Modelo Abierto de Gestin para Resultados en el Sector Pblico

BID Banco Interamericano de Desarrollo PRODEV

CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo

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BID Banco Interamericano de Desarrollo PRODEV

CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo

Cataloging-in-Publication data provided by the Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library

Modelo abierto de Gestin Para Resultados en el sector pblico.

p. cm. Includes bibliographical references. ISBN: 9789806125490 1. Public administration--Management. 2. Government productivity. 3. Administrative agencies--

Management. I. Inter-American Development Bank. Institutional Capacity and Finance Sector. PRODEV. II. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. JF1352 .S44 2007 350 S44--------dc22 Julio 2007 Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 1300 New York Ave. N.W. Washington, D.C. 20577, Estados Unidos Tel.: (1202) 623 1154 Fax: (1202) 623 3567 E-mail: PRODEV@iadb.org http://www.iadb.org/PRODEV

Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) Apartado 4181, Caracas 1010-A, Venezuela Tel.:(58212) 9922395/3297/5953/4064/9937277 Fax:(58212) 9918427 e-mail: cedai@clad.org.ve http://www.clad.org.ve

ISBN 978-980-6125-49-0 Depsito Legal lf86020073503183

Las ideas y pensamientos contenidos en el documento no representan necesariamente los criterios del BID ni del CLAD.

No se permite la reproduccin total o parcial de este documento, ni su almacenamiento en un sistema informtico, ni su transmisin en cualquier forma o por cualquier medio, electrnico, mecnico, fotocopia u otros mtodos, sin el permiso previo del BID y del CLAD.

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Crditos El documento fue elaborado por Albert Serra (consultor) con la colaboracin de Vernica Figueroa y ngel Saz y se nutri con el aporte de los siguientes funcionarios y consultores del BID: Nora Berretta, Manuel Fernando Castro, Mauricio Garca Moreno y Ariel Pares (consultores) y Ernesto Castagnino, Xavier Comas, Koldo Echebarria y Carlos Pimenta (BID). La coordinacin general estuvo a cargo de Roberto Garca Lpez del BID y de Nuria Cunill Grau del CLAD.

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ndice Presentacin Introduccin I. La Gestin Para Resultados en el mbito Pblico

1. La modernizacin de la gestin pblica y la GpR 2. La Nueva Gestin Pblica como marco de la GpR 3. Los aportes de la Gestin para Resultados en la administracin pblica 4. La Gestin por Resultados o la Gestin para Resultados? 5. La GpR en Amrica Latina: principales experiencias

II. Concepto y Definicin de la GpR 1. Dimensiones de la GpR 2. Objeto de trabajo y objetivo de la GpR 3. Trminos asociados a la GpR 4. Definicin de Gestin para Resultados y mbito de aplicacin 5. Hacia un modelo abierto de GpR

III. Estructura y Elementos de la GpR 1. Estructura de la GpR 2. Componentes del proceso de creacin de valor 3. Interacciones entre los componentes 4. Herramientas 5. Agentes involucrados en la GpR

IV. Integracin Organizativa 1. Factores para promover la integracin organizativa 2. Sntesis del modelo de GpR

V. Requerimientos para la Implementacin de la GpR 1. Democracia 2. Entorno institucional estable 3. Seguridad jurdica 4. Control social 5. Cultura de valor pblico 6. Estabilidad institucional 7. Reconocimiento de la funcin de gestin 8. Reconocimiento y aceptacin del modelo 9. Valores institucionales y profesionales 10. Sistema de sanciones e incentivos 11. Disponibilidad y uso de la informacin 12. Desarrollo sostenido de la GpR

VI. La Implementacin de la GpR 1. Factores de xito 2. La percepcin subjetiva

Bibliografa Anexo 1: Evaluacin de las capacidades institucionales de Gestin para Resultados. Gua de

referencia para el diagnstico de situacin 1. Introduccin 2. Gua de referencia 3. Procesamiento de la informacin

Anexo 2: Definiciones de GpR

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Presentacin En el mbito de la modernizacin del sector pblico, toma cuerpo la necesidad de identificar, valorar y dar a conocer, con creciente rigor y transparencia, el valor pblico creado por la accin del Estado. Por otra parte, la sociedad demanda insistentemente la necesidad de promover un crecimiento constante de la productividad en el mbito pblico, planteando el reto de reducir la presin fiscal e incrementar, al mismo tiempo, la produccin de bienes pblicos. El resultado pblico deviene as en un instrumento clave de valoracin de la accin pblica, y la gestin para resultados y del resultado aflora como instrumento y objetivo de la mejora y modernizacin de la gestin pblica. Este trabajo se enmarca en los esfuerzos del BID asociados a la promocin de un nuevo marco de efectividad para el desarrollo, procurando contribuir al entendimiento de los factores y procesos que hacen al xito en la instauracin de un sistema de gestin para resultados. Hace parte, adems, de los trabajos que el CLAD viene desarrollando desde hace algunos aos para contribuir a orientar la gestin hacia resultados tiles a la sociedad. El documento que se presenta aspira a aportar un marco conceptual y analtico que facilite una amplia comprensin de la Gestin para Resultados (GpR), a partir de la revisin y clarificacin de los principales trminos relacionados. Contiene, adems, entre sus anexos, una metodologa de referencia para la realizacin de diagnsticos sobre la situacin de GpR en los gobiernos y en las organizaciones pblicas. La metodologa que se ha utilizado para la realizacin de este trabajo estuvo basada en la aportacin sucesiva de cuatro documentos de trabajo; la realizacin de tres talleres con funcionarios del BID, del CLAD y de distintos gobiernos; as como en consultas con expertos. Todo esto orientado a la contrastacin de los desarrollos realizados, revisiones crticas y validacin de propuestas y formulaciones. Cabe destacar, en todo caso, que no se aspira a ofrecer un resultado cerrado, y menos aun definitivo, a la cuestin planteada como objeto de trabajo. Las especificidades nacionales, la naturaleza omnicomprensiva del concepto gestin para resultados, derivada de su propia lgica integradora del proceso de gestin, y la enorme cantidad de produccin terica, conceptual, operativa y experiencial existente sobre el tema, invitan y obligan a la ms absoluta humildad en cualquier aproximacin. Se espera, en cambio, que este trabajo aporte elementos que ayuden a la clarificacin conceptual y al desarrollo operativo, tomando en consideracin que una de las caractersticas que parece acompaar, de forma sistemtica, a la gestin para resultados y, en general, a la evaluacin de la accin pblica es la enorme distancia que tiende a existir en el sector pblico entre la relevancia formal y el desarrollo conceptual del tema y, la prctica real. Roberto Garca Lpez Coordinador del Programa para la Implementacin del Pilar Externo del Plan de Accin a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo (PRODEV) Departamento de Capacidad Institucional y Finanzas Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

Julio Csar Fernndez Toro Secretario General Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD)

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Introduccin Este documento presenta una propuesta de un modelo integrador de Gestin para Resultados (GpR) que pueda adaptarse a las necesidades de las instituciones y organismos pblicos. A partir de la revisin de la bibliografa existente sobre el tema y de la explicacin de los principales trminos relacionados con la GpR, se busca entregar un marco conceptual que facilite su comprensin como herramienta para promover una administracin pblica ms eficiente. El texto contiene los siguientes captulos: En el primer captulo se examina el aporte de la GpR en el sector pblico identificando los

principales procesos de modernizacin que han facilitado y promovido su utilizacin. Asimismo, se describen algunas aproximaciones tericas y se revisan las principales experiencias de aplicacin en Amrica Latina.

En el segundo captulo se esclarece el concepto de GpR a partir de sus distintas dimensiones y se identifica su objeto.

En el tercer captulo se describen la estructura de la GpR y los elementos que la componen, resaltando las interacciones que se producen entre ellos y las herramientas que facilitan su implementacin.

En el cuarto captulo se revisa el aporte de la GpR como instrumento de integracin organizativa del proceso de creacin de valor pblico y se propone un anlisis de cmo operan y qu papel juegan sus distintos componentes.

En el quinto captulo se perfilan los lmites que presenta la GpR para mejorar la gestin pblica y para la modernizacin del Estado, y se propone algunas condiciones que debe tener el entorno a fin de implantar el modelo.

En el sexto captulo se presentan estrategias de gestin para la implementacin de la GpR. Como anexos al documento se incluyen una gua de referencia para la evaluacin de las capacidades

institucionales de GpR (Anexo 1), un conjunto de definiciones sobre GpR, as como una revisin de las definiciones de GpR que se han considerado en este documento (Anexo 2). Asimismo, se incluye una resea de las referencias bibliogrficas consultadas.

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I. La Gestin Para Resultados en el mbito pblico 1. La modernizacin de la gestin pblica y la GpR Durante las ltimas dcadas, el Estado ha pasado a desempear un papel clave como productor de valor pblico, y en tanto tal, ha priorizado la creacin de condiciones para el desarrollo y bienestar social y la produccin de servicios e infraestructura. Este cambio en la funcin del Estado, exigido cada vez con ms contundencia por ciudadanos que ocupan el rol de usuarios de servicios, ha transformado varios frentes de la administracin pblica. La crisis fiscal del modelo anterior, una vez agotado el perodo de esplendor del Estado de Bienestar, ha planteado nuevos problemas. Destacan, entre ellos, la creciente necesidad de atender una demanda imparable de bienes pblicos de calidad, tpica del Estado de Bienestar, acompaada ahora de la exigencia por disminuir la presin fiscal, incluso en aquellos casos en que an persiste un modelo de Estado anterior al de bienestar. Este cambio de misin ha planteado muchos desafos al Estado, entre ellos, la redefinicin de conceptos como los de administracin, gestin pblica y valor pblico. Tambin ha afectado profundamente las prcticas de los directivos pblicos (polticos y gerentes) y la teora en la que han fundamentado sus acciones. Este cambio tambin ha afectado al sistema de control de la accin del Estado. De la exigencia de rigor en los procedimientos, se est migrando hacia la exigencia de resultados, inherente a un Estado que se presenta como proveedor de servicios y capacidades de desarrollo y de bienestar. De este cambio de misin se deriva una variacin en la posicin del ciudadano en relacin con el Estado. El ciudadano regulado se preocupa por asegurarse una correcta y burocrtica (homognea, idntica y no discrecional) aplicacin de la ley y de la norma. El ciudadano usuario se preocupa por conseguir el mejor retorno fiscal, en cuanto a bienes colectivos. Por lo visto, el Estado debe desplazar su atencin, colocada anteriormente en el procedimiento como producto principal de su actividad, hacia el servicio y el bienestar. La gestin por resultados es uno de los lemas que mejor recoge el nuevo reto. Ello no significa que no interese ahora cmo se hagan las cosas, sino que empieza a ser mucho ms relevante qu se hace en bien de la comunidad. 2. La Nueva Gestin Pblica como marco de la GpR En los ltimos tiempos, la Gestin Pblica -como disciplina- se ha planteado enfrentar estos nuevos retos mediante el refuerzo de la lgica gerencial, es decir, de la racionalidad econmica que busca conseguir eficacia y eficiencia. Esta lgica comparte, ms o menos explcitamente, tres objetivos principales: Asegurar la constante optimizacin del uso de los recursos pblicos en la produccin y distribucin

de bienes pblicos como respuesta a las exigencias de ms servicios, menos impuestos, ms eficacia, ms eficiencia, ms equidad y ms calidad.

Asegurar que el proceso de produccin de bienes y servicios pblicos, incluidas las fases de asignacin y distribucin, as como las medidas para mejorar la productividad, sean transparentes, equitativas y controlables.

Promover y desarrollar mecanismos internos para mejorar el desempeo de los dirigentes y trabajadores pblicos, y con ello promover la efectividad de los organismos pblicos, en miras a posibilitar los dos objetivos anteriores.

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Estos propsitos presentes en las actuales demandas ciudadanas y a los que se orienta la GpR, son, junto con la democracia, la base principal de legitimidad del Estado actual. De esta forma, la Nueva Gestin Pblica aporta los elementos necesarios para mejorar la capacidad de gestin de la administracin pblica, as como para elevar el grado de gobernabilidad del sistema poltico.

3. Los aportes de la Gestin para Resultados en la administracin pblica El concepto y la prctica de GpR en el sector pblico tienen un grado de desarrollo y consolidacin relativamente bajo. El trmino gestin para resultados ha recorrido un largo camino y es una de las variantes de la Direccin por Objetivos cuyo origen se encuentra en el libro de Peter Drucker La Prctica del Management, publicado en ingls en 1954. Drucker complement posteriormente sus ideas (1964) en la obra Managing for Results: Economic Tasks and Risk-Taking Decisions1, en la que utiliza, por primera vez, este trmino. En sus inicios, la GpR se us principalmente en el sector privado. Aunque el gobierno federal de los Estados Unidos comenz a utilizar algunos de sus planteamientos en el manejo de diferentes organismos pblicos (Gibson y Tesone, 2001), slo durante la presidencia de Nixon, a partir de lo que se conoce como la Nueva Gestin Pblica, empez a implantarse en el conjunto de la administracin pblica. Esta nueva filosofa sugiere el paso de una gestin burocrtica a una de tipo gerencial (Ospina Bozzi, 2000). En la base de estas nuevas ideas se encontraba una preocupacin generalizada sobre los cambios que el entorno exiga y sobre la necesidad imperiosa de repensar el papel del Estado; mejorar la eficiencia,

1 En espaol esta obra fue traducida como La Gerencia Efectiva.

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eficacia y calidad de los servicios pblicos; y optimizar el desempeo de los empleados pblicos y de las organizaciones en las que trabajaban. Diversos estudiosos y expertos de la gestin pblica plantearon los beneficios que el enfoque de la GpR podra traer a este nuevo escenario. De acuerdo con Emery (2005), la GpR conlleva tres tipos de consideraciones para la administracin del sector pblico. Constitucionales: la mayora de las constituciones regula el uso de los fondos pblicos por parte de

las autoridades en el cumplimiento de su mandato. Polticas: las autoridades deben responder sobre sus acciones y sobre los contenidos de sus

programas electorales, de acuerdo al principio de la responsabilidad en el cargo. Ciudadanas: de acuerdo al principio de delegacin democrtica, los ciudadanos confan en las

autoridades electas y les delegan la gestin de los fondos pblicos, producto del pago de sus impuestos.

Si bien existen muchos documentos que tratan sobre la GpR, no hay una definicin nica. La mayora de textos usan este trmino como una nocin paraguas. En la literatura en espaol es comn encontrar un uso indistinto de conceptos, como control de gestin, gestin del desempeo, gestin por resultados, gestin para resultados, gestin por objetivos, evaluacin del desempeo, evaluacin de resultados (Sann, 1999), sin una clara diferenciacin. En el mbito anglosajn tambin existe una diversidad de expresiones para referirse a la GpR, tales como performance management, performance based-management, governing for results, management results, results-based management, y otras. Managing for results, probablemente el trmino ms utilizado en ingls, acompa al programa Reinventing Government liderado por Al Gore durante las dos presidencias de Clinton. Se trata, por tanto, de un concepto de uso, interpretacin y definicin muy amplios. La heterogeneidad de la expresin y del concepto tambin se observa en su aplicacin operativa; los pases implementan la GpR segn su propia perspectiva. Un estudio para identificar el significado que le atribuyen los gestores pblicos de diferentes pases comprob que frecuentemente utilizan los mismos trminos con sentidos distintos (Proulx y Machiavelli, 2005). Es as como el concepto de resultados vara notablemente entre las distintas instituciones pblicas. Ello no ocurre en la empresa privada, donde los indicadores clave de xito se conocen claramente (rentabilidad, beneficios, cuotas de mercado, etc.). Muchos autores destacan la dificultad de determinar y evaluar los resultados de la accin estatal como una de las caractersticas que diferencian la gestin del sector pblico de la del privado (Emery, 2005). Algunas definiciones de GpR La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) ha sido uno de los principales medios de difusin del trmino resultados en el mbito de la administracin pblica. En 1995, la publicacin Governance in Transition utiliza por primera vez el trmino performance management. Posteriormente, en 1997, se hizo una referencia al tema en la publicacin Enqute de resultats. Practiques de gestion des performances, y en 2002 se edit un glosario especfico sobre la GpR. El mismo ao, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) trata sobre la gestin basada en resultados en su Manual de Monitoreo y Evaluacin para Resultados. El Banco Mundial, por su parte, tambin ha impulsado la GpR a travs de sus informes. En el 2004, edit el documento Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System: a Handbook for Development Practitioners, donde utiliza tambin el trmino results-based management. Para la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), la GpR conlleva la priorizacin del

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logro de los objetivos estratgicos generales y especficos en el proceso de gestin de los recursos pblicos. La evaluacin de los resultados se gua, en general, por criterios de eficacia, eficiencia, economa y calidad de la intervencin del Estado (CEPAL, 1998). Por su parte, la literatura procedente del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) tambin se refiere constantemente a la GpR, particularmente los trabajos de las autoras Cunill y Ospina (2003). En el mbito del sector pblico, el gobierno de Estados Unidos ha publicado una serie de manuales destinados a implantar la GpR en distintos organismos pblicos; entre ellos destaca el Departamento Federal de Energa, que utiliza el trmino performance-based management, a travs del Performance-Based Management Special Interest Group (PBM SIG). Asimismo, la Global Accounting Office (GAO) aplica la expresin performance management para proponer mejoras en la gestin de los organismos federales. En el mbito de los gobiernos subnacionales tambin se encuentran usos y referencias similares. El gobierno francs, a partir de la implantacin en 2001 de la Ley Orgnica de Finanzas (LOLF), tambin ha publicado algunos informes refirindose a la dmarche de performance y a gestion par resultats. El gobierno canadiense, a su vez, ha realizado varios manuales para guiar a los gestores pblicos en la implantacin de la GpR, a travs de su iniciativa Environment Canada. En algunos documentos del gobierno de Australia (Departamento de Finanzas y Administracin) se habla de output-based management. El trmino gestin pblica orientada a resultados (Wirkungsorientierte Verwaltungsfhrung) es utilizado por el gobierno de Suiza para referirse a las reformas administrativas que se estn implementando en ese pas desde 1996. En este caso, los productos y los resultados son los principales componentes de los acuerdos de gestin, que se combinan con un presupuesto asignado por cada unidad de desempeo. Por ello, en Suiza se han impulsado tambin importantes reformas presupuestarias (Schedler, 2000). 4. La Gestin por Resultados o la Gestin para Resultados? Ante tal confusin e imprecisin terminolgica cabe exponer en este trabajo un punto de vista claro con respecto a la palabra que debera usarse en espaol. Aunque la expresin ms difundida es Gestin por Resultados, desde un punto de vista semntico sta tiene poco sentido, pues parece contradictorio gestionar por resultados cuando los resultados se obtienen al final del proceso. Por ello es ms apropiado usar el trmino para, denotando as una gestin orientada a conseguir unos resultados determinados, predefinidos y esperados. El trmino acuado por Peter Drucker (1954 y 1964) ayuda a esclarecer el tema. En el contexto de la disciplina del management (gestin), Peter Drucker formula dos expresiones: managing BY objectives y managing FOR results. Su traduccin al espaol es gestin (direccin) por objetivos y gestin para resultados. En este trabajo se adopta la idea de dirigir por objetivos para conseguir resultados. El modelo conceptual que se propone a continuacin, aspira a dar consistencia a la expresin Gestin para Resultados en la perspectiva de fortalecer la accin de los organismos pblicos para mejorar el efecto de su accin en beneficio de los ciudadanos y de la sociedad. 5. La GpR en Amrica Latina: principales experiencias En la medida en que este documento tiene un enfoque aplicado, es conveniente partir de una revisin de los principales casos de la cultura de gestin pblica en los que se observa una priorizacin de los resultados sobre los procesos. Esta revisin permite observar que la GpR adopta distintos enfoques en contextos diferentes.

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Un examen breve de las tendencias en Europa muestra que en pases como Francia, Alemania o Irlanda el foco de atencin es la reforma de los procesos presupuestarios. En otros pases como Dinamarca, Holanda, Noruega y Suecia el nfasis se coloca en el monitoreo de actividades y productos. Adems, la Unin Europea, y en alguna medida Espaa, intentan incrementar sus capacidades para la evaluacin de las polticas, los resultados y los servicios pblicos sin trabajar necesariamente con indicadores de productos. Por otra parte, Australia, Estados Unidos y el Reino Unido estn comprometidos tanto con el monitoreo de los productos como con la evaluacin de los resultados (Ruffner, 2002). Una revisin de las principales experiencias de GpR en Amrica Latina muestra que esta herramienta ha sido aplicada en diferentes mbitos de gestin. Cada pas ha adaptado el marco general a sus propias caractersticas institucionales. Segn Makn (2000), la GpR no constituye un modelo nico que se aplica de una manera predeterminada utilizando un mismo conjunto de instrumentos. Existen, ms bien, distintas vas para ponerla en prctica. La opcin que se elige depende de las herramientas que se utilizan, del contexto poltico, social y econmico de cada pas, y de los objetivos que se persigan. Un estudio de Nuria Cunill y Sonia Ospina (2003), aunque centra su atencin en los sistemas de evaluacin y no de gestin para resultados, permite extraer interesantes conclusiones sobre los casos de Colombia, Costa Rica, Chile y Uruguay. El estudio sugiere que la introduccin de la evaluacin, como prctica sistemtica en el sector pblico, no slo no ha trado conflictos a la gobernabilidad del Estado, sino que, en dos de los cuatro casos analizados, ha incidido positivamente en el incremento de la participacin ciudadana y la profundizacin de la democracia representativa. En los cuatro casos analizados, la introduccin de sistemas de evaluacin se fundament en la necesidad de aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestin pblica y de posibilitar la asuncin de responsabilidad por parte de los funcionarios pblicos. Estos dos objetivos generales fueron abordados desde dos enfoques distintos. En Chile y Uruguay se adopt el modelo presupuesto, que da prioridad a la planificacin estratgica y a la toma de decisiones, y que promueve la responsabilidad administrativa de los funcionarios e instituciones pblicos. La mayora de los mecanismos de evaluacin de ambos pases se estructur en torno al proceso presupuestario con el fin de apuntalarlo con informacin considerada clave para orientar la asignacin de los recursos del fisco. En contraste con el anterior, se encuentra el llamado modelo plan, adoptado originalmente por Colombia y Costa Rica. Este enfoque combina la bsqueda de mejoras en el proceso de formulacin de polticas y en la gestin del sector pblico, con el objetivo de aumentar el protagonismo de la ciudadana en el control y la fiscalizacin del gobierno para as potenciar el carcter democrtico del Estado. En este caso, la denominacin del modelo alude al papel central desempeado por los planes nacionales de desarrollo de cada uno de estos pases en el funcionamiento de sus respectivos sistemas de evaluacin. Ariel Zaltsman (2003), siguiendo a Cunill y Ospina, sostiene que las diferencias entre los dos modelos son las siguientes: La ubicacin de las iniciativas de evaluacin dentro de la estructura institucional del Estado: el

modelo presupuesto, en la rbita de la programacin presupuestaria; y el modelo plan, en la rbita de la planificacin.

El modelo presupuesto evala los resultados de la accin de instituciones y programas especficos, mientras el modelo plan tiende a evaluar, adems, los resultados de las polticas sectoriales (educacin, salud, vivienda, empleo).

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Al parecer, los pases basados en el modelo presupuesto habran tenido mayor xito que los del modelo plan en vincular los resultados de la evaluacin con el proceso de programacin presupuestaria.

Zaltsman plantea que, aun en los casos en los que la evaluacin de resultados no fue concebida como una herramienta para la profundizacin de la democracia, actualmente se aplica con el fin de mejorar la gestin y la adquisicin de responsabilidad en reas como el empleo y la educacin, que suelen contar a los sectores de menores ingresos como sus principales beneficiarios. Siguiendo esta lgica de razonamiento, de tener xito en su cometido, el uso de la evaluacin en estas reas podra contribuir tambin a mejorar la equidad distributiva. II. Concepto y definicin de la GpR 1. Dimensiones de la GpR Siguiendo su evolucin conceptual, desde los puntos de vista de su definicin y de su prctica, se puede observar que la GpR tiene las siguientes dimensiones. Es un marco conceptual de gestin organizativa, pblica o privada, en el que el factor resultado,

aplicado a todo el proceso de gestin, se convierte en la referencia clave. Es un marco de adquisicin de responsabilidad de la gestin a travs de la vinculacin de los

directivos al resultado obtenido. Es un marco de referencia capaz de integrar los distintos componentes del proceso de gestin ya que

se propone interconectarlos para optimizar su funcionamiento. Finalmente, y especialmente en el mbito del sector pblico, la GpR se presenta como una propuesta

de cultura organizativa, directiva y de gestin, a travs de la cual se pone nfasis en los resultados y no en los procesos y procedimientos.

Todas estas dimensiones sitan a la GpR como una herramienta cultural, conceptual y operativa que se orienta a priorizar el resultado en todas las acciones, y capacita para conseguir la optimizacin del desempeo gubernamental. As pues, se trata de un ejercicio de direccin de los organismos pblicos que busca conocer y actuar sobre todos aquellos aspectos que afecten o modulen los resultados de la organizacin. La GpR tiene, por tanto, una dimensin de control organizativo que conviene aclarar, pues el concepto de control en el sector pblico tiene connotaciones particulares derivadas, fundamentalmente, del sistema de auditora externa que domina en el Estado. La herramienta GpR no forma parte de esta concepcin de control sino de otro universo, el de la gestin y direccin estratgica y operativa, ya que permite y facilita a los directivos de la administracin pblica el mejor conocimiento y la mayor capacidad de anlisis, diseo de alternativas y toma de decisiones para que logren los mejores resultados posibles, de acuerdo con los objetivos que se hubiesen fijado. Es importante sealar esta diferencia porque, si bien la GpR es una buena base para una mejor rendicin de cuentas y una mayor transparencia, su funcin principal no es la de servir como instrumento de control de la actuacin de los directivos pblicos, sino ms bien, la de proporcionarles a ellos un medio de monitoreo y regulacin para garantizar que ejerzan sus responsabilidades. Cabra considerar aqu que slo si dispone del derecho a la GpR, la dirigencia estar en capacidad de rendir cuentas apropiadamente.

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Figura 2. La Gestin para Resultados en el mbito pblico

La GpR como instrumento de gestin

Gestin y control del procesode creacin de valor pblico

CICLO DE GESTIN Y CONTROL DE GESTIN

Control social de lagestin pblica

RENDICIN DE CUENTASACCOUNTABILITY

NIVEL ORGANIZATIVONIVEL SOCIAL Y POLTICO

PROCESO DE CREACIN DE VALOR

PBLICO

Concepto de Gestin para Resultados

CONTROLEXTERNO

Gestin y control del procesode creacin de valor pblico

CICLO DE GESTIN Y CONTROL DE GESTIN

Control social de lagestin pblica

RENDICIN DE CUENTASACCOUNTABILITY

NIVEL ORGANIZATIVONIVEL SOCIAL Y POLTICO

PROCESO DE CREACIN DE VALOR

PBLICO

Concepto de Gestin para Resultados

Concepto de Gestin para Resultados

CONTROLEXTERNO

Fuente: Elaboracin propia.

Por lo visto hasta aqu, la GpR tiene que ver con los instrumentos de gestin y el ejercicio de la funcin directiva. Ello no es obstculo, sin embargo, para que tal y como parecen mostrar algunas experiencias ya comentadas, contribuya a la participacin social, a la transparencia y a la rendicin de cuentas en el sector pblico. 2. Objeto de trabajo y objetivo de la GpR Dada la diversidad de aspectos para los que se propone el uso de la GpR y las mltiples prcticas existentes, la denominacin de esta herramienta parecera ser suficiente para resolver el interrogante sobre cul es su objeto de trabajo. As, sera lgico pensar que si el objetivo de la GpR es el resultado, su objeto de atencin debera ser tambin el resultado. Sin embargo, cabe no confundir el propsito de esta herramienta (mejorar el resultado) con el objeto de su accin, es decir, el fenmeno sobre el que interviene. Para aclarar esta cuestin, cabe reflexionar previamente sobre lo que significa un resultado en el mbito de la administracin pblica. Desde un punto de vista semntico, el resultado es el efecto y consecuencia de cualquier accin. As, el resultado de un ajuste presupuestario ser el grado de aproximacin que se alcance entre ingresos y gastos. En un plan de reduccin de personal, ser la disminucin que se consiga en el nmero de empleados. En la gestin, tanto pblica como privada, toda accin realizada en cualquier nivel y sobre cualquier situacin o factor, produce un resultado. La

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GpR toma en cuenta esta premisa en la medida en que busca que las acciones pblicas logren un buen o el mejor resultado. Desde el punto de vista estratgico de la administracin de empresas, resultado es la creacin de mayor valor para el accionista. Esta acepcin puede trasladarse a la administracin pblica, auxiliados por Moore (1995), sealando que el resultado que busca un gobierno es la maximizacin de la creacin de valor pblico. Para que esta afirmacin adquiera su pleno sentido, tal y como lo propone Moore, es imprescindible aclarar qu se entiende por valor pblico. Segn este autor, el valor pblico se crea cuando se realizan actividades capaces de aportar respuestas efectivas y tiles a necesidades o demandas que: sean polticamente deseables como consecuencia de un proceso de legitimacin democrtica; su propiedad sea colectiva, caracterizando as su naturaleza pblica; requieran la generacin de cambios sociales (resultados) que modifiquen ciertos aspectos del

conjunto de la sociedad o de algunos grupos especficos reconocidos como destinatarios legtimos de bienes pblicos.

Estas condiciones plantean considerables dificultades de gestin, sin duda muy superiores a las que enfrenta la gestin empresarial centrada exclusivamente en la generacin de excedente econmico, y ayudan a precisar el objeto de trabajo al que debe prestar atencin la GpR en el mbito pblico. ste puede resumirse como el proceso que asegure la creacin de valor pblico, siempre en el contexto de un rgimen democrtico, nica garanta de que el valor identificado como deseable sea realmente pblico. As pues, el objeto de trabajo de la GpR no se halla en ninguno de los componentes, de las interacciones, de los factores o de los agentes que forman parte del proceso de creacin de valor pblico, sino, tal y como apuntaban Cunill y Ospina (2003), en todos ellos en su conjunto. Son relevantes tanto el plan (definicin de los objetivos de gobierno) como el presupuesto (asignacin de recursos al proceso de creacin de valor). Son importantes los costos de produccin y los bienes que se realicen. Sin embargo, no es posible obtener resultados sin el concurso de todos estos factores y otros relacionados con la administracin pblica. Una vez definido el objeto de trabajo de la GpR, es posible ahora establecer el aporte que se espera de ella para la accin del gobierno y de los organismos pblicos. La literatura existente y la prctica de la administracin pblica coinciden en sealar que los objetivos de este instrumento son los que se describen a continuacin. Ofrecer a los responsables de la administracin pblica los elementos de informacin, conocimiento

e intervencin que les permitan controlar y optimizar el proceso de creacin de valor a fin de alcanzar el mejor resultado posible respecto a lo que se espera de la accin del gobierno.

Contribuir a mejorar la capacidad de las autoridades y de los organismos pblicos para que puedan rendir cuentas y as permitir que la ciudadana, los rganos de control y la comunidad internacional puedan evaluar su gestin.

Contribuir a la asignacin descentralizada de objetivos y responsabilidades, y a la evaluacin del desempeo de quienes ejerzan funciones directivas, con su correspondiente manejo de incentivos y sanciones.

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Figura 3. Aporte de la Gestin para Resultados

La misin y el objetivo en el mbito pblico

RECURSOSINPUT

PRODUCTOSOUTPUT

RESULTADOOUTCOMEPROCESOS

MERCADO

VALORPBLICO

VALOR PBLICO

RECURSOSINPUT

PRODUCTOSOUTPUT

RESULTADOOUTCOMEPROCESOS

MERCADO

VALORPBLICO

VALOR PBLICO

Fuente: Elaboracin propia.

Estos objetivos conllevan la integracin de diversos conceptos y herramientas administrativas como el control de gestin, la direccin por objetivos, la gestin estratgica, la gestin del desempeo, la evaluacin y el monitoreo, y la medicin de los resultados. Se trata, por tanto, de un instrumento de gestin poltica y gerencial cuyo eje son los resultados que el gobierno legtimamente desea lograr. El objetivo ltimo de la GpR en el sector pblico es generar capacidad en sus organizaciones para que logren, mediante la gestin del proceso de creacin de valor pblico, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno. 3. Trminos asociados a la GpR No es fcil construir una definicin de GpR ni establecer, como ya se ha comentado, cierta universalidad del trmino. La literatura consultada y las experiencias de gestin en los mbitos anglosajn, francfono e iberoamericano presentan una amplia diversidad de trminos asociados a lo que aqu se denomina GpR. Al revisar tales trminos, recogidos en el anexo 2 de este documento, se pueden observar dos aspectos relevantes. La mayor parte de los enunciados recogidos se orienta, fundamentalmente, a resaltar la necesidad de

mejorar la capacidad de la gestin pblica para alcanzar sus objetivos y optimizar el logro de resultados.

La variedad de trminos y definiciones existentes han creado un lenguaje confuso en desmedro de la claridad conceptual.

El segundo punto obliga a plantear una revisin de los trminos asociados a la GpR que, sin nimo de cerrar la discusin, permita un uso ms homogneo de ellos y as contribuya a clarificar los conceptos. En la Tabla 1 se presenta un glosario de tales trminos con sus correspondientes equivalencias en ingls y francs.

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Tabla 1. Glosario de trminos relacionados con la Gestin para Resultados Espaol Ingls Portugus Francs Actividad Activity Atividade Activit Actuacin, desempeo Performance Desempenho Performance Actores involucrados Stakeholders Partes interessadas Parties prenantes Cambio social Outcome change Cmbio social Changement social Cliente Client, Customer Cliente Client Eficacia Efficacy Eficcia Efficacit (Succs, russite) Eficiencia Efficiency Eficincia Efficience Efectividad Effectiveness Efetividade Effectivit Estndar Standard Padro Norme, talon Evaluacin Evaluation, Assessment Avaliao valuation Impacto Impact Impacto Impact Indicador Indicator Indicador Indicateur Insumos, recursos Inputs Recursos (entradas) Intrants, Ressources, Moyens Medicin del desempeo Performance Measurement Avaliao de Desempenho Mesure de performance Medida Measurement Medida Mesure Medida de producto Output measure Medida do produto Extrant, Produit mesure Medida de resultado Result Measure Medida do resultado Mesure de resultat Meta Goal Meta Finalit Misin Mission Misso Mission Norma de referencia Benchmark Ponto de referncia Rfrence Objetivo Objective Objetivo Objectif Presupuesto Budget Oramento Budget Proceso Process Processo Processus Productividad Productivity Produtividade Productivit Producto Output Produto (sadas) Extrant, Produit Programa Program Programa Programme Rendicin de cuentas Accountability Prestao de contas Responsabilit de rendre

compte, Redevabilit, Accountability

Resultado Result Resultado Resultat Resultados de gobierno Government results Resultados do governo Resultats de governement Resultado final Final result Resultado final Resultat final Resultado intermedio Intermediate results Resultado a meio percurso Ralisation intermdiaire Situacin social inicial Initial outcome Situao social inicial Situation social initial Efecto Directo (en la situacin social)

Outcome Efeito direto (na situao social)

Ralisation (Effet direct)

Usuario User Usurio Utilisater Tarea Task Tarefa Tche Es necesario precisar el significado de algunos de estos trminos debido al uso confuso que se hace de ellos. As, la palabra inglesa performance no debera traducirse como resultado sino como desempeo (cumplir con las obligaciones inherentes a una profesin, cargo u oficio). Traducir performance como resultado es un equvoco y lleva a confusin. La siguiente consideracin afecta al ncleo duro del tema que se aborda en el presente trabajo: el mismo concepto de resultado y la identificacin que se le atribuye con el de outcome. Puede que ste sea el tema de mayor inters por las razones que se sealan a continuacin.

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Outcome es situacin. El objetivo de la accin de gobierno busca, por lo general, modificar outcomes, o sea, situaciones sociales. El resultado del gobierno no es el outcome sino el grado conseguido de modificacin del outcome. La tasa de infeccin por SIDA, un outcome, no es en s misma el resultado de la accin de gobierno. Quizs, el resultado de la accin o de la no accin de gobierno sea su variacin al alza o a la baja. El trmino resultado no es aplicable exclusivamente al resultado final de la accin de gobierno (la modificacin conseguida en situaciones sociales/outcomes), sino a cualquier actuacin que se produzca a lo largo de la gestin del proceso de creacin de valor. Aparecen resultados en la satisfaccin de los usuarios; de tipo presupuestario, en la gestin de costos; en la formacin, desarrollo y capacitacin de capital humano, etc. Toda actuacin en GpR, o simplemente en gestin, presupone un objetivo definido y explcito y concluye con algn resultado. La accin de gobierno se plantea sus objetivos y persigue resultados orientados a la modificacin de la situacin social (outcomes). El director financiero de una municipalidad colabora en este escenario pero con actuaciones, objetivos y resultados que no tienen que ver, directamente, con la situacin social. La GpR conduce a que todos los resultados parciales, que aparecen en el proceso de creacin de valor, sean relevantes y no slo el resultado final. El ltimo tema que se comenta se refiere a la propuesta de incorporacin, que se utilizar ms adelante de forma explcita, del trmino efectividad en las cuatro lenguas, pero de forma diferenciada de eficacia y eficiencia. Algunas traducciones utilizan effectiveness por eficiencia o eficacia. Se propone, en este trabajo, un uso especfico y aplicable a la gestin pblica para el trmino efectividad como relacin entre producto conseguido y cambio social generado (capacidad de modificacin de la situacin social previa), propuesta que se desarrolla ms adelante. Sin duda, hay algunos otros trminos que pueden someterse a discusin (cliente-usuario, por ejemplo, como tambin meta, objetivo, goal, objective,) tanto o ms que los que se han tratado aqu. Los que se han comentado en detalle han sido los que se consideran de mayor relevancia, desde el punto de vista conceptual y para este trabajo. 4. Definicin de Gestin para Resultados y mbito de aplicacin Sin dar por cerrado el debate planteado en lneas anteriores sobre lo que se entiende por GpR, se propone aqu una definicin que recoge los elementos comunes presentes en el debate conceptual sobre este tema. De este modo, la GpR est caracterizada por: una estrategia en la que se definen los resultados esperados por un organismo pblico en cuanto al

cambio social y a la produccin de bienes y servicios; una cultura y un instrumental de gestin orientados a mejorar la eficacia, eficiencia, productividad y

efectividad en el uso de los recursos del Estado para mejorar los resultados del desempeo de las organizaciones y funcionarios pblicos;

sistemas de informacin que permitan monitorear la accin pblica, informar a la ciudadana e identificar y evaluar el aporte realizado;

promocin de la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos a travs de un proceso de mejoramiento continuo;

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sistemas de contratacin de los funcionarios de direccin pblica con miras a profundizar su responsabilidad, compromiso y capacidad de accin;

sistemas de informacin que favorezcan la toma de decisiones de los actores que participan en estos procesos.

Con base en estos elementos, se sugiere la siguiente definicin para la GpR. La Gestin para Resultados es un marco conceptual cuya funcin es la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones. El mbito de aplicacin de la GpR es tanto el sector pblico en general como las organizaciones que lo componen. 5. Hacia un modelo abierto de GpR En los siguientes prrafos se ensayan algunas hiptesis en torno a cul es el estado de la cuestin de la GpR en el mbito pblico, especialmente en Amrica Latina, y algunas lneas de trabajo que permitirn enrumbar la propuesta que se presentar en los siguientes captulos. La transformacin del Estado decimonnico y de la administracin pblica supuso un cambio en su misin, que pas de situarse en el ejercicio de la autoridad y la polica -entendidas como garanta de la paz interna, del orden y de la defensa exterior del territorio- hacia las funciones de regulador del mercado y de promotor y proveedor de desarrollo y bienestar. Este cambio plantea nuevas exigencias a los modelos de direccin y gestin del Estado y al modelo de relacin entre el Estado y los ciudadanos. Tales exigencias determinan el rol que debera cumplir la GpR en el mbito pblico y que se articula alrededor de tres ejes principales: 1) mejorar el desempeo del gobierno en su proceso de creacin de valor y de produccin de resultados; 2) optimizar su sistema de rendicin de cuentas ante la sociedad y la transparencia de su actuacin; y 3) implantar sistemas de direccin y gestin (asuncin de responsabilidad y derecho a gestionar de parte de los directivos) que promuevan la optimizacin continua del desempeo de los servidores pblicos como herramienta clave al servicio de la consecucin de los ejes anteriores. Durante las dos ltimas dcadas, en la mayor parte de los pases democrticos se han desarrollado experiencias, de distinto alcance en intensidad, tendientes a implantar la GpR. Esto permite resaltar el vnculo, e incluso la sinergia, entre democracia y GpR. Por otro lado, la literatura revisada pone de manifiesto el estado embrionario en que an se encuentra la GpR en la administracin pblica, lo cual hace difcil encontrar conceptos comunes universales. Los modelos de gestin implementados son tan diversos como los marcos conceptuales existentes. Adems de los enfoques plan y presupuesto, identificados en Amrica Latina, en otras regiones se encuentran tendencias que sitan en el centro del modelo otras variables del proceso de creacin de valor como la rendicin de cuentas, la evaluacin del desempeo y la gestin de incentivos, por mencionar slo algunas. Esta diversidad de enfoques puede deberse a dos factores: a) que el centro de la GpR no est claro; y b) que su proceso de implementacin, en el que se debe integrar al conjunto del

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proceso de gestin, sea altamente complejo y obligue a aproximaciones parciales. Probablemente ambos factores influyan al mismo tiempo. La complejidad del proceso de implementacin desempea un papel importante en la GpR del mbito pblico, situacin que puede explicarse por las siguientes razones. En el sector pblico, la organizacin del proceso de creacin de valor y la creacin de valor pblico

(Moore, 1995) est orientada al cambio social y no a resultados de rentabilidad econmica, lo cual dificulta su formalizacin y conceptualizacin.

La organizacin y estructura del sector pblico son complejas en aspectos importantes como el proceso de toma de decisiones, la construccin de consensos sobre el valor pblico que se pretende crear y la produccin de bienes y servicios. Este ltimo aspecto es particularmente intrincado, pues conlleva generar desde seguridad para los ciudadanos hasta infraestructura vial, pasando por servicios de educacin y salud.

La medicin del desempeo de la dirigencia (polticos y gerentes) encargada de gestionar un sistema es ardua, pues el resultado de su gestin en gran medida es un producto colectivo y por tanto es difcil asignar mritos y demritos individualmente.

La presencia de la GpR en la mayora de esfuerzos de modernizacin de la administracin pblica ha supuesto una gran produccin de informacin e instrumentos, lo cual ha generado dos efectos contrarios. Por un lado, ha permitido aprehender y captar situaciones que antes no se conocan, pero por otro, ha generado una abrumadora cantidad de datos y material difcil de procesar. A partir de las hiptesis mencionadas, se pretende desarrollar un modelo conceptual de GpR que integre varios elementos bsicos que sean manejados de forma modular y que, a la vez, puedan relacionarse con el arsenal de instrumentos de gestin ya disponibles y suficientemente conocidos (desde la gestin y/o planificacin estratgica, pasando por el presupuesto por programas, hasta la calidad total y la evaluacin de polticas pblicas). Esta propuesta no pretende reformular ni sustituir estos instrumentos, sino integrarlos en una visin sistemtica y comprehensiva de la gestin para resultados en el sector pblico. Esta opcin se justifica porque la GpR, por definicin, es un instrumento integrador de todo el proceso de gestin y, por tanto, requiere del concurso de otros instrumentos que actan sobre componentes o elementos especficos. Adicionalmente, aunque el sector pblico de todos los pases latinoamericanos es comparable en sus aspectos estructurales bsicos, presenta una gran variedad de formas institucionales y normativas que fueron creadas para responder a contextos nacionales o subnacionales especficos. El modelo integrador de GpR que se propone aqu aspira a ser una referencia til para todos los pases y, por tanto, para distintas culturas organizacionales y distintos niveles de desarrollo institucional.

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III. Estructura y Elementos de la GpR 1. Estructura de la GpR Al definirse como marco de referencia para mejorar el funcionamiento del proceso de creacin de valor pblico, la GpR tiene las caractersticas tpicas de todo proceso de creacin de valor que se articule a travs de una dinmica cclica y circular. Probablemente, el modelo Planificar, Hacer, Evaluar y Reconducir (PDCA, por sus siglas en ingls), formulado inicialmente por Walter Shewhart (1939), es el que mejor plasma este enfoque al identificar los componentes del ciclo de gestin.

Figura 4. Modelo PDCA

Fuente: Elaboracin propia con base en el modelo de Walter Shewhart (1939). Esta forma simple de representacin facilita la construccin de modelos de gestin ms complejos, particularmente en el caso del proceso de creacin de valor en el sector pblico. Con base en l se propone, a continuacin, una versin que se ajusta a las caractersticas especficas del sector pblico y se orienta a suministrar un punto de referencia y un eje articulador de los distintos elementos de GpR para el sector pblico.

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Figura 5. El ciclo de creacin de valor pblico y la GpR

Fuente: Elaboracin propia.

Este esquema refleja lo que se ha definido como el objeto de trabajo de la GpR, que consiste en la creacin de valor pblico. All se recogen los componentes que forman parte de este proceso y sus relaciones dinmicas. El esquema pretende establecer una estructura de referentes-clave para la organizacin de la GpR sin que se pretenda realizar una profundizacin exhaustiva. Con este criterio, y a partir de este esquema bsico, se avanzar en la descripcin de otros elementos que son imprescindibles para la GpR y que se detallan en las lneas que siguen. El proceso de creacin de valor se produce en un mbito organizativo concreto, que mantiene una relacin activa con su entorno. En este mbito, la creacin de valor se realiza mediante un sistema complejo que transforma los recursos en productos y cambios sociales. Los elementos bsicos que integran este proceso de transformacin se configuran en torno a tres categoras principales. Componentes del proceso de creacin de valor. Interacciones entre dichos componentes. Herramientas. Adicionalmente, a estos elementos bsicos se suman los actores involucrados en el sistema. Puesto que la GpR aspira a optimizar el proceso de creacin de valor, debe asegurar la integracin de los componentes y la optimizacin de las interacciones entre ellos como mecanismo apto para obtener los mejores resultados en todos los momentos del proceso. Debe garantizar, adems, la presencia de los actores necesarios y legtimos y crear las condiciones para alcanzar el resultado estratgico previsto en el programa de gobierno.

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Se propone, a continuacin, un anlisis detallado de cada uno de los elementos bsicos identificados. 2. Componentes del proceso de creacin de valor Los componentes que forman el esqueleto bsico del proceso de creacin de valor pblico y que son objeto de atencin de la GpR son los siguientes. a) Situacin social inicial El principal aspecto que diferencia la gestin del sector pblico del privado es que su objetivo estratgico est orientado a producir cambios sociales. As, el proceso de creacin de valor busca generar los productos a fin de provocar dichos cambios. Por tal motivo, el punto de partida de la GpR no puede ser otro que la identificacin y diagnstico precisos de la situacin social que se desea cambiar. b) Objetivos estratgicos (plan de gobierno) Los objetivos estratgicos dependen de la decisin de cada gobierno y se definen, fundamentalmente, como aspiraciones de cambio social. En general, sta es ya una prctica habitual en el diseo de los planes de gobierno, entre otras causas, porque es all donde su accin se legitima ante la ciudadana. c) Unidades de accin estratgica (instituciones) Las unidades de accin estratgica son las instituciones encargadas de la creacin de valor, es decir, el gobierno, sus ministerios o departamentos, las empresas pblicas y afines tanto en el mbito nacional como en el subnacional. Este componente es un punto de enlace entre la accin del gobierno y el diseo organizativo. Aunque la estructura institucional del Estado est previamente definida en las leyes, generalmente todos los niveles de gobierno, especialmente aquellos cuyas autoridades son de eleccin popular, disponen de mrgenes de maniobra amplia para el rediseo y reestructuracin de sus unidades de accin estratgica. En efecto, pueden decidir cuntos ministerios, departamentos, reas de gobierno, organismos autnomos van a existir. El diseo de las unidades de accin es una pieza clave en la Gestin para Resultados pues establece la capacidad institucional que el gobierno tendr para ejecutar su programa. De la correspondencia entre ese diseo y el programa de gobierno depender la posibilidad de construir un proceso efectivo de creacin de valor. Como ejemplo de la complejidad que esta correspondencia conlleva, conviene mencionar que con frecuencia el diseo de las unidades de accin estratgica est desconectado del programa de gobierno y se dirige, ms bien, a resolver el problema de la asignacin de las cuotas de poder en el interior de las coaliciones polticas gobernantes. Aunque es lgico que ingredientes polticos como ste formen parte de las consideraciones que incluyen el diseo de las unidades de accin, no deberan primar sobre las necesidades organizativas de la ejecucin del programa de gobierno. d) Cartera de estrategias (programas de gobierno) Este componente relaciona el plan del gobierno con las unidades de accin estratgica y con el presupuesto. El mecanismo para construir la cartera de acciones estratgicas es la estructura de programas que se convierte, posteriormente, en el presupuesto por programas. Hay que anotar aqu un

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tema clave que est por resolverse: el grado de integracin deseable entre la estructura de las unidades de accin y la de los programas. Se pueden identificar dos opciones extremas. La primera es crear una correspondencia entre ambos componentes, en la que la mayora de programas coinciden con determinadas unidades. La segunda opcin supone que no existe vinculacin lineal entra los dos componentes. En el modelo que aqu se propone, se sugiere la primera opcin. Establecer, aunque sea bsicamente, esquemas claros de responsabilidad institucional y niveles altos de integracin entre programas y estructura organizativa permite una mayor capacidad de accin. En cualquier caso, la responsabilidad sobre los programas, incluso cuando no exista correspondencia lineal con las unidades de accin, debe estar asignada a organizaciones y personas especficas, para que no haya lugar a confusin. Es una norma bsica de la GpR que la asignacin de responsables para cada uno de los resultados sea clara y precisa. e) Cartera de productos (bienes y servicios) La cartera productiva o de bienes y servicios constituye el punto de contacto entre la institucin pblica y los ciudadanos. El valor pblico producido por el Estado en todos sus niveles cobra un carcter concreto y palpable en los bienes y servicios. Estos son los instrumentos capaces de producir el cambio social deseado. El contenido de la cartera dotar de concrecin -adecuada o inadecuada- a la accin y a los objetivos del gobierno. La gestin de la cartera productiva es clave y compleja por las siguientes razones. En primer lugar, se ejecuta en un nivel relativamente bajo de la estructura organizativa que puede no

estar muy calificado. Exige una visin global para asegurar que los productos desarrollados promuevan el impacto

esperado en relacin con el cambio social perseguido. En la administracin pblica no suele haber una cultura de trabajo sobre aspectos tales como anlisis

de necesidades, diseo de producto, segmentacin de usuarios, clculo de demanda y produccin, asignacin de recursos, establecimiento de precios pblicos, diseo de procesos, cooperacin pblico-privada y gestin de la contratacin.

Frecuentemente, lo que produce el Estado presenta cualidades peculiares: regulacin, creacin y transmisin de valores, promocin de comportamientos, prcticas y actitudes imprescindibles para lograr ciertos resultados en el mbito social, pero de difcil manejo y evaluacin.

Finalmente, la capacidad de las instituciones pblicas para asegurar la culminacin de su proceso de creacin de valor y la ejecucin de los objetivos del plan de gobierno depende del buen diseo de la cartera productiva. f) Objetivos productivos (volumen de bienes y servicios) Una vez definida la cartera productiva, que generalmente es vlida para todo el perodo gubernamental, es necesario definir los volmenes de produccin para cada ao fiscal. El volumen deseable (o posible) de produccin es una decisin que debe revisarse en cada asignacin presupuestaria, debido a que la GpR requiere establecer objetivos de produccin como condicin para la asignacin presupuestaria y como elemento clave para la evaluacin posterior del grado de ajuste entre el objetivo fijado, los recursos asignados y utilizados, y los bienes y servicios producidos. Conviene sealar que la eficacia, la eficiencia, la productividad y la calidad del sistema se definen fundamentalmente en este componente.

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g) Presupuesto y sistema contable Tal como lo demuestra la experiencia de Amrica Latina, el diseo presupuestario junto con la elaboracin del plan de gobierno, son las piezas clave del sistema pblico de creacin de valor. En el presupuesto se definen los recursos con que las unidades de accin contarn para la produccin de bienes y servicios, y, por tanto, representa la concrecin del plan de gobierno y la sancin definitiva de sus programas. Puesto que no hay productos sin medios econmicos, el presupuesto valida la cartera de estrategias y de productos. Es importante, por tanto, que la asignacin de recursos se realice en el nivel de la cartera de estrategias (programas), aunque con el debido margen de discrecionalidad que una buena direccin requiere y que debe estar formalmente establecida. Tambin es sustancial que el sistema de informacin contable registre el desempeo econmico en ese mismo nivel. De la integracin cartera de estrategias - presupuesto - contabilidad depende, en gran medida, el xito o fracaso de la GpR. De los tres componentes se obtendr informacin vital sobre actividad realizada, gasto vinculado, resultados obtenidos, relacin con el objetivo, costos unitarios (o sea eficiencia y productividad). h) Produccin de bienes y servicios El siguiente eslabn de la creacin de valor radica en el proceso de produccin propiamente dicho. En la medida en que gran parte de la produccin del Estado desemboca en servicios que generalmente conllevan un bajo control sistmico y fuertes interacciones entre los proveedores y el pblico usuario, su gestin y la de sus variables clave (relacin tiempo, costo, satisfaccin) requieren de un esfuerzo importante. En la prestacin de los servicios concurren, de manera simultnea, los procesos de produccin, distribucin y consumo. ste es el momento de la verdad, cuando los servicios de educacin, salud y seguridad y cualquier otro se ponen a prueba frente a los ciudadanos. i) Resultados estratgicos de la accin de gobierno e impacto Si el proceso de creacin de valor se cumple siguiendo lo descrito en los componentes anteriores, los productos diseados deberan impactar en la situacin social y provocar los cambios esperados, alcanzndose as los objetivos del plan de gobierno. Sin embargo, la posibilidad de aadir a este proceso otros mtodos de evaluacin (anlisis de polticas, evaluaciones intermedias y finales, evaluacin de impacto) puede contribuir a mejorar la capacidad de reaccin, rediseo, aprendizaje y adaptacin necesaria para encarar un nuevo ciclo. j) Esferas de la GpR Los componentes mencionados constituyen la estructura bsica del proceso de creacin de valor pblico y son aspectos clave de la GpR. Sin embargo, en un intento por acotar an ms este proceso de creacin de valor en el campo propio de la administracin pblica, conviene identificar cuatro esferas en las que se encuentran estos componentes: las polticas y estrategias, el presupuesto, la ejecucin y la evaluacin. La adscripcin de los componentes a estas esferas se realiza con fines puramente analticos, puesto que en la realidad las fronteras entre unos y otras no estn bien demarcadas. Polticas y estrategias: involucran los procesos de planificacin y programacin de las estrategias y

objetivos de la accin de gobierno. En esta esfera se encuentran los componentes: a) situacin social inicial; b) objetivos estratgicos (plan de gobierno); c) unidades de accin estratgica; y d) cartera de estrategias.

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Presupuesto: implica la definicin del escenario macroeconmico, fiscal y financiero y la gestin del ciclo presupuestario. Aqu se encuentran los componentes de: a) cartera de productos y servicios; b) objetivos productivos; y c) presupuesto y sistema contable.

Ejecucin: involucra la creacin de los servicios, productos e intangibles generadores de valor pblico. En este mbito podramos encontrar los componentes de: a) cartera de productos; b) objetivos productivos; y c) procesos productivos, produccin realizada, y asignacin y distribucin realizadas.

Evaluacin: esta esfera se enlaza con el anlisis del resultado en relacin con los objetivos de gobierno y evaluacin de impactos y consistencia. Aqu encontramos los componentes de: a) procesos productivos y distribucin; y b) resultados estratgicos de la accin de gobierno e impacto.

La dinmica de relaciones entre los diferentes componentes y los mbitos sealados puede visualizarse en la Figura 6.

Figura 6. Esferas y componentes de la GpR

Fuente: Elaboracin propia.

3. Interacciones entre los componentes Segn se enunci anteriormente, el segundo elemento de la GpR es la interaccin entre los componentes ya identificados. Hasta aqu se han comentado la relevancia de cada uno de ellos as como los retos y oportunidades que plantea su gestin. Hay que agregar, sin embargo, que las interacciones entre los componentes, representados en la Figura 7, son tan importantes como sus propias caractersticas.

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Figura 7. Principales interacciones en la GpR

Fuente: Elaboracin propia.

a) Consistencia Se entiende por consistencia la coherencia mutua y la articulacin de los componentes que van desde la formulacin de los objetivos estratgicos (plan) hasta la formulacin del presupuesto. El grado de consistencia del sistema de creacin de valor vendra determinado por la coherencia interna que pudiera establecerse en la siguiente cadena de interacciones: Marco Organizativo-Situacin Social Valorada-Objetivos Estratgicos-Unidades de Accin-Cartera de estrategias-Cartera de Productos-Objetivos de Produccin-Presupuesto La falta de consistencia afectar negativamente la consecucin de los objetivos estratgicos y de los resultados. b) Eficacia Probablemente sea el concepto ms exigido y con ms tradicin en el mbito del buen hacer organizativo. En la acepcin correcta, se trata de conseguir el objetivo sin reparar en los medios. Desde el punto de vista de la GpR, la eficacia es un requerimiento imprescindible pero insuficiente, dada la importancia que est adquiriendo la bsqueda de eficiencia, o sea, la consideracin por el costo. c) Eficiencia La interaccin sobre la que trabaja la eficiencia es aquella entre el bien producido y los recursos consumidos, es decir, entre la produccin realizada y el presupuesto. La variable ms importante para

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dar respuesta a una de las principales exigencias de la ciudadana: hacer ms con menos, es el costo unitario de produccin, aunque su clculo es una de las mayores debilidades de la gestin pblica, especficamente de los sistemas de informacin contable. d) Productividad A pesar de la proximidad de los conceptos productividad y eficiencia, es conveniente remarcar sus diferencias y entender la productividad como uno de los pocos mecanismos que pueden permitir el crecimiento de la produccin pblica sin incrementar el consumo de recursos. Se puede establecer que la productividad se genera en la relacin entre la produccin, la organizacin, los procesos y la cartera de productos. El desarrollo organizacional (mejora organizativa, capacitacin, innovacin tecnolgica, inversin en capital, investigacin y desarrollo de producto o de proceso) puede mejorar la capacidad productiva del sector pblico sin necesidad de acrecentar los recursos presupuestarios ni batallar solamente con los costos. e) Impacto El concepto de impacto es especfico de la gestin pblica. La empresa privada no se interesa hasta ese punto por el resultado de su actuacin. El concepto de impacto permite considerar en el anlisis, y por tanto en el diseo de las polticas pblicas, la relacin causa-efecto entre la produccin realizada y el cambio social provocado. Se trata de uno de los principales retos de la gestin pblica y, especficamente, de la GpR, ya que establecer las relaciones entre el producto y el objetivo de cambio social es difcil. Es importante remarcar, sin embargo, que no siempre es as y que se puede establecer una relacin directa entre el grado de dificultad para valorar el impacto y la distancia causal o temporal entre el producto y los efectos que tiene sobre la situacin social. f) Efectividad El concepto de efectividad complementa el anlisis de impacto y permite establecer cierta categorizacin de productos con respecto al cambio social esperado. Se propone entender por efectividad la relacin existente entre un producto y la variacin provocada en la situacin social (producto-resultado). Se califica como efectivo un servicio o accin de gobierno cuando su incidencia en la consecucin del objetivo de cambio social establecido sea alta. De hecho, sera la medida ltima de la poltica pblica y de la accin de gobierno. g) Satisfaccin Concepto suficientemente conocido, no tiene la relevancia que se le suele conceder en el sector privado, al menos en su acepcin de satisfaccin individual del consumidor. El carcter colectivo del valor pblico, la existencia de limitaciones u obligaciones normativas y la separacin de los roles entre usuario y beneficiario, no permiten conceder el valor que se le otorga al concepto de satisfaccin en el mercado privado. Naturalmente, ello no significa que no se aspire a que la accin del sector pblico genere altos niveles de satisfaccin individualizada de parte de los ciudadanos/usuarios.

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Figura 8. Sntesis del ciclo de gestin e interacciones

Fuente: Elaboracin propia.

4. Herramientas El tercer elemento que conforma la estructura de trabajo de la GpR est constituido por las que aqu se han denominado herramientas de gestin. La GpR es, en s misma, una de ellas. Su especificidad principal, sin embargo, radica en su vocacin integradora derivada de su objetivo (asegurar el resultado creando valor pblico) y de su objeto de trabajo (el proceso de creacin de valor). Necesita, por tanto, integrar mltiples instrumentos de gestin. En el caso latinoamericano, sobresalen al menos dos -plan y presupuesto-, cuya principal debilidad radica precisamente, en su bajo nivel de integracin. De acuerdo con el esquema bsico propuesto, se enuncian a continuacin las que se consideran herramientas de gestin adecuadas y necesarias para la construccin de un modelo de GpR. Cabe sealar que es en este punto donde se aprecia con ms claridad la extrema amplitud y el carcter multidimensional del concepto de GpR. Se han ordenado las herramientas disponibles para la GpR en tres grupos: instrumentos de gestin, sistemas de informacin y funcin directiva. En algunos casos, esta distribucin tiene poco sentido ya que la informacin es la base de casi todos los instrumentos de gestin. Sin embargo, la informacin y la capacidad de usarla son factores decisivos para la GpR y, en general, para el desempeo de cualquier institucin. Por ello, se ha optado por enunciar slo aquellos elementos de mayor especificidad en el campo de la informacin.

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a) Los instrumentos de gestin Existen varios instrumentos de gestin que la GpR puede usar y cada uno de ellos cuenta con una amplia bibliografa explicativa. Aqu solamente se enuncian los principales: Anlisis, diseo y planificacin estratgica. Diseo organizacional. Diseo de polticas pblicas y desarrollo de programas. Mercadeo estratgico y operativo (anlisis de posicionamiento y segmentacin de mercados, diseo

de cartera de productos). Presupuesto, contabilidad y anlisis de costos. Gestin de operaciones, diseo de procesos y diseo de entornos de servicio. Gestin de la produccin de servicios. b) La informacin Los gerentes de las instituciones y la informacin son la materia prima clave de la GpR, e incluso, cada vez con mayor frecuencia, del mismo proceso de creacin de valor. La medicin del desempeo, el conocimiento de la demanda social, la fijacin de los objetivos y su cuantificacin, los costos de produccin, la identificacin de los impactos, y el anlisis de su efectividad, entre muchos otros aspectos, producen informacin que bien puede transformarse en conocimiento y utilizarse para redefinir la cadena de valor. Este ltimo enunciado lleva a plantear los siguientes problemas con respecto a la informacin. El primero de ellos radica en la dificultad de adaptar la generacin de informacin a los

requerimientos de los usuarios responsables del proceso de gestin y no a los intereses particulares de quienes reproducen la informacin.

Otro problema surge de la carga adicional de trabajo e inversin que supone para el personal de las instituciones el proceso de produccin de informacin, que podra, en ciertos casos, utilizarse en su contra.

Un tercero se deriva de la naturaleza gaseosa de la informacin, que se expande por todo el espacio del que pueda disponer, independientemente de su funcionalidad; adems, habitualmente, presenta un bajo costo de produccin. La informacin es barata pero ello no la hace til.

El cuarto problema tiene que ver con la complejidad y bajos niveles de automatizacin del proceso informacin-anlisis-conocimiento-aprendizaje-decisin. Suele darse errneamente por sentado que la informacin por s misma aporta conocimiento y capacidad de decisin.

Es fundamental incorporar a los instrumentos de la GpR criterios y prcticas de gestin de la informacin extremadamente prudentes y supeditados a sus usuarios y no al criterio de sus productores. Es fundamental, adems, para el conjunto de las actividades relacionadas con la GpR y con el control de gestin, que los sistemas de produccin de informacin y de tratamiento se incrusten progresivamente en la propia cadena de valor y se automaticen para as garantizar tres condiciones importantes: 1) que no exista un proceso paralelo de produccin de informacin, 2) que se produzca en tiempo real, y 3) que se reduzca la distorsin que pueden provocar quienes la producen. Afortunadamente, la informtica permite llegar cada vez ms lejos en esta direccin. Uno de los riesgos principales de la GpR es la facilidad con la que puede desviarse hacia el desarrollo de sistemas de produccin de informacin que, finalmente, se convierten en un objetivo en s mismos debido a la baja capacidad organizativa y directiva para usar esta informacin para la gestin real de la

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cadena de creacin de valor. Producir informacin tiene un costo cada vez menor y no plantea ningn riesgo de gestin. En cambio, usar esa informacin para tomar decisiones s supone riesgos. El criterio para distinguir la utilidad o nulidad de la informacin es simple: los datos que no incidan en la toma de decisiones son innecesarios. En buena medida, el grado de relevancia de la informacin para la gestin depende del modelo que se escoja para la funcin directiva. Por ello se propone guiar la produccin de la informacin mediante el principio de la mayor simplicidad posible y el uso de la menor cantidad de informacin relevante, especialmente en el nivel directivo de la institucin. Es primordial, por tanto, delimitar el tamao de los sistemas de registro de informacin y de indicadores en su etapa inicial, para evitar as que lo que en la teora aparece como una ventaja en la prctica se convierta en un factor de inoperancia. La informacin tambin es til para desarrollar otro elemento de la gestin pblica que, sin embargo, est fuera del mbito de accin principal de la GpR: la rendicin de cuentas. Como se ha planteado anteriormente, la rendicin de cuentas puede apoyarse, entre otros medios, en la gestin para resultados y, especficamente, en su capacidad de registrar el recorrido de los bienes y servicios producidos por el sector pblico, desde su concepcin como parte de un programa que contribuye a lograr un objetivo, hasta su consumo por parte de los ciudadanos. Tal capacidad puede contribuir a la transparencia de la gestin pblica y, por tanto, ser usada para la rendicin de cuentas. c) La funcin directiva Entre las herramientas propias de la gestin directiva se encuentran las siguientes: Reconocimiento formalizado de la funcin de gestin: derecho a gestionar. Sistema de seleccin y contratacin de los directivos vinculado al proceso de creacin de valor. Participacin del directivo en todos los componentes de la GpR. Toma de responsabilidad de parte de la dirigencia con respecto al resultado: sistema de sanciones e

incentivos. Sistema de capacitacin para el ejercicio de la funcin directiva. Entorno institucional coherente con la lgica de la GpR. Para concluir este captulo sobre las herramientas, cabe destacar que, a diferencia de los componentes de la GpR que se encuentran incrustados en la propia cadena de valor y que conforman su estructura, las herramientas son elementos transversales que sirven para el desarrollo y consolidacin de una gestin pblica orientada a resultados.

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Tabla 2. Componentes, interacciones y herramientas de la GpR

Marco institucional de referencia Estructura organizativa-mbito territorial

Marco competencial-Misin definida-Entorno institucional Componentes Interacciones Herramientas

Objetivos estratgicos Unidades de accin

estratgica Cartera de estrategias Cartera de productos

Consistencia

Estrategia Anlisis Diseo

Implementacin Diseo organizacional

Recursos asignados Presupuesto Recursos aplicados Contabilidad

Costos Tiempos Circuitos Procesos

Economa Eficiencia

Control de produccin Distribucin Uso social Equidad Control de usuarios

Resultados intermedios Informacin de produccin Informacin social Resultados finales

Eficacia Efectividad Cambio social

Fuente: Elaboracin propia. 5. Agentes involucrados en la GpR La estructura de gestin para resultados propuesta aqu permite identificar a los actores involucrados en cada uno de los ciclos. A continuacin se analiza brevemente el papel que cada uno desempea en la GpR. a) Los ciudadanos Los ciudadanos son los destinatarios del valor creado por el sector pblico, sea como individuos o como parte de una colectividad. En tanto individuos, los ciudadanos son electores, usuarios, contribuyentes y funcionarios; en tanto miembros de una colectividad, participan en distintas formas organizativas existentes en la sociedad civil. Por su propia condicin, todos los ciudadanos estn involucrados, de manera activa o pasiva, en la produccin de valor pblico. La consolidacin de la GpR, y en general de la administracin pblica moderna, se define en buena medida por el grado y calidad de la inclusin y participacin de los ciudadanos. Son ellos quienes exigen al Estado el cumplimiento de sus obligaciones, y de la madurez de sus convicciones y prcticas democrticas depende la calidad de sus demandas. Aunque los ciudadanos no son los operadores de la GpR s son un factor importante para su desarrollo y consolidacin.

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b) El Poder Legislativo Una parte sustancial del proceso de creacin de valor ocurre en el Parlamento, escenario de validacin de la voluntad ciudadana. Como ya se ha indicado, no es el nico mecanismo ni momento de contacto con los ciudadanos, pero s es un agente fundamental del gobierno y de la creacin de valor pblico. c) Las autoridades del Poder Ejecutivo Las altas autoridades del Poder Ejecutivo son los propietarios de la GpR. Su funcin, sin embargo, se centra ms en validar con la ciudadana la propuesta gubernamental de accin y, por tanto, de creacin de valor, antes que en su ejecucin. d) Los gerentes La GpR es una herramienta de gestin especialmente adecuada para el ejercicio de la gerencia. Los gerentes de todos los niveles de gobierno son quienes conducen y manejan ntegramente el proceso de creacin de valor, desde el anlisis de la situacin social y el diseo estratgico hasta la gestin de los procesos operativos de cualquier organismo pblico. e) Los tcnicos Los funcionarios del nivel tcnico son quienes se encargan de generar el producto as como de asegurar su diseo, su distribucin y entrega. A menudo se confunde esta funcin con la de gestionar; es cada vez ms importante evitar tal confusin, sobre todo porque en la medida que avanza la capacidad para colaborar con el sector privado en la produccin de valor pblico, aumenta la posibilidad de que partes sustanciales del trabajo que realizan los tcnicos del sector pblico las realice el sector privado. Evidentemente, esto no puede ocurrir con las funciones poltica y gerencial del gobierno. Hay que anotar que la calidad y eficiencia de la produccin pblica dependen, en gran medida, de sus funcionarios de nivel tcnico. f) La empresa privada La creciente cooperacin y, a veces, la competencia productiva entre los sectores pblico y privado vigorizan los ya fuertes vnculos que los unen mediante las funciones fiscal, reguladora y de fomento. El rol del sector privado en la produccin de valor pblico adquiere un carcter estratgico cada vez mayor. g) Los evaluadores Como ya se ha comentado, la complejidad de la administracin pblica exige en algunos mbitos (evaluacin de impacto, anlisis de polticas) la realizacin de actividades especficas de evaluacin que no podran resolverse con los mecanismos internos de gestin y control (contabilidad, sistema de objetivos, indicadores de gestin y produccin). h) Los controladores oficiales La voluntad de autocontrol no puede permitir que se pierda de vista que la vigilancia externa es clave para la rendicin de cuentas en el sector pblico. En este sentido, aunque la GpR no es un instrumento

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de rendicin de cuentas, s constituye un soporte y, sobre todo, un sujeto de la evaluacin y de la rendicin de cuentas. i) Los controladores sociales El control social sobre el sector pblico se establece desde muchos mbitos. Es cada vez ms relevante aquel que es promovido por la sociedad civil organizada y por los medios de comunicacin. La gestin de esta actividad es especialmente compleja debido a su legitimidad pblica, no siempre acompaada de neutralidad poltica. A modo de resumen conviene mencionar que el actor principal de la GpR es el directivo pblico gerencial, no slo porque es el mayor usuario, sino porque es el responsable de su implantacin y desarrollo. Sin embargo, hay otros actores que la usan, especialmente como medio para tomar decisiones, como base para la rendicin de cuentas o como instrumento de evaluacin del desempeo. En este captulo se ha visto que la posibilidad de que la GpR se convierta en una cultura de gestin depende de que tambin las autoridades polticas y los ciudadanos la encuentren til y beneficiosa y no sea percibida slo como un instrumento gerencial. IV. Integracin Organizativa Los principales retos que la GpR enfrenta en el diseo y manejo de las organizaciones del sector pblico son las tendencias opuestas de los binomios: 1) diferenciacin - integracin y 2) descentralizacin - alineacin. La complejidad creciente de la administracin pblica obliga a promover procesos de diferenciacin organizacional para que las instituciones puedan actuar en diversos mbitos territoriales y temticos. Sin embargo, ello conlleva riesgos de desintegracin en las organizaciones y en el sector pblico en general. Para disminuir el riesgo, se necesita que los procesos de diferenciacin vengan acompaados con sistemas de integracin que aseguren la coherencia y consistencia de la accin gubernamental. El binomio anterior trae aparejado otro aun ms complejo: la descentralizacin - alineacin. Los principios de subsidiaridad y proximidad (cercana del gobierno al ciudadano), propios de las democracias avanzadas, exigen la descentralizacin del Estado. La propia GpR demanda la descentralizacin organizativa y, muy especialmente, la delegacin de responsabilidades a los directivos de todos los niveles. Cabe recordar aqu que la gerencia no es sinnimo de direccin general sino de funcin gerencial. Al igual que la diferenciacin, la descentralizacin, la delegacin de responsabilidades y el empoderamiento tambin generan riesgos de desintegracin. Como contrapeso, es necesario asegurar la alineacin de las instituciones, especialmente de sus directivos, con el plan de gobierno, los valores de la democracia y la ley. El antdoto contra estos riesgos es renunciar al paradigma burocrtico de la dominacin de la norma y el procedimiento, y ceder poder a los directivos (polticos y gerenciales) en miras a promover su responsabilidad y autonoma en la gestin del proceso de creacin de valor. Cabe asignarles objetivos pero admitiendo su facultad para ser creativos en la forma de conseguirlos. El derecho a gestionar no es un juego sin reglas, tiene ms bien reglas distintas y probablemente mucho ms rigurosas y exigentes que las del juego burocrtico. As pues, la GpR debe encontrar la forma de evitar que sus valores devengan en debilidades. Para ello tendr que contribuir con los mecanismos adecuados a la resolucin de las tendencias planteadas y

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compensar la diferenciacin con sistemas y mecanismos integradores, as como asegurar que la descentralizacin y la delegacin de responsabilidades acten alineadas con el mandato general. Para hacerlo, se debe tener en cuenta los siguientes aspectos. Integrar la cadena de valor mediante los sistemas de informacin y de direccin. Integrar horizontalmente las distintas unidades estratgicas de accin para que acten de forma

sinrgica y aseguren la consistencia del conjunto. Integrar verticalmente los distintos niveles de trabajo del gobierno y de las instituciones. Integrar la propia cadena de valor de forma que se comporte como tal y no como un mero

mecanismo burocrtico y mecnico. La experiencia de los pases de Amrica Latina muestra enormes esfuerzos en el diseo e implementacin de instrumentos orientados a esta integracin, y evidencia, al mismo tiempo, que ste es uno de los principales escollos para el avance de los sistemas que aspiran a constituirse en instrumentos de la GpR. Parece que la integracin del sistema deviene en uno de los principales obstculos para su implantacin y consolidacin. Debe tenerse en cuenta que la GpR es una herramienta de integracin y alineamiento de la gestin organizativa y no un instrumento ms que se aada o sustituya a otros. Por lo tanto, los instrumentos de integracin estn ya dentro de la propia GpR y es esta cualidad la que le permite atenuar los riesgos de las tendencias planteadas anteriormente. 1. Factores para promover la integracin organizativa El primer factor con que cuenta la GpR para promover la integracin organizativa es su carcter integral y su enfoque comprehensivo de la administracin pblica. As, la GpR es un instrumento universal de gestin que puede ser utilizado por cualquier nivel o institucin pblica y no slo por los gobiernos centrales. En la literatura especializada, particularmente en la que proviene de Amrica Latina, se observa una tendencia a asociar la GpR con el gobierno central, lo cual es errneo pues ningn pas lograra una buena administracin pblica si slo el gobierno central lograra desempearse con calidad. Por otro lado, la GpR cuenta con varios elementos de integracin, que se presentan a continuacin, asociados al proceso de creacin de valor y a su implantacin en la estructura organizativa del sector pblico y de sus instituciones. a) Cultura y valores de la GpR y de la gobernabilidad Un elemento clave de la GpR y de su funcin integradora radica en la creacin de una cultura de administracin pblica orientada hacia la mxima produccin de valor para los ciudadanos, buscando efectividad, eficacia y eficiencia en su desempeo. Este enfoque tiene una clara funcin integradora y adems impulsa la alineacin. A largo plazo, ste es el elemento que da sostenibilidad a la GpR, cuyos principios tambin enriquecen el sistema de valores de la administracin pblica, ya que sitan los objetivos de desarrollo y cambio social y el concepto de responsabilidad en el centro de la accin del Estado. b) Funciones directiva y gerencial El principal factor de integracin y alineacin en los organismos son sus autoridades. De la existencia de una estructura directiva gerencial, complementaria de la direccin poltica y alineada con la cultura de la GpR, depende la gestin ptima del proceso de creacin de valor. La cuestin clave en este tema radica en establecer un marco de contratacin de directivos que asegure: 1) la delegacin de la toma de decisiones y el reconocimiento del derecho a gestionar, y 2) la asuncin de responsabilidades

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profesionales y personales. Para ello se dispone de modelos de contratacin propios de la alta direccin, frmulas de evaluacin del desempeo y del resultado de los directivos, y formas de sancin e incentivos vinculados a esta evaluacin. Todo esto complementado con el establecimiento de sistemas de remuneracin razonablemente competitivos con los del mercado privado. El desarrollo de la funcin directiva tiene un alcance y especificidad que superan en mucho la naturaleza abarcadora de la GpR, que slo puede poner de relieve su importancia, identificar su papel en el ciclo de gestin y evaluar en qu favorece o dificulta al ciclo global de la creacin de valor. El mejoramiento de la funcin directiva depende de instrumentos y conocimientos especializados en ese campo. c) Programa de gobierno El programa de gobierno otorga integracin y alineamiento mediante dos factores de primera importancia: la formulacin cuantificada de los objetivos estratgicos de gobierno establecidos en trminos de

objetivos de desarrollo y de cambio social (modificaciones esperadas de los resultados); la definicin de los programas de gobierno (cartera estratgica) que van a articular su accin y que

definen los procesos globales y parciales de creacin de valor propuestos para la consecucin de los objetivos de desarrollo y cambio social.

Sin esta formulacin clara de este componente, la GpR es inviable, y la diferenciacin y descentralizacin derivaran en desintegracin y atomizacin organizativas. d) Estructura organizativa Las estructuras organizativas de las instituciones pblicas constituyen el sistema de integracin de valores, misin y objetivos y, a su vez, conllevan la capacidad productiva necesaria para asegurar la creacin de valor. Una vez ms se requieren otras herramientas especficas para apoyar el diseo de este elemento; en este documento slo se sealarn algunos criterios clave. La estructura organizativa debe coadyuvar a la integracin vertical y horizontal, para lo cual se requiere tener en cuenta algunas condiciones y efectos, entre los que se destacan los siguientes. En organismos dedicados a la produccin de servicios, lo que supone una fuerte interaccin directa

y continua con sus usuarios-beneficiarios, es relevante que la estructura organizativa sea lo ms plana posible para que la distancia entre la alta direccin y el personal de lnea en contacto permanente con el ciudadano sea, a su vez, lo ms corta posible.

Los diseos organizativos planos, especialmente en organismos muy diferenciados en sus lneas de producto -como es el caso de la mayora de las instituciones pblicas-, tienden a ampliarse horizontalmente (nmero de ministerios, nmero de reas/departamentos en el gobierno local,). Esta tendencia provoca problemas de integracin vertical y horizontal de forma exponencial, ya que cada nuevo nivel de desagregacin multiplica los puntos de relacin y los costos