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RAFAEL MENJIacuteVAR lARIacuteN DIRKKRUIJT

LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN Editores

POBREZA EXCLUSION y POLITlCA SOCIAL

FLAeso Biblioteca

iquestfQl ~PROGRAMA MOST Unlversltelt Utrecht

BEDE CDBTA RICA

3391 P69p Pobreza exclusioacuten y polltica social I ed por Rafael Menshy

jfvar Lariacuten Dirk Kruijt y Lieteke van Vucht Tijssen - 1 ed - San Joseacute FLACSO Sede Costa Rica 1997 476 p

ISBN 9977-68-086-8

1 Ameacuterica Latina - Poliacutetica Social 2 Pobreza - Ameacuterishyca Latina 3 Exclusioacuten Social I Menjfvar Lariacuten Rafael 11 Kruijt Dirk III Van Vucht Tijssen Lieteke IV Titulo

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Disentildeo de portada Valeria Varas

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BIBLIOTECAmiddot FLACSO

e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA

Primera edicioacuten setiembre de 1997

FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779

IacuteNDICE

PRESENTACIOacuteN RAFAEL MENJIacuteVARLARIacuteN 7

CAPIacuteTULO I

MARCO INTRODUCTORIO A LA TEMAacuteTICA

DISCURSO DEL SENtildeOR RAFAEL MENJIacuteVAR LARIacuteN 13

DISCURSO DE LA SENtildeORA LIETEKE VAN VUCHT TIJSSEN 16

DISCURSO DEL SENtildeOR WILFREDO LOZANO 21

DISCURSO DEL SENtildeOR FRANCISCO LOacutePEZ SEGRERA 25

DISCURSO DE LA PRIMERA DAMA DE LA REpUacuteBLICA

SENtildeORAjOSEITE ALTMANN DE FIGUERES 29

CAPIacuteTULO 11

ENFOQUES CONCEPTUALIZACIOacuteN Y MEDICIOacuteN

PARADIGMAS DE LA POLIacuteTICA SOCIAL EN AMEacuteRICA LATINA 35 RolandoFranco

LA MANO VISIBLE Ensayo sobre Planificacioacuten y Democracia 59 EduardoBustelo

EXCLUSIOacuteN SOCIAL SOBRE MEDICIOacuteN Y

SOBRE EVALUACIOacuteN -Algunos modelos- 71 Gabriele Quinti

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CAPIacuteTULO III

POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES

ESTUDIOS REGIONALES Y SUBREGIONALES

Ameacuterica Latina LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA y ESTRATEGIAS PARA SUPERARLA 93

Rebeca Grynspan

LA POLIacuteTICA SOCIAL ESQUIVA bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull 113 EduardoBustelo y Alberto Minujiacuten

BANCO MUNDIAL DESARROLLO SOCIAL Y SUPERACIOacuteN DE LA POBREZA 155 Estanislao Gacituacutea Marioacute

ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA EN AMEacuteRICA LATINA bullbullbullbullbull 183 Joseacute Vicente Zeuallos

POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA bull 198 Dirk Kruijt

Aacutefrica ESCASEZ MATERIAL Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL

EJEMPLOS DEL AacuteFRICA SUB-SAHARIANA 221 AchileMbembe

Europa POBREZA URBANA Y POLIacuteTICAS SOCIALES

URBANAS EN LA CIUDAD EUROPEA 243 Gerard OudeEngberink

Norteameacuterica POBREZA y POUacuteTICAS SOCIALES EN MEacuteXICO

y ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMEacuteRICA 258 Martha Schteingart

Centroameacuterica POLIacuteTICAS SOCIALES PARA LA EQUIDAD DE GEacuteNERO bullbullbullbullbullbullbull 277

Ana Isabel Garcia y Enrique Gomaacuteriz

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CAPIacuteTULO IV POBREZA EXCLUSIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES

ESTUDIO DE PAIacuteSES

LACUESTIOacuteN SOCIAL DE LOS NOVENTA EN ARGENTINA UNA NUEVA

INSTITUCIONALIDAD PARALAS POLIacuteTICAS SOCIALES PUacuteBLICAS

Jorge Carpio e Irene Novacovsky 295

EL CASO DE COSTA RICA iquestEs NUEVA ESTA POBREZA 319 Carlos Sojo

POLIacuteTICA SOCIAL Y POBREZA URBANA EN EL SALVADORy COSTA RICA 335 MarioLungo

EL SALVADOR POBREZA RURAL PERSISTENTE 358 Carlos Briones

FAMILIA y POBREZA EN CUBA 379 Mariacutea del Carmen Zabala

HAITIacute POBREZA PROCESOS DE

DEMOCRATIZACIOacuteN Y POLIacuteTICAS SOCIALES 412 Luis Barriga Ayala

POBREZA Y PATRONES DE EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN MEacuteXICO 419 Sara Cordon

SOCIOS DESIGUALES LAMARGINALIZACIOacuteN DE LAS

POLIacuteTICAS DE BIENESTAR SOCIAL EN LA PRAacuteCTICA

DE LA REGENERACIOacuteN URBANA EN EL REINO UNIDO 446 John Schaechter

CAPIacuteTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE POBREZA Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL 467

DE LOS AUTORES

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471

POBREZA INFORMALIDAD Y EXCLUSIOacuteN SOCIAL EN LATINOAMEacuteRICA

DIRKKRUIJT

Pobreza informalidad y exclusioacuten social no son sinoacutenimos Cierta sobreshysimplificacioacuten ha campeado en los debates acadeacutemicos) oscureciendo el anaacuteshylisis conceptual y aniacutemico de este triple fenoacutemeno Los tres teacuterminos sin embargo guardan generalmente medida con base en posibilidades de entrashydas econoacutemicas y patrones de consumo presente en el nivel domeacutestico la informalidad es vista sobre todo como la posicioacuten de una persona en un mercado laboral segmentado A su vez la exclusioacuten social se refiere maacutes dishyrectamente a la esfera poliacutetica y cultural y se asocia con los derechos humashynos elementales y con una ciudadaniacutea claramente definida

El estudio de la cuestioacuten pobreza-informalidad-exclusioacuten viene acomshypantildeado por dos problemas no acadeacutemicos El primero es el fuerte eacutenfasis dado a las definiciones ya los problemas de medicioacuten y los complejos proshycedimientos metodoloacutegicos operacionalizantes ha contribuido a que una considerable porcioacuten de la investigacioacuten se haya dedicado al laquornapeo objeshytivoraquo de la pobreza y a la exclusioacuten social Una considerable proporcioacuten del debate acadeacutemico se ha centrado en la metodologiacutea de medicioacuten maacutes que en el anaacutelisis de las consecusiones sociales maacutes amplias Segundo la expansioacuten de la pobreza la informalidad y la exclusioacuten masivas subraya la urgente necesidad de investigar las similitudes que se hallan entre causas y consecuencias La reduccioacuten de la pobreza la reincorporacioacuten de segmenshytos de poblacioacuten informalizados a un sistema legal y de seguridad sociales baacutesico y la moderacioacuten de las tendencias a la exclusioacuten que generan una ciudadaniacutea de segundo grado con una base maacutes permanente y hereditaria requieren respuestas poliacuteticas fundamentales y a nivel nacional

El autor desea expresar su agradecimiento a su colega Kees Koonings por sus estimulantes comenshytarios a versiones anteriores de este artiacuteculo Yo podriacutea utilizar argumentos y datos empiacutericos publishycados en Kruijt (1994) Koonings Kruijt y Wils (1995) Alba y Kruijt (1995) YKruijt et al (1996) Traducido del ingleacutes por Ricardo Ulloa Garay Costa Rica

Para un anaacutelisis maacutes detallado veacutease Cartaya (1994 223-225) De otro modo veacutease Peacuterez Sainz (1996)

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1

En este artiacuteculo hareacute uso deliberado de la simplificacioacuten mencionada asumiendo asiacute una equivalencia general de la pobreza la informalidad y la exclusioacuten en funcioacuten de caracteriacutesticas cualidades acompantildeantes y conseshycuencias cotidianas Latinoameacuterica es el continente donde en algunos paiacuteshyses significativos la mayoriacutea de la poblacioacuten es pobre es informal y estaacute exshycluida La magnitud del problema exige ademaacutes de la categorizacioacuten y la medicioacuten necesarias un esbozo general de las causas y las consecuencias macrosocioloacutegicas La urgente necesidad de lograr disentildeos poliacuteticos en el nivel nacional requiere ademaacutes de la muy deseada claridad detalle y especishyficidad metodoloacutegica y operacional una fusioacuten integrada y maacutes global en una macroperspectiva

PERUacute UN EJEMPLO DRAMAacuteTICO

El panorama de cambio econoacutemico y social que vemos en el Peruacute es probablemente el ejemplo maacutes dramaacutetico que hay de las transformaciones globales latinoamericanas En este paiacutes por ejemplo entre 1960 y 19952 se dieron una serie impresionante de transformaciones econoacutemicas y sociashyles En 25 antildeos el porcentaje nacional de campesinos (indios) se redujo del 50 a menos del 25 El proceso masivo de migracioacuten rural urbana que se dio entre 1975 y 1985 causoacute una expansioacuten de las aacutereas urbanas y metroposhylitanas Lima una ciudad elegante a fines de los cuarenta y de unos 500000 habitantes que era descrita por entonces en la literatura geograacutefica como una de las maacutes bellas capitales del continente se las tiene que ver actualshymente con una poblacioacuten de 8 millones La estructura de clases peruana ademaacutes fue afectada por los cambios demograacuteficos y urbanos La eacutelite nashycional de 1960 incluiacutea a varios centenares de familias cuyo estilo de vida aristoacutecrata se basaba en grandes fincas rurales y en participacioacuten en el secshytor financiero y bancario Las clases medias urbanas de profesionales del sector puacuteblico formaban el 5 de la poblacioacuten econoacutemicamente activa Entre 25 y 30 de esta poblacioacuten era empleada por el sector privado y al sector gubernamental local

Como se dijo cambios maacutes espectaculares se dieron en la composicioacuten de la poblacioacuten campesina Sin embargo las clases obreras y medias urbanas tambieacuten se transformaron La eacutelite nacional se expandioacute un tanto Los ricos de los noventa se relacionan sobre todo con capital industrial y comercial

Mi anaacutelisis se basa sobre todo en las notables antologiacuteas publicadas recientemente por Cotler (1994 1995)

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2

Cuadro 1 POBLACIOacuteN ECONOacuteMICAMENTE ACTIVA DEL PERUacute (1995)

N N

29 2550000 Recibe salario Sector privado 1560000 18 Sector puacuteblico 790000 9 Sector cooperativo 200000 2

61 5226000 No recibe salario Independientes urbanos 2516000 30

Campesinos 1200000 14 Trabajadores familiares 700000 8 Empleados informales 550000 6 Trabajadoras domeacutesticas 260000 3

10 864000 Desempleado 864000 10

100 8640000 8640000 100

Fuente Peruacute en nuacutemeros (1994) encuesta de nivelesde vida (1994)

Maacutes del 50 de las familias de la eacutelite se relacionan con el sector financiero La clase media y las clases laborales de cuello blanco y azul se redujeron considerablemente Hasta inicios de los ochenta el 65 de la poblacioacuten urshybana econoacutemicamente activa recibioacute un salario formal

En el cuadro 1 se observa una reduccioacuten dramaacutetica de dicha categoshyriacutea explicable por el raacutepido aumento de la economiacutea informal peruana En los uacuteltimos 15 antildeos 4 de cada 5 trabajos nuevos han sido generados por el sector informal La economiacutea informal ha cursado un boom que proshybablemente posee dos significados como laquoeconomiacutea privada de los poshybresraquo de supervivencia y maacutes recientemente como sector dinaacutemico del proceso de reestructuracioacuten de la economiacutea nacional En la economiacutea forshymalla capacidad para generar nuevos puestos de trabajo se parece haber estancado en el sector manufacturero (urbano) La expansioacuten del subemshypleo en la economiacutea peruana ha quedado establecido cerca del 10 de la poblacioacuten econoacutemicamente activa una cifra que tambieacuten se habloacute a inishycios de los ochenta

El proceso peruano de empobrecimiento informalizacioacuten y exclusioacuten es auacuten para Latinoameacuterica espectacular en sus repercusiones El Peruacute se ha informalizado tan a fondo que hay perioacutedicos nacionales cuyo tiacutetulo ostenta el adjetivo laquoinformalraquo

Recientemente una publicacioacuten perioacutedica para microempresarios circushyloacute en Lima y en otras aacutereas urbanas Las campantildeas electorales entre Vargas Llosa y Fujimori (1990) y entre Fujimori y el ex-secretario General de las Naciones Unidas Peacuterez de Cuellar (1995) fueron decididas por los votos de

Veacutease Kruijt et al (1996 4042)

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3

los informales la vasta mayoriacutea del electorado peruano Los candidatos de Fujimori para la primera vicepresidencia en ambas campantildeas

- Maacuteximo San Romaacuten en 1990 y Ricardo Maacuterquez en 1995 -han manteshynido viacutenculos con las asociaciones de microempresarios de Lima y las capas provinciales

Auacuten asiacute el Gobierno peruano asume una postura maacutes bien tranquila resshypecto al alivio de la pobreza al mercado de trabajo y las oportunidades de ingresos segmentales y a laexclusioacuten y la ciudadaniacutea En una estimulante entrevista a uno de los miembros de confianza del gabinete presidencial el responsable poliacutetico de los problemas laborales y la seguridad social eacuteste expuso flemaacuteticamente

- iquestYla pobreza Me pregunta coacutemo enfrentamos el problema de la poshybreza Bueno para empezar la pobreza es un asunto de definicioacuten Preguacutenshyteles a 5 economistas como definen la pobreza y ellos le daraacuten 5 interpretashyciones diferentes La pobreza es un concepto selectivo lo he visto variar y ser usado en diversas circunstancias Cuando Ud habla de pobreza tenga por seguro que estaacute iniciando una controversia

- El cardenal de Lima me preguntoacute el otro diacutea - me lo encontreacute en una recepcioacuten - por queacute haciacuteamos tan poco por la pobreza de los tugurios eacutesta estaba empeorando cada vez maacutes Yo le dije -Un momento iquestquieacuten habla aquiacute con conocimiento iquestNo fueron ustedes la Iglesia que permitioacute la exshyplotacioacuten de la poblacioacuten indiacutegena hace 5 siglos No me dio una repuesta clara por supuesto no podiacutea El Peruacute ha soportado la pobreza durante 5 siglos y ha sobrevivido Nuestro paiacutes tiene una enorme capacidad de supervishyvencia No mis amigos soacutelo puede ser resuelta aumentando la productivishydad Hay que producir primero y entonces podemos hablar de lo que sea que queremos iquestYcon quieacuten debemos hablar iquestLos viejos liacutederes gremiales la CGPT la CfP la CLAT los viejos poliacuteticos de antes Empiezan a hablar a quejarse

El empleo es el plan principal del problema iquestYasiacute quieacuten genera emshypleo Las grandes empresas ya no generan nuevos puestos Debemos fijamos en otro tipo de empresas las medianas y la pequentildeas De hecho hemos forshymalizado el sector informal por medio de la ley Su problema actual es el capital Yestaacute el problema de las condiciones del mercado Su problema vershydadero es la mano de obra calificada El Gobierno debe hacer un inventario de lo que necesitan Entonces podriacuteamos actuar Con la ayuda de las univershysidades los colegios profesionales y tal vez mi Ministerio

Entrevista del autor con el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales Augusto Antonelli el 31 de mayo 1995

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CAUSAS A lARGO PlAZO

Tres factores principales influyen fuertemente en el financiamiento del orden social latinoamericano El primero es el proceso de pauperizacioacuten que transforma segmentos significativos de los pobladores rurales en pobres croacutenicos los cuales transmiten a la siguiente generacioacuten su laquocultura de la pobrezaraquo

El segundo es un proceso que ha originado la formacioacuten de un orden dual es decir una economiacutea y una sociedad paralela de los pobres y los subprishyvilegiados Los efectos nocivos de este proceso se estaacuten haciendo notar en niveles poliacuteticos y culturales Yel tercero es el proceso de exclusioacuten social reflejado en la consolidacioacuten transgeneracional de una ciudadaniacutea de segunshyda clase constituida por grupos minoritarios y viacutectimas de una discriminashycioacuten basada mayormente en etnicidad y color

EXCLUSIOacuteN SOCIAL

En 1821 Y 1824 se dieron dos batallas decisivas enJuniacuten y Ayacucho las uacuteltimas de las Guerras Latinoamericanas de Liberacioacuten Dos ejeacutercitos el de laquoRealistas Espantildeolesraquo y el de laquoLiberadores Peruanosraquo se enfrentaron Por supuesto los soldados de ambas eran conscriptos indiacutegenas el cuerpo de oficiales estaba compuesto de blancones y criollos Lo maacutes notable sin emshybargo era la distribucioacuten de nacionalidades en los cuerpos oficiales Casi todos los oficiales del ejeacutercito liberador eran extranjeros de Argentina Chishyle Venezuela Colombia Habiacutea algunos britaacutenicos y otros europeos auacuten un estadounidense El ejeacutercito realista era dirigido por oficiales peruanos

Queda la pregunta intrigante de quieacuten despueacutes de todo liberoacute a quieacuten de la dominacioacuten Esta fue formulada por el autor peruano Joseacute de la Riva Aguumlero en los cuarenta Mario Vargas Llosa reexamina el problema en sus memorias poliacuteticas Auacuten asiacute existe otra cuestioacuten controversial sobre los ejeacutershycitos de la Corona y de los liberadores en ambas batallas auacuten sin despejar la posicioacuten de las tropas indiacutegenas Estas eran la carne de cantildeoacuten de las campashyntildeas militares y paramilitares del Siglo XIXLa cuestioacuten finalmente se refiere a una de las mayores ambiguumledades de la historia poliacutetica peruana la de la nacionalidad peruana

Vargas Llosa (1993) Algunos antildeos antes Flores Galindo (1988 281ff) planteo la misma preshygunta

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5

El Peruacute es el uacutenico paiacutes latinoamericano cuya alma indiacutegena se ha sepashyrado de su laquocadaacutever poliacuteticoraquo En Guatemala las tendencias a largo plazo de la historia peruana parecen haber duplicado un cuadro similar Soacutelo en dos naciones latinoamericanas -Guatemala y Peruacute- han sido la etnias indiacutegeshynas tan sistemaacuteticas y completamente degradadas En la mayoriacutea de los paiacuteses latinoamericanos la herencia colonial produjo una ciudadaniacutea de segundo grado basada en la etnicidad y el color Las clases dirigentes de ambos paiacuteses han logrado en todo caso crear una especie de ciudadaniacutea de tercera clase para sus castas Quechua y Maya

El periacuteodo colonial de estos paiacuteses y la mayor parte de su historia postshycolonial podriacutean resumirse en fases ideacutenticas la esclavizacioacuten de la poblashycioacuten eacutetnica original y desintegracioacuten de las civilizaciones indiacutegenas sus lenguajes y sus identidades culturales Cuando los pueblos indiacutegenas fueshyron integrados a las economiacuteas nacionales de Guatemala y el Peruacute esto se dio en la forma de minifundistas comunales o de campesinos dependienshytes o sin tierras empleados en los enormes latifundios de las tierras altas de Guatemala y el Peruacute En ambos paiacuteses un vigoroso sistema de segregacioacuten se ha desarrollado basado en una estratificacioacuten complicada de clase raza y etnicidad Durante el Siglo XIX y la mayor parte del Siglo XX las relacioshynes fueron armadas La primera estaba constituida sobre todo por las dishynastiacuteas terratenientes Bien entrado el Siglo XX la estructura de los dos paiacuteses donde la riqueza el poder y el prestigio se basaba en la posesioacuten de territorios llevoacute a una perpetuacioacuten del orden colonial La estructura poliacuteshytica basada en la economiacutea y la sociedad ex-coloniales y baacutesicamente inalshyterada en el Peruacute hasta los antildeos de la revolucioacuten y de Velasco en los cinshycuenta-sesenta han sido econoacutemicamente tipificados por el historiador mishylitar Basadre como laquoLa Repuacuteblica Aristocraacuteticaraquo En Guatemala una esshytructura de relaciones sociales que permea todo habiacutea nacido en tiempos coloniales y es conocida como la segregacioacuten latino-india Este sistema de cuasi apartheid sigue determinando la vida cotidiana de Guatemala El peshyriacuteodo revolucionario de 1944-1954 los antildeos de Areacutevalo y Arbenz no camshybioacute la estructura baacutesica de las relaciones humanas en Guatemala a pesar de sus intenciones Hay argumentos a favor de la tesis de Solares de que Guashytemala es un laquoEstado sin ser Nacioacutenraquo En funcioacuten de las culturas sentishymientos y esperanzas de sociedades fragmentadas Citando las sardoacutenicas

6 El teacutermino acuntildeado por Basadre ha sido usado por las siguientes generaciones de historiashydores para tipificar la foacutermula social y poliacutetica de los antildeos anteriores a 1960 Veacutease Burga y Flores (1979)

7 Para una interpretacioacuten veacutease Adams (1970) Carmack (1988) Martiacutenez Pelaacuteez (1973) Roseshyda Granados (1987) y Smith (1990)

8 Solares (1992 50 ft)

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palabras del General Gramajo comandante de la decisiva campantildea guateshymalteca de contrasurgencia en los antildeos ochenta

laquoEn Guatemala las etnias indiacutegenas auacuten guardan un fuerte resentishymiento debido a la Conquista De hecho si se piensa durante los antildeos 82 y 83 el proceso de conquista que los espantildeoles iniciaron en los antildeos 1520 fue consolidado

Es de esperar que la prolongada Tendencia Latinoamericana a crear una ciudadaniacutea de segunda y hasta de tercera clase usualmente asociada con raza color y en especial con la poblacioacuten indiacutegena genere otro efecto de largo plazo la propensioacuten al conflicto eacutetnico y el peligro latente de hostilidades eacutetnicas explosivas No es raro pues que la naturaleza y el resultado de las guerras civiles en Guatemala Peruacute y la insurgencia chiapaneca ostenten las sentildeas de la etnicidad Cuando se trata con la reconciliacioacuten y reconstruccioacuten nacionales despueacutes de guerras recientes y futuras los componentes del orshyden social latinoamericanojugaraacuten un papel prominente La integracioacuten del legado eacutetnico la herencia indiacutegena a la cultura y sociedad nacionales por una parte y la sustitucioacuten de la ciudadaniacutea racial de segunda o tercera clase por al menos un concepto ideoloacutegico de ciudadaniacutea que provea alguna clashyse de identidad nacional seraacute una de las prioridades En este sentido la consshytitucioacuten a medias de la laquornexicanidadraquo efectuada durante las deacutecadas posteshyriores a la Revolucioacuten Mexicana asiacute como el legado parcialmente resuelto de un Meacutexico Profundo10 podriacutean constituir un ejemplo

POBREZA E INFORMALIDAD

La pobreza masiva no es una caracteriacutestica exclusivamente latinoamericashyna estaacute creciendo en Asia expandieacutendose severamente en Africa y ni auacuten los paiacuteses desarrollados de Europa ni los Estados Unidos la han eludido En Occishydente la pobreza croacutenica limitada a las aglomeraciones metropolitanas suscishytoacute un debate respecto a la aparicioacuten de una nueva clase de pobreza en las sociedades desarrolladas una Unterschicht o Subclase de personas permashynentemente marginadas ya que eacutestas no son necesitadas por una sociedad

9 Entrevista del autor con el General Gramajo enjulio de 1994

10 Seguacuten se discute en Bartra (1987 1993) YBonfil Batalla (1990)

11 Una nocioacuten probablemente acuntildeada por Myrdal (196240 ff) y reintegrada por Dahrendorf (1988 149 ff) Para una discusioacuten general de la clase inferior occidental veacutease Wilson (1988) Mingione yjencks (1992)

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afluente que generalmente estaacuten constituidas por descendientes de minoriacuteas eacutetnicas que se han integrado soacutelo en parte a una sociedad indiferente a su suerte y se hallan condenadas a la mera supervivencia Pero en contraste con las economiacuteas desarrolladas en Latinoameacuterica un continente marcado por la transformacioacuten de conglomeraciones urbanas en megaloacutepolis se puede ver la aparicioacuten de una nueva clase de personas inmensamente pobres los informales de las ciudades Desde los antildeos ochenta las consecuencias a corto y a mediano plazo de los paquetes de ajuste estructural han contribuido a la visibilizacioacuten de la pobreza estructural latinoamericana Sin embargo la creacioacuten de la enorshyme reserva de pobreza y miseria humanas ha sido bien documentada y discutishyda desde los antildeos cincuenta Una nueva categoriacutea conceptual ha sido invenshytada con la cual los pobres han empezado a ser vistos como marginales aqueshyllos que estaacuten excluidos del proceso de modernizacioacuten

Empezando en los antildeos sesenta el DESAL inicioacute su intento de explicashycioacuten del problema Seguacuten el DESAL la marginalidadse originoacute en el coloshynialismo y fue creado por la superposicioacuten de culturas Las clases marginales tendriacutean dos caracteriacutesticas baacutesicas falta de participacioacuten -activa y pasivashyy desorganizacioacuten in terna Por virtud de su falta de participacioacuten pasiva eacutestas no recibiriacutean los beneficios a que los sectores en viacuteas de modernizacioacuten poshydiacutean acceder (empleo alimento alojamiento educacioacuten salud transporte y recreacioacuten) Su falta de participacioacuten activa se deberiacutea a su exclusioacuten de la esfera de toma de decisiones su carencia de voz y voto Como los sectores involucrados eran grandes masas sociales que abandonaban el campo y llegashyban a un nuevo haacutebitat donde no los aguardaba ninguacuten trabajo institucionashylizado se creiacutea que otra caracteriacutestica de las clases marginales era su desorgashynizacioacuten interna Muy pronto la posicioacuten del DESAL fue criticada maacutes por las limitaciones de su marco teoacuterico que por su capacidad descriptiva Adeshymaacutes la marginalidad seriacutea el resultado de su inherente dependencia de la expansioacuten de los sistemas productivos en operacioacuten en la periferia como consecuencia de su dependencia de los paiacuteses capitalistas centrales Asiacute alshygunos teoacutericos de la dependencia introdujeron el concepto de marginalizashycioacutenen vez de marginacioacuten para caracterizar un fenoacutemeno estructural consshyti tuido por una poblacioacuten disfuncional respecto al sistema en SLI4

Desde inicios de los antildeos setenta la OTl popularizoacute los teacuterminos por los cuales estas alternativas son conocidas el sector informal en oposicioacuten (otra vez un dualismo) al sector formal Este enfoque de modelo dualista ha sido criticado no soacutelo por su dualismo e imprecisioacuten sino por dificultad para deshycidir queacute unidades pertenecen a cada sector En efecto para distinguir entre

12 Los siguientes conceptos son una condensacioacuten de Alba y Kruijt (1994)

13 Poblaciones marginales (1995) YVekemans y Silva Fuenzalida (1969)

14 Nunn (19681971) Cardoso y Weffort (1970) y Quijano (1974)

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lo formal y lo informal habriacutea que conceptualizar utilizando simultaacuteneamente diversos criterios sociales econoacutemicos yjuriacutedicos Auacuten asiacute el teacutermino ha sido aceptado mundialmente y se ha intentado aplicarlo a realidades muy divershysas no solo en los paiacuteses subdesarrollados sino en los desarrollados Para algunos investigadores la informalidad es un modo de hacer las cosas usualshymente en condiciones de escasez en que por lo general se utiliza el trabajo laquono pagadoraquo o no formalmente remunerado El punto de partida es la incashypacidad del sistema econoacutemico para absorber el excedente de fuerza laboshyral Otros enfatizan el hecho de que diferentes formas de subcontratacioacuten entran enjuego por medio de las cuales el capital se libera de la necesidad de cumplir con sus obligaciones legales Para estos comentaristas la incapashycidad de las economiacuteas para generar empleos sostenibles para la poblacioacuten creciente se debe a la reestructuracioacuten de la economiacutea formal basada en nuevas tecnologiacuteas y en una nueva divisioacuten del trabajo 16 Sea como fuere el fenoacutemeno considerado bajo los teacuterminos de sector informal sector inesshytructurado economiacutea subterraacutenea y economiacutea de autoempleo 17 se refiere al mundo de los pobres y a sus estrategias de supervivencia Nos vemos ante una multitud de formas de produccioacuten organizacioacuten y consumo cuyo uacutenico facshytor comuacuten es posiblemente su heterogeneidad

En los antildeos veinte de su existencia podemos ver que esta nocioacuten de informalidad ha fomentado dos expectativas La primera que principalshymente se dio en los antildeos setenta tendioacute a identificar el sector informal con un proceso de transicioacuten que involucraba mayormente a los inmigrantes rurales pobres hombres y mujeres joacutevenes que llegaban a eacutel esperando hallar un camino hacia el sector formal La segunda se ha forjado en la crisis econoacutemica de los antildeos ochenta La esperanza de una transicioacuten hacia la formalidad se ha marchitado y en su lugar aparece la nocioacuten de que el sector informal es tambieacuten una transicioacuten de la formalidad hacia la inforshymalidad Las reformas estatales la privatizacioacuten el retiro de los subsidios la globalizacioacuten de los mercados y el ajuste econoacutemico y las poliacuteticas neolishyberales en general han creado los nuevos pobres muchos de los cuales provienen de los niveles medios de la poblacioacuten al ser descartados de las industrias y organizaciones puacuteblicas y privadas Al sector de informalizacioacuten ampliada corresponde el de reduccioacuten del sector remunerado y asalariado Esto implica que el proceso de proletarizacioacuten de la poblacioacuten latinoameshyricana ha dado paso al aumento de trabajadores autoempleados y que el trabajo asalariado decrece en proporcioacuten al remunerado

15 Tokman (1987) YLoacutepez (1990) ambos representando las ideas del Instituto Latinoamericano de Investigacioacuten de ILO PREALC Veacutease tambieacuten Tokman (1992)

16 Portes Castells y Benton (1989)

17 Veacutease Rakowski (1994) para una discusioacuten sobre el debate de la laquopobreza e informalidadraquo Veacutease por supuesto la Retrospectiva anotada (1991)

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En el sector informal los pobres que trabajan para si mismos son la prueba convincente del fracaso de los Estados nacionales como agentes del desarroshyllo Ni el sistema econoacutemico privado moderno ni las poliacuteticas puacuteblicas espeshycialmente las de sustitucioacuten de importaciones y las sociales han podido ofreshycer alternativas viables a la poblacioacuten No se necesita estar de acuerdo con todos los aspectos de la interpretacioacuten hecha por Hernando de Soto sobre el sector informal como la laquoeconomiacutea privada de los pobresraquo con su carga ideoloacutegica y con las consecuencias poliacuteticas que de eacutesta se derivan Sin emshybargo el contraste que plantea entre la naturaleza represiva del laquomercantilisshymo estatalraquo y la fuerza liberadora del laquosector empresarial estatalraquo tiene al menos el meacuterito de plantear una fuerte criacutetica a la burocracia estatal y de haber traiacutedo a grandes sectores de la opinioacuten puacuteblica una conciencia de esta nueva sociedad informal en que los pobres han creado sus propios empleos y formas de supervivencia No falta quienes partiendo de posiciones ideoloacutegishycas predeterminadas buscan explotar al sector informal presentaacutendolo soacutelo como una resistencia al Estado intervencionista y corrupto

Seriacutea un error culpar a las poliacuteticas de ajuste econoacutemico por siacute solas por la existencia del sector informal Este ha existido bajo otros nombres desde hace largo tiempo Pero su fuerza ha aumentado en el preciso momento en que la distancia y la desigualdad entre las actividades econoacutemicas y entre diferentes regiones y clases sociales empezoacute a crecer Auacuten es una verdad que la crisis de los ochenta y las poliacuteticas de ajuste hayan exacerbado y ahondado el proceso de informalizacioacuten Los efectos provienen de la Reforma del Estashydo los recortes del gasto puacuteblico y la liberalizacioacuten de la economiacutea Si duranshyte muchas deacutecadas despueacutes de la Guerra en muchos paiacuteses latinoamericanos los salarios reales no aumentaron el Estado sin embargo desempentildeoacute una funcioacuten compensatoria al aumentar el gasto social a traveacutes de tales servicios como la educacioacuten y la salud Desde el agotamiento del modelo de sustitushycioacuten de importaciones y con la crisis y la reestructuracioacuten industrial las tenshydencias recientes del mercado laboral permiten predecir un notorio deterioshyro de calidad de vida en los trabajadores La peacuterdida de dinamismo en el sector industrial formal de su capacidad para generar empleo provoca un proceso de empobrecimiento en gran parte demercado laboral Ademaacutes los sindicatos han perdido capacidad colectiva de negociacioacuten respecto a las condiciones de trabajo en especial la caiacuteda de salarios reales Se ha dado un retroceso progresivo de su poder para conservar los beneficios logrados por medio de grandes y prolongadas luchas

Visto desde afuera la economiacutea y sociedad informal se halla excluiacuteda del empleo formal estable de un ingreso regular de los sindicatos obreros de la legislacioacuten laboral y del acceso a las instituciones sociales que proveen tales

18 De Soto (1989)

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necesidades baacutesicas como los servicios de vivienda Esta tendencia estructural hacia una sociedad y economiacutea duales da forma al mundo protegido de la afluencia y la oportunidad y a la selva de miseria y supervivencia cuyos rasgos se han hecho patentes durante los antildeos de praacutectica del ajuste estructural Visto desde afuera de nuevo el desarrollo de la informalidad latinoamericana es asombroso es un absoluto reto a todo Gobierno nacional no importa cual sea la ideologiacutea de la presidencia o la composicioacuten de su gabinete La econoshymiacutea y sociedad informal presenta ciertos rasgos comunes Los informales comshyparten su pobreza y sus bajos niveles educativos y vocacionales En su gran mayoriacutea son menores de 25 antildeos aunque las mujeres (generalmente enviushydadas laquopadre-madreraquo o cabezas femeninas del hogar) mayores de 45 antildeos constituyen un segmento importante Visto desde adentro la informalidad latinoamericana tiene un aspecto humano Los rasgos eacutetnicos predominan la etnicidad es un factor estratificante La economiacutea informal no estaacute asociada con el mercado negro sino con la gente negra En los paiacuteses andinos los censhytroamericanos y Meacutexico las culturas Quechua y Maya se hallan mezclados con los otros rasgos de la sociedad informal De hecho la racionalidad de la economiacutea informal se basa en una especial combinacioacuten de mecanismos de explotacioacuten y solidaridad Esta uacuteltima se expresa en relaciones espontaacuteneas de mutuo apoyo entre miembros de la familia extensa entre personas con viacutenculos religiosos o eacutetnicos entre habitantes de tugurios de la misma aacuterea urbana Un sobrino obtiene un empleo semiremunerado con su tiacuteo y en caso de una emergencia los nintildeos son cuidados por una familia de la vecinshydad Los inmigrantes indiacutegenas recientes de un pueblo rural hallan alojamiento en la casa de un miembro mayor de la comunidad que se ha convertido en un exitoso empresario de los tugurios de las metroacutepolis La solidaridad tambieacuten se relaciona con las ambiguas y difusas relaciones y dependencia hacia el pashydre-patroacuten el todopoderoso empresario de la pobreza que dicta las normas y las reglas El ambicioso microempresario es el paterfamilias durante las horas laborales y despueacutes de ellas El provee de trabajo a sus trabajadores trabajo cuyas condiciones son definidas unilateralmente salario horas de trabajo diashyrias diacuteas semanales de trabajo los pocos derechos y las muchas obligaciones

Aquiacute hallamos los peldantildeos que llevan a la estructura de la explotacioacuten El beneacutevolo microempresario mantiene a sus trabajadores y sus familias en cierto grado de dignidad pero lo hace explotaacutendolos Esta explotacioacuten es suavizada por el abrazo solidario del patroacuten legitimado tal vez por la necesidad de soshybrevivir de trabajar y de obtener ingresos La amarga realidad de la economiacutea informal que estaacute basada en la loacutegica de lajungla social Las laquoeconomiacuteas popushylaresraquo son economiacuteas de pobreza en dos sentidos la microempresa genera empleos -tal vez empleo masivo-- a bajo costo pero tambieacuten se basa en la explotacioacuten de la mano de obra barata mujeres viudas nintildeos infantes viacutectishymas de guerra refugiados desplazados mutilados etnias indiacutegenas y negros

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En todo caso soacutelo una fraccioacuten pequentildea de los informales estaacute involushycrada en actividades empresariales la mayoriacutea se ve como autoempleada En la literatura de fines de los ochenta algunos autores aplaudieron la presenshycia de un enorme potencial empresarial entre los llamados microempresashyrios informales Exitosos programas de intervencioacuten tales como ADEMI en la Repuacuteblica Dominicana celebraron la creacioacuten de laquola nueva clase media que emerge entre los pobresraquo Sin embargo la inmensa mayoriacutea de los empreshysarios informales y casi todos los autoempleados sobreviven a duras penas y se definen a si mismos sistemaacuteticamente como laquopobresraquo y laquomiembros de la fuerza laboral (Somos trabajadoresj F Relacionada con la cultura de la poshybreza y la supervivencia de los informales se halla una profunda desconfianshyza de las instituciones formales tales como el Parlamento los partidos poliacutetishycos el sistema legal y las cortes y los sindicatos obreros Un rasgo baacutesico de la cultura de la supervivencia es una individualidad pronunciada un notable pragmatismo y tal vez un anarquismo anoacutenimo

CONSECUENCIAS A lARGO PlAZO

Las consecuencias sociales y poliacuteticas de estos procesos estructurales y prolongados de desintegracioacuten y reestructuracioacuten se traducen a si mismos en una estructura Las instituciones paralelas jerarquiacuteas paralelas y segmentos paralelos dentro de la economiacutea y el orden social poliacutetico y cultural Ambos se regulan con sus propias loacutegicas morales y sanciones el orden civil de la economiacutea y de la sociedad formales La oculta anarquiacutea de la informalidad Esta estructura dual de tantas sociedades y economiacuteas latinoamericanas crea una simbiosis hiacutebrida de coexistencia paciacutefica

Esta dualidad estructural da como resultado la parcial desaparicioacuten de las columnas de la llamada laquosociedad civilraquo El antropoacutelogo peruano Matos Mar escribioacute a inicios de los ochenta un ensayo profeacutetico la declinacioacuten de las Caacutemaras de Comercio Asociaciones Industriales colegios de clase media de abogados ingenieros meacutedicos y cirujanos el movimiento laboral y las confeshyderaciones campesinas y el tiacutemido nacimiento de una diversidad de organizashy

19 Una buena literatura reciente sobre el enfoque microempresarial puede ser hallada en publishycaciones tales como Archambault y Greffe (1984) Carbonetto et al (1988) Garciacutea (1993) Hulme y Mosley (1996) Lubell (1991) Mesa- Lago (1990) Mezerra (1993) yWurgrart (1993) Veacutease tambieacuten Scott (1994)

20 Veacuteanse los valiosos estudios Fueso por Menjiacutevar y Peacuterez-Saacuteinz (1993) y Goldenberg (1994)

21 Matos Mar (1984)

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ciones microempresariales las caacutemaras locales y regionales de artesanos y la institucionalizacioacuten de los comedores populares las organizaciones que proshyveen comida a bajo costo en los tugurios metropolitanos todos ellos unidos por ambiguas relaciones de dependencia a organizaciones privadas de desashyrrollo Iglesias agencias agencias donantes o instituciones municipales y gushybernamentales de bien social En la mayoriacutea de los paiacuteses latinoamericanos una nueva estructura de clases ha nacido o estaacute naciendo Con la reduccioacuten de la fuerza organizacional de la eacutelite nacional la clase empresarial las clases medio urbanas los sindicatos obreros y los pequentildeos terratenientes rurales un proceso paralelo de creacioacuten de nuevas asociaciones y movimientos sociashyles se manifestoacute dentro de la sociedad informal Nuevos actores sociales se hicieron presentes en la plataforma econoacutemica social y poliacutetica los cuales trataron de adquirir un espacio propio para maniobrar En la mayoriacutea de los paiacuteses andinos y en Centroameacuterica las Caacutemaras de Industria y Comercio los gremios de abogados meacutedicos e ingenieros y las todopoderosas confederashyciones obreras empezaron a declinar considerablemente durante los ochenshyta en sus noacuteminas y presencia poliacutetica En la Argentina el Brasil y Meacutexico el mismo proceso se dio tal vez con menor dramatismo

La informacioacuten de la sociedad implica en la praacutectica una alteracioacuten de la estructura clasista Veacutease el caso de las nuevas empresas manufactureras y comerciales de los microempresarios informantes Hay que recordar que los hombres de negocios informales forman una eacutelite relativa Auacuten asiacute los emshypleados informales no han hecho un progreso comparable en cuanto a orgashynizacioacuten Vale la pena notar sin embargo que estos pequentildeos hombres de negocios a menudo son al mismo tiempo trabajadores de tiempo completo en sus propias empresas Lo que es auacuten maacutes significativo en los paiacuteses andishynos y centroamericanos es la relativa reduccioacuten de la actividad gremial en el sector informal En este proceso curiosamente la dependencia de los trabashyjadores en la empresa se estaacute reproduciendo lo cual explica el clientelismo y el control ejercido por los duentildeos sobre los trabajadores La organizacioacuten de los pequentildeos empresarios es ademaacutes un proceso que ha sido iniciado foshymentado yguiado por organizaciones privadas y no gubernamentales (ONGs) las Iglesias y a veces las instituciones financieras que ofrecen creacutedito a emshypresas a pequentildea escala Las organizaciones de pequentildeos propietarios son en su mayoriacutea semiautoacutenomas

Tal vez la maacutes interesante manifestacioacuten de la informalidad latinoamerishycana es la aparicioacuten de nuevos actores sociales en el escenario nacional mishycroempresarios que se presentan como pobres organizados que son maacutes pashyrecidos a sus trabajadores (mayormente miembros de familia y parientes) que son las representaciones de la economiacutea formal Se da al menos una semejanshy

22 Veacutease Paacutesara et al para un anaacutelisis maacutes detallado (1991)

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za entre las organizaciones formales del movimiento obrero Ambas son orgashynizaciones defensivas dedicadas al mejoramiento de las condiciones econoacuteshymicas y laborales de sus miembros Pero el movimiento es el representante formal de la fuerza laboral nacional legalmente protegida organizada en sinshydicatos federaciones y confederaciones Sus miembros son los obreros y los empleados de las empresas de mediana magnitud y de las grandes compantildeiacuteas del sector puacuteblico y privado Trabajan por medio de negociaciones colectivas llevadas a cabo por miembros afiliados Los sindicatos o caacutemaras de los inforshymales tales como los microempresarios artesanos y autoernpleados son en el mejor caso organizacionalesincipientes con una precaria institucionalidad generalmente creados para satisfacer metas pragmaacuteticas y a corto plazo un lugar de mercado una liacutenea de creacutedito publicidad espontaacutenea o la solucioacuten de alguacuten problema especiacutefico relacionado con las autoridades locales Lo mismo se puede ver en la variedad de organizaciones no econoacutemicas los clushybes de madres los comiteacutes de vaso de leche los comedores populares Su razoacuten de ser se ha debido a una necesidad ad hocpero esencial alimentacioacuten segushyridad alojamiento salud una fuente de ingresos En la mayoriacutea de los casos su creacioacuten ha sido inducida desde afuera por una organizacioacuten privada de desarrollo un comiteacute de Iglesia un agente financiero local un poliacutetico emshyprendedor a veces un representante de donadores internacionales En este sentido es el laquoisoacutetono- NGO del anterior movimiento obrero informal autoacuteshynomo la afiliacioacuten espontaacutenea de pobres que dependen necesariamente de la caridad de otros y que estaacuten en busca de una estabilidad maacutes allaacute de las instituciones existentes en la economiacutea y sociedad formales

Sin embargo una comparacioacuten entre el relativo decaimiento de la fuershyza laboral organizada y la lenta pero continua emergencia de los microemshypresarios organizados y autoempleados en Colombia y el Peruacute sirve para clashysificar las cosas En ambos paiacuteses la reduccioacuten del Movimiento Obrero desde finales de los setenta ha sido dramaacutetico En Colombia soacutelo el 7 de la poblacioacuten econoacutemicamente activa (1991) se halla organizada en sindicatos obreros en el Peruacute se estima en un 5

Datos gubernamentales oficiales muestran que entre 1975 y 1995 el porshycentaje de empleo urbano debido a la economiacutea informal ha aumentado de 25 a un 53 La incidencia de informalidad en el contexto urbano no se muestra equilibrada el 80 del empleo informal estadiacutestico registrado se concentra en las 4 aacutereas metropolitanas de Bogotaacute Medelliacuten Cali y Barranshyquilla Es interesante ver como las estadiacutesticas oficiales de 1994 reflejan la evolucioacuten del empleo informal En orden descendiente las categoriacuteas maacutes

23 Datos seguacuten presentacioacuten de estudios recientes de ILO (Panorama Laboral 199514)

24 Publicados por el buroacute de planificacioacuten y estadiacutesticas DANE resp DNPVeacutease Plan nacional de la microempresa (1994) y Rodriacuteguez (1994)

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importantes son laquotrabajadores y empleados autoernpleadosraquo laquo(rnicro) emshypresariosraquo empleados caseros y empleados familiares En teacuterminos de poliacuteshyticas contra la pobreza tanto los programas gubernamentales de intervenshycioacuten de donantes y del sector privado se caracterizan por una estrategia imshypliacutecita de laquoelitizacioacuten del alivio de la pobrezaraquo Como es el caso en casi todos los paiacuteses latinoamericanos la mayoriacutea de los programas de ayuda oficiales y extraoficiales se orientan hacia los niveles superiores de la economiacutea inforshymal las microempresas baacutesicamente en el contexto urbano La estrategia general es un paquete de ayudas combinadas (entrenamiento creacutedito para la asistencia teacutecnica y otros servicios financieros) que se ponen a disposicioacuten del microempresario individual

El Gobierno Colombiano y la UNICEF tomaron en 1985 la iniciativa para organizar la laquoPrimera convencioacuten de asociaciones de microernpresasraquo Cerca de 100 laquocaacutemarasraquo y laquoasociacionesraquo asistieron Dos antildeos despueacutes en 1986 120 asociaciones de microempresas se reunieron en Medelliacuten y formaron la Conshyfederacioacuten Nacional de Microempresarios de Colombia CONAMIC El nuacutemeshyro de asociaciones afiliadas es de unos 150 El General de CONAMIC26 un exliacuteder sindical y ahora microempresario con tres trabajadores no sindicales planteoacute la posicioacuten del rol econoacutemico social y poliacutetico de las asociaciones microempresariales como laquoni pertenecientes a la ANDI (la Caacutemara Nacional de Industriales) ni al movimiento general organizadoraquo Originalmente el movimiento fue impulsado por el sector puacuteblico Hoy diacutea CONAMIC actuacutea como una organizacioacuten independiente que representa los intereses a corto y mediano plazo de sus asociaciones afiliadas La mayoriacutea de sus 140 asociacioshynes tienen bases locales en el nivel municipal 5 tienen significacioacuten sectoshyral En el nivel nacional las aspiraciones de CONAMIC se relacionan con las leyes especiales sobre la posicioacuten y promocioacuten de los pequentildeos y de las mishycroempresas su reacutegimen fiscal y la tasa de intereacutes de los paquetes de creacutedito

Desde los antildeos ochenta muchos de los afiliados a sindicatos desaparecieshyron en la economiacutea informal tratando de sobrevivir como nuevos microemshypresarios o buscando con desesperacioacuten un trabajo de autoempleados o de empleado informal La tragedia es que en un nivel sindical de federacioacuten y de confederacioacuten nadie ofrece una alternativa coherente en la actualidad La mayoriacutea de los liacutederes sindicales no saben coacutemo responder ante la creciente desafiliacioacuten La desaparicioacuten de los antiguos miembros en la informalidad provoca a veces paacutenico a veces desaliento Pero hasta el momento actual no se ha efectuado ninguna accioacuten de peso para formar alianzas efectivas con los microempresarios colombianos que estaacuten organizados en la CONCAMIN

25 Caro (1994)

26 Entrevista del autor a Carlos Barrero mayo 25 de 1995

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Eso habriacutea sido prudente pues los nuevos afiliados a CONCAMIN provieshynen de las filas de los empleados despedidos del sector puacuteblico y del privado quienes usan sus prestaciones como capital inicial para una microempresa

Al contrario de la situacioacuten colombiana los Gobiernos Civiles Peruanos baacutesicamente han mostrado un intereacutes pasivo en asuntos de legislacioacuten plashynes de desarrollo y poliacuteticas nuevas al enfrentarse al fenoacutemeno de la pobreza masiva y la informalidad como caracteriacutestica laquonormal- de la economiacutea y soshyciedad nacional

Las actividades maacutes directas en su mayoriacutea fueron delegadas a ONGs

recieacuten creadas relacionadas con instituciones donantes y bilaterales o a los laquobancos con imagen socialraquo relacionados con el sector cooperativo

El Peruacute un laboratorio de estrategias de supervivencia masiva y tecnologiacutea anti-pobreza experimentoacute con la mayor parte de la laquotecnologiacutea de desarrolloraquo microempresarial y con instrumentos de creacutedito masivo antildeos antes que otros paiacuteses descubrieron la necesidad de programas de intervencioacuten Sin embargo en su mayor parte los programas y proyectos fueron disentildeados y puestos en accioacuten dentro de las ONGs y el circuito bancario sin intervencioacuten estatal Los programas de apoyo han sido baacutesicamente asunto de la iniciativa privada

Al igual que en Colombia y otros paiacuteses latinoamericanos la mayoriacutea de las investigaciones y de la informacioacuten praacutectica acumulada se orienta hacia los niveles superiores de la economiacutea formal las microempresas y los microempresarios En Peruacute no existe una confederacioacuten nacional de la altura de la CONCAMIN

Auacuten asiacute las ONGs liacutederes en el sector microempresarial han creado su propio ambiente institucional de asociaciones empresariales

Las ONGs de esta aacuterea se han unificado en un consorcio ONG llamado Consorcio de ONGsqueapayan a la Pequentildea y Microempresa COPEME que tiene 50 organizaciones miembros

Igualmente algunas asociaciones microempresariales regionales se inishyciaron laquodesde abajoraquo

Recientemente desde 1994 algunos programas gubernamentales y del sector puacuteblico como FONCODES -el fondo de inversioacuten social peruano-- COFIDE -la corporacioacuten nacional de desarrollo-- y los bancos municipales han iniciado nuevos programas de creacutedito y asociativos

Aunque se asume comuacutenmente que la mayoriacutea de los empresarios y trashybajadores informales votaron por Fujimori en las elecciones de 1990 - 1995 no se han establecido viacutenculos poliacuteticos formales Sin embargo en el nivel organizacional han existido al menos buenas relaciones de trabajo entre la presidencia y los segmentos organizados de la informalidad Maacuteximo San Romaacuten el primer vicepresidente de Fujimori (desde 1995) fue el presidente de APEMIPE que en esos diacuteas era la asociacioacuten maacutes importante de los micro y pequentildeas empresas del Peruacute La organizacioacuten todaviacutea existe pero su presenshy

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cia y prestigio se han reducido en cierto grado De hecho existen ahora seis organizaciones nacionales cinco instituciones especializados y veinte o maacutes asociaciones regionales de microempresarios de relevancia regional y local El nuevo primer vicepresidente de Fujimori (desde 1995) Ricardo Marquez anterior presidente de la Sociedad Nacional de Industrias la Caacutemara Nacioshynal de Industria y Comercio y columna vertebral arquetiacutepica de la economiacutea formal Marquez sin embargo tiene un historial como microempresario y como lo suponen la mayoriacutea de los observadores tomaraacute a su cargo los proshygramas de apoyo a la economiacutea informal del nuevo Gobierno Si esto ocurre los segmentos superiores de la economiacutea informal estableceraacuten un entendishydo con los empresarios de la economiacutea formal sobrepasando las iniciativas tomadas recientemente por el movimiento obrero peruano

El Gobierno de Fujimori ha tomado la iniciativa en tales asuntos como la legislacioacuten laboral la flexibilizacioacuten el ajuste econoacutemico y la compensacioacuten social las relaciones laborales y la legislacioacuten laboral Como en el caso de Colombia el movimiento laboral estaacute respondiendo de manera pasiva ante la reestructuracioacuten de la economiacutea y la sociedad del paiacutes Ademaacutes como en Colombia un porcentaje considerable de los anteriores miembros sindicales han desertado a la informalidad como microempresarios o autoempleados De nuevo la tragedia es que nadie en el nivel de sindicato federacioacuten o confederacioacuten ofrece una opcioacuten clara para el futuro Hasta la actualidad no se ha iniciado ninguna accioacuten seria para formar alianzas funcionales con las organizaciones y asociaciones de microempresarios ni con la inmensa masa atomizada o como mucho semiorganizada de trabajadores informales y autoempleados Lo uacutenico que los liacutederes sindicales nacionales saben es que tienen que cambiar de opciones urgente y radicalmente

Sin embargo no ha sido el movimiento gremial sino el sistema emergenshyte de las ONGs el que entendioacute la necesidad de organizar a los informales inicioacute la investigacioacuten sistemaacutetica sobre los sentimientos y aspiraciones de los microempresarios y los autoempleados las familias encabezadas por mujeres y los nintildeos callejeros de los paiacuteses andinos y centroamericanos El sector puacuteshyblico mismo estaacute participando en el proceso de dualizacioacuten e inestabilidad Los antildeos ochenta presenciaron la proliferacioacuten de un nuevo tipo de institushycioacuten privada con objetivos puacuteblicos las ONGs Las primeras nacieron como centros de estudio e investigacioacuten a fines de los antildeos sesenta El verdadero boom de las ONGs en Latinoameacuterica data de mediados de los setenta Fundashyciones europeas empezaron a subsidiar regularmente organizaciones de inshytelectuales y acadeacutemicos en Chile durante la dictadura de Pinochet en el Peruacute despueacutes del periacuteodo de Velasco yen El Salvador durante la Guerra

27 Entrevista del autor a los liacutederes sindicales nacionales en cooperacioacuten en la Coordinadora de Centrales Sindicales (CGTP+ CTP + CATP) l de junio de 1995

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Civil de los ochenta La Fundacioacuten Rockefeller actuoacute como financiadora de la intelligentsia brasilentildea durante el reacutegimen militar el nuevo presidente del Brasil Cardoso fue director de una de las prestigiosas ONGs eEBRAP Las ONGsprosperaron y empezaron a disfrutar de la posicioacuten de donordarlings

Si originalmente fueron centros de estudio y reflexioacuten las ONGs pronto empezaron a descubrir su potencial como eficientes agencias privadas de desashyrrollo y asumieron como carga actividades que eran esencialmente puacuteblicas Una etapa posterior consistioacute en la formacioacuten de laquosuper ONGsraquo DEseo en el Peruacute y FUSADES en El Salvador constituyen ejemplos tiacutepicos de eacutestas Estas son entidades constituidas por algunos cientos de profesionales altamente calificashydos dedicados por completo al trabajo acadeacutemico y a las actividades del desashyrrollo En algunos paiacuteses como Bolivia Ecuador Honduras Guatemala y en el Peruacute el sector de las ONGs se ha convertido en un sector puacuteblico privadocon equipos de profesionales de gran calidad en asuntos administrativos y gerenshyciales mejor entrenados y pagados que los de Gobierno Es un sector puacuteblico paralelo financiado desde el exterior Las ONGs han estado a la buacutesqueda de una plataforma de la sociedad civil laquohasta ahora eacutesta parece ser una aspirashycioacuten autogenerada que no tiene el apoyo del voto popular

La desintegracioacuten de la economiacutea y de la sociedad tambieacuten se extiende al terreno poliacutetico En el Peruacute como en otros paiacuteses latinoamericanos en los antildeos ochenta los partidos poliacuteticos perdieron la confianza del electorado En vista de la crisis social y econoacutemica y en respuesta a la erosioacuten de los partidos poliacutetishycos tradicionales la atencioacuten del puacuteblico viroacute hacia los laquopoliacuteticos sin partidoraquo que entraban en escena ofreciendo formar Gobiernos que trabajaran duro

En la primera parte de este artiacuteculo se mencionoacute el caso del laquoFujiacutemorisshymoraquo La primera manifestacioacuten electoral de este cambio de direccioacuten fue la eleccioacuten del alcalde de Lima un empresario de televisioacuten Para las eleccioshynes presidenciales de 1990 Mario Vargas Llosa celebrado escritor pero un extrantildeo en la poliacutetica inesperadamente organizoacute un movimiento y se postushyloacute como candidato apoliacutetico Sin embargo escenificoacute su lanzamiento poliacutetishyco con demasiada anticipacioacuten y durante su campantildea eacutel mismo empezoacute a ser visto como parte del sistema poliacutetico formal debido a su alianza con los partishydos tradicionales A uacuteltimo momento se postuloacute otro candidato Alberto Fushyjimori un profesor universitario desconocido sin programa poliacutetico y sin candidatos para los puestos miniacutestralesF

28 Veacutease Cotler (1995) Otro ensayo clarificador es el de Torres Rivas (1994) Sobre la insegura posicioacuten de la izquierda veacutease Carry Ellner (1993) Veacutease Vellinga (1993) para la perspectiva socialdemoacutecrata Un anaacutelisis general de los partidos poliacuteticos latinoamericanos ha sido publishycado por Dutreacutenit y Valdeacutes (1994)

29 Veacutease para una brillante y entretenida descripcioacuten las ya mencionadas memorias poliacuteticas de Vargas Llosa (1993) En mi opinioacuten las mejores interpretaciones analiacuteticas son las de Gonzaacuteshylez Manrique (1993) y Cameron (1994)

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La eleccioacuten de este uacuteltimo candidato es la expresioacuten maacutes directa de los sentimientos de rechazo nacional a los partidos poliacuteticos Podriacutea ser parte de un patroacuten maacutes amplio una reavivacioacuten del neopopulismo representando por otros Presidentes como Collor en el Brasil o Menen en Argentina Sin embarshygo es necesario explicar algo maacutes no soacutelo en el Peruacute sino en Guatemala el fenoacutemeno del extrantildeo elegido a la presidencia se repitioacute Esta vez el candidashyto triunfante fue Serrano Es un hecho curioso el que ambos triunfaran con el apoyo abierto de la sociedad informal y las nuevas Iglesias evangeacutelicas

En estos antildeos una revolucioacuten religiosa taacutecita se habiacutea dado en Latinoshyameacuterica Las nuevas Iglesias crearon tanta popularidad entre los pobres que su raacutepida expansioacuten simultaacuteneamente con la informalizacioacuten de la sociedad y economiacutea latinoamericana sugiere algo maacutes que una simple coincidencia iquestNo se trataraacute de nueva doctrina de la igualdad de la supervivencia del esshyfuerzo individual y del apoyo muacutetuo No es por casualidad que hallamos la presencia de los fieles de la nueva religioacuten entre los liacutederes de la sociedad informal y los empresarios a pequentildea escala organizados de paiacuteses como Meacutexico Guatemala Nicaragua Panamaacute y el Peruacute

Este patroacuten de interferencia muacutetua entre los segmentos formales e inshyformales de la sociedad y la economiacutea latinoamericana explica coacutemo no ha sido mera coincidencia el que en el Peruacute (1992) yen Guatemala (1993) el presidente elegido por los votos de la sociedad informal por medio de un autogolpe y en coalicioacuten con las fuerzas armadas trate de eliminar al laquoinshycompetente y corruptoraquo Parlamento En el caso de Guatemala el intento de autogolpe fue un total fracaso Fujimori sin embargo triunfoacute Seis meshyses despueacutes adquirioacute la legitimacioacuten a traveacutes de una nueva Constituyente compuesta por la mayoriacutea de sus seguidores Durante las siguientes elecshyciones de 1995 el oponente de Fujimori Peacuterez de Cuellar otro laquonuevo poliacuteticoraquo pero como ex-Secretario General de las Naciones Unidas el reshypresentante personificado del establishment fue derrotado por una mayoshyriacutea significativa del voto Esto enfatiza el hecho de que en el futuro cercano los votos de la sociedad informal desempentildearaacuten un papel decisivo en las elecciones nacionales y locales

Se podraacute predecir que las transformaciones internas de la economiacutea la sociedad y el orden latinoamericanos afectados por las consecuencias de la probreza masiva la exclusioacuten social y la ciudadaniacutea de segunda clase basada en criterios eacutetnicos y caracteriacutesticas marginalizantes continuaraacute durante las proacuteximas dos o tres deacutecadas Hace diez antildeos la introduccioacuten del tema de pobreza europearaquo se consideroacute poco oportuno y acadeacutemicashymente irrelevante Lo mismo ocurrioacute sin embargo hace 35 antildeos en Latishynoameacuterica cuando los primeros estudios sobre la pobreza urbana masiva fueron publicados Lentamente en los ciacuterculos acadeacutemicos y poliacuteticos se va afianzando la idea de que la pobreza masiva la informalidad estructural

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y la exclusioacuten social croacutenica en cualquier parte del mundo comparten una semejanza baacutesica El alivio de la pobreza como prioridad poliacutetica de los paiacuteses desarrollados y en viacuteas de desarrollo el anaacutelisis sistemaacutetico de las mejores praacutecticas y de lecciones aprendidasraquo en experiencias pilotos auacuten no es un proceder preferido Tal vez de alivio de la pobreza y la reduccioacuten de la misma de la informalidad y la exclusioacuten seraacuten un tema de la agenda poliacutetica y acadeacutemica del siglo venidero

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Disentildeo de portada Valeria Varas

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BIBLIOTECAmiddot FLACSO

e FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES - SEDE COSTA RICA

Primera edicioacuten setiembre de 1997

FLACSO - Costa Rica Apartado 11747 San joseacute Costa Rica Fax (506) 225-6779

IacuteNDICE


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