GAPP 05-06: Quim Brugué. La dimensión …La dimensión democrática de la nueva gestión pública...

La dimensión democráticade la nueva gestión públicaQuim Brugué *

El eje temático de este nuevo número de la revista GAPP haestado injustamente marginado de los apasionados debates queha suscitado la modernización de la administración pública. Laatracción que ha ejercido la gestión empresarial, las modasprivatizadoras y desreguladoras o, más genéricamente, el des-prestigio del gobierno y de la cosa pública contribuyen a expli-car por qué, durante la última década, la dimensión democráti-ca de la administración pública ha aparecido únicamente enalgunas eruditas notas a pie de página. Esta marginación, sinembargo, no ha conseguido reducir la importancia del tema. Haconseguido, en cambio, distorsionar peligrosamente el discursode la modernización administrativa.

Referirse a la dimensión democrática de la administraciónpública no supone un menoscabo de algo que sí ha estado muypresente en los debates recientes sobre su modernización: lamejora en la economía y la eficiencia de sus actuaciones. Supo-ne, en cambio, recordar que la administración pública no seentiende sin sus referentes políticos y sociales. En otras pala-bras, supone reconocer que la administración pública es algomás que un instrumento técnico, un brazo ejecutivo o un meca-nismo dedicado inocuamente a lo que podríamos denominaruna implementación aséptica de órdenes o directrices ema-nadas en centros políticos de decisión. Muy al contrario, la ad-ministración pública configura un espacio donde surgen y seresuelven conflictos, donde interactúan intereses contrapues-tos, donde se prioriza entre valores en competencia y donde,en definitiva, se dan cita todos los elementos de un debatepolítico.

Además, recuperar la dimensión democrática de la adminis-tración pública supone también aceptar que los conflictos, lasluchas, los valores o los intereses que se entrecruzan en suinterior no deben resolverse —al menos de forma exclusiva— através de mecanismos mercantiles. El mercado sirve para regu-lar los conflictos y las relaciones entre individuos que intentanmaximizar sus beneficios, y puede ser muy eficiente en esteterreno. La administración pública debe orientarse a la configu-ración de un determinado modelo de sociedad, sus actuaciones

sirven para darle una forma determinada y, por lo tanto, incor-pora una elección no exenta de conflictividad. Sin embargo,regular esta conflictividad y dar con el modelo de sociedad quepretende fomentar la administración no es tarea de un mercadocompetitivo donde los grupos o los individuos intentan impo-ner sus preferencias, sino de la expresión de voluntades colec-tivas. Voluntades colectivas que, en nuestro sistema político,han de expresarse democráticamente.

De este modo, el déficit democrático al que me refería ini-cialmente debe entenderse como la incapacidad de las adminis-traciones públicas para articular un discurso político —un de-bate democrático— que sirva para resolver los conflictos que sedan en su interior, para priorizar entre valores en competenciay, en definitiva, para permitir al conjunto social escoger paraqué diablos quiere su administración. La modernización de laadministración pública parece recuperar la distinción wilsonianaentre decisión política y ejecución administrativa, lo cual le per-mite centrarse en la mejor forma de llevar a término su especia-lidad ejecutora. Lo que aquí sugiero es que se trata de unadistinción falaz y que, si reconocemos que la realidad adminis-trativa configura un potaje donde es prácticamente imposibledistinguir sus ingredientes políticos y técnicos, entonces debe-ría preocuparnos su democratización. Es decir, deberíamos re-flexionar sobre cómo articular mecanismos para controlar de-mocráticamente por qué nuestras administraciones hacen unacosa y no otra, por qué priorizan unas actuaciones y no otras,por qué escuchan más a unos actores sociales que a otros, porqué promocionan unos valores y no otros.

En este artículo, por lo tanto, no pretendo analizar detallada-mente las características de la modernización de la administra-ción pública, sino algo mucho más limitado: leer las notas a piede página de algunos de sus teóricos más relevantes y, así,observar qué nos dicen —o, mejor, que intuyo que nos d icen-sobre la dimensión democrática de la nueva gestión pública, dela posburocracia, del gobierno reinventado o de como prefira-mos llamar a cualquiera de los intentos de modificación de laadministración pública tradicional. No se trata de un análisis

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Gestión pública y democracia

académico, sino más bien de una reflexión muy personal reali-zada en voz alta. Es por esta razón que he optado por unafórmula expositiva más relajada, sin sentirme obligado a usarconstantes referencias bibliográficas y persiguiendo más la ca-pacidad para suscitar la discusión que la rigurosidad científica.

Con estos objetivos, he estructurado el artículo en cincoapartados. En el primero esbozo los grandes rasgos del modelotradicional de administración (en su expresión weberiana máspura), así como los de su crisis y los de la emergente nuevagestión pública. No lo hago de forma exhaustiva, sino intentan-do subrayar los déficit democráticos del primer modelo y ob-servando como su reformulación abre nuevos interrogantes sobreestos mismos déficit. Interrogantes que, a su vez, suscitan res-puestas diferentes en la literatura más reciente sobre la nuevagestión pública.

En el marco de esta nueva gestión pública, he identificadoun mínimo de tres posturas relacionadas con la dimensión de-mocrática de la administración pública, las cuales resumo enlos apartados dos, tres y cuatro. En el segundo me refiero a loque considero las posiciones más crédulas; es decir, las de aque-llos que responden a nuestro interrogante desde el optimismo,confiando en la capacidad de la emergente posburocracia parasuperar los problemas de eficiencia de la burocracia y, en bue-na medida, olvidando los déficit democráticos que ésta plantea.En el tercer apartado, en cambio, repaso algunos planteamien-tos más desconfiados. Bajo el epígrafe del neoweberianismoaparecen una serie de autores que no creen que la posburocraciaaporte ninguna idea sustancialmente diferente, sino que másbien se trata de un afianzamiento de la propia burocracia y que,por lo tanto, reproduce —o incluso intensifica— su déficit de-mocrático. En el cuarto apartado me acerco a las posturas máscríticas; es decir, a aquellas aportaciones que subrayan los pe-ligros de regresión democrática asociados a los procesos demodernización de la administración pública. Finalmente, en elúltimo apartado, intentaré recapitular el debate y, en la medidade las fuerzas que me queden, fijar mi posición al respecto.

1. El punto de partidaA través de una imagen muy afortunada, una estudioso de la

administración pública como HOOD convierte el mundo occi-dental en un parque jurásico dónde aparecen y desaparecen losgrandes dinosaurios que definen sus reglas de funcionamiento.En su libro, Explaining Economic Policy Reversáis, HOOD se pre-gunta por qué los grandes dinosaurios de las políticas públicasde los años cincuenta y sesenta se han extinguido, de formarelativamente incomprensible, durante la década de los ochen-ta. Más concretamente, se pregunta por qué la gran empresapública ha sido sustituida por procesos de privatización, por

qué las políticas keynesianas han dejado paso a las políticasmonetaristas, por qué la voluntad reguladora ha desaparecidofrente a las modas desreguladoras o, entre otras cosas, por quéla administración pública tradicional (APT) ha cedido ante lapresión de la nueva gestión pública (NGP). Este último puntoes el que ahora nos interesa.

El viejo dinosaurio de la APT se había impuesto a la másprimitiva especie de la administración pública pre-modema gra-cias a su capacidad para actuar con mayor competencia y paraeliminar la corrupción de un modelo construido sobre lealtadespersonales y favoritismos. Capacidades que había desarrolladoabrevando en dos manantiales: el weberianismo y el taylorismo.Situados en el sector público, el primer manantial es el que nosofrece un mayor caudal.

Max WEBER desarrolló el concepto de burocracia para refe-rirse a unas organizaciones jerárquicas donde los individuostenían unas responsabilidades estrictamente definidas y dondesus actuaciones estaban reguladas a través de reglas escritas yde mecanismos de autoridad vertical. El modelo burocrático esla expresión del proceso de creación de la modernidad occi-dental, de una modernidad racional que —en palabras deRITZER— se manifiesta en el dominio de la eficiencia, de lapredictibilidad, de la calculabilidad y del control de los indivi-duos a través de la tecnología. En opinión de WEBER, la raciona-lidad formal implica que cuando los individuos buscan los me-dios óptimos para lograr determinados fines, éstos disponen deunas normas, de unas regulaciones y de unas instituciones so-ciales que predefinen este óptimo. No es necesario descubrirloindividualmente, pues el óptimo ya ha sido primero descubier-to y, más tarde, institucionalizado a través de reglas, procedi-mientos y estructuras. La gente sólo ha de seguir las normas,dejarse llevar por los mandatos de la razón institucionalizada.

Evidentemente, los supuestos weberianos han ido evolucio-nando. No es lo mismo la burocracia de finales del siglo XIXque la de mediados del siglo XX, ya que ha ido adaptándose alos requisitos de cada momento. En cualquier caso, se detectauna línea de continuidad relacionada con su vocaciónracionalizadora, aunque ésta se manifieste primero a través dela juridificación y, más tarde, de la tecnificación.

Dejando al margen este proceso de cambio interno, la prin-cipal diferencia entre la burocracia y otras formas organizativaspre-modernas radica en su mayor eficiencia. Lainstitucionalización de determinadas reglas y procedimientosno sólo nos conduce sino que incluso nos fuerza a ser eficien-tes, a utilizar los medios óptimos en la consecución de los fines.Pero el énfasis en la eficiencia puede resultar incluso excesivoy, tal como suguiere TAKAKI, puede generar lo que se conocecomo 'la irracionalidad de la racionalidad'. Es decir, un proce-so global de racionalización puede generar un mundo donde lagente no sea capaz de comportarse como un ser humano, don-

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de se produzca su total deshumanización. En un libro tan inte-resante como Modernity and the Holocaust, BAUMAN analiza elholocausto nazi como la peor de las expresiones de laracionalización, como la representación más extrema de 'la irra-cionalidad de la racionalidad', como el más acabado de losprocesos de deshumanización. En este sentido, el holocaustonazi se orquestó sobre los rasgos definidores de la racionalidadformal: se trataba de un mecanismo eficiente para el asesinatomasivo; dotado de calculabilidad, pues se trataba de mejorar elratio muerte/tiempo; con voluntad de predictabilidad, ya queorganizaba las matanzas siguiendo el esquema casuístico de laproducción en cadena; y, finalmente, el sistema de ferrocarriles,los crematorios o la burocracia que organizaba el proceso re-presentaban el control a través de unas tecnologíasdeshumanizadas, de unos procesos técnicamente impolutos.

Los efectos perversos de la racionalidad burocrática estánrelacionados con su déficit democrático. Este es el tema quenos ocupa, aunque después de la lectura del libro de BAUMANestos déficit nos puedan parecer ridículos.

Utilizando las síntesis de autores como HOOD y HUGHES, po-demos afirmar que la APT presentaba dos grandes problemas.En primer lugar, la propia eficiencia del modelo burocrático seveía afectada por el excesivo celo respecto a las reglas y losprocedimientos. En segundo lugar, la siempre falaz separaciónentre políticos y admininistradores, la pretendida despolitizaciónde la burocracia, la deshumanización de los procesosracionalizadores o las propias condiciones de trabajo que im-ponía el modelo generaban dificultades en la tarea de controlpolítico. Es decir, la burocracia se ha mostrado en constantefricción con la democracia: con una democracia basada en unosindividuos a los que la racionalización despoja de su condiciónde seres humanos, y con una democracia basada en una capa-cidad de elección que desaparece una vez la racionalidadha intitucionalizado los comportamientos óptimos. Sideshumanizamos y limitamos la capacidad de elección delos individuos, ¿no sufre con ello la propia esencia de la demo-cracia?

Siguiendo este esquema, HOOD afirma que la pérdida deeficiencia y las fricciones con la democracia son los dos fenó-menos que desencadenan la sustitución del viejo dinosaurio dela APT por el nuevo dinosaurio de la NGP. Una NGP que seconstruye a partir de la revisión de los dos pilares que ya habíarevisado la propia APT. Por un lado, la competencia no se con-sigue únicamente a través de reglas y procedimientos, sino quereclama una mayor atención hacia los recursos humanos, laflexibilidad organizativa y la capacidad de innovación. Lo quealgunos autores llaman un movimiento de reforma down-grid(DUNLEAVY y HOOD), neotaylorismo (POLLITT) O neoweberianismo(RITZER y LEMOYNE). Por otro lado, la corrupción no se evita através de la sacralización del ámbito público, sino a través de

un acercamiento al modo de funcionar del sector privado. Loque, en función de la literatura, se ha denominado reformasdown-group (DUNLEAVY y HOOD), agencialización (METCALFE yRICHARDS) O, más directamente, la introducción del espíritu em-presarial en el sector público (OSBORNE y GAEBLER).

Considero que la conceptualización de la NGP que ha veni-do desarrollándose en los fórums académicos y profesionalespresenta, como mínimo, dos dificultades. En primer lugar, care-ce de coherencia interna. Cuando se analizan formulacionesaparentemente coincidentes, aparecen notables diferencias defondo que dificultan su generalización. Así, después de unabreve exploración, todo el mundo parece reconocer que el di-nosaurio-APT se ha extinguido, pero a la hora de definir elnuevo dinosaurio-NGP parece que cada autor ha dado con unanimal diferente.

La segunda dificultad radica en lo que apuntábamos al ini-ciar este artículo: la dimensión democrática ha quedado margi-nada de la mayor parte de las discusiones sobre la NGP. Sedetecta una clara obsesión por mejorar la eficiencia de las ac-tuaciones burocráticas, mientras que su democratización o biense da por supuesta o bien se olvida completamente. Si esto seconfirma, estaríamos intentando mejorar la racionalizaciónweberiana —adaptándola a las nuevas tecnologías como sugie-ren algunos—, pero podríamos estar reproduciendo los proble-mas de la "irracionalidad de la racionalidad-. Seguramente sólose puede formular a modo de interrogante, pero ¿podríamosanalizar la guerra del golfo o el genocidio bosnio como la ex-presión extrema del nuevo proceso de racionalización?

En cualquier caso, el resto del artículo lo dedico a amorti-guar —que no a solucionar— las dos dificultades anteriormentemencionadas. Con esta finalidad, distingo tres formas diferentesde observar al dinosaurio-NGP y, al mismo tiempo, intento apun-tar las implicaciones democráticas que despierta cada uno deellos.

2. La credulidadde la posburocracia

Entre los teóricos de la NGP encontramos un primer grupoformado por optimistas, entusiastas de los «pos» y, lo que quizáes más peligroso, agoreros capaces de recetarnos solucionesmágicas para los complejos problemas que afectan a nuestrassociedades. Desde su ingeniosa credulidad, articulan un discur-so modernizador que les permite esquematizar el paso de laAPT a la NGP y, de este modo, visualizar los peldaños quedeben subirse para alcanzar un futuro lleno de empleados mo-tivados, líderes carismáticos, estructuras flexibles, presupuestos



ahorradores y organizaciones orientadas a la satisfacción de susclientes.

La mayoría de las sugerencias que formulan estos nuevosgurús de la gestión pública se inspiran en el super-ventas dePETERS y WATERMAN, In Search of the Excellence. A partir de lainfluencia de este libro, la práctica totalidad de las propuestasse articulan alrededor de lo que podríamos considerar las dosmáximas de la NGP: gestionar los intangibles y obsesionarsepor los clientes.

En primer lugar, se propone gestionar los intangibles por-que se considera que el rendimiento de una organización nodepende tanto de la gestión de las estructuras y de los procedi-mientos (los elementos tangibles) como de la gestión de losvalores, de las misiones, de los recursos humanos, de los estilosde liderazgo o de las estrategias (los elementos intangibles).Este cambio de énfasis —que PETERS y WATERMAN, utilizando laterminología informática, resumen como el paso del hará alsoft— es crucial, ya que rompe con aquella racionalidadweberiana que suponía que la eficiencia se maximizabainstitucionalizando —a través de normas y regulaciones— unaserie de procedimientos considerados óptimos. Así pues, utili-zando un cierto esquematismo, es fácil convertir el paso delhará al 50// en el paso de la burocracia a la posburocracia. Lalógica es simple pero elegante, aunque —como veremos en elsiguiente apartado— esconde algunas falacias.

En segundo lugar, PETERS y WATERMAN han conseguido que laadministración pública se llene de clientes, que la mayoría delos responsables de estas administraciones no sepan hablar deotra cosa y que la OCDE haya iniciado una cruzada destinada arecordarnos aquello de «cliente, cliente, cliente ...». Aunque anosotros el discurso nos parece excesivo, debemos reconocerque la idea es oportuna. La APT se había encerrado sobre símisma, olvidando que las tareas realizadas no son un fin sino elmedio para alcanzar determinados objetivos. Objetivos que,además, tienen que ver con las personas que reciben sus servi-cios y, aunque esto a menudo se olvida, con la sociedad de laque forman parte. Sea como sea, la obsesión por los clientestambién justifica el paso de la burocracia a la posburocracia,ya que representa otra forma de romper con el ideal de la racio-nalidad weberiana: el individuo no sirve para nada, sólo ha dedejarse llevar por la razón institucionalizada.

Resumiendo, el paso de la burocracia a la posburocracia seconcreta en el descubrimiento de los intangibles y de los clien-tes. Pero ... ¿para qué sirve pasar de la burocracia a laposburocracia? ¿resuelve este cambio su pérdida de eficiencia?¿contribuye a paliar su déficit democrático?

Aparentemente, la preocupación por los intangibles facilitaríauna mayor eficiencia, mientras que la atención a los clientes po-dría suponer cierta democratización de las relaciones entre la

administración y los administrados. Sin embargo, desde nuestropropio punto de vista, creemos que ambos procesos se dirigen asolucionar problemas de eficiencia, mientras que el déficit demo-crático continúa —como en el modelo racional weberiano— ol-vidado. Nos hallamos ante un intento de re-racionalizar unaadministración que debe hacer frente a un entorno más turbulen-to, a una sociedad más segmentada, a la introducción de nuevastecnologías y a unos individuos cada vez más exigentes; pero queen ningún caso se plantea cómo introducir la dimensión demo-crática en sus formas de actuación. El énfasis en los intangibleses imprescindible para orientar la organización en un mundo quese transforma velozmente, mientras que la preocupación por losclientes ejemplariza la necesidad de dar respuesta a demandassociales más segmentadas y más individualizadas; pero tanto unocomo otro no tienen otra finalidad que recuperar la eficiencia quela racionalidad formal había perdido con el paso del tiempo. Se-gún parece, la democracia es cosa de los políticos, no de losposburócratas.

Vamos a ilustrar las opiniones vertidas en los apartados ante-riores a través de una breve referencia a dos autores que, sinmenoscabo de sus indudables méritos, consideramos represen-tativos de lo que hemos llamado la credulidad posburocrática.Aunque al incluirlas en este apartado alguien pueda suponercierto escarnio, queremos subrayar que respetamos tanto la in-fluencia como la capacidad de innovación teórica de estos au-tores, si bien es cierto que no estamos absolutamente de acuer-do con algunos de sus planteamientos. Estos autores sonOSBORNE-GAEBLER y BARZELAY.

En primer lugar, el libro Reinventing Government: How theEntrepeneurial Spirit is Transforming the Public Sector deOSBORNE y GAEBLER representa, para el sector público, lo que parael privado representó, una década antes, el libro de PETERS yWATERMAN. Se trata de un super-ventas de gran influencia —so-bre todo en el mundo profesional— que ha logrado alterar laforma de observar, de analizar y de hablar respecto a la adminis-tración pública. Incluso la estructura del libro es muy parecida ala de su tocayo en el ámbito público: 10 capítulos que, a partirde múltiples ejemplos (a veces anécdotas), presentan los 10 in-gredientes básicos para reinventar el gobierno y, de paso, solu-cionar todos los problemas que aquejan a las administracionespúblicas actuales. Ya que OSBORNE y GAEBLER no están someti-dos a las mismas presiones bélicas que el druida Panoramix, nohan guardado el secreto de estos 10 ingredientes:

1. Gobierno catalizador: mejor llevar el timón que re-mar.

2. Gobierno propiedad de la comunidad: mejor facultarque servir directamente.

3. Gobierno competitivo: inyectar competitividad en laprestación de servicios.

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4. Gobierno inspirado en objetivos: la transformación dela organización regida por reglas.

5. Gobierno dirigido a los resultados: financiar el pro-ducto, no los datos.

6. Gobierno inspirado en el cliente: satisfacer las necesi-dades del cliente, no las de la burocracia.

7. El gobierno de corte empresarial: ganar en lugar degastar.

8. El gobierno previsor: más vale prevenir que curar.

9. El gobierno descentralizado: de la jerarquía a la parti-cipación y al trabajo en equipo.

10. El gobierno orientado al mercado: provocar el cambioa través del mercado.

Lo primero que destaca en el libro de OSBORNE y GAEBLER essu ambición: «Mostraremos instantáneas de los gobiernos em-presariales ya existentes y esbozaremos diez principios senci-llos sobre los cuales parecen haber sido construidos. No ofrece-mos estos principios —este 'mapa'— como la última palabrasobre la reinvención del gobierno, sino más bien como un bo-rrador aproximado» (1994:17). Lo segundo su optimismo: «Nues-tro propósito no es criticar al gobierno, sino renovarlo. Tene-mos tanta confianza en el futuro del gobierno como desazónante su situación actual. No ocultamos la magnitud del proble-ma, ni desconocemos la dificultad para resolverlo. Pero, puestoque hemos visto tantas instituciones públicas que, de oscurasburocracias se han transformado en organizaciones innovadoras,flexibles, capaces de reacción, creemos que las soluciones exis-ten de verdad» (1994: 23).

Esta combinación de ambición y optimismo es el resultadode lo que observan como un cambio de paradigma o, utilizan-do sus términos, una «perestroika norteamericana' que aporta-rá los mecanismos necesarios para superar los límites de la APTe implantar una boyante NGP: «...hay esperanzas. Lenta, silen-ciosamente, lejos de las candilejas, comienzan a surgir nuevostipos de instituciones públicas. Son directas, descentralizadas einnovadoras; son flexibles, dúctiles y capaces de aprender conrapidez nuevas formas de acción cuando las condiciones cam-bian. Emplean la competencia, la elección del cliente y otrosmecanismos no burocráticos para que las cosas se hagan lomás creativa y eficazmente posibles. Y son nuestro futuro»(1994: 26).

Así pues, en un futuro próximo, nuestras instituciones públi-cas pueden llegar a ser fantásticas. OSBORNE y GAEBLER, de unaforma extraordinariamente sugerente, nos muestran evidenciasy nos proponen alternativas de acción. Su discurso no sólo esinteresante, sino también convincente. Pero tiene sus límites, yaque —como reconocen los propios autores— no se trata decambiar lo que hace el gobierno, sino solamente su forma de

hacerlo: «Nos preocupamos enormemente por lo que los go-biernos hacen, pero este libro se ocupa de cómo operan» (1994:22). Reinuentar el Gobierno, por lo tanto, puede resultar untítulo excesivo, pues lo que preocupa a sus autores es comorecuperar la eficiencia de las acciones de gobierno, no comomejorar o como —y este es nuestro problema— democratizarsus contenidos. No estamos pues ante un cambio de paradigmagubernamental, sino ante un intento de resolver los límites dela racionalidad burocrática; unos límites que, además, se sitúanexclusivamente en el mundo de la eficiencia. Nunca en el de lademocracia.

Quizá el único momento en que podriamos iniciar una dis-cusión sobre la dimensión democrática de las propuestas deOSBORNE y GAEBLER, es cuando plantean la distinción básica en-tre remar y timonear. Afirman que los gobiernos tradicionalesse han dedicado básicamente a remar, es decir, han realizadotareas; mientras que los gobiernos reinventados deberían timo-near, es decir, dirigir la nave a buen puerto. Llevar el timónsignifica gobernar y, situados en sistemas democráticos, debe-ría estar conectado con la expresión de la voluntad de los ciu-dadanos. Son ellos quienes deberían indicar al capitán haciaqué puerto quieren dirigirse, con qué velocidad quieren nave-gar y siguiendo qué ruta. Unos ciudadanos con estas capacida-des recuperarían sus posibilidades de elección y se humaniza-rían, lo que constituye el punto de partida para solventar losdéficit democráticos de la APT.

Sin embargo, al establecer la conexión entre el timón y lasociedad no aparece la dimensión democrática. El timón no segobierna a través de la expresión de voluntades colectivas, sinode la introducción de estilos empresariales en el sector público.Después de afirmar en el primer principio la necesidad de timo-near, el segundo habla del sector informal, el tercero de lacompetitividad, el cuarto de la dirección por objetivos, el quin-to de los resultados, el sexto de los clientes, el séptimo deltalante empresarial, el octavo de la previsión, el noveno de ladescentralización y el décimo del mercado. ¿Dónde aparece aquíla democracia? A mi entender, en ninguna parte, ni tan siquieraen la notas a pie de página. La reinvención del gobierno, endefinitiva, no aporta ninguna solución para paliar el déficit de-mocrático de la APT. Se concentra, en cambio, en aportar nue-vos mecanismos para recuperar la eficiencia que esta APT habíaperdido. Por un lado, se pierde la oportunidad de humanizaralos ciudadanos y se opta por un proceso de clientalización dela relaciones entre las administración y los administrados. Estaclientalización puede solventar problemas de eficiencia, peronunca democratizar a la APT. Por otro lado, la capacidad deelección se encajona en su acepción mercantil. No se trata deescoger entre fines u objetivos, sino entre mecanismos o instru-mentos. Tampoco aquí, por lo tanto, encontramos la víademocratizadora que algunos reclamamos.

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Nuestro segundo autor, BARZELAY, ha escrito uno de los li-bros más importantes tanto desde la óptica teórica como desdela empírica.sobre la posburocracia. En Breaking ThroughBureaucracy: A New Vision for Managing in Government,BARZELAY define el paso de la burocracia a la posburocracia, almismo tiempo que ilustra con múltiples referencias prácticas sudiscurso teórico. La combinación teórico-práctica hace de suobra uno de los libros más consistentes que se han escrito so-bre la temática que nos ocupa. En su trabajo se resuelven algu-nas de las dificultades asociadas al excesivo optimismo respec-to a los pos, pero consideramos que ni en su texto ni en susnotas a pie de página se presta la atención necesaria a la dimen-sión democrática de la NGP.

BARZELAY se refiere al paso de la burocracia a la posburocracia

como un cambio de paradigma, pero no en el sentido khunianode revolución (el utilizado por OSBORNE y GAEBLER) sino enun sentido más suave de evolución. Ya se intuye, por lo tanto,que no está refiriéndose a algo sustancialmente diferente, sinoa una especie de mutación adaptativa desde un paradigmaoriginario a otro derivado. BARZELAY es muy claro al respecto:«Sugerimos que el nuevo paradigma se entiende mejor a partirde la metáfora de una familia extensa de ideas. La imagen deuna familia extensa es de gran utilidad, ya que nos recuerdaque cada idea se relaciona con las otras y, por lo tanto, serequiere cierta reflexión para detectar estas relaciones» (1992:116).

A partir de estas ideas, BARZELAY define esquemáticamentelos rasgos básicos de cada paradigma:

— interés público

— eficiencia

— administración

— control

— funciones, autoridad y estructuras especificadas

— justificación de costes

— responsasbilidad impuesta

— reglas y procedimientos

— sistemas administrativos

— valor de los resultados para los ciudadanos

— calidad y valor

— producción

— adhesión a las normas

— identificar misiones, servicios y resultados

— valor de la prestación

— construir responsabilidad y atender recursos humanos

— entender las normas, comprometerse con los problemas e innovar

— introducir el mercado, la elección, los valores, los incentivos, la evalua-ción y la acción colectiva

Fuente: adaptado de BARZEUY (1992: 118)

Después de analizar atentamente el cuadro anterior y deobservar como el propio BARZELAY explica cada uno de susitems, opino que la posburocracia sólo podría provocar unademocratización de la administración pública si las preocupa-ciones por los valores y por los ciudadanos se conectaran através de unos mecanismos electorales revitalizados. Es decir,si las misiones o los objetivos se articularan a partir de la par-ticipación efectiva del conjunto de los ciudadanos, si se reco-nociera que los valores que inspiran las organizaciones públi-cas representan voluntades colectivas y no únicamenteestrategias de adaptación al entorno. Esta conexión entre va-lores y opciones ciudadanas reclama la presencia de indivi-duos humanizados y, por lo tanto, podría afrontar los déficitdemocráticos de la APT.

Sin embargo, se prefiere establecer la conexión a través dela responsabilidad (accountability). Una responsabilidad quese interpreta como la capacidad de respuesta ante las deman-das de los clientes (responsiveness), mientras que deja en se-gundo plano la construcción de opciones colectivas(governancé). Es decir, se trata de una responsabilidad frente ala eficiencia, no frente a la democracia. Si recordamos a WEBER,podemos concluir que estamos hablando de neoburocracia, no

de posburocracia. Y esta neoburocracia, insistimos, no resuelvelos déficit democráticos de la burocracia.

3. La desconfianzadel neoweberianismo

El propio HOOD describe la extinción del dinosaurio-APTcon cautela. Recoge las fuertes transformaciones que está expe-rimentando la administración pública actual, pero reconoce quepuede tratarse más de una adaptación (de segunda o tercerageneración) de la burocracia weberiana a los cambios socialesy tecnológicos que de una transformación radical: «A menudo... la NGP parece separarse efectivamente de la modernizaciónadministrativa weberiana. Pero, otras veces, se nos muestra comoun paso más en el desarrollo de la burocracia weberiana» (1994:138).

Esta argumentación es explorada con mayor profundidadpor HECKSCHER. En su trabajo Defining the Post-Bureaucratic Type,este autor nos advierte de lo que considera las falsas definicio-

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nes de la posburocracia. En su opinión, estas falsas versionesno son otra cosa que formulaciones neoburocráticas, aunque amenudo la novedad de los mecanismos de actuación provoquesu clasificación dentro del atractivo mundo de los pos. Concre-tamente, HECKSCHER se refiere a tres falsos modelosposburocráticos o, en otras palabras, a tres variantesneoburocráticas: la burocracia mejorada, la alternativa comuni-taria y el modelo mercantil.

La primera variante es la más frecuente, pues la mayoría delas iniciativas modernizadoras se dirigen a la mejora y a la re-novación de la burocracia, no a su transformación. A menudose ha confundido la posburocracia con estas iniciativas, pero sudivergencia es clara. Por ejemplo, uno de los postulados máscorrientes entre la falsa posburocracia sostiene que las organi-zaciones públicas deben descentralizarse, gestionar a través deobjetivos y potenciar la autonomía de sus órganos. El lenguajede la descentralización, de los objetivos y de la autonomía pue-de parecer novedoso, pero no es más que un redescubrimientode las raíces del modelo weberiano: la jerarquía y la especiali-zación. Lo mismo sucede con los falsos posburócratas de loscírculos de calidad: sugieren confiar en los trabajadores y pro-porcionarles una mayor autonomía de acción, pero esto no serefiere a sustituir la burocracia sino a estimular su buen funcio-namiento. DRUCKER, por poner otro ejemplo popular, se refiere ala emergencia del modelo posburocrático a través de una metá-fora: el paso de una miríada de canta-autores o de las pequeñasbandas musicales a la orquesta sinfónica, donde se amalgamanmúltiples esfuerzos para conseguir un único objetivo. Obvia-mente, la imagen de un director controlando a decenas de mú-sicos puede ser muy sugerente, pero es una imagen básicamen-te ligada al modelo burocrático. En general, por lo tanto, nosencontramos con una serie de iniciativas que —a través de laautonomía, de la descentralización y de la definición de objeti-vos— pretenden situarnos en un escenario posburocrático, cuan-do lo único que hacen es preocuparse por el buen funciona-miento de la burocracia. Lo que, en cualquier caso, no es poco!!OSBORNE y GAEBLER, y este es nuestro último ejemplo, utilizanuna cita del general Patton para ejemplarizar el espíritu del nue-vo paradigma: «Nunca digas a la gente cómo tiene que hacer lascosas. Di qué quieres lograr y te sorprenderá con su ingenio».Este responsabilizar a cada uno de sus actos no es más, segúnHECKSHER, que un claro instinto burocrático.

La segunda falsa variante posburocrática es la alternativacomunitaria. Autores como SCHEIN, vinculan el afianzamientodel nuevo paradigma al desarrollo de culturas organizativas fuer-tes y unificadas. A través de ejemplos como IBM, Microsoft o,más genéricamente, de referencias al milagro janonés, argu-mentan que una organización que comparte valores puede fa-vorecer la unidad de objetivos y, al mismo tiempo, facilitar uncontrol sin reglas; es decir, un control no burocrático sobre la

organización. La alternativa comunitaria introduce algún ele-mento posburocrático: la confianza, la gestión de la irracionali-dad o la organización informal. Pero todavía presenta algunosproblemas típicos de las organizaciones burocráticas. El mode-lo comunitario incorpora elementos corporativos y de solidari-dad grupal que pueden limitar la flexibilidad y la adaptación alas variaciones del entorno. La rigidez y la incapacidad de rela-ción con el exterior son problemas eminentemente burocráti-cos, aunque ésta haya mejorado su funcionamiento a través decierto cambio en las actitudes de los empleados.

Finalmente, el denominado modelo mercantil se presenta amenudo como una variante posburocrática. Muy esquemática-mente, este modelo postula la aplicación de criterios mercanti-les a las organizaciones públicas, siempre bajo el supuesto deque los mercados son más eficientes que las jerarquías burocrá-ticas. Se trata de mejorar las relaciones interorganizativas a tra-vés de vínculos contractuales, aunque se suele olvidar que—especialmente cuando se trata de alcanzar objetivos colecti-vos— el contrato no es el mecanismo más adecuado para fo-mentar la cooperación. Las relaciones contractuales pueden in-cluso provocar resultados paradójicos: la fijación de los objetivosse convierte en algo oscuro y distante, los miembros de la orga-nización son incapaces de entenderla de forma global y, conse-cuentemente, cada uno de ellos se concentra en sus propiasactividades, compitiendo con los demás y deteriorando cual-quier posibilidad de diálogo interorganizativo. El modelo mer-cantil, otra vez, se construye sobre un ingrediente básico de laburocracia: la separación de los miembros de la organizaciónen departamentos estancos que sólo se integran en la cúpula dela jerarquía.

A partir de reconocer las falacias anteriormente apuntadas,los teóricos.de la NGP han reaccionado de dos formas. Algunosintentan afinar el discurso y, así, construir un modeloposburocrático que efectivamente no sea una revisión sino unatransformación de. la APT. Otros, en cambio, simplemente con-sideran que la NGP supone una re-racionalización de la buro-cracia weberiana y que como tal hay que estudiarla. Me referiréa las aportaciones del propio HECKSCHER para ilustrar la primeraposición, mientras que utilizaré las propuestas de RITZER parala segunda. Para cada uno de ellos resumiremos sus propuestasy discutiremos la ubicación que le dan a la dimensión demo-crática.

HECKSCHER, en primer lugar, considera que para plantear laexistencia efectiva de una administración pública posburocráticaes necesaria una redefinición previa de los pilares sobre los quese asienta la burocracia. De otro modo, lo que hacemos no esmás que una revisión de la propia burocracia. De este modo,HECKSCHER inicia su propuesta identificando las debilidades bá-sicas de la burocracia; es decir, no aquellas relacionadas conuna implementación deficiente de sus principios, sino aquellas

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que son inherentes a su propia naturaleza. Estos límites de ca-rácter fundamental se concretan en su apuesta por la especiali-zación o, utilizando otros términos, en su preferencia porquecada persona sea responsable únicamente de la tarea específicaque realiza. Esta segmentación de responsabilidades propicia laeficiencia burocrática, pero también introduce algunas conse-cuencias no deseadas: la pérdidad de capacidades potencialesde sus miembros, la dificultad para controlar los elementos in-formales de la organización, o la falta de flexibilidad que limitalas posibilidades de cambio y de adaptación.

A partir de lo expuesto hasta el momento, HECKSCHER —en lalínea de otros autores como KOOIMAN y DUNSIRE— define laposburocracia como un modelo organizativo donde cada indi-viduo es responsable frente al éxito conjunto de la organiza-ción. Este planteamiento sí que nos separa de la burocracia,aparte de permitirnos mejorar algunas de sus debilidades. Laposburocracia, por lo tanto, sustituiría la segmentación porla comunicación, la verticalidad por la coordinación, launidireccionalidad por la bidireccionalidad y la autoridad porla interacción. En palabras del propio HECKSCHER: «Todo ellonos sugiere un término más positivo para reemplazar la tanllevada y traída posburocracia: a raíz del crucial papel de undiálogo interactivo que vendría a sustituir las órdenes o las co-municaciones unidireccionales, le llamaré 'modelo interactivo'»(1994: 24).

La principal dificultad a la hora de articular este nuevo tipointeractivo, tal como reconoce el propio autor, radica en la de-finición del papel que ha de jugar el poder y la autoridad; loque nos traslada a la dimensión político-democrática de la NGP.Del modelo posburocrático propuesto por HECKSCHER se dedu-ce una reducción o, cómo mínimo, una transformación en eluso del poder. De ahí la importancia de plantearse cómo unaorganización de este tipo puede garantizar que impulsará deci-siones investidas de autoridad. A este interrogante se respondeafirmando que se puede decidir con connotaciones de autori-dad o de obligatoriedad sin depender de una jerarquíasegmentada, siempre y cuando seamos capaces de establecerconsensos legitimadores. Este consenso legitimador no puedeobtenerse a través de otra vía que no sea la democratización delas administraciones públicas. Una democratización que permi-te llegar a acuerdos, al mismo tiempo que proporciona a laorganización los principios y los valores que han de inspirar suproceso de decisión. Utilizando las palabras del mismo autor:«La integración del orden posburocrático no requiere un proce-so de creación de consenso para cada decisión, sino que cadadecisión se tome de acuerdo con unos principios que han sidodesarrollados en dicho proceso» (1994: 41).

Así pues, a diferencia de lo que apuntábamos en el apartadoanterior, la propuesta posburocrática de HECKSCHER recupera ladimensión democrática de la administrado pública. El nuevo

modelo no está compuesto por personas deshumanizadas y sincapacidad de elección, sino por individuos que deben colabo-rar, participar, negociar, alcanzar acuerdos y valorar sus actua-ciones en función de los objetivos de la organización. Sin entrarahora en las dificultades de articular una organización como ladescrita, lo cierto es que su potencialidad va más allá de lasimple resolución de los problemas de eficiencia de la burocra-cia y se sitúa en el ruedo de los déficit democráticos. Una orga-nización que recupera sus personas y sus valores es una orga-nización que, como mínimo, aborda la dimensión democráticade la administración pública.

RJTZER, nuestro segundo ejemplo de desconfianza, es toda-vía más desconfiado. HECKSCHER desconfiaba de la mayoría delos pos, pero acaba aportando su propia solución. RITZER, encambio, no sólo desconfía de los pos propuestos por otros auto-res, sino que no cree en la posibilidad de construirlos. A dife-rencia de HECKSCHER, RJTZER cree que no nos estamos dirigiendohacia la posburocracia sino hacia una re-racionalización de latradicional burocracia weberiana. En este sentido, RITZER es elmejor exponente de lo que aquí he denominado neoburocracia.

En su último trabajo, The McDonaldization ofSociety, RJTZERanaliza cómo la sociedad está evolucionando desde la moder-nidad weberiana hacia una modernidad profundizada a travésde lo que él bautiza como el proceso de McDonaldización. Elprogresivo asentamiento de la McDonaldización no supone eldescubrimiento de ningún nuevo estadio social, sino que seasienta sobre las premisas básicas de la racionalidad weberiana.El triunfo del proceso de McDonaldización se construye, preci-samente, sobre su capacidad para ofrecer a los empleados, alos directivos y a los propios consumidores un marco de efi-ciencia, calculabilidad, predictabilidad y control tecnológico. Losmismos rasgos que, como hemos visto anteriormente, definíanla racionalidad formal de WEBER.

RITZER expresa su posición con rotundidad: «Así pues, losMcDonalds y, más genéricamente, el proceso deMcDonaldización no representa nada nuevo, sino más bien laculminación de una serie de procesos de racionalización que sehan ido sucediendo a lo largo del siglo XX» (1996: 31). Y estaposición tiene importantes efectos sobre el debate entre la APTy la NGP. El proceso de McDonaldización aplicado al ámbito dela administración pública no rompe las premisas burocráticassino que reproduce sus mecanismos de control centralizado, sujerarquía interna, su tendencia a la especialización y la mecani-zación de las tareas, b su producción rutinizada de objetos uni-formes y estandarizados. Aunque, quizá, los reproduzca conmayor profundidad debido a la disponibilidad de nuevas y mássofisticadas tecnologías. Es decir, no se detecta ningún movi-miento de reforma hacia la NGP, sino que se reafirma, aunquecon algunas modificaciones técnicas, la APT. Simplemente paraejemplarizar estas afirmaciones podríamos referirnos a las pala-

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bras de Ray Kroc, el empresario que compró el primer McDonalda los hermanos que lo habían fundado y que lo convirtió en loque actualmente es: «Quedé fascinado por la simplicidad y laefectividad del sistema (...), cada paso en la producción de unmenú limitado se desmenuzaba hasta su esencia y se realizabacon un mínimo esfuerzo. Sólo vendían hamburguesas y (...)cada hamburgesa era cocinada exactamente de la misma mane-ra» (citado en RITZER, 1996: 37).

El proceso de McDonaldización, por lo tanto, ofrece los mis-mos beneficios que había representado la racionalidad burocrá-tica; aunque, también como su predecesora, sufre de lo queanteriormente hemos denominado -la irracionalidad de la ra-cionalidad-. La McDonaldización genera procesos dedeshumanización y limita la capacidad de elección de los indi-viduos (muy claros en el trato con sus empleados y sus consu-midores) que, en definitiva, reproducen el déficit democráticoque ya sufría al modelo weberiano.

Se detectan irracionalidades que producen ineficiencia, des-pilfarro o ineficacia, mientras que otras afectan a la dimensióndemocrática del modelo. Entre las primeras destacan los efectosno deseados producidos por una mano de obra desmotivada y enrotación permanente, por la pérdida de iniciativa, por el encare-cimiento de unos productos de muy baja calidad, o por la impo-sibilidad de adaptarse con rapidez a los cambios. Es decir, losmismos problemas que sufría el modelo burocrático clásico. Elpropio RITZER nos propone un ilustrativo ejemplo de la irraciona-lidad de la racionalidad aplicado al mundo de la aviación. LosBoeing 757 y 767 son los más modernos y computarizados avio-nes del mercado. En lugar de ser pilotados personalmente o deutilizar los viejos pilotos automáticos (que únicamente servíanpara realizar las maniobras más simples), estos aparatos puedendespegar de un punto, volar y aterrizar en otro lugar sin que elpiloto haya hecho otra cosa que apretar una serie de botones ensu computadora. El control humano se reduce al mínimo, mien-tras que la tecnología se hace responsable de la mayor parte deltrabajo. Estos aviones pueden ser más seguros que los anteriores,ya que eliminan cualquier posibilidad de error humano. Sin em-bargo, una generación de pilotos acostumbrados a depender deestas tecnologías puede convertirse en una generación de pilo-tos sin experiencia de vuelo, sin capacidad de reaccionar antesituaciones delicadas, o sin creatividad para resolver emergencias.La deshumanización del trabajo de los pilotos puede, en estoscasos, llegar a ser irracional y producir la muerte de los pasajerospor la falta de habilidad y de experiencia del factor humano.

Centrándonos ya en los problemas democráticos, RITZRR creeque el proceso McDonaldización nos conduce a la misma -jaulade acero» de la que nos había advertido el propio WEBER. Esta "jau-la de acero- se manifiesta en la difusión de la McDonaldizaciónhacia todos los aspectos de nuestras vidas y hacia todos los rin-cones del mundo; una difusión que nos atrapa y nos impide es-

caparnos del deshumanizador proceso de racionalización. En estajaula de acero* los individuos pierden toda posibilidad de con-trol tanto sobre sus vidas como sobre el sistema social donde éstasse desarrollan. Como ya hemos repetido insistentemente, unmundo formado por individuos sin capacidad de elección y sinposibilidades de ejercer ningún control sobre su entorno es unmundo profundamente anti-democrático.

Hemos utilizado los argumentos de RJTZER para presentar uncaso donde se observa el paso de la APT a la NGP como unafalacia, pues se define el tránsito del weberianismo a laMcDonalización como un movimiento desde la APT hasta más-APT. Sin embargo, el libro de RITZER va más allá de esta afirma-ción. Este autor no sólo nos propone una crítica a laposburocracia, sino a todos los pos (posfordismo,posmodernismo, posindustrialismo) que afectan a las socieda-des actuales: «Dado que he presentado la McDonaldización comoun proceso central en el mundo 'moderno', este libro constitu-ye un análisis y una critica de la 'modernidad'. Sin embargo,desde un buen número de perspectivas contemporáneas —enespecial el posindustrialismo, el posfordismo y elposmodernismo— se afirma que ya hemos superado el mundomoderno y que nos encontramos ante una sociedad radical-mente nueva. Estas posturas implican que éste es un libro retró-grado, pues se ocupa de un fenómeno 'moderno' (laMcDonaldización) que pronto desaparecerá. Defiendo, sin em-bargo, que la McDonaldización y sus rasgos 'modernos' (tam-bién industrialistas y fordistas) no sólo estarán presentes en elfuturo, sino también que su influencia social tiende aincrementarse» (1996: 148).

Sin tomar partido por la modernidad o por la posmodernidad,lo cierto es que el libro de RITZER presenta argumentos claros ycontundentes que avalan sus posiciones más desconfiadas. Eneste sentido, representan un soplo de aire fresco respecto a laavalancha de pos que nos ha sacudido en los últimos años yque nos ha hecho creer que en cada esquina podíamos encon-trar una nueva forma de interpretar el mundo. Pero la descon-fianza de RITZER no es únicamente un antídoto a nuestros entu-siasmos teóricos, sino que también nos aporta una buena dosisde realismo empírico. Explicar el proceso de McDonaldizaciónen los términos de RITZER significa aterrizar en la realidad. En larealidad de los efectos más indeseados de la robótica, del traba-jo precario, de la deshumanización de las relaciones entre losindividuos, de los consumos teledirigidos, del vacío de las po-pulares generaciones X. Una realidad que únicamente pode-mos reconocer sin entusiasmo y que, ya para finalizar este apar-tado, repercute negativamente en la democratización de laadministración pública y, más genéricamente, del conjunto so-cial. La conclusión es pesimista, pues podríamos afirmar que laMcDonaldización no sólo reproduce los déficit democráticosdel modelo weberiano, sino que los intensifica.

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4. La crítica desde laespecificidad del ámbito público

La fuerza de los argumentos posburocráticos, ejemplarizadaen la popularidad de autores como OSBORNE y GAEBLER O PETERSy WATERMAN, ha situado en la marginalidad las críticas a la NGP.A veces se considera que estas críticas suponen un atrinchera-miento en las premisas más recalcitrantes de la burocraciaweberiana o en la defensa a ultranza de un Estado de bienestardifícil de mantener; pero no se trata únicamente de ésto. Lasposturas críticas pueden reconocer la necesidad de cambio ylas virtudes de la NGP, pero no por ello dejar de reconocer suslímites o sus contradicciones.

Quizá uno de los primeros autores en apuntar de forma sis-temática las dificultades de la NGP sea POLLITT. En su trabajo,Managerialism and the Public Services, este autor señala cuatroposibles críticas a lo que él considera un desarrollo excesiva-mente neotaylorista de la NGP: críticas a su coherencia, a surealismo, a sus intereses y a sus valores.

En primer lugar, detecta tensiones y contradicciones que di-ficultan la coherencia interna del modelo. Se trata de incohe-rencias que aparecen cuando nos alejamos de las grandes de-claraciones de intenciones y nos acercamos a temas másoperativos como la motivación de los empleados públicos, laparticipación democrática, o los procesos simultáneos de dele-gación-control.

En segundo lugar, POLLITT califica los postulados neotayloristascomo poco realistas, pues considera que asumen la posibilidadde trasladar la gestión privada al ámbito público sin darse cuen-ta de las especificidades de éste último. Concretamente, alude arasgos distintivos como la responsabilidad de los representan-tes electos, la diversidad y el antagonismo de sus objetivos, lausual ausencia de competencia, la inexistencia de una relaciónclara entre el volumen de servicios ofertados y los recursosobtenidos, o la presencia de una ciudadanía con unas connota-ciones colectivas distintas del individualismo de los clientes.

En tercer lugar, POLLITT nos recuerda que el programaneotaylorista no es un mero ejercicio de ingeniería técnica, sinoque articula un elenco de intereses muy determinados. La listade beneficiarios de la NGP es muy ilustrativa: empresas auditoras,escuelas de negocios, empresas interesadas en la subcontrataciónde servicios públicos, políticos neoliberales, etc.

Finalmente, POLLITT también nos advierte de la dimensiónvalorativa del neotaylorismo. Su compromiso con la economía yla eficiencia (siendo la eficacia una especie de hermano pobre)deja de lado otros valores como la igualdad, la justicia, la repre-sentación o la participación. Se trata, en opinión del autor, de

una firme apuesta por el individualismo. De una apuesta queno es neutral y que, consecuentemente, afecta tanto a lo quéhace como a la forma de actuar de la administración pública.

En el marco del debate sobre los valores que incorpora laNGP, DUNLEAVY y HOOD dan un paso de vital importancia, yaque lo sitúan en un eje izquierda-derecha de gran utilidad paradotarlo de contenido ideológico. De este modo, a partir de lasteorías culturales de SCHWARZ y THOMPSON, estos autores utilizandistintas valoraciones sobre la NGP para dibujar opciones y es-cenarios de futuro que se nos presentan en clave político-ideo-lógica.

En primer lugar, los convencidos de la bondad del mercadonos proponen lo que DUNLEAVY y HOOD llaman la 'Crítica indivi-dualista'. Desde ella se afirma que la NGP corre el riesgo deconvertirse en un sustituto mediocre de los derechos contrac-tuales individuales. Lo más recomendable, por lo tanto, es po-tenciar la privatización y la desregulación. De forma muy es-quemática, los individualistas —situados obviamente en laderecha del espectro político— proponen más contratos y me-nos cuasi-contratos, más mercado y menos cuasi-mercados. Setrata de una opción que diluye a la administración pública ypone en duda su propia existencia.

En segundo lugar, desde la denominada «crítica jerárquica»se sugiere que la NGP podría erosionar la cohesión del sistemaadministrativo y, de este modo, situar al sector público fuera decontrol. Es decir, la NGP puede provocar la pérdida de direc-ción global, de diseño estratégico y, así, erosionar la ética delservicio público y desestabilizar su proyecto de futuro. La alter-nativa propuesta por los jerárquicos pasaría por fortalecer lacapacidad de control central e incrementar las obligaciones deconsulta. Se trataría, en términos más operativos, de potenciarlos órganos reguladores, de mejorar las relaciones contractua-les, de establecer mecanismos de influencia efectiva y, utilizan-do un lenguaje más teórico, de sustituir las llamadas relacionescontractuales de delegación por unas nuevas relaciones de obli-gación. En otras palabras, se trata de gestionar con convicciónlas relaciones en un mapa administrativo cada vez más frag-mentado, ya que de otra forma no se puede controlar ni dirigir.Y sin control ni dirección no hay gobierno. La «crítica jerárqui-ca», en definitiva, reivindica un ejercicio efectivo de la demo-cracia representativa, que se traduce en fomentar el papel deunos políticos que han de marcar las líneas estratégicas de lasacciones de la administración pública. Nos situamos pues másallá de la regulación mercantil y, por lo tanto, nos apartamos delas opciones más claramente de derechas. Concretamente, den-tro del mapa político actual, parece que los partidos de centroson los más cercanos a estas posturas.

Finalmente, las opciones ubicadas más a la izquierda delespacio político parecen alinearse con una tercera postura: la«crítica igualitaria». Para los igualitaristas, la dimensión



fragmentadora y empresarial de la NGP puede convertirse enuna fuente de corrupción, de defensa de los intereses de algu-nos altos cargos, y de responsabilidades debilitadas. La alterna-tiva propuesta pasaría por ceder más poder a los ciudadanos,convertidos en garantes del control y la transparencia. Se trata,por lo tanto, de una alternativa que reivindica una democraciamás participativa, más descentralizada y más pendiente de laciudadanía; un concepto que —como ya he señalado— a me-nudo parece olvidar la NGP.

Personalmente, considero que mientras la primera crítica nossitúa en un escenario claramente de derechas, donde el individua-lismo y el mercado se introducen como la única alternativa paramejorar la administración pública; la segunda y la tercera puedenser complementarias y configurar un escenario tendencialmentede izquierdas, donde se combinan las propuestas de liderazgopúblico y de participación ciudadana. Centrándonos en la dimen-sión democrática de la NGP, no me parece disparatado argumentarque el primer escenario la deja de lado, mientras que el segun-do la sitúa en el centro de su discurso. Desde la crítica individua-lista no es necesario buscar mecanismos democráticos para resol-ver los conflictos que aparecen en la administración, pues pareceque estos conflictos o bien son técnicos o bien se han de re-solver a través de la autorregulación mercantil. Para los jerárqui-cos y los igualitaristas, en cambio, la administración pública debefijarse unos objetivos políticos y, si pretende ser democrática,hacerlo a través de la participación de los ciudadanos.

A partir de este punto, por lo tanto, podemos plantear unaauténtica alternativa democrática a los planteamientos más radi-cales de una NGP que, bajo la tutela de las modas neoliberales,ha acentuado sus aspectos estrictamente neotayloristas. Pero,¿cómo se articula está alternativa? ¿cómo podemos operativizarun discurso que hasta el momento hemos formulado en clavemás crítica que constructiva?

No soy tan presuntuoso como para ofrecer mi respuesta aestos interrogantes, sino que —tal como he hecho hasta aho-ra— prefiero referirme a algunas aportaciones recientes que sinagotar el debate pueden ofrecer algunos elementos de reflexión.En esta dirección me ha parecido de enorme interés el trabajode RANSON y STEWART, promotores de una redefinición de la NGPque en el mundo académico se conoce bajo el acrónimo PSO(public seruice orientatiori).

En el libro Management for the Public Domain, RANSON ySTEWART reconocen que las críticas al despilfarro, a la ineficienciay a la ineficacia de la APT son acertadas; pero subrayan queuna alternativa como la de NGP debe referirse a alguna cosamás que a la disfuncionalidad interna de estas administracio-nes. Explícitamente, por lo tanto, evitan centrarse en la dimen-sión operativa y, como veremos enseguida, se sitúan en unaóptica político-democrática muy útil para responder a losinterrogantes planteados anteriormente.

RANSON y STEWART representan las posturas más críticas den-tro del mundo de los estudiosos de la gestión pública, ya quepara ellos el discurso instrumental es secundario y, en cambio,proponen recuperar la esencia política de la NGP. Para estosautores, la gestión pública se caracteriza por la universalidad desus objetivos, por expresar valores de índole política, por dedi-carse a reconciliar la diversidad de intereses sociales y por me-diar entre los intereses particulares y el interés colectivo. Deeste modo, creen que cualquier propuesta para diseñar unareforma administrativa —objeto de la NGP— no puede quedaragotada en sus aspectos instrumentales, sino que debe fomen-tar la aparición de una nueva moral y de un nuevo orden polí-tico que responda a las necesidades de una sociedad en pro-funda transformación.

La administración pública expresa valores y, en este sentido,RANSON y STEWART distinguen entre el dominio de los valoressocialdemócratas que caracterizó a la APT desde los años cin-cuenta y el dominio de los valores mercantiles que define lasmás populares corrientes de la NGP. Durante la etapa socialde-mócrata, el profesionalismo —que se manifestaba a través deuna burocracia racional, pragmática y tecnocrática— proporcio-naba a la administración pública un marco donde haceroperativos sus objetivos de igualdad y universalidad. Con lareciente aparición del modelo consumerista —concepto con elque se refiere a la NGP— los antiguos objetivos de igualdad yuniversalidad han dejado paso a los de la triple-E (economía,eficiencia y eficacia). La persecución de estos objetivos, ade-más, ya no se realiza desde el profesionalismo sino desde laintroducción de mecanismos de mercado en la administraciónpública.

Sin embargo, para RANSON y STEWART, el modelo consumeristapresenta un problema básico: ¿cómo dar forma a la responsabi-lidad y a la legitimidad pública que deben acompañar a cual-quier acto de la administración pública? Creen que cualquierintento de modernizar la administración pública ha de hacerfrente a un dilema de difícil solución: lograr con economía,eficiencia y eficacia la obtención de unos resultados capaces dereconciliar los intereses individuales y los colectivos. Se trata decombinar la dimensión instrumental con la dimensión política.Pero esta combinación no se obtiene a través del mercado, yaque, por definición, el mercado no deja espacio para la lógicapolítica.

Para explicar con más precisión los problemas de un mode-lo consumerista excesivamente dependiente del mercado, RANSONy STEWART utilizan los conceptos «axil» y «voice» elaborados porHIRSCHMAN hace ya más de dos décadas. Para este autor, lossistemas complejos se regulan a través de dos mecanismos al-ternativos: la posibilidad de optar por una alternativa (exit) y laposibilidad de expresar opiniones (voice). En el mercado losindividuos pueden optar por otro producto u otra empresa (exit),

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y es precisamente esta posibilidad la que regula su funciona-miento. En el sector público, en cambio, la opción exit es muylimitada y, por lo tanto, su funcionamiento depende de la op-ción voice, es decir, del derecho de los ciudadanos a expresarsey a ser escuchados. Evidentemente, si incorporamos la opciónvoice a la NGP estamos adentrándonos en la posibilidad desolventar los déficit democráticos de la APT. En la APT no exis-tía la opción exit; pero tampoco la voice, ya que la única vozque se debía escuchar era la de la racionalidad y la técnica. UnaNGP democratizada, por lo tanto, es aquella que articula el de-recho de los ciudadanos a expresarse y a ser escuchados. Aquellaque, además, es capaz de transformar las presiones y las protes-tas de los ciudadanos o de grupos de ellos en discusiones de-mocráticas que sirvan para legitimar las actuaciones de la admi-nistración pública.

¿Cómo se consigue esta NGP democratizada? En primer lu-gar, reconociendo que la gestión pública sirve para dar expre-sión a una gran diversidad de objetivos en competencia y que,consecuentemente, se trata de una actividad política. Esta afir-mación no sólo es extraña para muchos de los defensores de laNGP, sino que incluso suscita sus más convencidos ataques. Talcomo observa POLLITT: «Si alguien pregunta 'cómo' vamos a con-seguirlo, la respuesta de los partidarios del modelo gerencialistaes muy contundente: a través de la introducción de unas prác-ticas de gestión adecuadas, las cuales se asume que se encuen-tran en el sector privado. Tan importante como lo anterior, con-sideran que la política no puede aportar ninguna mejora, puesse trata de una actividad observada, en el mejor de los casos,como ineficiente y seccional y, en el peor, como irrelevante yconflictiva» (1993: 7). Este tipo de afirmaciones son precisamen-te las que combaten autores como RANSON y STEWART O el propioPOLLITT. Muy al contrario, consideran que la gestión pública hade ser la expresión de un proceso político.

En segundo lugar, el carácter político de la administraciónpública se concreta en la recuperación de un concepto de ciu-dadanía que permita la expresión activa de las opiniones losindividuos (voice) y que, por lo tanto, se aparte de la pasividadque se deduce de la clientalización que propone el modeloconsumerista. Esta expresión de la ciudadanía ha de ser utiliza-da para generar, a través de un discurso abierto y pluralista, lalegitimidad política de la administración pública.

Así pues, la elección colectiva que legitima democráticamentela actuación de la administración ha de ser articulada a travésde un discurso político. Esta elección se determinará a través delas instituciones públicas o, mejor todavía, de la votación de losciudadanos. De forma parecida a HECKSCHER, RANSON y STEWARTcreen que la elección colectiva depende de la capacidad dealcanzar consensos en relación a los discursos públicos. Con-sensos que en el caso de sistemas políticos democráticos no sepueden lograr sin la participación activa de los ciudadanos.

Expresar y dar concreción a las voces y a las opiniones de laciudadanía es pues la responsabilidad última de los gestorespúblicos. No se trata, como en las propuestas de BARZELAY, deuna responsabilidad circunscrita a la capacidad de respuestafrente a demandas de los clientes, sino de una responsabilidadpolítica que se ejerce ante el conjunto de la comunidad. Enpalabras de RANSON y STEWART: «La apertura a los ciudadanos esla condición principal que debe satisfacerse para conseguir laresponsabilidad y el consenso característicos del ámbito públi-co. Esto presupone una extensión del proceso político, así comoel desarrollo de la participación y del discurso político en elmarco de un sistema de democracia representativa» (1994: 94).

En resumen, RANSON y STEWART nos proponen una NGP quereconozca y exprese su dimensión política, que sirva para arti-cular discursos colectivos y que sea capaz de escuchar a laciudadanía. El déficit democrático de la burocracia weberianaes pues la auténtica preocupación de estos autores. Una pre-ocupación que les conduce a reivindicar la humanidad y lacapacidad de elección de unos individuos que han de explicara la administración pública qué es lo que, colectivamente, espe-ran de ella. En la última parte de su libro nos hacen algunassugerencias sobre como alcanzar este objetivo, pero éste ya esun asunto que desborda el objetivo de nuestro artículo.

5. ConclusionesAntes de redactar estas conclusiones he repasado lo que

había escrito hasta el momento, intentando decidir si atrevermea formular alguna idea personal, si limitarme a resumir el es-queleto de lo ya expuesto, o si utilizar este final para abrir unosinterrogantes de futuro que pudieran garantizar que se me vol-verá a contactar para escribir un nuevo artículo. Cualquier elec-ción es digna, pero me han parecido poco adecuadas para unaaportación que no pretende otra cosa que resumir una serie deaportaciones académicas, así como suscitar un cierto debate entorno a ellas. Mis valoraciones ya han sido expuestas, un breveresumen es innecesario cuando no se pueden enumerar lasconclusiones y, finalmente, una agenda de futuro puede acabarpor difuminar los auténticos objetivos de este trabajo. Quizápueda, sin embargo, mezclar estos tres tipos de conclusiones apartir de un par de interrogantes: ¿de qué hemos hablado? y ¿dequé no hemos hablado?

¿De qué hemos hablado? El título del artículo pretenderesumir con precisión su objeto; es decir, hablar sobre la di-mensión democrática de la nueva gestión pública. Se trata deun objetivo fácil de formular, pero difícil de operativizar. Tradi-cionalmente, la administración pública ha representado el mun-do de la técnica, del profesionalismo, de la ejecución y de unaneutralidad que, si me apuran, poco tiene que ver con los dis-

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cursos democráticos. Más recientemente, en cambio, se vienereconociendo que la separación política-administración es unaficción analítica. Pero no se va más allá: después de aceptar queel espacio administrativo es un espacio de conflicto, de relacio-nes de poder y de elección entre opciones alternativas; pareceque hayamos quedado agotados y que no seamos capaces dellevar nuestros argumentos hasta el final. Resulta incoherenteafirmar con convicción que la dicotomía wilsoniana perteneceal pasado y, acto seguido, proponer un programa de moderni-zación administrativa que parte de las mismas premisas. Creoque ésta es la incoherencia que hemos experimentado la mayorparte de las personas interesadas en el análisis o en la mejorade la administración pública.

Explicar esta incoherencia y reivindicar la necesidad de su-perarla podría ser el fin último de este artículo. Para ello herepasado algunos de los autores más significativos de la litera-tura actual, observando como —salvo meritorias excepciones—sus discursos no consiguen superar el esquematismo de la se-paración decisión-ejecución. Incorporar el poder, el conflicto olas opciones en el estudio de la administración pública no su-pone simplemente aceptar su existencia, sino que reclama suinclusión en las propias estructuras administrativas. Además, enel marco de un sistema político democrático, esta inclusión debehacerse a partir de criterios democráticos, ya que, de otro modo,convierte los conflictos y la luchas de poder en una pelea don-de las fuerzas son desiguales y donde, por lo tanto, tienden aganar siempre los mismos.

En resumen, la pauta argumental tiene que ser muy clara: sila administración pública no es un mero instrumento ejecutorsino que también es un espacio de conflicto político, entoncesla gestión pública debe incorporar esta dimensión en su queha-cer diario; y, por otro lado, si nos situamos en un entorno de-mocrático, esta incorporación no puede improvisarse sino quedebe dar expresión a los valores democráticos del sistema polí-tico donde se ubica. Para mí sería suficiente con que al final delartículo quedara clara esta idea. Del mismo modo, debería que-dar claro que, en este ámbito, los esfuerzos realizados hasta elmomento por los teóricos de la gestión pública son bastantedeficientes y que, en consecuencia, deberíamos potenciar nuestrareflexión en esta dirección.

Se me objetará, "muy bien, ya hemos aceptado que es impor-tante democratizar la gestión pública, pero ¿cómo se hace? ¿cómopodemos democratizar unas estructuras tan inercialmente de-dicadas a la ejecución, tan cerradas sobre sus propia reglas ytan carentes de sensibilidad política?'. Evidentemente este artí-culo no responde a tales preguntas. Tan solo me remito a algu-

nas propuestas (especialmente las de RANSON y STEWART), recla-mo la necesidad de pensarlas y, en cualquier caso, consideroque reconocer los límites de lo realizado hasta el momento yexplicitar el problema supone un punto de partida esencial.Alguien puede decir que en lugar de empezar por una preguntay acabar con una respuesta —que sería lo lógico—, empiezocon no se sabe muy bien qué y acabo con un interrogante. Puessí, y ya me conformo.

¿De qué no hemos hablado? En primer lugar, tal comoanticipo en el párrafo anterior, no hemos hablado sobre cómodemocratizar las estructuras administrativas. Este es el tema real-mente importante, ya que de nada sirve defender la democrati-zación de la administración sin saber como llevarla a cabo. Apesar de tratarse del asunto clave, este artículo no lo aborda yse marca unos objetivos mucho más modestos. En cualquiercaso, algunos trabajos apuntan que la democratización de laadministración debería pasar por la introducción del discursopolítico y de las voces de los ciudadanos (que no de los clien-tes) en sus rutinas de funcionamiento. A partir de aquí, las pro-puestas giran alrededor de dos ejes: el papel de los líderes y laparticipación de los ciudadanos. Son ejes problemáticos, ya quea menudo pueden ser interpretados como trabas a la dimensiónmás instrumental de la administración; pero creo que su articu-lación se hará cada vez más inevitable. ¿Cómo? Pues aún no losabemos con exactitud, aunque sí sabemos que ésta es unalínea de trabajo cada vez más importante en el campo de lagestión pública.

Aparte de frustrar las expectativas asociadas al cómo llevar ala práctica la democratización de la administración pública, tam-bién aparecen muchos otros asuntos que inevitablemente seentrecruzan en este tipo de discusiones y de los que no noshemos ocupado. A uno de ellos quisiera referirme explícita-mente, sobre todo para evitar posibles interpretaciones sesgadas:no hemos hablado de los programas de mejora de la eficienciay la eficacia del funcionamiento administrativo. Es decir, cuan-do afirmo que la mayor parte de los teóricos de la nueva ges-tión pública tienden a olvidar la dimensión democrática, noestoy rechazando sus propuestas de forma global. Pueden seraltamente positivas en el ámbito de la mejora de los procedi-mientos internos y, de hecho, la mayoría son convincentes; peroyo no me he fijado en ellas sino en otra cosa. Lo que sí es ciertoes que las considero demasiado dependientes del discurso quese elabora en la gestión privada y que, por lo tanto, olvidan laspeculiaridades del ámbito público. Parafraseando el título deun artículo de METCALFE, hasta ahora la gestión pública se hadedicado a imitar, se trata de empezar a innovar.



Notas

Universitat Autónoma de Barcelona.

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