Financiamiento de las Universidades Nacionales Análisis de una década
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Financiamiento de las Universidades Nacionales Análisis de una década Consenso sobre el carácter estratégico de la Educación Superior, impacta sobre su política de financiamiento. Las reformas de los Estados de los ’80 transformaron las relaciones entre Instituciones, Estado y Sociedad. Las reconfiguración de las políticas públicas bajo la transformación del modelo de Estado modificó tanto la demanda como la oferta de Educación Superior. Esta situación produjo la recomendación clásica denominada “austeridad progresiva”: asignación y recaudación. En este contexto se producen discusiones sobre nuevos modelos de asignación presupuestaria estatal.
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Financiamiento de las Universidades NacionalesAnálisis de una década
Consenso sobre el carácter estratégico de la Educación Superior, impacta sobre su política de financiamiento.
Las reformas de los Estados de los ’80 transformaron las relaciones entre Instituciones, Estado y Sociedad.
Las reconfiguración de las políticas públicas bajo la transformación del modelo de Estado modificó tanto la demanda como la oferta de Educación Superior.
Esta situación produjo la recomendación clásica denominada “austeridad progresiva”: asignación y recaudación.
En este contexto se producen discusiones sobre nuevos modelos de asignación presupuestaria estatal.
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Marco Teórico Diferenciación entre Economía Positiva y Normativa. Influencia de la Teoría económica neoclásica en la
Política Educativa de los ´90. Considerada como “economicista” por su carácter
unidisciplinar, analítico, abstracto y simplificador. Carácter post-obligatorio de la Educación Superior
justifica variantes a su provisión. Características de la Educación Superior como bien
público preferente. Consideración de la equidad.
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El mercado como argumento para el incremento de fondos privados en el financiamiento de la ES.
La eficiencia y la equidad como criterios rectores para el financiamiento público de la ES. Objetivos de la financiación de la ES
Suficiencia: garantizar recursos necesarios Eficiencia interna: maximizar las funciones de la ES Eficiencia externa: asignación al sistema de ES
Diversificación, Cambios en criterios de distribución. Igualdad de oportunidades: acceso y éxito como
promoción social.
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Modelos de asignación de fondos Experiencia internacional: Los mecanismos varían
considerablemente entre países, se distinguen tres criterios:
Basado en resultados: considera la performance a través de indicadores de desempeño.
Basado en insumos: aplica fórmulas de costos de enseñanza, sobre la base de cantidad de alumnos
Antecedentes históricos y negociación: Un estudio de Albrecht y Ziderman (1992) sobre 36
países muestra que la mayoría aplica negociación.
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Análisis de una década
Negociación Insumos Resultados Demanda
ArgeliaArgentinaBrasilGhanaGreciaGuineaHondurasIndiaItaliaJordaniaKeniaMorocoNepalNigeriaPakistánPerúFilipinasSudanTanzaniaVenezuelaYemen
CanadáChinaReino UnidoFranciaHungríaIndonesiaJapónNoruegaSudáfricaSuizaVietnam
DinamarcaFinlandiaIsraelPaíses Bajos
Chile
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El mecanismo más utilizado consiste en asignaciones anuales (block grant) sin exigencias o contrato vinculado a criterios de resultados, calidad, eficiencia o equidad. Lo aplica el sistema público.
Suele complementarse con: a) fondos adicionales (concursables, subsidios, infraestructura, etc), b) cooperación internacional, c) recursos privados.
Características: a) Exclusivo sector estatal, b) Base presupuesto anterior, c) Influye Ministerio Economía, d) Criterio histórico entre instituciones, e) Influencia política, f) Efecto “Trow” (dependencia mutua), g) Alta rigidez interna, h) No estimula calidad y eficiencia.
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La experiencia internacional tiende a separar el financiamiento por función: negociación o costos para docencia y resultados para investigación.
Análisis de los criterios de asignación según: Efecto sobre la disponibilidad de recursos Efecto sobre la eficiencia en el uso Efecto sobre la transparencia y la rendición de
cuentas
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Asignación por negociación presupuestaria: Escasa relación entre asignación y funciones Variación de la matrícula y del presupuesto no están
relacionados. Tres modalidades: a) incremental, b) acuerdo de suma
fija y c) negociación ad-hoc. No estimula la eficiencia y la equidad. No permite
planificar, desalienta la reducción de costos, tiende al incremento de plantas.
Práctica habitual en Latinoamérica. Se agrava cuando coexiste con problemas políticos.
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Asignación sobre la base de insumos: Financia la función de costos de formación de
graduados y desarrollo de la investigación. En principio se calculaban todos los elementos de
costos (`60), luego evolucionó a estimaciones indirectos sobre determinadas variables.
Permite diferenciar por función y generar estímulos o castigos según la ponderación de las fórmulas.
Permite mejorar la eficiencia al incorporar indicadores de desempeño (alumnos, docentes, rendimiento)
Problemas: Eficiencia vs. Calidad. Admisión y suficiencia. Costo vs. Resultado. Autonomía.
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Asignación sobre la base de resultados: Para mejorar la eficiencia se crearon fórmulas con
variables de rendimiento (egresados, publicaciones, tesis doctorales, patentes)
Genera controversias sobre cuáles son los más apropiados y relacionados con las funciones.
Son eficaces para inducir cambios o mejoras globales El peligro es generar inequidades sobre las situaciones
de desventaja al inicio. Otro peligro es la controversia entre eficiencia y calidad
y la imposibilidad de alcanzar una situación de sustentabilidad.
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Asignación presupuestaria en Argentina Sistema de asignación histórico, no toma en cuenta
indicadores objetivos, negociación política. Presupuesto inercial que depende de la situación fiscal
y macroeconómica del país. No existe relación entre la matrícula y el presupuesto,
ingreso irrestricto genera menor gasto por alumno. Falta de transparencia en la asignación institucional. Las instituciones no tienen incentivos a la eficiencia. No se responde a la demanda y existe incertidumbre
sobre fondos futuros.
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Evolución del Presupuesto Público Universitario Históricamente el Congreso cada año aprueba el ppto
que incluye la planilla de las Universidades. Cambios a partir de la creación de la SPU. Cambia la relación entre Estado y Universidades. El art. 58 de la LES incorpora criterios objetivos. Se imponen nuevos mecanismos de rendición de
cuentas de los fondos asignados. Se constituyeron organismos de evaluación. Se crea un Sistema de Información Universitario como
base para crear criterios objetivos.
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Los recursos incrementales comienzan a distribuirse por alguna forma de criterios objetivos.
Reforma administrativa Programa de incentivos a docentes-investigadores FOMEC PROFIDE PROIN PROUN SIU – RIU PROCE PROCAL – PROCAP - PROAE
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Análisis de una décadaConcepto 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Otros créditos a distribuir 8.000.000
Decreto 1610/93 62.392.919
Reforma Administrativa 40.000.000
Reconversión Planta Docente 6.791.500 4.682.135
Instituto a transferir 5.500.000
Incentivo Doc Investigadores Dto 2427/93 42.000.000 70.000.000 70.000.000 70.000.000 70.000.000 70.000.000 70.000.000 65.000.000
Programa de Reforma y Reestruc Laboral 65.000.000 65.000.000 65.000.000 15.000.000
PROIN 9.750.000 15.000.000
PROFIDE 20.000.000 7.000.000
PROUN 9.502.000 5.000.000 11.550.000 3.659.426 3.700.000
Punto 1 art 30 748.000
PROCRE 14.000.000
PROCAL 7.000.000
PROCAP No Docentes 5.000.000 5.000.000 5.000.000
PROAE 5.950.000
FOMEC 32.800.000 74.200.000 21.150.050 16.192.650 15.900.000
RUI 2.000.000 1.545.000
SIU 4.000.000 5.280.000 3.000.000 2.800.000 400.000
CIN 300.000 300.000 300.000
Proyecto piloto de calidad 2.000.000
Emergencia 9.352.460 11.752.460 4.314.000 2.600.514 289.426
Total 8.000.000 113.745.379 128.543.960 84.496.135 148.800.000 266.625.514 182.239.476 162.952.076 107.300.000
Presupuesto distribuido a las UUNN 1.235.000.000 1.282.212.621 1.373.063.040 1.457.069.865 1.462.289.000 1.508.206.486 1.620.558.524 1.641.394.924 1.694.054.000
Crédito Total asignado a UUNN 1.243.000.000 1.395.958.000 1.501.607.000 1.541.566.000 1.611.089.000 1.774.832.000 1.802.798.000 1.804.347.000 1.801.354.000
% Créditos por objetivos sobre total 0,64% 8,15% 8,56% 5,48% 9,24% 15,02% 10,11% 9,03% 5,96%
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Muchos de los montos asignados por programas luego son incorporados a los presupuestos anuales.
Los fondos adicionales comenzaron siendo el 1% en 1993 para llegar a su máximo del 15% en 1998.
Mecanismos implementados: Uso de fórmulas: PROFIDE y PROUN Concursables: FOMEC Específica competitiva: PROIN Específica no competitiva: PROAE, PROCAP
Durante los últimos diez años se estuvo construyendo un modelo de pautas objetivas que prevé el “presupuesto normativo” para cada institución
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La discusión internacional plantea criterios para definir modelos y su implementación. Condiciones:
Fondos públicos por pautas: sólo incrementales. Acuerdo general. Ventaja no afecta al resto. Desventaja es
vulnerable frente a situaciones de recorte Racionalidad y objetividad basada en información
confiable, válida y pertinente a partir de indicadores. Es necesario contar con un sistema de información
centralizado y confiable. Teoría de las agencias. SIU. Consenso previo sobre pautas y objetivos entre las
instituciones de educación superior. Depende de los objetivos simultáneos que se pretenden
alcanzar.
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1. Rendición de cuentas del uso de fondos públicos.2. Alineación de objetivos estatales e institucionales.3. Equidad interinstitucional.4. Incentivos que promueva la eficiencia.5. Premio a los productos de calidad6. Financiamiento a los programas de mejora. Todos los objetivos tienen ventajas y desventajas y
requieren el acuerdo previo basado en planes de estratégicos que cohesionen todos los intereses multisectoriales.
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Recursos privados en el financiamiento de las UUNN Ante problemas de suficiencia el mecanismo inducido a
nivel internacional es buscar fuentes alternativas de financiamiento.
En Argentina existe consenso político sobre la insuficiencia de fondos públicos y mayor equidad.
Los fondos privados se considera un recurso complementario y no supletorio.
En general se originan en servicios y aranceles. Sobre los servicios se plantean dos cuestiones:
Desigual capacidad disciplinar Estén sustentados en capacidad productiva marginal.
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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Tesoro Nacional 92,70% 93,10% 89,80% 86,70% 85,70% 86,40% 84,80% 83,00% 79,40% 79,20%
Otras fuentes 7,30% 6,90% 10,20% 13,30% 14,30% 13,60% 15,20% 17,00% 20,60% 20,80%
La tabla anterior muestra la evolución y composición porcentual del crédito por fuente: Tesoro y otras.
La relevancia de las fuentes complementarias ha ido ganando importancia pasando de un 7% hasta un 21%
Existen ciertos reparos sobre los verdaderos beneficios que reportan al sistema (equidad y redistribución de fondos generados)
Desventaja dependencia de la situación económica.
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Se percibe en la tabla de ejecución por Fuente de Fto. la diferencia entre el Tesoro y Otras Fuentes: En el primero predominan los Gastos en Personal y en el resto los Servicios No Personales, Bienes
de Uso y Transferencias.
Fuentes de Financiamiento
Tesoro Nacional Recursos Propios Reman.Ej. Anteriores Otras Fuentes Total General
-miles de $- % -miles de $- % -miles de $- % -miles de $- % -miles de $- %
Gasto en Personal 1.379.328 98,13 21.202 1,51 4.926 0,35 203 0,01 1.405.659 100,00
Bienes de Consumo 16.632 41,05 20.466 50,51 3.368 8,31 50 0,12 40.517 100,00
Servicios No Personales 91.157 44,68 96.401 47,25 12.395 6,08 4.069 1,99 204.022 100,00
Bienes de Uso 26.179 31,19 13.564 16,16 29.340 34,96 14.838 17,68 83.921 100,00
Transferencias 127.979 73,93 24.731 14,29 14.812 8,56 5.589 3,23 173.112 100,00
Total General 1.641.275 86,06 176.364 9,25 64.841 3,40 24.750 1,30 1.907.230 100,00
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Conclusiones La tendencia internacional en materia de financiamiento
revela la incorporación de incentivos para el incremento de la calidad y la eficiencia.
En función de docencia se generaliza el criterio de insumos, en particular alumnos, ajustando la admisión.
En lo referente a investigación se prefiere la base de resultados por ser evaluables.
El criterio de suficiencia resultad difícil de evaluar por la alta elasticidad de la función ES y por su carácter relativo en términos de su carácter estratégico e intersistémico.
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Las políticas de financiamiento argentinas partieron de dos diagnósticos: la in/suficiencia de recursos y la in/eficiencia de su utilización.
Los instrumentos correctivos fueron: El incremento de los recursos La modificación de la legislación que permitió el incremento de los
fondos complementarios. La creación de organismos de evaluación. La formulación de programas específicos tendientes a la mejora
de la eficiencia, la calidad y la inequidad. En términos relativos se reconoce que la función de
investigación es la más carente de presupuesto.
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La implementación de fuentes alternativa de financiamiento: servicios y aranceles, tuvo bajo efectividad, implican un consenso sobre lo irreversible de la tendencia.
El tema de la asignación de recursos está ubicada en el debate entre el Estado y las UUN. Aún no existe acuerdo definitivo por no estar legitimada por sus actores.
La Universidad Pública es parte del Estado y también de la Sociedad, debe cumplir un papel central en el debate intelectual, crítico y reflexivo sobre el destino del país.
Debe garantizar la transparencia de sus actos sobre la autonomía responsable de sus funciones financiadas suficientemente.
