Habilitacion Venezuela

Programa de habilitacin fsica... Rodrguez Juan Carlos, Contreras Vernica, Schaper Anglica y Tovar Alba.FERMENTUM Mrida - Venezuela - ISSN 0798-3069 - AO 16 - N 47 - SEPTIEMBRE - DICIEMBRE - 2006 - 760-792760

Programa de habilitacin fsicade barrios en Venezuela

Nuevo paradigma en planificacinurbana?

Juan Carlos Rodrguez1Vernica Contreras, Anglica Schaper y Alba Tovar2

Universidad Simn BolvarDepartamento de Planificacin Urbana

1 Profesor Titular del Departamento de Planificacin Urbana de la Universidad Simn Bolvar, Caracas.Correo electrnico: [email protected].

2 Estudiantes del ltimo trimestre de la Carrera de Urbanismo de la Universidad Simn Bolvar, Caracas.

ResumenEn este artculo se analiza la ms reciente poltica pblica sobre el

problema de las zonas de barrios en Venezuela: El Programa de HabilitacinFsica de Barrios (CONAVI, 1999). Dicho programa persigue la integracin-homologacin de los barrios con el resto de la ciudad, a travs de diversasacciones que incluyen la participacin ciudadana. Entre ms de 300 planes dehabilitacin formulados bajo esta poltica urbana, se han seleccionado slodos para evaluar su viabilidad sociopoltica y financiera: los planes de losbarrios Las Minas y San Blas de la ciudad de Caracas. Para el anlisis deviabilidad sociopoltica se utiliz, con adaptaciones, el mtodo Eficiencia-Rechazo (Castellano y Giordani, 1996). El anlisis de viabilidad financieraconsisti en un balance entre los recursos disponibles provenientes de losentes responsables de las acciones clave y sus costos. En Las Minas,pareciera existir disociacin entre las posibilidades y aspiraciones de lacomunidad y las propuestas del plan, escasa difusin de informacin que in-

761Programa de habilitacin fsica... Rodrguez Juan Carlos, Contreras Vernica, Schaper Anglica y Tovar Alba.

FERMENTUM Mrida - Venezuela - ISSN 0798-3069 - AO 16 - N 47 - SEPTIEMBRE - DICIEMBRE - 2006 - 760-792

centive la participacin comunitaria y ausencia de entes pblicos con capacidadpara financiar las acciones propuestas. En San Blas, el plan responde a laproblemtica del barrio y tendra viabilidad financiera, sin embargo, lacomunidad no se encuentra cohesionada ni debidamente informada para asumirlos retos que implica su ejecucin. El contexto poltico-institucional localcondiciona la viabilidad financiera. Se identifican debilidades y fortalezas delPrograma y se hacen recomendaciones para su mejoramiento.

Palabras clave: planificacin urbana, zonas de barrios, viabilidad sociopoltica.

Abstract

NEIGHBORHOOD PHYSICAL HABILITATION PROGRAM.NEW PARADIGM IN URBAN PLANNING?

In this article the most recent public politics on the problem of neighbor-hoods areas in Venezuela is analyzed: The Program of Neighborhoods Physi-cal Habilitation (CONAVI, 1999). This program pursues the integration-homolo-gation of the neighborhoods with the rest of the city, by means to diverse ac-tions included the civic participation. Among more than 300 formulated underthis urban politics, only two have been selected to evaluate its sociopolitical andfinancial viability: the neighborhoods plans of Las Minas and San Blaslocated in Caracas. For the analysis of sociopolitical viability it was used, withadaptations, the efficiency-rejection method (Castellano and Giordani, 1996).The analysis of financial viability consisted on a balance between the availableresources proceeding from the entities responsible for key actions and its costs.In Las Minas, it seemed that there is dissociation between the possibilitiesand aspirations of the community and the proposals of the plan, scarce diffu-sion of information that motivates the community participation and absence ofpublic entities with capacity to finance the proposed actions. In San Blas, theplan responds to the problem of the neighborhood and it would have financialviability, however, the community is not cohesive neither properly informed toassume the challenges that implies its execution. The local political-institutionalcontext make conditional on the financial viability. Weaknesses and strengthsof the Program are identified and recommendations are made for their improve-ment.

Key words: urban planning, neighborhoods zones, sociopolitical viability


1. Introduccin

En el campo del urbanismo venezolano, la brecha entre plan3 yrealidad ha sido objeto de debate acadmico y denuncia pblica, almenos durante los ltimos veinte aos. Arquitectos, urbanistas,profesionales de diversas disciplinas e inclusive activistas comunitariosque convergen en este campo, se esfuerzan por enfrentar un problemaque, como el divorcio plan-realidad, resulta central para la disciplinaurbanstica. Precisamente, por no contribuir en la forma y medidadeseable en esa direccin, la estructura institucional y la praxis deplanificacin urbana emanada de la hoy derogada Ley Orgnica deOrdenacin Urbanstica (LOOU, 1987)4 fueron ampliamentecuestionadas por algunos autores en cuanto a sus fundamentos tericos,como en lo que respecta a su efectividad prctica.5

En tal sentido, Rivas seala que la concepcin y prctica de laplanificacin urbana en Venezuela ha estado signada por una posturaideolgica estado-cntrica, sustentada en esquemas centralizados detoma de decisiones netamente verticales y desestimando los aportesde otros sectores de la sociedad (Rivas, 2004:213). Podramosespecificar que se desestimaron los aportes de diversos sectores(acadmico-universitario, organizaciones de la sociedad civil y diversos

3 Al hablar de plan urbano estamos haciendo referencia al tradicional instrumento de ordenacinurbanstica, en sus diversas escalas territoriales y tipos, concebidos normativamente en un sistemajerrquico de planes legalmente establecido.

4 La Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica de 1987, fue recientemente derogada por la Ley Orgnicapara la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio, G. O. No. 38.264 del 2 de septiembre de2005. Establecer en que medida este nuevo instrumento legal contribuir a la construccin de unsistema de planificacin territorial y urbana que supere las limitaciones del anterior ser objeto defuturos trabajos.

5La poca efectividad del sistema se puede inferir por la baja proporcin de planes urbanos de diversostipos elaborados y aprobados dentro del marco de la LOOU (1987) durante los primeros 13 aos devigencia de la mencionada ley: 40% en el caso de los Planes de Ordenacin Urbanstica y apenas12% en el caso de los Planes de Desarrollo Urbano Local. Para mayores detalles ver J. C. Rodrguez(2001).



actores de la vida local), pero en especial de los sectores populares,hacedores annimos de la ciudad (Bolvar, 1995a, 1995b).6

En Venezuela, la produccin de planes urbanos ocurri, en buenamedida, divorciada de la produccin real de ciudad a travs de la accincotidiana de sus habitantes, bajo el patrn de los denominados barriosde ranchos o asentamientos informales. De hecho, aproximadamente lamitad de la poblacin del pas (13 millones de personas) habita en este tipode asentamientos (CONAVI, 2000:1) y, aunque el reconocimiento de losbarrios en un texto legal ocurre en Venezuela por primera vez en 1987, conla aprobacin de la LOOU () la realidad es que los barrios siguieronmultiplicndose como guetos, y esto an cuando se declara el derecho delos habitantes de los barrios y de su entorno fsico a formar parte de laciudad, a travs de la legalizacin y realizacin de Planes Especiales, yposterior ejecucin de las obras pertinentes (Rivas, 2004:215).

Sobre la concepcin de la planificacin urbana de los aos ochentay noventa, se ha dicho que es racionalista-integral, basada en elparadigma cientfico positivista, en donde el Estado (central) y su elitetcnico-burocrtica, son quienes protagonizan el proceso de planificacinurbana. Bajo el enfoque de racionalidad integral, la atencin se centraen el plan-libro (Matus, 1992), el cual, por una parte, plantea unaabrumadora demanda de informacin, con los consecuentes problemasde distorsin, disponibilidad de datos y credibilidad de los mismos(Rosenhead, 1984) y, por otra, en virtud del supuesto carcter objetivodel plan, tiende a prestarle poca atencin a la dimensin socio-polticadel proceso de planificacin, en particular a los temas de participacinciudadana y su viabilidad socio-poltica.

Mucho se ha escrito acerca de la necesidad de evolucionar de unsistema y/o mtodo de planificacin orientado casi exclusivamente a la

6Este planteamiento coincide con lo expuesto por Leandro Quintana (1995) en un valioso artculosobre la participacin de los sectores populares en las polticas de vivienda en Venezuela (1960-1995), donde seala que la actuacin pblica en este campo se caracteriz por una tendencia aimponer frmulas o modalidades de ejecucin basadas fundamentalmente en el conocimiento tcnico,sin confrontacin con los problemas locales (los cuales se asumen conocidos) y desconociendo laspotencialidades de las comunidades (p. 122, el destacado es nuestro).


produccin de planes de largo plazo (tipo Plan de Ordenacin Urbana,Plan de Desarrollo Urbano Local e inclusive el Plan Especial) queproponen un camino ptimo para la ordenacin de la ciudad como untodo, hacia otro que, sin desestimar la prospectiva, acepte laincertidumbre y preste mucha ms atencin a la toma de decisionesposibles y la construccin de consensos en tiempo presente. Eldogmatismo

7 que caracteriza el enfoque de racionalidad integral dara

paso a una mayor participacin de los diversos actores urbanos y, porende, la centralizacin cedera ante la descentralizacin en la toma dedecisiones. Algo se ha avanzado en esa direccin durante los ltimosquince aos en Venezuela (Rodrguez, 1997; 1998; 1999).

Ahora bien, en el ao 1999, como parte del proceso de cambiosque experimenta el sistema poltico venezolano, se abrieron espaciospara la irrupcin tanto de nuevas concepciones, como de nuevos actorespolticos, tcnicos y sociales en el proceso de formulacin de las polticasurbanas. De all que, buscando superar la concepcin tradicional de laplanificacin urbana, el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI),como parte de una nueva Poltica Nacional de la Vivienda, formula elPrograma de Habilitacin Fsica de Zonas de Barrios, posteriormenteincorporado en la Ley de Poltica Habitacional8, aprobada ese mismoao. Este programa, cuyos fundamentos guardan correspondencia conlos postulados de la Conferencia Hbitat II convocada por NacionesUnidas en 1996, propone: saldar la deuda social con las personas debajos ingresos que, en su mayora sin mayor asistencia del Estado,construyeron una parte sustantiva de las ciudades venezolanas y

7 Tomamos el trmino de Silverio Gonzlez (1999), quien al analizar los procesos de formulacin depolticas pblicas en el contexto de la modernizacin en Amrica Latina, sostiene que en este campoel fracaso y frustracin se debe a la concepcin positivista que priva en la evaluacin de las polticas,[lo que implica] la crtica a la racionalidad restringida que ha sido llamada instrumental, fuente delpensamiento tecnocrtico y la actuacin pblica dogmtica. Para ms detalles ver Gonzlez T., S.(1999:60-78).

8 Ver Repblica de Venezuela, Ley del Subsistema de Vivienda y Poltica Habitacional, G.O. No.37.066 del 30 de octubre de 1999. Aunque dicha ley fue derogada recientemente, el Programa deHabilitacin Fsica de Barrios, en el momento de preparar este documento (noviembre 2005) continuabavigente bajo el nombre de Programa de Transformacin Endgena de Barrios por AdministracinDelegada.



padecen las deficientes condiciones de urbanizacin de los barrios donderesiden (Bald, 2004:349).9

Ms especficamente, el objetivo general del referido programaes homologar la calidad de vida de esa poblacin con la del resto delpas e incorporar esas zonas de barrios a la ciudad. [Entendiendo eltrmino incorporar como] la conexin de estas grandes zonas debarrios con la ciudad mediante anteproyectos de diseo urbanointegrales, que permitan proporcionar los servicios de infraestructurarequeridos, es decir, cloacas, acueductos, drenajes, equipamientoscolectivos o viviendas de sustitucin, para lograr una adecuadaurbanizacin de estas zonas de barrios () (Baldo, 1999: 6, destacadonuestro). Y entre sus objetivos especficos destacan (CONAVI, 2000):

a) Planificar, programar, proyectar y ejecutar las obras deurbanizacin de escala macro necesarias que permitan laadecuada integracin de los barrios a la ciudad, as como lasuperacin de sus carencias internas en cuanto a nivel deurbanizacin.

b) Incorporar y fomentar la organizacin de las comunidadesresidentes en el proceso de habilitacin fsica integral a travsde figuras jurdicas competentes tales como las AgenciasAutogestionarias de Desarrollo Urbano Local (AADUL),Consorcios Sociales, etc.

10

c) Facilitar el proceso de regularizacin de la tenencia de la tierra.

9 Para conocer antecedentes, importantes diferencias e inclusive detectar algunas lneas de continuidadentre el programa en cuestin y las polticas de vivienda que en el pasado se dirigieron hacia laszonas de barrios en Venezuela, remitimos nuevamente al lector al trabajo de Leandro Quintana (1995)ya antes citado.

10 Cabe aadir que el citado programa permite a las comunidades populares organizadas actuar, porprimera vez oficialmente como administradores delegados de los ejecutores pblicos de vivienda.Contando con el necesario apoyo tcnico profesional, seleccionado por ellas mismas o por concursoabierto, las comunidades populares organizadas pueden transformarse en cuenta habientes de laRepblica () para producir urbanizacin de una zona de barrios existente (Bald, 2004:351).


d) Generar empleo en el rea de construccin tanto en medianasempresas constructoras como en microempresas locales creadasen las mismas comunidades.

e) Generar demanda de servicios profesionales para la realizacinde estudios y proyectos en las reas de Ingeniera, Geologa,Diseo Urbano, Aerofotografa, Topografa y afines as como enel rea legal, de administracin y gestin social.

En un primer balance del desempeo del programa,correspondiente al ao 2000 presentado por el CONAVI, se informaque se comprometieron Bs. 114,1 millardos para la ejecucin dedistintas fases de 247 proyectos de habilitacin fsica de Unidades deDiseo Urbano en el pas, en las cuales reside una poblacin de alrededorde 376.772 familias (CONAVI, 2001), un milln setecientas mil personasaproximadamente.

En lo que atae a la prctica de la planificacin urbana, a propsitode los primeros 247 proyectos de habilitacin fsica antes referidos, lasautoridades responsables del programa sealan que en todos estoscasos se iniciaron, y en algunos se perfeccionaron formas de autogestincomunitaria de los proyectos, mientras que slo en este programa dehabilitacin se realizaron ms concursos abiertos de proyectosprofesionales de diseo que los acumulados en la historia de laRepblica, incorporando a proyectistas de alta calificacin al trabajodirecto con las comunidades populares, en una profunda transformacindel significado social de disciplinas como la Planificacin Urbana, elDiseo Urbano, la Arquitectura y la Ingeniera (Bald, 2004:352,destacado nuestro).

Ms all de la coherencia del discurso y la prctica tcnica de losactores responsables del programa en sus distintos niveles, una manerade probar la profundidad de la pretendida transformacin del paradigmatradicional de la planificacin urbana, implcita en la cita anterior, sepodra intentar evaluando la viabilidad sociopoltica y financiera delprograma a travs de una adecuada seleccin de casos de estudio. Ental sentido, dentro del marco del conjunto de condiciones que rodean el



presente trabajo11

, su propsito es presentar los resultados de laevaluacin de viabilidad sociopoltica y financiera de dos planesformulados dentro del contexto del referido programa: los Planes deHabilitacin Fsica de las Unidades de Diseo Urbano Las Minas(CONAVI & Alcalda de Baruta, 2002) y San Blas (CONAVI, 2000),ambos correspondientes a zonas de barrios localizadas en el reaMetropolitana de Caracas. El anlisis de viabilidad o factibilidad socio-poltica constituye, en nuestra opinin, un enfoque adecuado porque setrata de una poltica urbana en proceso de formulacin e implantacin;de hecho hasta el momento no se puede afirmar que algn barrio deVenezuela haya sido habilitado bajo la metodologa del programa enestudio. Finalmente, aspiramos motivar una reflexin-investigacin msamplia tanto sobre los impactos que ha ocasionado u ocasionar estapoltica urbana en las ciudades venezolanas, como sobre los posiblescambios que haya producido en la prctica de la planificacin urbanaen el pas.

2. Metodologa para el anlisis de viabilidadsocio-poltica y financiera de planes urbanos

El anlisis de viabilidad se refiere a la determinacin de laposibilidad de que una operacin, llmese plan, proyecto o programa,se ejecute y mantenga en el tiempo. Tiene que ver con la necesidad deun actor o conjunto de actores de administrar eficazmente los escasosrecursos (polticos, econmicos, tecnolgicos, organizativos, etc.)disponibles en un horizonte de tiempo dado con el fin de aplicarlosadecuadamente en la consecucin de ciertos objetivos. Existen diversasmetodologas para realizar un anlisis de esta naturaleza (Matus, 1992;Castellano, 1996; 1997); en general todas pretenden contribuir a cerrarla brecha entre el momento normativo del proceso de planificacin

11 La investigacin se realiz dentro del marco de un curso sobre viabilidad socio-poltica de planes yproyectos urbanos perteneciente al Pregrado en Urbanismo de la Universidad Simn Bolvar; el cursose llev a cabo durante el perodo enero-marzo de 2005, participaron diez estudiantes y dos profesores,se estudiaron tres casos, dos de los cuales se analizan en el presente trabajo.


(llamado tambin programacin, prospectiva o simplemente etapa dediseo) y el momento de la intervencin sobre la realidad.12

Especficamente, en este trabajo se utiliz el Mtodo Eficiencia-Rechazo (Castellano & Giordani, 1996). Se trata de un procedimientoque relaciona la capacidad de gestin (eficiencia) de los actoresresponsables de una poltica, plan o proyecto (medida en trminos decapacidad tcnica, administrativa y econmica) versus el nivel dereceptividad (rechazo/aceptacin) que la intervencin en cuestin suscitaentre los actores afectados. El mtodo tiene su origen en losdenominados mtodos de experimentacin numrica, pero incorporainformacin cualitativa, proveniente de diversas fuentes: entrevistasestructuradas o semi-estructuradas a los actores involucrados,documentos oficiales, prensa diaria, etc.

Dadas las limitaciones de espacio, slo expondremos los elementosbsicos de la metodologa en cuestin. Sus objetivos bsicos son:

a) Determinar la viabilidad socio-poltica de cada proyecto oaccin estructurante del plan.

a.1. Determinar grados de EFICIENCIA de los ACTORES RES-PONSABLES.

a.2. Determinar grados de RECEPTIVIDAD de los ACTORESAFECTADOS con respecto a los proyectos o accionesestructurantes del plan.

b) Establecer ruta o trayectoria de viabilidad de los proyectosanalizados.

Los insumos bsicos para su aplicacin son los siguientes:

12 Para conocer un poco ms sobre los antecedentes de esta lnea de anlisis en el campo de laplanificacin territorial venezolana, ver: ILDIS (1987) Taller sobre la Viabilidad de los Planes deOrdenamiento del Territorio en Venezuela, Vol. I y II, Caracas.



a) Las acciones estructurantes propuestas en el plan, entendi-das como aquellas intervenciones que se caracterizan por teneruna alta eficiencia en la obtencin de la situacin objetivo delplan y ofrecen mejoras sustantivas en las condiciones de vidade los afectados.

b) La identificacin y caracterizacin (vector de peso) de losactores locales relacionados con cada una de las accionesestructurantes propuestas por el plan, clasificados en doscategoras: actores responsables y afectados. Estos actores, deacuerdo a su lgica de comportamiento, pueden ser clasificados,entre otros, como actores comunitarios, polticos, econmicos ytcnicos (Pirez, 1995).

Conviene precisar que, en conjunto, para los dos casos en estudiose aplicaron cuarenta y un (41) entrevistas, distribuidas de la siguientemanera: veinte seis (26) en Las Minas (13 actores afectados, 13 actoresresponsables) y quince (15) en San Blas (8 actores afectados, 7 actoresresponsables). Los Cuadros No. 1 y No. 2 muestran los listados deactores entrevistados, clasificados por caso de estudio y tipo de actor.13

En lo que respecta a los actores afectados, la informacin contenidaen los cuadros antes citados no necesariamente agota la totalidad delas organizaciones que conforman el tejido asociativo de los barrioscorrespondientes; las all referidas son las organizaciones que se logrincorporar a la investigacin dadas las limitaciones de tiempo y demsrecursos propias de esta investigacin.

El anlisis de eficiencia de los actores responsables, consideratres variables clave:

a) Coherencia intrnseca del actor.

13 Cabe acotar que en la UDU San Blas las entrevistas aplicadas a los actores afectados, con excepcinde la Asociacin de Vecinos de El Campito, se realizaron en una de las dos vertientes que conformanla UDU, esto podra atribuirse a que dichos actores eran los que posean mayor informacin y seencontraban ms involucrados con el plan en cuestin.


b) Tipo de relacin y de afinidad con los actores o grupos afecta-dos.

c) Capacidad (tcnica, administrativa y financiera) y motivacin(inters/energa) respecto a la accin analizada.

El anlisis de receptividad de los actores afectados, se refiere atres variables:

a) Tipo de relacin y afinidad con los actores responsables.b) Motivacin o inters (+ -) en relacin con cada proyecto.c) Poder para oponerse al proyecto o para respaldarlo.

Salvo en lo que respecta a coherencia intrnseca y capacidadde los actores responsables, los instrumentos de recoleccin deinformacin que normalmente se aplican en este tipo de estudios(entrevistas estructurada, semi-estructuradas, anlisis documental yhemerogrfico) permiten obtener informacin confiable para todas lasvariables arriba listadas. El anlisis de coherencia intrnseca ycapacidad requiere estudios especficos de las caractersticas ycapacidades de gestin de las organizaciones responsables(especialmente de las pblicas) de los cuales normalmente se careceen nuestro pas. De manera que en esta materia los analistas acuden ala informacin existente, cuando esta se encuentra disponible y apelana su experiencia en el trato con las mismas organizaciones.

14

As, luego de analizar la eficiencia de los agentes responsables y laaceptacin (o rechazo) de los grupos afectados es posible calcular la viabilidadsociopoltica para cada una de las acciones estructurantes del plan.

14 En Venezuela, es relativamente reciente el surgimiento de organizaciones no gubernamentalesavocadas a la evaluacin imparcial del desempeo de las instituciones gubernamentales. Es el caso,por ejemplo, de Transparencia Venezuela (http://www.transparencia.org.ve) captulo venezolano deTransparencia Internacional, (http://www.transparency.org). Esta ONG produce anualmente un sistemade indicadores de transparencia a nivel municipal. Se carece de informacin equivalente paraorganismos de la administracin pblica estadal y nacional. No obstante, la capacidad de gestin delos gobiernos municipales involucrados en el presente estudio no ha sido objeto de evaluacin dedesempeo por parte de alguna entidad independiente.



Finalmente, cabe sealar que la determinacin de la viabilidadsocio-poltica de un plan en el rea del urbanismo, y en prcticamentecualquier rea de poltica pblica, es o debera ser un proceso continuoy dinmico, cuyo propsito fundamental es contribuir a la construccinde la viabilidad del plan da a da; en otras palabras, aportar a su exitosaejecucin y mantenimiento en el tiempo. Tambin conviene subrayarque la aplicacin de esta metodologa a los casos en consideracin enel presente trabajo, no supone una filosofa o enfoque acerca de laintervencin en asentamientos populares, se trata fundamentalmentede un procedimiento de anlisis de factibilidad y como tal debera serconsiderado.

3. Delimitacin y caracterizacinde las reas en estudio

Conviene comenzar por subrayar que, dentro del marco delPrograma de Habilitacin Fsica de Barrios, el mbito territorial primariode planificacin est constituido por las Unidades de Diseo Urbano(UDU)15, definidas como zonas conformadas por uno o ms barrios,o partes de barrios, y con una escala de problemas () que permitedesarrollar proyectos integrales [de diseo urbano] e independientes dehabilitacin fsica (Baldo & Villanueva, 1995:176). Dichas unidades dediseo generalmente forman parte de mbitos territoriales mayoresdenominados Unidades de Planificacin Fsica (UPF), las cuales sonel conjunto de todas las zonas grandes y continuas espacialmente debarrios, cuyos problemas de habilitacin y de diseo equivalen a los demuchas y variadas urbanizaciones adyacentes entre si (CONAVI,2000:15).16

15 Este es un elemento tcnico sumamente relevante, por cuanto en los lineamientos del programa seestablece, de manera explcita, que Es necesario tomar en cuenta que el Anlisis de Sitio y elAnteproyecto del Conjunto Urbano se refieren, como mnimo, a una UDU. Resultara contradictoriocon la poltica de Habilitacin Fsica comprometer recursos financieros para barrios, zonas pequeaso sectores que no justifiquen una intervencin urbana que garantice la incorporacin de la UDU alresto de la ciudad (CONAVI, 2000:17).

16 Segn CONAVI, en el rea Metropolitana de Caracas existen 24 Unidades de Planificacin Fsicacon un rea promedio de 172 hectreas y una poblacin promedio de 43.500 habitantes.


As, pues, la Unidad de Diseo 8.7, San Blas, se encuentra locali-zada al sureste de la UPF 8 (Petare Sur), entre las parroquias Doloritay Petare, Municipio Sucre del Estado Miranda, al sur de la calle LaCruz. Constituye la Unidad de Diseo ms extensa de dicha UPF. (VerGrfico No. 1). La UDU San Blas est conformada por once (11) ba-rrios: San Blas I, San Blas II, El Encantado, El Campito, Brisas delZulia, Nazareno, La Casona, Cuatricentenario, El Chorrito,Parcelamiento La Margarita y La Pampita. Posee una superficie de 96Has. y cuenta con 32.000 habitantes aproximadamente.

Grfico No. 1

Por su parte, la Unidad de Diseo Las Minas (UDU 12.2) seencuentra ubicada al este de la UPF 12 del mismo nombre, localizadaen la Parroquia Las Minas, Municipio Baruta del Estado Miranda. Limitapor el Norte, con la Urb. Las Danielas, al Noreste con la Urb. LosSamanes, al este con el Sector Guaicay, al Sur con La Urb. Coracrevi yal oeste con el Barrio Santa Cruz del Este; ste ltimo tambin formaparte de la UPF 12 (Ver Grfico No. 2). La UDU Las Minas estconformada por un solo barrio (Las Minas), cuya superficie es de 21,4Has. y cuenta con 12.000 habitantes aproximadamente.



Grfico No. 2

Como se puede observar, a diferencia de la UDU San Blas, laUPF 12 y ms especficamente la UDU Las Minas, est enmarcada porurbanizaciones formales habitadas por sectores sociales de ingresosmedios y altos, lo que permite definirla como un barrio confinado tantodesde el punto de vista fsico-espacial como social, aunque concondiciones favorables de accesibilidad con el resto de la ciudad. Asmismo, tal como se muestra en el Cuadro No. 3, las diferencias entreambos sectores tambin son significativas en cuanto a superficie, tamaode la poblacin, tasa de crecimiento y densidad poblacional.

Otra diferencia, no menos importante, entre los dos casosseleccionados, viene dada por el hecho que los referidos planes dehabilitacin surgen en el marco de gobiernos locales de orientacionespolticas distintas y hasta podran considerarse como antagnicas. En elMunicipio Baruta gobierna un partido opositor al gobierno nacional,Movimiento Primero Justicia (MPJ), mientras que en el Municipio Sucregobierna el Movimiento Quinta Repblica (MVR), principal fuerza polticanacional. Este es un dato que se debera tomar en cuenta a los efectos dela evaluacin de viabilidad socio-poltica de los planes, por cuanto elPrograma de Habilitacin Fsica de Barrios es impulsado desde el Ministeriode la Vivienda y el Hbitat con la cooperacin de los gobiernos locales.


Grfico No. 3

Otros elementos de caracterizacin se pueden observar en losCuadros Nos. 1A y 2a (ver anexos), los cuales muestran las sntesis delos diagnsticos de cada sector en trminos de problemas, restriccionesy oportunidades, para distintos aspectos relevantes de la problemtica



de cada UDU (ambientales, sociales, urbansticos, vialidad y redes deinfraestructura, geolgicos, etc.).

4. Plan de Habilitacin Fsicade la Unidad de Diseo San Blas

El plan de la UDU San Blas surge como resultado de un concursode propuestas urbansticas promovido por CONAVI en el ao 1999. Endicho concurso result ganadora la propuesta de la Consultora Amaya& Mora Arquitectos.

Las directrices del plan en estudio vienen dadas por los objetivosdel ya antes referido, Programa II de la Ley del Subsistema de Vivienday Poltica Habitacional del ao 1999, los cuales son el mejoramientofsico de las viviendas y de su entorno, as como la conexin de estazona con el resto de la ciudad, con la finalidad de homologar la calidadde vida de los habitantes y propiciar su participacin activa en estosprocesos (Ver Esquema No.1).

Esquema No. 1


En este caso, uno de los objetivos ms importantes de la propues-ta es elevar la seguridad ante los riesgos que representa el medio fsi-co, ya que es uno de los principales problemas que afecta el rea enestudio (Ver Cuadro No. 1A en anexo).

La propuesta para la UDU San Blas est compuesta por cuatroprogramas fundamentales, a saber: programa de vialidad y transporte,programa de infraestructura, programa de equipamiento y programa deviviendas de sustitucin. A los fines de la ejecucin del plan, las accioneso intervenciones urbansticas se encuentran enmarcadas en frentesde obras, definidos como agrupaciones de obras de los distintosprogramas con el objetivo de poder estructurar las soluciones integradasde los problemas del sector. En el Grfico No. 3 se muestran, la imagen-objetivo del sector y el conjunto de acciones o intervenciones que, anuestro juicio, tienen carcter estructurante o clave para garantizar lahabilitacin de la UDU San Blas. Estas son las acciones que sernobjeto de la evaluacin de viabilidad.

5. Plan de HabilitacinFsica de la Unidad de Diseo Las Minas

El proyecto del conjunto urbano UDU Las Minas de Baruta,corresponde a una propuesta de desarrollo urbano enmarcada dentrode los lineamientos del proyecto del Plan de Desarrollo Urbano Localdel Municipio Baruta del ao 1998. Fue elaborada por el equipo consultorArqMidas. Para la Alcalda de Baruta, en este y otros casos, el Programade Habilitacin Fsica de Barrios represent la oportunidad de llevar ala prctica sus polticas de vivienda y regularizacin de la propiedad dela tierra para los asentamientos populares del Municipio, contando conapoyo financiero del Gobierno Nacional.

Al igual que en San Blas, el plan de habilitacin de Las Minasconsta, por una parte, de un anteproyecto de diseo urbano, queconsidera las caractersticas actuales del sector y, por otra, de ladefinicin de un primer frente de obras a nivel de UPF. Otro aspectoimportante a destacar es la conformacin de organizaciones sociales



Cuadro 1A


(asociaciones civiles), en un primer momento con la asesora del Cen-tro al Servicio de la Accin Popular (CESAP) y la Direccin de Desarro-llo Social de la Alcalda de Baruta, encargados del acompaamientosocial del proceso.

La propuesta de diseo urbano se corresponde con la mejora,integracin y habilitacin de los diferentes sectores que conforman elsector Las Minas, procurando adems conectarlo con el entorno urbanoy por ende con el resto de la ciudad a travs de la consolidacin denodos de actividades en los principales accesos al rea (centros deactividades multifuncionales) y cordones comerciales conectores yestructurantes, acompaados de sistemas de espacios pblicos (VerEsquema No. 2).

Esquema No. 2

El plan propone alcanzar sus objetivos en un horizonte de tiempode 10 aos (2002-2012), distribuido en tres perodos. El Grfico No. 4muestra la imagen objetivo propuesta y las acciones estructurantes paralograr la habilitacin fsica del barrio.



Grfico No. 4

6. Anlisis de viabilidadsocio-poltica y financiera

Como se dijera al inicio, el anlisis de viabilidad socio-polticarequiere dos insumos bsicos:

a) El conjunto de intervenciones estructurantes propuestas en elplan.

b) La identificacin y caracterizacin de los actores que tienenque ver con el plan, clasificados en dos categoras: actoresresponsables y afectados.

Ambos datos ya han sido aportados en los puntos precedentes.De modo que a continuacin pasamos a presentar la sntesis de losresultados de la evaluacin para cada uno de los casos en estudio.


7. Sntesis de la evaluacin socio-poltica delPlan de la UDU San Blas

Luego de analizar la eficiencia de los agentes responsables y lareceptividad (aceptacin o rechazo) de los grupos afectados es posiblecalcular la viabilidad sociopoltica para cada una de las accionesestructurantes del plan. El Cuadro No. 4 sintetiza los resultados delanlisis.

Cuadro No. 4

Aunque la media de viabilidad sociopoltica de este plan es de12,11 en una escala de 0 a 20 puntos, cuatro de ocho accionesestructurantes muestran alta viabilidad y slo dos acciones se puedenconsiderar de baja o muy baja viabilidad.

La accin que result ms viable desde el punto de vistasociopoltico es la relacionada con la construccin del colector y canalde drenaje en la calle El Encantado y en el sector Vuelta El Ahorcado,



obteniendo un puntaje de 15, 95 (en una escala del 0 al 20), el cualpuede ser considerado como un nivel alto de viabilidad.

La segunda accin con mayor viabilidad sociopoltica es laconstruccin de las 191 viviendas de sustitucin en diferentes sectoresde la UDU, obteniendo un puntaje alto de 15,47.

A esas dos acciones la sigue la construccin de reasrecreacionales en los sectores de alto riesgo (posterior a la reubicacinde las viviendas all localizadas), la cual tiene una viabilidad sociopolticade 14,92 puntos, considerada como media-alta. La importancia de estasacciones se ha visto confirmada recientemente, a raz de losdeslizamientos de suelo ocurridos en este barrio. Esto ha implicadoque tanto la comunidad como los agentes responsables de laimplantacin del plan, estn conscientes de la trascendencia de estasacciones en el mejoramiento integral de las condiciones de vida en elsector.

La accin relacionada con la construccin y sustitucin de tuberasdel colector principal de aguas negras tambin obtuvo una viabilidadsociopoltica media-alta de 14,79 puntos. Ntese que estas acciones, apesar de implicar intervenciones radicales sobre el tejido urbano delbarrio tienen una total aceptacin (rechazo conjunto = cero) por partede los actores afectados.

En orden de viabilidad, la accin que sigue, es la construccin deuna institucin de educacin diversificada en el sector El Campito, quetiene una viabilidad sociopoltica de 13,56 puntos (media). Este nivelde educacin es inexistente en el sector, razn por la cual sera unequipamiento importante para los habitantes de la zona.

La construccin del puente-interseccin El Encantado tiene unaviabilidad de 12,25 puntos, que tambin se podra considerar como denivel medio. Sin embargo, la accin relacionada con la construccin delos puentes peatonales entre ambas vertientes de la vaguada centralde San Blas, que mejorara la conexin interna del sector, obtuvo unaviabilidad sociopoltica menor de 6,92 puntos.


La accin que obtuvo la menor viabilidad es el establecimiento dezonas para el desarrollo de la actividad agrcola a travs de cooperativas(3,15 puntos), pues la percepcin de los actores afectados es que noexiste espacio para llevar a cabo esta actividad dentro de la UDU.Adems, los actores responsables de llevar a cabo esta accin seranlas mismas organizaciones sociales locales, las cuales, en su mayora,no se mostraron interesadas por una accin de este tipo.

Finalmente, el Cuadro No. 5 aporta informacin adicional acercade la capacidad financiera de los actores gubernamentales responsablesde la ejecucin de las acciones estructurantes del Plan de la UDU SanBlas, ya que muestra la disponibilidad de recursos financieros para laejecucin de obras en el sector en estudio y el costo de las accionesestructurantes cuya viabilidad fue sometida a evaluacin.

Cuadro No. 5

Este anlisis es complementario a la informacin levantada, atravs de entrevistas, acerca de la capacidad financiera de los actoresresponsables. Su valor es solamente indicativo ya que se fundamentaen informacin proveniente de presupuestos pblicos, casi siempresujetos a revisin y cuya ejecucin no suele ser del cien por ciento. Noobstante, los datos evidencian que, tomando en cuenta las previsionespresupuestarias, para el rea en estudio, de los organismos pblicosinvolucrados, las acciones estructurantes del Plan de la UDU San Blasseran viables desde el punto de vista financiero, inclusive en un plazorelativamente corto.



8. Sntesis de la evaluacinsocio-poltica del Plan de la UDU Las Minas

En este caso la media de viabilidad sociopoltica de las accionesestructurantes del Plan es baja, 6,10 en una escala de 0 a 20 puntos;slo una de las siete acciones estructurantes consideradas presentauna viabilidad relativamente alta (Ver Cuadro No. 6).

Cuadro No. 6

La accin referida a la construccin del conjunto plaza-mercado-estacionamiento-ambulatorio, en un mismo terreno, es la que muestramayor viabilidad sociopoltica de las 7 en estudio, presentando un valorde 14,74 puntos, lo que pareciera indicar una viabilidad media-alta. Esimportante destacar que esta accin presenta mayor viabilidad gracias ala construccin del ambulatorio, ms que por el resto de las intervencionesque en conjunto se proponen (plaza, mercado, estacionamiento) lo querefleja la necesidad de una mayor oferta en materia mdico-asistencialen el sector. A excepcin de esta accin, las dems presentan niveles derechazo importantes por parte de los actores afectados.

En orden de mayor a menor viabilidad, la segunda accin es laconstruccin del terminal de transporte pblico en el sector La ParadaSur; sin embargo, su nivel de viabilidad es medio-bajo (10,75 puntos).


La accin que le sigue es la construccin del anfiteatro y centro culturalen el sector El Plan, con un nivel de viabilidad bajo (7,19). Las accionesrestantes de este plan presentan niveles de viabilidad muy bajos: lareubicacin de la escuela Adolfo Navas Coronado y la construccin dela Escuela Tcnica Especializada, en el sector denominado Guaicay,registran 3,67 y 3,18 puntos respectivamente. La Construccin de laPlaza Central Las Minas es una accin que presenta uno de los nivelesms bajos de viabilidad del plan (2,42 puntos).

Cabe destacar que en el nivel ms bajo de viabilidad se encuentrala construccin de nuevas viviendas (163) en el sector la Parada Sur ySucre Sur con 0,73 puntos. La viabilidad de esta accin fue altamenteafectada por el alto nivel de rechazo expresado por los actores afectados,quienes estn en desacuerdo con aquellas acciones que impliquen ladensificacin del sector en vista de las ya altas densidades que seregistran en el barrio (565 Hab/Ha. en promedio) as como la carenciade espacios pblicos. Por otro lado, es importante destacar la falta deprecisin de este plan en lo que respecta al tema de la construccin deviviendas de sustitucin en el barrio, por cuanto no se encuentraclaramente definida su localizacin. Pareciera que este aspecto del planrespondi ms a la necesidad de cumplir formalmente con los trminosde referencia del Programa de Habilitacin Fsica de Barrios que a laverdadera posibilidad de reubicacin, dentro del mismo barrio, dealgunas viviendas en situacin de riesgo detectadas en el sector.

Por ltimo, en cuanto a la viabilidad financiera de las accionesestructurantes del Plan, se constat, en marcado contraste con el casode la UDU San Blas, que las previsiones presupuestarias para obraspblicas en el sector, para el ao 2005, estn muy por debajo de sucosto (Ver Cuadro No. 7).



Cuadro No. 7

De hacerse efectiva y mantenerse constante esa estimacin definanciamiento anual, las acciones estructurantes del Plan se ejecutaranen, aproximadamente, once (11) aos. Evidentemente, este no es unbuen indicador de viabilidad para este Plan.

9. Consideraciones finales

Concluimos con una serie de planteamientos que aspiran contribuira abrir un debate sobre la trayectoria y resultados del Programa deHabilitacin Fsica de Barrios impulsado por el actual gobierno, ycontinuar un proceso de investigacin de mayor alcance al respecto.

1. El Programa II de la Poltica Nacional de Vivienda constituyeuna poltica pblica innovadora, bien estructurada desde el punto devista tcnico y social, despus de varias dcadas de polticascuestionadas. Sin embargo, slo hacemos hincapi en su importanciacomo diseo de poltica pblica urbana, por cuanto su impacto realsobre la situacin de los barrios que han sido atendidos en todaVenezuela por el programa (como dijimos al principio, unas 250 UDUaproximadamente) est an por evaluarse. De hecho, habra que reiterarque, al da de hoy, no hay en Venezuela un caso de un barriointegralmente habilitado bajo la metodologa del programa en cuestin.

2. Lo anterior no impide afirmar que el estudio de casos aqupresentado, en particular el caso de la UDU San Blas, pareciera indicarque s es posible, inclusive en un plazo relativamente corto, habilitar unbarrio, si por tal propsito entendemos la realizacin, como mnimo, delas acciones estructurantes contenidas en el correspondiente plan dehabilitacin. En el caso de la UDU San Blas, el indicador de viabilidadsocio-poltica de casi todas las acciones definidas por nosotros como


estructurantes es favorable y, adicionalmente, sus costos no parecie-ran desbordar el monto de los recursos financieros que los diversosorganismos pblicos podran eventualmente invertir en el sector; sinembargo, la experiencia indica que los recursos se aplican en diversasobras de carcter puntual y asistencial y no en acciones estructurantesque garanticen la habilitacin del asentamiento.

3. Al comparar los dos casos estudiados, en cuanto a disponibilidadde recursos financieros y al contexto poltico local, la afinidad polticagobierno local-gobierno nacional, pareciera favorecer la viabilidadfinanciera del Plan de San Blas (Municipio Sucre/MVR); no as en elcaso del Plan de Las Minas (Municipio Baruta/MPJ).

4. Ambos casos muestran debilidades en cuanto a las acciones deproduccin de las denominadas viviendas de sustitucin, sobre todopor razones de mitigacin de riesgos. En San Blas la vulnerabilidad haempeorado en los ltimos cinco aos, agravando la situacin fsica delbarrio, lo que nos lleva a pensar que existen elementos del Programa IIque deben ser reconsiderados (viviendas de sustitucin: reubicacindentro de la misma UDU). Cuestin que estara sealando la necesidadde coordinar el Programa de Habilitacin Fsica de Barrios con otrosprogramas de vivienda como el de Nuevas Urbanizaciones y Viviendasde Desarrollo Progresivo y/o Mejoramiento y Ampliacin de Casas enBarrios, ya que la construccin de viviendas de sustitucin en el interiordel propio barrio no siempre ser conveniente o posible, como de hechoocurre en este caso.

En el caso del Plan de Las Minas, se nos inform que, porinstrucciones del ente responsable del programa (CONAVI), dicho plandeba proponer viviendas de sustitucin dentro del barrio, aunque suscaractersticas (alta densidad) no son favorables y los propios actorescomunitarios las rechazan; de ser as, esto reflejara cierta rigidez porparte de la administracin del programa. Hablamos de rigidez entrminos de privilegiar la vivienda de sustitucin dentro del propio barrio,cuando la ciudad ofrece oportunidades para producir viviendas ensectores de la denominada ciudad formal susceptibles de serredesarrollados o en reas de nuevo desarrollo. En nuestra opinin,estrategias que busquen dar respuesta a la demanda de vivienda del



barrio fuera del barrio (en la misma ciudad) contribuiran a la supera-cin de la segregacin territorial existente.

5. Uno de los propsitos ms ambiguos o imprecisos del programaes aquel que plantea homologar la calidad de vida de esa poblacin(la que habita en zonas de barrios) con la del resto del pas.Probablemente, el problema lo genera la propia expresin homologar,cuyo significado en trminos socio-espaciales no fue claramente definido.Si la idea de homologar apunta a una mayor cohesin social de la ciudadcomo un todo, habra que decir, por una parte, que el programa parecieraprivilegiar la bsqueda de soluciones a los diversos requerimientosespaciales dentro del propio barrio. Y, por otra, que el programa no searticula explcitamente con estrategias ms amplias de lucha, no slocontra la pobreza, sino contra la exclusin social. Podra ocurrir queaun en el caso de que un barrio fuera habilitado fsicamente, el mismosiguiera siendo un sector territorialmente segregado dentro de la ciudad,asiento de poblacin socialmente excluida.

6. El comentario anterior da pie para sugerir que en futuros estudiosde habilitacin de barrios se reconsideren los conceptos de Unidad deDiseo Urbano (UDU) y Unidad de Planificacin Fsica (UPF) usadosen este programa, con el objeto de ampliar su mbito socio-espacialincorporando al anlisis las facilidades u oportunidades que ofrece laciudad en el entorno formal de las zonas de barrios.

7. Finalmente, al momento de escribir este trabajo estamos enconocimiento de un procedimiento administrativo que pareciera significarla cancelacin del Programa de Habilitacin Fsica de Barrios

17 como

poltica pblica del actual gobierno. Mltiples factores pueden explicareste hecho: a) Discontinuidad administrativa caracterstica delfuncionamiento del estado venezolano, b) Falta de voluntad polticade los actores gubernamentales para brindar apoyo sostenido a un

17 Se trata de la Resolucin No. 022 del Ministerio de Estado para la Vivienda y Hbitat (GacetaOficial No. 38.303 del 31 de octubre de 2005), por medio de la cual este organismo decide disolverunilateralmente, sin explicar las razones, el convenio que mantena con la Sociedad de ProfesionalesAmigos del Hbitat, para la administracin delegada del Programa de Habilitacin Fsica de Bar-rios. Cabe sealar que dicha Sociedad est constituida por los profesionales que crearon e impulsaronel programa durante los ltimos siete aos.


programa que apunta a soluciones de mediano y largo plazo, c) Pugnasinternas entre factores de poder dentro de la burocracia estatal del sectorvivienda que luchan por el manejo de recursos y mayor influencia en latoma de decisiones en el sector, d) Reorganizacin administrativajustificada. Cualquiera que sea la incidencia de estos factores, y deotros que seguramente se nos escapan, lo que la situacin parecierademostrar es que resulta intil hablar de cambio de paradigma enplanificacin urbana y, en general, en el campo de la planificacin en elmbito pblico, al margen de la relacin planificacin-poltica-realidad.Como sealramos al principio, para los autores de esta poltica pblica,la misma constituye una profunda transformacin del significado socialde disciplinas como la planificacin urbana, el diseo urbano, laarquitectura y la ingeniera (Bald, 2004: 352, destacado nuestro), esdecir, un cambio de paradigma. Lo que con sentido crtico y constructivoqueremos sealar es que tal transformacin ocurre casi exclusivamenteen el mbito del discurso y la prctica tcnica y esto, aunque muyimportante, es insuficiente para hablar de un cambio de paradigma, enespecial cuando se entiende que la planificacin es un proceso socialque se valida a travs de la accin.

Volvemos as a la idea inicial o punto de partida de este trabajo, labrecha entre plan urbano y realidad, para una vez ms dejar planteadoel vaco que a travs de este estudio de casos se evidencia entre elmomento del diseo o momento normativo de la poltica urbana y elmomento de lo posible o viable; brecha que una metodologa como laaqu utilizada para evaluar la viabilidad de los planes urbanos podraayudar a cerrar, o al menos podra contribuir a abordar conscientemente,tanto por parte de los planificadores como por el resto de los actoresurbanos, especialmente los comunitarios, cuyas expectativas detransformacin pareciera que nuevamente sern reemplazadas por laintervencin asistencialista y de carcter puntual.



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