Contratos Plan: ¿Un nuevo instrumento de convergencia regional hacia el desarrollo?

Juan Sebastian Bustos HerreraJuan.Bustos@est.uexternado.edu.co

Palabras Claves

Contratos Plan, Desarrollo, Convergencia Regional, Descentralización, Simplificación Administrativa

Resumen

En este artículo, se pretende analizar en una primera parte la composición de los contratos plan en Colombia, a partir de la creación y expedición dispuesta en la ley 1450 y 1454 de 2011 como una herramienta nueva que dispone el Estado, en relación entre el Gobierno Nacional y las Entidades Territoriales, para adelantar con eficiencia programas y proyectos con base al desarrollo económico y social. En una segunda parte, comprender la importancia del Gobierno Nacional en concebir los contratos plan en Colombia y analizar ciertos casos que se han adelantado desde entonces.

Abstract

This article is aimed to analyze how are the "contratos plan" formed having as a reference the acts 1450 and 1454, 2011, as a new tool that the state has in order to efficiently coordinate programs related with social and economic development between central administration and local administration. Then, the article pretends to understand the importance that the central administration has given to the use of "contratos plan" and analyze specific cases that used this type of contracts in Colombia.

Hasta antes de la ley que da creación a los contratos plan en el año 2011, el Gobierno Nacional había mantenido una planificación a partir de un Programa Nacional de Desarrollo, que dispone una parte general y un plan de inversión con distintos programas a lo largo y ancho del país, y que los municipios y departamentos debían llevar a cabo, de manera armónica, los respectivos lineamientos del Gobierno Central. Sin embargo, la nueva herramienta de contratos plan da la oportunidad para que las entidades territoriales gocen de cierta autonomía para proponer programas y proyectos en lo que respecta al territorio determinado, y de ser viable bajo consideración del Gobierno Nacional, este último dará paso a la suscripción de un contrato de largo plazo siempre y cuando los lineamientos sean basados en el desarrollo. En lo que respecta, es válido plantearse la siguiente pregunta ¿los contratos plan son un nuevo instrumento de convergencia regional hacia el desarrollo?

Los contratos plan pueden entenderse como un acuerdo de voluntades en aras de permitir una coordinación institucional entre los diferentes niveles del Gobierno para llevar a cabo proyectos a largo plazo. Desde otro enfoque, el DANE define el contrato plan como una herramienta del Gobierno “para realizar y cofinanciar proyectos estratégicos de desarrollo territorial con proyección a mediano y largo plazo, mediante contrato entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, entre estas independientemente, y eventualmente con participación de otros actores públicos o privados del desarrollo local” (DANE, 2012). Por tanto, se debe tener en cuenta que los contratos se firman entre Gobierno Nacional y las Entidades Territoriales que contienen proyectos para el desarrollo de los

territorios del país, deben aspirar al largo plazo y además puede existir la participación de terceros en el proceso.

Así mismo consta de unos objetivos en específicos, que según el Decreto 0819 de abril del 2012 “Por el cual se dictan disposiciones sobre la elaboración e implementación de los Contratos Plan” el articulo 2 sobre Objeto y Alcance del Contrato Plan se remite a “El Contrato Plan que involucre entidades y organismos del nivel nacional busca la armonización de los planes de desarrollo nacional, los territoriales y los de las autoridades ambientales, para el desarrollo integral del territorio objeto del mismo, mediante el fortalecimiento de la coordinación interinstitucional entre los diferentes niveles de gobierno, las autoridades ambientales regionales y los esquemas asociativos territoriales, con un enfoque de largo plazo”(Decreto 0819 de 2012). Es importante resaltar que más allá de la armonización entre los distintos niveles del Gobierno, el objetivo es promover un desarrollo integral del territorio a largo plazo bajo una planeación integral y en base del artículo 339 de la Constitución Política que hace referencia al Plan Nacional de Desarrollo. Vale hacer referencia que esta nueva herramienta no es una fuente de financiación de la inversión pública territorial.

El DNP realizó un informe sobre contratos plan entre 2012-2013 en donde hace referencia a los principios, que no solo se tratan de complementariedad conjunta o de tratarse de proyectos a largo plazo, sino que también se trata de generar valores agregados con la intervención de varios sectores, de propender a la armonización con los planes de desarrollo Nacional, Municipal y Departamental, de orientar la acción conjunta de los proyectos y que la gestión pública territorial se fortalezca (DNP, 2013). Por tanto ayuda a que el territorio desarrolle nuevas oportunidades al tiempo que las administraciones locales logren una gestión más autónoma y eficaz, dando paso a una convergencia entre las regiones del país.

Es importante saber que no solo existe un modelo de plan, el Gobierno Nacional dio a conocer tres tipos distintos generales de plan: Contratos Plan Nación Departamento, b) Contratos Plan Nación Territorios Pertinentes, c) Contratos Plan Nación Esquemas Asociativos, Sin embargo se mantiene una estructura única para los contratos. La importancia de un eje central que consagra el propósito principal del territorio con base al Plan de Desarrollo Territorial y al Plan de Desarrollo Nacional, también la importancia de unas prioridades estratégicas tratando distintos sectores a donde va dirigido el objetivo el contrato y por último unos proyectos que corresponden a la materialización del contrato.

En el Decreto 0819 de 2012 anteriormente mencionado, se postulan las fases de elaboración para llevarse a cabo el contrato plan, la ejecución, seguimiento y evaluación del mismo. El artículo 3 postula tres fases “1.Precontractual: En la que las partes involucradas construyen un "Acuerdo Estratégico para el Desarrollo del Territorio" y adelantan todos los trámites previos necesarios para su ejecución; 2. Contractual: En la que se suscribe el Contrato Plan por las partes interesadas, se procede a la ejecución de los programas y proyectos, así como su seguimiento y evaluación; 3. Post contractual: En la cual se liquida el Contrato Plan y se efectúa la evaluación ex post del mismo” (Decreto 0819 de 2012). Respecto a lo anterior, en el proceso precontractual hay una concertación sobre la visión futuro, se trazan los lineamientos, objetivos, programas y proyectos fundamentales, además de señalar los recursos a utilizarse (humano, técnico y financiero); en la segunda parte se da el plan operativo y de acción, es decir que en este punto hay una ejecución de los programas y proyectos, y en consecuencia un seguimiento y una

evaluación; y por último la fase post contractual hace referencia a la liquidación, evaluación luego de la implementación y un análisis de los resultados.

El Plan de Desarrollo “Prosperidad para Todos” (2010-2014) tiene entre sus líneas el concepto de “Buen Gobierno”, concepto adoptado por los países desarrollados para hacer efectiva y eficiente la gobernabilidad y así aumentar los índices de desarrollo en los países. La herramienta de contratos plan que armoniza las relaciones entre Nación y Territorio, puede determinarse como principio de “Buen Gobierno” en tanto se procura generar un desarrollo en las distintas partes del país bajo eficacia, eficiencia, transparencia y rendición de cuentas, a lo que se puede denominar como “gobernanza Multiniveles” (DNP, Contratos Plan, Manual Operativo, 2011). En el acto de lanzamiento de la Política de Estado contra la Corrupción en 2010 en Bogotá, el Presidente Juan Manuel Santos se refería a “El Buen Gobierno tiene como componente fundamental la participación ciudadana, una participación que provea el acceso a información, genere diálogos constructivos y permita el control social”, por tanto se tuvo como propósito la obtención en cuenta de los diferentes sectores en la participación y construcción de diálogos para mejorar la eficiencia en términos de desarrollo.

Como se ha mencionado anteriormente, los contratos plan nacen en el marco del Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para Todos” del Presidente de la Republica Juan Manuel Santos y de la ley Orgánica del Ordenamiento Territorial (ley 1454 de 2011) que opta por una gobernabilidad basada en el buen gobierno. Al tratarse de un tema reciente, es hasta hace un año que se viene ejecutando los contratos, lo que permite que la evidencia no sea tan visible. Sin embargo se hará alusión a como se ha venido tratando este tema en Colombia.

El 13 de julio de 2012 durante la presentación de la Ley de Régimen Municipal, el Presidente Juan Manuel Santos destacó una serie de comentarios acerca de la importancia de los contratos y el manejo que se le va dar a estos. Destaca la importancia que tienen en la administración local, haciendo que se genere una gestión efectiva en todos los temas, pero que por el momento este iba a ser asignado a municipios más grandes que estén en capacidad de asumir los contratos, es decir que en principio, los municipios que no tengan la capacidad de respuesta y gestión de contratos, no estarán por ahora en ser parte de estos, “La Nación cederá ciertas competencias a los municipios, siempre y cuando puedan responsabilizarse de ellas. Para esto, podrán hacer uso de una herramienta práctica y novedosa que creamos en la Ley de Ordenamiento Territorial, que son los ‘contratos plan’ que los municipios pueden suscribir con la Nación” (República, 2012), indico el Presidente. La responsabilidad es un primer aspecto que tiene en consideración el Gobierno Central en la práctica de estos.

Además, Santos destaca la posibilidad que tienen los respectivos alcaldes para encargarse de temas que antes les era difícil tratar desde la administración local, con los contratos plan se abre la posibilidad de tocar temas de catastro, generación de empleo e incluso la construcción de vías. Un ejemplo apto para este artículo es la generación de empleo. Un Municipio quiere participar en la generación de empleo y por tanto realiza un estudio técnico, social y político, con ciertas metas estimadas, para luego presentarle el proyecto al Gobierno. Si la Nación considera que el proyecto es viable, entonces este firmara un contrato plan con el municipio, con posibilidad de transferirles recursos para que ejecuten y operen.

Por otro lado, con la concepción de un contrato plan se puede asumir un control sobre las empresas prestadoras de servicios públicos, lo que genera que el Municipio obtenga la figura de inspector sin tener que esperar un delegado de la Superintendencia, lo que genera eficiencia en el control.

Para el año 2013 se contaba con una inversión prevista por más de $6 billones en todo el país respecto a la ejecución de los contratos plan. Hasta ese año se han beneficiado 185 Municipios y 8 Departamentos para mejorar temas de pobreza, competitividad, además de fortalecer la productividad y el desarrollo, esto reflejado en los 6 contratos plan que prevén los $6 billones de pesos (Arauca, Nariño, Boyacá, Gran Darién, Tolima y Norte del Cauca), de los cuales $4.5 billones son de la Nación. Mauricio Santa María, ex Director del DNP se expresó de la siguiente manera “Los Contratos Plan se han convertido en un mecanismo para hacer de Colombia un país más justo, más moderno y más seguro” (elnuevosiglo.co,2013) refiriéndose a los primeros casos acordados.

En cuanto al análisis de las fuentes de financiación se pueden dar de distintas maneras de acuerdo al tipo de proyecto. Cuando la Nación suscribe contratos plan, se destinan recursos del Presupuesto General de la Nación, pero igualmente la Nación podrá utilizar créditos internos o externos asumiendo los compromisos siempre y cuando lo determine el CONPES. Además, cuando las Entidades Territoriales hacen parte de este, se podrán transferir recursos Nacionales al nivel Descentralizado denominado Sistema General de Participaciones.

Aun así, no se puede dar un diagnostico positivo o negativo de los contratos plan, como mencione antes, se trata de un tema reciente que para lo cual hasta estos momentos se están dando las ejecuciones pero con incertidumbre de resultados.

El concepto al que va dirigido los contratos plan es al desarrollo integral de los territorios, es por esto que los ejes centrales de los contratos no pueden dejar por fuera este lineamiento. Si bien se pueden mostrar la composición de algunos de los contratos suscritos, en donde el desarrollo está comprometido, no podemos dar claridad a los resultados por tanto la ejecución está en proceso.

El siguiente cuadro (2012-2013) de los distintos contratos plan que se han suscrito en Colombia muestra no solo el presupuesto indicativo sino además el eje central del contrato en base al desarrollo integral del territorio:

Fuente: Departamento Nacional de Planeación, Los Contratos Plan en Colombia 2012-2013

Observamos como la disminución de la pobreza, productividad y competitividad, desarrollo humano sostenible, desarrollo rural y calidad de vida, desarrollo productivo y bienestar, son ejes que van en camino a ser materializados y así mejorar la calidad de vida de la población, mejorar la producción económica del territorio y mejorar los índices de desarrollo en general.

Efectivamente para que se logren los ejes centrales, los recursos deben ser esenciales para la materialización de estos. Es importante destacar como el Gobierno Nacional ha participado sobre el presupuesto respectivo a cada inversión que se debe realizar por contrato. El siguiente cuadro muestra la composición del presupuesto indicativo de inversiones por sector:

Fuente: Fuente: Departamento Nacional de Planeación, Los Contratos Plan en Colombia 2012-2013

Se observa como el Gobierno Nacional tiende a tener una participación bastante alta sobre el total de la inversión, inversiones que se encaminan a mejorar la calidad social y económica del territorio como las vías, el agua, la salud, vivienda, educación, ambiente, entre otro.

Como se observó en la evidencia de los casos que se han tratado hasta ahora, y en relación con los discursos políticos y los marcos normativos de los contratos plan, claramente los objetivos de desarrollo y

de simplificación administrativa se han venido llevando a cabo al menos desde la concepción de los contratos y las expresiones del Presidente Santos y el Directos del DNP.

La importancia que existe entre lo expresado en la Ley o en los Decretos, con las fases de elaboración de los contratos plan son relevantes. Esto ayuda no solo al crecimiento de índices sociales o económicos del país, sino además para generar una propuesta nueva de administración en base a la descentralización que hace parte de la Constitución de 1991, en donde se sueltan temas que han sido históricamente relevantes para el sector central para ser tratados por las administraciones locales, donde los problemas son visibles a la luz; la simplificación administrativa en busca del interés general va encaminada a la eficiencia, eficacia y economía de la gestión administrativa, lo cual no solo favorece a la gestión sino además a los receptores de esa gestión, es decir, la población dirigida.

Por tanto podemos considerar que se está dando una convergencia regional, con protagonismo de la gestión local en temas relevantes de interés general, en busca de una articulación armónica que permita que los sectores tanto institucionales como sociales se beneficien del mismo. Ahora bien, este fue un diagnostico general pero no concreto ya que no se han visibilizado las ejecuciones de los planes, falta esperar hasta que se vayan concretando para así realizar una evaluación ex-post y sacar las conclusiones propias de los efectos de los contratos plan.

Bibliografía

Constitución Política de Colombia 1991(2011), Edit. Legis

DANE. (2012). ABECÉ de los Contratos Plan. Bogotá: DANE.

Decreto 0819 de 2012 República de Colombia

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DNP. (2013). Los Contratos Plan en Colombia 2012-2013. Recuperado el 6 de Agosto de 2014, de Departamento Nacional de Planeación : https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Contratos%20Plan/1_Presentaci%C3%B3n%20CP_Foro%20Francia_Nov_20_2013.pdf

elnuevosiglo.co. (12 de Abril de 2013). Contratos Plan, herramienta de desarrollo. elnuevosiglo.co.

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