Gestión del Espectro y Políticas de Banda Ancha.

Roberto E. MuñozDepartamento de Industrias

Universidad Técnica Federico Santa MaríaSantiago, Chile

Segundo Taller Internacional “El papel del Estado en la promoción de la banda ancha”

Mayo 2011

Introducción

“El papel del Estado en la Promoción de la Banda Ancha”

Dos juicios están presentes en este título:

1. La penetración de la banda ancha es socialmente positiva (de lo contrario, ¿Por qué le importaría al Estado?).

2. Al Estado le cabe algún rol más allá de garantizar la libre competencia.

Con respecto a (1), la OECD ha planteado que un tercio del incremento de productividad en Alemania, Francia y Gran Bretaña en el período 2001-2011 se deberá a la introducción de Banda Ancha y servicios relacionados.

Con respecto a (2) una parte importante de los beneficios son externalidades o spillovers sobre otros sectores de la economía.

Introducción (cont.)

¿Qué opciones de intervención tiene el Estado?

Algunas consideraciones previas:

• Hay diversas plataformas para proveer banda ancha: alámbrica (wired: DSL, fibra óptica, cable), inalámbrica (wireless: 4G) y fija inalámbrica (fixed wireless: WiFi, WiMax).

• Hay múltiples servicios que se proveen sobre estas plataformas, algunos no exclusivos de la banda ancha (Ej. voz).

• Hay que decidir si intervenir en la provisión de infraestructura o en la provisión de servicios y si las intervenciones deben ser neutras a la plataforma utilizada.

• Las telecomunicaciones son muy dinámicas, la forma de intervención debiera considerar este hecho.

ReferenciasPara aproximarnos al problema general usaremos (al menos):

• Bauer, J. (2010), “Regulation, Public Policy, and Investment in Communications Infraestructure,” Telecommunications Policy, 34, pp. 65-79.

• Lehr, W. and Chapin, J. (2010), “On the Convergence of Wired and Wireless Access Network Architectures,” Information Economics and Policy, 22, pp. 33-41.

• Picot, A. and Wernick, C. (2007), “The Role of Government in Broadband Access,” Telecommunications Policy, 31, pp. 660-674.

• Yuguchi, K. (2008), “The Digital Divide Problem: An Economic Interpretation of the Japanese Experience,” Telecommunications Policy, 32, pp. 340-348.

Referencias (cont.)Para aproximarnos a las políticas de acceso inalámbrico a banda ancha usaremos (al menos):

• Bohlin, E. (2007), “Business Models and Financial Impacts of Future Mobile Broadband Networks,” Telematics and Informatics, 24, pp. 217-237.

• García-Murillo, M. and J. Rendón (2009), “A Model of Wireless Diffusion in Latin America,” Telematics and Informatics, 26, pp. 259-269.

• Hazlett, T. and R. Muñoz (2009a), “A Welfare Analysis of Spectrum Allocation Policies,” RAND Journal of Economics, Vol. 40, No. 3, pp. 424-454.

• Hazlett T. and R. Muñoz (2009b), “Spectrum Allocation Policies in Latin America: A Welfare Analysis,” Information Technology and Policy, 21, 4, pp. 261-278.

• Hazlett T. and R. Muñoz (2010), “What Really Matters in Spectrum Allocation Design”. Working paper GMU-UTFSM.

Formas de Intervención

Las opciones de la autoridad podrían ser clasificadas en (Bauer, 2010):

Oferta Demanda

Regulación Horizontal

Políticas de desagregación (unbundling), Interconexión, portabilidad numérica, etc.

NA

Regulación Vertical Unbundling, Open Access, network neutrality, acuerdos de exclusividad, etc.

NA

Otras Políticas Públicas

Ej. PPP, subsidios, inversión directa, préstamos.

Ej. promoción de e-government, e-learning, e-business, etc.

Marco de Referencia

• Hay diferentes experiencias respecto a la neutralidad tecnológica de la autoridad, esto es, que no se favorece el uso de una plataforma por sobre otra para proveer un servicio. En Europa es un dato, pero en Corea hubo obligación de Open Access al cable y libertad de acción en DSL.

• Usualmente también existen políticas públicas de demanda, algunas muy activas como en Corea del Sur, otras que comenzaron relativamente pasivas pero se han intensificado en el tiempo, como en USA,

• Por otra parte, es posible ver diferentes grados de involucramiento en Políticas Públicas de oferta, por ejemplo, desde grandes esfuerzos por subsidiar la construcción de una “backbone network” en Corea, hasta planes municipales de desarrollo en USA. ¡Atención al crowding out de inversión privada!

Marco de Referencia (cont.)

Por otra parte, la decisión de favorecer competencia en infraestructura v/s servicios tampoco es tan clara y hay variadas experiencias.

• Europa: Se ha privilegiado la competencia de servicios, usando medidas como el LLU (Local Loop Unbundling). La política se basa en la “Investment Ladder Theory (ILT)” (Cave, 2006). Teoría no exenta de detractores (Ej. Hoeffler, 2005).

• Corea del Sur: Activo rol público en la promoción de infraestructura (préstamos, gasto público directo). Tiempo después, LLU. Algunas firmas han tenido problemas financieros.

• USA: Inicialmente, solo inversiones públicas locales. Se ha enfocado a competencia en infraestructura. Importante rol público a través de USO (Universal Service Obligations).

Implicancias Generales

• Neutralidad tecnológica puede ser una opción, pero si no se adopta se tiende a regular asimétricamente a favor de plataformas más “débiles”.

• La decisión de favorecer el desarrollo de plataformas o servicios es controversial. Al favorecer servicios, por ejemplo vía LLU, se opta por mejor desempeño de mercado en el corto plazo, pero tal vez a costa de la relación precio/calidad de largo plazo (a menos que la ILT funcione).

• Las políticas públicas y la regulación son respuestas endógenas a las condiciones existentes (Bauer, 2010). Deben entonces ser permanentemente ajustadas manteniendo un commitment con WELFARE más que con la promoción de banda ancha.

Implicancias para Políticas de Uso de Espectro

Lehr and Chapin (2010) argumentan que, a diferencia de las tecnologías alámbricas, las inalámbricas no convergerán a una plataforma común para provisión de servicios.

• Principal razón: Escasez de espectro (Ej. LTE requeriría del orden de 500 a 1000 MHz más de espectro asignado en USA al 2020, todo bajo 5 GHz).

• Principal implicancia: Neutralidad tecnológica puede ser una mala política en condiciones actuales (banda ancha como USO también se complica por estándar de calidad).

• Principales áreas de innovación: Políticas de uso de espectro y tecnología para eficiencia en el uso de espectro.

Implicancias para Políticas de Uso de Espectro (cont.)

Bohlin (2007) argumenta que en ausencia de cobros por espectro, el ARPU requerido para financiar redes 4G no es muy alto (16,6 €/month en un hipotético país europeo).

Problema: cobros por espectro podrían elevar los break even ARPUs del orden de 150%. De hecho, Bohlin concluye que el costo de las licencias de uso de espectro sería el principal factor para viabilizar las redes.

García-Murillo y Rendon (2009) incorporan variables socio-demográficas al estudio de la difusión de banda ancha móvil en Latinoamérica. Concluyen que tecnologías fijas inalámbricas (Ej. WiFi) permitirían mayor velocidad de difusión que, digamos, 4G. La importancia de la política de uso de espectro está implícita en el análisis.

Implicancias para Políticas de Uso de Espectro (cont.)

¡DEBEMOS ANALIZAR SI LA POLÍTICA DE USO DE ESPECTRO ESTÁ

DIFICULTANDO EL DESARROLLO DE LA BANDA ANCHA INALÁMBRICA!

Políticas de Uso de Espectro

• En la mayoría de los países del mundo la política de asignación de este recurso opera en forma centralizada y por etapas:

1. El regulador define las frecuencias en las que se autorizará la provisión de una canasta de servicios (eventualmente uno).

2. Para cada canasta, el regulador diseña las licencias y el número de licencias que pondrá en el mercado. Al hacer esto determina en gran parte la organización industrial del sector y limita la eficiencia con que las firmas podrán operar.

3. Posteriormente las licencias ya diseñadas, son asignadas a empresas.

4. Finalmente, estas empresas deben proveer servicios, generando beneficios privados y excedente para los consumidores.

Políticas de Uso de Espectro

• Principales problemas:

1. La planificación de los usos “eficientes” del recurso es realizada en forma centralizada, sin información de mercado. Las decisiones de la autoridad generan escasez para algunos usos, elevando la disposición a pagar por las licencias que los permiten.

2. Bandas adyacentes, que constituyen esencialmente el mismo insumo, obtienen distintas disposiciones a pagar debido a las políticas regulatorias.

3. El espectro no fluye hacia los usos más eficientes ni hacia los operadores más eficientes (Hazlett and Muñoz, 2009b).

Políticas de Uso de Espectro

• Principales problemas:

4. El uso de licitaciones en lugar de Beauty Contests como mecanismo de asignación no resuelve el problema, puesto que es la misma licencia de uso la que es asignada.

5. Ampliar los permisos de uso en una licencia es un avance, pero subsisten dos problemas:

• El recurso podría todavía no fluir hacia los operadores más eficientes.

• Las bandas en que se amplía este permiso de uso suelen ser escasas, lo que puede acentuar el problema.

Políticas de Uso de Espectro

• Las políticas de uso de Espectro han sido usualmente evaluadas en función de la recaudación que han generado los procesos de licitación. Ej. Klemperer (2004), se refiere a procesos exitosos o fiascos en función de la recaudación obtenida (per MHz-pop) en los procesos de asignación de licencias 3G en Europa.

• Hazlett (2001) y Faulhaber (2006), entre otros, enfatizan en cambio que no debe ser el método de asignación o la recaudación el centro del debate, sino la política de asignación de espectro, la que además debe reorientarse hacia la asignación de derechos de propiedad sobre el recurso.

Políticas de Uso de Espectro

• Hazlett y Muñoz (2009a) muestran que los efectos de primer orden de la asignación de este recurso sobre el bienestar no vienen del método de asignación (licitación versus beauty contest), sino de permitir mayor disponibilidad del recurso para proveer servicios finales y de generar mercados finales más competitivos.

• Los beneficios sociales que una reasignación eficiente genera superan ampliamente a las recaudaciones que es posible lograr en licitaciones, como muestra el siguiente ejemplo en 3G para un país latinoamericano.

Beneficio Social SimuladoSimulations Results for an additional Radio Spectrum of 100 MHz

Initial Equilibrium: RPM= 0.1532 TOTMIN= 356.2503 New Scenario: Spectrum increases by 100 MHz Final Equilibrium: RPM= 0.1321 TOTMIN= 420.7727

Consumer Surplus Change

Monthly Change Interval (in MM US$): Sim. 95% C.I.1 7.6136 ≤ 8.8238 ≤ 10.0824 2T t-St.95% C.I.2 7.5947 ≤ 8.8238 ≤ 11.0529

Projected Change Using a 5% AIR3 2,117.7186 MM US$

Revenue Change

Change Interval (in MM US$): Sim. 95% C.I.1 -0.7186 ≤ 1.1101 ≤ 2.9141 2T t-St.95% C.I.2 -0.7821 ≤ 1.1101 ≤ 3.0024

Projected Change Using a 5% AIR3 266.4341 MM US$

Welfare Change

Monthly Change Interval (in MM US$): Sim. 95% C.I.1 8.9537 ≤ 9.9340 ≤ 10.9488 2T t-St.95% C.I.2 8.9351 ≤ 9.9340 ≤ 10.9328

Projected Change Using a 5% AIR3 2,384.1527 MM US$

Notes 1 Simulated 95% Confidence Interval 2 Two-Tails t-Student 95% Confidence Interval 3 AIR: Annual Interest Rate; standard error in parenthesis

Overall Welfare Change Measurement Frequency Distribution of Simulated Change (using 5% AIR3)

(1,000 simulations of 1,000 samples of both equilibria)

2000 2100 2200 2300 2400 2500 2600 2700 2800 29000

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Overall Projected Welfare Change (MM US$, using 5% AIR)

Fre

quen

cy

Nuevas Direcciones en Políticas de Uso de Espectro

Hazlett (2008) muestra que en países con esquemas liberales de asignación de espectro (derechos de propiedad o proxies), el pago por MHz-pop se reduce del orden de 60%. Las razones son:

• La escasez arbitraria del recurso se atenúa y,• Los mercados se tornan más competitivos,

Como consecuencia disminuye la disposición a pagar por bandas específicas.

Nuevas Direcciones en Políticas de Uso de Espectro

Existen formas de avanzar hacia un mejor funcionamiento del mercado sujeto a la institucionalidad usual (Hazlett and Muñoz, 2010).

Nos concentraremos aquí en describir brevemente la solución que consideramos ideal: Derechos de Propiedad sobre el Recurso.

Nuevas Direcciones en Políticas de Uso de Espectro

¿Cómo se implementaría un esquema de derechos de propiedad sobre espectro?

La experiencia de Guatemala es interesante de revisar: Título de Usufructo de Frecuencia (TUFs), el que establece:

 a. Las bandas o rangos de frecuencia;b. Horas de operación;c. Área de cobertura;d. Potencia máxima permitida;e. Intensidad máxima permitida para la señal en el borde del área de cobertura;f. Códigos de identificación del título;g. Fecha de emisión y expiración;h. Nombre del tenedor del título;i. Espacios disponibles para endoso o reasignación a terceras partes.

Nuevas Direcciones en Políticas de Uso de Espectro

Observaciones:

1. El TUF puede ser vendido, arrendado, dividido, etc. como cualquier título de propiedad.

2. El regulador debe mantener un registro actualizado de tenedores de TUFs, los que deben reportar toda transacción.

 

Nuevas Direcciones en Políticas de Uso de Espectro

Implicancias para Banda Ancha Móvil:

1. Si las bandas fluyen a sus usos más eficientes y los precios caen, probablemente las tecnologías inalámbricas móviles y las inalámbricas fijas de provisión de banda ancha se verían beneficiadas.

2. Con una política de derechos de propiedad sobre el recurso, se puede acelerar la difusión de banda ancha y existe alguna posibilidad de convergencia a una plataforma común (wired and wireless) sobre la cual se provean servicios.

Nuevas Direcciones en Políticas de Uso de Espectro

Implicancias para Banda Ancha Móvil (cont.):

3. La neutralidad tecnológica podría entonces ser nuevamente una opción.

4. Una nueva tecnología que supere a las actuales, puede ingresar simplemente comprando el espectro que requiere. Se disminuye la probabilidad de usar las licencias como barreras a la entrada.

Conclusiones1. En esta presentación se ha revisado el papel del Estado en la

promoción de banda ancha.

2. Se ha mostrado que las políticas en el sector son muy complejas debido al constante cambio tecnológico, a los efectos de corto y largo plazo, a la multiplicidad de plataformas involucradas y a la variedad de servicios que se provee sobre esas plataformas.

3. El rol del Estado debe ser el de establecer claramente su objetivo: bienestar y utilizar herramientas que dinámicamente y a la luz de las circunstancias le permitan perseguir ese objetivo.

4. Las políticas actuales de asignación del espectro radioeléctrico requieren flexibilización para permitir que la banda ancha inalámbrica sea una opción competitiva.

5. La política ideal sería la introducción de derechos de propiedad sobre el espectro.

Fin de Presentación:Gestión del Espectro y Políticas

de Banda Ancha.

Roberto E. MuñozDepartamento de Industrias

Universidad Técnica Federico Santa MaríaSantiago, Chile

Segundo Taller Internacional “El papel del Estado en la promoción de la banda ancha”

Mayo 2011