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RAFAEL MENJÍVAR lARÍN DIRKKRUIJT LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN Editores " POBREZA, EXCLUSION " y POLITlCA SOCIAL FLAeso . Biblioteca ¿fQl PROGRAMA MOST Unlversltelt Utrec:ht BEDE CDBTA RICA
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RAFAEL MENJIacuteVAR lARIacuteN DIRKKRUIJT
LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN Editores
POBREZA EXCLUSION y POLITlCA SOCIAL
FLAeso Biblioteca
iquestfQl ~PROGRAMA MOST Unlversltelt Utrecht
BEDE CDBTA RICA
3391 P69p Pobreza exclusioacuten y polltica social I ed por Rafael Menshy
jfvar Lariacuten Dirk Kruijt y Lieteke van Vucht Tijssen - 1 ed - San Joseacute FLACSO Sede Costa Rica 1997 476 p
ISBN 9977-68-086-8
1 Ameacuterica Latina - Poliacutetica Social 2 Pobreza - Ameacuterishyca Latina 3 Exclusioacuten Social I Menjfvar Lariacuten Rafael 11 Kruijt Dirk III Van Vucht Tijssen Lieteke IV Titulo
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Disentildeo de portada Valeria Varas
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BIBLIOTECAmiddot FLACSO
e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA
Primera edicioacuten setiembre de 1997
FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779
IacuteNDICE
PRESENTACIOacuteN RAFAEL MENJIacuteVARLARIacuteN 7
CAPIacuteTULO I
MARCO INTRODUCTORIO A LA TEMAacuteTICA
DISCURSO DEL SENtildeOR RAFAEL MENJIacuteVAR LARIacuteN 13
DISCURSO DE LA SENtildeORA LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN 16
DISCURSO DEL SENtildeOR WILFREDO LOZANO 21
DISCURSO DEL SENtildeOR FRANCISCO LOacutePEZ SEGRERA 25
DISCURSO DE LA PRIMERA DAMA DE LA REpUacuteBLICA
SENtildeORAjOSEITE ALTMANN DE FIGUERES 29
CAPIacuteTULO 11
ENFOQUES CONCEPTUALIZACIOacuteN Y MEDICIOacuteN
PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA 35 RolandoFranco
LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia 59 EduardoBustelo
EXCLUSIOacuteN SOCIAL SOBRE MEDICIOacuteN Y
SOBRE EVALUACIOacuteN -Algunos modelos- 71 Gabriele Quinti
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CAPIacuteTULO III
POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES
Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93
Rebeca Grynspan
LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten
BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute
ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos
POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt
Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe
Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES
URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink
Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO
y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart
Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277
Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz
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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
475
471
N
POBREZA EXCLUSION
y POLITICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAISES
LA CUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD
PARA LAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
JORGE CARPIO IRENE NOVACOVSKY
El objetivo de este documento es presentar algunas reflexiones alredeshydor de los problemas que plantea la construccioacuten de una nueva institucionashylidad puacuteblica de lo social a partir de los cambios producidos en los uacuteltimos antildeos en la configuracioacuten de la sociedad yen su dinaacutemica de funcionamiento como resultado del proceso de modernizacioacuten econoacutemica y de reforma del Estado realizados en Argentina en esta deacutecada
Como no podiacutea ser de otra manera estas reflexiones se limitan al caso argentino en tanto que hacerlas extensivas a otros paiacuteses de la Regioacuten escashypa totalmente a nuestras posibilidades
Desde los primeros antildeos de los noventa Argentina ha realizado proshyfundas transformaciones en su economiacutea clausurando el ciclo de acumushylacioacuten relativamente cerrado y articulado alrededor del Estado con el coshymienzo de un nuevo ciclo basado en la apertura econoacutemica y centrado en el mercado Entre otros aspectos la profundidad de estas transformacioshynes ha significado redefinir el papel del Estado en la sociedad y la econoshymiacutea y el caraacutecter de las articulaciones entre las esferas de lo puacuteblico y lo privado provocando modificaciones importantes en los posicionamientos yen las praacutecticas poliacuteticas sociales y econoacutemicas de los distintos actores y grupos sociales asiacute como en los sistemas de valores creencias y expectatishyvas de la poblacioacuten del paiacutes
Las condiciones del contexto internacional y el generalizado consenso a favor de las reformas por parte de la mayoriacutea de la poblacioacuten y de las fuerzas poliacuteticas permiten suponer que muchos de los aspectos centrales de las misshymas son por ahora irreversibles y definen el marco para pensar las alternatishyvas de ordenamiento social que el paiacutes pueda darse en el futuro
Como todo parece indicarlo estamos asistiendo a una etapa de renovashycioacuten profunda del capitalismo que esta dando inicio a un nuevo ciclo de acumulacioacuten a escala mundial
Si cada etapa histoacuterica tiene algunos rasgos centrales que la definen y le dan unidad es muy posible que la que estamos iniciando se caracterice por
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la centralidad del papel del Mercado en la organizacioacuten y el funcionamiento de las economiacuteas Sin embargo aun cuando en esta etapa los paiacuteses puedan compartir esa caracteriacutestica comuacuten en la organizacioacuten de sus economiacuteas la experiencia histoacuterica nos permite suponer el progresivo desarrollo de difeshyrentes formas de resolver las relaciones de la dinaacutemica econoacutemica con la Sociedad y el Estado
La historia del capitalismo es la mejor demostracioacuten de la variedad de formas y modelos que ha sido capaz de adoptar en cada etapa y coyuntura histoacuterica para acomodarse funcionalmente a las particularidades nacionashyles Basta recordar al respecto las diferencias entre el capitalismo renano y el anglo sajoacuten (M Albert 1992) adoptadas en Europa y Estados Unidos en el periacuteodo de auge de las poliacuteticas de corte keynesiano Este reconocimiento es que ha hecho posible identificar a la diversidad como uno de los secretos de la vitalidad del capitalismo que le permite proyectarse hacia el futuro
Esa perspectiva es especialmente importante en estas circunstancias en las cuales la modernizacioacuten casi compulsiva de las economiacuteas y los mercados parecen estar destruyendo las especificidades culturales e histoacutericas de cada paiacutes y pueden llevarnos a aceptar la idea reduccionista de un uacutenico camino posibleraquo para la organizacioacuten futura de nuestras sociedades Muy por el conshytrario lo predecible es esperar que a medida que se asiente y madure el proshyceso de modernizacioacuten la estabilidad del mismo va a depender en forma dishyrecta de la posibilidad de que cada paiacutes contribuya desde sus experiencias y especificidades sociales culturales y econoacutemicas a definir el perfil de la socieshydad globalizada del proacuteximo milenio (Alain Touraine Argentina -1996-)
A partir de esos antecedentes las transformaciones realizadas en el paiacutes deben interpretarse como la apertura de un proceso abierto en varias direcshyciones y en el cual el paiacutes va a tener que resolver las formas finales que decishyda adoptar para la organizacioacuten de la sociedad y la economiacutea y participar creadoramente en el proceso de globalizacioacuten
Este documento recoge algunas reflexiones con que se pretende aportar al debate de estos temas que sin lugar a dudas forman parte de la agenda social de este fin de siglo
La presentacioacuten estaacute organizada en dos partes En la primera se analizan el impacto de las transformaciones econoacutemicas en la estructura social y en sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas de Argentina para planshytear la necesidad de acompantildear esas reformas con un nuevo paradigma instishytucional de poliacuteticas sociales En la segunda parte se presenta el Sistema Inteshygrado de Evaluacioacuten y Monitoreo de Programas Sociales como ejemplo de una experiencia de la nueva institucionalidad publica de lo social que se preshytende construir en el paiacutes
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LA NUEVA CUESTIOacuteN SOCIAL Y EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS EN LA ARGENTINA
Las condiciones previas
Durante el Gobierno peronista (194555) la Argentina logroacute algunos avances importantes en los principales indicadores de crecimiento econoacutemishyco y desarrollo social que le permitieron posicionarse entre los pocos paiacuteses de la Regioacuten que para entonces se caracterizaron por poseer una estructura social relativamente integrada y homogeacutenea
Como paiacutes de industrializacioacuten temprana y con oferta relativamente esshycasa de mano de obra en comparacioacuten con otros paiacuteses del continente la adopcioacuten del modelo de sustitucioacuten de importaciones en un contexto intershynacional favorable creoacute condiciones para un acelerado proceso de crecishymiento de la economiacutea urbana con mercados de trabajo fuertemente instishytucionalizados apoyados en la generalizacioacuten del sindicalismo en una legisshylacioacuten laboral protectora y en el desarrollo de la administracioacuten del trabajo por parte del Estado
A partir de esas condiciones el mercado de trabajo se constituyoacute en la base de los mecanismos de integracioacuten social de la poblacioacuten convirtiendo al empleo en la puerta de acceso a la participacioacuten en la actividad productiva yen los sistemas institucionales para la participacioacuten y el ejercicio de la ciushydadaniacutea social y poliacutetica
Si bien ya desde los primeros antildeos de la deacutecada de los sesenta el modelo mostraba siacutentomas claros de progresivo agotamiento entroacute en su crisis final durante los ochenta desencadenando fuertes tendencias desestructuradoshyras del orden social que afectaron con particular eacutenfasis las bases mismas del sistema integrador al poner en crisis el mercado de trabajo y el edificio de participacioacuten y proteccioacuten social construido sobre aquel
En ese periacuteodo el impacto de esa crisis se tradujo en la caiacuteda de la salarishyzacioacuten y la desindustrializacioacuten del empleo en la terciarizacioacuten de las ocupashyciones y la disminucioacuten del empleo especialmente en los grandes establecishymientos en el aumento del cuentapropismo y el crecimiento de la ocupashycioacuten en la pequentildea y microempresa principalmente informal (Carpio j Orsari A 1989)
Simultaacuteneamente crecieron el desempleo abierto y el subempleo con cambios significativos en su composicioacuten y duracioacuten y se incrementaron el empleo precario la informalidad y las laquoocupaciones de refugioraquo
Sumadas a estas tendencias de evolucioacuten del mercado laboral se profunshydizoacute la apertura y dispersioacuten del abanico salarial con distancias significativas en las remuneraciones del trabajo por sector rama y tamantildeo de establecishy
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miento que motorizaron la fragmentacioacuten de la oferta y la segmentacioacuten de los mercados ocupacionales (Becaria L Orsati A 1985 Palomino H 1985 Cortez R 1992)
Como resultado de estas condiciones se resintieron fuertemente los sershyvicios sociales y la redistribucioacuten social ejercida por el Estado financiados en su mayor parte por aportes patronales y las contribuciones de la masa salashyrial Los sistemas de seguridad social -salud yjubilaciones- fueron afectashydos estructuralmente en su capacidad operativa por la fuerte evasioacuten de los empresarios sobre las contribuciones del salario por la disminucioacuten del nuacuteshymero de aportantes y la caiacuteda de los ingresos del trabajo (Marshall A 1988)
La suma de estos factores provocaron la crisis de las instituciones del Estado Benefactor y el retiro progresivo del Estado de sus funciones nivelashydoras con sus efectos en el deterioro generalizado de las condiciones de vida de la poblacioacuten y la ampliacioacuten ydiversificacioacuten de las situaciones de pobreza y desestructuracioacuten social
Como efecto de estos procesos se acentuaron las diferencias entre los distintos grupos sociales profundizando las desigualdades en el acceso al empleo a los ingresos y a la seguridad social modificando la estructura soshycial con corrimientos hacia los extremos de diferentes grupos y sectores la fragmentacioacuten de las capas medias y bajas y el empobrecimiento generalizashydo de la poblacioacuten (Minujiacuten A 1992)
La situacioacuten social en los noventa
En los noventa Argentina inicioacute la transformacioacuten de su economiacutea con la aplicacioacuten de un conjunto de medidas -privatizacioacuten de las empresas puacuteblicas apertura de la economiacutea liberacioacuten de los precios de los diferenshytes mercados ajuste y saneamiento fiscal reforma administrativa del sisteshyma tributario- destinadas a centrar la actividad econoacutemica alrededor del mercado
Como ocurrioacute en otros paiacuteses que aplicaron programas similares de ajusshyte y estabilizacioacuten econoacutemica los resultados iniciales de esas medidas posibishylitaron el control de la inflacioacuten y un fuerte crecimiento del PBI el incremenshyto de la productividad del empleo y el aumento de los recursos fiscales con una disminucioacuten considerable de la pobreza y mejoras importantes en los niveles de distribucioacuten del ingreso que favorecieron especialmente a los esshytratos sociales medios y maacutes bajos
Entre 1991 y 1994 el PBI crecioacute 23 se incrementoacute el empleo en un 4 y la pobreza disminuyoacute del 25 al 17 En ese mismo periacuteodo la inflacioacuten cayoacute desde el 1000 anual alcanzado en 1989 al 3 Aun cuando la buena perfoshymanee de la economiacutea y particularmente el control de la inflacioacuten repercutieshy
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ron favorablemente en mejorar la situacioacuten del mercado laboral y los niveles de pobreza el comportamiento posterior de estos indicadores como resultado de la caiacuteda del crecimiento del PBI provocada por impacto del efecto tequila puso raacutepidamente de manifiesto los graves problemas estructurales del mercashydo de trabajo del paiacutes y las insuficiencias de las poliacuteticas adoptadas para solushycionarlos Durante 1995 en pleno efecto tequila el PBI cayoacute un 44 el desemshypleo crecioacute hasta alcanzar niveles del 18 sin precedentes histoacutericos en el paiacutes la pobreza volvioacute nuevamente a aumentar afectando a los hogares de las capas medias y bajas con la caiacuteda de los ingresos familiares el incremento de la precariedad y de la desocupacioacuten particularmente de losjefes de hogar y de los joacutevenes que procuran acceder al empleo para compensar el deterioro en los ingresos de los hogares (TokmanV 1996 Becaria y Lopez1996)
Como resultado de esa situacioacuten el panorama social de los noventa exshypresa la conflictividad propia de una eacutepoca de cambio que arrastra un comshyprometido y prolongado deacuteficit estructural
Por un lado es el resultado de las tendencias que desde hace maacutes de una deacutecada operan en la desarticulacioacuten del orden social construido a partir del modelo de industrializacioacuten anterior Por otro lado expresa los impactos sociales de las poliacuteticas de reconversioacuten econoacutemica y de reforma del Estado aplicadas en forma maacutes reciente para inaugurar la transicioacuten a una econoshymiacutea de mercado abierto
La combinacioacuten de estos factores ha colocado en la superficie de la socieshydad las fracturas y los reacomodamientos de las distintas clases y grupos soshyciales afectados diferencialmente por esos procesos seguacuten las caracteriacutesticas de su posicionamiento social y sus capacidades para adaptarse favorablemenshyte a los cambios producidos
Esta situacioacuten parece estar dando curso a la configuracioacuten de una socieshydad compleja y heterogeacutenea con fuertes tendencias a la desigualdad a la generacioacuten de nuevas formas de pobreza ya la diferenciacioacuten social econoacuteshymica y cultural de distintos grupos y sectores
Un elemento central para captar la loacutegica de esos procesos son los camshybios que se vienen produciendo en el mercado de trabajo afectado por grashyves desajustes en los niveles y condiciones del empleo por el efecto combinashydo de las poliacuteticas de modernizacioacuten y las distorsiones acumuladas en deacutecashydas anteriores en su composicioacuten y funcionamiento
Entre esos cambios se pueden destacar como los mas relevantes El consishyderable aumento del volumen de la fuerza de trabajo particularmente en el aacuterea del Gran Buenos Aires y el crecimiento del desempleo abierto y el sushybempleo
Por una parte el incremento de las tasas de actividad de la poblacioacuten que elevoacute la oferta de empleo a niveles superiores a los registrados anteriorshymente en el mercado ocupacional fue en gran parte protagonizado por el
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segmento femenino que buscoacute compensar la peacuterdida de ingresos ocasionashyda por el desempleo de los jefes de hogar varones Por otra parte el crecishymiento de los niveles de subutilizacioacuten laboral por desempleo abierto y sushybempleo es el resultado de la combinacioacuten de diferentes factores entre los que se cuentan el incremento ya sentildealado de la oferta de trabajo a la que se agregoacute la peacuterdida de puestos de trabajo por efecto de la apertura econoacutemica en los establecimientos medianos y maacutes chicos y por los programas de racioshynalizacioacuten y ajuste aplicados por las empresas privatizadas y algunos organisshymos del sector puacuteblico
Paralelamente los programas de reconversioacuten productiva aplicados por las empresas maacutes grandes para incrementar la productividad a partir de la modernizacioacuten tecnoloacutegica con poca expansioacuten de los planteles laborales --debido entre otros aspectos al incremento del precio relativo de la mano de obra y a la rigidez de la legislacioacuten laboral para alentar la creacioacuten de empleos- fueron factores que en su conjunto limitaron fuertemente la cashypacidad de la economiacutea para generar los empleos necesarios para absorver el crecimiento de la oferta y compensar la peacuterdidas de los puestos de trabajo provocados por las poliacuteticas aplicadas (Min Trabajo 1996 Becaria1996)
Sumadas a esta combinacioacuten de factores la estabilizacioacuten de la econoshymiacutea tuvo como efecto transparentar los graves problemas ocupacionales acumulados a lo largo de maacutes de una deacutecada en el mercado de trabajo y en alguna medida ocultos o postergados en su resolucioacuten por el espejismo inflacionario
Muchos de estos problemas como el desempleo oculto el sobrempleo puacuteblico y en el sector privado la obsolescencia de calificaciones laborales entre otros emergieron raacutepidamente a la superficie por efectos de las medishydas de control de la inflacioacuten incrementando fuertemente los niveles de crecimiento del desempleo abierto y del subempleo (SIEMPRO 1996)
Adicionalmente las medidas adoptadas para la desregulacioacuten del mercashydo laboral han colaborado en ampliar las diferenciaciones por ingresos y condiciones laborales seguacuten la productividad del puesto de trabajo en la rama el sector la calificacioacuten o el tamantildeo de establecimiento ampliando la brecha que separa a los ocupados seguacuten las condiciones y caracteriacutesticas de su insercioacuten laboral
El conjunto de estas condiciones de funcionamiento del mercado laboshyral han favorecido el crecimiento del trabajo eventual y la precarizacioacuten del empleo para un amplio sector de ocupados En ese mismo orden los cambios en los perfiles de la demanda han tenido como efecto profundizar los liacutemites que dividen y separan a la poblacioacuten ocupada de la no ocupada seguacuten sus atributos personales de edad sexo educacioacuten calificaciones y capital social ampliando las barreras que limitan el acceso al empleo a los maacutes pobres y menos calificados
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Considerando esas situaciones los procesos que afectan las condiciones de participacioacuten en el mercado de trabajo han afectado en forma directa el perfil de la estructura social habida cuenta la iacutentima correspondencia exisshytente entre las caracteriacutesticas de la insercioacuten de la poblacioacuten en las actividashydes econoacutemicas y su posicioacuten en la estructura social
Como es sabido para la gran mayoriacutea de la poblacioacuten el empleo co nstishytuye la principal fuente de ingresos y representa el viacutenculo prioritario de pertenencia y participaci oacuten en el colectivo social A partir de esa caracteriacutesshytica la insercioacuten ocupacional se constituye en la base de los viacutenculos que forman la trama del tejido social y definen su fortaleza integradora (Alvashyrez F 1995 Castel 1995)
Para esa gran mayoriacutea las caracteriacutesticas dc la insercioacuten ocupacional deshyterminan la naturaleza y condiciones del posicionamiento social las posibilishydades de satisfaccioacuten de necesidades esenciales y de participacioacuten social y poliacutetica en la vida ciudadana Maacutes aun como lo han demostrado diferentes estudios al respecto las condiciones de participacioacuten en la actividad econoacuteshymica influyen decisivamente en la estructura y composicioacuten de los hogares y determinan las caracteriacutesticas que asumen la evolucioacuten de los ciclos vitales de sus miembros (Ponce A 1985)
Por esas razones la degradacioacuten de los viacutenculos laborales de la poblacioacuten cuestiona seriamente la capacidad integradora de la sociedad y pueden dar origen a procesos de disolucioacuten o ruptura del tejido social que generalmente pueden desembocar en la exclusioacuten o separacioacuten de los grupos o sectores afectados por esas condiciones
Graacutefico 1
Productividad
Integracioacuten Vulnerabilidad
Nuacutecleo duro de -+shy shy
investigacioacuten
Nuacutecleo ~--- duro de
exclusioacuten
bull Alta Intensidad
bull Media intensidad
O Baja intensidad
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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3391 P69p Pobreza exclusioacuten y polltica social I ed por Rafael Menshy
jfvar Lariacuten Dirk Kruijt y Lieteke van Vucht Tijssen - 1 ed - San Joseacute FLACSO Sede Costa Rica 1997 476 p
ISBN 9977-68-086-8
1 Ameacuterica Latina - Poliacutetica Social 2 Pobreza - Ameacuterishyca Latina 3 Exclusioacuten Social I Menjfvar Lariacuten Rafael 11 Kruijt Dirk III Van Vucht Tijssen Lieteke IV Titulo
o
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Disentildeo de portada Valeria Varas
3 ti tlmiddotfREG ~ B6amp CUT shy
BIBLIOTECAmiddot FLACSO
e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA
Primera edicioacuten setiembre de 1997
FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779
IacuteNDICE
PRESENTACIOacuteN RAFAEL MENJIacuteVARLARIacuteN 7
CAPIacuteTULO I
MARCO INTRODUCTORIO A LA TEMAacuteTICA
DISCURSO DEL SENtildeOR RAFAEL MENJIacuteVAR LARIacuteN 13
DISCURSO DE LA SENtildeORA LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN 16
DISCURSO DEL SENtildeOR WILFREDO LOZANO 21
DISCURSO DEL SENtildeOR FRANCISCO LOacutePEZ SEGRERA 25
DISCURSO DE LA PRIMERA DAMA DE LA REpUacuteBLICA
SENtildeORAjOSEITE ALTMANN DE FIGUERES 29
CAPIacuteTULO 11
ENFOQUES CONCEPTUALIZACIOacuteN Y MEDICIOacuteN
PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA 35 RolandoFranco
LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia 59 EduardoBustelo
EXCLUSIOacuteN SOCIAL SOBRE MEDICIOacuteN Y
SOBRE EVALUACIOacuteN -Algunos modelos- 71 Gabriele Quinti
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CAPIacuteTULO III
POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES
Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93
Rebeca Grynspan
LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten
BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute
ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos
POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt
Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe
Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES
URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink
Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO
y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart
Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277
Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz
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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
475
471
N
POBREZA EXCLUSION
y POLITICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAISES
LA CUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD
PARA LAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
JORGE CARPIO IRENE NOVACOVSKY
El objetivo de este documento es presentar algunas reflexiones alredeshydor de los problemas que plantea la construccioacuten de una nueva institucionashylidad puacuteblica de lo social a partir de los cambios producidos en los uacuteltimos antildeos en la configuracioacuten de la sociedad yen su dinaacutemica de funcionamiento como resultado del proceso de modernizacioacuten econoacutemica y de reforma del Estado realizados en Argentina en esta deacutecada
Como no podiacutea ser de otra manera estas reflexiones se limitan al caso argentino en tanto que hacerlas extensivas a otros paiacuteses de la Regioacuten escashypa totalmente a nuestras posibilidades
Desde los primeros antildeos de los noventa Argentina ha realizado proshyfundas transformaciones en su economiacutea clausurando el ciclo de acumushylacioacuten relativamente cerrado y articulado alrededor del Estado con el coshymienzo de un nuevo ciclo basado en la apertura econoacutemica y centrado en el mercado Entre otros aspectos la profundidad de estas transformacioshynes ha significado redefinir el papel del Estado en la sociedad y la econoshymiacutea y el caraacutecter de las articulaciones entre las esferas de lo puacuteblico y lo privado provocando modificaciones importantes en los posicionamientos yen las praacutecticas poliacuteticas sociales y econoacutemicas de los distintos actores y grupos sociales asiacute como en los sistemas de valores creencias y expectatishyvas de la poblacioacuten del paiacutes
Las condiciones del contexto internacional y el generalizado consenso a favor de las reformas por parte de la mayoriacutea de la poblacioacuten y de las fuerzas poliacuteticas permiten suponer que muchos de los aspectos centrales de las misshymas son por ahora irreversibles y definen el marco para pensar las alternatishyvas de ordenamiento social que el paiacutes pueda darse en el futuro
Como todo parece indicarlo estamos asistiendo a una etapa de renovashycioacuten profunda del capitalismo que esta dando inicio a un nuevo ciclo de acumulacioacuten a escala mundial
Si cada etapa histoacuterica tiene algunos rasgos centrales que la definen y le dan unidad es muy posible que la que estamos iniciando se caracterice por
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la centralidad del papel del Mercado en la organizacioacuten y el funcionamiento de las economiacuteas Sin embargo aun cuando en esta etapa los paiacuteses puedan compartir esa caracteriacutestica comuacuten en la organizacioacuten de sus economiacuteas la experiencia histoacuterica nos permite suponer el progresivo desarrollo de difeshyrentes formas de resolver las relaciones de la dinaacutemica econoacutemica con la Sociedad y el Estado
La historia del capitalismo es la mejor demostracioacuten de la variedad de formas y modelos que ha sido capaz de adoptar en cada etapa y coyuntura histoacuterica para acomodarse funcionalmente a las particularidades nacionashyles Basta recordar al respecto las diferencias entre el capitalismo renano y el anglo sajoacuten (M Albert 1992) adoptadas en Europa y Estados Unidos en el periacuteodo de auge de las poliacuteticas de corte keynesiano Este reconocimiento es que ha hecho posible identificar a la diversidad como uno de los secretos de la vitalidad del capitalismo que le permite proyectarse hacia el futuro
Esa perspectiva es especialmente importante en estas circunstancias en las cuales la modernizacioacuten casi compulsiva de las economiacuteas y los mercados parecen estar destruyendo las especificidades culturales e histoacutericas de cada paiacutes y pueden llevarnos a aceptar la idea reduccionista de un uacutenico camino posibleraquo para la organizacioacuten futura de nuestras sociedades Muy por el conshytrario lo predecible es esperar que a medida que se asiente y madure el proshyceso de modernizacioacuten la estabilidad del mismo va a depender en forma dishyrecta de la posibilidad de que cada paiacutes contribuya desde sus experiencias y especificidades sociales culturales y econoacutemicas a definir el perfil de la socieshydad globalizada del proacuteximo milenio (Alain Touraine Argentina -1996-)
A partir de esos antecedentes las transformaciones realizadas en el paiacutes deben interpretarse como la apertura de un proceso abierto en varias direcshyciones y en el cual el paiacutes va a tener que resolver las formas finales que decishyda adoptar para la organizacioacuten de la sociedad y la economiacutea y participar creadoramente en el proceso de globalizacioacuten
Este documento recoge algunas reflexiones con que se pretende aportar al debate de estos temas que sin lugar a dudas forman parte de la agenda social de este fin de siglo
La presentacioacuten estaacute organizada en dos partes En la primera se analizan el impacto de las transformaciones econoacutemicas en la estructura social y en sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas de Argentina para planshytear la necesidad de acompantildear esas reformas con un nuevo paradigma instishytucional de poliacuteticas sociales En la segunda parte se presenta el Sistema Inteshygrado de Evaluacioacuten y Monitoreo de Programas Sociales como ejemplo de una experiencia de la nueva institucionalidad publica de lo social que se preshytende construir en el paiacutes
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LA NUEVA CUESTIOacuteN SOCIAL Y EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS EN LA ARGENTINA
Las condiciones previas
Durante el Gobierno peronista (194555) la Argentina logroacute algunos avances importantes en los principales indicadores de crecimiento econoacutemishyco y desarrollo social que le permitieron posicionarse entre los pocos paiacuteses de la Regioacuten que para entonces se caracterizaron por poseer una estructura social relativamente integrada y homogeacutenea
Como paiacutes de industrializacioacuten temprana y con oferta relativamente esshycasa de mano de obra en comparacioacuten con otros paiacuteses del continente la adopcioacuten del modelo de sustitucioacuten de importaciones en un contexto intershynacional favorable creoacute condiciones para un acelerado proceso de crecishymiento de la economiacutea urbana con mercados de trabajo fuertemente instishytucionalizados apoyados en la generalizacioacuten del sindicalismo en una legisshylacioacuten laboral protectora y en el desarrollo de la administracioacuten del trabajo por parte del Estado
A partir de esas condiciones el mercado de trabajo se constituyoacute en la base de los mecanismos de integracioacuten social de la poblacioacuten convirtiendo al empleo en la puerta de acceso a la participacioacuten en la actividad productiva yen los sistemas institucionales para la participacioacuten y el ejercicio de la ciushydadaniacutea social y poliacutetica
Si bien ya desde los primeros antildeos de la deacutecada de los sesenta el modelo mostraba siacutentomas claros de progresivo agotamiento entroacute en su crisis final durante los ochenta desencadenando fuertes tendencias desestructuradoshyras del orden social que afectaron con particular eacutenfasis las bases mismas del sistema integrador al poner en crisis el mercado de trabajo y el edificio de participacioacuten y proteccioacuten social construido sobre aquel
En ese periacuteodo el impacto de esa crisis se tradujo en la caiacuteda de la salarishyzacioacuten y la desindustrializacioacuten del empleo en la terciarizacioacuten de las ocupashyciones y la disminucioacuten del empleo especialmente en los grandes establecishymientos en el aumento del cuentapropismo y el crecimiento de la ocupashycioacuten en la pequentildea y microempresa principalmente informal (Carpio j Orsari A 1989)
Simultaacuteneamente crecieron el desempleo abierto y el subempleo con cambios significativos en su composicioacuten y duracioacuten y se incrementaron el empleo precario la informalidad y las laquoocupaciones de refugioraquo
Sumadas a estas tendencias de evolucioacuten del mercado laboral se profunshydizoacute la apertura y dispersioacuten del abanico salarial con distancias significativas en las remuneraciones del trabajo por sector rama y tamantildeo de establecishy
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miento que motorizaron la fragmentacioacuten de la oferta y la segmentacioacuten de los mercados ocupacionales (Becaria L Orsati A 1985 Palomino H 1985 Cortez R 1992)
Como resultado de estas condiciones se resintieron fuertemente los sershyvicios sociales y la redistribucioacuten social ejercida por el Estado financiados en su mayor parte por aportes patronales y las contribuciones de la masa salashyrial Los sistemas de seguridad social -salud yjubilaciones- fueron afectashydos estructuralmente en su capacidad operativa por la fuerte evasioacuten de los empresarios sobre las contribuciones del salario por la disminucioacuten del nuacuteshymero de aportantes y la caiacuteda de los ingresos del trabajo (Marshall A 1988)
La suma de estos factores provocaron la crisis de las instituciones del Estado Benefactor y el retiro progresivo del Estado de sus funciones nivelashydoras con sus efectos en el deterioro generalizado de las condiciones de vida de la poblacioacuten y la ampliacioacuten ydiversificacioacuten de las situaciones de pobreza y desestructuracioacuten social
Como efecto de estos procesos se acentuaron las diferencias entre los distintos grupos sociales profundizando las desigualdades en el acceso al empleo a los ingresos y a la seguridad social modificando la estructura soshycial con corrimientos hacia los extremos de diferentes grupos y sectores la fragmentacioacuten de las capas medias y bajas y el empobrecimiento generalizashydo de la poblacioacuten (Minujiacuten A 1992)
La situacioacuten social en los noventa
En los noventa Argentina inicioacute la transformacioacuten de su economiacutea con la aplicacioacuten de un conjunto de medidas -privatizacioacuten de las empresas puacuteblicas apertura de la economiacutea liberacioacuten de los precios de los diferenshytes mercados ajuste y saneamiento fiscal reforma administrativa del sisteshyma tributario- destinadas a centrar la actividad econoacutemica alrededor del mercado
Como ocurrioacute en otros paiacuteses que aplicaron programas similares de ajusshyte y estabilizacioacuten econoacutemica los resultados iniciales de esas medidas posibishylitaron el control de la inflacioacuten y un fuerte crecimiento del PBI el incremenshyto de la productividad del empleo y el aumento de los recursos fiscales con una disminucioacuten considerable de la pobreza y mejoras importantes en los niveles de distribucioacuten del ingreso que favorecieron especialmente a los esshytratos sociales medios y maacutes bajos
Entre 1991 y 1994 el PBI crecioacute 23 se incrementoacute el empleo en un 4 y la pobreza disminuyoacute del 25 al 17 En ese mismo periacuteodo la inflacioacuten cayoacute desde el 1000 anual alcanzado en 1989 al 3 Aun cuando la buena perfoshymanee de la economiacutea y particularmente el control de la inflacioacuten repercutieshy
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ron favorablemente en mejorar la situacioacuten del mercado laboral y los niveles de pobreza el comportamiento posterior de estos indicadores como resultado de la caiacuteda del crecimiento del PBI provocada por impacto del efecto tequila puso raacutepidamente de manifiesto los graves problemas estructurales del mercashydo de trabajo del paiacutes y las insuficiencias de las poliacuteticas adoptadas para solushycionarlos Durante 1995 en pleno efecto tequila el PBI cayoacute un 44 el desemshypleo crecioacute hasta alcanzar niveles del 18 sin precedentes histoacutericos en el paiacutes la pobreza volvioacute nuevamente a aumentar afectando a los hogares de las capas medias y bajas con la caiacuteda de los ingresos familiares el incremento de la precariedad y de la desocupacioacuten particularmente de losjefes de hogar y de los joacutevenes que procuran acceder al empleo para compensar el deterioro en los ingresos de los hogares (TokmanV 1996 Becaria y Lopez1996)
Como resultado de esa situacioacuten el panorama social de los noventa exshypresa la conflictividad propia de una eacutepoca de cambio que arrastra un comshyprometido y prolongado deacuteficit estructural
Por un lado es el resultado de las tendencias que desde hace maacutes de una deacutecada operan en la desarticulacioacuten del orden social construido a partir del modelo de industrializacioacuten anterior Por otro lado expresa los impactos sociales de las poliacuteticas de reconversioacuten econoacutemica y de reforma del Estado aplicadas en forma maacutes reciente para inaugurar la transicioacuten a una econoshymiacutea de mercado abierto
La combinacioacuten de estos factores ha colocado en la superficie de la socieshydad las fracturas y los reacomodamientos de las distintas clases y grupos soshyciales afectados diferencialmente por esos procesos seguacuten las caracteriacutesticas de su posicionamiento social y sus capacidades para adaptarse favorablemenshyte a los cambios producidos
Esta situacioacuten parece estar dando curso a la configuracioacuten de una socieshydad compleja y heterogeacutenea con fuertes tendencias a la desigualdad a la generacioacuten de nuevas formas de pobreza ya la diferenciacioacuten social econoacuteshymica y cultural de distintos grupos y sectores
Un elemento central para captar la loacutegica de esos procesos son los camshybios que se vienen produciendo en el mercado de trabajo afectado por grashyves desajustes en los niveles y condiciones del empleo por el efecto combinashydo de las poliacuteticas de modernizacioacuten y las distorsiones acumuladas en deacutecashydas anteriores en su composicioacuten y funcionamiento
Entre esos cambios se pueden destacar como los mas relevantes El consishyderable aumento del volumen de la fuerza de trabajo particularmente en el aacuterea del Gran Buenos Aires y el crecimiento del desempleo abierto y el sushybempleo
Por una parte el incremento de las tasas de actividad de la poblacioacuten que elevoacute la oferta de empleo a niveles superiores a los registrados anteriorshymente en el mercado ocupacional fue en gran parte protagonizado por el
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segmento femenino que buscoacute compensar la peacuterdida de ingresos ocasionashyda por el desempleo de los jefes de hogar varones Por otra parte el crecishymiento de los niveles de subutilizacioacuten laboral por desempleo abierto y sushybempleo es el resultado de la combinacioacuten de diferentes factores entre los que se cuentan el incremento ya sentildealado de la oferta de trabajo a la que se agregoacute la peacuterdida de puestos de trabajo por efecto de la apertura econoacutemica en los establecimientos medianos y maacutes chicos y por los programas de racioshynalizacioacuten y ajuste aplicados por las empresas privatizadas y algunos organisshymos del sector puacuteblico
Paralelamente los programas de reconversioacuten productiva aplicados por las empresas maacutes grandes para incrementar la productividad a partir de la modernizacioacuten tecnoloacutegica con poca expansioacuten de los planteles laborales --debido entre otros aspectos al incremento del precio relativo de la mano de obra y a la rigidez de la legislacioacuten laboral para alentar la creacioacuten de empleos- fueron factores que en su conjunto limitaron fuertemente la cashypacidad de la economiacutea para generar los empleos necesarios para absorver el crecimiento de la oferta y compensar la peacuterdidas de los puestos de trabajo provocados por las poliacuteticas aplicadas (Min Trabajo 1996 Becaria1996)
Sumadas a esta combinacioacuten de factores la estabilizacioacuten de la econoshymiacutea tuvo como efecto transparentar los graves problemas ocupacionales acumulados a lo largo de maacutes de una deacutecada en el mercado de trabajo y en alguna medida ocultos o postergados en su resolucioacuten por el espejismo inflacionario
Muchos de estos problemas como el desempleo oculto el sobrempleo puacuteblico y en el sector privado la obsolescencia de calificaciones laborales entre otros emergieron raacutepidamente a la superficie por efectos de las medishydas de control de la inflacioacuten incrementando fuertemente los niveles de crecimiento del desempleo abierto y del subempleo (SIEMPRO 1996)
Adicionalmente las medidas adoptadas para la desregulacioacuten del mercashydo laboral han colaborado en ampliar las diferenciaciones por ingresos y condiciones laborales seguacuten la productividad del puesto de trabajo en la rama el sector la calificacioacuten o el tamantildeo de establecimiento ampliando la brecha que separa a los ocupados seguacuten las condiciones y caracteriacutesticas de su insercioacuten laboral
El conjunto de estas condiciones de funcionamiento del mercado laboshyral han favorecido el crecimiento del trabajo eventual y la precarizacioacuten del empleo para un amplio sector de ocupados En ese mismo orden los cambios en los perfiles de la demanda han tenido como efecto profundizar los liacutemites que dividen y separan a la poblacioacuten ocupada de la no ocupada seguacuten sus atributos personales de edad sexo educacioacuten calificaciones y capital social ampliando las barreras que limitan el acceso al empleo a los maacutes pobres y menos calificados
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Considerando esas situaciones los procesos que afectan las condiciones de participacioacuten en el mercado de trabajo han afectado en forma directa el perfil de la estructura social habida cuenta la iacutentima correspondencia exisshytente entre las caracteriacutesticas de la insercioacuten de la poblacioacuten en las actividashydes econoacutemicas y su posicioacuten en la estructura social
Como es sabido para la gran mayoriacutea de la poblacioacuten el empleo co nstishytuye la principal fuente de ingresos y representa el viacutenculo prioritario de pertenencia y participaci oacuten en el colectivo social A partir de esa caracteriacutesshytica la insercioacuten ocupacional se constituye en la base de los viacutenculos que forman la trama del tejido social y definen su fortaleza integradora (Alvashyrez F 1995 Castel 1995)
Para esa gran mayoriacutea las caracteriacutesticas dc la insercioacuten ocupacional deshyterminan la naturaleza y condiciones del posicionamiento social las posibilishydades de satisfaccioacuten de necesidades esenciales y de participacioacuten social y poliacutetica en la vida ciudadana Maacutes aun como lo han demostrado diferentes estudios al respecto las condiciones de participacioacuten en la actividad econoacuteshymica influyen decisivamente en la estructura y composicioacuten de los hogares y determinan las caracteriacutesticas que asumen la evolucioacuten de los ciclos vitales de sus miembros (Ponce A 1985)
Por esas razones la degradacioacuten de los viacutenculos laborales de la poblacioacuten cuestiona seriamente la capacidad integradora de la sociedad y pueden dar origen a procesos de disolucioacuten o ruptura del tejido social que generalmente pueden desembocar en la exclusioacuten o separacioacuten de los grupos o sectores afectados por esas condiciones
Graacutefico 1
Productividad
Integracioacuten Vulnerabilidad
Nuacutecleo duro de -+shy shy
investigacioacuten
Nuacutecleo ~--- duro de
exclusioacuten
bull Alta Intensidad
bull Media intensidad
O Baja intensidad
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
303
del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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IacuteNDICE
PRESENTACIOacuteN RAFAEL MENJIacuteVARLARIacuteN 7
CAPIacuteTULO I
MARCO INTRODUCTORIO A LA TEMAacuteTICA
DISCURSO DEL SENtildeOR RAFAEL MENJIacuteVAR LARIacuteN 13
DISCURSO DE LA SENtildeORA LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN 16
DISCURSO DEL SENtildeOR WILFREDO LOZANO 21
DISCURSO DEL SENtildeOR FRANCISCO LOacutePEZ SEGRERA 25
DISCURSO DE LA PRIMERA DAMA DE LA REpUacuteBLICA
SENtildeORAjOSEITE ALTMANN DE FIGUERES 29
CAPIacuteTULO 11
ENFOQUES CONCEPTUALIZACIOacuteN Y MEDICIOacuteN
PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA 35 RolandoFranco
LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia 59 EduardoBustelo
EXCLUSIOacuteN SOCIAL SOBRE MEDICIOacuteN Y
SOBRE EVALUACIOacuteN -Algunos modelos- 71 Gabriele Quinti
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CAPIacuteTULO III
POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES
Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93
Rebeca Grynspan
LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten
BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute
ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos
POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt
Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe
Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES
URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink
Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO
y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart
Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277
Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz
474
CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
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N
POBREZA EXCLUSION
y POLITICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAISES
LA CUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD
PARA LAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
JORGE CARPIO IRENE NOVACOVSKY
El objetivo de este documento es presentar algunas reflexiones alredeshydor de los problemas que plantea la construccioacuten de una nueva institucionashylidad puacuteblica de lo social a partir de los cambios producidos en los uacuteltimos antildeos en la configuracioacuten de la sociedad yen su dinaacutemica de funcionamiento como resultado del proceso de modernizacioacuten econoacutemica y de reforma del Estado realizados en Argentina en esta deacutecada
Como no podiacutea ser de otra manera estas reflexiones se limitan al caso argentino en tanto que hacerlas extensivas a otros paiacuteses de la Regioacuten escashypa totalmente a nuestras posibilidades
Desde los primeros antildeos de los noventa Argentina ha realizado proshyfundas transformaciones en su economiacutea clausurando el ciclo de acumushylacioacuten relativamente cerrado y articulado alrededor del Estado con el coshymienzo de un nuevo ciclo basado en la apertura econoacutemica y centrado en el mercado Entre otros aspectos la profundidad de estas transformacioshynes ha significado redefinir el papel del Estado en la sociedad y la econoshymiacutea y el caraacutecter de las articulaciones entre las esferas de lo puacuteblico y lo privado provocando modificaciones importantes en los posicionamientos yen las praacutecticas poliacuteticas sociales y econoacutemicas de los distintos actores y grupos sociales asiacute como en los sistemas de valores creencias y expectatishyvas de la poblacioacuten del paiacutes
Las condiciones del contexto internacional y el generalizado consenso a favor de las reformas por parte de la mayoriacutea de la poblacioacuten y de las fuerzas poliacuteticas permiten suponer que muchos de los aspectos centrales de las misshymas son por ahora irreversibles y definen el marco para pensar las alternatishyvas de ordenamiento social que el paiacutes pueda darse en el futuro
Como todo parece indicarlo estamos asistiendo a una etapa de renovashycioacuten profunda del capitalismo que esta dando inicio a un nuevo ciclo de acumulacioacuten a escala mundial
Si cada etapa histoacuterica tiene algunos rasgos centrales que la definen y le dan unidad es muy posible que la que estamos iniciando se caracterice por
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la centralidad del papel del Mercado en la organizacioacuten y el funcionamiento de las economiacuteas Sin embargo aun cuando en esta etapa los paiacuteses puedan compartir esa caracteriacutestica comuacuten en la organizacioacuten de sus economiacuteas la experiencia histoacuterica nos permite suponer el progresivo desarrollo de difeshyrentes formas de resolver las relaciones de la dinaacutemica econoacutemica con la Sociedad y el Estado
La historia del capitalismo es la mejor demostracioacuten de la variedad de formas y modelos que ha sido capaz de adoptar en cada etapa y coyuntura histoacuterica para acomodarse funcionalmente a las particularidades nacionashyles Basta recordar al respecto las diferencias entre el capitalismo renano y el anglo sajoacuten (M Albert 1992) adoptadas en Europa y Estados Unidos en el periacuteodo de auge de las poliacuteticas de corte keynesiano Este reconocimiento es que ha hecho posible identificar a la diversidad como uno de los secretos de la vitalidad del capitalismo que le permite proyectarse hacia el futuro
Esa perspectiva es especialmente importante en estas circunstancias en las cuales la modernizacioacuten casi compulsiva de las economiacuteas y los mercados parecen estar destruyendo las especificidades culturales e histoacutericas de cada paiacutes y pueden llevarnos a aceptar la idea reduccionista de un uacutenico camino posibleraquo para la organizacioacuten futura de nuestras sociedades Muy por el conshytrario lo predecible es esperar que a medida que se asiente y madure el proshyceso de modernizacioacuten la estabilidad del mismo va a depender en forma dishyrecta de la posibilidad de que cada paiacutes contribuya desde sus experiencias y especificidades sociales culturales y econoacutemicas a definir el perfil de la socieshydad globalizada del proacuteximo milenio (Alain Touraine Argentina -1996-)
A partir de esos antecedentes las transformaciones realizadas en el paiacutes deben interpretarse como la apertura de un proceso abierto en varias direcshyciones y en el cual el paiacutes va a tener que resolver las formas finales que decishyda adoptar para la organizacioacuten de la sociedad y la economiacutea y participar creadoramente en el proceso de globalizacioacuten
Este documento recoge algunas reflexiones con que se pretende aportar al debate de estos temas que sin lugar a dudas forman parte de la agenda social de este fin de siglo
La presentacioacuten estaacute organizada en dos partes En la primera se analizan el impacto de las transformaciones econoacutemicas en la estructura social y en sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas de Argentina para planshytear la necesidad de acompantildear esas reformas con un nuevo paradigma instishytucional de poliacuteticas sociales En la segunda parte se presenta el Sistema Inteshygrado de Evaluacioacuten y Monitoreo de Programas Sociales como ejemplo de una experiencia de la nueva institucionalidad publica de lo social que se preshytende construir en el paiacutes
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LA NUEVA CUESTIOacuteN SOCIAL Y EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS EN LA ARGENTINA
Las condiciones previas
Durante el Gobierno peronista (194555) la Argentina logroacute algunos avances importantes en los principales indicadores de crecimiento econoacutemishyco y desarrollo social que le permitieron posicionarse entre los pocos paiacuteses de la Regioacuten que para entonces se caracterizaron por poseer una estructura social relativamente integrada y homogeacutenea
Como paiacutes de industrializacioacuten temprana y con oferta relativamente esshycasa de mano de obra en comparacioacuten con otros paiacuteses del continente la adopcioacuten del modelo de sustitucioacuten de importaciones en un contexto intershynacional favorable creoacute condiciones para un acelerado proceso de crecishymiento de la economiacutea urbana con mercados de trabajo fuertemente instishytucionalizados apoyados en la generalizacioacuten del sindicalismo en una legisshylacioacuten laboral protectora y en el desarrollo de la administracioacuten del trabajo por parte del Estado
A partir de esas condiciones el mercado de trabajo se constituyoacute en la base de los mecanismos de integracioacuten social de la poblacioacuten convirtiendo al empleo en la puerta de acceso a la participacioacuten en la actividad productiva yen los sistemas institucionales para la participacioacuten y el ejercicio de la ciushydadaniacutea social y poliacutetica
Si bien ya desde los primeros antildeos de la deacutecada de los sesenta el modelo mostraba siacutentomas claros de progresivo agotamiento entroacute en su crisis final durante los ochenta desencadenando fuertes tendencias desestructuradoshyras del orden social que afectaron con particular eacutenfasis las bases mismas del sistema integrador al poner en crisis el mercado de trabajo y el edificio de participacioacuten y proteccioacuten social construido sobre aquel
En ese periacuteodo el impacto de esa crisis se tradujo en la caiacuteda de la salarishyzacioacuten y la desindustrializacioacuten del empleo en la terciarizacioacuten de las ocupashyciones y la disminucioacuten del empleo especialmente en los grandes establecishymientos en el aumento del cuentapropismo y el crecimiento de la ocupashycioacuten en la pequentildea y microempresa principalmente informal (Carpio j Orsari A 1989)
Simultaacuteneamente crecieron el desempleo abierto y el subempleo con cambios significativos en su composicioacuten y duracioacuten y se incrementaron el empleo precario la informalidad y las laquoocupaciones de refugioraquo
Sumadas a estas tendencias de evolucioacuten del mercado laboral se profunshydizoacute la apertura y dispersioacuten del abanico salarial con distancias significativas en las remuneraciones del trabajo por sector rama y tamantildeo de establecishy
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miento que motorizaron la fragmentacioacuten de la oferta y la segmentacioacuten de los mercados ocupacionales (Becaria L Orsati A 1985 Palomino H 1985 Cortez R 1992)
Como resultado de estas condiciones se resintieron fuertemente los sershyvicios sociales y la redistribucioacuten social ejercida por el Estado financiados en su mayor parte por aportes patronales y las contribuciones de la masa salashyrial Los sistemas de seguridad social -salud yjubilaciones- fueron afectashydos estructuralmente en su capacidad operativa por la fuerte evasioacuten de los empresarios sobre las contribuciones del salario por la disminucioacuten del nuacuteshymero de aportantes y la caiacuteda de los ingresos del trabajo (Marshall A 1988)
La suma de estos factores provocaron la crisis de las instituciones del Estado Benefactor y el retiro progresivo del Estado de sus funciones nivelashydoras con sus efectos en el deterioro generalizado de las condiciones de vida de la poblacioacuten y la ampliacioacuten ydiversificacioacuten de las situaciones de pobreza y desestructuracioacuten social
Como efecto de estos procesos se acentuaron las diferencias entre los distintos grupos sociales profundizando las desigualdades en el acceso al empleo a los ingresos y a la seguridad social modificando la estructura soshycial con corrimientos hacia los extremos de diferentes grupos y sectores la fragmentacioacuten de las capas medias y bajas y el empobrecimiento generalizashydo de la poblacioacuten (Minujiacuten A 1992)
La situacioacuten social en los noventa
En los noventa Argentina inicioacute la transformacioacuten de su economiacutea con la aplicacioacuten de un conjunto de medidas -privatizacioacuten de las empresas puacuteblicas apertura de la economiacutea liberacioacuten de los precios de los diferenshytes mercados ajuste y saneamiento fiscal reforma administrativa del sisteshyma tributario- destinadas a centrar la actividad econoacutemica alrededor del mercado
Como ocurrioacute en otros paiacuteses que aplicaron programas similares de ajusshyte y estabilizacioacuten econoacutemica los resultados iniciales de esas medidas posibishylitaron el control de la inflacioacuten y un fuerte crecimiento del PBI el incremenshyto de la productividad del empleo y el aumento de los recursos fiscales con una disminucioacuten considerable de la pobreza y mejoras importantes en los niveles de distribucioacuten del ingreso que favorecieron especialmente a los esshytratos sociales medios y maacutes bajos
Entre 1991 y 1994 el PBI crecioacute 23 se incrementoacute el empleo en un 4 y la pobreza disminuyoacute del 25 al 17 En ese mismo periacuteodo la inflacioacuten cayoacute desde el 1000 anual alcanzado en 1989 al 3 Aun cuando la buena perfoshymanee de la economiacutea y particularmente el control de la inflacioacuten repercutieshy
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ron favorablemente en mejorar la situacioacuten del mercado laboral y los niveles de pobreza el comportamiento posterior de estos indicadores como resultado de la caiacuteda del crecimiento del PBI provocada por impacto del efecto tequila puso raacutepidamente de manifiesto los graves problemas estructurales del mercashydo de trabajo del paiacutes y las insuficiencias de las poliacuteticas adoptadas para solushycionarlos Durante 1995 en pleno efecto tequila el PBI cayoacute un 44 el desemshypleo crecioacute hasta alcanzar niveles del 18 sin precedentes histoacutericos en el paiacutes la pobreza volvioacute nuevamente a aumentar afectando a los hogares de las capas medias y bajas con la caiacuteda de los ingresos familiares el incremento de la precariedad y de la desocupacioacuten particularmente de losjefes de hogar y de los joacutevenes que procuran acceder al empleo para compensar el deterioro en los ingresos de los hogares (TokmanV 1996 Becaria y Lopez1996)
Como resultado de esa situacioacuten el panorama social de los noventa exshypresa la conflictividad propia de una eacutepoca de cambio que arrastra un comshyprometido y prolongado deacuteficit estructural
Por un lado es el resultado de las tendencias que desde hace maacutes de una deacutecada operan en la desarticulacioacuten del orden social construido a partir del modelo de industrializacioacuten anterior Por otro lado expresa los impactos sociales de las poliacuteticas de reconversioacuten econoacutemica y de reforma del Estado aplicadas en forma maacutes reciente para inaugurar la transicioacuten a una econoshymiacutea de mercado abierto
La combinacioacuten de estos factores ha colocado en la superficie de la socieshydad las fracturas y los reacomodamientos de las distintas clases y grupos soshyciales afectados diferencialmente por esos procesos seguacuten las caracteriacutesticas de su posicionamiento social y sus capacidades para adaptarse favorablemenshyte a los cambios producidos
Esta situacioacuten parece estar dando curso a la configuracioacuten de una socieshydad compleja y heterogeacutenea con fuertes tendencias a la desigualdad a la generacioacuten de nuevas formas de pobreza ya la diferenciacioacuten social econoacuteshymica y cultural de distintos grupos y sectores
Un elemento central para captar la loacutegica de esos procesos son los camshybios que se vienen produciendo en el mercado de trabajo afectado por grashyves desajustes en los niveles y condiciones del empleo por el efecto combinashydo de las poliacuteticas de modernizacioacuten y las distorsiones acumuladas en deacutecashydas anteriores en su composicioacuten y funcionamiento
Entre esos cambios se pueden destacar como los mas relevantes El consishyderable aumento del volumen de la fuerza de trabajo particularmente en el aacuterea del Gran Buenos Aires y el crecimiento del desempleo abierto y el sushybempleo
Por una parte el incremento de las tasas de actividad de la poblacioacuten que elevoacute la oferta de empleo a niveles superiores a los registrados anteriorshymente en el mercado ocupacional fue en gran parte protagonizado por el
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segmento femenino que buscoacute compensar la peacuterdida de ingresos ocasionashyda por el desempleo de los jefes de hogar varones Por otra parte el crecishymiento de los niveles de subutilizacioacuten laboral por desempleo abierto y sushybempleo es el resultado de la combinacioacuten de diferentes factores entre los que se cuentan el incremento ya sentildealado de la oferta de trabajo a la que se agregoacute la peacuterdida de puestos de trabajo por efecto de la apertura econoacutemica en los establecimientos medianos y maacutes chicos y por los programas de racioshynalizacioacuten y ajuste aplicados por las empresas privatizadas y algunos organisshymos del sector puacuteblico
Paralelamente los programas de reconversioacuten productiva aplicados por las empresas maacutes grandes para incrementar la productividad a partir de la modernizacioacuten tecnoloacutegica con poca expansioacuten de los planteles laborales --debido entre otros aspectos al incremento del precio relativo de la mano de obra y a la rigidez de la legislacioacuten laboral para alentar la creacioacuten de empleos- fueron factores que en su conjunto limitaron fuertemente la cashypacidad de la economiacutea para generar los empleos necesarios para absorver el crecimiento de la oferta y compensar la peacuterdidas de los puestos de trabajo provocados por las poliacuteticas aplicadas (Min Trabajo 1996 Becaria1996)
Sumadas a esta combinacioacuten de factores la estabilizacioacuten de la econoshymiacutea tuvo como efecto transparentar los graves problemas ocupacionales acumulados a lo largo de maacutes de una deacutecada en el mercado de trabajo y en alguna medida ocultos o postergados en su resolucioacuten por el espejismo inflacionario
Muchos de estos problemas como el desempleo oculto el sobrempleo puacuteblico y en el sector privado la obsolescencia de calificaciones laborales entre otros emergieron raacutepidamente a la superficie por efectos de las medishydas de control de la inflacioacuten incrementando fuertemente los niveles de crecimiento del desempleo abierto y del subempleo (SIEMPRO 1996)
Adicionalmente las medidas adoptadas para la desregulacioacuten del mercashydo laboral han colaborado en ampliar las diferenciaciones por ingresos y condiciones laborales seguacuten la productividad del puesto de trabajo en la rama el sector la calificacioacuten o el tamantildeo de establecimiento ampliando la brecha que separa a los ocupados seguacuten las condiciones y caracteriacutesticas de su insercioacuten laboral
El conjunto de estas condiciones de funcionamiento del mercado laboshyral han favorecido el crecimiento del trabajo eventual y la precarizacioacuten del empleo para un amplio sector de ocupados En ese mismo orden los cambios en los perfiles de la demanda han tenido como efecto profundizar los liacutemites que dividen y separan a la poblacioacuten ocupada de la no ocupada seguacuten sus atributos personales de edad sexo educacioacuten calificaciones y capital social ampliando las barreras que limitan el acceso al empleo a los maacutes pobres y menos calificados
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Considerando esas situaciones los procesos que afectan las condiciones de participacioacuten en el mercado de trabajo han afectado en forma directa el perfil de la estructura social habida cuenta la iacutentima correspondencia exisshytente entre las caracteriacutesticas de la insercioacuten de la poblacioacuten en las actividashydes econoacutemicas y su posicioacuten en la estructura social
Como es sabido para la gran mayoriacutea de la poblacioacuten el empleo co nstishytuye la principal fuente de ingresos y representa el viacutenculo prioritario de pertenencia y participaci oacuten en el colectivo social A partir de esa caracteriacutesshytica la insercioacuten ocupacional se constituye en la base de los viacutenculos que forman la trama del tejido social y definen su fortaleza integradora (Alvashyrez F 1995 Castel 1995)
Para esa gran mayoriacutea las caracteriacutesticas dc la insercioacuten ocupacional deshyterminan la naturaleza y condiciones del posicionamiento social las posibilishydades de satisfaccioacuten de necesidades esenciales y de participacioacuten social y poliacutetica en la vida ciudadana Maacutes aun como lo han demostrado diferentes estudios al respecto las condiciones de participacioacuten en la actividad econoacuteshymica influyen decisivamente en la estructura y composicioacuten de los hogares y determinan las caracteriacutesticas que asumen la evolucioacuten de los ciclos vitales de sus miembros (Ponce A 1985)
Por esas razones la degradacioacuten de los viacutenculos laborales de la poblacioacuten cuestiona seriamente la capacidad integradora de la sociedad y pueden dar origen a procesos de disolucioacuten o ruptura del tejido social que generalmente pueden desembocar en la exclusioacuten o separacioacuten de los grupos o sectores afectados por esas condiciones
Graacutefico 1
Productividad
Integracioacuten Vulnerabilidad
Nuacutecleo duro de -+shy shy
investigacioacuten
Nuacutecleo ~--- duro de
exclusioacuten
bull Alta Intensidad
bull Media intensidad
O Baja intensidad
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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CAPIacuteTULO III
POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES
Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93
Rebeca Grynspan
LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten
BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute
ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos
POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt
Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL
EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe
Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES
URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink
Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO
y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart
Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277
Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz
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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
475
471
N
POBREZA EXCLUSION
y POLITICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAISES
LA CUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD
PARA LAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
JORGE CARPIO IRENE NOVACOVSKY
El objetivo de este documento es presentar algunas reflexiones alredeshydor de los problemas que plantea la construccioacuten de una nueva institucionashylidad puacuteblica de lo social a partir de los cambios producidos en los uacuteltimos antildeos en la configuracioacuten de la sociedad yen su dinaacutemica de funcionamiento como resultado del proceso de modernizacioacuten econoacutemica y de reforma del Estado realizados en Argentina en esta deacutecada
Como no podiacutea ser de otra manera estas reflexiones se limitan al caso argentino en tanto que hacerlas extensivas a otros paiacuteses de la Regioacuten escashypa totalmente a nuestras posibilidades
Desde los primeros antildeos de los noventa Argentina ha realizado proshyfundas transformaciones en su economiacutea clausurando el ciclo de acumushylacioacuten relativamente cerrado y articulado alrededor del Estado con el coshymienzo de un nuevo ciclo basado en la apertura econoacutemica y centrado en el mercado Entre otros aspectos la profundidad de estas transformacioshynes ha significado redefinir el papel del Estado en la sociedad y la econoshymiacutea y el caraacutecter de las articulaciones entre las esferas de lo puacuteblico y lo privado provocando modificaciones importantes en los posicionamientos yen las praacutecticas poliacuteticas sociales y econoacutemicas de los distintos actores y grupos sociales asiacute como en los sistemas de valores creencias y expectatishyvas de la poblacioacuten del paiacutes
Las condiciones del contexto internacional y el generalizado consenso a favor de las reformas por parte de la mayoriacutea de la poblacioacuten y de las fuerzas poliacuteticas permiten suponer que muchos de los aspectos centrales de las misshymas son por ahora irreversibles y definen el marco para pensar las alternatishyvas de ordenamiento social que el paiacutes pueda darse en el futuro
Como todo parece indicarlo estamos asistiendo a una etapa de renovashycioacuten profunda del capitalismo que esta dando inicio a un nuevo ciclo de acumulacioacuten a escala mundial
Si cada etapa histoacuterica tiene algunos rasgos centrales que la definen y le dan unidad es muy posible que la que estamos iniciando se caracterice por
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la centralidad del papel del Mercado en la organizacioacuten y el funcionamiento de las economiacuteas Sin embargo aun cuando en esta etapa los paiacuteses puedan compartir esa caracteriacutestica comuacuten en la organizacioacuten de sus economiacuteas la experiencia histoacuterica nos permite suponer el progresivo desarrollo de difeshyrentes formas de resolver las relaciones de la dinaacutemica econoacutemica con la Sociedad y el Estado
La historia del capitalismo es la mejor demostracioacuten de la variedad de formas y modelos que ha sido capaz de adoptar en cada etapa y coyuntura histoacuterica para acomodarse funcionalmente a las particularidades nacionashyles Basta recordar al respecto las diferencias entre el capitalismo renano y el anglo sajoacuten (M Albert 1992) adoptadas en Europa y Estados Unidos en el periacuteodo de auge de las poliacuteticas de corte keynesiano Este reconocimiento es que ha hecho posible identificar a la diversidad como uno de los secretos de la vitalidad del capitalismo que le permite proyectarse hacia el futuro
Esa perspectiva es especialmente importante en estas circunstancias en las cuales la modernizacioacuten casi compulsiva de las economiacuteas y los mercados parecen estar destruyendo las especificidades culturales e histoacutericas de cada paiacutes y pueden llevarnos a aceptar la idea reduccionista de un uacutenico camino posibleraquo para la organizacioacuten futura de nuestras sociedades Muy por el conshytrario lo predecible es esperar que a medida que se asiente y madure el proshyceso de modernizacioacuten la estabilidad del mismo va a depender en forma dishyrecta de la posibilidad de que cada paiacutes contribuya desde sus experiencias y especificidades sociales culturales y econoacutemicas a definir el perfil de la socieshydad globalizada del proacuteximo milenio (Alain Touraine Argentina -1996-)
A partir de esos antecedentes las transformaciones realizadas en el paiacutes deben interpretarse como la apertura de un proceso abierto en varias direcshyciones y en el cual el paiacutes va a tener que resolver las formas finales que decishyda adoptar para la organizacioacuten de la sociedad y la economiacutea y participar creadoramente en el proceso de globalizacioacuten
Este documento recoge algunas reflexiones con que se pretende aportar al debate de estos temas que sin lugar a dudas forman parte de la agenda social de este fin de siglo
La presentacioacuten estaacute organizada en dos partes En la primera se analizan el impacto de las transformaciones econoacutemicas en la estructura social y en sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas de Argentina para planshytear la necesidad de acompantildear esas reformas con un nuevo paradigma instishytucional de poliacuteticas sociales En la segunda parte se presenta el Sistema Inteshygrado de Evaluacioacuten y Monitoreo de Programas Sociales como ejemplo de una experiencia de la nueva institucionalidad publica de lo social que se preshytende construir en el paiacutes
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LA NUEVA CUESTIOacuteN SOCIAL Y EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS EN LA ARGENTINA
Las condiciones previas
Durante el Gobierno peronista (194555) la Argentina logroacute algunos avances importantes en los principales indicadores de crecimiento econoacutemishyco y desarrollo social que le permitieron posicionarse entre los pocos paiacuteses de la Regioacuten que para entonces se caracterizaron por poseer una estructura social relativamente integrada y homogeacutenea
Como paiacutes de industrializacioacuten temprana y con oferta relativamente esshycasa de mano de obra en comparacioacuten con otros paiacuteses del continente la adopcioacuten del modelo de sustitucioacuten de importaciones en un contexto intershynacional favorable creoacute condiciones para un acelerado proceso de crecishymiento de la economiacutea urbana con mercados de trabajo fuertemente instishytucionalizados apoyados en la generalizacioacuten del sindicalismo en una legisshylacioacuten laboral protectora y en el desarrollo de la administracioacuten del trabajo por parte del Estado
A partir de esas condiciones el mercado de trabajo se constituyoacute en la base de los mecanismos de integracioacuten social de la poblacioacuten convirtiendo al empleo en la puerta de acceso a la participacioacuten en la actividad productiva yen los sistemas institucionales para la participacioacuten y el ejercicio de la ciushydadaniacutea social y poliacutetica
Si bien ya desde los primeros antildeos de la deacutecada de los sesenta el modelo mostraba siacutentomas claros de progresivo agotamiento entroacute en su crisis final durante los ochenta desencadenando fuertes tendencias desestructuradoshyras del orden social que afectaron con particular eacutenfasis las bases mismas del sistema integrador al poner en crisis el mercado de trabajo y el edificio de participacioacuten y proteccioacuten social construido sobre aquel
En ese periacuteodo el impacto de esa crisis se tradujo en la caiacuteda de la salarishyzacioacuten y la desindustrializacioacuten del empleo en la terciarizacioacuten de las ocupashyciones y la disminucioacuten del empleo especialmente en los grandes establecishymientos en el aumento del cuentapropismo y el crecimiento de la ocupashycioacuten en la pequentildea y microempresa principalmente informal (Carpio j Orsari A 1989)
Simultaacuteneamente crecieron el desempleo abierto y el subempleo con cambios significativos en su composicioacuten y duracioacuten y se incrementaron el empleo precario la informalidad y las laquoocupaciones de refugioraquo
Sumadas a estas tendencias de evolucioacuten del mercado laboral se profunshydizoacute la apertura y dispersioacuten del abanico salarial con distancias significativas en las remuneraciones del trabajo por sector rama y tamantildeo de establecishy
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miento que motorizaron la fragmentacioacuten de la oferta y la segmentacioacuten de los mercados ocupacionales (Becaria L Orsati A 1985 Palomino H 1985 Cortez R 1992)
Como resultado de estas condiciones se resintieron fuertemente los sershyvicios sociales y la redistribucioacuten social ejercida por el Estado financiados en su mayor parte por aportes patronales y las contribuciones de la masa salashyrial Los sistemas de seguridad social -salud yjubilaciones- fueron afectashydos estructuralmente en su capacidad operativa por la fuerte evasioacuten de los empresarios sobre las contribuciones del salario por la disminucioacuten del nuacuteshymero de aportantes y la caiacuteda de los ingresos del trabajo (Marshall A 1988)
La suma de estos factores provocaron la crisis de las instituciones del Estado Benefactor y el retiro progresivo del Estado de sus funciones nivelashydoras con sus efectos en el deterioro generalizado de las condiciones de vida de la poblacioacuten y la ampliacioacuten ydiversificacioacuten de las situaciones de pobreza y desestructuracioacuten social
Como efecto de estos procesos se acentuaron las diferencias entre los distintos grupos sociales profundizando las desigualdades en el acceso al empleo a los ingresos y a la seguridad social modificando la estructura soshycial con corrimientos hacia los extremos de diferentes grupos y sectores la fragmentacioacuten de las capas medias y bajas y el empobrecimiento generalizashydo de la poblacioacuten (Minujiacuten A 1992)
La situacioacuten social en los noventa
En los noventa Argentina inicioacute la transformacioacuten de su economiacutea con la aplicacioacuten de un conjunto de medidas -privatizacioacuten de las empresas puacuteblicas apertura de la economiacutea liberacioacuten de los precios de los diferenshytes mercados ajuste y saneamiento fiscal reforma administrativa del sisteshyma tributario- destinadas a centrar la actividad econoacutemica alrededor del mercado
Como ocurrioacute en otros paiacuteses que aplicaron programas similares de ajusshyte y estabilizacioacuten econoacutemica los resultados iniciales de esas medidas posibishylitaron el control de la inflacioacuten y un fuerte crecimiento del PBI el incremenshyto de la productividad del empleo y el aumento de los recursos fiscales con una disminucioacuten considerable de la pobreza y mejoras importantes en los niveles de distribucioacuten del ingreso que favorecieron especialmente a los esshytratos sociales medios y maacutes bajos
Entre 1991 y 1994 el PBI crecioacute 23 se incrementoacute el empleo en un 4 y la pobreza disminuyoacute del 25 al 17 En ese mismo periacuteodo la inflacioacuten cayoacute desde el 1000 anual alcanzado en 1989 al 3 Aun cuando la buena perfoshymanee de la economiacutea y particularmente el control de la inflacioacuten repercutieshy
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ron favorablemente en mejorar la situacioacuten del mercado laboral y los niveles de pobreza el comportamiento posterior de estos indicadores como resultado de la caiacuteda del crecimiento del PBI provocada por impacto del efecto tequila puso raacutepidamente de manifiesto los graves problemas estructurales del mercashydo de trabajo del paiacutes y las insuficiencias de las poliacuteticas adoptadas para solushycionarlos Durante 1995 en pleno efecto tequila el PBI cayoacute un 44 el desemshypleo crecioacute hasta alcanzar niveles del 18 sin precedentes histoacutericos en el paiacutes la pobreza volvioacute nuevamente a aumentar afectando a los hogares de las capas medias y bajas con la caiacuteda de los ingresos familiares el incremento de la precariedad y de la desocupacioacuten particularmente de losjefes de hogar y de los joacutevenes que procuran acceder al empleo para compensar el deterioro en los ingresos de los hogares (TokmanV 1996 Becaria y Lopez1996)
Como resultado de esa situacioacuten el panorama social de los noventa exshypresa la conflictividad propia de una eacutepoca de cambio que arrastra un comshyprometido y prolongado deacuteficit estructural
Por un lado es el resultado de las tendencias que desde hace maacutes de una deacutecada operan en la desarticulacioacuten del orden social construido a partir del modelo de industrializacioacuten anterior Por otro lado expresa los impactos sociales de las poliacuteticas de reconversioacuten econoacutemica y de reforma del Estado aplicadas en forma maacutes reciente para inaugurar la transicioacuten a una econoshymiacutea de mercado abierto
La combinacioacuten de estos factores ha colocado en la superficie de la socieshydad las fracturas y los reacomodamientos de las distintas clases y grupos soshyciales afectados diferencialmente por esos procesos seguacuten las caracteriacutesticas de su posicionamiento social y sus capacidades para adaptarse favorablemenshyte a los cambios producidos
Esta situacioacuten parece estar dando curso a la configuracioacuten de una socieshydad compleja y heterogeacutenea con fuertes tendencias a la desigualdad a la generacioacuten de nuevas formas de pobreza ya la diferenciacioacuten social econoacuteshymica y cultural de distintos grupos y sectores
Un elemento central para captar la loacutegica de esos procesos son los camshybios que se vienen produciendo en el mercado de trabajo afectado por grashyves desajustes en los niveles y condiciones del empleo por el efecto combinashydo de las poliacuteticas de modernizacioacuten y las distorsiones acumuladas en deacutecashydas anteriores en su composicioacuten y funcionamiento
Entre esos cambios se pueden destacar como los mas relevantes El consishyderable aumento del volumen de la fuerza de trabajo particularmente en el aacuterea del Gran Buenos Aires y el crecimiento del desempleo abierto y el sushybempleo
Por una parte el incremento de las tasas de actividad de la poblacioacuten que elevoacute la oferta de empleo a niveles superiores a los registrados anteriorshymente en el mercado ocupacional fue en gran parte protagonizado por el
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segmento femenino que buscoacute compensar la peacuterdida de ingresos ocasionashyda por el desempleo de los jefes de hogar varones Por otra parte el crecishymiento de los niveles de subutilizacioacuten laboral por desempleo abierto y sushybempleo es el resultado de la combinacioacuten de diferentes factores entre los que se cuentan el incremento ya sentildealado de la oferta de trabajo a la que se agregoacute la peacuterdida de puestos de trabajo por efecto de la apertura econoacutemica en los establecimientos medianos y maacutes chicos y por los programas de racioshynalizacioacuten y ajuste aplicados por las empresas privatizadas y algunos organisshymos del sector puacuteblico
Paralelamente los programas de reconversioacuten productiva aplicados por las empresas maacutes grandes para incrementar la productividad a partir de la modernizacioacuten tecnoloacutegica con poca expansioacuten de los planteles laborales --debido entre otros aspectos al incremento del precio relativo de la mano de obra y a la rigidez de la legislacioacuten laboral para alentar la creacioacuten de empleos- fueron factores que en su conjunto limitaron fuertemente la cashypacidad de la economiacutea para generar los empleos necesarios para absorver el crecimiento de la oferta y compensar la peacuterdidas de los puestos de trabajo provocados por las poliacuteticas aplicadas (Min Trabajo 1996 Becaria1996)
Sumadas a esta combinacioacuten de factores la estabilizacioacuten de la econoshymiacutea tuvo como efecto transparentar los graves problemas ocupacionales acumulados a lo largo de maacutes de una deacutecada en el mercado de trabajo y en alguna medida ocultos o postergados en su resolucioacuten por el espejismo inflacionario
Muchos de estos problemas como el desempleo oculto el sobrempleo puacuteblico y en el sector privado la obsolescencia de calificaciones laborales entre otros emergieron raacutepidamente a la superficie por efectos de las medishydas de control de la inflacioacuten incrementando fuertemente los niveles de crecimiento del desempleo abierto y del subempleo (SIEMPRO 1996)
Adicionalmente las medidas adoptadas para la desregulacioacuten del mercashydo laboral han colaborado en ampliar las diferenciaciones por ingresos y condiciones laborales seguacuten la productividad del puesto de trabajo en la rama el sector la calificacioacuten o el tamantildeo de establecimiento ampliando la brecha que separa a los ocupados seguacuten las condiciones y caracteriacutesticas de su insercioacuten laboral
El conjunto de estas condiciones de funcionamiento del mercado laboshyral han favorecido el crecimiento del trabajo eventual y la precarizacioacuten del empleo para un amplio sector de ocupados En ese mismo orden los cambios en los perfiles de la demanda han tenido como efecto profundizar los liacutemites que dividen y separan a la poblacioacuten ocupada de la no ocupada seguacuten sus atributos personales de edad sexo educacioacuten calificaciones y capital social ampliando las barreras que limitan el acceso al empleo a los maacutes pobres y menos calificados
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Considerando esas situaciones los procesos que afectan las condiciones de participacioacuten en el mercado de trabajo han afectado en forma directa el perfil de la estructura social habida cuenta la iacutentima correspondencia exisshytente entre las caracteriacutesticas de la insercioacuten de la poblacioacuten en las actividashydes econoacutemicas y su posicioacuten en la estructura social
Como es sabido para la gran mayoriacutea de la poblacioacuten el empleo co nstishytuye la principal fuente de ingresos y representa el viacutenculo prioritario de pertenencia y participaci oacuten en el colectivo social A partir de esa caracteriacutesshytica la insercioacuten ocupacional se constituye en la base de los viacutenculos que forman la trama del tejido social y definen su fortaleza integradora (Alvashyrez F 1995 Castel 1995)
Para esa gran mayoriacutea las caracteriacutesticas dc la insercioacuten ocupacional deshyterminan la naturaleza y condiciones del posicionamiento social las posibilishydades de satisfaccioacuten de necesidades esenciales y de participacioacuten social y poliacutetica en la vida ciudadana Maacutes aun como lo han demostrado diferentes estudios al respecto las condiciones de participacioacuten en la actividad econoacuteshymica influyen decisivamente en la estructura y composicioacuten de los hogares y determinan las caracteriacutesticas que asumen la evolucioacuten de los ciclos vitales de sus miembros (Ponce A 1985)
Por esas razones la degradacioacuten de los viacutenculos laborales de la poblacioacuten cuestiona seriamente la capacidad integradora de la sociedad y pueden dar origen a procesos de disolucioacuten o ruptura del tejido social que generalmente pueden desembocar en la exclusioacuten o separacioacuten de los grupos o sectores afectados por esas condiciones
Graacutefico 1
Productividad
Integracioacuten Vulnerabilidad
Nuacutecleo duro de -+shy shy
investigacioacuten
Nuacutecleo ~--- duro de
exclusioacuten
bull Alta Intensidad
bull Media intensidad
O Baja intensidad
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAIacuteSES
LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295
EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo
POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo
EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones
FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala
HAITIacute POBREZA PROCESOS DE
DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala
POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon
SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS
POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA
DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter
CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467
DE LOS AUTORES
475
471
N
POBREZA EXCLUSION
y POLITICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAISES
LA CUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD
PARA LAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
JORGE CARPIO IRENE NOVACOVSKY
El objetivo de este documento es presentar algunas reflexiones alredeshydor de los problemas que plantea la construccioacuten de una nueva institucionashylidad puacuteblica de lo social a partir de los cambios producidos en los uacuteltimos antildeos en la configuracioacuten de la sociedad yen su dinaacutemica de funcionamiento como resultado del proceso de modernizacioacuten econoacutemica y de reforma del Estado realizados en Argentina en esta deacutecada
Como no podiacutea ser de otra manera estas reflexiones se limitan al caso argentino en tanto que hacerlas extensivas a otros paiacuteses de la Regioacuten escashypa totalmente a nuestras posibilidades
Desde los primeros antildeos de los noventa Argentina ha realizado proshyfundas transformaciones en su economiacutea clausurando el ciclo de acumushylacioacuten relativamente cerrado y articulado alrededor del Estado con el coshymienzo de un nuevo ciclo basado en la apertura econoacutemica y centrado en el mercado Entre otros aspectos la profundidad de estas transformacioshynes ha significado redefinir el papel del Estado en la sociedad y la econoshymiacutea y el caraacutecter de las articulaciones entre las esferas de lo puacuteblico y lo privado provocando modificaciones importantes en los posicionamientos yen las praacutecticas poliacuteticas sociales y econoacutemicas de los distintos actores y grupos sociales asiacute como en los sistemas de valores creencias y expectatishyvas de la poblacioacuten del paiacutes
Las condiciones del contexto internacional y el generalizado consenso a favor de las reformas por parte de la mayoriacutea de la poblacioacuten y de las fuerzas poliacuteticas permiten suponer que muchos de los aspectos centrales de las misshymas son por ahora irreversibles y definen el marco para pensar las alternatishyvas de ordenamiento social que el paiacutes pueda darse en el futuro
Como todo parece indicarlo estamos asistiendo a una etapa de renovashycioacuten profunda del capitalismo que esta dando inicio a un nuevo ciclo de acumulacioacuten a escala mundial
Si cada etapa histoacuterica tiene algunos rasgos centrales que la definen y le dan unidad es muy posible que la que estamos iniciando se caracterice por
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la centralidad del papel del Mercado en la organizacioacuten y el funcionamiento de las economiacuteas Sin embargo aun cuando en esta etapa los paiacuteses puedan compartir esa caracteriacutestica comuacuten en la organizacioacuten de sus economiacuteas la experiencia histoacuterica nos permite suponer el progresivo desarrollo de difeshyrentes formas de resolver las relaciones de la dinaacutemica econoacutemica con la Sociedad y el Estado
La historia del capitalismo es la mejor demostracioacuten de la variedad de formas y modelos que ha sido capaz de adoptar en cada etapa y coyuntura histoacuterica para acomodarse funcionalmente a las particularidades nacionashyles Basta recordar al respecto las diferencias entre el capitalismo renano y el anglo sajoacuten (M Albert 1992) adoptadas en Europa y Estados Unidos en el periacuteodo de auge de las poliacuteticas de corte keynesiano Este reconocimiento es que ha hecho posible identificar a la diversidad como uno de los secretos de la vitalidad del capitalismo que le permite proyectarse hacia el futuro
Esa perspectiva es especialmente importante en estas circunstancias en las cuales la modernizacioacuten casi compulsiva de las economiacuteas y los mercados parecen estar destruyendo las especificidades culturales e histoacutericas de cada paiacutes y pueden llevarnos a aceptar la idea reduccionista de un uacutenico camino posibleraquo para la organizacioacuten futura de nuestras sociedades Muy por el conshytrario lo predecible es esperar que a medida que se asiente y madure el proshyceso de modernizacioacuten la estabilidad del mismo va a depender en forma dishyrecta de la posibilidad de que cada paiacutes contribuya desde sus experiencias y especificidades sociales culturales y econoacutemicas a definir el perfil de la socieshydad globalizada del proacuteximo milenio (Alain Touraine Argentina -1996-)
A partir de esos antecedentes las transformaciones realizadas en el paiacutes deben interpretarse como la apertura de un proceso abierto en varias direcshyciones y en el cual el paiacutes va a tener que resolver las formas finales que decishyda adoptar para la organizacioacuten de la sociedad y la economiacutea y participar creadoramente en el proceso de globalizacioacuten
Este documento recoge algunas reflexiones con que se pretende aportar al debate de estos temas que sin lugar a dudas forman parte de la agenda social de este fin de siglo
La presentacioacuten estaacute organizada en dos partes En la primera se analizan el impacto de las transformaciones econoacutemicas en la estructura social y en sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas de Argentina para planshytear la necesidad de acompantildear esas reformas con un nuevo paradigma instishytucional de poliacuteticas sociales En la segunda parte se presenta el Sistema Inteshygrado de Evaluacioacuten y Monitoreo de Programas Sociales como ejemplo de una experiencia de la nueva institucionalidad publica de lo social que se preshytende construir en el paiacutes
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LA NUEVA CUESTIOacuteN SOCIAL Y EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS EN LA ARGENTINA
Las condiciones previas
Durante el Gobierno peronista (194555) la Argentina logroacute algunos avances importantes en los principales indicadores de crecimiento econoacutemishyco y desarrollo social que le permitieron posicionarse entre los pocos paiacuteses de la Regioacuten que para entonces se caracterizaron por poseer una estructura social relativamente integrada y homogeacutenea
Como paiacutes de industrializacioacuten temprana y con oferta relativamente esshycasa de mano de obra en comparacioacuten con otros paiacuteses del continente la adopcioacuten del modelo de sustitucioacuten de importaciones en un contexto intershynacional favorable creoacute condiciones para un acelerado proceso de crecishymiento de la economiacutea urbana con mercados de trabajo fuertemente instishytucionalizados apoyados en la generalizacioacuten del sindicalismo en una legisshylacioacuten laboral protectora y en el desarrollo de la administracioacuten del trabajo por parte del Estado
A partir de esas condiciones el mercado de trabajo se constituyoacute en la base de los mecanismos de integracioacuten social de la poblacioacuten convirtiendo al empleo en la puerta de acceso a la participacioacuten en la actividad productiva yen los sistemas institucionales para la participacioacuten y el ejercicio de la ciushydadaniacutea social y poliacutetica
Si bien ya desde los primeros antildeos de la deacutecada de los sesenta el modelo mostraba siacutentomas claros de progresivo agotamiento entroacute en su crisis final durante los ochenta desencadenando fuertes tendencias desestructuradoshyras del orden social que afectaron con particular eacutenfasis las bases mismas del sistema integrador al poner en crisis el mercado de trabajo y el edificio de participacioacuten y proteccioacuten social construido sobre aquel
En ese periacuteodo el impacto de esa crisis se tradujo en la caiacuteda de la salarishyzacioacuten y la desindustrializacioacuten del empleo en la terciarizacioacuten de las ocupashyciones y la disminucioacuten del empleo especialmente en los grandes establecishymientos en el aumento del cuentapropismo y el crecimiento de la ocupashycioacuten en la pequentildea y microempresa principalmente informal (Carpio j Orsari A 1989)
Simultaacuteneamente crecieron el desempleo abierto y el subempleo con cambios significativos en su composicioacuten y duracioacuten y se incrementaron el empleo precario la informalidad y las laquoocupaciones de refugioraquo
Sumadas a estas tendencias de evolucioacuten del mercado laboral se profunshydizoacute la apertura y dispersioacuten del abanico salarial con distancias significativas en las remuneraciones del trabajo por sector rama y tamantildeo de establecishy
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miento que motorizaron la fragmentacioacuten de la oferta y la segmentacioacuten de los mercados ocupacionales (Becaria L Orsati A 1985 Palomino H 1985 Cortez R 1992)
Como resultado de estas condiciones se resintieron fuertemente los sershyvicios sociales y la redistribucioacuten social ejercida por el Estado financiados en su mayor parte por aportes patronales y las contribuciones de la masa salashyrial Los sistemas de seguridad social -salud yjubilaciones- fueron afectashydos estructuralmente en su capacidad operativa por la fuerte evasioacuten de los empresarios sobre las contribuciones del salario por la disminucioacuten del nuacuteshymero de aportantes y la caiacuteda de los ingresos del trabajo (Marshall A 1988)
La suma de estos factores provocaron la crisis de las instituciones del Estado Benefactor y el retiro progresivo del Estado de sus funciones nivelashydoras con sus efectos en el deterioro generalizado de las condiciones de vida de la poblacioacuten y la ampliacioacuten ydiversificacioacuten de las situaciones de pobreza y desestructuracioacuten social
Como efecto de estos procesos se acentuaron las diferencias entre los distintos grupos sociales profundizando las desigualdades en el acceso al empleo a los ingresos y a la seguridad social modificando la estructura soshycial con corrimientos hacia los extremos de diferentes grupos y sectores la fragmentacioacuten de las capas medias y bajas y el empobrecimiento generalizashydo de la poblacioacuten (Minujiacuten A 1992)
La situacioacuten social en los noventa
En los noventa Argentina inicioacute la transformacioacuten de su economiacutea con la aplicacioacuten de un conjunto de medidas -privatizacioacuten de las empresas puacuteblicas apertura de la economiacutea liberacioacuten de los precios de los diferenshytes mercados ajuste y saneamiento fiscal reforma administrativa del sisteshyma tributario- destinadas a centrar la actividad econoacutemica alrededor del mercado
Como ocurrioacute en otros paiacuteses que aplicaron programas similares de ajusshyte y estabilizacioacuten econoacutemica los resultados iniciales de esas medidas posibishylitaron el control de la inflacioacuten y un fuerte crecimiento del PBI el incremenshyto de la productividad del empleo y el aumento de los recursos fiscales con una disminucioacuten considerable de la pobreza y mejoras importantes en los niveles de distribucioacuten del ingreso que favorecieron especialmente a los esshytratos sociales medios y maacutes bajos
Entre 1991 y 1994 el PBI crecioacute 23 se incrementoacute el empleo en un 4 y la pobreza disminuyoacute del 25 al 17 En ese mismo periacuteodo la inflacioacuten cayoacute desde el 1000 anual alcanzado en 1989 al 3 Aun cuando la buena perfoshymanee de la economiacutea y particularmente el control de la inflacioacuten repercutieshy
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ron favorablemente en mejorar la situacioacuten del mercado laboral y los niveles de pobreza el comportamiento posterior de estos indicadores como resultado de la caiacuteda del crecimiento del PBI provocada por impacto del efecto tequila puso raacutepidamente de manifiesto los graves problemas estructurales del mercashydo de trabajo del paiacutes y las insuficiencias de las poliacuteticas adoptadas para solushycionarlos Durante 1995 en pleno efecto tequila el PBI cayoacute un 44 el desemshypleo crecioacute hasta alcanzar niveles del 18 sin precedentes histoacutericos en el paiacutes la pobreza volvioacute nuevamente a aumentar afectando a los hogares de las capas medias y bajas con la caiacuteda de los ingresos familiares el incremento de la precariedad y de la desocupacioacuten particularmente de losjefes de hogar y de los joacutevenes que procuran acceder al empleo para compensar el deterioro en los ingresos de los hogares (TokmanV 1996 Becaria y Lopez1996)
Como resultado de esa situacioacuten el panorama social de los noventa exshypresa la conflictividad propia de una eacutepoca de cambio que arrastra un comshyprometido y prolongado deacuteficit estructural
Por un lado es el resultado de las tendencias que desde hace maacutes de una deacutecada operan en la desarticulacioacuten del orden social construido a partir del modelo de industrializacioacuten anterior Por otro lado expresa los impactos sociales de las poliacuteticas de reconversioacuten econoacutemica y de reforma del Estado aplicadas en forma maacutes reciente para inaugurar la transicioacuten a una econoshymiacutea de mercado abierto
La combinacioacuten de estos factores ha colocado en la superficie de la socieshydad las fracturas y los reacomodamientos de las distintas clases y grupos soshyciales afectados diferencialmente por esos procesos seguacuten las caracteriacutesticas de su posicionamiento social y sus capacidades para adaptarse favorablemenshyte a los cambios producidos
Esta situacioacuten parece estar dando curso a la configuracioacuten de una socieshydad compleja y heterogeacutenea con fuertes tendencias a la desigualdad a la generacioacuten de nuevas formas de pobreza ya la diferenciacioacuten social econoacuteshymica y cultural de distintos grupos y sectores
Un elemento central para captar la loacutegica de esos procesos son los camshybios que se vienen produciendo en el mercado de trabajo afectado por grashyves desajustes en los niveles y condiciones del empleo por el efecto combinashydo de las poliacuteticas de modernizacioacuten y las distorsiones acumuladas en deacutecashydas anteriores en su composicioacuten y funcionamiento
Entre esos cambios se pueden destacar como los mas relevantes El consishyderable aumento del volumen de la fuerza de trabajo particularmente en el aacuterea del Gran Buenos Aires y el crecimiento del desempleo abierto y el sushybempleo
Por una parte el incremento de las tasas de actividad de la poblacioacuten que elevoacute la oferta de empleo a niveles superiores a los registrados anteriorshymente en el mercado ocupacional fue en gran parte protagonizado por el
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segmento femenino que buscoacute compensar la peacuterdida de ingresos ocasionashyda por el desempleo de los jefes de hogar varones Por otra parte el crecishymiento de los niveles de subutilizacioacuten laboral por desempleo abierto y sushybempleo es el resultado de la combinacioacuten de diferentes factores entre los que se cuentan el incremento ya sentildealado de la oferta de trabajo a la que se agregoacute la peacuterdida de puestos de trabajo por efecto de la apertura econoacutemica en los establecimientos medianos y maacutes chicos y por los programas de racioshynalizacioacuten y ajuste aplicados por las empresas privatizadas y algunos organisshymos del sector puacuteblico
Paralelamente los programas de reconversioacuten productiva aplicados por las empresas maacutes grandes para incrementar la productividad a partir de la modernizacioacuten tecnoloacutegica con poca expansioacuten de los planteles laborales --debido entre otros aspectos al incremento del precio relativo de la mano de obra y a la rigidez de la legislacioacuten laboral para alentar la creacioacuten de empleos- fueron factores que en su conjunto limitaron fuertemente la cashypacidad de la economiacutea para generar los empleos necesarios para absorver el crecimiento de la oferta y compensar la peacuterdidas de los puestos de trabajo provocados por las poliacuteticas aplicadas (Min Trabajo 1996 Becaria1996)
Sumadas a esta combinacioacuten de factores la estabilizacioacuten de la econoshymiacutea tuvo como efecto transparentar los graves problemas ocupacionales acumulados a lo largo de maacutes de una deacutecada en el mercado de trabajo y en alguna medida ocultos o postergados en su resolucioacuten por el espejismo inflacionario
Muchos de estos problemas como el desempleo oculto el sobrempleo puacuteblico y en el sector privado la obsolescencia de calificaciones laborales entre otros emergieron raacutepidamente a la superficie por efectos de las medishydas de control de la inflacioacuten incrementando fuertemente los niveles de crecimiento del desempleo abierto y del subempleo (SIEMPRO 1996)
Adicionalmente las medidas adoptadas para la desregulacioacuten del mercashydo laboral han colaborado en ampliar las diferenciaciones por ingresos y condiciones laborales seguacuten la productividad del puesto de trabajo en la rama el sector la calificacioacuten o el tamantildeo de establecimiento ampliando la brecha que separa a los ocupados seguacuten las condiciones y caracteriacutesticas de su insercioacuten laboral
El conjunto de estas condiciones de funcionamiento del mercado laboshyral han favorecido el crecimiento del trabajo eventual y la precarizacioacuten del empleo para un amplio sector de ocupados En ese mismo orden los cambios en los perfiles de la demanda han tenido como efecto profundizar los liacutemites que dividen y separan a la poblacioacuten ocupada de la no ocupada seguacuten sus atributos personales de edad sexo educacioacuten calificaciones y capital social ampliando las barreras que limitan el acceso al empleo a los maacutes pobres y menos calificados
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Considerando esas situaciones los procesos que afectan las condiciones de participacioacuten en el mercado de trabajo han afectado en forma directa el perfil de la estructura social habida cuenta la iacutentima correspondencia exisshytente entre las caracteriacutesticas de la insercioacuten de la poblacioacuten en las actividashydes econoacutemicas y su posicioacuten en la estructura social
Como es sabido para la gran mayoriacutea de la poblacioacuten el empleo co nstishytuye la principal fuente de ingresos y representa el viacutenculo prioritario de pertenencia y participaci oacuten en el colectivo social A partir de esa caracteriacutesshytica la insercioacuten ocupacional se constituye en la base de los viacutenculos que forman la trama del tejido social y definen su fortaleza integradora (Alvashyrez F 1995 Castel 1995)
Para esa gran mayoriacutea las caracteriacutesticas dc la insercioacuten ocupacional deshyterminan la naturaleza y condiciones del posicionamiento social las posibilishydades de satisfaccioacuten de necesidades esenciales y de participacioacuten social y poliacutetica en la vida ciudadana Maacutes aun como lo han demostrado diferentes estudios al respecto las condiciones de participacioacuten en la actividad econoacuteshymica influyen decisivamente en la estructura y composicioacuten de los hogares y determinan las caracteriacutesticas que asumen la evolucioacuten de los ciclos vitales de sus miembros (Ponce A 1985)
Por esas razones la degradacioacuten de los viacutenculos laborales de la poblacioacuten cuestiona seriamente la capacidad integradora de la sociedad y pueden dar origen a procesos de disolucioacuten o ruptura del tejido social que generalmente pueden desembocar en la exclusioacuten o separacioacuten de los grupos o sectores afectados por esas condiciones
Graacutefico 1
Productividad
Integracioacuten Vulnerabilidad
Nuacutecleo duro de -+shy shy
investigacioacuten
Nuacutecleo ~--- duro de
exclusioacuten
bull Alta Intensidad
bull Media intensidad
O Baja intensidad
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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N
POBREZA EXCLUSION
y POLITICAS SOCIALES
ESTUDIO DE PAISES
LA CUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD
PARA LAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
JORGE CARPIO IRENE NOVACOVSKY
El objetivo de este documento es presentar algunas reflexiones alredeshydor de los problemas que plantea la construccioacuten de una nueva institucionashylidad puacuteblica de lo social a partir de los cambios producidos en los uacuteltimos antildeos en la configuracioacuten de la sociedad yen su dinaacutemica de funcionamiento como resultado del proceso de modernizacioacuten econoacutemica y de reforma del Estado realizados en Argentina en esta deacutecada
Como no podiacutea ser de otra manera estas reflexiones se limitan al caso argentino en tanto que hacerlas extensivas a otros paiacuteses de la Regioacuten escashypa totalmente a nuestras posibilidades
Desde los primeros antildeos de los noventa Argentina ha realizado proshyfundas transformaciones en su economiacutea clausurando el ciclo de acumushylacioacuten relativamente cerrado y articulado alrededor del Estado con el coshymienzo de un nuevo ciclo basado en la apertura econoacutemica y centrado en el mercado Entre otros aspectos la profundidad de estas transformacioshynes ha significado redefinir el papel del Estado en la sociedad y la econoshymiacutea y el caraacutecter de las articulaciones entre las esferas de lo puacuteblico y lo privado provocando modificaciones importantes en los posicionamientos yen las praacutecticas poliacuteticas sociales y econoacutemicas de los distintos actores y grupos sociales asiacute como en los sistemas de valores creencias y expectatishyvas de la poblacioacuten del paiacutes
Las condiciones del contexto internacional y el generalizado consenso a favor de las reformas por parte de la mayoriacutea de la poblacioacuten y de las fuerzas poliacuteticas permiten suponer que muchos de los aspectos centrales de las misshymas son por ahora irreversibles y definen el marco para pensar las alternatishyvas de ordenamiento social que el paiacutes pueda darse en el futuro
Como todo parece indicarlo estamos asistiendo a una etapa de renovashycioacuten profunda del capitalismo que esta dando inicio a un nuevo ciclo de acumulacioacuten a escala mundial
Si cada etapa histoacuterica tiene algunos rasgos centrales que la definen y le dan unidad es muy posible que la que estamos iniciando se caracterice por
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la centralidad del papel del Mercado en la organizacioacuten y el funcionamiento de las economiacuteas Sin embargo aun cuando en esta etapa los paiacuteses puedan compartir esa caracteriacutestica comuacuten en la organizacioacuten de sus economiacuteas la experiencia histoacuterica nos permite suponer el progresivo desarrollo de difeshyrentes formas de resolver las relaciones de la dinaacutemica econoacutemica con la Sociedad y el Estado
La historia del capitalismo es la mejor demostracioacuten de la variedad de formas y modelos que ha sido capaz de adoptar en cada etapa y coyuntura histoacuterica para acomodarse funcionalmente a las particularidades nacionashyles Basta recordar al respecto las diferencias entre el capitalismo renano y el anglo sajoacuten (M Albert 1992) adoptadas en Europa y Estados Unidos en el periacuteodo de auge de las poliacuteticas de corte keynesiano Este reconocimiento es que ha hecho posible identificar a la diversidad como uno de los secretos de la vitalidad del capitalismo que le permite proyectarse hacia el futuro
Esa perspectiva es especialmente importante en estas circunstancias en las cuales la modernizacioacuten casi compulsiva de las economiacuteas y los mercados parecen estar destruyendo las especificidades culturales e histoacutericas de cada paiacutes y pueden llevarnos a aceptar la idea reduccionista de un uacutenico camino posibleraquo para la organizacioacuten futura de nuestras sociedades Muy por el conshytrario lo predecible es esperar que a medida que se asiente y madure el proshyceso de modernizacioacuten la estabilidad del mismo va a depender en forma dishyrecta de la posibilidad de que cada paiacutes contribuya desde sus experiencias y especificidades sociales culturales y econoacutemicas a definir el perfil de la socieshydad globalizada del proacuteximo milenio (Alain Touraine Argentina -1996-)
A partir de esos antecedentes las transformaciones realizadas en el paiacutes deben interpretarse como la apertura de un proceso abierto en varias direcshyciones y en el cual el paiacutes va a tener que resolver las formas finales que decishyda adoptar para la organizacioacuten de la sociedad y la economiacutea y participar creadoramente en el proceso de globalizacioacuten
Este documento recoge algunas reflexiones con que se pretende aportar al debate de estos temas que sin lugar a dudas forman parte de la agenda social de este fin de siglo
La presentacioacuten estaacute organizada en dos partes En la primera se analizan el impacto de las transformaciones econoacutemicas en la estructura social y en sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas de Argentina para planshytear la necesidad de acompantildear esas reformas con un nuevo paradigma instishytucional de poliacuteticas sociales En la segunda parte se presenta el Sistema Inteshygrado de Evaluacioacuten y Monitoreo de Programas Sociales como ejemplo de una experiencia de la nueva institucionalidad publica de lo social que se preshytende construir en el paiacutes
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LA NUEVA CUESTIOacuteN SOCIAL Y EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS EN LA ARGENTINA
Las condiciones previas
Durante el Gobierno peronista (194555) la Argentina logroacute algunos avances importantes en los principales indicadores de crecimiento econoacutemishyco y desarrollo social que le permitieron posicionarse entre los pocos paiacuteses de la Regioacuten que para entonces se caracterizaron por poseer una estructura social relativamente integrada y homogeacutenea
Como paiacutes de industrializacioacuten temprana y con oferta relativamente esshycasa de mano de obra en comparacioacuten con otros paiacuteses del continente la adopcioacuten del modelo de sustitucioacuten de importaciones en un contexto intershynacional favorable creoacute condiciones para un acelerado proceso de crecishymiento de la economiacutea urbana con mercados de trabajo fuertemente instishytucionalizados apoyados en la generalizacioacuten del sindicalismo en una legisshylacioacuten laboral protectora y en el desarrollo de la administracioacuten del trabajo por parte del Estado
A partir de esas condiciones el mercado de trabajo se constituyoacute en la base de los mecanismos de integracioacuten social de la poblacioacuten convirtiendo al empleo en la puerta de acceso a la participacioacuten en la actividad productiva yen los sistemas institucionales para la participacioacuten y el ejercicio de la ciushydadaniacutea social y poliacutetica
Si bien ya desde los primeros antildeos de la deacutecada de los sesenta el modelo mostraba siacutentomas claros de progresivo agotamiento entroacute en su crisis final durante los ochenta desencadenando fuertes tendencias desestructuradoshyras del orden social que afectaron con particular eacutenfasis las bases mismas del sistema integrador al poner en crisis el mercado de trabajo y el edificio de participacioacuten y proteccioacuten social construido sobre aquel
En ese periacuteodo el impacto de esa crisis se tradujo en la caiacuteda de la salarishyzacioacuten y la desindustrializacioacuten del empleo en la terciarizacioacuten de las ocupashyciones y la disminucioacuten del empleo especialmente en los grandes establecishymientos en el aumento del cuentapropismo y el crecimiento de la ocupashycioacuten en la pequentildea y microempresa principalmente informal (Carpio j Orsari A 1989)
Simultaacuteneamente crecieron el desempleo abierto y el subempleo con cambios significativos en su composicioacuten y duracioacuten y se incrementaron el empleo precario la informalidad y las laquoocupaciones de refugioraquo
Sumadas a estas tendencias de evolucioacuten del mercado laboral se profunshydizoacute la apertura y dispersioacuten del abanico salarial con distancias significativas en las remuneraciones del trabajo por sector rama y tamantildeo de establecishy
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miento que motorizaron la fragmentacioacuten de la oferta y la segmentacioacuten de los mercados ocupacionales (Becaria L Orsati A 1985 Palomino H 1985 Cortez R 1992)
Como resultado de estas condiciones se resintieron fuertemente los sershyvicios sociales y la redistribucioacuten social ejercida por el Estado financiados en su mayor parte por aportes patronales y las contribuciones de la masa salashyrial Los sistemas de seguridad social -salud yjubilaciones- fueron afectashydos estructuralmente en su capacidad operativa por la fuerte evasioacuten de los empresarios sobre las contribuciones del salario por la disminucioacuten del nuacuteshymero de aportantes y la caiacuteda de los ingresos del trabajo (Marshall A 1988)
La suma de estos factores provocaron la crisis de las instituciones del Estado Benefactor y el retiro progresivo del Estado de sus funciones nivelashydoras con sus efectos en el deterioro generalizado de las condiciones de vida de la poblacioacuten y la ampliacioacuten ydiversificacioacuten de las situaciones de pobreza y desestructuracioacuten social
Como efecto de estos procesos se acentuaron las diferencias entre los distintos grupos sociales profundizando las desigualdades en el acceso al empleo a los ingresos y a la seguridad social modificando la estructura soshycial con corrimientos hacia los extremos de diferentes grupos y sectores la fragmentacioacuten de las capas medias y bajas y el empobrecimiento generalizashydo de la poblacioacuten (Minujiacuten A 1992)
La situacioacuten social en los noventa
En los noventa Argentina inicioacute la transformacioacuten de su economiacutea con la aplicacioacuten de un conjunto de medidas -privatizacioacuten de las empresas puacuteblicas apertura de la economiacutea liberacioacuten de los precios de los diferenshytes mercados ajuste y saneamiento fiscal reforma administrativa del sisteshyma tributario- destinadas a centrar la actividad econoacutemica alrededor del mercado
Como ocurrioacute en otros paiacuteses que aplicaron programas similares de ajusshyte y estabilizacioacuten econoacutemica los resultados iniciales de esas medidas posibishylitaron el control de la inflacioacuten y un fuerte crecimiento del PBI el incremenshyto de la productividad del empleo y el aumento de los recursos fiscales con una disminucioacuten considerable de la pobreza y mejoras importantes en los niveles de distribucioacuten del ingreso que favorecieron especialmente a los esshytratos sociales medios y maacutes bajos
Entre 1991 y 1994 el PBI crecioacute 23 se incrementoacute el empleo en un 4 y la pobreza disminuyoacute del 25 al 17 En ese mismo periacuteodo la inflacioacuten cayoacute desde el 1000 anual alcanzado en 1989 al 3 Aun cuando la buena perfoshymanee de la economiacutea y particularmente el control de la inflacioacuten repercutieshy
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ron favorablemente en mejorar la situacioacuten del mercado laboral y los niveles de pobreza el comportamiento posterior de estos indicadores como resultado de la caiacuteda del crecimiento del PBI provocada por impacto del efecto tequila puso raacutepidamente de manifiesto los graves problemas estructurales del mercashydo de trabajo del paiacutes y las insuficiencias de las poliacuteticas adoptadas para solushycionarlos Durante 1995 en pleno efecto tequila el PBI cayoacute un 44 el desemshypleo crecioacute hasta alcanzar niveles del 18 sin precedentes histoacutericos en el paiacutes la pobreza volvioacute nuevamente a aumentar afectando a los hogares de las capas medias y bajas con la caiacuteda de los ingresos familiares el incremento de la precariedad y de la desocupacioacuten particularmente de losjefes de hogar y de los joacutevenes que procuran acceder al empleo para compensar el deterioro en los ingresos de los hogares (TokmanV 1996 Becaria y Lopez1996)
Como resultado de esa situacioacuten el panorama social de los noventa exshypresa la conflictividad propia de una eacutepoca de cambio que arrastra un comshyprometido y prolongado deacuteficit estructural
Por un lado es el resultado de las tendencias que desde hace maacutes de una deacutecada operan en la desarticulacioacuten del orden social construido a partir del modelo de industrializacioacuten anterior Por otro lado expresa los impactos sociales de las poliacuteticas de reconversioacuten econoacutemica y de reforma del Estado aplicadas en forma maacutes reciente para inaugurar la transicioacuten a una econoshymiacutea de mercado abierto
La combinacioacuten de estos factores ha colocado en la superficie de la socieshydad las fracturas y los reacomodamientos de las distintas clases y grupos soshyciales afectados diferencialmente por esos procesos seguacuten las caracteriacutesticas de su posicionamiento social y sus capacidades para adaptarse favorablemenshyte a los cambios producidos
Esta situacioacuten parece estar dando curso a la configuracioacuten de una socieshydad compleja y heterogeacutenea con fuertes tendencias a la desigualdad a la generacioacuten de nuevas formas de pobreza ya la diferenciacioacuten social econoacuteshymica y cultural de distintos grupos y sectores
Un elemento central para captar la loacutegica de esos procesos son los camshybios que se vienen produciendo en el mercado de trabajo afectado por grashyves desajustes en los niveles y condiciones del empleo por el efecto combinashydo de las poliacuteticas de modernizacioacuten y las distorsiones acumuladas en deacutecashydas anteriores en su composicioacuten y funcionamiento
Entre esos cambios se pueden destacar como los mas relevantes El consishyderable aumento del volumen de la fuerza de trabajo particularmente en el aacuterea del Gran Buenos Aires y el crecimiento del desempleo abierto y el sushybempleo
Por una parte el incremento de las tasas de actividad de la poblacioacuten que elevoacute la oferta de empleo a niveles superiores a los registrados anteriorshymente en el mercado ocupacional fue en gran parte protagonizado por el
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segmento femenino que buscoacute compensar la peacuterdida de ingresos ocasionashyda por el desempleo de los jefes de hogar varones Por otra parte el crecishymiento de los niveles de subutilizacioacuten laboral por desempleo abierto y sushybempleo es el resultado de la combinacioacuten de diferentes factores entre los que se cuentan el incremento ya sentildealado de la oferta de trabajo a la que se agregoacute la peacuterdida de puestos de trabajo por efecto de la apertura econoacutemica en los establecimientos medianos y maacutes chicos y por los programas de racioshynalizacioacuten y ajuste aplicados por las empresas privatizadas y algunos organisshymos del sector puacuteblico
Paralelamente los programas de reconversioacuten productiva aplicados por las empresas maacutes grandes para incrementar la productividad a partir de la modernizacioacuten tecnoloacutegica con poca expansioacuten de los planteles laborales --debido entre otros aspectos al incremento del precio relativo de la mano de obra y a la rigidez de la legislacioacuten laboral para alentar la creacioacuten de empleos- fueron factores que en su conjunto limitaron fuertemente la cashypacidad de la economiacutea para generar los empleos necesarios para absorver el crecimiento de la oferta y compensar la peacuterdidas de los puestos de trabajo provocados por las poliacuteticas aplicadas (Min Trabajo 1996 Becaria1996)
Sumadas a esta combinacioacuten de factores la estabilizacioacuten de la econoshymiacutea tuvo como efecto transparentar los graves problemas ocupacionales acumulados a lo largo de maacutes de una deacutecada en el mercado de trabajo y en alguna medida ocultos o postergados en su resolucioacuten por el espejismo inflacionario
Muchos de estos problemas como el desempleo oculto el sobrempleo puacuteblico y en el sector privado la obsolescencia de calificaciones laborales entre otros emergieron raacutepidamente a la superficie por efectos de las medishydas de control de la inflacioacuten incrementando fuertemente los niveles de crecimiento del desempleo abierto y del subempleo (SIEMPRO 1996)
Adicionalmente las medidas adoptadas para la desregulacioacuten del mercashydo laboral han colaborado en ampliar las diferenciaciones por ingresos y condiciones laborales seguacuten la productividad del puesto de trabajo en la rama el sector la calificacioacuten o el tamantildeo de establecimiento ampliando la brecha que separa a los ocupados seguacuten las condiciones y caracteriacutesticas de su insercioacuten laboral
El conjunto de estas condiciones de funcionamiento del mercado laboshyral han favorecido el crecimiento del trabajo eventual y la precarizacioacuten del empleo para un amplio sector de ocupados En ese mismo orden los cambios en los perfiles de la demanda han tenido como efecto profundizar los liacutemites que dividen y separan a la poblacioacuten ocupada de la no ocupada seguacuten sus atributos personales de edad sexo educacioacuten calificaciones y capital social ampliando las barreras que limitan el acceso al empleo a los maacutes pobres y menos calificados
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Considerando esas situaciones los procesos que afectan las condiciones de participacioacuten en el mercado de trabajo han afectado en forma directa el perfil de la estructura social habida cuenta la iacutentima correspondencia exisshytente entre las caracteriacutesticas de la insercioacuten de la poblacioacuten en las actividashydes econoacutemicas y su posicioacuten en la estructura social
Como es sabido para la gran mayoriacutea de la poblacioacuten el empleo co nstishytuye la principal fuente de ingresos y representa el viacutenculo prioritario de pertenencia y participaci oacuten en el colectivo social A partir de esa caracteriacutesshytica la insercioacuten ocupacional se constituye en la base de los viacutenculos que forman la trama del tejido social y definen su fortaleza integradora (Alvashyrez F 1995 Castel 1995)
Para esa gran mayoriacutea las caracteriacutesticas dc la insercioacuten ocupacional deshyterminan la naturaleza y condiciones del posicionamiento social las posibilishydades de satisfaccioacuten de necesidades esenciales y de participacioacuten social y poliacutetica en la vida ciudadana Maacutes aun como lo han demostrado diferentes estudios al respecto las condiciones de participacioacuten en la actividad econoacuteshymica influyen decisivamente en la estructura y composicioacuten de los hogares y determinan las caracteriacutesticas que asumen la evolucioacuten de los ciclos vitales de sus miembros (Ponce A 1985)
Por esas razones la degradacioacuten de los viacutenculos laborales de la poblacioacuten cuestiona seriamente la capacidad integradora de la sociedad y pueden dar origen a procesos de disolucioacuten o ruptura del tejido social que generalmente pueden desembocar en la exclusioacuten o separacioacuten de los grupos o sectores afectados por esas condiciones
Graacutefico 1
Productividad
Integracioacuten Vulnerabilidad
Nuacutecleo duro de -+shy shy
investigacioacuten
Nuacutecleo ~--- duro de
exclusioacuten
bull Alta Intensidad
bull Media intensidad
O Baja intensidad
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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LA CUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD
PARA LAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS
JORGE CARPIO IRENE NOVACOVSKY
El objetivo de este documento es presentar algunas reflexiones alredeshydor de los problemas que plantea la construccioacuten de una nueva institucionashylidad puacuteblica de lo social a partir de los cambios producidos en los uacuteltimos antildeos en la configuracioacuten de la sociedad yen su dinaacutemica de funcionamiento como resultado del proceso de modernizacioacuten econoacutemica y de reforma del Estado realizados en Argentina en esta deacutecada
Como no podiacutea ser de otra manera estas reflexiones se limitan al caso argentino en tanto que hacerlas extensivas a otros paiacuteses de la Regioacuten escashypa totalmente a nuestras posibilidades
Desde los primeros antildeos de los noventa Argentina ha realizado proshyfundas transformaciones en su economiacutea clausurando el ciclo de acumushylacioacuten relativamente cerrado y articulado alrededor del Estado con el coshymienzo de un nuevo ciclo basado en la apertura econoacutemica y centrado en el mercado Entre otros aspectos la profundidad de estas transformacioshynes ha significado redefinir el papel del Estado en la sociedad y la econoshymiacutea y el caraacutecter de las articulaciones entre las esferas de lo puacuteblico y lo privado provocando modificaciones importantes en los posicionamientos yen las praacutecticas poliacuteticas sociales y econoacutemicas de los distintos actores y grupos sociales asiacute como en los sistemas de valores creencias y expectatishyvas de la poblacioacuten del paiacutes
Las condiciones del contexto internacional y el generalizado consenso a favor de las reformas por parte de la mayoriacutea de la poblacioacuten y de las fuerzas poliacuteticas permiten suponer que muchos de los aspectos centrales de las misshymas son por ahora irreversibles y definen el marco para pensar las alternatishyvas de ordenamiento social que el paiacutes pueda darse en el futuro
Como todo parece indicarlo estamos asistiendo a una etapa de renovashycioacuten profunda del capitalismo que esta dando inicio a un nuevo ciclo de acumulacioacuten a escala mundial
Si cada etapa histoacuterica tiene algunos rasgos centrales que la definen y le dan unidad es muy posible que la que estamos iniciando se caracterice por
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la centralidad del papel del Mercado en la organizacioacuten y el funcionamiento de las economiacuteas Sin embargo aun cuando en esta etapa los paiacuteses puedan compartir esa caracteriacutestica comuacuten en la organizacioacuten de sus economiacuteas la experiencia histoacuterica nos permite suponer el progresivo desarrollo de difeshyrentes formas de resolver las relaciones de la dinaacutemica econoacutemica con la Sociedad y el Estado
La historia del capitalismo es la mejor demostracioacuten de la variedad de formas y modelos que ha sido capaz de adoptar en cada etapa y coyuntura histoacuterica para acomodarse funcionalmente a las particularidades nacionashyles Basta recordar al respecto las diferencias entre el capitalismo renano y el anglo sajoacuten (M Albert 1992) adoptadas en Europa y Estados Unidos en el periacuteodo de auge de las poliacuteticas de corte keynesiano Este reconocimiento es que ha hecho posible identificar a la diversidad como uno de los secretos de la vitalidad del capitalismo que le permite proyectarse hacia el futuro
Esa perspectiva es especialmente importante en estas circunstancias en las cuales la modernizacioacuten casi compulsiva de las economiacuteas y los mercados parecen estar destruyendo las especificidades culturales e histoacutericas de cada paiacutes y pueden llevarnos a aceptar la idea reduccionista de un uacutenico camino posibleraquo para la organizacioacuten futura de nuestras sociedades Muy por el conshytrario lo predecible es esperar que a medida que se asiente y madure el proshyceso de modernizacioacuten la estabilidad del mismo va a depender en forma dishyrecta de la posibilidad de que cada paiacutes contribuya desde sus experiencias y especificidades sociales culturales y econoacutemicas a definir el perfil de la socieshydad globalizada del proacuteximo milenio (Alain Touraine Argentina -1996-)
A partir de esos antecedentes las transformaciones realizadas en el paiacutes deben interpretarse como la apertura de un proceso abierto en varias direcshyciones y en el cual el paiacutes va a tener que resolver las formas finales que decishyda adoptar para la organizacioacuten de la sociedad y la economiacutea y participar creadoramente en el proceso de globalizacioacuten
Este documento recoge algunas reflexiones con que se pretende aportar al debate de estos temas que sin lugar a dudas forman parte de la agenda social de este fin de siglo
La presentacioacuten estaacute organizada en dos partes En la primera se analizan el impacto de las transformaciones econoacutemicas en la estructura social y en sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas de Argentina para planshytear la necesidad de acompantildear esas reformas con un nuevo paradigma instishytucional de poliacuteticas sociales En la segunda parte se presenta el Sistema Inteshygrado de Evaluacioacuten y Monitoreo de Programas Sociales como ejemplo de una experiencia de la nueva institucionalidad publica de lo social que se preshytende construir en el paiacutes
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LA NUEVA CUESTIOacuteN SOCIAL Y EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS EN LA ARGENTINA
Las condiciones previas
Durante el Gobierno peronista (194555) la Argentina logroacute algunos avances importantes en los principales indicadores de crecimiento econoacutemishyco y desarrollo social que le permitieron posicionarse entre los pocos paiacuteses de la Regioacuten que para entonces se caracterizaron por poseer una estructura social relativamente integrada y homogeacutenea
Como paiacutes de industrializacioacuten temprana y con oferta relativamente esshycasa de mano de obra en comparacioacuten con otros paiacuteses del continente la adopcioacuten del modelo de sustitucioacuten de importaciones en un contexto intershynacional favorable creoacute condiciones para un acelerado proceso de crecishymiento de la economiacutea urbana con mercados de trabajo fuertemente instishytucionalizados apoyados en la generalizacioacuten del sindicalismo en una legisshylacioacuten laboral protectora y en el desarrollo de la administracioacuten del trabajo por parte del Estado
A partir de esas condiciones el mercado de trabajo se constituyoacute en la base de los mecanismos de integracioacuten social de la poblacioacuten convirtiendo al empleo en la puerta de acceso a la participacioacuten en la actividad productiva yen los sistemas institucionales para la participacioacuten y el ejercicio de la ciushydadaniacutea social y poliacutetica
Si bien ya desde los primeros antildeos de la deacutecada de los sesenta el modelo mostraba siacutentomas claros de progresivo agotamiento entroacute en su crisis final durante los ochenta desencadenando fuertes tendencias desestructuradoshyras del orden social que afectaron con particular eacutenfasis las bases mismas del sistema integrador al poner en crisis el mercado de trabajo y el edificio de participacioacuten y proteccioacuten social construido sobre aquel
En ese periacuteodo el impacto de esa crisis se tradujo en la caiacuteda de la salarishyzacioacuten y la desindustrializacioacuten del empleo en la terciarizacioacuten de las ocupashyciones y la disminucioacuten del empleo especialmente en los grandes establecishymientos en el aumento del cuentapropismo y el crecimiento de la ocupashycioacuten en la pequentildea y microempresa principalmente informal (Carpio j Orsari A 1989)
Simultaacuteneamente crecieron el desempleo abierto y el subempleo con cambios significativos en su composicioacuten y duracioacuten y se incrementaron el empleo precario la informalidad y las laquoocupaciones de refugioraquo
Sumadas a estas tendencias de evolucioacuten del mercado laboral se profunshydizoacute la apertura y dispersioacuten del abanico salarial con distancias significativas en las remuneraciones del trabajo por sector rama y tamantildeo de establecishy
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miento que motorizaron la fragmentacioacuten de la oferta y la segmentacioacuten de los mercados ocupacionales (Becaria L Orsati A 1985 Palomino H 1985 Cortez R 1992)
Como resultado de estas condiciones se resintieron fuertemente los sershyvicios sociales y la redistribucioacuten social ejercida por el Estado financiados en su mayor parte por aportes patronales y las contribuciones de la masa salashyrial Los sistemas de seguridad social -salud yjubilaciones- fueron afectashydos estructuralmente en su capacidad operativa por la fuerte evasioacuten de los empresarios sobre las contribuciones del salario por la disminucioacuten del nuacuteshymero de aportantes y la caiacuteda de los ingresos del trabajo (Marshall A 1988)
La suma de estos factores provocaron la crisis de las instituciones del Estado Benefactor y el retiro progresivo del Estado de sus funciones nivelashydoras con sus efectos en el deterioro generalizado de las condiciones de vida de la poblacioacuten y la ampliacioacuten ydiversificacioacuten de las situaciones de pobreza y desestructuracioacuten social
Como efecto de estos procesos se acentuaron las diferencias entre los distintos grupos sociales profundizando las desigualdades en el acceso al empleo a los ingresos y a la seguridad social modificando la estructura soshycial con corrimientos hacia los extremos de diferentes grupos y sectores la fragmentacioacuten de las capas medias y bajas y el empobrecimiento generalizashydo de la poblacioacuten (Minujiacuten A 1992)
La situacioacuten social en los noventa
En los noventa Argentina inicioacute la transformacioacuten de su economiacutea con la aplicacioacuten de un conjunto de medidas -privatizacioacuten de las empresas puacuteblicas apertura de la economiacutea liberacioacuten de los precios de los diferenshytes mercados ajuste y saneamiento fiscal reforma administrativa del sisteshyma tributario- destinadas a centrar la actividad econoacutemica alrededor del mercado
Como ocurrioacute en otros paiacuteses que aplicaron programas similares de ajusshyte y estabilizacioacuten econoacutemica los resultados iniciales de esas medidas posibishylitaron el control de la inflacioacuten y un fuerte crecimiento del PBI el incremenshyto de la productividad del empleo y el aumento de los recursos fiscales con una disminucioacuten considerable de la pobreza y mejoras importantes en los niveles de distribucioacuten del ingreso que favorecieron especialmente a los esshytratos sociales medios y maacutes bajos
Entre 1991 y 1994 el PBI crecioacute 23 se incrementoacute el empleo en un 4 y la pobreza disminuyoacute del 25 al 17 En ese mismo periacuteodo la inflacioacuten cayoacute desde el 1000 anual alcanzado en 1989 al 3 Aun cuando la buena perfoshymanee de la economiacutea y particularmente el control de la inflacioacuten repercutieshy
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ron favorablemente en mejorar la situacioacuten del mercado laboral y los niveles de pobreza el comportamiento posterior de estos indicadores como resultado de la caiacuteda del crecimiento del PBI provocada por impacto del efecto tequila puso raacutepidamente de manifiesto los graves problemas estructurales del mercashydo de trabajo del paiacutes y las insuficiencias de las poliacuteticas adoptadas para solushycionarlos Durante 1995 en pleno efecto tequila el PBI cayoacute un 44 el desemshypleo crecioacute hasta alcanzar niveles del 18 sin precedentes histoacutericos en el paiacutes la pobreza volvioacute nuevamente a aumentar afectando a los hogares de las capas medias y bajas con la caiacuteda de los ingresos familiares el incremento de la precariedad y de la desocupacioacuten particularmente de losjefes de hogar y de los joacutevenes que procuran acceder al empleo para compensar el deterioro en los ingresos de los hogares (TokmanV 1996 Becaria y Lopez1996)
Como resultado de esa situacioacuten el panorama social de los noventa exshypresa la conflictividad propia de una eacutepoca de cambio que arrastra un comshyprometido y prolongado deacuteficit estructural
Por un lado es el resultado de las tendencias que desde hace maacutes de una deacutecada operan en la desarticulacioacuten del orden social construido a partir del modelo de industrializacioacuten anterior Por otro lado expresa los impactos sociales de las poliacuteticas de reconversioacuten econoacutemica y de reforma del Estado aplicadas en forma maacutes reciente para inaugurar la transicioacuten a una econoshymiacutea de mercado abierto
La combinacioacuten de estos factores ha colocado en la superficie de la socieshydad las fracturas y los reacomodamientos de las distintas clases y grupos soshyciales afectados diferencialmente por esos procesos seguacuten las caracteriacutesticas de su posicionamiento social y sus capacidades para adaptarse favorablemenshyte a los cambios producidos
Esta situacioacuten parece estar dando curso a la configuracioacuten de una socieshydad compleja y heterogeacutenea con fuertes tendencias a la desigualdad a la generacioacuten de nuevas formas de pobreza ya la diferenciacioacuten social econoacuteshymica y cultural de distintos grupos y sectores
Un elemento central para captar la loacutegica de esos procesos son los camshybios que se vienen produciendo en el mercado de trabajo afectado por grashyves desajustes en los niveles y condiciones del empleo por el efecto combinashydo de las poliacuteticas de modernizacioacuten y las distorsiones acumuladas en deacutecashydas anteriores en su composicioacuten y funcionamiento
Entre esos cambios se pueden destacar como los mas relevantes El consishyderable aumento del volumen de la fuerza de trabajo particularmente en el aacuterea del Gran Buenos Aires y el crecimiento del desempleo abierto y el sushybempleo
Por una parte el incremento de las tasas de actividad de la poblacioacuten que elevoacute la oferta de empleo a niveles superiores a los registrados anteriorshymente en el mercado ocupacional fue en gran parte protagonizado por el
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segmento femenino que buscoacute compensar la peacuterdida de ingresos ocasionashyda por el desempleo de los jefes de hogar varones Por otra parte el crecishymiento de los niveles de subutilizacioacuten laboral por desempleo abierto y sushybempleo es el resultado de la combinacioacuten de diferentes factores entre los que se cuentan el incremento ya sentildealado de la oferta de trabajo a la que se agregoacute la peacuterdida de puestos de trabajo por efecto de la apertura econoacutemica en los establecimientos medianos y maacutes chicos y por los programas de racioshynalizacioacuten y ajuste aplicados por las empresas privatizadas y algunos organisshymos del sector puacuteblico
Paralelamente los programas de reconversioacuten productiva aplicados por las empresas maacutes grandes para incrementar la productividad a partir de la modernizacioacuten tecnoloacutegica con poca expansioacuten de los planteles laborales --debido entre otros aspectos al incremento del precio relativo de la mano de obra y a la rigidez de la legislacioacuten laboral para alentar la creacioacuten de empleos- fueron factores que en su conjunto limitaron fuertemente la cashypacidad de la economiacutea para generar los empleos necesarios para absorver el crecimiento de la oferta y compensar la peacuterdidas de los puestos de trabajo provocados por las poliacuteticas aplicadas (Min Trabajo 1996 Becaria1996)
Sumadas a esta combinacioacuten de factores la estabilizacioacuten de la econoshymiacutea tuvo como efecto transparentar los graves problemas ocupacionales acumulados a lo largo de maacutes de una deacutecada en el mercado de trabajo y en alguna medida ocultos o postergados en su resolucioacuten por el espejismo inflacionario
Muchos de estos problemas como el desempleo oculto el sobrempleo puacuteblico y en el sector privado la obsolescencia de calificaciones laborales entre otros emergieron raacutepidamente a la superficie por efectos de las medishydas de control de la inflacioacuten incrementando fuertemente los niveles de crecimiento del desempleo abierto y del subempleo (SIEMPRO 1996)
Adicionalmente las medidas adoptadas para la desregulacioacuten del mercashydo laboral han colaborado en ampliar las diferenciaciones por ingresos y condiciones laborales seguacuten la productividad del puesto de trabajo en la rama el sector la calificacioacuten o el tamantildeo de establecimiento ampliando la brecha que separa a los ocupados seguacuten las condiciones y caracteriacutesticas de su insercioacuten laboral
El conjunto de estas condiciones de funcionamiento del mercado laboshyral han favorecido el crecimiento del trabajo eventual y la precarizacioacuten del empleo para un amplio sector de ocupados En ese mismo orden los cambios en los perfiles de la demanda han tenido como efecto profundizar los liacutemites que dividen y separan a la poblacioacuten ocupada de la no ocupada seguacuten sus atributos personales de edad sexo educacioacuten calificaciones y capital social ampliando las barreras que limitan el acceso al empleo a los maacutes pobres y menos calificados
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Considerando esas situaciones los procesos que afectan las condiciones de participacioacuten en el mercado de trabajo han afectado en forma directa el perfil de la estructura social habida cuenta la iacutentima correspondencia exisshytente entre las caracteriacutesticas de la insercioacuten de la poblacioacuten en las actividashydes econoacutemicas y su posicioacuten en la estructura social
Como es sabido para la gran mayoriacutea de la poblacioacuten el empleo co nstishytuye la principal fuente de ingresos y representa el viacutenculo prioritario de pertenencia y participaci oacuten en el colectivo social A partir de esa caracteriacutesshytica la insercioacuten ocupacional se constituye en la base de los viacutenculos que forman la trama del tejido social y definen su fortaleza integradora (Alvashyrez F 1995 Castel 1995)
Para esa gran mayoriacutea las caracteriacutesticas dc la insercioacuten ocupacional deshyterminan la naturaleza y condiciones del posicionamiento social las posibilishydades de satisfaccioacuten de necesidades esenciales y de participacioacuten social y poliacutetica en la vida ciudadana Maacutes aun como lo han demostrado diferentes estudios al respecto las condiciones de participacioacuten en la actividad econoacuteshymica influyen decisivamente en la estructura y composicioacuten de los hogares y determinan las caracteriacutesticas que asumen la evolucioacuten de los ciclos vitales de sus miembros (Ponce A 1985)
Por esas razones la degradacioacuten de los viacutenculos laborales de la poblacioacuten cuestiona seriamente la capacidad integradora de la sociedad y pueden dar origen a procesos de disolucioacuten o ruptura del tejido social que generalmente pueden desembocar en la exclusioacuten o separacioacuten de los grupos o sectores afectados por esas condiciones
Graacutefico 1
Productividad
Integracioacuten Vulnerabilidad
Nuacutecleo duro de -+shy shy
investigacioacuten
Nuacutecleo ~--- duro de
exclusioacuten
bull Alta Intensidad
bull Media intensidad
O Baja intensidad
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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la centralidad del papel del Mercado en la organizacioacuten y el funcionamiento de las economiacuteas Sin embargo aun cuando en esta etapa los paiacuteses puedan compartir esa caracteriacutestica comuacuten en la organizacioacuten de sus economiacuteas la experiencia histoacuterica nos permite suponer el progresivo desarrollo de difeshyrentes formas de resolver las relaciones de la dinaacutemica econoacutemica con la Sociedad y el Estado
La historia del capitalismo es la mejor demostracioacuten de la variedad de formas y modelos que ha sido capaz de adoptar en cada etapa y coyuntura histoacuterica para acomodarse funcionalmente a las particularidades nacionashyles Basta recordar al respecto las diferencias entre el capitalismo renano y el anglo sajoacuten (M Albert 1992) adoptadas en Europa y Estados Unidos en el periacuteodo de auge de las poliacuteticas de corte keynesiano Este reconocimiento es que ha hecho posible identificar a la diversidad como uno de los secretos de la vitalidad del capitalismo que le permite proyectarse hacia el futuro
Esa perspectiva es especialmente importante en estas circunstancias en las cuales la modernizacioacuten casi compulsiva de las economiacuteas y los mercados parecen estar destruyendo las especificidades culturales e histoacutericas de cada paiacutes y pueden llevarnos a aceptar la idea reduccionista de un uacutenico camino posibleraquo para la organizacioacuten futura de nuestras sociedades Muy por el conshytrario lo predecible es esperar que a medida que se asiente y madure el proshyceso de modernizacioacuten la estabilidad del mismo va a depender en forma dishyrecta de la posibilidad de que cada paiacutes contribuya desde sus experiencias y especificidades sociales culturales y econoacutemicas a definir el perfil de la socieshydad globalizada del proacuteximo milenio (Alain Touraine Argentina -1996-)
A partir de esos antecedentes las transformaciones realizadas en el paiacutes deben interpretarse como la apertura de un proceso abierto en varias direcshyciones y en el cual el paiacutes va a tener que resolver las formas finales que decishyda adoptar para la organizacioacuten de la sociedad y la economiacutea y participar creadoramente en el proceso de globalizacioacuten
Este documento recoge algunas reflexiones con que se pretende aportar al debate de estos temas que sin lugar a dudas forman parte de la agenda social de este fin de siglo
La presentacioacuten estaacute organizada en dos partes En la primera se analizan el impacto de las transformaciones econoacutemicas en la estructura social y en sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas de Argentina para planshytear la necesidad de acompantildear esas reformas con un nuevo paradigma instishytucional de poliacuteticas sociales En la segunda parte se presenta el Sistema Inteshygrado de Evaluacioacuten y Monitoreo de Programas Sociales como ejemplo de una experiencia de la nueva institucionalidad publica de lo social que se preshytende construir en el paiacutes
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LA NUEVA CUESTIOacuteN SOCIAL Y EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS EN LA ARGENTINA
Las condiciones previas
Durante el Gobierno peronista (194555) la Argentina logroacute algunos avances importantes en los principales indicadores de crecimiento econoacutemishyco y desarrollo social que le permitieron posicionarse entre los pocos paiacuteses de la Regioacuten que para entonces se caracterizaron por poseer una estructura social relativamente integrada y homogeacutenea
Como paiacutes de industrializacioacuten temprana y con oferta relativamente esshycasa de mano de obra en comparacioacuten con otros paiacuteses del continente la adopcioacuten del modelo de sustitucioacuten de importaciones en un contexto intershynacional favorable creoacute condiciones para un acelerado proceso de crecishymiento de la economiacutea urbana con mercados de trabajo fuertemente instishytucionalizados apoyados en la generalizacioacuten del sindicalismo en una legisshylacioacuten laboral protectora y en el desarrollo de la administracioacuten del trabajo por parte del Estado
A partir de esas condiciones el mercado de trabajo se constituyoacute en la base de los mecanismos de integracioacuten social de la poblacioacuten convirtiendo al empleo en la puerta de acceso a la participacioacuten en la actividad productiva yen los sistemas institucionales para la participacioacuten y el ejercicio de la ciushydadaniacutea social y poliacutetica
Si bien ya desde los primeros antildeos de la deacutecada de los sesenta el modelo mostraba siacutentomas claros de progresivo agotamiento entroacute en su crisis final durante los ochenta desencadenando fuertes tendencias desestructuradoshyras del orden social que afectaron con particular eacutenfasis las bases mismas del sistema integrador al poner en crisis el mercado de trabajo y el edificio de participacioacuten y proteccioacuten social construido sobre aquel
En ese periacuteodo el impacto de esa crisis se tradujo en la caiacuteda de la salarishyzacioacuten y la desindustrializacioacuten del empleo en la terciarizacioacuten de las ocupashyciones y la disminucioacuten del empleo especialmente en los grandes establecishymientos en el aumento del cuentapropismo y el crecimiento de la ocupashycioacuten en la pequentildea y microempresa principalmente informal (Carpio j Orsari A 1989)
Simultaacuteneamente crecieron el desempleo abierto y el subempleo con cambios significativos en su composicioacuten y duracioacuten y se incrementaron el empleo precario la informalidad y las laquoocupaciones de refugioraquo
Sumadas a estas tendencias de evolucioacuten del mercado laboral se profunshydizoacute la apertura y dispersioacuten del abanico salarial con distancias significativas en las remuneraciones del trabajo por sector rama y tamantildeo de establecishy
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miento que motorizaron la fragmentacioacuten de la oferta y la segmentacioacuten de los mercados ocupacionales (Becaria L Orsati A 1985 Palomino H 1985 Cortez R 1992)
Como resultado de estas condiciones se resintieron fuertemente los sershyvicios sociales y la redistribucioacuten social ejercida por el Estado financiados en su mayor parte por aportes patronales y las contribuciones de la masa salashyrial Los sistemas de seguridad social -salud yjubilaciones- fueron afectashydos estructuralmente en su capacidad operativa por la fuerte evasioacuten de los empresarios sobre las contribuciones del salario por la disminucioacuten del nuacuteshymero de aportantes y la caiacuteda de los ingresos del trabajo (Marshall A 1988)
La suma de estos factores provocaron la crisis de las instituciones del Estado Benefactor y el retiro progresivo del Estado de sus funciones nivelashydoras con sus efectos en el deterioro generalizado de las condiciones de vida de la poblacioacuten y la ampliacioacuten ydiversificacioacuten de las situaciones de pobreza y desestructuracioacuten social
Como efecto de estos procesos se acentuaron las diferencias entre los distintos grupos sociales profundizando las desigualdades en el acceso al empleo a los ingresos y a la seguridad social modificando la estructura soshycial con corrimientos hacia los extremos de diferentes grupos y sectores la fragmentacioacuten de las capas medias y bajas y el empobrecimiento generalizashydo de la poblacioacuten (Minujiacuten A 1992)
La situacioacuten social en los noventa
En los noventa Argentina inicioacute la transformacioacuten de su economiacutea con la aplicacioacuten de un conjunto de medidas -privatizacioacuten de las empresas puacuteblicas apertura de la economiacutea liberacioacuten de los precios de los diferenshytes mercados ajuste y saneamiento fiscal reforma administrativa del sisteshyma tributario- destinadas a centrar la actividad econoacutemica alrededor del mercado
Como ocurrioacute en otros paiacuteses que aplicaron programas similares de ajusshyte y estabilizacioacuten econoacutemica los resultados iniciales de esas medidas posibishylitaron el control de la inflacioacuten y un fuerte crecimiento del PBI el incremenshyto de la productividad del empleo y el aumento de los recursos fiscales con una disminucioacuten considerable de la pobreza y mejoras importantes en los niveles de distribucioacuten del ingreso que favorecieron especialmente a los esshytratos sociales medios y maacutes bajos
Entre 1991 y 1994 el PBI crecioacute 23 se incrementoacute el empleo en un 4 y la pobreza disminuyoacute del 25 al 17 En ese mismo periacuteodo la inflacioacuten cayoacute desde el 1000 anual alcanzado en 1989 al 3 Aun cuando la buena perfoshymanee de la economiacutea y particularmente el control de la inflacioacuten repercutieshy
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ron favorablemente en mejorar la situacioacuten del mercado laboral y los niveles de pobreza el comportamiento posterior de estos indicadores como resultado de la caiacuteda del crecimiento del PBI provocada por impacto del efecto tequila puso raacutepidamente de manifiesto los graves problemas estructurales del mercashydo de trabajo del paiacutes y las insuficiencias de las poliacuteticas adoptadas para solushycionarlos Durante 1995 en pleno efecto tequila el PBI cayoacute un 44 el desemshypleo crecioacute hasta alcanzar niveles del 18 sin precedentes histoacutericos en el paiacutes la pobreza volvioacute nuevamente a aumentar afectando a los hogares de las capas medias y bajas con la caiacuteda de los ingresos familiares el incremento de la precariedad y de la desocupacioacuten particularmente de losjefes de hogar y de los joacutevenes que procuran acceder al empleo para compensar el deterioro en los ingresos de los hogares (TokmanV 1996 Becaria y Lopez1996)
Como resultado de esa situacioacuten el panorama social de los noventa exshypresa la conflictividad propia de una eacutepoca de cambio que arrastra un comshyprometido y prolongado deacuteficit estructural
Por un lado es el resultado de las tendencias que desde hace maacutes de una deacutecada operan en la desarticulacioacuten del orden social construido a partir del modelo de industrializacioacuten anterior Por otro lado expresa los impactos sociales de las poliacuteticas de reconversioacuten econoacutemica y de reforma del Estado aplicadas en forma maacutes reciente para inaugurar la transicioacuten a una econoshymiacutea de mercado abierto
La combinacioacuten de estos factores ha colocado en la superficie de la socieshydad las fracturas y los reacomodamientos de las distintas clases y grupos soshyciales afectados diferencialmente por esos procesos seguacuten las caracteriacutesticas de su posicionamiento social y sus capacidades para adaptarse favorablemenshyte a los cambios producidos
Esta situacioacuten parece estar dando curso a la configuracioacuten de una socieshydad compleja y heterogeacutenea con fuertes tendencias a la desigualdad a la generacioacuten de nuevas formas de pobreza ya la diferenciacioacuten social econoacuteshymica y cultural de distintos grupos y sectores
Un elemento central para captar la loacutegica de esos procesos son los camshybios que se vienen produciendo en el mercado de trabajo afectado por grashyves desajustes en los niveles y condiciones del empleo por el efecto combinashydo de las poliacuteticas de modernizacioacuten y las distorsiones acumuladas en deacutecashydas anteriores en su composicioacuten y funcionamiento
Entre esos cambios se pueden destacar como los mas relevantes El consishyderable aumento del volumen de la fuerza de trabajo particularmente en el aacuterea del Gran Buenos Aires y el crecimiento del desempleo abierto y el sushybempleo
Por una parte el incremento de las tasas de actividad de la poblacioacuten que elevoacute la oferta de empleo a niveles superiores a los registrados anteriorshymente en el mercado ocupacional fue en gran parte protagonizado por el
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segmento femenino que buscoacute compensar la peacuterdida de ingresos ocasionashyda por el desempleo de los jefes de hogar varones Por otra parte el crecishymiento de los niveles de subutilizacioacuten laboral por desempleo abierto y sushybempleo es el resultado de la combinacioacuten de diferentes factores entre los que se cuentan el incremento ya sentildealado de la oferta de trabajo a la que se agregoacute la peacuterdida de puestos de trabajo por efecto de la apertura econoacutemica en los establecimientos medianos y maacutes chicos y por los programas de racioshynalizacioacuten y ajuste aplicados por las empresas privatizadas y algunos organisshymos del sector puacuteblico
Paralelamente los programas de reconversioacuten productiva aplicados por las empresas maacutes grandes para incrementar la productividad a partir de la modernizacioacuten tecnoloacutegica con poca expansioacuten de los planteles laborales --debido entre otros aspectos al incremento del precio relativo de la mano de obra y a la rigidez de la legislacioacuten laboral para alentar la creacioacuten de empleos- fueron factores que en su conjunto limitaron fuertemente la cashypacidad de la economiacutea para generar los empleos necesarios para absorver el crecimiento de la oferta y compensar la peacuterdidas de los puestos de trabajo provocados por las poliacuteticas aplicadas (Min Trabajo 1996 Becaria1996)
Sumadas a esta combinacioacuten de factores la estabilizacioacuten de la econoshymiacutea tuvo como efecto transparentar los graves problemas ocupacionales acumulados a lo largo de maacutes de una deacutecada en el mercado de trabajo y en alguna medida ocultos o postergados en su resolucioacuten por el espejismo inflacionario
Muchos de estos problemas como el desempleo oculto el sobrempleo puacuteblico y en el sector privado la obsolescencia de calificaciones laborales entre otros emergieron raacutepidamente a la superficie por efectos de las medishydas de control de la inflacioacuten incrementando fuertemente los niveles de crecimiento del desempleo abierto y del subempleo (SIEMPRO 1996)
Adicionalmente las medidas adoptadas para la desregulacioacuten del mercashydo laboral han colaborado en ampliar las diferenciaciones por ingresos y condiciones laborales seguacuten la productividad del puesto de trabajo en la rama el sector la calificacioacuten o el tamantildeo de establecimiento ampliando la brecha que separa a los ocupados seguacuten las condiciones y caracteriacutesticas de su insercioacuten laboral
El conjunto de estas condiciones de funcionamiento del mercado laboshyral han favorecido el crecimiento del trabajo eventual y la precarizacioacuten del empleo para un amplio sector de ocupados En ese mismo orden los cambios en los perfiles de la demanda han tenido como efecto profundizar los liacutemites que dividen y separan a la poblacioacuten ocupada de la no ocupada seguacuten sus atributos personales de edad sexo educacioacuten calificaciones y capital social ampliando las barreras que limitan el acceso al empleo a los maacutes pobres y menos calificados
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Considerando esas situaciones los procesos que afectan las condiciones de participacioacuten en el mercado de trabajo han afectado en forma directa el perfil de la estructura social habida cuenta la iacutentima correspondencia exisshytente entre las caracteriacutesticas de la insercioacuten de la poblacioacuten en las actividashydes econoacutemicas y su posicioacuten en la estructura social
Como es sabido para la gran mayoriacutea de la poblacioacuten el empleo co nstishytuye la principal fuente de ingresos y representa el viacutenculo prioritario de pertenencia y participaci oacuten en el colectivo social A partir de esa caracteriacutesshytica la insercioacuten ocupacional se constituye en la base de los viacutenculos que forman la trama del tejido social y definen su fortaleza integradora (Alvashyrez F 1995 Castel 1995)
Para esa gran mayoriacutea las caracteriacutesticas dc la insercioacuten ocupacional deshyterminan la naturaleza y condiciones del posicionamiento social las posibilishydades de satisfaccioacuten de necesidades esenciales y de participacioacuten social y poliacutetica en la vida ciudadana Maacutes aun como lo han demostrado diferentes estudios al respecto las condiciones de participacioacuten en la actividad econoacuteshymica influyen decisivamente en la estructura y composicioacuten de los hogares y determinan las caracteriacutesticas que asumen la evolucioacuten de los ciclos vitales de sus miembros (Ponce A 1985)
Por esas razones la degradacioacuten de los viacutenculos laborales de la poblacioacuten cuestiona seriamente la capacidad integradora de la sociedad y pueden dar origen a procesos de disolucioacuten o ruptura del tejido social que generalmente pueden desembocar en la exclusioacuten o separacioacuten de los grupos o sectores afectados por esas condiciones
Graacutefico 1
Productividad
Integracioacuten Vulnerabilidad
Nuacutecleo duro de -+shy shy
investigacioacuten
Nuacutecleo ~--- duro de
exclusioacuten
bull Alta Intensidad
bull Media intensidad
O Baja intensidad
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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LA NUEVA CUESTIOacuteN SOCIAL Y EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS EN LA ARGENTINA
Las condiciones previas
Durante el Gobierno peronista (194555) la Argentina logroacute algunos avances importantes en los principales indicadores de crecimiento econoacutemishyco y desarrollo social que le permitieron posicionarse entre los pocos paiacuteses de la Regioacuten que para entonces se caracterizaron por poseer una estructura social relativamente integrada y homogeacutenea
Como paiacutes de industrializacioacuten temprana y con oferta relativamente esshycasa de mano de obra en comparacioacuten con otros paiacuteses del continente la adopcioacuten del modelo de sustitucioacuten de importaciones en un contexto intershynacional favorable creoacute condiciones para un acelerado proceso de crecishymiento de la economiacutea urbana con mercados de trabajo fuertemente instishytucionalizados apoyados en la generalizacioacuten del sindicalismo en una legisshylacioacuten laboral protectora y en el desarrollo de la administracioacuten del trabajo por parte del Estado
A partir de esas condiciones el mercado de trabajo se constituyoacute en la base de los mecanismos de integracioacuten social de la poblacioacuten convirtiendo al empleo en la puerta de acceso a la participacioacuten en la actividad productiva yen los sistemas institucionales para la participacioacuten y el ejercicio de la ciushydadaniacutea social y poliacutetica
Si bien ya desde los primeros antildeos de la deacutecada de los sesenta el modelo mostraba siacutentomas claros de progresivo agotamiento entroacute en su crisis final durante los ochenta desencadenando fuertes tendencias desestructuradoshyras del orden social que afectaron con particular eacutenfasis las bases mismas del sistema integrador al poner en crisis el mercado de trabajo y el edificio de participacioacuten y proteccioacuten social construido sobre aquel
En ese periacuteodo el impacto de esa crisis se tradujo en la caiacuteda de la salarishyzacioacuten y la desindustrializacioacuten del empleo en la terciarizacioacuten de las ocupashyciones y la disminucioacuten del empleo especialmente en los grandes establecishymientos en el aumento del cuentapropismo y el crecimiento de la ocupashycioacuten en la pequentildea y microempresa principalmente informal (Carpio j Orsari A 1989)
Simultaacuteneamente crecieron el desempleo abierto y el subempleo con cambios significativos en su composicioacuten y duracioacuten y se incrementaron el empleo precario la informalidad y las laquoocupaciones de refugioraquo
Sumadas a estas tendencias de evolucioacuten del mercado laboral se profunshydizoacute la apertura y dispersioacuten del abanico salarial con distancias significativas en las remuneraciones del trabajo por sector rama y tamantildeo de establecishy
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miento que motorizaron la fragmentacioacuten de la oferta y la segmentacioacuten de los mercados ocupacionales (Becaria L Orsati A 1985 Palomino H 1985 Cortez R 1992)
Como resultado de estas condiciones se resintieron fuertemente los sershyvicios sociales y la redistribucioacuten social ejercida por el Estado financiados en su mayor parte por aportes patronales y las contribuciones de la masa salashyrial Los sistemas de seguridad social -salud yjubilaciones- fueron afectashydos estructuralmente en su capacidad operativa por la fuerte evasioacuten de los empresarios sobre las contribuciones del salario por la disminucioacuten del nuacuteshymero de aportantes y la caiacuteda de los ingresos del trabajo (Marshall A 1988)
La suma de estos factores provocaron la crisis de las instituciones del Estado Benefactor y el retiro progresivo del Estado de sus funciones nivelashydoras con sus efectos en el deterioro generalizado de las condiciones de vida de la poblacioacuten y la ampliacioacuten ydiversificacioacuten de las situaciones de pobreza y desestructuracioacuten social
Como efecto de estos procesos se acentuaron las diferencias entre los distintos grupos sociales profundizando las desigualdades en el acceso al empleo a los ingresos y a la seguridad social modificando la estructura soshycial con corrimientos hacia los extremos de diferentes grupos y sectores la fragmentacioacuten de las capas medias y bajas y el empobrecimiento generalizashydo de la poblacioacuten (Minujiacuten A 1992)
La situacioacuten social en los noventa
En los noventa Argentina inicioacute la transformacioacuten de su economiacutea con la aplicacioacuten de un conjunto de medidas -privatizacioacuten de las empresas puacuteblicas apertura de la economiacutea liberacioacuten de los precios de los diferenshytes mercados ajuste y saneamiento fiscal reforma administrativa del sisteshyma tributario- destinadas a centrar la actividad econoacutemica alrededor del mercado
Como ocurrioacute en otros paiacuteses que aplicaron programas similares de ajusshyte y estabilizacioacuten econoacutemica los resultados iniciales de esas medidas posibishylitaron el control de la inflacioacuten y un fuerte crecimiento del PBI el incremenshyto de la productividad del empleo y el aumento de los recursos fiscales con una disminucioacuten considerable de la pobreza y mejoras importantes en los niveles de distribucioacuten del ingreso que favorecieron especialmente a los esshytratos sociales medios y maacutes bajos
Entre 1991 y 1994 el PBI crecioacute 23 se incrementoacute el empleo en un 4 y la pobreza disminuyoacute del 25 al 17 En ese mismo periacuteodo la inflacioacuten cayoacute desde el 1000 anual alcanzado en 1989 al 3 Aun cuando la buena perfoshymanee de la economiacutea y particularmente el control de la inflacioacuten repercutieshy
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ron favorablemente en mejorar la situacioacuten del mercado laboral y los niveles de pobreza el comportamiento posterior de estos indicadores como resultado de la caiacuteda del crecimiento del PBI provocada por impacto del efecto tequila puso raacutepidamente de manifiesto los graves problemas estructurales del mercashydo de trabajo del paiacutes y las insuficiencias de las poliacuteticas adoptadas para solushycionarlos Durante 1995 en pleno efecto tequila el PBI cayoacute un 44 el desemshypleo crecioacute hasta alcanzar niveles del 18 sin precedentes histoacutericos en el paiacutes la pobreza volvioacute nuevamente a aumentar afectando a los hogares de las capas medias y bajas con la caiacuteda de los ingresos familiares el incremento de la precariedad y de la desocupacioacuten particularmente de losjefes de hogar y de los joacutevenes que procuran acceder al empleo para compensar el deterioro en los ingresos de los hogares (TokmanV 1996 Becaria y Lopez1996)
Como resultado de esa situacioacuten el panorama social de los noventa exshypresa la conflictividad propia de una eacutepoca de cambio que arrastra un comshyprometido y prolongado deacuteficit estructural
Por un lado es el resultado de las tendencias que desde hace maacutes de una deacutecada operan en la desarticulacioacuten del orden social construido a partir del modelo de industrializacioacuten anterior Por otro lado expresa los impactos sociales de las poliacuteticas de reconversioacuten econoacutemica y de reforma del Estado aplicadas en forma maacutes reciente para inaugurar la transicioacuten a una econoshymiacutea de mercado abierto
La combinacioacuten de estos factores ha colocado en la superficie de la socieshydad las fracturas y los reacomodamientos de las distintas clases y grupos soshyciales afectados diferencialmente por esos procesos seguacuten las caracteriacutesticas de su posicionamiento social y sus capacidades para adaptarse favorablemenshyte a los cambios producidos
Esta situacioacuten parece estar dando curso a la configuracioacuten de una socieshydad compleja y heterogeacutenea con fuertes tendencias a la desigualdad a la generacioacuten de nuevas formas de pobreza ya la diferenciacioacuten social econoacuteshymica y cultural de distintos grupos y sectores
Un elemento central para captar la loacutegica de esos procesos son los camshybios que se vienen produciendo en el mercado de trabajo afectado por grashyves desajustes en los niveles y condiciones del empleo por el efecto combinashydo de las poliacuteticas de modernizacioacuten y las distorsiones acumuladas en deacutecashydas anteriores en su composicioacuten y funcionamiento
Entre esos cambios se pueden destacar como los mas relevantes El consishyderable aumento del volumen de la fuerza de trabajo particularmente en el aacuterea del Gran Buenos Aires y el crecimiento del desempleo abierto y el sushybempleo
Por una parte el incremento de las tasas de actividad de la poblacioacuten que elevoacute la oferta de empleo a niveles superiores a los registrados anteriorshymente en el mercado ocupacional fue en gran parte protagonizado por el
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segmento femenino que buscoacute compensar la peacuterdida de ingresos ocasionashyda por el desempleo de los jefes de hogar varones Por otra parte el crecishymiento de los niveles de subutilizacioacuten laboral por desempleo abierto y sushybempleo es el resultado de la combinacioacuten de diferentes factores entre los que se cuentan el incremento ya sentildealado de la oferta de trabajo a la que se agregoacute la peacuterdida de puestos de trabajo por efecto de la apertura econoacutemica en los establecimientos medianos y maacutes chicos y por los programas de racioshynalizacioacuten y ajuste aplicados por las empresas privatizadas y algunos organisshymos del sector puacuteblico
Paralelamente los programas de reconversioacuten productiva aplicados por las empresas maacutes grandes para incrementar la productividad a partir de la modernizacioacuten tecnoloacutegica con poca expansioacuten de los planteles laborales --debido entre otros aspectos al incremento del precio relativo de la mano de obra y a la rigidez de la legislacioacuten laboral para alentar la creacioacuten de empleos- fueron factores que en su conjunto limitaron fuertemente la cashypacidad de la economiacutea para generar los empleos necesarios para absorver el crecimiento de la oferta y compensar la peacuterdidas de los puestos de trabajo provocados por las poliacuteticas aplicadas (Min Trabajo 1996 Becaria1996)
Sumadas a esta combinacioacuten de factores la estabilizacioacuten de la econoshymiacutea tuvo como efecto transparentar los graves problemas ocupacionales acumulados a lo largo de maacutes de una deacutecada en el mercado de trabajo y en alguna medida ocultos o postergados en su resolucioacuten por el espejismo inflacionario
Muchos de estos problemas como el desempleo oculto el sobrempleo puacuteblico y en el sector privado la obsolescencia de calificaciones laborales entre otros emergieron raacutepidamente a la superficie por efectos de las medishydas de control de la inflacioacuten incrementando fuertemente los niveles de crecimiento del desempleo abierto y del subempleo (SIEMPRO 1996)
Adicionalmente las medidas adoptadas para la desregulacioacuten del mercashydo laboral han colaborado en ampliar las diferenciaciones por ingresos y condiciones laborales seguacuten la productividad del puesto de trabajo en la rama el sector la calificacioacuten o el tamantildeo de establecimiento ampliando la brecha que separa a los ocupados seguacuten las condiciones y caracteriacutesticas de su insercioacuten laboral
El conjunto de estas condiciones de funcionamiento del mercado laboshyral han favorecido el crecimiento del trabajo eventual y la precarizacioacuten del empleo para un amplio sector de ocupados En ese mismo orden los cambios en los perfiles de la demanda han tenido como efecto profundizar los liacutemites que dividen y separan a la poblacioacuten ocupada de la no ocupada seguacuten sus atributos personales de edad sexo educacioacuten calificaciones y capital social ampliando las barreras que limitan el acceso al empleo a los maacutes pobres y menos calificados
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Considerando esas situaciones los procesos que afectan las condiciones de participacioacuten en el mercado de trabajo han afectado en forma directa el perfil de la estructura social habida cuenta la iacutentima correspondencia exisshytente entre las caracteriacutesticas de la insercioacuten de la poblacioacuten en las actividashydes econoacutemicas y su posicioacuten en la estructura social
Como es sabido para la gran mayoriacutea de la poblacioacuten el empleo co nstishytuye la principal fuente de ingresos y representa el viacutenculo prioritario de pertenencia y participaci oacuten en el colectivo social A partir de esa caracteriacutesshytica la insercioacuten ocupacional se constituye en la base de los viacutenculos que forman la trama del tejido social y definen su fortaleza integradora (Alvashyrez F 1995 Castel 1995)
Para esa gran mayoriacutea las caracteriacutesticas dc la insercioacuten ocupacional deshyterminan la naturaleza y condiciones del posicionamiento social las posibilishydades de satisfaccioacuten de necesidades esenciales y de participacioacuten social y poliacutetica en la vida ciudadana Maacutes aun como lo han demostrado diferentes estudios al respecto las condiciones de participacioacuten en la actividad econoacuteshymica influyen decisivamente en la estructura y composicioacuten de los hogares y determinan las caracteriacutesticas que asumen la evolucioacuten de los ciclos vitales de sus miembros (Ponce A 1985)
Por esas razones la degradacioacuten de los viacutenculos laborales de la poblacioacuten cuestiona seriamente la capacidad integradora de la sociedad y pueden dar origen a procesos de disolucioacuten o ruptura del tejido social que generalmente pueden desembocar en la exclusioacuten o separacioacuten de los grupos o sectores afectados por esas condiciones
Graacutefico 1
Productividad
Integracioacuten Vulnerabilidad
Nuacutecleo duro de -+shy shy
investigacioacuten
Nuacutecleo ~--- duro de
exclusioacuten
bull Alta Intensidad
bull Media intensidad
O Baja intensidad
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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miento que motorizaron la fragmentacioacuten de la oferta y la segmentacioacuten de los mercados ocupacionales (Becaria L Orsati A 1985 Palomino H 1985 Cortez R 1992)
Como resultado de estas condiciones se resintieron fuertemente los sershyvicios sociales y la redistribucioacuten social ejercida por el Estado financiados en su mayor parte por aportes patronales y las contribuciones de la masa salashyrial Los sistemas de seguridad social -salud yjubilaciones- fueron afectashydos estructuralmente en su capacidad operativa por la fuerte evasioacuten de los empresarios sobre las contribuciones del salario por la disminucioacuten del nuacuteshymero de aportantes y la caiacuteda de los ingresos del trabajo (Marshall A 1988)
La suma de estos factores provocaron la crisis de las instituciones del Estado Benefactor y el retiro progresivo del Estado de sus funciones nivelashydoras con sus efectos en el deterioro generalizado de las condiciones de vida de la poblacioacuten y la ampliacioacuten ydiversificacioacuten de las situaciones de pobreza y desestructuracioacuten social
Como efecto de estos procesos se acentuaron las diferencias entre los distintos grupos sociales profundizando las desigualdades en el acceso al empleo a los ingresos y a la seguridad social modificando la estructura soshycial con corrimientos hacia los extremos de diferentes grupos y sectores la fragmentacioacuten de las capas medias y bajas y el empobrecimiento generalizashydo de la poblacioacuten (Minujiacuten A 1992)
La situacioacuten social en los noventa
En los noventa Argentina inicioacute la transformacioacuten de su economiacutea con la aplicacioacuten de un conjunto de medidas -privatizacioacuten de las empresas puacuteblicas apertura de la economiacutea liberacioacuten de los precios de los diferenshytes mercados ajuste y saneamiento fiscal reforma administrativa del sisteshyma tributario- destinadas a centrar la actividad econoacutemica alrededor del mercado
Como ocurrioacute en otros paiacuteses que aplicaron programas similares de ajusshyte y estabilizacioacuten econoacutemica los resultados iniciales de esas medidas posibishylitaron el control de la inflacioacuten y un fuerte crecimiento del PBI el incremenshyto de la productividad del empleo y el aumento de los recursos fiscales con una disminucioacuten considerable de la pobreza y mejoras importantes en los niveles de distribucioacuten del ingreso que favorecieron especialmente a los esshytratos sociales medios y maacutes bajos
Entre 1991 y 1994 el PBI crecioacute 23 se incrementoacute el empleo en un 4 y la pobreza disminuyoacute del 25 al 17 En ese mismo periacuteodo la inflacioacuten cayoacute desde el 1000 anual alcanzado en 1989 al 3 Aun cuando la buena perfoshymanee de la economiacutea y particularmente el control de la inflacioacuten repercutieshy
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ron favorablemente en mejorar la situacioacuten del mercado laboral y los niveles de pobreza el comportamiento posterior de estos indicadores como resultado de la caiacuteda del crecimiento del PBI provocada por impacto del efecto tequila puso raacutepidamente de manifiesto los graves problemas estructurales del mercashydo de trabajo del paiacutes y las insuficiencias de las poliacuteticas adoptadas para solushycionarlos Durante 1995 en pleno efecto tequila el PBI cayoacute un 44 el desemshypleo crecioacute hasta alcanzar niveles del 18 sin precedentes histoacutericos en el paiacutes la pobreza volvioacute nuevamente a aumentar afectando a los hogares de las capas medias y bajas con la caiacuteda de los ingresos familiares el incremento de la precariedad y de la desocupacioacuten particularmente de losjefes de hogar y de los joacutevenes que procuran acceder al empleo para compensar el deterioro en los ingresos de los hogares (TokmanV 1996 Becaria y Lopez1996)
Como resultado de esa situacioacuten el panorama social de los noventa exshypresa la conflictividad propia de una eacutepoca de cambio que arrastra un comshyprometido y prolongado deacuteficit estructural
Por un lado es el resultado de las tendencias que desde hace maacutes de una deacutecada operan en la desarticulacioacuten del orden social construido a partir del modelo de industrializacioacuten anterior Por otro lado expresa los impactos sociales de las poliacuteticas de reconversioacuten econoacutemica y de reforma del Estado aplicadas en forma maacutes reciente para inaugurar la transicioacuten a una econoshymiacutea de mercado abierto
La combinacioacuten de estos factores ha colocado en la superficie de la socieshydad las fracturas y los reacomodamientos de las distintas clases y grupos soshyciales afectados diferencialmente por esos procesos seguacuten las caracteriacutesticas de su posicionamiento social y sus capacidades para adaptarse favorablemenshyte a los cambios producidos
Esta situacioacuten parece estar dando curso a la configuracioacuten de una socieshydad compleja y heterogeacutenea con fuertes tendencias a la desigualdad a la generacioacuten de nuevas formas de pobreza ya la diferenciacioacuten social econoacuteshymica y cultural de distintos grupos y sectores
Un elemento central para captar la loacutegica de esos procesos son los camshybios que se vienen produciendo en el mercado de trabajo afectado por grashyves desajustes en los niveles y condiciones del empleo por el efecto combinashydo de las poliacuteticas de modernizacioacuten y las distorsiones acumuladas en deacutecashydas anteriores en su composicioacuten y funcionamiento
Entre esos cambios se pueden destacar como los mas relevantes El consishyderable aumento del volumen de la fuerza de trabajo particularmente en el aacuterea del Gran Buenos Aires y el crecimiento del desempleo abierto y el sushybempleo
Por una parte el incremento de las tasas de actividad de la poblacioacuten que elevoacute la oferta de empleo a niveles superiores a los registrados anteriorshymente en el mercado ocupacional fue en gran parte protagonizado por el
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segmento femenino que buscoacute compensar la peacuterdida de ingresos ocasionashyda por el desempleo de los jefes de hogar varones Por otra parte el crecishymiento de los niveles de subutilizacioacuten laboral por desempleo abierto y sushybempleo es el resultado de la combinacioacuten de diferentes factores entre los que se cuentan el incremento ya sentildealado de la oferta de trabajo a la que se agregoacute la peacuterdida de puestos de trabajo por efecto de la apertura econoacutemica en los establecimientos medianos y maacutes chicos y por los programas de racioshynalizacioacuten y ajuste aplicados por las empresas privatizadas y algunos organisshymos del sector puacuteblico
Paralelamente los programas de reconversioacuten productiva aplicados por las empresas maacutes grandes para incrementar la productividad a partir de la modernizacioacuten tecnoloacutegica con poca expansioacuten de los planteles laborales --debido entre otros aspectos al incremento del precio relativo de la mano de obra y a la rigidez de la legislacioacuten laboral para alentar la creacioacuten de empleos- fueron factores que en su conjunto limitaron fuertemente la cashypacidad de la economiacutea para generar los empleos necesarios para absorver el crecimiento de la oferta y compensar la peacuterdidas de los puestos de trabajo provocados por las poliacuteticas aplicadas (Min Trabajo 1996 Becaria1996)
Sumadas a esta combinacioacuten de factores la estabilizacioacuten de la econoshymiacutea tuvo como efecto transparentar los graves problemas ocupacionales acumulados a lo largo de maacutes de una deacutecada en el mercado de trabajo y en alguna medida ocultos o postergados en su resolucioacuten por el espejismo inflacionario
Muchos de estos problemas como el desempleo oculto el sobrempleo puacuteblico y en el sector privado la obsolescencia de calificaciones laborales entre otros emergieron raacutepidamente a la superficie por efectos de las medishydas de control de la inflacioacuten incrementando fuertemente los niveles de crecimiento del desempleo abierto y del subempleo (SIEMPRO 1996)
Adicionalmente las medidas adoptadas para la desregulacioacuten del mercashydo laboral han colaborado en ampliar las diferenciaciones por ingresos y condiciones laborales seguacuten la productividad del puesto de trabajo en la rama el sector la calificacioacuten o el tamantildeo de establecimiento ampliando la brecha que separa a los ocupados seguacuten las condiciones y caracteriacutesticas de su insercioacuten laboral
El conjunto de estas condiciones de funcionamiento del mercado laboshyral han favorecido el crecimiento del trabajo eventual y la precarizacioacuten del empleo para un amplio sector de ocupados En ese mismo orden los cambios en los perfiles de la demanda han tenido como efecto profundizar los liacutemites que dividen y separan a la poblacioacuten ocupada de la no ocupada seguacuten sus atributos personales de edad sexo educacioacuten calificaciones y capital social ampliando las barreras que limitan el acceso al empleo a los maacutes pobres y menos calificados
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Considerando esas situaciones los procesos que afectan las condiciones de participacioacuten en el mercado de trabajo han afectado en forma directa el perfil de la estructura social habida cuenta la iacutentima correspondencia exisshytente entre las caracteriacutesticas de la insercioacuten de la poblacioacuten en las actividashydes econoacutemicas y su posicioacuten en la estructura social
Como es sabido para la gran mayoriacutea de la poblacioacuten el empleo co nstishytuye la principal fuente de ingresos y representa el viacutenculo prioritario de pertenencia y participaci oacuten en el colectivo social A partir de esa caracteriacutesshytica la insercioacuten ocupacional se constituye en la base de los viacutenculos que forman la trama del tejido social y definen su fortaleza integradora (Alvashyrez F 1995 Castel 1995)
Para esa gran mayoriacutea las caracteriacutesticas dc la insercioacuten ocupacional deshyterminan la naturaleza y condiciones del posicionamiento social las posibilishydades de satisfaccioacuten de necesidades esenciales y de participacioacuten social y poliacutetica en la vida ciudadana Maacutes aun como lo han demostrado diferentes estudios al respecto las condiciones de participacioacuten en la actividad econoacuteshymica influyen decisivamente en la estructura y composicioacuten de los hogares y determinan las caracteriacutesticas que asumen la evolucioacuten de los ciclos vitales de sus miembros (Ponce A 1985)
Por esas razones la degradacioacuten de los viacutenculos laborales de la poblacioacuten cuestiona seriamente la capacidad integradora de la sociedad y pueden dar origen a procesos de disolucioacuten o ruptura del tejido social que generalmente pueden desembocar en la exclusioacuten o separacioacuten de los grupos o sectores afectados por esas condiciones
Graacutefico 1
Productividad
Integracioacuten Vulnerabilidad
Nuacutecleo duro de -+shy shy
investigacioacuten
Nuacutecleo ~--- duro de
exclusioacuten
bull Alta Intensidad
bull Media intensidad
O Baja intensidad
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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ron favorablemente en mejorar la situacioacuten del mercado laboral y los niveles de pobreza el comportamiento posterior de estos indicadores como resultado de la caiacuteda del crecimiento del PBI provocada por impacto del efecto tequila puso raacutepidamente de manifiesto los graves problemas estructurales del mercashydo de trabajo del paiacutes y las insuficiencias de las poliacuteticas adoptadas para solushycionarlos Durante 1995 en pleno efecto tequila el PBI cayoacute un 44 el desemshypleo crecioacute hasta alcanzar niveles del 18 sin precedentes histoacutericos en el paiacutes la pobreza volvioacute nuevamente a aumentar afectando a los hogares de las capas medias y bajas con la caiacuteda de los ingresos familiares el incremento de la precariedad y de la desocupacioacuten particularmente de losjefes de hogar y de los joacutevenes que procuran acceder al empleo para compensar el deterioro en los ingresos de los hogares (TokmanV 1996 Becaria y Lopez1996)
Como resultado de esa situacioacuten el panorama social de los noventa exshypresa la conflictividad propia de una eacutepoca de cambio que arrastra un comshyprometido y prolongado deacuteficit estructural
Por un lado es el resultado de las tendencias que desde hace maacutes de una deacutecada operan en la desarticulacioacuten del orden social construido a partir del modelo de industrializacioacuten anterior Por otro lado expresa los impactos sociales de las poliacuteticas de reconversioacuten econoacutemica y de reforma del Estado aplicadas en forma maacutes reciente para inaugurar la transicioacuten a una econoshymiacutea de mercado abierto
La combinacioacuten de estos factores ha colocado en la superficie de la socieshydad las fracturas y los reacomodamientos de las distintas clases y grupos soshyciales afectados diferencialmente por esos procesos seguacuten las caracteriacutesticas de su posicionamiento social y sus capacidades para adaptarse favorablemenshyte a los cambios producidos
Esta situacioacuten parece estar dando curso a la configuracioacuten de una socieshydad compleja y heterogeacutenea con fuertes tendencias a la desigualdad a la generacioacuten de nuevas formas de pobreza ya la diferenciacioacuten social econoacuteshymica y cultural de distintos grupos y sectores
Un elemento central para captar la loacutegica de esos procesos son los camshybios que se vienen produciendo en el mercado de trabajo afectado por grashyves desajustes en los niveles y condiciones del empleo por el efecto combinashydo de las poliacuteticas de modernizacioacuten y las distorsiones acumuladas en deacutecashydas anteriores en su composicioacuten y funcionamiento
Entre esos cambios se pueden destacar como los mas relevantes El consishyderable aumento del volumen de la fuerza de trabajo particularmente en el aacuterea del Gran Buenos Aires y el crecimiento del desempleo abierto y el sushybempleo
Por una parte el incremento de las tasas de actividad de la poblacioacuten que elevoacute la oferta de empleo a niveles superiores a los registrados anteriorshymente en el mercado ocupacional fue en gran parte protagonizado por el
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segmento femenino que buscoacute compensar la peacuterdida de ingresos ocasionashyda por el desempleo de los jefes de hogar varones Por otra parte el crecishymiento de los niveles de subutilizacioacuten laboral por desempleo abierto y sushybempleo es el resultado de la combinacioacuten de diferentes factores entre los que se cuentan el incremento ya sentildealado de la oferta de trabajo a la que se agregoacute la peacuterdida de puestos de trabajo por efecto de la apertura econoacutemica en los establecimientos medianos y maacutes chicos y por los programas de racioshynalizacioacuten y ajuste aplicados por las empresas privatizadas y algunos organisshymos del sector puacuteblico
Paralelamente los programas de reconversioacuten productiva aplicados por las empresas maacutes grandes para incrementar la productividad a partir de la modernizacioacuten tecnoloacutegica con poca expansioacuten de los planteles laborales --debido entre otros aspectos al incremento del precio relativo de la mano de obra y a la rigidez de la legislacioacuten laboral para alentar la creacioacuten de empleos- fueron factores que en su conjunto limitaron fuertemente la cashypacidad de la economiacutea para generar los empleos necesarios para absorver el crecimiento de la oferta y compensar la peacuterdidas de los puestos de trabajo provocados por las poliacuteticas aplicadas (Min Trabajo 1996 Becaria1996)
Sumadas a esta combinacioacuten de factores la estabilizacioacuten de la econoshymiacutea tuvo como efecto transparentar los graves problemas ocupacionales acumulados a lo largo de maacutes de una deacutecada en el mercado de trabajo y en alguna medida ocultos o postergados en su resolucioacuten por el espejismo inflacionario
Muchos de estos problemas como el desempleo oculto el sobrempleo puacuteblico y en el sector privado la obsolescencia de calificaciones laborales entre otros emergieron raacutepidamente a la superficie por efectos de las medishydas de control de la inflacioacuten incrementando fuertemente los niveles de crecimiento del desempleo abierto y del subempleo (SIEMPRO 1996)
Adicionalmente las medidas adoptadas para la desregulacioacuten del mercashydo laboral han colaborado en ampliar las diferenciaciones por ingresos y condiciones laborales seguacuten la productividad del puesto de trabajo en la rama el sector la calificacioacuten o el tamantildeo de establecimiento ampliando la brecha que separa a los ocupados seguacuten las condiciones y caracteriacutesticas de su insercioacuten laboral
El conjunto de estas condiciones de funcionamiento del mercado laboshyral han favorecido el crecimiento del trabajo eventual y la precarizacioacuten del empleo para un amplio sector de ocupados En ese mismo orden los cambios en los perfiles de la demanda han tenido como efecto profundizar los liacutemites que dividen y separan a la poblacioacuten ocupada de la no ocupada seguacuten sus atributos personales de edad sexo educacioacuten calificaciones y capital social ampliando las barreras que limitan el acceso al empleo a los maacutes pobres y menos calificados
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Considerando esas situaciones los procesos que afectan las condiciones de participacioacuten en el mercado de trabajo han afectado en forma directa el perfil de la estructura social habida cuenta la iacutentima correspondencia exisshytente entre las caracteriacutesticas de la insercioacuten de la poblacioacuten en las actividashydes econoacutemicas y su posicioacuten en la estructura social
Como es sabido para la gran mayoriacutea de la poblacioacuten el empleo co nstishytuye la principal fuente de ingresos y representa el viacutenculo prioritario de pertenencia y participaci oacuten en el colectivo social A partir de esa caracteriacutesshytica la insercioacuten ocupacional se constituye en la base de los viacutenculos que forman la trama del tejido social y definen su fortaleza integradora (Alvashyrez F 1995 Castel 1995)
Para esa gran mayoriacutea las caracteriacutesticas dc la insercioacuten ocupacional deshyterminan la naturaleza y condiciones del posicionamiento social las posibilishydades de satisfaccioacuten de necesidades esenciales y de participacioacuten social y poliacutetica en la vida ciudadana Maacutes aun como lo han demostrado diferentes estudios al respecto las condiciones de participacioacuten en la actividad econoacuteshymica influyen decisivamente en la estructura y composicioacuten de los hogares y determinan las caracteriacutesticas que asumen la evolucioacuten de los ciclos vitales de sus miembros (Ponce A 1985)
Por esas razones la degradacioacuten de los viacutenculos laborales de la poblacioacuten cuestiona seriamente la capacidad integradora de la sociedad y pueden dar origen a procesos de disolucioacuten o ruptura del tejido social que generalmente pueden desembocar en la exclusioacuten o separacioacuten de los grupos o sectores afectados por esas condiciones
Graacutefico 1
Productividad
Integracioacuten Vulnerabilidad
Nuacutecleo duro de -+shy shy
investigacioacuten
Nuacutecleo ~--- duro de
exclusioacuten
bull Alta Intensidad
bull Media intensidad
O Baja intensidad
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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segmento femenino que buscoacute compensar la peacuterdida de ingresos ocasionashyda por el desempleo de los jefes de hogar varones Por otra parte el crecishymiento de los niveles de subutilizacioacuten laboral por desempleo abierto y sushybempleo es el resultado de la combinacioacuten de diferentes factores entre los que se cuentan el incremento ya sentildealado de la oferta de trabajo a la que se agregoacute la peacuterdida de puestos de trabajo por efecto de la apertura econoacutemica en los establecimientos medianos y maacutes chicos y por los programas de racioshynalizacioacuten y ajuste aplicados por las empresas privatizadas y algunos organisshymos del sector puacuteblico
Paralelamente los programas de reconversioacuten productiva aplicados por las empresas maacutes grandes para incrementar la productividad a partir de la modernizacioacuten tecnoloacutegica con poca expansioacuten de los planteles laborales --debido entre otros aspectos al incremento del precio relativo de la mano de obra y a la rigidez de la legislacioacuten laboral para alentar la creacioacuten de empleos- fueron factores que en su conjunto limitaron fuertemente la cashypacidad de la economiacutea para generar los empleos necesarios para absorver el crecimiento de la oferta y compensar la peacuterdidas de los puestos de trabajo provocados por las poliacuteticas aplicadas (Min Trabajo 1996 Becaria1996)
Sumadas a esta combinacioacuten de factores la estabilizacioacuten de la econoshymiacutea tuvo como efecto transparentar los graves problemas ocupacionales acumulados a lo largo de maacutes de una deacutecada en el mercado de trabajo y en alguna medida ocultos o postergados en su resolucioacuten por el espejismo inflacionario
Muchos de estos problemas como el desempleo oculto el sobrempleo puacuteblico y en el sector privado la obsolescencia de calificaciones laborales entre otros emergieron raacutepidamente a la superficie por efectos de las medishydas de control de la inflacioacuten incrementando fuertemente los niveles de crecimiento del desempleo abierto y del subempleo (SIEMPRO 1996)
Adicionalmente las medidas adoptadas para la desregulacioacuten del mercashydo laboral han colaborado en ampliar las diferenciaciones por ingresos y condiciones laborales seguacuten la productividad del puesto de trabajo en la rama el sector la calificacioacuten o el tamantildeo de establecimiento ampliando la brecha que separa a los ocupados seguacuten las condiciones y caracteriacutesticas de su insercioacuten laboral
El conjunto de estas condiciones de funcionamiento del mercado laboshyral han favorecido el crecimiento del trabajo eventual y la precarizacioacuten del empleo para un amplio sector de ocupados En ese mismo orden los cambios en los perfiles de la demanda han tenido como efecto profundizar los liacutemites que dividen y separan a la poblacioacuten ocupada de la no ocupada seguacuten sus atributos personales de edad sexo educacioacuten calificaciones y capital social ampliando las barreras que limitan el acceso al empleo a los maacutes pobres y menos calificados
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Considerando esas situaciones los procesos que afectan las condiciones de participacioacuten en el mercado de trabajo han afectado en forma directa el perfil de la estructura social habida cuenta la iacutentima correspondencia exisshytente entre las caracteriacutesticas de la insercioacuten de la poblacioacuten en las actividashydes econoacutemicas y su posicioacuten en la estructura social
Como es sabido para la gran mayoriacutea de la poblacioacuten el empleo co nstishytuye la principal fuente de ingresos y representa el viacutenculo prioritario de pertenencia y participaci oacuten en el colectivo social A partir de esa caracteriacutesshytica la insercioacuten ocupacional se constituye en la base de los viacutenculos que forman la trama del tejido social y definen su fortaleza integradora (Alvashyrez F 1995 Castel 1995)
Para esa gran mayoriacutea las caracteriacutesticas dc la insercioacuten ocupacional deshyterminan la naturaleza y condiciones del posicionamiento social las posibilishydades de satisfaccioacuten de necesidades esenciales y de participacioacuten social y poliacutetica en la vida ciudadana Maacutes aun como lo han demostrado diferentes estudios al respecto las condiciones de participacioacuten en la actividad econoacuteshymica influyen decisivamente en la estructura y composicioacuten de los hogares y determinan las caracteriacutesticas que asumen la evolucioacuten de los ciclos vitales de sus miembros (Ponce A 1985)
Por esas razones la degradacioacuten de los viacutenculos laborales de la poblacioacuten cuestiona seriamente la capacidad integradora de la sociedad y pueden dar origen a procesos de disolucioacuten o ruptura del tejido social que generalmente pueden desembocar en la exclusioacuten o separacioacuten de los grupos o sectores afectados por esas condiciones
Graacutefico 1
Productividad
Integracioacuten Vulnerabilidad
Nuacutecleo duro de -+shy shy
investigacioacuten
Nuacutecleo ~--- duro de
exclusioacuten
bull Alta Intensidad
bull Media intensidad
O Baja intensidad
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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Considerando esas situaciones los procesos que afectan las condiciones de participacioacuten en el mercado de trabajo han afectado en forma directa el perfil de la estructura social habida cuenta la iacutentima correspondencia exisshytente entre las caracteriacutesticas de la insercioacuten de la poblacioacuten en las actividashydes econoacutemicas y su posicioacuten en la estructura social
Como es sabido para la gran mayoriacutea de la poblacioacuten el empleo co nstishytuye la principal fuente de ingresos y representa el viacutenculo prioritario de pertenencia y participaci oacuten en el colectivo social A partir de esa caracteriacutesshytica la insercioacuten ocupacional se constituye en la base de los viacutenculos que forman la trama del tejido social y definen su fortaleza integradora (Alvashyrez F 1995 Castel 1995)
Para esa gran mayoriacutea las caracteriacutesticas dc la insercioacuten ocupacional deshyterminan la naturaleza y condiciones del posicionamiento social las posibilishydades de satisfaccioacuten de necesidades esenciales y de participacioacuten social y poliacutetica en la vida ciudadana Maacutes aun como lo han demostrado diferentes estudios al respecto las condiciones de participacioacuten en la actividad econoacuteshymica influyen decisivamente en la estructura y composicioacuten de los hogares y determinan las caracteriacutesticas que asumen la evolucioacuten de los ciclos vitales de sus miembros (Ponce A 1985)
Por esas razones la degradacioacuten de los viacutenculos laborales de la poblacioacuten cuestiona seriamente la capacidad integradora de la sociedad y pueden dar origen a procesos de disolucioacuten o ruptura del tejido social que generalmente pueden desembocar en la exclusioacuten o separacioacuten de los grupos o sectores afectados por esas condiciones
Graacutefico 1
Productividad
Integracioacuten Vulnerabilidad
Nuacutecleo duro de -+shy shy
investigacioacuten
Nuacutecleo ~--- duro de
exclusioacuten
bull Alta Intensidad
bull Media intensidad
O Baja intensidad
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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iquestHacia una sociedad dual
Argentina al igual que muchos otros paiacuteses del continente ha definido el camino para la modernizacioacuten de su economiacutea poniendo al Mercado como eje articulador del funcionamiento del sistema econoacutemico y de la producshycioacuten de riqueza En un mundo que marcha aceleradamente a la globalizashycioacuten de la sociedad y los mercados el paiacutes enfrenta el reto de definir una nueva articulacioacuten en una economiacutea mundial dominada por la alta productishyvidad y la competencia
Aceptar el desafiacuteo supone afrontar los riesgos y ventajas que impone la participacioacuten en el nuevo paradigma social y productivo Este ha desesshytructurado las formas habituales de producir y las condiciones de particishypacioacuten de la poblacioacuten en las actividades econoacutemicas imponiendo ritmos destrezas y calificaciones cada vez maacutes selectivas que amenazan laquodejar afueraraquo a amplios sectores de la poblacioacuten no preparados para adecuarse a esas praacutecticas
La nueva productividad y los sistemas de coacutedigos transacciones y valores construidos en su entorno han establecido un hiato de diferenciacioacuten en el sistema productivo global que divide y separa a la poblacioacuten y a las empresas articuladas a los nuacutecleos de productividad internacionalizada de aquellas otras empresas y sectores de la poblacioacuten que permanecen al margen de los nuacutecleos de productividad modernizadora por incompetencias o limitacioshynes a veces estructurales
Como resultado de estos procesos se empiezan a perfilar en la estructushyra social dos esferas diferenciadas de integracioacuten de la poblacioacuten separadas por la calidad y fortaleza de los viacutenculos de participacioacuten de sus miembros tanto en la actividad productiva como en los sistemas de integracioacuten social poliacutetica y cultural
Por un lado las reformas realizadas en el paiacutes para emprender la transishycioacuten a la economiacutea de mercado han generado como anteriormente se sentildeashyloacute nuevas situaciones de vulnerabilidad para un sector creciente de la poblashycioacuten debilitando sus viacutenculos de integracioacuten social y econoacutemica con el colecshytivo social de pertenencia por efecto del deterioro de las condiciones ocupashycionales y de sus posibilidades de acceso al ingreso
Simultaacuteneamente para otro sector importante de la poblacioacuten vincushylado con la esfera de modernidad social y productiva desarrollada al imshypulso de los procesos de rearticulacioacuten de la economiacutea del paiacutes con el mercado internacional las reformas se han traducido en mejoras signifishycativas en su situacioacuten de empleo de ingresos y de condiciones generales de vida en gran medida equiparables a la de los estratos internacionalizashydos de los diferentes paiacuteses
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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Esta situacioacuten que atraviesa separa y fragmenta a las distintas clases grushypos y sectores sociales apunta a configurar una sociedad heterogeacutenea y difeshyrenciada en ciudadanos plenos y ciudadanos de baja intensidad a partir de las condiciones de participacioacuten social de sus miembros en una u otra esfera de integracioacuten
A partir de esas condiciones la sociedad parece funcionar a dos velocidashydes seguacuten se trate de la esfera de la vulnerabilidad o de la de integracioacuten Un sector de la poblacioacuten participa y funciona al ritmo de la productividad intershynacional en la produccioacuten y circulacioacuten de bienes y servicios materiales simboacutelicos y financieros que caracterizan la globalizacioacuten de la sociedad y los mercados A su lado otro sector de la poblacioacuten funciona al ritmo imshypuesto por la baja productividad que caracteriza las actividades que permashynecen al margen de esos procesos
Alrededor de cada una de estas estructuras se configuran sistemas de intereses de valores y creencias que organizan laquoculturasraquo y laquoespaciosraquo difeshyrenciados que definen las distintas formas de vivir producir trabajar y morir de los miembros de una u otra esfera o sector de la sociedad
Con una morfologiacutea social fracturada por el hiato de productividad que las separa en dos esferas de pertenencia diferenciadas por la calidad y fortashyleza de sus viacutenculos integradores se torna necesario redefinir las orientacioshynes y los contenidos de las poliacuteticas de integracioacuten social que deberiacutean aplishycarse para garantizar la construccioacuten de condiciones eficaces de ejercicio de la ciudadaniacutea para toda la poblacioacuten
Un nuevo pacto social
En su momento el sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas construido en clave keynesiana operoacute como un mecanismo privilegiado de integracioacuten social y poliacutetica de la poblacioacuten El desempentildeo relativamente eficaz de sus funciones socialmente niveladoras y redistributivas abrioacute el camino para la construccioacuten de la ciudadaniacutea social ala mayoriacutea de la poblashycioacuten (Cotarelo R 1990)
Los regiacutemenes de salario negociados colectivamente entre patrones y trashybajadores el salario familiar las pensiones de retiro los subsidios de desemshypleo las poliacuteticas educativas y de salud entre otros representaron maacutes allaacute de sus defectos y distorsiones un sistema de mediaciones entre el Mercado y la Sociedad garantizado por el Estado para facilitar a la poblacioacuten el acceso a los bienes sociales entiendo por tales aquellos que laquodefinen su capacidad para funcionar en el sistema socialraquo (A Sen 1985)
Esas instituciones representaron el establecimiento de un sistema de transshy
ferencias entre patrones y trabajadores que actuoacute como resultado y sosteacuten
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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del pacto de gobernabilidad entre el capital y el trabajo posibilitando la legishytimacioacuten social del modelo industrialista
Instaladas en el nuacutecleo central del conflicto social esas instituciones facishylitaron la canalizacioacuten regulada de la pugna de intereses y de la conflictivishydad emergente de la loacutegica de funcionamiento del sistema poniendo liacutemites consensuados al enfrentamiento Como sentildeala E Andersen (1983) la loacutegica regulatoria de las relaciones laborales del laquoEstado Benefactorraquo apuntan a la desmercantilizacioacuten del trabajo sin que ello quiera decir necesariamente su erradicacioacuten como mercanciacutea Sin embargo el grado de avance o retroceso en esa direccioacuten en cada momento o circunstancia expresa las condiciones y posibilidades de las fuerzas del capital y del trabajo para dirimir este conshyflicto en una u otra direccioacuten
En la nueva etapa de desarrollo capitalista -signado por un avance conshysiderable de la ciencia y la teacutecnica aplicada a la produccioacuten por la globalizashycioacuten econoacutemica y el predominio de la loacutegica del mercado-- los avances en la desmercantilizacioacuten del trabajo actuacutean como un liacutemite para el despliegue internacional del capital sometido como estaacute a la loacutegica implacable de la movilidad y la competencia
Estas condiciones han servido parajustificar el desmontaje de sistema de regulaciones laborales encargado de mediar las relaciones entre capital y trashybajo debilitando fuertemente la calidad y fortaleza de los viacutenculos de particishypacioacuten de la poblacioacuten en el empleo yen las actividades econoacutemicas con sus consiguientes efectos en el deterioro de las condiciones de vida de la poblashycioacuten afectada por esos procesos
Por esas razones la crisis del mercado de trabajo y el desmontaje del los sistemas y mecanismos de proteccioacuten y seguridad social son dos aspectos comshyplementarios del mismo proceso de modernizacioacuten productiva que redefine los teacuterminos y condiciones de las relaciones entre el capital y el trabajo que garantizaron la gobernabilidad y desarrollo del modelo industrialista
A partir de esas condiciones las transformaciones del paradigma productishyvo tornan necesario definir y asentar sobre nuevas bases de consenso la gobershynabilidad global del sistema y desarrollar una institucionalidad puacuteblica que sea capaz de contener y regular la complejidad de los conflictos de intereses de los distintos grupos sociales -afectados diferencialmente por la oleada modershynizadora- con principios de equidad yjusticia para toda la poblacioacuten
Ciudadaniacutea y poliacuteticas sociales
Para los claacutesicos de la economiacutea la loacutegica subyacente al modelo de acushymulacioacuten operaba incorporando subordinadamente a la poblacioacuten a su dishynaacutemica de expansioacuten y movimiento Ese proceso determinaba la formacioacuten
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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de mercados de trabajo en los cuales se estableciacutean las condiciones y posibilishydades de incorporacioacuten de la poblacioacuten a las actividades econoacutemicas en funshycioacuten de las necesidades de reproduccioacuten del capital y de las caracteriacutesticas de disponibilidad de la oferta laboral
En ese contexto las instituciones del Estado Benefactor operaban regushylando las pautas y condiciones de la dinaacutemica de insercioacuten suspensioacuten o retiro de la oferta laboral garantizando su reproduccioacuten y disponibilidad permanente para el capital (Gosta Esping Andersen 1990)
En las nuevas condiciones de funcionamiento del sistema econoacutemico el Mercado tiende a operar con una loacutegica excluyente que aparta o deja fuera del mismo a amplios contingentes de la oferta laboral disponible En ese contexto las instituciones del modelo de Estado Benefactor construido en el paiacutes aparecen totalmente insuficientes o incapaces de contrarrestar esa dishynaacutemica excluyente que cuestiona sus propias bases de sostenimiento a parshytir de las alteraciones que le provocan su dependencia de las condiciones de funcionamiento de los mercados laborales
Esta situacioacuten plan tea la necesidad de repensar las claves de organizashycioacuten de un nuevo sistema institucional de poliacuteticas sociales puacuteblicas que sea capaz de evitar las fracturas sociales que provoca la loacutegica excluyente del sistema traducida en desempleo precariedad pobreza y exclusioacuten
Abordar esta tarea remite a revisar el caraacutecter de las relaciones entre el Mercado la Sociedad y el Estado para definir y concertar socialmente aqueshyllos viacutenculos y funcionalidades que en las nuevas condiciones de organizashycioacuten de la sociedad y la economiacutea sean capaces de garantizar los objetivos de justicia y equidad que estaacuten en la base de la legitimidad en las sociedashydes modernas
En tanto la gobernabilidad democraacutetica estaacute directamente asociada a la estabilidad poliacutetica y a las condiciones de integracioacuten socioeconoacutemica de la poblacioacuten y el territorio la democracia la ciudadaniacutea y las poliacuteticas sociales se constituyen en el triacutepode donde se asientan las condiciones de gobernabishylidad de la sociedad y son los que hacen posible neutralizar los procesos disshyrruptivos que pueden producirse por dejar librado lo social a la loacutegica exclushyyente del Mercado
Ademaacutes de las condiciones de heterogenizacioacuten estructural que alimenshytan las desigualdades que hay que corregir tambieacuten la gobernabilidad demoshycraacutetica exige considerar los complejos procesos de diferenciacioacuten de identidashydes que apertura un amplio abanico de pluralidad y diversidades culturales sociales y poliacuteticas que impulsan la constitucioacuten de nuevos actores sociales
Los temas de la juventud las reivindicaciones de geacutenero las demandas de usuarios de servicios y de consumidores de la nintildeez del medio ambiente de minoriacuteas eacutetnicas son entre algunos otros expresiones legiacutetimas de divershysidades que no pueden ignorarse con proposiciones reduccionistas que anushy
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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len la riqueza de los particularismos con riesgo de empobrecer la dinaacutemica cambiante de las sociedades modernas
El reconocimiento de estas situaciones plantea nuevos retos al disentildeo de institucionalidades plurales que sean capaces de contener la diversidad y comshybinar creadoramente poliacuteticas universales para la construccioacuten de ciudadashyniacutea con poliacuteticas focalizadas o especiacuteficas para los distintos colectivos
Para enfrentar esos desafiacuteos la construccioacuten de una sociedad moderna e integrada precisa desarrollar nuevos enfoques para la conceptualizacioacuten de lo puacuteblico y lo privado y avanzar en el redisentildeo de una institucionalidad social y poliacutetica que sea capaz de contener integradoramente a la pluralidad de actores e intereses que constituyen el colectivo social
Con una morfologiacutea social de desigualdad y diferenciaciones compleja y heterogeacutenea y difiacutecilmente reducible a las tradicionales categoriacuteas de anaacutelisis de la estructura social se trata de avanzar en la construccioacuten de un nuevo tipo de Estado en lo social que cuente con la capacidad suficiente para resolshyver conflictos de intereses sectoriales o corporativos subordinaacutendolos al bien comuacuten que establezca las mediaciones institucionales necesarias entre la sociedad y el mercado para garantizar con eficiencia la igualdad de oportushynidades y la justicia distributiva que facilite e impulse la participacioacuten de la poblacioacuten en todos los niveles de decisioacuten y ejecucioacuten de sus intervenciones y que pueda actuar con eficacia y trasparencia en todas aquellas situaciones o circunstancias que pongan en riesgo las posibilidades de satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas de la poblacioacuten
Pero un Estado fuerte y eficiente soacutelo puede tener como soporte una sociedad civil igualmente fuerte e integrada y una sociedad asiacute es condicioacuten necesaria para estabilizar la democracia y hacer posible un desarrollo equitashytivo y sostenible
Planteado en esos teacuterminos en la coyuntura actual del paiacutes la problemaacuteshytica de la integracioacuten social y la justicia distributiva se encuentran directashymente vinculadas a la resolucioacuten de los problemas del trabajo y las posibilidashydes de seguir desempentildeando sus funciones socialmente integradoras
Por un lado las caracteriacutesticas del nuevo ciclo de acumulacioacuten parecen cuestionar las posibilidades efectivas de que pueda seguir operando como el mecanismo principal de acceso al ingreso y de integracioacuten social de la poblashycioacuten Transformado en un bien relativamente escaso en las condiciones acshytuales de funcionamiento del sistema econoacutemico las tendencias de evolucioacuten del mercado laboral amenazan con seguir dejando laquoafueraraquo a importantes grupos de desocupados de sub-ocupados de trabajadores inestables o con insercioacuten intermitente que forman parte de la esfera de laquo vulnerabilidadraquo por su integracioacuten deficiente o precaria
En algunos paiacuteses centrales el reconocimiento de estas tendencias los han llevado a proponer nuevas alternativas o mecanismos no dependientes
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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del trabajo para garantizar la insercioacuten de la poblacioacuten como son por ejemshyplo los casos del laquoingreso ciudadanoraquo o el laquoingreso miacutenimo de insercioacuten aplicados por algunos de ellos
Para nuestro paiacutes estas experiencias aperturan un abanico de posibilidashydes que conviene seguir muy de cerca y evaluar sus posibilidades de ser aplishycadas como nuevos instrumentos de las poliacuteticas de integracioacuten social pero sin que esa apertura se interprete como la aceptacioacuten acnlica de las tesis sobre laquoel fin del trabajoraquo -bastante cuestionadas por las experiencias de las economiacuteas emergentes- y renunciar a que eacuteste pueda seguir siendo un derecho social constitutivo de la ciudadaniacutea y a la obligacioacuten de generar conshydiciones de acceso a empleos adecuados para toda la poblacioacuten
De todas maneras los cambios que se vienen produciendo en las modalishydades y condiciones del empleo y las dificultades para crearlos son los que obligan a pensar en las posibilidades que ofrecen otros mecanismos de inteshygracioacuten que no necesariamente dependan de la situacioacuten ocupacional para garantizar la satisfaccioacuten de las necesidades baacutesicas y el acceso a los derechos de ciudadaniacutea
Como todo parece indicarlo es altamente probable que el trabajo a tiemshypo completo laquopermanente y protegidoraquo crezca muy lentamente y tiendan a prevalecer diferentes formas de trabajos flexibles o eventuales muchas veces sin seguridad ni proteccioacuten Simultaacuteneamente para un amplio sector de la poblacioacuten en condiciones de desventaja por su situacioacuten de pobreza y de baja calificacioacuten sus posibilidades laborales se limitan a ocupaciones del secshytor informal en condiciones altamente deficitarias y con ingresos escasos e intermitentes
Frente a ese panorama lo que se propone es avanzar en el desarrollo de sistemas y mecanismos que se adecuen a la heterogeneidad estructural del mercado laboral garantizando condiciones de seguridad proteccioacuten social e ingresos baacutesicos que funcionen con independencia de las diferentes moshydalidades de insercioacuten
Particularmente en el tema de los ingresos se deberiacutea garantizar un nivel de ingresos baacutesicos y permanentes para todos independiente de la situacioacuten ocupacional Tanto para compensar o complementar los bajos niveles que caracterizan muchas de las ocupaciones de la poblacioacuten mas pobre como para garantizar ingresos baacutesicos en las situaciones de desocupacioacuten
Mas allaacute del desarrollo que puedan alcanzar este tipo de propuestas lo que se ha querido destacar es la importancia de los temas del empleo y los ingresos como nuacutecleo central de la nueva cuestioacuten social y la necesidad de avanzar con audacia en el disentildeo de poliacuteticas sociales imaginativas orientadas a garantizar condiciones plenas de integracioacuten y equidad social para toda la poblacioacuten
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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Economiacutea y sociedad
Planteados en esa perspectiva los problemas de la construccioacuten de una nueva institucionalidad puacuteblica en lo social no pueden resolverse como una cuestioacuten de ingenieriacutea institucional que pase por alto las condicionalidades que imponen la pugna de intereses micro y macro econoacutemicos de los distinshytos grupos y actores sociales -nacionales e internacionales-- que particishypan activamente en el modelaje del orden societal
Como nunca en la historia el avance cientiacutefico-tecnoloacutegico aplicado a la produccioacuten ha dotado a la humanidad de poderes y capacidades sin preceshydentes para la creacioacuten de riquezas y la transformacioacuten del entorno lo que no necesariamente ha significado como ya se demostroacute un avance en la distribucioacuten equitativa ni en la integracioacuten social
En ese marco las condiciones impuestas por el proceso de globalizacioacuten y modernizacioacuten de las economiacuteas han colocado en la agenda social de este fin de siglo la necesidad de discutir el caraacutecter de las relaciones entre la Soshyciedad el Mercado y el Estado para crecer con equidad y convocan al desashyfio de disentildear poliacuteticas de desarrollo que sean capaces de resolver creadorashymente las tensiones que provoca la articulacioacuten necesaria entre la eficiencia econoacutemica y la solidaridad social
NECESIDAD DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PUacuteBLICA y UN SISTEMA INTEGRADO DE POLIacuteTICAS SOCIALES
Resulta evidente que auacuten debemos construir un nuevo modelo de poliacutetishyca social que acompantildee al modelo econoacutemico para evitar llegar a la situashycioacuten social de la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina que en la deacutecada del cincuenta no previeron un sistema de poliacuteticas sociales que acompantildeara sus procesos de acumulacioacuten
A partir de la reforma econoacutemica el paiacutes enfrenta el desafio de construir un nuevo modelo de poliacutetica social que acompantildee al modelo econoacutemico y se instale como mediacioacuten entre la sociedad y el Mercado para garantizar condiciones de equidad yjusticia social para toda la poblacioacuten
En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalishydad puacuteblica donde lo social sea constitutivo del Estado lo que le da sentido y cuyo objetivo central sea la equidad la integracioacuten social la igualdad de oportunidades y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
Un elemento importante a tener en cuenta en la construccioacuten de esta nueva institucionalidad puacuteblica es el fortalecimiento de la autoridad social
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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colocaacutendola en un pie de igualdad con la autoridad econoacutemica Esta autorishydad social es la que deberiacutea conducir y generar las condiciones para el emposhyderamiento de los sectores maacutes vulnerables de la sociedad facilitando la exshypresioacuten de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribucioacuten maacutes equitativa de la riqueza
La nueva institucionalidad puacuteblica exigiraacute desplazarse desde el concepto de gasto social al de inversioacuten social Ello implicaraacute invertir en las personas desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humashyno) yen la reconstitucioacuten de las redes comunitarias para el logro de la inteshygracioacuten social (capital social)
La reforma pendiente tendriacutea que generar un Sistema Integrado de Poshyliacuteticas Sociales cuyas funciones sean
Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para elloshygro de la equidad Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustenshyto a la nueva institucionalizacioacuten Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integrashycioacuten equidad y superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificacioacuten de metas plurianuales
En teacuterminos generales la identidad de un sistema de nuevo estilo reunishyriacutea los siguientes rasgos
Pluralismo y participacioacuten reconociendo a los actores que estaacuten hoy interviniendo en este proceso Estado Sociedad civil Mercado y fashymilia instalando lo puacuteblico en lo privado y lo privado en el Estado Eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestioacuten para lograr maacutexima cobertura accesibilidad y calidad a miacutenimos costos Integralidad superando la nocioacuten de sectores No se trata de hacer eficiente 0 viejo Sino de una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad no soacutelo en sus manifesshytaciones especiacuteficas (vivienda saneamiento educacioacuten etc) reshyemplazando ademaacutes las intervenciones selectivas (mujeres nintildeos joacutevenes) por abordajes familiares Respuesta que deberaacute necesariashymente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralizacioacuten-descentralizacioacuten
El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto es un proceso que requiere de voluntad poliacutetica y de una gran capacidad de negociacioacuten
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad puacuteblica es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestioacuten
Es un proceso a traveacutes del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado puacuteblico La inshyformacioacuten se convierte en un elemento que posibilita la participacioacuten La sociedad civil en fin puede saber queacute se quiere hacer desde el Gobierno y queacute se ha hecho efectivamente El monitoreo y la evaluacioacuten son herramienshytas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento
Asimismo el nuevo modelo de gestioacuten del Estado requiere incorporar en la gestioacuten hoy centrada en los procesos la mirada sobre los resultados y en la construccioacuten de su oferta la perspectiva de la demanda
La esencia de la gestioacuten puacuteblica orientada a resultados es un cambio en la concepcioacuten de funcionamiento del Estado para medir resultados en funshycioacuten de demandas satisfechas y de problemas resueltos En el campo de las poliacuteticas sociales estos resultados remiten al logro de equidad y a la superashycioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
En este proceso la evaluacioacuten es inherente a la loacutegica del nuevo modelo porque articula la gestioacuten con los resultados y a la vez permite transparentar las acciones del Estado para posibilitar el control social
La necesidad de seguimiento y evaluacioacuten permanente de poliacuteticas y proshygramas requiere la institucionalizacioacuten de estos procesos para que efectivashymente alimenten la toma de decisiones poliacuteticas y teacutecnicas Resultan poco uacutetiles aquiacute las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema
Este enfoque obliga a un cambio en la concepcioacuten estrategias y metodoshylogiacuteas del Sistema de Evaluacioacuten donde por un lado el eje pase de las insshytancias tradicionales de evaluacioacuten ex-ante y ex-post a insertarse en la acshycioacuten a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestioacuten un elemento de reflexioacuten y capacitacioacuten fomentando la cultura y rutinas de autoevaluacioacuten y por otro lado instalando como elemento constishytutivo de la evaluacioacuten la perspectiva de los beneficiarios Es decir desde donde estaacute la gente y con la gente
Por otra parte si la reforma pendiente exige empezar de una vez a consishyderar el Gasto Social como Inversioacuten en Capital humano y social y teniendo en cuenta que por lo menos para Argentina representa cerca del 70 del Gasto Puacuteblico se debe reconocer la centralidad la autonomiacutea y la especificishydad de lo social
En este sentido se deberiacutea apuntar a una Contabilidad Social como eje de la Contabilidad Nacional que inserte en los indicadores econoacutemicos la perspectiva de la equidad la integracioacuten y la superacioacuten de la pobreza y la vulnerabilidad social
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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SISTEMA DE INFORMACIOacuteN MONITOREO y EVALUACIOacuteN
DE PROGRAMAS SOCIALES DIRIGIDOS A LA POBLACIOacuteN EN SITUACIOacuteN DE POBREZA EN LA REPUacuteBUCA ARGENTINA
Los diagnoacutesticos realizados en la Argentina sobre los alcances y funcioshynamiento de las poliacuteticas sociales sentildealan varias caracteriacutesticas que pueden resumirse en los siguientes puntos
bull El Gasto Puacuteblico-Social es relativamente alto pero con baja eficienshycia y eficacia global y por tanto no se traduce en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacioacuten
bull Marcada fragmentacioacuten y superposicioacuten institucional programaacutetica y de funciones de planeamiento ejecucioacuten y administracioacuten de reshycursos y programas
bull Inexistencia de una poliacutetica expliacutecita y sistemaacutetica de focalizacioacuten como criterio de asignacioacuten del gasto
bull Carencia de informacioacuten que permita detectar los cambios y las nueshyvas necesidades de la poblacioacuten
bull Debilidad en la formulacioacuten de objetivos con predominio de poliacutetishycas impliacutecitas
bull Funcionamiento inercial en la programacioacuten bull Bajos niveles de participacioacuten de los beneficiarios en la definicioacuten de
las necesidades en la formulacioacuten gestioacuten y evaluacioacuten de programas bull Ausencia de mecanismos e instancias sistemaacuteticas e integradas para
el disentildeo la ejecucioacuten el monitoreo y evaluacioacuten de los programas sociales
bull Debilidades en el gerenciamiento de los programas bull Carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre
las condiciones de vida de la poblacioacuten bull Ausencia de una poliacutetica de formacioacuten de recursos humanos
Frente a la necesidad de revertir esta situacioacuten el Gobierno Nacional creoacute en 1994 la Secretariacutea de Desarrollo Social dependiente de la Presidenshycia de la Nacioacuten cuyo objetivo es generar un Sistema Nacional Integrado de Poliacuteticas Sociales que transforme el modelo de gestioacuten En este contexto y en el marco del proceso de descentralizacioacuten y de redefinir de su relacioacuten con las provincias y los municipios el Gobierno Nacional estaacute encarando esfuerzos tendientes a fortalecer la gestioacuten del Estado mediante
bull La identificacioacuten de los problemas sociales bull La definicioacuten de aacutereas de intervencioacuten y grupos sociales vulnerables
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
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El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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bull El dimensionamiento de la magnitud de las carencias bull La eficientizacioacuten del gasto social bull La mejora en la administracioacuten de los recursos bull El adecuado disentildeo de los programas y bull El monitoreo y la evaluacioacuten de los programas sociales
Para atender a estos propoacutesitos la Secretariacutea de Desarrollo Social generoacute el Sistema de Informaciacuteoacuten Monitoreo y Evaluaciacuteoacuten de Programas Sociales (SIEMshy
PRO) financiado conjuntamente con el BIRF
Desde la creacioacuten de este programa estuvo expliacutecita la necesidad de no divorciar los sistemas de informacioacuten -que dan cuenta de los fenoacutemenos sociales vinculados a la pobreza y vulnerabilidad social de la poblacioacuten- de los procesos de evaluacioacuten de los programas puacuteblicos que deben atender eficaz y eficientemente a esas situaciones Porque es la dinaacutemica integradora de ambos aspectos problemas y soluciones necesidades y respuestas lo que permite dimensionar brechas sociales fijar metas asumir compromisos instishytucionales de caraacutecter puacuteblico y verificar su cumplimiento desde el Estado y desde la propia sociedad
El SIEMPRO favorece la coordinacioacuten de los programas sociales asegura la disponibilidad de la informacioacuten necesaria sobre poblacioacuten vulnerable atenshydida y evaluacutea las condiciones de operacioacuten de los programas sociales dirigishydos a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
El SIEMPRO procura incorporar instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten en los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de poshybreza tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
La Gestioacuten Integral por Resultados de Programas Sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (GIPS) metodologiacutea que el SIEMPRO estaacute aplicando en todo el paiacutes propone articular los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las actividades de los programas para lograr resulshytados en teacuterminos de equidad integracioacuten social y superacioacuten de la pobreza
Estaacute planteada como un proceso permanente desde que se identifica y delimita el problema que da origen al programa hasta que se evaluacutean los impactos que eacuteste generoacute en la poblacioacuten beneficiaria Tiene un caraacutecter integral porque los procesos de planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten son continuos y estaacuten siempre relacionados Al igual que la Planificacioacuten Estrateacuteshygica que le da marco conceptual estaacute organizada en momentos metodoloacutegishycos y no en etapas
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejoshyrar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten que institushycionalice la pregunta acerca de los resultados incorporando la mirada de los
312
beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
313
El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
314
Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
315
La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
316
bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
317
3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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beneficiarios y que genere capacidades para la construccioacuten interinstitucioshynal y participativa
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de algunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Para el cumplimiento de sus objetivos el programa brinda asistencia teacutecshynica capacitacioacuten y fortalecimiento institucional a los organismos gubernashymentales dedicados a operar programas sociales focalizados
Por otra parte el SIEMPRO fomenta la relacioacuten entre Universidades Censhytros de Estudios e Investigacioacuten y Organismos del Estado para vincular el sector acadeacutemico al desarrollo de poliacuteticas sociales
El SIEMPRO cuenta y tiene en gestioacuten convenios de cooperacioacuten yasistenshycia teacutecnica con el INDES BID la CEPAL UNESCO OIT YFLACSO
Estructura del SIEMPRO
El SIEMPRO estaacute estructurado en los siguientes niveles
1 Nivel Nacional a cargo de una UnidadEjecutora Central (UEC)
2 Nivel Provincial a cargo de Unidades Ejecutoras Provinciales (UEPs)
3 Nodos Organizacionales de la Red en los programas destinados a la pobreza de los distintos Ministerios Nacionales
La Unidad Ejecutora Central cuenta con tres Gerencias y una Unidad de Anaacutelisis de Poliacuteticas Sociales
Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten
Esta Gerencia tiene como objetivo establecer un sistema de informacioacuten permanente de la situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad social que permita mejorar la formulacioacuten de los programas existentes identificar nuevas neceshysidades y focalizar las inversiones en la buacutesqueda de una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos La informacioacuten generada estaacute dirigida al nivel poliacutetico y gerencial de la SDS al Gabinete Social Nacional a las aacutereas sociales de los Gobiernos provinciales las ONGs y otras organizaciones de la comunidad
313
El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
315
La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
316
bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
317
3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
318
El SIEMPRO ademaacutes de procesar y analizar la informacioacuten baacutesica producida por los organismos de estadiacutesticas estaacute trabajando en la produccioacuten de nueva informacioacuten a traveacutes de la realizacioacuten de una Encuesta de Condiciones de Vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales estudios cualitativos y la aplicacioacuten de teacutecnicas de georreferenciamiento para la caracterizacioacuten de la poblacioacuten
Asimismo el SIEMPRO estaacute abocado a la construccioacuten de un Sistema Nashycional de Indicadores de Desarrollo Social que permiten describir la situashycioacuten de vulnerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten y de grupos especiacuteshyficos (menoresjoacutevenes mujeres adultos etc)
Actividades y productos
Basede datos sociales A partir del procesamiento de las principales fuenshytes de informacioacuten estadiacutestica social y econoacutemica (Censos encuestas etc) la Gerencia produce bases de datos que permitan describir la situacioacuten de vulshynerabilidad social y pobreza de la poblacioacuten
Metodologiacuteas de Focalizaciaacuten Para optimizar la focalizacioacuten de las accioshynes de los programas sociales la Gerencia elabora y desarrolla un sistema de indicadores de vulnerabilidad social y pobreza sobre la informacioacuten proceshysada en sus bases de datos de acuerdo a las necesidades de cada programa
Mapa de vulnerabilidad El desarrollo de un mapa de vulnerabilidad pershymite visualizar los diferentes estratos poblacionales seguacuten su situacioacuten en reshylacioacuten a grados de vulnerabilidad Esta actividad se realiza en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estadiacutesticas y Censos
Geonferenciamiento La presentacioacuten de datos bajo la forma de mapas soshyciales tiene una clara ventaja respecto de la presentacioacuten tabular al permitir una raacutepida visualizacioacuten de las diferencias por aacutereas de variables tales como la cobertura de servicios dotacioacuten de infraestructura programas sociales etc A su vez ayuda a la raacutepida comprensioacuten de los datos y a una toma de decisiones fundamentada por parte de los encargados de disentildear y planificar poliacuteticas sociales
Encuesta deDesarrollo Social La Encuesta de Desarrollo Social -que tenshydraacute alcance nacional mediante una muestra representativa de todo el paiacutesshyprofundiza sobre las condiciones de vida vulnerabilidad y acceso diferencial de la poblacioacuten a los programas sociales A traveacutes de sus resultados la encuesshyta permite conocer las caracteriacutesticas de la poblacioacuten seguacuten su acceso o no a los programas sociales y la incidencia de diversos factores en la conformashycioacuten de situaciones de vulnerabilidad social
314
Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
315
La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
316
bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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Estudios cualitativos participativos de pobreza Estos estudios cualitativos se fundamentan en la necesidad de complementar la informacioacuten cuantitativa con la visioacuten de las personas afectadas por situaciones de pobreza y vulnerashybilidad Se busca estudiar las estrategias de sobrevivencia organizacioacuten famishyliar y las potencialidades de los sectores afectados para superar la situacioacuten de privacioacuten social
Asistencia teacutecnica La Gerencia de Informacioacuten Social y Focalizacioacuten ofreshyce asistencia teacutecnica para el mejoramiento de las estadiacutesticas sociales a orgashynismos gubernamentales y no gubernamentales Asimismo colabora en el disentildeo del Censo Nacional de Poblacioacuten 2000
Gerencia de Monitoreo y Evaluacioacuten de Programas Sociales
Las actividades desarrolladas por esta gerencia tienden a promover la evaluacioacuten de las acciones destinadas a generar resultados e impactos sobre las condiciones de vida de una determinada poblacioacuten Se apunta a aumenshytar la eficiencia y la eficacia de los programas destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza incorporando instancias permanentes de monitoreo y evaluacioacuten tendiendo a institucionalizar una metodologiacutea de gestioacuten basada en resultados
Para el SIEMPRO la evaluacioacuten es un proceso de capacitacioacuten que debe ser de utilidad a los gerentes y equipos teacutecnicos de los programas para mejorar su gestioacuten Por ello se prioriza el apoyo a la autoevaluacioacuten la instalacioacuten de sistemas de monitoreo y evaluacioacuten que transformen las praacutecshyticas cotidianas
El SIEMPRO desarrolla tambieacuten una liacutenea de evaluacioacuten estrateacutegica de alshygunos programas que por su envergadura y tipo de problemas son represhysentativos de los nudos centrales de ejecucioacuten de las poliacuteticas sociales En el mismo sentido se estaacute implementando un esquema de monitoreo estrateacutegishyco que permite sistematizar a traveacutes de un conjunto de indicadores la inforshymacioacuten principal sobre la marcha de los programas sociales El monitoreo estrateacutegico constituye un importante instrumento de comparabilidad entre programas para la toma de decisiones
Actividades y productos
La Gerencia de Evaluacioacuten y Monitoreo brinda asistencia teacutecnica metoshydologiacuteas y financiamiento para la formulacioacuten y evaluacioacuten de programas Para ello cuenta con metodologiacuteas aplicables a distintas necesidades y moshymentos dentro del ciclo de vida de un programa
315
La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
316
bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
317
3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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La Gerencia realiza
bull Evaluaciones ex-ante bull Liacuteneas de Base insumo prioritario para realizar la evaluacioacuten de
impacto bull Evaluacioacuten Diagnoacutestica se concentra en los aspectos centrales de
la operacioacuten de un programa desde la perspectiva de la oferta instishytucional
bull Evaluacioacuten social desde la perspectiva de los beneficiarios investiga las formas de participacioacuten y la percepcioacuten valorativa de la poblacioacuten beneficiaria en relacioacuten a los productos y resultados del programa sobre sus condiciones de vida
bull Evaluacioacuten de resultados analiza el cumplimiento de los objetivos especiacuteficos del programa
bull Evaluacioacuten ex-post o de impacto de los programas en las condiciones de vida de la poblacioacuten
La Gerencia implementa
bull Base de Datos de Programas Sociales consolida permanentemente informacioacuten actualizada sobre la oferta puacuteblica de programas destishynados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza
bull Un sistema de indicadores geneacutericos para el monitoreo estrateacutegico de los programas sociales focalizados
Gerencia deDiseminacioacuten y Transferencia
La implementacioacuten del SIEMPRO a nivel nacional y provincial y la instalashycioacuten de nuevas modalidades de gerenciamiento social dependen baacutesicamente de la capacidad de las instituciones del campo social y del desempentildeo conshycreto de los recursos humanos de los niveles nacionales provinciales y locashyles del sector puacuteblico y de las ONGs
Es propoacutesito del SIEMPRO fortalecer la institucionalidad de lo social y capacitar a recursos humanos
La gerencia de Diseminacioacuten y Transferencia del SIEMPRO tiene como funciones
bull Apoyar la generacioacuten de Sistemas de Informacioacuten Monitoreo y Evashyluacioacuten en las provincias y en los programas
bull Apoyar la institucionalizacioacuten de nuevos modelos de gestioacuten de las poliacuteticas y programas sociales mediante acciones de capacitacioacuten transferencia y comunicacioacuten social
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
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3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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bull Mantener una difusioacuten sistemaacutetica de las metodologiacuteas y herramienshytas de informacioacuten social monitoreo evaluacioacuten y capacitacioacuten geshyneradas por el SIEMPRO
Actividades y productos
bull Transferencia de metodologiacuteas para la reproduccioacuten y multiplicacioacuten de los productos del SIEMPRO a nivel provincial generando Unidashydes de Informacioacuten Monitoreo y Evaluacioacuten en cada jurisdiccioacuten
bull Cursos semipresenciales de capacitacioacuten en gerencia social bull Apoyo a cursos de grado y postgrado en poliacutetica y gerencia social en
conjunto con Universidades Nacionales bull Desarrollo de una Maestriacutea Regional en Poliacutetica Evaluacioacuten y Gerenshy
cia Social en conjunto con FLACSO y UNESCO
bull Comunicacioacuten y difusioacuten de actividades y productos del SIEMPRO a traveacutes de un boletiacuten perioacutedico y de otros canales y medios de comushynicacioacuten
Unidad de anaacutelisis depoliacuteticas sociales
La SDS requiere de un aacutembito productor de alternativas de intervencioacuten provenientes del anaacutelisis sistemaacutetico y constante tanto de las configuracioshynes que asume la pobreza y la vulnerabilidad social asiacute como alternativas y estrategias de intervencioacuten a mediano plazo
La Unidad de Anaacutelisis realiza investigaciones y estudios para permitir mejorar el proceso de toma de decisiones y la formulacioacuten de poliacuteticas y programas sociales destinados a la poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y vulshynerabilidad social
Una de sus tareas relevantes es la elaboracioacuten del Mapa Social de la Arshygentina que describa la nueva estructura social
Al mismo tiempo promueve el funcionamiento de un espacio de intershycambio y discusioacuten entre cientiacuteficos especializados en poliacuteticas sociales y funshycionarios responsables de la formulacioacuten y ejecucioacuten de los programas como mecanismo fundamental para integrar conocimientos y experiencias sectoshyriales y de la problemaacutetica poliacutetica econoacutemica y social que los atraviesa
Productos del SIEMPRO
1 Base de datos nacional y provincial sobre informacioacuten de la poblashycioacuten en situacioacuten de pobreza y vulnerabilidad
2 Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social
317
3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
318
3 Encuesta Nacional de Desarrollo Social (condiciones de vida y acceshyso a programas y servicios sociales)
4 Metodologiacuteas de focalizacioacuten 5 Georeferenciamiento de la informacioacuten de la oferta y la demanda
Mapas de vulnerabilidad social 6 Bases de datos de programas nacionales y provinciales dirigidos a la
poblacioacuten en situacioacuten de pobreza 7 Monitoreo y evaluacioacuten de programas sociales focalizados 8 Programa de capacitacioacuten en gerencia social Apoyo a cursos de grashy
do y postgrado de poliacuteticas y gerencia social 9 Investigaciones sobre pobreza y vulnerabilidad social y las poliacuteticas y
programas sociales para su abordaje
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