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MÁXIMO MENA MELGAREJOPresidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la

República

Agosto, 2002

Hacia una Nueva Estructura PresupuestariaDescentralizada y Participativa

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Hacia una Nueva Estructura Presupuestaria Descentralizada y Participativa

2

Contenido

INTRODUCCIÓ N

I. CONTEXTO

II. CARACTERÍSTICAS Y PROBLEMÁTICA DEL ACTUAL PRESUPUESTO PÚBLICO

2.1.- Panorámica del presupuesto actual2.2.- Presupuesto centralizado2.3.- Otras características

III. HACIA UN PRESUPUESTO DESCENTRALIZADO Y PARTICIPATIVO

3.1.- Presupuesto descentralizado y participativo: promotor del desarrollo3.2.- Roles del Estado en un presupuesto descentralizado3.3.- Garrulidad en la aplicación3.4.- Vincular el presupuesto público a la planificación estratégica de desarrollo3.5.- Reestructuración del gasto público3.6.- Orientaciones para un presupuesto descentralizado3.7.- Estructura descentralizada del presupuesto3.8.- Prioridad de la inversión pública

IV. FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO DESCENTRALIZADO

4.1.-Tributación descentralizada4.2.- Reforma tributaria4.3.- Redistribución de ingresos4.4.- Política de endeudamiento

V. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

5.1.- Sistema Nacional de Desarrollo Social Participativo5.2.- Ámbitos de aplicación institucional

VI. PRESUPUESTO DESCENTRALIZADO Y PARTICIPATIVO POR RESULTADOS

6.1.- Situación actual6.2.- Presupuesto por resultados6.3.- Evaluación6.4.- Evaluación de programas y proyectos6.5.- Sistema de evaluación6.6.- Indicadores de desempeño

VII. TRANSPARENCIA Y PRUDENCIA FISCAL

7.1.- Prudencia fiscal7.2.- Transparencia fiscal7.3.- Sistema de evaluación y control

RESUMEN EJECUTIVO


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PRESENTACIÓ N

La Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República, ante la ineludibleresponsabilidad de la coyuntura y en un esfuerzo por aportar al proceso dedescentralización demandado por la gran mayoría de los peruanos, constituyó ungrupo de trabajo presidido por el Congresista Máximo Mena Melgarejo, con el fin detomar la iniciativa de elaborar una nueva estructura presupuestal descentralizaday participativa, la misma que contribuya al proceso de descentralización del país ysea la alternativa al presupuesto actual que se viene aplicando.

En efecto, este grupo de trabajo, consciente de la importancia y trascendencia de lacoyuntura, ha elaborado el presente documento que aporta conceptos e ideas-fuerza que permitan lograr proveer en forma gradual los recursos al interior delpaís para consolidar el proceso de descentralización, así como dar algunas pautassobre la utilización de los recursos del Estado; por ello, el nombre HACIA UNAESTRUCTURA PRESUPUESTARIA DESCENTRALIZADA Y PARTICIPATIVA.

El presupuesto, como se conoce, es un instrumento de política económicamediante el cual el Estado asigna recursos, orienta e impulsa el desarrolloeconómico del país. Sin embargo, siendo tan importante no se lo utiliza buscandola eficiencia y la eficacia en el uso de los recursos públicos, sino que se ha venidoaplicando sólo para cumplir con objetivos y metas anuales, antes que para abordarpolíticas y estrategias de desarrollo.

Es por ello que este trabajo responde a las exigencias de la descentralización,presentando un aporte sobre lo que debe ser un presupuesto participativo ydescentralizado orientado alcanzar el desarrollo económico y social con equidad.

Los objetivos del trabajo son: a) analizar las características y problemática delactual presupuesto de la República, y; b) plantear propuestas para una nuevaestructura presupuestaria y descentralizada.

Finalmente, es necesario señalar que este trabajo es una propuesta que puedemejorarse con el aporte y sugerencias provenientes no sólo del Congreso de laRepública sino también de las instituciones públicas, la ciudadanía y del PoderEjecutivo.

Lima, agosto del 2002

I. CONTEXTO


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Es necesaria la elaboración de una nueva estructura presupuestaria que

concuerde con la concepción de un Estado descentralizado y participativo;

concepción que va en sentido contrario al Estado centralista.

A su vez, la propuesta de un presupuesto descentralizado y participativo se

enmarca en un contexto donde confluyen tendencias iniciadas en los años

noventa, las que emergen como resultado del impacto del proceso de

globalización iniciado en la década de los 80. Las tendencias manifestadas

al inicio de la primera década del siglo XXI y que influyen en el nuevo

contenido del presupuesto peruano son: el fortalecimiento de la democracia y

el inicio de los procesos de descentralización. La actual gestión

gubernamental es, pues, resultado del esfuerzo colectivo por recuperar la

democracia y a su vez por dotarla del diseño institucional que la fortalezca y

haga sostenible.

El actual proceso de descentralización, parte necesaria de la reforma del

Estado, se inicia luego de varias experiencias frustradas pero en un

escenario favorable que es necesario aprovechar. En efecto, el proceso de

descentralización tiene, por parte del Congreso de la República, importantes

iniciativas, orientadas en la línea la Reforma del Estado, entre las que se

pueden mencionar: la Ley de Modernización del Estado; la Reforma

Constitucional del Capítulo XIV de Descentralización; la ley de Elecciones

Regionales; y la Ley de Bases de la Descentralización.

La elaboración de un presupuesto descentralizado supone que el

presupuesto — como herramienta de política económica— muestre cambios

sustanciales determinados, fundamentalmente, por la presencia de la

globalización la cual determina, a su vez, el nuevo contenido de la política


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fiscal que concentra su instrumental en una ley como la de Prudencia y

Transparencia Fiscal.

Entre los temas a destacar en este proceso de descentralización se

encuentra la implementación de nuevos mecanismos de participación social

y de disciplina y transparencia en la gestión pública; como consecuencia de

ello, se incorporará progresivamente a la sociedad civil en la elaboración y

gestión del presupuesto público. Las experiencias de presupuestos

participativos en el ámbito local sustentan la ampliación de este proceso en

el ámbito regional, en el que el gobierno nacional viene empleando

modernas tecnologías de información que permiten la transparencia de los

presupuestos; es el caso del portal del Ministerio de Economía y Finanzas.

Los déficits ocasionados por los ciclos políticos son reflejo de inmadurez

política y social agudizados por un gobierno autoritario — como el de

Fujimori— que se encargó de manipular los medios de información y

comunicación y no obtuvo la legitimidad necesaria como para impulsar la

segunda generación de reformas implementadas en los noventa y, por lo

tanto, tampoco la efectividad esperada del instrumental contenido en la Ley

de Prudencia y Transparencia Fiscal.

La nueva estructura presupuestaria aborda los temas descritos

anteriormente, convirtiéndose en una primera aproximación al proceso, en

tanto el marco normativo se encuentre inconcluso.

Es importante destacar que la descentralización se caracteriza por su

multidimensionalidad al abarcar una diversidad de cambios

constitucionales, electorales, administrativos, económicos, financieros,

presupuestarios, etc. Es, en este aspecto, que la variable fiscal es


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fundamental para el éxito del proceso, pues ciertamente — sólo a través de

recursos suficientes que permitan mejorar los sistemas de provisión de

bienes públicos— se podrá hacer real la descentralización política y

administrativa.

Siguiendo esa línea de análisis es que se ha priorizado el diseño del

instrumental presupuestario sobre la base de tres niveles de gobierno

— nacional, regional y local— así como por la necesidad de depurar y

armonizar el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales (que

actualmente responde a una concepción centralista) y que debe traducirse

en una mayor y mejor prestación de servicios públicos y en una mayor

responsabilidad y disciplina fiscal de los gobiernos regionales y locales, los

mismos que se han concebido bajo un enfoque estratégico de gradualidad.

II. CARACTERÍSTICAS Y PROBLEMÁTICA DEL ACTUALPRESUPUESTO PÚBLICO

2.1 PANORAMA DEL PRESUPUESTO ACTUAL

El presupuesto público es considerado como una de las herramientas más

importantes de que dispone el gobierno para lograr buenos resultados en su

intervención, en términos de calidad, eficiencia, efectividad, equidad y

oportunidad en los recursos fiscales. Los niveles de productividad del uso de

recursos públicos tienen gran connotación desde el punto de vista macro y

microeconómico. Desde la óptica macroeconómica, libera recursos para

destinarlos a otros usos alternativos o a disminuir el déficit fiscal; y, desde


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la perspectiva microeconómica, mejora los beneficios directos por

incremento de los niveles de producción y la calidad de bienes y servicios.

En el caso peruano, la programación y formulación; la aprobación y

ejecución; y el control y evaluación están plagados de problemas y

dificultades, entre las que se tiene:

? Ausencia de planes nacionales de desarrollo (planes estratégicos de

mediano y largo plazo donde la articulación plan-presupuesto es

fundamental).

? Utilización de supuestos macroeconómicos no realistas y con deficiencias

de sustento técnico al momento de la presentación.

? Desarticulación y confusión entre objetivos y metas presupuestales.

? Objetivos y metas no diseñados en función del bienestar social sino en

función a la disponibilidad de los recursos económicos.

? Deficientes índices de medición de objetivos y metas.

? Ausencia de transparencia en la administración de los recursos públicos.

? Asignación presupuestal inercial, de acuerdo a estadística histórica (no

toma en cuenta los resultados de avance físico y/o metas logradas).

? Baja presión tributaria que redunda negativamente en los ingresos del

fisco.

? Falta de un programa consolidado de inversión pública.

? Elevada participación de las obligaciones presupuestales estructurales.

? Deficientes sistemas de control y evaluación presupuestal.

? Asignación presupuestaria hipercentralizada en el eje Lima-Callao (el

75,4% del presupuesto se asigna a Lima y también es el departamento

con mayor nivel de inversión). Los objetivos y metas del gasto corriente

hacia provincias se deciden y hacen en Lima.


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? Ausencia de participación de la población organizada en la formulación

del presupuesto y en la priorización del gasto.

? Duplicidad de funciones en los pliegos y altos costos operativos en

muchos de ellos.

? Duplicidad de esfuerzos y de recursos financieros en varios programas

sociales (FONCODES, INFES, PRONAMACHS, Vaso de Leche,

Wuawuawuasis, Caminos Rurales, etc.).

? Ausencia de consolidación del presupuesto de la actividad

gubernamental y de la actividad empresarial para integrarlas en el

presupuesto del sector público.

? No se incluyen a todos los organismos del sector público (o están

incluidos las empresas públicas, EsSalud, ONP y organismos

supervisores).


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Cuadro Nº 01

PerúSistema Presupuestario, principales problemas y Efectos

Principales Problemas Efectos1. En el Diseño, Asignación y Ejecución.

? Ausencia de un Plan de Desarrollo Nacional y/oSectorial integrado.

? Los Supuestos Macroeconómicos no articulados conperspectiva de mediano y largo plazo.

? La Asignación se hace sobre la base de inerciaestadística.

? Falta consolidar una relación técnico administrativaeficaz entre los Poderes Legislativo y el Ejecutivo.

? Se tiene una visión presupuestalista en lasdecisiones económicas

? No existe perspectiva clara de la Visiónestratégica del país.

? Se reproducen los errores de asignación.? No existe priorización del gasto público.? No existe un Programa de Inversiones.? No se asegura el mantenimiento de la

maquinaria, infraestructura y otrosequipos.

? Se potencia la improductividad eineficiencia del gasto.

? Los procesos presupuestales predominansobre los de planificación y programación.

? No existe la relación Plan-Presupuesto.

2. Centralización de decisiones.

? El Viceministerio de Hacienda decide asignaciones,reajustes, modificaciones, créditos suplementarios,etc.

? Los sectores no tienen control sobrereasignaciones interpliegos sobretodocuando exceden su techo presupuestal.

? Problemas de calendarización y operativosal interior del pliego.

? Los ejecutores tienen problemas deasignación que producen sobrecostos.

? Alta presencia de gasto rígido estructural.? Ausencia de la participación de la

población beneficiada.3. Desequilibrios fiscales.

? El actual proceso presupuestal no aseguraequilibrio fiscal.

? El Poder Legislativo genera potencialesperforaciones presupuestales.

? La Ley de prudencia y transparencia fiscalse incumplió en el primer año de vigencia.

? Se dan iniciativas legislativas irracionales.? El déficit fiscal genera negociaciones

complejas con el FMI.? Permanentes amenazas de recorte

presupuestal4. Inadecuada estructura del Estado.

? Existe el centralismo limeño que dañapermanentemente al resto del país.

? Existe una atomización y fragmentación deentidades en el Sector Público

? Existen 146 pliegos. Existen 559 unidadesejecutoras

? Las decisiones regionales son tomadas enLima.

? No existe posibilidad de planeamiento.? Se generaliza la irresponsabilidad

funcional.? Se generan duplicidad de funciones y de

programas.? Existe inconsistencia entre pliegos del

mismo sector.? No incentiva y promueve experiencias de

gobierno.5. Inadecuado Control y Evaluación de los

resultados presupuestales.? Los sistemas de Seguimiento y Control no

son eficientes.? Las evaluaciones del presupuesto no son

adecuadas.? No hay incentivos al ahorro en Gasto

Corriente.? Se financian proyectos y actividades de

baja calidad.? Se evalúan solamente procesos.


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2.2 Presupuesto centralizado

Una de las características centrales del actual presupuesto del sector

publico peruano es su elevado grado de centralización debido a que la base

de la organización actual del Estado, heredada de anteriores

administraciones, es un modelo sectorial que — por definición y actuación—

es vertical y centralista.

El Gobierno actual heredó un Estado burocrático, desordenado, ineficiente,

débil y costoso. Ese Estado está integrado por 145 pliegos de los cuales el

83,5% (gobierno central más descentralizados) están localizados en Lima.

Cuadro Nº 02

Estructura Institucional del Estado y Pliegos Presupuestarios2001

(Unidades)

Pliegos PresupuestariosNúmero

de Pliegos % Presupuesto

%

? Gobierno Central

? “Descentralizados” en Lima

? Descentralizados en

provincias

26

95

24

18.0

65.5

16.5

56.8

41.7

1.5

Total 145 100.0 100.0

Fuente: Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República


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Del total del presupuesto del sector público del año fiscal 2002, el 75,4% se

maneja desde la capital de la República. Sólo el 12% del presupuesto del

sector público se destina a inversión pública.

Cuadro Nº 03

resupuesto del Año Fiscal 2002

Si se excluye Lima y Callao de la Asignacióndescentralizada, la cifra neta para el interior del país sereduce a S/. 8,939 millones.Este monto representa el 24.6% del presupuesto, vale decirque el 75.4 % se maneja en la Capital.

Presupuesto del año fiscal 2002Recursos Públicos – En millones de Nuevos Soles)

58.515.4

13,982 39.143.1

35,772

Total Presupuesto: S/ 35 771 987 911


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Recuadro: Normas legales en las etapas del proceso presupuestal

El proceso presupuestario del Gobierno Central está normado por la Constitución Políticadonde se señala que su aprobación y sus modificaciones están sujetas a ley, asimismo tienecomo instituciones presupuestarias o marco normativo anual principalmente a lassiguientes leyes y normas:

? La Ley de Gestión Presupuestaria del Estado que establece las normas fundamentalesque rigen las distintas fases del proceso presupuestario, los criterios técnicos y losmecanismos operativos.

? La Ley de Presupuesto del Sector Público que aprueba el presupuesto de cada año fiscal.? La Ley de Equilibrio Financiero que indica las fuentes y usos de recursos que permiten

lograr el equilibrio financiero del presupuesto.? La Ley de Endeudamiento del Sector Público que determina los montos máximos,

condiciones y requisitos de las operaciones de endeudamiento externo e interno.? La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal que establece los lineamientos para una

mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal, así comotambién crea el Fondo de Estabilización Fiscal.

? La Ley de acceso Ciudadano a Información sobre Finanzas Públicas.? Directiva para la programación y formulación de los presupuestos institucionales del

Sector Público que establece normas de carácter técnico y operativo para los pliegospresupuestarios.

? Directiva para la aprobación, ejecución y control del proceso presupuestario del SectorPúblico que tiene como objeto complementar la legislación de la aplicación delpresupuesto funcional programático.

? Directiva para la formulación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales y losPlanes Estratégicos Institucionales que establece las pautas, metodológicas,lineamientos de carácter operativo y las responsabilidades funcionales que demanda laelaboración de dichos planes.

? Directiva para el cierre y conciliación del presupuesto del Sector Público que establecelas pautas de carácter metodológico que permiten formalizar el cierre y conciliaciónpresupuestaria de cada año fiscal.

? Directiva para la evaluación presupuestaria institucional del Sector Público queestablece los procedimientos y lineamientos técnicos para la elaboración de lasevaluaciones semestrales y anuales de los pliegos presupuestarios.

? La Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública.

Fuente: Elaborado sobre la base del documento de Rossana Mostajo Guardia “ElSistema Presupuestario en el Perú”. Gestión Pública. ILPES/CEPAL, Santiago deChile, marzo 2002.

2.3. OTRAS CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

Del total del presupuesto del sector público peruano para el ejercicio del año

2002, solo se destina al gasto en obras de inversión un bajo porcentaje de

11.9%.


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Cuadro Nº 04

Las obligaciones estructurales (gastos financieros y gastos previsionales)

son casi el 40% y el componente inercial más del 45% del presupuesto del

sector publico, limitando el accionar de la política macrofiscal.

Cuadro Nº 05

Presupuesto del sector público

2002

(Según niveles de gasto)

Fuente: MEF

Inversión Pública respecto al presupuestototal

Años

% (Inversión Pública/Presupuesto

total)

1997 15.5

1998 18.8

1999 19.3

2000 16.5

2001 12.8

2002 11.9

Fuente: Comisión de Presupuesto e INEI


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Según el Centro de Investigación y Desarrollo (CIDE), el índice de

transparencia del Perú es más bajo que en Brasil, Argentina, México y Chile.

Cuadro Nº 06Índice de transparencia del presupuesto público

De otro lado, el Perú es uno de los países de Latinoamérica que tiene una de

las presiones tributarias más bajas: es mas baja, que en Chile, Ecuador y

Venezuela. Esta baja presión se explica, en gran medida por la extendida

evasión y elusión tributarias, así como por las actividades de contrabando.

ÍN D I C E G E N E R A L D E T R A N S P A R E N C I AC A L I F I C A C I Ó N P R O M E D I O D E 1 A 1 0

5.9

5.1 5.1 5.0

3.7

Chile Brasil Argentina México Perú

• E l I n d i c e d eT r a n s p a r e n c i a , s e g ú ne l C I D , e l P e r ú t i e n e u nm e n o r i n d i c e d et r a n s p a r e n c i a q u eC h i l e , B r a s i l , A r g e n t i n ay M é x i c o .

•E n n u e s t r a p r o p u e s t as e ñ a l a m o s a l g u n a sl i n e a s o r i e n t a d a s ah a c e r m á s l ae j e c u c i o n d e lp r e s u p u e s t o .

F u e n t e : C I D E et a l ( 2 0 0 1 ) : T r a n s p a r e n c i a P r e s u p u e s t a r i a e n A m é r i c a L a t i n a


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Cuadro Nº 07Presión Tributaria( % tributos/PBI)

PaísPresión Tributaria

%

Chile 22.5

Ecuador 18.1

Perú 12.4

Venezuela 17.9

Fuente: Moneda No. 129

III. HACIA UN PRESUPUESTO DESCENTRALIZADO Y PARTICIPATIVO

La estructura del presupuesto debe responder a una estructura

descentralizada del Estado, por ello es necesario que las instituciones,

organismos, pliegos, programas y proyectos que actualmente dependen de

entidades públicas con sede en la capital del Perú deben ser transferidos

gradualmente a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales.

Se propone el incremento porcentual progresivo de los presupuestos

municipales y regionales hasta alcanzar estándares internacionales

promedio en países similares.

Los presupuestos deben tener una estructura funcional distinta al manejo

centralista actual, comprendiendo categorías que permitan una eficiente y

eficaz ejecución presupuestaria. Se propone un presupuesto por programas

descentralizados y subprogramas por actividad con metas cuantificables

claramente definidas y por tanto evaluables.


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Los presupuestos regionales y municipales deben formularse armonizando

criterios técnicos y en función al impacto del bienestar social, con la

participación de la población en general, con el objeto de priorizar el gasto.

3.1 Presupuesto descentralizado y participativo: promotor del desarrollo

? Se propone un sistema presupuestal participativo promotor del

desarrollo con estructuras territorial, institucional y funcionalmente

descentralizadas, sin duplicidad de programas ni gastos, sustentado en

la participación ciudadana como base de la legitimidad en las decisiones

y acciones de control.

? Se propone un Estado al servicio de los ciudadanos y con la participación

de ellos, con gobiernos regionales y locales, ministerios e instituciones

públicas eficaces y eficientes capaces de dictar políticas regionales y

locales promotoras, con normas y reglas claras de las actividades

sectoriales a coordinar, programar y ejecutar en los proyectos sectoriales

y de interés nacional, supervisando la aplicación de las políticas y

normas.

? Se postula gobiernos regionales eficientes y competentes para promover,

concertar y planificar el desarrollo regional. Los gobiernos locales deben

tener gestión transparente de los recursos; actuar bajo conceptos

modernos de organización, capaces de planificar e impulsar el desarrollo

provincial y distrital; programar y ejecutar sus proyectos de inversión

local; administrar los servicios sociales básicos con decisiones, acciones

ejecutivas y de vigilancia institucional local, basadas en la participación

comunitaria institucionalizada.


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Recuadro: Misión de una gestión pública participativa

? Integrar las economías regionales al proceso económico mediante elimpulso de corredores económicos regionales, microcuencassustentables y fortalecimiento de ciudades intermedias.

? Capitalizar las economías provinciales y distritales, orientar suintegración a la dinámica económica regional.

? Impulsar la modernización de la economía rural principalmente deempleo productivo. Promover su integración al desarrollo provincial yregional

? Fortalecer capacidades y potencialidades humanas regionales y localespara conducir los programas hacia el desarrollo y administrar susrecursos con autonomía tanto en las regiones, provincias y distritos.

? Estimular las habilidades económicas y la calificación laboral rural parael acceso al mercado laboral competitivo.

? Impulsar la recuperación de manifestaciones culturales, autoestima,dignidad ciudadana e identidad nacional.

3.2. Reforma del Estado: Prerrequisito para un presupuestodescentralizado

Se plantea una reforma integral del Estado que implique la racionalización

de los organismos públicos mediante la supresión (como el caso del MIPRE)

o la fusión como el caso de los organismos reguladores de servicios

públicos, asignándole a los ministerios del gobierno nacional atribuciones

normativas y de fijación de los grandes lineamientos de política sectorial,

dejando la ejecución de manera gradual a las instancias de gobierno

regional y municipal.

El proceso de globalización impone el desafío de adecuar el ordenamiento

institucional, normativo e instrumental. En ese sentido, si bien la

modernización del Estado es un proceso dinámico y permanente que incluye

al gobierno nacional y a los gobiernos regionales y locales, estos deben

orientarse a brindar más y mejores servicios y ser garantes del bien común,

siendo estrictos en el logro de resultados en el acceso a canales de diálogo y

participación con la población en general.


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Un aspecto importante de la administración estatal pasa por la revisión de

la relación Estado-usuario, es decir un Estado que define ante sí mismo sus

obligaciones para con los ciudadanos, es muy diferente al Estado que se

coloca en el lugar de los ciudadanos y reconoce derechos que pueden ejercer

sobre instituciones públicas. El nuevo contexto requiere del Estado una

relación previsora y productiva en materia de desarrollo económico, de

provisión de seguridad y de incorporación de la ciudadanía a los procesos

públicos. El Estado debe fortalecer los sectores de educación, salud,

justicia, empleo y la lucha frontal contra la pobreza. Debe tener un efectivo

control sobre la calidad y el costo de los servicios públicos.

Se debe tener un Estado promotor del desarrollo económico y social atento a

las necesidades de la población y capaz de prestar sosteniblemente servicios

de calidad. Se necesita una gestión en la función publica donde prime la

ética y la transparencia y que al mismo tiempo articule en su accionar a

diversos actores sociales. Ese Estado debe financiar sus operaciones con un

eficaz sistema tributario equitativo, fácil de entender y de amplia base para

asegurar que todos paguen la parte que les corresponde. En suma el

objetivo es: Un Estado al servicio del ciudadano.

Recuadro: Un Estado moderno al servicio de las personas

? El Perú se encuentra lejos de la “sociedad del conocimiento”, por ello hay que serrealista en las propuestas sobre la organización y funcionamiento del Estado. Esindispensable considerar las tendencias mundiales en este campo así como los avancespara dirigir las propuestas en el sentido correcto.

? Un Estado Moderno está conformado por organizaciones con diseños simples,dinámicos e integrados en permanente innovación, acreditando Sistemas de Gestión deCalidad.

? Automatizar los sistemas de información para la toma de decisiones y para establecermecanismos de evaluación del desempeño y planificación estratégica.

? Intensificar acciones de orientación para la participación ciudadana a través dedenuncias, aportes y sugerencias valiosas y difundir los resultados.

? Una Estructura Organizacional simple, dinámica e integrada y cadena de mando dealcance real.

? Elaborar Instrumentos Normativos de Gestión y Políticas de Calidad.? Desconcentración y Descentralización de las acciones sustantivas y administrativas.? Procedimientos administrativos con énfasis en la satisfacción de servicios a usuarios.


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? Calidad y Transparencia del gasto sobre adquisiciones, contrataciones de servicios ypersonas, viajes al exterior y patrimonio mobiliario e inmobiliario.

? Desarrollo de programas actualizados para acceso a información técnica yespecializada en tiempo real. Facilitar las acciones de quejas y denuncias deirregularidades y/o actos de corrupción, sugerencias y recomendaciones presentadaspor la ciudadanía.

? Participación ciudadana en toda iniciativa modificatoria del marco jurídico del Estado.? Implementación del Sistema de Calidad en el proceso de Modernización del Estado.? Tener un sistema de Evaluación de Desempeño y Reconocimiento basado en

indicadores de gestión.? Establecer un sistema de Respuesta a las demandas de investigación de casos de

corrupción administrativa.

Características del Estado moderno:

? Estructura flexible

? Gestión eficiente y eficaz

? Alta participación

? Transparencia

? Probidad

Desde el punto de vista del presupuesto, la modernización consiste en

contar con herramientas e instrumentos de comunicación e información

sobre todos los aspectos de los ingresos y gastos públicos.

La Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del MEF deberá

considerar a todos los organismos públicos en las directivas de

programación, formulación, ejecución, evaluación y control presupuestal a

partir del ejercicio fiscal del año 2003. Por ello, se debe incorporar a todos

los actuales organismos del sector público en el presupuesto, a saber:

? Gobierno central

? Instancias descentralizadas

? Empresas públicas (EsSalud, ONP).

? Instituciones públicas

? Organismos supervisores


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? Fondos (FCR, FDD).

Se deben incluir todos los pasivos contingentes, cuentas por cobrar y otras

obligaciones futuras del sector público.

Se debe fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos locales, nivel

básico de la organización territorial del Estado.

Es necesario modernizar y fortalecer los sistemas nacionales de

planificación, estadística, fiscalización y control que son instrumentos

fundamentales de la gestión pública descentralizada.

Las entidades públicas del nivel local, regional o nacional, cualquiera sea su

naturaleza, deben de estar comprendidas según corresponda, dentro del

ámbito de cualquiera de los Poderes públicos: ejecutivo, legislativo y

judicial, salvo las entidades constitucionalmente autónomas.

Es responsabilidad del poder ejecutivo organizarse en tres niveles de

gobierno: gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales. Las

funciones de cada nivel se determinarán sobre la base del principio de

separación de competencias y responsabilidades que debe cumplir el Estado

en cada nivel territorial de modo que no se produzcan superposición de

funciones ni duplicidad de gastos.


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Recuadro: Modernización en la gestión

Considerando la modernización del Estado como proceso permanente, y aceptando que laadministración estatal debe revisar la relación Estado-usuario, es necesario transformar laactual estructura presupuestal adecuando las instituciones al nuevo proceso dedescentralización para que estas sean eficaces, eficientes, económicas y transparentes,formulando un modelo de gestión por resultados. Para lograr estos objetivos se propone elplaneamiento estratégico, la reingeniería y modernización de los sistemas de la alta dirección.

Es necesario que el funcionario público conozca bien las metas y objetivos y sepa como los vaa alcanzar y cuáles serán los beneficios o las penalidades en su desempeño. Es necesario darun gran impulso a los mecanismos de control de gestión y evaluación a fin de tener unmodelo de gestión que permita una administración centrada en resultados que responda a lasdemandas de la ciudadanía.

El Estado debe coadyuvar a elevar la gestión del capital humano, haciendo evaluaciones desu desempeño sobre la base del mérito, la capacitación y la promoción en función acalificación. Se debe oficializar la carrera pública profesionalizando y dignificando al servidorpúblico basados en el mérito, la transparencia, el respeto a la ética y la igualdad deoportunidades.

Dentro de un Plan de Modernización del Estado es importante realizar una sustancialtransformación en las políticas de compras y contrataciones del Estado para que ellas seantransparentes y convertirlas en un instrumento eficaz, eficiente y controlable por laciudadanía. Similar criterio debe adoptarse con la administración de la deuda pública,inversión pública y los proyectos con financiamiento de organismos multilaterales de crédito,siendo importante por ello usar los medios electrónicos siempre y cuando se disponga de lainfraestructura adecuada tal como otros países lo vienen haciendo.

Modernización en la Estructura. Como consecuencia del centralismo, hoy se tiene un Estadocon superposiciones de funciones y con objetivos irreales por ello se hace necesario realizar lamodernización estructural que conlleve a modificar necesariamente la estructura del Estado.Ello significa transformar la estructura del Estado en todos sus niveles, mejorar la calidad dela gestión, determinar la asignación de roles y responsabilidades y finalmente la asignaciónde recursos, en forma tal que los servicios que preste a la población no se conviertan en unapesada carga tributaria.

De esta forma el proceso de descentralización ya iniciado, se convertirá en una oportunidadpara definir las funciones de las instituciones en todos los niveles y sobre todo reasignar lasresponsabilidades de las instituciones públicas.

La estructura y el tamaño del Estado debe estar en función a los objetivos institucionales ylos planes de gobierno. Actualmente se tiene instituciones muy grandes para los objetivos quese proponen, o instituciones muy pequeñas para dichos objetivos.

Para lograr este cambio se requiere redefinir los niveles jerárquicos del Estado y lograr suinterrelación, todo ello supone cerrar, fusionar o transformar las instituciones que fuesennecesarias.

3.2. Roles del Estado en un presupuesto descentralizado

Con un presupuesto descentralizado, los roles del Estado deberán definirse

claramente, así se tiene:


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Gobierno nacional. El Presidente de la República es el que dirige el proceso

del desarrollo nacional. Los ministerios tendrán la función política,

normativa, reguladora y supervisora en la aplicación de las

correspondientes políticas sectoriales en los ámbitos regional y local. Los

OPDs que cumplen funciones horizontales deben de adecuar sus funciones

a las necesidades del Estado descentralizado.

Gobiernos regionales. Se organizarán en consejos regionales de gobierno,

presidencias regionales, consejo de coordinación regional y gerencias

regionales. La organización interna será sencilla, capaz y desburocratizada.

El consejo regional de coordinación, como órgano consultivo, está integrado

por el presidente regional, los alcaldes provinciales de la circunscripción y

por representantes de la sociedad civil. El ámbito territorial de las regiones

son los departamentos. Sin embargo, en el largo plazo, la división política

del país debe formarse como expresión de los ideales comunes y exigencias

de las propias dinámicas económicas regionales.

Gobiernos locales. Se organizarán en consejos municipales y alcaldías. Las

municipalidades serán las instancias básicas vivas de la organización

territorial del Estado. Asumirán la conducción y gerencia del desarrollo de

sus provincias y distritos, sobre la base de la adecuación del marco jurídico–

institucional y fortalecimiento de sus programas, presupuestos y gerencias,

que les permita caminar junto a sus pueblos y a la formación de sociedades

productivas y solidarias. Será determinante la incorporación organizada de

la participación comunitaria en las decisiones, en la acción ejecutiva y

fundamentalmente en la vigilancia de la gestión municipal.

De esa forma, se fortalecerán las capacidades y potencialidades humanas

locales para conducir con acierto el sistema presupuestario y estadístico

local, actualizar el inventario de recursos naturales, administrar servicios

sociales básicos, impulsar obras de infraestructura básica y promover el


23

desarrollo de microproyectos productivos rentables, intensivos en la

creación del empleo, mejora del autoempleo e incremento del ingreso.

3.3 Gradualidad en la implementación

La Ley Nº 27680, que aprueba la Reforma Constitucional del Capítulo XIV

del Título IV sobre descentralización, considera que la descentralización es

una forma de organización democrática y constituye una política

permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene por objetivo

fundamental el desarrollo integral del país.

Según la norma mencionada, el proceso de descentralización se realiza por

etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan

una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del

gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.

El recuadro siguiente muestra las etapas que seguirá el proceso de

descentralización en el Perú.

Recuadro: Etapas del proceso de descentralización

a) Etapa previa: Mayo - diciembre del 2002. Comprende las tareas siguientes:

Aprobación por el Congreso de la República de las leyes siguientes:

- Nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo- Ley Orgánica de Gobiernos Regionales- Nueva Ley Orgánica de Municipalidades- Ley de Ordenamiento y Demarcación Territorial- Ley de Reforma de la Administración Pública Descentralizada- Ley de Descentralización Fiscal- Ley de Bases de la Descentralización.- Ley de Inversiones y Concesiones Regionales y Locales- Normas Complementarias al Proceso de Descentralización.

Aprobación por el Poder Ejecutivo de las acciones preparatorias siguientes:


24

- Inventario y valorización actualizada de los Activos y Pasivos correspondientes a losCTARS, para su transferencia a los futuros gobiernos regionales.

- Cronograma de proceso de desactivación del Ministerio de la Presidencia, incluyendoorganismos, programas y proyectos a transferir a gobiernos regionales y locales

- Relación de proyectos de inversión pública de alcance regional y local, que serántransferidos a los gobiernos regionales y locales

- Plan de Capacitación al nivel regional y municipal.- Implementación de sistemas administrativos y financieros al nivel nacional, regional y

municipal: presupuesto, personal, tesorería, finanzas, etc.

b) Primera etapa: instalación y organización de los gobiernos regionales. Comprendelas tareas siguientes:

Poder Ejecutivo:

- Transferencia de activos y pasivos de los CTARS a los gobiernos regionales.- Transferencia de programas y proyectos de inversión productiva y social, a los gobiernos

regionales y locales, según corresponda.- Continuación del Plan de capacitación y asistencia técnica al nivel regional y municipal.- Apoyo y asistencia técnico-administrativa a los gobiernos regionales y locales.

Gobiernos Regionales:

- Instalación de las autoridades regionales elegidas- Recepción de activos y pasivos de los CTARS- Recepción de los programas y proyectos de inversión productiva en el ámbito regional- Organización del gobierno regional y definición de subregiones- Formulación y aprobación de estructura orgánica, CAP, designación de funcionarios de

confianza, nombramiento y/o ratificación de personal estable y contratado, escala deremuneraciones y dietas con arreglo a Ley, etc.

- Formulación y aprobación de principales instrumentos de gestión: planes operativos,planes estratégicos, reglamentos internos, etc.

- Formulación y aprobación del Plan de Desarrollo Regional, concertado con lasmunicipalidades y la sociedad civil de la región.

- Estudio y definición de servicios y proyectos regionales que podrían ser concesionados alsector privado.

- Identificación de clusters productivos para promover la economía y el empleo en la región.- Promoción y ejecución de proyectos y obras de inversión de alcance regional.

Gobiernos Locales:

- Instalación de nuevas autoridades elegidas.- Recepción de programas y proyectos de inversión social al nivel municipal- Formulación y aprobación de la nueva estructura orgánica, cuadro de asignación de

personal, escala de remuneraciones y dietas con arreglo a Ley, etc.- Aprobación del Plan de Desarrollo Local, concertado con la comunidad.- Ejecución y continuación de proyectos y obras de inversión local- Definición de concesiones de servicios y proyectos municipales al sector privado.- Organización administrativa y financiera de municipalidades de centros poblados de su

jurisdicción

c) Segunda etapa: Transferencia y recepción de competencias sectoriales. Comprendelas tareas siguientes:


25

- Transferencia a gobiernos regionales de servicios y funciones inherentes a sectoresAgricultura, Pesquería, Industria, Agroindustria, Comercio, Turismo, Energía y Minas,Transportes, Comunicaciones y Medio Ambiente.

- Transferencia a municipalidades de servicios y funciones inherentes a sectores Vivienda,Saneamiento, Medio ambiente, Transportes, Turismo, Cultura y Deporte.

- Las transferencias se iniciarán por los gobiernos regionales y las municipalidadesprovinciales de las capitales de departamento.

- Intensificación de programas de capacitación administrativa, técnica y financiera al nivelregional y municipal.

d) Tercera Etapa: Fortalecimiento económico y financiero regional y municipal.Comprende las tareas siguientes:

- Restitución plena y efectiva de competencias y rentas municipales.- Evaluación y seguimiento de los recursos asignados a los gobiernos regionales y locales,

vía transferencias presupuestales y fondos de inversión.- Evaluación del rendimiento y aplicación de los recursos tributarios asignados a través del

FONCOMÚN, FONCOR, Canon y otros.- Elaboración de propuesta concertada para manejo directo de impuestos municipales,

incluyendo fijación de tasas, recaudación, administración y tratamiento tributarioaplicable a cada municipalidad.

- Elaboración de propuesta para otorgar impuestos a favor de los gobiernos regionales.- Evaluación de los procesos de concesión y sus resultados.- Los estudios y evaluaciones señaladas se enmarcarán en la política de descentralización y

transparencia fiscal orientadas a promover el autosostenimiento económico y financierode los gobiernos regionales y locales.

e) Cuarta Etapa: Transferencia y recepción de competencias sectoriales en educacióny salud. Comprende las tareas siguientes:

- Transferencia de servicios, funciones y recursos presupuestales inherentes a sectoresEducación y Salud, según niveles de competencia asignados a los gobiernos regionales ylocales.

- Culminación de transferencia de los organismos y programas que cumplen funciones decompetencia regional y municipal.

f) Quinta etapa: Consolidación del proceso de regionalización. Comprende las tareassiguientes:

- Promoción y difusión de ventajas e incentivos especiales para la integración regional yconsolidación del proceso de regionalización.

- Creación y conformación de nuevas regiones macro.- Aprobación de Ley de competencias adicionales e incentivos especiales para las nuevas

regiones integradas.- Estudio y evaluación de iniciativas ciudadanas para el referéndum regional.- Evaluación de los sistemas de carácter administrativo, presupuestal, financiero,

inversiones, concesiones, articulados al nivel nacional, regional y municipal.

Este gradual y ordenado proceso de descentralización influye en el diseño y

ejecución del presupuesto que será descentralizado y participativo.


26

La conformación de regiones requiere que se integren o fusionen dos o más

circunscripciones departamentales contiguas o colindantes, por iniciativa y

voluntad de las respectivas poblaciones involucradas, expresada mediante

referéndum.

La región Lima comprende a las provincias del mismo departamento, con

excepción de la provincia de Lima, capital de la República, la cual no integra

ninguna región.

En el ámbito de la provincia de Lima, las competencias y funciones de nivel

regional son asumidas por los sectores correspondientes, los cuales podrán

delegarlas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, con arreglo a lo

previsto en la ley.

Las autoridades de los primeros gobiernos regionales — elegidas en

noviembre del 2002— se instalarán y asumirán sus cargos, previo

juramento, el 1 de enero del 2003. Para ello, su presupuesto deberá estar

debidamente integrado en la nueva formulación. El 31 de marzo del 2003, A

más tardar, cada consejo transitorio de administración regional deberá

realizar la transferencia de sus activos y pasivos a los respectivos gobiernos

regionales.

Al 31 de diciembre del 2002 deberá estar desactivado el Ministerio de la

Presidencia. Para ello deberán transferirse a otras entidades del gobierno

nacional, a los consejos transitorios de administración regional y a las

municipalidades, los programas y organismos correspondientes del sector

según las competencias.


27

Las transferencias de funciones, programas y organismos del gobierno

nacional hacia los gobiernos regionales y locales también comprenden el

personal, el acervo documentario y los recursos presupuestales

correspondientes, directamente vinculados al ejercicio o desarrollo de las

funciones o servicios transferidos. Con todo ello, se estima que el perfil del

Estado Peruano al 2006 será el siguiente:

Gráfico Nº 01El Perfil del Estado Peruano al 2006

3.4 Vincular el Presupuesto Público a la Planificación Estratégica deDesarrollo.

ASIGNACIÓ NPRESUPUESTAL

100%

ORGANIGRAMAESTRUCTURAL

BASICA

FUNCIONESBASICAS

GOBIERNONACIONAL

(LIMA)

? Rector de la vida nacional? Dicta políticas sectoriales? Norma y regula act.sectoriales? Coord. Ejec. Proy. Nacionales? Superv. la impl. polit.sectorial en las regiones.? Promueve una sociedad solidaria, competitiva, prod. y moral.

? Promueve, concerta y dirige el desarrollo regional.? Dicta políticas de desarrollo Regional.? Apoya programas de desarrollo

social.? Ejec. proy. de interés regional? Dirige ordenamiento territorial

regional.

? Planifica el desarrollo local? Ejecuta proy. de interés local? Impulsa microproyectos prod.

microneg. de Bs.Ss. y artesaníarural.

? Adm. Serv. Soc. Básicos? Promueve participación

ciudadana en decisiones, gestióny vigilancia.

GOBIERNOREGIONALES(24 DPTOS)

GOBIERNOLOCALES

(181 PROV.)

? Deuda : 20.00%? G. Prev.: 17.00%? Reserva : 3.00%

25%

20%

15%


28

El presupuesto público, instrumento de gestión económica del corto plazo,

tiene que estar vinculado a un plan estratégico de mediano y largo plazo,

pues contiene o prevé compromisos que van más allá de un ejercicio anual

en cuanto a objetivos y metas de desarrollo. Al tratarse de planes

estratégicos, se considera como planificación por objetivos priorizados y

resultados alcanzables en función de los recursos que estarán disponibles

para concretarlos.

Gráfico Nº 02

¿Qué queremos?• Objetivos y metas

estratégicas de largo plazo? Presupuesto participativo y

descentralizado

¿Cómo podemos llegar a donde queremos ir?•Definición de la Visión y Misión• Diseño de las estrategias apropiadas

Tiempo Estipulado para el Logro de los Objetivos

¿Cómo estamos hoy?•Análisis del Entorno:amenazas y oportunidades

•Análisis Interno: fortalezas ydebilidades

El presupuesto, así concebido, será un instrumento eficaz de promoción del

desarrollo — a través de los sectores productivos y la inversión en servicios

económicos— y, a la vez, del bienestar general de la población mediante una

lucha sostenida contra la pobreza y el desempleo.

La demanda de la población organizada es un insumo básico para diseñar

los planes estratégicos. Esta demanda se logrará sistematizándola en el


29

proceso de ejecución de talleres que permita un planeamiento estratégico

participativo. El plan estratégico tiene la visión del colectivo (aspiración de

futuro), así como los objetivos y las actividades y/o políticas necesarias para

lograr los objetivos y, a su vez, la visión deseada. Los proyectos y metas

constituyen el elemento concreto mensurable cuantificado de la consecución

de los objetivos, debiendo efectuarse también proyecciones financieras con

horizonte de mediano plazo.

Gráfico Nº 03

Planeamiento Estratégico y Marco Macroeconómico

Planes Estratégicos Institucionales

Planes Operativos

Permite el cumplimiento de lasmetas y objetivos trazados parael año fiscal en curso.

Presupuesto Anual

Contiene una Declaración de Principios de PolíticaFiscal y los supuestos macroeconómicos para lossiguientes tres ejercicios fiscales.

Marco Macroeconómico Multianual

Ayuda a asegurar una acción del Estado intertemporal y sectorial,coherente en el corto, mediano y largo plazo. Los planes dedesarrollo local (distrital y provincial) deben ser consistentes condichos planes estratégicos.

Planes Estratégicos Regionales y Sectoriales Multianuales

Implica una gestión eficiente, eficaz,austera y transparente de las finanzaspúblicas.

Involucra la proyecciónde los grandes agregadoseconómicos para lospróximos años.

Plan Estrategico Nacional de Mediano y Largo Plazo

P r i o r i d a d e s N a c i o n a l e s

El Presupuesto del Sector Público, es un instrumento fundamental de la políticaeconómica, y debe abordarse dentro del contexto macroeconómico.


30

Recuadro: Los planes de desarrollo como sustento del presupuesto público

Un Estado que no planifica su gestión con sentido de futuro, es un Estado sin rumbo y sin visióndel país para el mediano y largo plazo. En la gestión de un Presupuesto descentralizado, elplaneamiento estratégico del desarrollo debe fluir en forma ascendente desde los distritos, lasprovincias, hacia los departamentos o regiones como una decisión priorizada y compartida decada jurisdicción considerando los diferentes escenarios y el tiempo. La orientación ynormatividad que corresponda deben ser competencia de una entidad rectora de la planificacióndel desarrollo nacional.

Los planes nacionales deberán estar vinculados a los planes de desarrollo regional y localfacilitando por tanto la elaboración de los presupuestos. Como parte integrante de los planesnacionales, regionales y municipales del desarrollo debe formularse un programa de priorizaciónde inversiones con participación de la sociedad civil. Por otra parte, los Gobiernos Regionales ylas Municipalidades Provinciales, deben de asumir la responsabilidad de organizar y conducir lossistemas estadísticos de sus correspondientes ámbitos, de modo que cuenten con sus propiosinstrumentos de información económica y social, procesados bajo normas y metodologíasestablecidas por el organismo nacional rector del Sistema, como sustento de suscorrespondientes planes estratégicos.

El planeamiento del desarrollo descentralizado y la correspondiente gestión Presupuestaria,requerirá de un organismo financiero competente y con capacidad operativa eficiente al nivelnacional, como el canal de movilización de los fondos públicos en el país. En armonía con dichoplanteamiento, se fortalecerá la organización descentralizada del Banco de la Nación, para quecumpla con fluidez su función de agente financiero descentralizado en todo el país.

3.5 Reestructuración del gasto público

Una reestructuración del gasto, sobre la base de una mejora de calidad de la

inversión en los sectores productivos y servicios económicos (transporte y

energía) y a la vez del bienestar general de la población — mediante una

lucha sostenida contra la pobreza y el desempleo— convierte al presupuesto

público en un instrumento eficaz de promoción del desarrollo.

Se plantea la disminución del gasto corriente superfluo; por ejemplo, la

publicidad estatal, viajes al extranjero, oficinas en el exterior cuya presencia

no se justifique, etc. Se plantea, asimismo, el incremento priorizado del

gasto de inversión y social. También, el presupuesto debe ser previsor a fin

de reducir los efectos de los desastres naturales.

3.6 Orientaciones para un presupuesto descentralizado

Los objetivos y metas globales del Sector Público y de cada uno de los

pliegos que conforman el Presupuesto General de la República deben estar


31

orientados al traslado progresivo de las funciones de gestión y recursos

financieros a fin de hacerlas coherentes con los lineamientos de la

Constitución Política, las leyes vigentes, los planes de desarrollo (nacional,

regional y local) y orientaciones de política de Gobierno.

En cuanto a las variables e indicadores, la formulación de metas estará en

función al logro del bienestar social, garantizando el principio del equilibrio

fiscal. Las variables y los indicadores de evaluación presupuestal deben

reflejar los resultados reales de las metas. La asignación presupuestal se

otorgará por resultados de gestión y no por antecedente histórico o

tendencia.

Los gobiernos regionales y/o las direcciones regionales propondrán el uso

de los recursos públicos para gasto corriente dentro de su circunscripción.

La propuesta será dirigida a los jefes de pliego o de sector y será insumo

para la elaboración del presupuesto del pliego o sector. Los convenios de

gestión serán aprobados por la Presidencia del Consejo de Ministros, el

titular del sector correspondiente y el MEF.

Es importante dinamizar las economías regionales e integrarlas al proceso

económico nacional, sobre la base del apoyo sostenido a los corredores

económicos, microcuencas sustentables y fortalecimiento de ciudades

intermedias. Se debe fortalecer y capitalizar la economía rural de

subsistencia e integrarla a la dinámica económica regional y al proceso

económico nacional.

Se requiere fortalecer las capacidades y potencialidades humanas, locales y

regionales, para que administren con autonomía y eficiencia el desarrollo e

integración de sus regiones, provincias y distritos. Hay que enfrentar la

pobreza basándose en el trabajo descentralizado del Estado, la cooperación

de todos y la participación comunitaria de los propios beneficiarios. Se debe

institucionalizar la participación ciudadana en las decisiones, gestión y


32

vigilancia del desarrollo local recuperando con ello la dignidad ciudadana y

la identidad cultural de los pueblos.

3.7 Estructura descentralizada del presupuesto

Estructura territorial

El Estado se organizará territorialmente en tres niveles de Gobierno y la

organización territorial del presupuesto tendrá la misma estructura. Las

unidades básicas de asignación presupuestaria serán las entidades de

administración gubernamental, las instituciones autónomas, los gobiernos

regionales y las municipalidades provinciales y distritales.

Gráfico Nº 04

A partir del 2003, el presupuesto tendrá la siguiente estructura:

? Volumen I: Gobierno nacional.

? Volumen II: Gobierno regional.

? Volumen III: Gobiernos locales.

Gobierno Central15.3%

OPDs Lima41.7%

OPDs Regionales1.5%

* Deuda : 21.8%* Gasto Previs: 17.3%* Reserva : 2.4%

Estructura Territorial del Presupuesto 2002 S/. 35.772’ = 100%


33

Gráfico Nº 05

Organización institucional

La estructura SECTOR–PLIEGO-UNIDAD EJECUTORA hoy vigente, fue

diseñada para administrar el presupuesto dentro de una concepción

sectorial centralista. La nueva estructura

institucional del presupuesto será

VOLUMEN-PLIEGO-UNIDADEJECUTORA.

El planteamiento requerirá de un

desarrollo más amplio y analítico.

Las funciones sectoriales permanentes del

Estado, en el nivel de la administración

gubernamental, deben ser competencia

propia de los ministerios. No deben de existir pliegos presupuestarios

Estructura del Presupuesto Descentralizadoal 2006

Volumen I Volumen II Volumen III

G. NacionalLima25%

G. RegionalDptos.20%

G. LocalProvincias

15%

* Deuda : 20%* G. Prev : 17%* Reserva: 3%

Gráfico Nº 06Estructura Institucional

Presupuesto 2002

Sectores(26)

Pliegos(145)

Unidades Ejecutoras(558)


34

descentralizados a cargo de funciones de naturaleza sectorial con sede en

Lima. Los pliegos, cuyas funciones sean de naturaleza horizontal,

dependerán funcionalmente del Presidente del Consejo de Ministros.

Integrarán el Volumen I: Gobierno nacional, los pliegos presupuestarios de

ministerios, entidades constitucionalmente autónomas y organismos

públicos autónomos a cargo de las actividades imprescindibles de

naturaleza horizontal.

Integrarán el Volumen II: Gobiernos regionales, los pliegos presupuestarios

de los gobiernos regionales.

Integraran el Volumen III - Gobiernos locales, los pliegos presupuestarios de

las municipalidades provinciales y distritales.

Cada pliego presupuestario tendrá tantas unidades ejecutoras como la

complejidad funcional sectorial o territorial lo exija. No deben crearse

unidades ejecutoras por razones de orden administrativo.

Gráfico Nº 07

Estructura Institucional Descentralizada del Presupuesto

G. NacionalLima

G. RegionalDptos.

G. LocalesProvincias

Volumen I Volumen II Volumen III

Pliego Pliego Pliego

U. E. U. E. U. E.


35

Estructura funcional

La estructura actual es la siguiente: FUNCIÓ N-PROGRAMA-

SUBPROGRAMA-ACTIVIDAD O PROYECTO, COMPONENTE Y META.

Gráfico Nº 08

Esta estructura institucional fue diseñada para administrar la

programación, ejecución y control de recursos públicos a partir de la función

que es cabeza de una estructura presupuestaria centralista.

La estructura funcional actual es compleja y difusa. Cada Función

desciende cinco o seis pisos y no termina de ubicar con precisión y con

nombre propio la obra o actividad específica materia de programación y

ejecución. La aplicación de esta estructura resulta engorrosa en el nivel

regional. Es previsible que cuando se ponga en vigencia en el nivel local será

más compleja porque cuanto más pequeño es un Pliego Presupuestario, en

términos de institución y recursos, es más burocrático, más costoso y en

consecuencia menos gerencial porque la obliga a implementar tantos

Estructura Funcional Presupuesto 2002

Función

Programas

Actividad Proyecto

Componente Componente

Meta Meta

Sub Programas


36

registros administrativos y presupuestarios como actividades o proyectos

sectoriales se ejecutan dentro de cada función, como tantas compras

separadas y pagos se realizan.

Ante esta realidad se propone la siguiente estructura: PLIEGO-PROGRAMA-

ACTIVIDAD-TAREA (PPAT) para la administración del presupuesto de

funcionamiento y de PLIEGO-PROGRAMA-PROYECTO-OBRA (PPPO) para

la ejecución de proyectos de inversión.

Gráfico Nº 09

3.8 Prioridad de la inversión pública

Los recursos públicos destinados a la inversión generalmente son

insuficientes y en muchos casos disminuyen cada año — agravándose la

situación— pues, a parte de ser escasos, estos son utilizados en forma

ineficiente.

La prioridad de la inversión pública dentro de un presupuesto

descentralizado y participativo es fundamental para lograr el desarrollo

Pliego

Programas

Actividad Proyecto

Tarea Obras

Estructura Programática Funcional Descentralizada


37

nacional. Las inmensas posibilidades no explotadas se deben básicamente a

que el Estado no ha cumplido con la obligación de brindar infraestructura

adecuada que permita que las regiones del país salgan de su condición de

extrema pobreza. Si el Perú quiere convertirse en un país competitivo dentro

de la economía globalizada debe priorizar sus inversiones a fin de convertir

al país en exportador neto de productos con alto valor agregado.

En el contexto del presupuesto descentralizado y participativo el programa

de inversión pública deberá contener la evaluación física y financiera de los

proyectos de inversión que realiza el gobierno en todos sus niveles,

descentralizando además el banco de proyectos de inversión pública. Las

variables y los indicadores de la ejecución y evaluación de los proyectos de

inversión deben reflejar los resultados reales de las metas y — como se ha

señalado— la asignación presupuestal se otorgará por resultados de gestión

y no por antecedente histórico.

A continuación se proporcionan algunos principios que debe regir la

inversión en el gobierno nacional, el gobierno regional y los gobiernos

locales:

? La inversión pública debe estar directamente relacionada con el

crecimiento económico. A mayor calidad y cantidad de inversión, el

crecimiento económico será mayor; a menor calidad y cantidad se tendrá

menor crecimiento económico debido a que la inversión aumenta el

consumo y, al aumentar el consumo, este genera mayores ingresos al

fisco iniciándose así el círculo virtuoso del crecimiento económico.

? Se debe recuperar el concepto de calidad de inversión, siendo

fundamental tener muy en claro que inversión no es sinónimo de

infraestructura. Inversión es solución a problemas específicos y muchas

veces no es necesaria una obra civil para optimizar una inversión y lograr


38

la calidad y rentabilidad deseada. Un ejemplo de ello es la educación en el

Perú, país en el que los niveles educativos — al nivel internacional— están

en el penúltimo lugar. No es un problema de aulas, es un problema

básicamente de capacitación al maestro y de otros factores, por lo que

capacitar hoy al maestro es inversión de calidad que permitirá que la

inversión en educación sea rentable y que se obtengan los resultados

esperados en los próximos años. Con la capacitación se da un paso

importante a la SOLUCIÓ N DEL PROBLEMA de la educación.

? La inversión debe estar orientada a buscar el bienestar de la población,

ubicar el problema, evaluar las alternativas, escoger la mejor alternativa y

con ello obtener una inversión de calidad y de alta rentabilidad.

? La orientación de la inversión pública debe contribuir a generar inversión

privada para lograr mayor crecimiento. Ejemplo de ello es la construcción

de carreteras en zonas agrícolas que permite se realicen inversiones en el

agro en la zona, generando empleo y aporte al crecimiento económico de

la zona.

? En el Perú la formulación de las inversiones se hace en forma

desordenada y poco técnica. Un grave error es pretender ahorrar recursos

públicos en estudios de pre-inversión.

? En la formulación de las inversiones priman aún criterios de diferente

índole; pero el principal no cuenta: SOLUCIONAR EL PROBLEMA de la

pobreza para dar bienestar a la población. El ahorro en estudios previos a

la inversión no debe existir, porque a la larga las Inversiones son más

caras de lo previsto o no son rentables. Se requieren estudios de pre

factibilidad de calidad.


39

? No hay que olvidar que dentro de la calidad de un proyecto de inversión

es importante prever su sostenibilidad. Un ejemplo es la construcción de

hospitales, en los que muchas veces no se prevé la cantidad precisa de

gastos corrientes, por lo que una vez concluida la obra no se tiene

previsto en el presupuesto los recursos públicos necesarios para su

funcionamiento. Ello hace que muchas inversiones en el Perú sean

ineficaces, ineficientes, antieconómicas y poco transparentes, situación

que a partir del 2003 debe cambiar.

? Se debe eliminar la ineficiencia para evitar que objetivos institucionales

no estén claramente definidos o se presente una absurda dirección hacia

la duplicidad de funciones institucionales. No deben repetirse inversiones

en lugares innecesarios y sí dejar que se hagan en lugares donde son

útiles.

? Muchas iniciativas son antieconómicas porque el costo final del proyecto

de inversión suele ser mayor al proyectado. La rentabilidad de muchas

inversiones realizadas en el país ha sido baja o inexistente por la mala

calidad de los estudios de prefactibilidad. A parte de ello, la evaluación de

las inversiones es casi inexistente, lo que redondea un círculo vicioso

nacional.

Los escasos recursos públicos disponibles por el Estado para el gasto de

capital, en el rubro de inversión, deben vehicular los siguientes cambios:

1. Tener, dependiendo del tipo o monto de inversión, indicadores

mínimos de la población beneficiada dentro de una área geográfica y

expresada por demanda de tipo de servicios necesarios para ejecutar

la inversión.

2. Asegurar que la inversión cuente con medios económicos para

sostenerse en el tiempo.


40

3. Establecer un aumento anual gradual del porcentaje de participación

de la inversión pública que actualmente es de 11% hasta llegar a un

mínimo de 20%. Este es un proceso que debe iniciarse con la

descentralización a partir del 2003 y, como paso previo, se debe

diseñar un sistema para que los recursos públicos destinados a la

inversión sean bien utilizados y las inversiones tengan calidad,

rentabilidad y sostenibilidad; sobre todo, teniendo en cuenta que

estas inversiones deben favorecer finalmente a la persona humana.

4. Es necesario reducir la vulnerabilidad de la inversión originada por

crisis fiscal. Para ello se propone una nueva Ley de Prudencia y

Transparencia Fiscal y un presupuesto que considere un fondo de

contingencia anticrisis.

5. Todo endeudamiento del Estado debe estar destinado a la inversión,

estableciendo metas claras.

6. Los gobiernos regionales y locales, así como las instituciones del

Estado que muestren ahorros en gasto corriente, podrán utilizar

automáticamente, dicho ahorro, en inversión en la respectiva área

geográfica.

7. Debe crearse un Banco de Proyectos de Inversión Publica (BPIP), en

todas sus fases. La cantidad de recursos públicos destinada a

elaborar estudios para futuras inversiones es significativa y

lamentablemente no se tiene una estadística de cuántos de estos

estudios realmente sirven para este fin.

8. Debe darse más énfasis al análisis técnico-económico de los perfiles,

expedientes técnicos, estudios de pre-factibilidad y estudios de

factibilidad, antes de su ejecución.

9. Deben implementarse programas de evaluación antes, durante y luego

de las inversiones ejecutadas, en los que se incida especialmente en la

evaluación de metas físicas y financieras. La sociedad civil debe tener

una importante participación en este programa.


41

10. La inversión debe estar orientada a brindar bienestar a la

población, disminuyendo el porcentaje de inversión destinada a

proveer mejor infraestructura al pliego ejecutor.

11. La inversión debe responder a un esquema de planificación con

participación ciudadana.

12. La asignación de los recursos públicos para el gasto de capital

se dará por resultado de gestión y no por tendencia histórica. El

resultado de gestión se medirá en función a indicadores de ejecución

y evaluación de los proyectos de inversión realizados en ejercicios

anteriores.

13. Es necesario cambiar la mentalidad de la administración

pública en el sentido de que el actual funcionario está más

preocupado por gastar toda la partida presupuestal, en vez de buscar

calidad en la inversión.

IV. FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO DESCENTRALIZADO

4.1 Tributación descentralizada

Es necesario garantizar el financiamiento necesario para realizar las

transferencias de atribuciones y funciones hacia las instituciones regionales

y locales, pues ello es vital para asegurar el equilibrio fiscal en las finanzas

del sector publico. El proceso de transferencias exige la racionalización de

atribuciones y recursos hacia gobiernos regionales y municipalidades.

Deben crearse las condiciones adecuadas en términos de apoyo

institucional, de administración financiera y de coordinación

intergubernamental tanto para la asignación de recursos como para la

estabilización macroeconomía.


42

En el campo de la descentralización tributaria, los resultados dependen de

la capacidad de los gobiernos para asegurar una efectiva coordinación

intergubernamental que permita conjugar, armónica e integralmente, un

adecuado reparto de atribuciones y responsabilidades, ingresos y gastos,

entre las instancias del gobierno las que, a su vez, sean consistentes con el

equilibrio macroeconómico.

La descentralización fiscal deberá ser progresiva y secuencial. Se basará en

la existencia de tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, a los que

se les transferirá, previamente, capacitación para la gestión para luego

transferirle capacidad de gasto y de recaudación. La Ley Orgánica de Bases

de la Descentralización considera las etapas de su aplicación.

Es necesario reconocer la necesidad de un enfoque integral que incorpore la

perspectiva macro, meso, micro y territorial del proceso y reconozca las

oportunidades y riesgos de la descentralización fiscal.

El proceso de descentralización fiscal exige una adecuada asignación de

atribuciones y formas de financiamiento que otorguen mayor

responsabilidad fiscal a las instancias regionales y locales. Sin duda, el

mayor reto es el fortalecimiento de los ingresos propios provenientes de los

principales impuestos locales.

Algunos problemas a tomarse en cuenta

Entre los principales problemas que se presentan en todo proceso de

descentralización fiscal y que deben tenerse muy en cuenta se tienen:

? Redistribución asimétrica de responsabilidades, ingresos y gastos entre

las distintas instancias. Lo más común es que las entidades territoriales

estén más dispuestas a recibir recursos que a aceptar nuevas


43

responsabilidades; y, en el ámbito central del gobierno, a desprenderse

de más competencias que a descentralizar más gastos.

? Reducida autonomía fiscal. Ello circunscribe a los gobiernos sólo al

manejo de actividades típicamente locales. Por otro lado, las estructuras

de responsabilidades para el desempeño de las funciones deben estar

reguladas de tal manera que no produzcan conflicto entre las instancias.

La experiencia, hasta hoy, indica que, por lo general, no se establecen

claramente las responsabilidades de las distintas instancias del gobierno.

? Pasividad financiera en la gestión local. A los gobiernos regionales y

locales se les deberán proveer de normas y políticas que les permitan

incrementar sus ingresos propios. La alta dependencia financiera de los

recursos externos y la reducida autonomía tributaria en el ámbito local

reflejan su débil situación financiera.

? Alta dependencia de la transferencia intergubernamental. En los

siguientes cuadros se observa que, de la estructura de los ingresos en

América Latina, el mayor porcentaje proviene de transferencias, mientras

que en los países del OCDE son menores; es decir, los mayores ingresos

son de recursos propios reflejando una sólida situación financiera.

Cuadro Nº 8

Estructura de ingresos municipales en algunos países América Latina

1994

FUENTES DE

RECURSOSBrasil Bolivia Colombia Chile Perú

Transferencias

Impuestos

Cargos y

Contribuciones

Otros Recursos

Total

62.7

22.3

15.0

0.0

100.0

54.7

22.8

4.6

17.9

100.0

47.8

38.8

10.4

3.0

100.0

42.7

32.9

12.4

12.0

100.0

58.1

13.0

13.3

15.6

100.0


44

Cuadro Nº 9

Estructura de los ingresos municipales en algunos países de OCDE 1994

Fuentes de Recursos Estados Unidos Alemania España

TransferenciasImpuestosCargos, Cobros y Contribuciones

Total

40.037.023.0

100.0

26.233.927.2

100.0

38.933.927.2

100.0

Además de la alta dependencia de las transferencias intergubernamentales,

están ligadas a la estructura y dinámica de la tributación del gobierno

central por lo que su monto fluctúa según la recaudación nacional. Ello se

traduce inmediatamente en menores o mayores ingresos impidiendo una

programación de los gastos — a mediano y largo plazo— que, como se sabe,

deben tener una estructura de financiamiento más estable en el área social.

4.2 Reformas tributarias

La tributación descentralizada debe tomar en cuenta los siguientes

resultados del diseño institucional tributario heredado:

? El 85,8% de los impuestos se recaudan en Lima.

? Los gobiernos locales tienen escasa capacidad tributaria.

? Fuerte dependencia de las transferencias del gobierno central.

? Relativa autonomía en la generación de ingresos por cargos a usuarios

(tasas y contribuciones).

? El FONCOMUN brinda pocos incentivos en términos de equidad y

eficiencia.

? Endeudamiento limitado vía Banco de la Nación.


45

Según experiencias en América Latina, la mayoría de los países en los que

se llevan a cabo procesos de descentralización tiene serias limitaciones en la

asignación y en el ejercicio de nuevas atribuciones. Con ese antecedente es

necesario legislar, en materia de reformas tributarias, a favor de la

modernización y fortalecimiento de la tributación regional, así como hacia

las concesiones y demás fuentes de ingresos propios de los gobiernos

regionales y locales. En efecto, para que el proceso de descentralización

fiscal territorial logre sostenibilidad, a mediano plazo, es necesario el

fortalecimiento de las finanzas territoriales para hacer de ellas entidades

viables que aseguren ingresos propios para su funcionamiento y promuevan

el desarrollo regional.

Al respecto podrían ejecutarse las siguientes acciones:

? Diseñar estrategias para privilegiar los procesos de recaudación

descentralizada y conceder prioridad a aquellos que consoliden objetivos.

? Estructura tributaria adecuada para los gobiernos territoriales.

? Aplicación de un sistema intergubernamental de transferencias.

? Sistema de control y seguimiento del gasto público en el ámbito regional,

en términos de resultado, eficiencia y equidad.

4.3 Regulación de los ingresos

Desde 1994, los gobiernos locales en el Perú pasaron a depender menos de

los tributos que recaudan; es decir, ahora, son más dependientes de

transferencias provenientes del FONCOMUN y del Vaso de Leche. De igual

manera, el porcentaje de ingresos de los gobiernos locales, respecto a los

ingresos tributarios del gobierno central, sigue esa misma tendencia. En

algunos países de la región, las transferencias intergubernamentales

constituyen una parte relativamente importante del total de los ingresos

nacionales, tal como se puede observar en el siguiente cuadro:


46

Cuadro Nº 10

Importancia de transferencias intergubernamentales 1995

Indicadores Argentina BrasilColombi

a

Chil

ePerú

Porcentaje del PBI

Porcentaje del Total de Ingresos

Corriente del Gobierno Nacional

5.3

39.2

6.0

31.2

4.6

38.0

2.0

8.6

0.9

7.3

Gráfico Nº 10

Perú Transferencia del gobierno central a los municipios

2001

Fuente: Elaborado sobre la base de datos del MEF.

Es necesario diseñar sistemas de transferencia intergubernamental, que

propicien adecuado equilibrio entre los criterios de eficiencia y de equidad

en la distribución de los recursos. La estructura debe ser simple y

7%4%

68%

17%1%

2%1% CANON Y SOBRECANONPETROLERO CANON MINERO

RENTAS DE ADUANA

FONCOMUN

PROGRAMA VASO DE LECHE

IMPUESTOS DEROGADOS

DERECHO DE VIGENCIA


47

transparente e incentivar una gestión financiera eficiente y mayor equidad

regional.

La falta de reconocimiento de la heterogeneidad territorial y la definición de

estrategias uniformes e igualitarias — sin considerar las características

propias potenciales y las condiciones sociales, políticas, económicas,

culturales y ambientales— generan inflexibilidades e ineficiencias en la

transferencia y asignación de recursos.

El financiamiento del desarrollo territorial es uno de los aspectos más

importantes de la descentralización que, en el momento actual, requiere de

estrategias activas para garantizar la autonomía de las entidades

territoriales en el manejo de sus propios asuntos. Esta autonomía sólo se

logra en la medida que gobiernos regionales y municipios potencien sus

recursos propios y minimicen su dependencia de los recursos del gobierno

central.

En ese sentido, se deberá impulsar el desarrollo del fortalecimiento del

desarrollo territorial, cuyo objetivo principal es avanzar en el diseño y

consolidación de una estructura sana y equilibrada, acorde con las

necesidades de financiamiento de todos y cada uno de los niveles de

gobierno.

El gobierno nacional, para determinar los ingresos, deberá desvincular las

transferencias de los impuestos nacionales y establecerlos en función a

cuatro criterios fundamentales:

? Población destinataria.

? Costos reales de la prestación de servicios.

? Eficiencia en su prestación.

? Capacidad y esfuerzo fiscal de los gobiernos territoriales.


48

Es necesario, pues, que exista un adecuado sistema de información que

haga posible el seguimiento, control y evaluación de los recursos en el

ámbito regional — en términos de resultados, eficiencia y equidad— así como

mecanismos institucionales que permitan la revisión y el ajuste de

transferencias en función de las prioridades gubernamentales y del contexto

macroeconómico.

En el Perú, la participación de los distintos tributos brinda una idea de su

aporte pero, a su vez, de la exposición a la que está sujeta una economía tan

volátil para, a partir de ello, generar un sistema institucional que permita

una adecuada redistribución de los ingresos.

Los ingresos tributarios dependen del:

? ingreso y del producto real que determinan la base de los impuestos

sobre la renta y sobre la nómina; y

? del gasto privado, que determina la base de los impuestos sobre el gasto,

como los relativos al valor agregado o a las ventas y los derechos de

importación.

Los impuestos de mayor aporte son el Impuesto General a las Ventas (IGV);

Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y el Impuesto a la Renta (IR) que son

recaudados por el gobierno central. El IGV e ISC son impuestos indirectos.

Por ello, el presupuesto es sensible a fluctuaciones en el gasto privado pues

depende más de los impuestos indirectos basados en el gasto.

Para la base tributaria es importante la variación en los términos de

intercambio; en particular, si depende de exportaciones de recursos

naturales, puesto que el mayor ingreso proveniente de los mayores precios

de exportación se canaliza hacia el sector privado. El gasto público es


49

afectado por la inestabilidad macroeconómica. En efecto, fluctuaciones en el

tipo de cambio o en tasas de interés internacional generan inestabilidad en

el valor real del servicio de la deuda.

Los elementos anteriores deben ser evaluados respecto al diseño de un

sistema tributario descentralizado, el mismo que debe compatibilizarse con

criterios de distribución de tributos contemplando los esfuerzos fiscales y,

por ende, los incentivos para un mayor acceso en montos o administración

de tributos.

La capacidad de recaudación de los gobiernos regionales es la siguiente:

Gráfico Nº 11

De acuerdo a la reciente modificación constitucional que reforma el capítulo

de descentralización, respecto a los recursos que serán utilizados por los

gobiernos regionales y locales, se tiene que:

1. Son bienes y rentas de los gobiernos regionales:

Capacidad de recaudacionGobiernos Regionales

22%

3%6%1%

48%

2%3%

1%

14%

IMPUESTOS DEROGADOS

TASAS

CONTRIBUCIONES

VENTAS DE BIENES

PRESTACION DE SERVICIOS

RENTA DE LA PROPIEDAD

MULTAS, SANCIONES YOTROS.VENTAS DE ACTIVOS


50

a. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad, compuestos por los

activos y pasivos que perciban de cada uno de los CTARes, y los

obtenidos durante su gestión.

b. Las asignaciones y transferencias específicas para su funcionamiento,

que se establezcan en la Ley Anual de Presupuesto.

c. Los impuestos y tributos creados por ley a su favor.

d. Los derechos económicos generados por las privatizaciones y

concesiones que se otorguen, y aquellos que perciban del gobierno

nacional por el mismo concepto.

e. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Regional.

f. Los recursos asignados por concepto de canon

g. El producto de sus operaciones de crédito interno y externo,

concertadas con cargo a su patrimonio propio y con el aval del Estado,

conforme a ley.

h. Sus ingresos propios y otros que determine la ley.

Según la Ley Orgánica de Base de Descentralización, para los gobiernos

regionales se tendrá el Fondo de Compensación Regional (FONCOR) que se

constituye inicialmente con:

a) Los montos presupuestales asignados a los diferentes sectores y

organismos públicos, para la ejecución de proyectos de inversión de

nivel o alcance regional.

b) El 25% de los recursos obtenidos de las privatizaciones de los activos

y acciones del Estado, en el ámbito nacional.

c) El 50% de los ingresos por concesiones de infraestructura y servicios

públicos en el ámbito regional.

El FONCOR se distribuye proporcionalmente entre todos los gobiernos

regionales con criterios de equidad y compensación; se consideran factores

de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza, población e


51

indicadores de desempeño en la ejecución de inversiones. Los recursos

provenientes del FONCOR serán utilizados para financiar o cofinanciar

proyectos y obras de inversión en infraestructura, servicios y desarrollo

productivo, en las áreas de educación, salud, vías, electrificación y

saneamiento básico, en el ámbito de cada región; de preferencia, en los

territorios indígenas amazónicos y andinos. El Ministerio de Economía y

Finanzas aprueba los índices de distribución del FONCOR, previendo la

transferencia de los recursos en la forma y plazos establecidos, bajo

responsabilidad.

2. para los gobiernos locales, de acuerdo a la modificación constitucional

que reforma el capítulo de descentralización, los bienes y rentas de las

municipalidades son:

a) Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad.

b) Los impuestos creados por Ley a su favor.

c) Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por

su concejo municipal, los que constituyen sus ingresos propios.

d) Los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal.

e) Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduanas

f) Las asignaciones y transferencias específicas establecidas en la Ley

Anual de Presupuesto, para atender los servicios descentralizados.

g) Los recursos provenientes de operaciones financieras, concertadas

con cargo a su patrimonio y/o con aval del Estado, conforme a ley.

h) Los demás que determine la ley.

Respecto a los tributos locales, la principal característica es la escasa

capacidad tributaria, la cual se atribuye a la escasa capacidad técnica

municipal para la determinación de sus beneficios diferenciales y a la

mínima capacidad contributiva. Es importante destacar que las bases y


52

tasas de impuestos locales son determinadas actualmente por el gobierno

central lo cual les asigna escasa autonomía.

Las posibilidades reales de captación de los ingresos — una vez que el

municipio determina las tarifas, tributos o impuestos en su jurisdicción—

dependen de la capacidad instalada que posea para determinar el número

de contribuyentes, los sistemas para emitir las correspondientes facturas y,

sobre todo, de la viabilidad de hacer efectivo el cobro. Se sabe que los

gobiernos locales dejan de percibir los ingresos que les corresponden por no

haber desarrollado tales capacidades. La población, pues, no es mala

pagadora sino que los municipios son malos cobradores.

La mayoría de gobiernos locales no posee catastros actualizados pues aún

mantiene registros manuales y no cuenta con mecanismos adecuados ante

la situación que deberá enfrentar. Esas entidades evidencian fuertes

problemas en materia de registro de bienes físicos e inmuebles ubicados en

su área de influencia. Ello impide un control real de los contribuyentes que

deben pagar impuestos inmobiliarios urbanos; por ejemplo, no se registran

establecimientos comerciales que funcionan ilegalmente y que no cumplen

con los pagos de industria y comercio, por estar en otras zonas distintas a la

ubicación que les corresponde. Estas serias limitaciones en sistemas de

información son cuellos de botella para los municipios con poblaciones

mayores de 50 000 habitantes. Por ello, se exige contar con una base de

datos, con tecnología de punta, para actualizar los registros.

Algunas propuestas

? Modernización y simplificación de tributos locales.

? Potenciación de los ingresos propios.

? Innovaciones para la captación de capitales para inversiones locales y

regionales de largo plazo (concesiones).


53

4.3 Política de endeudamiento

La información disponible registra un alto grado de endeudamiento de

diversos departamentos, entre los años 1992 y 1994, que aumentó de 0,21%

del PBI a 0,50%, en el caso de municipios, los cuales pasaron de 0,4% a

1,04%.

Ese considerable aumento de endeudamiento de los gobiernos

subnacionales con el sector financiero se vio reforzado por el acelerado

proceso de descentralización fiscal. Su principal característica fue el

incremento sustancial de las transferencias intergubernamentales y se ha

traducido en una significativa expansión del gasto corriente y de capital, en

el ámbito subnacional. Ello viene influyendo en las finanzas consolidadas

del sector público. Frente a lo anterior, se deberán adoptar normas de

regulación del endeudamiento en las circunscripciones tanto de gobierno

regional y municipal, con la finalidad de no atentar contra el equilibrio

macroeconómico, ni contra el sistema de seguimiento y control del gasto de

los recursos de la región.

Es necesario, en consecuencia, hacer una clasificación por categorías tanto

de los gobiernos regionales como de municipios para determinar el grado de

endeudamiento. Este será determinado por indicadores de solvencia,

liquidez, eficiencia, base gravable, niveles de pobreza etc.,, con el fin de

diferenciar la autoridad responsable del gasto, la autoridad fiscal, la

autoridad para solicitar créditos, los requisitos para la presentación de

informes o la elegibilidad para contar con apoyo técnico; simultáneamente,

se deberán fijar estándares para ascender a otras categorías. Los detalles


54

del problema y la solución adecuada, normalmente, son diferentes entre las

regiones y municipios.

La experiencia en América Latina demuestra que si no se establecen

diferencias por categorías en las responsabilidades de los órganos inferiores

de gobierno, conforme a su capacidad de gerenciar, la diferenciación

termina de manera caótica.

Debe existir, en consecuencia, una ley que regule el endeudamiento público

y los regímenes de su contratación en los distintos niveles de gobierno, con

topes fijados por el Congreso de la República. Tales regulaciones deben

contemplar su registro y la obligación de presentar presupuestos

plurianuales en los que se contemple el servicio, madurez y concentración

de la deuda, estableciendo topes rígidos sobre los ingresos corrientes, el

ahorro corriente y el "stock".

Debe existir, asimismo, un control obligatorio sobre los préstamos con el

sistema financiero, así como la prohibición de préstamos con instituciones

financieras propias de la región, en los que la falta de transparencia puede

alcanzar magnitudes máximas.

En el Perú, de acuerdo a la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización,

los gobiernos regionales y locales sólo pueden asumir endeudamiento

público externo, emitir bonos y titularizar cuentas, con aval del Estado.

El siguiente es el panorama del endeudamiento en algunos países de

América Latina:


55

Cuadro Nº 11

Controles de EndeudamientoPaíses Latinoamericanos

Países ¿Quién autoriza elendeudamiento?

Restriccionescuantitativas sobrela deuda

Restriccionessobre el uso de

la deuda

¿Pueden usarimpuestos

compartidoscomo garantía?

Argentina Gobierno central en casode deuda externa

20/25% de losingresos

Para inversiones yreformas

Sí

Bolivia Gobierno central y local Para inversiones SíBrasil Por el gobierno central y

los estadosPara proyectos Sí

Brasil Por el gobierno central ylos estados

Para proyectos Sí

Chile No NoColombia Deuda interna:

Legislación local. Deudaexterna: CongresoNacional

Servicio <40%ingresos ctes.,deuda/ingctes.<80%

Para inversiones Sí

Costa Rica Deuda interna:Legislación local. Deudaexterna: CongresoNacional

No

Ecuador No necesita autorización Servicio <20% de losingresos

Para inversiones No

El Salvador No necesita autorización No Externa: parainversiones

Guatemala Congreso Nacional No

Honduras Deuda interna:Legislación local. Deudaexterna: CongresoNacional

No

México Estados y Municipios nopueden contraer deudaexterna

Servicio <35% de losingresos paraalgunos de losmunicipios

Para inversiones Sí, para losmunicipios

Nicaragua Sí No Para inversiones No

Panamá Ninguno NoVenezuela Ley especial: No puede

endeudarse en el exteriorNo No No

Fuente: The Latin American Eexperience.

Recuadro: Principios específicos de la descentralización fiscalArtículo 5°, del Dictamen de la “Ley Orgánica de Bases de Descentralización”

Los principios básicos de la descentralización fiscal son los siguientes:a) Competencias claramente definidas. Se debe tener una distribución clara de las

funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin dedeterminar la responsabilidad administrativa y de provisión de servicios de cada unode ellos, así como propiciar e incentivar la rendición de cuentas de los gobernantes.

b) Transparencia y predictibilidad. Se debe contar con mecanismos transparentes ypredecibles que provean la base de recursos fiscales a los gobiernos subnacionales.


56

c) Neutralidad en la transferencia de los recursos. Se debe establecer un programaordenado de transferencia de servicios y competencias del gobierno central a losgobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros, es decir, evitar la transferenciade recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto.

d) Endeudamiento público. Es competencia exclusiva del gobierno nacional y debeconcordar con el límite del endeudamiento del sector público y las reglas deTransparencia y Prudencia Fiscal. Los gobiernos regionales y locales sólo puedenasumir endeudamiento público externo, emitir bonos y titulizar cuentas, con el aval delEstado.

e) Responsabilidad fiscal. El establecimiento de reglas fiscales que incluyan reglas deendeudamiento y de límites de aumento anual de gasto para los gobiernossubnacionales, compatibles con las reglas de transparencia y prudencia fiscal para elgobierno nacional, con el objetivo de garantizar la sostenibilidad fiscal de ladescentralización.

Fuente: Dictamen Conjunto de las Comisiones de Descentralización yRegionalización, y de Gobierno Locales, “Ley Orgánica de Bases deDescentralización”.

V. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

En el esfuerzo de búsqueda de alternativas para el desarrollo social y

económico de regiones, provincias y distritos, el trabajo solidario y

participativo aparece como un aporte valioso, pues permitió al Perú antiguo

construir una sociedad justa solidaria e integrada.

El rigor en la disciplina, la equidad económica y la enraizada conciencia

comunitaria de los antecesores hicieron del Perú una sociedad grande,

avanzada en el planeamiento de su economía, de su vialidad y de su

agricultura alimentaria. Dichos principios son hoy los instrumentos

heredados más valiosos que el Perú preserva para activar programas de

desarrollo en provincias y pueblos, sobre la base de las energías colectivas.

El planeamiento del desarrollo, fundamentalmente rural, debe surgir de la

iniciativa y consenso de los propios pueblos, de una cuidadosa priorización

de sus inversiones, de una adecuada promoción y administración del aporte


57

local que debe estar exenta de la manipulación política; esta desnaturaliza

todo objetivo de desarrollo y de gerencia eficiente en todos los niveles de la

gestión.

De otro lado — a pesar de las enormes distancias existentes entre las

realidades económicas y sociales, las capacidades humanas locales y los

montos de los recursos presupuestarios que administran— las

municipalidades provinciales y distritales del país tienen las mismas

jerarquías presupuestarias obligando a todos por igual a cumplir las normas

de administración del proceso presupuestario. Ello implica elevados costos

administrativos para los municipios pequeños y pobres en relación con sus

escasos presupuestos. Es por ello importante buscar métodos creativos que

no infrinjan normas de control y transparencia en la información

ciudadana.

Otro tema central está constituido por las modalidades de ejecución del

presupuesto que hoy giran alrededor del sistema contractual y de la

ejecución por administración directa. En la ejecución de pequeños

proyectos, ambos sistemas resultan enormemente costosos para el país. El

sistema contractual incluye no sólo los costos directos sino otros rubros

tales como utilidades, impuestos, beneficios sociales, gastos generales,

desgastes, riesgos, imprevistos etc., lo cual eleva enormemente el costo de

ejecución de una obra. La ejecución por administración directa, a su vez,

representa un costo igual o mayor por la comprobada ineficiencia y enorme

lentitud de la administración pública.

Por todo ello, las reformas básicas que se plantearán en la norma legal del

presupuesto para el ejercicio fiscal del año 2003 serán la

institucionalización del sistema de gestión participativo del presupuesto,

cuya generalización permitirá elevar sustancialmente la productividad de la


58

inversión en las tareas del desarrollo sobre la base de las propias energías

colectivas.

5.1 Sistema Nacional de Desarrollo Social Participativo

El Sistema Nacional de Desarrollo Social Participativo es una forma de

planeamiento de desarrollo social de cobertura nacional que aparece como

una necesidad central en la estrategia global de implementación del

presupuesto descentralizado y participativo a partir del 2003.

Ella nace de una visión clara del contexto social nacional, del diagnostico de

la precariedad económica y social de los pueblos del interior del país —

manifestada en desempleo y escasez del ingreso— y en la impostergable

necesidad de reorganizar con rigor la formulación del presupuesto 2003 y,

sobre todo, los distintos programas sociales que en la década de los 90

generaron más pobreza.

Los gobiernos regionales y locales, utilizando este sistema, centralizarán las

políticas de lucha contra la pobreza con estrategias de gestión consistentes

en compartir la gestión del desarrollo social con los propios beneficiarios,

con los municipios provinciales y distritales y con las fuerzas vivas

cooperantes.

En el marco del proceso de descentralización, la transferencia de

programas, proyectos y presupuestos a los gobiernos regionales y

municipios, según corresponda, permitirá generar un gran impulso

participativo de los programas de desarrollo social, así como fortalecer la

gerencia de los gobiernos locales y las capacidades y potencialidades

humanas locales. Por ejemplo, los proyectos especiales integrales que

conduce INADE, que en la práctica sólo ejecutan pequeñas obras de interés

local o realizan pequeñas actividades de promoción productiva sin


59

resultados a la vista— deben ser transferidos a regiones y municipios según

corresponda. Igual debe suceder con los grandes proyectos de

infraestructura existentes.

5.2 Ámbito de aplicación institucional

El nivel local será la instancia básica inicial de la concertación y gestión

participativa del presupuesto. Por ello, se fortalecerán las capacidades y

potencialidades humanas locales para que sean eficientes gestoras del

desarrollo local y buenas administradoras de los servicios sociales básicos.

Este proceso de modernización tendrá lugar bajo una visión diferente de la

del modelo de organización burocrática actual, pues los componentes más

importantes serán la participación colectiva de sus comunidades, el aporte

de sus instituciones y el propio presupuesto.

Los alcaldes deben entender que no son elegidos para administrar la

pobreza. Ellos están llamados a ser líderes movilizadores de las fuerzas

económicas, cívicas, culturales y religiosas de sus circunscripciones. Dichas

fuerzas deberán de ser orientadas a una cooperación mancomunada y

solidaria que permita multiplicar los escasos recursos presupuestarios de

sus municipios a favor de las tareas del desarrollo y estar juntos en el

empeño de recuperar la solidaridad, la cultura del trabajo colectivo, la

autoestima y la ciudadanía perdidas en los últimos tiempos.

El desarrollo social compete al Estado y a la sociedad civil pero,

fundamentalmente, a los propios beneficiarios quienes deben ser los

primeros combatientes contra la pobreza. Un país como el Perú no puede

seguir apostando por el desarrollo de sus pueblos, basado sólo en los

escasos recursos fiscales existentes.


60

En necesario perseverar para que, en el largo plazo, los pueblos del interior

del país sean capaces de resolver localmente sus asuntos comunes internos

y sus demandas básicas de desarrollo, eliminándose así las mendicantes

gestiones en la capital y en las administraciones intermedias del Estado.

VI. PRESUPUESTO DESCENTRALIZADO Y PARTICIPATIVO PORRESULTADO

6.1. Situación actual

La gestión pública y el presupuesto nacional actuales muestran una serie

de problemas que no permiten modernizar la gestión del Estado. Algunas de

ellas se presentan a continuación:

? La gestión pública se basa en la oferta institucional y no en la justa

satisfacción de necesidades de la población.

? Poca coordinación entre instituciones, programas e inversiones, que

ocasiona dificultades en la aplicación de políticas, generando a su vez

ineficiencia y duplicidad, y aumento en el costo operativo del Estado.

? No existe planificación estratégica del desarrollo. Por tanto, la relación

que debe existir entre la asignación de recursos públicos y la obtención

del desarrollo es nula.

? Las técnicas de programación, evaluación y control no están acordes con

la modernidad existiendo poca participación de los actores sociales y del

Congreso de la República.

? Deficiente sistema de autoevaluación y evaluación institucional, que hace

imposible individualizar el desempeño y calificar la gestión del Estado.

? La información, para realizar una buena evaluación, es de baja calidad,

dispersa y no existe uniformidad de metodología en las estadísticas de

los diferentes sectores.


61

? Ausencia de metas e indicadores que permitan medir cualitativa y

cuantitativamente la gestión del Estado y que, a su vez, permita orientar

su acción.

6.2 Presupuesto por resultados

Es necesario que el Presupuesto Nacional Descentralizado y Participativo

sea la herramienta gerencial estratégica de asignación de recursos,

mediante la modernización del sistema de información y de metodología de

formulación presupuestal a fin de lograr un presupuesto por resultados,

garantía de una eficaz gestión del Estado.

Para obtener el propósito planteado en el párrafo anterior se requiere:

? Contar con información sobre la relación entre recursos asignados a la

administración pública y los resultados de gestión.

? Incorporar una nueva metodología que permita identificar — además del

gasto por tipo de insumo (objetivos del gasto)— los costos de metas y de

actividades necesarias para lograr productos y servicios públicos,

posibilitando la ejecución del gasto con el mismo grado de desagregación.

Ello supone una respuesta que dé cuenta de lo gastado en términos de

insumos utilizados, metas logradas y unidad organizada responsable.

? Enmarcar la gestión en un plan estratégico anual, donde cada unidad

ejecutora defina los objetivos estratégicos a alcanzar en sus áreas de

responsabilidad indicando hacia dónde va la administración con los

recursos asignados.

? El plan estratégico de gestión y los planes anuales de gestión, con sus

objetivos, metas anuales e indicadores de las unidades ejecutoras, deben

constituir anexos a la ley de presupuesto nacional. Esos documentos se

presentarán como anexo al Proyecto de Ley de Presupuesto que remite el

Poder Ejecutivo al Congreso de la República.


62

? Permitir visualizar a la población objetivo y a los usuarios — como

destinatarios de los recursos públicos— dando cuenta hacia quiénes se

dirigen los recursos del Estado.

? Mejorar la evaluación de la gestión pública en las rendiciones de cuentas,

por medio de un sistema que, asociando metas, actividades, productos y

costos, permita el seguimiento de la gestión a través de indicadores de

eficiencia, eficacia y calidad definidos para dicho efecto.

? Flexibilizar el ajuste del ejercicio presupuestal de mediano plazo a través

de la revisión anual de metas y actividades, transformando el

presupuesto en instrumento de la gestión pública efectivo, y no sólo

referencial, como muchas veces ocurre al sufrir modificaciones vía

decretos de urgencia.


63

Recuadro: Aspectos Complementarios Conceptuales? La formulación del Presupuesto Nacional y Regional y la elaboración de los

Planes Estratégicos de Gestión, deben darse en el marco de las prioridades delos Planes de Gobierno Nacional y Regional y de la disponibilidad fiscal.

? Los Objetivos Estratégicos se expresarán a través de Metas anuales contenidasen Planes Anuales de Gestión, definidas en función de la Población Objetivos oUsuarios y otros indicadores socioeconómicos.

? La definición de Metas, Productos y Usuarios se realizará al nivel de losCentros de Actividad de las Unidades Ejecutoras, los que representan unidadesorganizadas dependientes del responsable del logro de las Metas de produccióny de gestión. Cada centro de Actividad define sus Metas anuales e identifica elcosto de las mismas a partir de la estimación de los insumos (expresadossegún el Clasificador por Objeto del Gasto) asignados a las diferentesActividades que contribuyen al logro de los Productos.

? Se entiende por Actividades al conjunto de tareas que consumen recursos einformación para transformar los insumos en productos homogéneos, dentrode cada centro de Actividad.

? La definición de Metas diferentes para cada año presupuestado puede generarmontos de gasto anual distinto, tanto de funcionamiento como de inversión,por consiguiente para alcanzar una Meta planeada se deben desarrollar ciertasActividades, al nivel de las cuales se consumen los insumos, de modo que elcosteo de éstas permite evaluar el de las Metas proyectadas y, por lo tanto, elde los Objetivos Estratégicos.

? Deben definirse los Indicadores de Gestión de eficacia, eficiencia y calidad conel propósito de medir el grado de cumplimiento de los Objetivos y Metasprogramadas.

? Debe preverse una revisión anual de Actividades y Metas, para el o losejercicios siguientes, que permita adecuar la distribución de las partidaspresupuestales sobre la base de cambios o ajustes en las Metas y Actividadesprogramadas.

Gráfico Nº 12Presupuesto por Resultados

6.3 Evaluación.


64

Objetivo

Obtener información precisa y detallada que permita verificar el

cumplimiento de metas y objetivos para la posterior y adecuada asignación

de recursos y el logro de la gestión eficiente de los programas y proyectos

considerados en los presupuestos.

Instrumentos de evaluación

Todo recurso público debe tener instrumentos de evaluación así como

también una institución responsable e identificada. También se debe

determinar si la evaluación es ex-ante o ex–post.

Cuadro Nº 12Ejemplo Básico de un Sistema de Evaluación

Proyecto de Inversión Programas Existentes Bienes y ServiciosProgramas

nuevos

InstrumentoSistema Nacional deInversiones

InstrumentoEvaluación deProgramas

Instrumento Indicadoresde desempeño

InstrumentoEvaluación

Evaluación Ex anteEn el Presupuesto

Evaluación Ex postPropuestas

Presentación de metas Revisión

ResponsableEjemplo: MEF(evaluación Financiera)

ResponsableEjemplo: Congreso(evaluación física)

ResponsableEjemplo PCM

ResponsableEjemplo:PCM

6.4 Evaluación de programas y proyectos

La evaluación de los programas tiene dos grandes campos:

A. Evaluación de programas sociales y los proyectos de inversión.

B. Evaluaciones de impacto


65

A. Evaluación de programas sociales y de proyectos de inversión

Los principios básicos para lograr una buena evaluación de los programas

son: eficiencia, independencia, transparencia, técnica y oportuna.

Eficiencia: El costo de la evaluación debe guardar relación con los

resultados que se espera de ella. (Juicios Evaluativos).

Independencia: La evaluación debe ser externa a la institución y al

ministerio responsable. En el Perú será el Congreso de la República, a

través de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la

República, el que realice esta función.

Transparencia: Los resultados deben ser objetivos y ajenos a intereses

particulares; asimismo, los resultados deben ser publicados en los

respectivos portales de transparencia y difundidos en los principales

medios de comunicación.

Técnica: La evaluación debe ser precisa, consistente y fundamentarse

en antecedentes estrictamente técnicos.

La metodología a utilizar debe basarse en la del Marco Lógico, utilizada por

el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y otras agencias

internacionales. Ella es una herramienta de trabajo que permite el análisis

del ordenamiento, consistencia y cumplimiento de los objetivos (fin,

propósito, componentes y actividades del programa).

El proceso tiene cuatro etapas bien marcadas:


66

(a) Selección de programas, preparación de antecedentes y preparación de la

metodología del Marco Lógico.

(b) Evaluación, que da resultados y recomendaciones.

(c) Remisión de la evaluación a la Comisión de Presupuesto y envío al Pleno

para su aprobación.

(d) Compromisos a suscribir entre las instituciones y el Ministerio de

Economía y Finanzas estableciendo las acciones especificas y plazos

determinados.

B. Evaluaciones de impacto

La evaluación de impacto utilizará instrumentos y métodos rigurosos de

recolección y análisis de información integrando la evaluación de los

resultados de los programas, (beneficios a corto, mediano y largo plazo), con

la evaluación de eficiencia y economía en el uso de los recursos, y con los

aspectos relativos a la gestión de los procesos internos de los programas.

La evaluación del impacto de los programas debe ser complementada con

los ámbitos mencionados. Ello permitirá tener una visión integral del

desempeño de los programas y/o proyectos. Por ello es necesario determinar

los módulos de evaluaciones de impacto:

? El primero módulo se centra en medir los resultados de programas,

determinando sus beneficios a corto, mediano y largo plazo.

? El segundo módulo implica la identificación de la información, el

desarrollo de la metodología y su aplicación, instalando el modelo de

evaluación para obtener en lo sucesivo mediciones de impacto con una

regularidad pertinente a la naturaleza de los programas y necesidad de

contar con dicha información.


67

Sistema de evaluación

Indicadores de gestión

En este punto es necesario señalar que la amplitud y ambigüedad en los

objetivos, la falta de control entre productos y resultados y, finalmente, la

ausencia de relación con la ciudadanía se traducen en una ineficiente

asignación de recursos públicos y gasto público de baja calidad por falta de

indicadores de gestión.

Para mejorar la situación descrita se propone la incorporación de

indicadores y metas de desempeño al proceso de formulación

presupuestaria. Ello es indispensable para enriquecer el debate en el

Congreso de la República en la fase de aprobación. En algunos países

existen convenios entre el Ministerio de Economía y el Congreso de la

República para la evaluación de programas gubernamentales que

incorporan la evaluación ex post de programas públicos.

El diseño del programa es definido sobre la base de siete requisitos que

deben cumplir las evaluaciones:

a) Ser independientes de factores externos.

b) Ser públicos y confiables.

c) Ser pertinentes y oportunos.

d) Ser eficientes, simples y comprensibles.

e) Ser comparables con años anteriores.

f) Ser elaborados en función a costos razonables.

g) Asignar los recursos públicos por resultados de gestión y no por valores

históricos.


68

Con ello se logrará que cada año los indicadores de medición de las

instituciones públicas mejoren sustancialmente. Este es un sistema que se

propone, a fin de que la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la

República lo aplique para cumplir eficientemente con la labor de

fiscalización y buena utilización de recursos públicos.

6.6. Indicadores de desempeño

A través de los indicadores de desempeño se proporciona información

cuantitativa del resultado en la entrega de un producto generado por una

institución. Dicha entrega, comparada con periodos anteriores, permite

evaluar el desempeño en productos similares.

Los indicadores deben cubrir los aspectos significativos de la gestión,

privilegiando los principales objetivos de la organización. La cantidad de

indicadores escogidos técnicamente no debe exceder la capacidad de

análisis de los usuarios. La continuidad de esa línea de trabajo,

entendiéndola como un proceso, permitirá en los próximos años contar con

más y mejores indicadores lo cual enriquecerá el compromiso y la

evaluación del desempeño de las instituciones, contribuyendo a la

transparencia y a una mejor calidad del gasto público.

El ámbito de control de los indicadores de desempeño de la gestión pública

debe abarcar el proceso, el producto final y el resultado; asimismo, debe

medir la eficacia, eficiencia, economía y la calidad. El recuadro siguiente

muestra, a manera de ilustración, algunos indicadores de gestión utilizados

en Chile y Uruguay.


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Recuadro: Indicadores de Gestión

República de ChileSi se comparan los indicadores de medición que el presupuesto de Chile utiliza con

respecto a los indicadores utilizados en Perú, se puede apreciar con claridad la

Carencia de indicadores de la gestión pública y el nivel de detalle al que llegan, lo

que les permite conocer con precisión los niveles de eficacia, eficiencia, economía y

calidad.

Eficacia:

- Porcentaje de Cambio en la calidad de vida de los agricultores.

- Porcentaje de niños obesos menores de 6 años bajo control.

- Porcentaje de egreso favorables de niños egresados de programas proteccionales.

- Tasa anual de variación de reclusos con contrato de trabajo.

Eficiencia:

- Promedio de fiscalizaciones por fiscalizador

- Promedio mensual de reclamos resueltos por funcionario

- Promedio de controversias resueltas por abogado

- Promedio de inspecciones a faenas mineras por fiscalizador

Economía:

- Porcentaje de recursos aportados por terceros.

- Porcentaje de Cobranza

- Porcentaje de créditos de corto plazo recuperados

- Porcentaje de cuentas por cobrar con relación a ventas.

Calidad:

- Tiempo promedio de entrega de viviendas

- Tiempo promedio de solicitudes de bonificación

- Porcentaje de declaraciones y pagos vía Internet y planilla electrónica

- Tasa de Cesárea con herida operatoria infectada.

Fuente: Ministerio de Hacienda, Santiago de Chile.


70

Fuente: Presidencia de la República Oriental del Uruguay

República Oriental del Uruguay

Presidencia de la República

Unidad Reguladora de la Energía Eléctrica (Unidad Ejecutora 006)

Programa 102: Regulación y Control de la Industria Eléctrica

Centro de Actividad 01: Comisión Directora de la UREE

Meta 01: Elevación al Poder Ejecutivo de los reglamentos de mercado mayorista, trasmisión y distribuciónde energía eléctrica y proyecto de nuevo régimen tarifario. Asesorar en otros temas que el Poder Ejecutivole demande.

Producto: Proyecto de reglamento de mercado mayorista, transmisión y distribución de energía eléctrica.Proyecto de nuevo régimen tarifario.

Base 0 Año 2002 UM4 Proyectos

IndicadoresTipo Numerador (N) Denominador (D) UM (N/D)

Eficacia (1) Numerador de proyectosde reglamentos elevadosal Poder Ejecutivo a lafecha

1 Proyectos dedecreto /proyectos dedecreto

Eficiencia (1) 100 Numero de meses realesen la elaboración de losreglamentos *100/numerode meses estimados de laformulación del proyecto

Mesesporcentaje/mesesporcentaje

Factores Críticos:Aprobación del Tribunal de Cuentas necesaria para el comienzo de las actividades.Contratación de los recursos humanos que conformarán la unidad.

Meta 08: Desarrollar e implementar el mecanismo de arbitraje entre los agentesProducto: Mecanismo de arbitraje

Base 0 Año 2002 UM1 Resoluciones

Indicadores:Tipo Numerador (N) Denominador (D) UM (N/D)

Eficacia (1) Número de mecanismosdeterminados

1 Mecanismos /Mecanismos

Eficiencia (1) Número de días-personautilizados en el períodopara determinar, poneren practica o revermecanismos de arbitraje

Número de conflictossolucionados en el período

Días / conflictos

Factores Críticos: Disponibilidad de recursos humanos.


71

VII. PRUDENCIA Y TRANSPARENCIA FISCAL

El presupuesto no sólo tiene que ser realista en el planteamiento de los

supuestos macroeconómicos nacionales, regionales y locales; también debe

ser eficaz en el uso de los recursos del gasto público. Lamentablemente, los

esfuerzos por aplicar políticas que mejoren la eficiencia y la transparencia

del gasto público, hasta la fecha, no dan los resultados esperados.

En la actualidad se persiste en la tendencia de poner más énfasis en la

magnitud de las asignaciones que en la eficacia, eficiencia, satisfacción y

calidad del gasto público. Es necesario, por ello, alentar la productividad del

gasto. Ello implica una gestión eficaz y transparente orientada a resultados

mencionados reiteradamente en el presente documento.

7.1. Prudencia fiscal

En el ámbito mundial, existe cada vez mayor consenso sobre la importancia

de la sostenibilidad de las finanzas públicas, para garantizar el desarrollo

económico y social. Mantener el actual equilibrio fiscal no sólo requiere

decisión política, sino también el uso instrumentos eficaces. Se requieren

normas claras y precisas que garanticen la eliminación de perturbaciones

para alcanzar un desarrollo y un equilibrio sostenido de la economía.

En el mundo, es cada vez más frecuente el diseño y puesta en marcha de

reglas fiscales claras para imponer límites al déficit, al gasto y a la deuda

pública y, además, para que se tengan bien definidas las instancias de

decisión responsables y transparentes. Los resultados han sido notables. En

los aspectos teóricos, sin embargo, falta mucho en el logro de objetivos,

aunque muchos de estos principios están adquiriendo creciente rango legal

e incluso constitucional.


72

En el Perú, se tiene la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal (LPYTF) de

corto tiempo de vigencia. Esta ley aborda el plano nacional y será también

de aplicación a los gobiernos regionales a partir de enero del 2003 siendo

importante, desde ahora, contar con normas claras y precisas para evitar

excesos que puedan generar desequilibrios fiscales que pondrían en “rojo”

las finanzas públicas.

Una administración sana en cuentas fiscales requiere de los siguientes

criterios:

Objetivos. Institucionalizar una gestión fiscal responsable, con énfasis en el

control del gasto y del endeudamiento para:

? Prevenir y evitar déficits fiscales.

? Limitar la deuda pública a niveles de la capacidad económica del país.

? Preservar el patrimonio público.

Ámbito de aplicación. Las Reglas Fiscales se darían en tres niveles:

? Administración gubernamental.

? Gobiernos regionales.

? Gobiernos locales.

En los poderes del Estado:

? Ejecutivo.

? Legislativo.

? Judicial.

Metas fiscales. Las Directivas del Proceso Presupuestario deberán contener:


73

? Metas Fiscales para corto y mediano plazo de ingresos, gastos y deuda

pública.

? Origen y aplicación de los recursos de privatización.

La Ley del Presupuesto del Sector Público debe contener:

? Reserva de Contingencia, la cual debe incluir, además, un porcentaje de

ingresos para riesgos y eventos inesperados.

Mecanismos de corrección de desequilibrios:

? Ejecución presupuestaria y evaluación de ejecución presupuestaria

trimestral.

? En el caso de incumplimiento de las metas del resultado primario se

aplicarán mecanismos de compensación (“Pay as you go”) que deben

estar acompañados del impacto presupuestario-financiero.

Límite máximo para endeudamiento:

? Para la administración gubernamental será fijado por ley, a propuesta

del Poder Ejecutivo.

? Para el gobierno regional será fijado por el consejo regional, a propuesta

del Presidente Regional, según ley nacional.

? Para el gobierno local, será fijado por el consejo de regidores, a

propuesta del Alcalde, según ley nacional.

? En todos los casos las operaciones de crédito no pueden ser mayores que

los gastos de capital (“Regla de Oro”).


74

Reglas al final de cada gestión gubernamental

? Los gastos de personal no podrán incrementarse 180 días antes de la

finalización del mandato de gobierno.

? En el último año del mandato no se podrá efectuar anticipo de ingresos

presupuestarios. Tampoco se podrán efectuar gastos si es que no se

pueden pagar en el mismo ejercicio. (“Dejar la casa arreglada para el

sucesor”).

Regionalización y transferencias

? La regionalización conlleva a una clara definición de las competencias

entre el nivel administración gubernamental, regional y local así como

una estimación rigurosa de los costos necesarios para financiar el

crecimiento y el desarrollo nacional y regional.

? Las transferencias que se diseñen con este propósito deben conciliar

criterios de equidad interregional, eficiencia y esfuerzo fiscal. Para ello,

deben tenerse en cuenta algunas variables como la población-objetivo; el

costo de prestación de los servicios descentralizados; la eficiencia y

eficacia en su prestación; y el nivel del esfuerzo fiscal regional o local. La

experiencia aconseja diseñar mecanismos estrictos de seguimiento y

control del endeudamiento y del uso de las transferencias.

Información estadística

? Uno de los aspectos que tiende a generar problemas en las cuentas

fiscales es la falta de información o su deficiente calidad, o información

diferente sobre el mismo tema por parte de las instituciones (BCR, MEF,

INEI, etc.). Ello afecta no sólo a las partidas específicas sino también a

las cuentas fiscales en general.


75

? Entre los múltiples problemas que se presentan en este campo, conviene

señalar la inadecuada cobertura, consistencia y comparabilidad entre

distintos períodos de las estadísticas disponibles. Otro aspecto es la

tendencia a realizar mediciones de gasto sobre la base de la existencia de

caja, ante la carencia de una adecuada contabilidad en el manejo de la

deuda pública y la ausencia casi total de estimaciones del patrimonio

público (activos, pasivos y patrimonio neto). Estos son aspectos que

afectan la transparencia de las finanzas públicas.

7.2. Transparencia fiscal

“Hacer público todo lo que es público”

Objetivos: Institucionalizar una gestión fiscal transparente a través de la

rendición de cuentas, con la finalidad de:

? Ampliar el acceso de la sociedad a la información sobre las cuentas

públicas.

? Dar un “shock” de transparencia del sector publico: mayor divulgación e

información desagregadas de las cuentas fiscales.

Acciones especificas:

? La administración pública no debe tomar decisiones por los ciudadanos

sino orientarlos para que estos tomen decisiones correctas y realistas.

? Todos los niveles del Estado deben proveer información a la ciudadanía,

a través de los diferentes medios de comunicación y de la INTERNET

(portal) a los ciudadanos de su ámbito geográfico.

? Adoptar políticas para ampliar la base tributaria cualitativamente y

fortalecer los ingresos mediante la lucha contra la evasión y elusión


76

tributaria. Fortalecer la tributación directa así como continuar con los

esfuerzos por simplificar el régimen y la administración tributaria.

? Comprometer a las diversas instancias de gobierno en el uso eficiente de

los recursos, estableciendo mecanismos transparentes de acción pública.

De esta forma se contribuye a afianzar la institucionalidad democrática

como condición básica para que el proceso de regionalización progrese y

tenga éxito.

? Se propone realizar por lo menos dos audiencias públicas anuales para

evaluar la ejecución de las metas físicas, fiscales y la eficacia que tienen

las respectivas instituciones en su ámbito geográfico.

? El Ministerio de Economía y Finanzas debe informar mensualmente a la

ciudadanía sobre la ejecución del gasto en las respectivas regiones.

7.3 Sistema de evaluación y control

El sistema de control, deficiente en el pasado, debe ser superado. Para ello

se recomiendan las siguientes acciones:

? Dar inicio, en el mes de diciembre, a un ciclo de capacitación y

entrenamiento en el uso de los recursos públicos, dirigido a las nuevas

autoridades regionales y locales electas en el proceso electoral de

noviembre.

? El Ministerio de la Presidencia deberá, en el presente año, disponer la

elaboración de PORTALES DE TRANSPARENCIA para cada uno de los

CTARes de las diferentes regiones creadas por Ley y que entrarán en

funcionamiento a partir de enero del 2003. Esto no es un gasto sino una

inversión que servirá de base para que los gobiernos regionales

administren los recursos públicos con transparencia.

? Como parte de la reorganización de la Contraloría General de la República

deberá asignársele mayores recursos, con la finalidad de que cumpla con

acciones de control como son las auditorías en los distintos ámbitos. La


77

Contraloría General de la República deberá modificar la presentación de

su PORTAL DE TRANSPARENCIA considerando tanto al gobierno

nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales — provinciales y

distritales (este último de ser posible)— para facilitar el acceso de la

ciudadanía al control en sus respectivas circunscripciones. Se deberá

incluir, además, el resultado de las auditorías que dicho ente ejecute por

circunscripción.

? La actividad de control debe garantizar la legalidad de la gestión

administrativa. Se debe mejorar el mecanismo por el cual la sociedad civil

organizada pueda solicitar a la Contraloría General de la República que

realice una acción de control dentro del ámbito geográfico que sea

solicitado y que esta institución tenga la obligación de realizarla.

? Con relación al endeudamiento debe tenerse en cuenta que “las

operaciones de crédito que suscriban los gobiernos regionales o locales no

podrá ser mayores al gasto de capital”.

? Definir un sistema de administración de proyectos de inversión que

permita realizar el seguimiento y control desde el proceso de elaboración

del proyecto y de su ejecución hasta la conclusión de la inversión. Existe

total falta de control en la elaboración de expedientes técnicos, estudios

de pre-factibilidad y de factibilidad.

? Realizar controles de eficacia durante y después de la ejecución de los

programas y operaciones, con el fin de verificar si estas son idóneas para

lograr los objetivos predeterminados y posibilitar los ajustes que fuesen

necesarios.


78

RESUMEN EJECUTIVO

Es necesaria la elaboración de una nueva estructura presupuestaria queconcuerde con la concepción de un Estado descentralizado y participativo,concepción que va en sentido contrario al Estado centralista.

El actual proceso de descentralización, parte necesaria de la reforma del Estado, seinicia luego de varias experiencias frustradas, pero ahora en un escenario favorableque es necesario aprovechar. El proceso de descentralización tiene, por parte delCongreso de la República, importantes iniciativas que se orientan en la línea de lareforma del Estado. Entre ellas se pueden mencionar: la Ley de Modernización delEstado; la Reforma Constitucional del Capítulo XIV de Descentralización; la Ley deElecciones Regionales; y la Ley de Bases de la Descentralización.

La elaboración de un presupuesto descentralizado supone que el presupuesto,como herramienta de política económica, muestre cambios sustancialesdeterminados, fundamentalmente, por la presencia de la globalización. Estadetermina el nuevo contenido de la política fiscal que concentra su instrumental enuna ley como la de Prudencia y Transparencia Fiscal.

Entre los temas a destacar en este proceso de descentralización se tiene laaplicación de nuevos mecanismos de participación social, de disciplina y detransparencia en la gestión pública. En ese sentido, se incorporaráprogresivamente a la sociedad civil en la elaboración y gestión del presupuestopúblico. Las experiencias de presupuestos participativos, al nivel local, sustentanla ampliación de este proceso en el ámbito regional, en el que el gobierno nacionalviene empleando modernas tecnologías de información que permiten latransparencia de los presupuestos. Este es el caso del portal del Ministerio deEconomía y Finanzas - MEF.

El diseño del instrumental presupuestario se ha priorizado sobre la base de tresniveles de gobierno — nacional, regional y local— así como por la necesidad dedepurar y armonizar el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales queactualmente responde a una concepción centralista. Ello debe traducirse en unamayor y mejor prestación de servicios públicos y en una mayor responsabilidad ydisciplina fiscal de los gobiernos regionales y locales, los mismos que se hanconcebido bajo un enfoque estratégico de gradualidad.

Una de las características centrales del actual presupuesto del sector público es suelevado grado de centralización, debido a que la base de la organización actual delEstado — heredada de anteriores administraciones— es un modelo sectorial quepor definición y actuación es vertical y centralista. De modo contrario, laestructura del presupuesto debe responder, a una estructura descentralizada delEstado. Por ello, es necesario que las instituciones, organismos, pliegos, programasy proyectos — que actualmente dependen de entidades públicas con sede en lacapital del Perú— deban ser transferidos gradualmente a los gobiernos regionales y


79

locales. En este sentido, se propone el incremento porcentual y progresivo de lospresupuestos municipales y regionales hasta alcanzar estándares internacionalespromedio en países similares.

Los presupuestos deben, asimismo, tener una estructura funcional distinta almanejo centralista actual, comprendiendo categorías que permitan una eficiente yeficaz ejecución presupuestaria. Por ello se propone un presupuesto por programasdescentralizados y subprogramas por actividad, con metas cuantificablesclaramente definidas y, por tanto, evaluables. Los presupuestos regionales ymunicipales deben formularse armonizando criterios técnicos, y en función alimpacto del bienestar social, con la participación de la población en general, con elobjeto de priorizar el gasto.

En tal sentido, se propone un sistema presupuestal participativo promotor deldesarrollo con estructuras territorial, institucional y funcionalmentedescentralizadas, sin duplicidad de programas ni gastos y sustentado en laparticipación ciudadana como base de la legitimidad en las decisiones y accionesde control. Asimismo, se propone un Estado al servicio de los ciudadanos y con laparticipación de ellos, con gobiernos regionales y locales, ministerios einstituciones públicas eficaces y eficientes, capaces de dictar políticas regionales ylocales promotoras, con normas y reglas claras de las actividades sectoriales acoordinar, programar y ejecutar en los proyectos sectoriales y de interés nacional,supervisando la aplicación de las políticas y normas.

Se postula, igualmente, gobiernos regionales eficientes y competentes parapromover, concertar y planificar el desarrollo regional. Los gobiernos locales debentener gestión transparente de los recursos; actuar bajo conceptos modernos deorganización; ser capaces de planificar e impulsar el desarrollo provincial ydistrital, de programar y ejecutar sus proyectos de inversión local; de administrarlos servicios sociales básicos con decisiones, acciones ejecutivas y de vigilanciainstitucional local, basadas en la participación comunitaria institucionalizada.

Se plantea, también, una reforma integral del Estado que implique laracionalización de los organismos públicos mediante la supresión (como el caso delMIPRE) o la fusión (como el caso de los organismos reguladores de serviciospúblicos), asignando a los ministerios del gobierno nacional atribucionesnormativas y de fijación de los grandes lineamientos de política sectorial, dejandola ejecución de manera gradual a las instancias de gobierno regional y municipal.

El proceso de globalización impone el desafío de adecuar el ordenamientoinstitucional, normativo e instrumental. En ese sentido, si bien la modernizacióndel Estado es un proceso dinámico y permanente que incluye al gobierno nacionaly a los gobiernos regionales y locales, estos deben orientarse a brindar más ymejores servicios y ser garantes del bien común, siendo estrictos en el logro deresultados en el acceso a canales de diálogo y participación con la población engeneral.

Un aspecto importante de la administración estatal es el que pasa por la revisiónde la relación Estado-usuario; es decir, un Estado que define ante sí mismo susobligaciones para con los ciudadanos, es muy diferente al Estado que se coloca en


80

el lugar de los ciudadanos y reconoce derechos que pueden ejercer sobreinstituciones públicas. El nuevo contexto requiere del Estado una relaciónprevisora y productiva en materia de desarrollo económico, de provisión deseguridad y de incorporación de la ciudadanía a los procesos públicos. El Estadodebe fortalecer los sectores de educación, salud, justicia, empleo y la lucha frontalcontra la pobreza. Debe tener, asimismo, un efectivo control sobre la calidad y elcosto de los servicios públicos.

Se debe tener, igualmente, un Estado promotor del desarrollo económico y socialatento a las necesidades de la población y capaz de prestar sosteniblementeservicios de calidad. Se necesita una gestión en la función publica donde prime laética y la transparencia y que al mismo tiempo articule en su accionar a diversosactores sociales. Ese Estado debe financiar sus operaciones con un eficaz sistematributario equitativo, fácil de entender y de amplia base para asegurar que todospaguen la parte que les corresponde. En suma el objetivo es un Estado al serviciodel ciudadano.

Desde el punto de vista del presupuesto, la modernización consiste en contar conherramientas e instrumentos de comunicación e información sobre todos losaspectos de los ingresos y gastos públicos. Se debe fortalecer la capacidad degestión de los gobiernos locales, nivel básico de la organización territorial delEstado.

Es necesario, asimismo, modernizar y fortalecer los sistemas nacionales deplanificación, estadística, fiscalización y control que son instrumentosfundamentales de la gestión pública descentralizada.

Las entidades públicas del nivel local, regional o nacional — cualquiera sea sunaturaleza— deben de estar comprendidas según corresponda, dentro del ámbitode cualquiera de los poderes públicos (ejecutivo, legislativo y judicial) salvo lasentidades constitucionalmente autónomas. Con un presupuesto descentralizado,los roles del Estado deberán definirse claramente. Así se tiene:

Gobierno nacional. El Presidente de la República es el que dirige el proceso deldesarrollo nacional. Los ministerios tendrán la función política, normativa,reguladora y supervisora en la aplicación de las correspondientes políticassectoriales en el nivel regional y local. Los OPDs, que cumplen funcioneshorizontales, deben de adecuar sus funciones a las necesidades del Estadodescentralizado.

Gobiernos regionales. Se organizarán en consejos regionales de gobierno,presidencias regionales, consejo de coordinación regional y gerencias regionales. Laorganización interna será sencilla, capaz y desburocratizada. El consejo regional decoordinación — como órgano consultivo— está integrado por el Presidente regional,los Alcaldes provinciales de la circunscripción y por representantes de la sociedadcivil. El ámbito territorial de las regiones son los departamentos. Sin embargo, enel largo plazo, la división política del país debe formarse como expresión de losideales comunes y exigencias de las propias dinámicas económicas regionales.


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Gobiernos locales. Se organizarán en consejos municipales y alcaldías. Lasmunicipalidades serán las instancias básicas vivas de la organización territorial delEstado; asumirán la conducción y gerencia del desarrollo de sus provincias ydistritos, basadas en la adecuación del marco jurídico–institucional y elfortalecimiento de sus programas, presupuestos y gerencias que les permitacaminar junto a sus pueblos y a la formación de sociedades productivas ysolidarias. Será determinante la incorporación organizada de la participacióncomunitaria en las decisiones, en la acción ejecutiva y, fundamentalmente, en lavigilancia de la gestión municipal.

La Ley Nº 27680 — que aprueba la reforma constitucional del Capítulo XIV delTítulo IV sobre descentralización— considera que esta es una forma deorganización democrática y constituye una política permanente de Estado decarácter obligatorio. Su objetivo fundamental es el desarrollo integral del país.Según la norma mencionada, el proceso de descentralización se realiza por etapas,en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuadaasignación de competencias y transferencias de recursos del gobierno nacionalhacia los gobiernos regionales y locales. Este gradual y ordenado proceso dedescentralización influye en el diseño y ejecución del presupuesto, el cual serádescentralizado y participativo.

La conformación de regiones requiere que se integren o fusionen dos o máscircunscripciones departamentales, contiguas o colindantes, por iniciativa yvoluntad de las respectivas poblaciones involucradas. Esta se expresa mediantereferéndum. Las autoridades de los primeros gobiernos regionales — elegidas ennoviembre del 2002— se instalarán y asumirán sus cargos, previo juramento, el 1de enero del 2003. Para ello, su presupuesto deberá estar debidamente integradoen la nueva formulación. A más tardar el 31 de marzo del 2003, los consejostransitorios de administración regional deberán realizar la transferencia de susactivos y pasivos a los respectivos gobiernos regionales. Al 31 de diciembre del2002 deberá estar desactivado el Ministerio de la Presidencia. Con tal fin estedeberá transferir a otras entidades del gobierno nacional, a los consejostransitorios de administración regional y a las municipalidades, los programas yorganismos correspondientes del sector según las competencias.

La transferencia de funciones, programas y organismos del gobierno nacionalhacia los gobiernos regionales y locales también comprende al personal, el acervodocumentario y los recursos presupuestales correspondientes que se encuentrandirectamente vinculados al ejercicio o desarrollo de las funciones o serviciostransferidos.

El presupuesto público — instrumento de gestión económica del corto plazo— tieneque estar vinculado a un plan estratégico de mediano y largo plazo, pues contiene oprevé compromisos que van más allá de un ejercicio anual en cuanto a objetivos ymetas de desarrollo. Si se trata de planes estratégicos se considera comoplanificación por objetivos priorizados y resultados alcanzables en función de losrecursos que estarán disponibles para ser concretados. El presupuesto, asíconcebido, será un instrumento eficaz de promoción del desarrollo — a través de lossectores productivos, la inversión en servicios económicos y el bienestar general dela población— mediante una lucha sostenida contra la pobreza y el desempleo.


82

Los objetivos y metas globales del sector público y de cada uno de los pliegos queconforman el Presupuesto General de la República deben estar orientados altraslado progresivo de las funciones de gestión y recursos financieros, a fin dehacerlos coherentes con los lineamientos de la Constitución Política, las leyesvigentes, los planes de desarrollo (nacional, regional y local) y las orientaciones depolítica de gobierno. En cuanto a las variables e indicadores, la formulación demetas estará en función al logro del bienestar social, garantizando el principio delequilibrio fiscal. Las variables y los indicadores de evaluación presupuestal debenreflejar los resultados reales de las metas. La asignación presupuestal se otorgarápor resultados de gestión y no por antecedente histórico o de tendencia.

Es importante dinamizar las economías regionales e integrarlas al procesoeconómico nacional, sobre la base de un apoyo sostenido a los corredoreseconómicos, microcuencas sustentables y el fortalecimiento de ciudadesintermedias. Se debe fortalecer y capitalizar la economía rural de subsistencia eintegrarla a la dinámica económica regional y al proceso económico nacional.

Se requiere, igualmente fortalecer las capacidades y potencialidades humanas,locales y regionales, para que administren con autonomía y eficiencia el desarrolloe integración de sus regiones, provincias y distritos Hay que enfrentar la pobrezabasándose en el trabajo descentralizado del Estado, la cooperación de todos y laparticipación comunitaria de los propios beneficiarios. Se debe institucionalizar laparticipación ciudadana en las decisiones, gestión y vigilancia del desarrollo local,recuperando con ello la dignidad ciudadana y la identidad cultural de los pueblos.

El Estado se organizará territorialmente en tres niveles de gobierno. Laorganización territorial del Presupuesto tendrá la misma estructura. Las unidadesbásicas de asignación presupuestaria serán las entidades de administracióngubernamental, las instituciones autónomas, los gobiernos regionales y lasmunicipalidades provinciales y distritales.

La nueva estructura institucional del presupuesto será VOLUMEN-PLIEGO-UNIDAD EJECUTORA. El planteamiento requerirá de un desarrollo más amplio yanalítico.

Las funciones sectoriales permanentes del Estado, en el ámbito de laadministración gubernamental, deben ser competencia propia de los ministerios.No deben de existir pliegos presupuestarios descentralizados a cargo de funcionesde naturaleza sectorial con sede en Lima. Los pliegos, cuyas funciones sean denaturaleza horizontal, dependerán funcionalmente del Presidente del Consejo deMinistros. Cada pliego presupuestario tendrá tantas unidades ejecutoras como lacomplejidad funcional sectorial o territorial lo exija. No deben abrirse unidadesejecutoras por razones de orden administrativo.

Se propone la siguiente estructura: PLIEGO-PROGRAMA-ACTIVIDAD-TAREA(PPAT) para la administración del presupuesto de funcionamiento y PLIEGO-PROGRAMA-PROYECTO-OBRA (PPPO) para la ejecución de proyectos deinversión.


83

La prioridad de la inversión pública dentro de un Presupuesto Descentralizado yParticipativo es fundamental para lograr el desarrollo nacional. Las inmensasposibilidades no explotadas se deben básicamente a que el Estado no ha cumplidocon la obligación de brindar infraestructura adecuada que permita que las regionesdel país salgan de su condición de extrema pobreza. Si el Perú quiere convertirseen un país competitivo dentro de la economía globalizada debe priorizar susinversiones a fin de convertir al país en exportador neto de productos con alto valoragregado.

En el contexto del Presupuesto Descentralizado y Participativo el programa deinversión pública deberá contener la evaluación física y financiera de los proyectosde inversión que realiza el gobierno en todos sus niveles; descentralizando ademásel Banco de Proyectos de Inversión Pública. Las variables y los indicadores de laejecución y evaluación de los proyectos de inversión deben reflejar los resultadosreales de las metas y, como se ha señalado, la asignación presupuestal seráotorgada por resultados de gestión y no por antecedente histórico.

Es necesario garantizar el financiamiento necesario para realizar las transferenciasde atribuciones y funciones hacia las instituciones regionales y locales, pues ello esvital para asegurar el equilibrio fiscal en las finanzas del sector publico. El procesode transferencias exige la racionalización de atribuciones y recursos haciagobiernos regionales y municipalidades. Por lo tanto, deben crearse las condicionesadecuadas en términos de apoyo institucional, de administración financiera y decoordinación intergubernamental, tanto para la asignación de recursos como parala estabilización macroeconomía.

En el campo de la descentralización tributaria, los resultados dependen de lacapacidad de los gobiernos para asegurar una efectiva coordinaciónintergubernamental que permita conjugar armónica e integralmente un adecuadoreparto de atribuciones y responsabilidades, ingresos y gastos entre las instanciasdel gobierno, los que, a su vez, sean consistentes con el equilibrio macroeconómico.

La descentralización fiscal deberá ser progresiva y secuencial. Se basará en laexistencia de tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, a los que se lestransferirá, inicialmente, capacitación para la gestión, para luego transferirlecapacidad de gasto y de recaudación. La Ley Orgánica de Bases de laDescentralización, considera las etapas de su aplicación.

Es necesario reconocer la necesidad de un enfoque integral que incorpore laperspectiva macro, meso, micro y territorial del proceso, y reconozca lasoportunidades y riesgos de la descentralización fiscal.

Un proceso de descentralización fiscal exige una adecuada asignación deatribuciones y formas de financiamiento que otorgue mayor responsabilidad fiscala las instancias regionales y locales. Sin duda, el mayor reto es el fortalecimientode los ingresos propios provenientes de los principales impuestos locales. Podríanejecutarse las siguientes acciones:


84

? Diseñar estrategias para privilegiar los procesos de recaudación descentralizaday conceder prioridad a aquellos que consoliden objetivos.

? Estructura tributaria adecuada para los gobiernos territoriales.? Aplicación de un sistema intergubernamental de transferencias.? Sistema de Control y Seguimiento del Gasto Publico al nivel regional en

términos de resultado, eficiencia y equidad.

Es necesario diseñar sistemas de transferencia intergubernamental que propicienun adecuado equilibrio entre los criterios de eficiencia y de equidad en ladistribución de los recursos. La estructura debe ser simple y transparente eincentivar una gestión financiera eficiente y de mayor equidad regional. La falta dereconocimiento de la heterogeneidad territorial y la definición de estrategiasuniformes e igualitarias — sin considerar las características propias potenciales ylas condiciones sociales, políticas, económicas, culturales y ambientales— generaninflexibilidades e ineficiencias en la transferencia y asignación de recursos.

El financiamiento del desarrollo territorial es uno de los aspectos más importantesde la descentralización que en el momento actual requiere de estrategias activaspara garantizar la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de suspropios asuntos. Esta autonomía sólo se logra en la medida que gobiernosregionales y municipios potencien sus recursos propios y minimicen sudependencia de los recursos del gobierno central. En ese sentido, se deberáimpulsar el desarrollo del fortalecimiento del desarrollo territorial cuyo objetivoprincipal es avanzar en el diseño y consolidación de una estructura sana yequilibrada, acorde con las necesidades de financiamiento de todos y cada uno delos niveles de gobierno.

Es necesario que exista un adecuado sistema de información que haga posible elseguimiento, control y evaluación de los recursos en el ámbito regional, entérminos de resultados, eficiencia y equidad; asimismo, mecanismosinstitucionales que permitan la revisión y el ajuste de transferencias en función delas prioridades gubernamentales y del contexto macroeconómico.

Es necesario el diseño de un sistema tributario descentralizado, el mismo que debecompatibilizarse con criterios de distribución de tributos contemplando losesfuerzos fiscales y, por ende, los incentivos para un mayor acceso en montos oadministración de tributos. La reciente modificación constitucional que reforma elcapítulo de descentralización es clara respecto a los bienes y rentas tanto de losgobiernos regionales como locales. Según la Ley Orgánica de Base deDescentralización, para los gobiernos regionales se tendrá el Fondo deCompensación Regional (FONCOR) que se constituye, inicialmente, con los montospresupuestales asignados a los diferentes sectores y organismos públicos, para laejecución de proyectos de inversión de nivel o alcance regional; también con el 25%de los recursos obtenidos de las privatizaciones de los activos y acciones delEstado al nivel nacional y por el 50% de los ingresos por concesiones deinfraestructura y servicios públicos en el ámbito regional.


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El FONCOR se distribuye proporcionalmente entre todos los gobiernos regionalescon criterios de equidad y compensación; se consideran factores de pobreza,necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza, población e indicadores dedesempeño en la ejecución de inversiones. Los recursos provenientes del FONCORserán utilizados para financiar o cofinanciar proyectos y obras de inversión eninfraestructura, servicios y desarrollo productivo; en áreas de educación, salud,vías, electrificación y saneamiento básico, en el ámbito de cada región, depreferencia en los territorios indígenas amazónicos y andinos. El Ministerio deEconomía y Finanzas aprueba los índices de distribución del FONCOR, previendola transferencia de los recursos en la forma y plazos establecidos, bajoresponsabilidad.

Respecto a los tributos locales, la principal característica es la escasa capacidadtributaria que se atribuye a la poca capacidad técnica municipal para ladeterminación de sus beneficios diferenciales, y a la mínima capacidadcontributiva. Es importante destacar que las bases y tasas de impuestos localesson determinadas actualmente por el gobierno central. Ello les asigna escasaautonomía. Las posibilidades reales de captación de los ingresos — una vez que elmunicipio determina las tarifas, tributos o impuestos en su jurisdicción—dependen de la capacidad instalada que posean para determinar el número decontribuyentes, los sistemas para emitir las correspondientes facturas y, sobretodo, la viabilidad de hacer efectivo el cobro. Se sabe que los gobiernos localesdejan de percibir los ingresos que les corresponden por no haber desarrollado talescapacidades. En ellas se impone el lema según el cual, no es que la población seamala pagadora sino que los municipios son malos cobradores. Por ello se plantea lamodernización y simplificación de tributos locales; la potenciación de los ingresospropios; y la innovación para la captación de capitales para inversiones locales yregionales de largo plazo (concesiones).

Es necesario, hacer una clasificación por categorías tanto de los gobiernosregionales como de los municipios, para determinar el grado de endeudamiento.Este será determinado por indicadores de solvencia, liquidez, eficiencia, basegravable, niveles de pobreza etc., con el fin de diferenciar la autoridad responsabledel gasto, la autoridad fiscal, la autoridad para solicitar créditos, los requisitospara la presentación de informes o la elegibilidad para contar con apoyo técnico.Simultáneamente, se deberán fijar estándares para ascender a otras categorías.Los detalles del problema y la solución adecuada, normalmente son diferentesentre las regiones y municipios.

Por lo dicho, debe existir una ley que regule el endeudamiento público y losregímenes de su contratación en los distintos niveles de gobierno, con topes fijadospor el Congreso de la República. Tal regulación debe contemplar su registro y laobligación de presentar presupuestos plurianuales donde se contemple el servicio,madurez y concentración de la deuda, estableciendo topes rígidos sobre losingresos corrientes, el ahorro corriente y el “stock”.

En el esfuerzo de búsqueda de alternativas para el desarrollo social y económico deregiones, provincias y distritos, el trabajo solidario y participativo aparece como unaporte valioso, pues permitió al Perú antiguo construir una sociedad justa solidaria


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e integrada. El rigor en la disciplina, la equidad económica y la enraizadaconciencia comunitaria de los antecesores hicieron del Perú una sociedad grande,avanzada en el planeamiento de su economía, de su vialidad y de su agriculturaalimentaria. Dichos principios son hoy los instrumentos heredados más valiososque el Perú preserva para activar programas de desarrollo en provincias y pueblos,sobre la base de las energías colectivas.

El planeamiento del desarrollo, fundamentalmente rural, debe surgir de lainiciativa y consenso de los propios pueblos; de una cuidadosa priorización de susinversiones; de una adecuada promoción y administración del aporte local quedebe estar exenta de la manipulación política que desnaturaliza todo objetivo dedesarrollo; y de gerencias eficientes en todos los niveles de la gestión.

La participación de la población organizada es básica para garantizar el éxito delpresupuesto descentralizado. Por ello, dentro de las reformas básicas que seplantearán en la norma legal del presupuesto para el ejercicio fiscal del año 2003están la institucionalización del sistema de gestión participativo del presupuesto,cuya generalización permitirá elevar sustancialmente la productividad de lainversión en las tareas del desarrollo, basadas en las propias energías colectivas.

El Sistema Nacional de Desarrollo Social Participativo es una forma deplaneamiento de desarrollo social de cobertura nacional, que aparece como unanecesidad central en la estrategia global de implementación del presupuestodescentralizado y participativo a partir del 2003. Los gobiernos regionales y locales,utilizando este sistema, centralizarán las políticas de lucha contra la pobreza conestrategias de gestión que consisten en compartir la gestión del desarrollo socialcon los propios beneficiarios, con los municipios provinciales y distritales y con lasfuerzas vivas cooperantes.

El nivel local será la instancia básica inicial de la concertación y gestiónparticipativa del presupuesto. Por ello, se fortalecerán las capacidades ypotencialidades humanas locales para que sean eficientes gestoras del desarrollolocal y buenas administradoras de los servicios sociales básicos. Este proceso demodernización tendrá lugar bajo una visión diferente al modelo de organizaciónburocrática actual, pues los componentes más importantes serán la participacióncolectiva de sus comunidades, el aporte de sus instituciones y el propiopresupuesto. En necesario, en consecuencia, perseverar para que en el largo plazolos pueblos del interior del país sean capaces de resolver localmente sus asuntoscomunes internos y sus demandas básicas de desarrollo, eliminándose así lasmendicantes gestiones en la capital y en las administraciones intermedias delEstado.

Es necesario que el Presupuesto Nacional Descentralizado y Participativo sea laherramienta gerencial estratégica de asignación de recursos, mediante lamodernización del sistema de información y de metodología de formulaciónpresupuestal a fin de lograr un Presupuesto por resultados, garantía de una eficazgestión del Estado.

Todo recurso público debe tener instrumentos de evaluación así como también unainstitución responsable e identificada. También se debe determinar si la evaluación


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es ex ante o ex post. La evaluación de los programas tiene dos grandes campos: laevaluación de programas sociales y los proyectos de inversión y las evaluaciones deimpacto. El primero tiene como principios básicos la eficiencia, independencia,transparencia técnica y oportuna; la segunda, la evaluación de impacto, utilizaráinstrumentos y métodos rigurosos de recolección y análisis de informaciónintegrando la evaluación de los resultados de los programas, (beneficios a corto,mediano y largo plazo) con la evaluación de eficiencia y economía en el uso de losrecursos y también con los aspectos relativos a la gestión de los procesos internosde los programas.Se propone la incorporación de indicadores y metas de desempeño al proceso deformulación presupuestaria. Ello es indispensable para enriquecer el debate en elCongreso de la República en la fase de aprobación. En algunos países existenconvenios entre el Ministerio de Economía y el Congreso de la República para laevaluación de programas gubernamentales. Mediante ella se incorpora laevaluación ex post de programas públicos. A través de indicadores de desempeñose proporciona información cuantitativa del resultado en la entrega de un productogenerado por una institución. Dicha entrega, comparada con periodos anteriorespermite evaluar el desempeño en productos similares.

Los indicadores deben cubrir los aspectos significativos de la gestión, privilegiandolos principales objetivos de la organización. La cantidad de indicadores escogidostécnicamente no debe exceder la capacidad de análisis de los usuarios. Lacontinuidad de esa línea de trabajo, entendiéndola como un proceso, permitirá enlos próximos años contar con más y mejores indicadores. Ello enriquecerá elcompromiso y la evaluación del desempeño de las instituciones, contribuyendo a latransparencia y a una mejor calidad del gasto público.

Al nivel mundial existe cada vez mayor consenso sobre la importancia de lasostenibilidad de las finanzas públicas, para garantizar el desarrollo económico ysocial. Mantener el actual equilibrio fiscal no sólo requiere decisión política sinotambién el uso instrumentos eficaces. Son, pues, necesarias normas claras yprecisas que garanticen la eliminación de perturbaciones para alcanzar undesarrollo y un equilibrio sostenido de la economía.

La transparencia fiscal supone “hacer público todo lo que es público”. El objetivo esinstitucionalizar una gestión fiscal transparente, a través de la rendición decuentas, con la finalidad de ampliar el acceso de la sociedad a la información sobrelas cuentas públicas y dar un “shock” de transparencia del sector público: mayordivulgación e información desagregadas de las cuentas fiscales.

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