y resultado s

alcanzados y la m ejora cont inua de los servic ios de just ic ia

Debe definirse y aprobarse formalmente un modelo sistemático y sostenido de medición

del desempeño de la justicia penal con el CPP basado en indicadores compartidos y

validados, en el que necesariamente todas las instituciones deben participar de manera

activa.

Más allá de monitorear los avances del desempeño del CPP cuantitativamente, se

requiere un modelo de gestión de la calidad coordinado interinstitucionalmente y desde

el nivel nacional, que a partir de estándares mínimos, adaptables a la realidad de cada

distrito judicial permita asegurar metodologías de gestión optimizadas y compartidas por

todos los operadores.

Debe incluirse la ―visión ciudadano‖ en los sistemas de monitoreo, evaluación y mejorade la reforma.


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2.3 Análisis de los procesos de descarga y liquidación

2.3.1 Introducción

Revisar la implementación de la reforma procesal penal hace necesario analizar de manera

integral tanto las estrategias, acciones y metodologías de puesta en marcha del Nuevo Sistema

Penal como aquellas destinadas a manejar la carga procesal (ex ante y ex post) bajo las

disposiciones del régimen penal anterior.

Es decir, una estrategia integral de reforma penal debe abordar acciones planificadas y

consistentes en los períodos previo, durante y posterior a la implementación permitiendo una

transición controlada hacia la denominada ―carga cero‖ del nuevo régimen procesal.

Dentro de este contexto, y para efectos del presente análisis, se entiende por “descarga

procesal” aquellos mecanismos, estructuras, metodologías, puestos en marcha con carácter

previo al arranque del nuevo sistema en un determinado DJ, y cuyo objetivo es reducir la

pendencia de asuntos de los órganos de justicia, para con ello limitar al máximo el número de

procesos regidos por el C.P de 1940, para el momento de entrada en vigencia del CPP.

Ejemplo de estos mecanismos puede ser la creación de órganos transitorios de descarga

―estructuras descargadoras‖.

Por su parte, la liquidación alude a la gestión de casos tramitados bajo el sistema antiguo, que

una vez puesto en marcha el nuevo Sistema, deben continuar siendo asumidos por la

Administración de Justicia, bajo las disposiciones del régimen anterior. Es decir, son aquellos

asuntos que no se adecuarán al nuevo modelo, y por tanto deberán continuar la tramitaciónprocesal de acuerdo con la fase procesal en la que se encontraban al momento de entrada en

vigencia el CPP.

El presente apartado recoge una revisión de los mecanismos y estrategias de descarga y

liquidación que se han puesto en marcha en los DJ analizados, así como los resultados

alcanzados en estos ámbitos desde el comienzo de la aplicación del CPP en cada uno de ellos.

De acuerdo con los ámbitos de análisis definidos, se presenta una reseña cuantitativa de

resultados de estos procesos,32 así como una revisión de la historia y situación actual desde el

punto de vista normativo (normas adoptadas para abordar los procesos de descarga y

liquidación), organizacional (estructuras definidas y su evolución a lo largo del tiempo), de

gestión (los procesos y modelos de gestión desarrollados para llevar a la práctica las acciones

definidas) o de coordinación interinstitucional para llevar a cabo estas estrategias.

Así mismo, y a partir de dichos hallazgos se plantean una serie de conclusiones y

recomendaciones que permitan orientar las acciones de los ejes estratégicos de descarga y

liquidación en el marco del Plan Estratégico de Implementación del CPP en los distritos

judiciales de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, objeto del presente proyecto.

32 En concreto en materia de liquidación dado que no existe estadística sobre los procesos de descarga procesal previaa la implementación.


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2.3.2 La voz de la Organización: percepción actual sobre descarga y

liquidación

La percepción general de los diferentes agentes entrevistados sobre cómo ha sido el proceso

de descarga procesal -previa entrada en vigencia del CPP- y la planificación y gestión de los

procesos en liquidación, converge hacia una idea común: el proceso de transición ha sido el

“gran olvidado” en el conjunto de acciones dispuestas durante la implementación, lo cual,

como se verá más adelante, ha llevado a disfunciones e ineficiencias en la asignación y

distribución de recursos no solo en el momento de arranque del sistema sino a lo largo de los

años de implementación.

Sin duda, en opinión de agentes tanto que han vivido la liquidación en los DJ implementados

como del personal en los DJ de Lima, Lima Norte, Lima Sur y Callao, uno de los retos críticos

para asegurar el éxito de la implementación en estos distritos judiciales de alta carga y

complejidad, será una correcta y anticipada gestión y proyección de los esfuerzos y

mecanismos para ―sanear‖ la carga procesal y acercarse a un arranque lo más cercano posible

a la carga cero.

Algunas de las opiniones que reflejan este ―sentir‖ común de los operadores involucrados se

presentan a continuación:

La descarga proc esal

“… Nunca hubo un proceso de descarga

form al ni coordinado entre el MP y el

PJ. Se entendió como descarga el haber

identificado la situación actual de todos

los casos que llevábamos y proceder de

acuerdo con el estado del proceso”

“…No ent iendo lo que es descarga . No hubo

proceso de descarga y se entendió por

descarga lo que trabajaría como liquidación…”

“…Si hu biéramos h ech o un bu en

diagnóst ico de la carga procesal se hub iera

podido dim ens ionar mejor la necesidad derecursos para descargar, liquidar y pasar a

carga cero. En la práctica se están convirtiendo

ahora órganos no porque acababa la carga sino

porque se necesita para el CPP…”

“…Para descargar se necesitan cri ter ios

claros , determinar meto do logías y destin ar

recursos . Nunca se planteó proponer objetivosde producción. Hay que crear es tánd ares de

producc ión en las estructuras y evaluarlos.

Ahora se propone un objetivo de 600 casos /

año. ¿Pero cómo aplicar la misma regla de

producción a todos los juzgados y distritos

judiciales cuando la entrada de casos es tan

dispar?...”

La liquidación


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Ilustración 8: Opiniones de los operadores de descarga y liquidación / Fuente: entrevistas operativas de trabajo de

campo

“ ..No ha habido estrategias coordinadas d e

l iquidación. En el MP vamos recibiendo carga

del PJ pero no sabemos como planificarlo. Si

supiéramos cuánta carga queda podríamos

planificar mejor el tiempo que nos llevará

terminar con los procesos en liquidaci ón…”

“…Hoy más de la mitad de los procesos por

cerrar son de reos ausentes o contum aces .

Estos procesos seguirán arrastrándose como

carga. Debería definirse una estrategia conjunta

con PNP para resolver estos casos

pendientes…”

“…No tuvimo s unos c ri ter ios únicos d e

l iquidación, ni de segmentación. Lo hicimos

conforme estaba el estado de trámite: seguir

adelante.

Cada uno de nosotro s elaboró su pro pia

estrategia. Yo resolví inventariar los procesos e

identificar y separar los prescritos o próximos a

ello, los en reserva y el resto. Encontramos

muchos procesos prescritos, cuando ya el CPP

había entrado en vigencia…”

“…Si tuviéramos la oportunidad de vol verlo a

hacer yo recomendaría:

1 .No adecuar , entrar con carga cero.

2. Sincerar la inform ación entre PNP, MP y

PJ: ¿cuánta carga realmente tenemos?

3. Reducir con el suf ic iente t iemp o la carga

procesal y los casos en giro. Hubiéramos

necesitado como mínimo 8 meses de

preparación…”

“…Deberíamo s ten er un idad d e criter io

para aplicar figu ras del CPP a la

l iquidación de casos . Tenemos una

oportunidad y no la estamos aprovechando

para hacer más eficaz y eficiente el proceso

de liquidación. Ejemplo de ello es ampliar la

aplicación del principio de oportunidad, usar

las terminaciones anticipadas o la

metodología de audiencias”

“La implementación del CPP no fue de la

mano con un estud io de impacto en

atención a la carga procesal , no hubo

capacitación, no se tuvo criterio para la

asignación de cargos al personal. En el MP se

designaron fiscales un día antes, a los que

pudieron captar. El grueso de trabajadores,

defensores y abogados no eran de la

especialidad. Se crearon órganos sin

proyección de la carga”

“…No hay estudios de seguimiento de la

conversión. En l iquidación la carga nunca

termina … Los órganos fueron creados como

provisionales, empero, ahora son

permanentes…”

“…La estadística n o m ide el tr abajo q ue se

t iene en l iquid ación . Se valora sólo el

proceso terminado. En penal hay a veces 20

procesados, pero aquí si no sentencias a los

20 no te cuenta como producción. Debería ser

por actividad. No se arroja la realidad y nos

genera desmotivación e incertidumbre… ”

“…En l iquidación trabajamos con la lógica ant igua . No se acordó nada y si ha habido algo es

simplemente para el cumplimiento mínimo de plazos,…”


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2.3.3 La liquidación en cifras

En el presente apartado se presenta un análisis de los DJ visitados desde una perspectiva

cuantitativa33. Se trata de reseñar cómo las diferentes estrategias empleadas (distribución de

recursos, organización de equipos de trabajo…) han afectado a la evolución en población,

carga atendida, número de OOJJ, y en la carga procesal que compone fundamentalmente la

liquidación de casos.

Valga resaltar que dada la ausencia de información en los distritos judiciales sobre datos

asociados a estrategias de descarga judicial con carácter previo a la reforma, el apartado se

centra en realizar una revisión global de la evolución de la liquidación en cifras.

Tomando en consideración que el manejo de la carga procesal una vez formalizada la

denuncia dentro del Código de Procedimientos Penales recae eminentemente sobre los

órganos del Poder Judicial, como quiera que es el juez quien instruye la causa decide sobre la

misma, bajo las prescripciones del sistema inquisitivo, a partir de la información recogida

durante el trabajo de campo, se toma como principal fuente de datos la información

proporcionada por el Poder Judicial en las diferentes Cortes visitadas. Además esta

información es la que describe más detalladamente las características de la carga procesal

durante el proceso de liquidación.

En consistencia con lo anterior, el apartado de análisis de cifras se centra fundamentalmente

en la actividad de liquidación y especialmente aquella desarrollada por parte del Poder Judicial

a través de sus juzgados y salas liquidadoras o en su caso, juzgados y salas mixtas con

funciones penales liquidadoras, analizando:

a. La carga de asuntos entendida como los ingresos de casos recibidos por cada DJ mas

los asuntos acumulados de períodos anteriores, menos los egresos. En este sentido es

necesario tener en cuenta que se pueden producir de 4 formas principalmente:

Por derivación por parte de la PNP.

Por la carga pendiente o atrasada de los meses anteriores a la incorporación del

CPP: se trata de la carga más voluminosa que en primera instancia todos los OOJJ

definidos como órganos liquidadores reciben.Por la entrada de expedientes por parte del Ministerio Público. Aquellos casos no

son adecuados para formar parte del CPP, deben ser remitidos a los juzgados

liquidadores para que se realice el trámite, tal y como viene dispuesto por la LEY

Nº 2899434.

Por último, por el traslado de expedientes por parte de otros OOJJ. Esta situación

se produce en aquellos casos en los que un juzgado tiene una carga baja de

33 Se toman de referencia los 4 DJ visitados en los que se ha desplegado el NCPP para todos los delitos, esto esHuaura, La Libertad, Tacna y Arequipa.34 Salvo durante los primeros 10 meses en Huaura.


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expedientes o se ha considerado prioritario que deba apoyar a la estructura del

CPP. En estas situaciones se suele derivar la carga de expedientes del Código de

Procedimientos Penales de 1940 a otros Juzgados liquidadores (suponiendo para

estos un aumento de su carga)

b. Junto a los ingresos se muestra la producción o egresos de los OOJJ; es decir el ritmo a

través del cual los juzgados finalizan los casos que tienen asignados.

Dentro de los mismos, si bien por falta de datos estadísticos en los distritos judiciales

visitados, no ha sido posible obtener desagregación por tipo de proceso (sumario /

ordinario) o por tipo de delito, resulta interesante la siguiente clasificación de casos

abiertos, en función del estado en el que se encuentra; se puede evaluar la cercanía del

mismo a la futura producción o finalización.

Casos en reserva: aquello en los que el acusado se encuentra contumaz o

ausente. Hasta que dicha persona no sea capturada y procesada no podrá

continuarse con la tramitación del caso.

Los procesos en trámite: aquellos que son o deberán ser estudiados por el

Órgano Judicial. Resultado del mismo podrá considerarse los acusados no

culpables o definir una condena.

Procesos en ejecución: aquellos en los que ha habido un culpable juzgado y se

encuentra cumpliendo la correspondiente condena. Hasta que dicha condena no

finalice, se considera que este caso se encuentra abierto. En el momento que

finalice, pasará automáticamente a ser parte de la producción del OOJJ.

c. Por último

Evaluación Del Proceso de Implementacion-CPP 2013

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