Hacienda pública española Año: 1995 Número: 132

Estrategias de creación de empleo y competitividad : salarios, contratación laboral y políticas activas en España (1976-1994) / Alvaro Espina Montero

7-34

Aspectos económicos y fiscales de la Administración Única / Xoaquín Alvarez Corbacho

35-48

Privatización y política financiera del sector público / Javier Bilbao Ubillos

49-61

Independencia de los bancos centrales y política monetaria : una síntesis / Antonio Erias Rey

63-79

Los efectos redistributivos regionales de las prestaciones económicas contributivas de la Seguridad Social / Antonio Losa Carmona, José García Solanes

81-102

Distancia entre funciones impositivas / Luis José Imedio Olmedo

103-112

Impuestos, deuda pública, neutralidad y altruismo intergeneracional / Miguel Angel López García

113-132

Algunas consideraciones sobre el uso de datos microeconómicos en el análisis de la demanda : El caso de la Encuesta Continua de Presupuestos Familiares / Angel López Nicolás

133-141

La reforma pendiente : La hacienda municipal en la crisis de la Restauración: el fracaso de la Ley de Supresión del Impuesto de Consumos / Miguel Angel Martorell Linares

143-152

Análisis redistributivo del IVA : Incidencia de los tipos impositivos / Rafaela Mayo Moreno

153-189

El problema de la asignación impositiva en Brasil : fines, medios y limitaciones / Charles E. MacLure

191-211

La economía básica de las pensiones de jubilación / Rafael Muñoz de Bustillo Llorente, Fernando Esteve Mora

213-223

Qué hacer en los conflictos fiscales : Un análisis económico de las Propuestas de Actas de Conformidad / Santos Pastor Prieto

225-244

Racionalidad económica y derecho presupuestario / Francisco Javier Salinas Sánchez

245-252

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Madrid, febrero 1995

1.- Texto íntegro de la ponencia del mismo título presentada al VII Simposi sobre l'Economia Catalana i la Unió Europea. Barcelona, 22 de febrero de 1995. Agradezco los comentarios de Samuel Bentolila y Juanjo Dolado a una versión anterior de algunos fragmentos de este trabajo -publicados en el artículo “Una evaluación de la dinámica de la negociación salarial en españa (1976-1994): del intercambiopolítico a la cooperación”- en el n1 25-26 de la Revista de Economía y Sociología del Trabajo (monográfico sobre El coste del factor trabajo), así como las sugerencias de un evaluador anónimo.

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EEENNN EESSSPPPAAAÑÑÑAAA (((111999777666---111999999444))) EÁlvaro Espina

INTRODUCCIÓN Este artículo consta de tres partes con dos epígrafes en cada una de ellas. En la primera parte se analiza el impacto de la segmentación del mercado de trabajo sobre la sensibilidad de los salarios ante el desempleo. En la segunda parte se describe el proceso de negociación de salarios en España entre 1976 y 1994 y se analizan las perspectivas futuras del sistema de negociación colectiva. En la tercera parte se estudia la problemática de las políticas activas de empleo y se relacionan con las estrategias de desarrollo local. La curva de Phillips 2, que describía de manera bastante adecuada la relación entre el crecimiento del desempleo y el de los salarios antes de las crisis de los años setenta, dejó desde entonces de ser aplicable a la realidad económica europea, y muy especialmente a la española, ya que entre los períodos 1975-79 y 1985-90 la reducción de un punto porcentual de inflación requirió en España la elevación en 1,17 puntos de la tasa de desempleo. La relación entre las tasas de variación del desempleo y de los precios en España es comparable a la belga y tan sólo se ha visto superada por la alemana. En cambio, el resto de Europa se encuentra muy por debajo, mientras que en Norteamérica y Japón la relación es prácticamente inapreciable, lo que indica que fuera de Europa el estabilizador de Phillips sigue funcionando razonablemente bien (Andrés, 1994, pág. 86). En el primer epígrafe de la primera parte hago un balance del estado de las investigaciones acerca de las causas de la insensibilidad de los salarios ante la situación de

2.- El modelo de A.W.H. Phillips es un diagrama que relaciona las variaciones del desempleo con el crecimiento de los salarios monetarios. Su aplicación al análisis de las economías occidentales de la postguerra permitió hablar de un mecanismo de estabilización automática de la inflación y recomendar políticas de moderación salarial para alcanzar el pleno empleo. Phillips nunca propugnó políticas de desempleo elevado para controlar la inflación, aunque durante los setenta se tergiversara el uso de su modelo (Leeson, 1994). Una “curva de Philips aumentada”, interpretada como el conjunto de restricciones desde el lado de la oferta de la economía, y una estimación indirecta de sus parámetros en España, puede verse en Dolado-Jimeno (1995).

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desempleo elevado. Para explicar esta aparente falta de sensibilidad, la literatura económica reciente ha apelado a lo que podríamos denominar el “egoísmo de los veteranos”, cuyo aislamiento respecto a los recién llegados al mercado de trabajo se habría visto agudizado en España a causa de la profunda segmentación introducida en el marco legal de contratación laboral por la reforma de 1984. En mi opinión, un pronunciamiento concluyente en esta materia exige esperar a conocer el peso que la hipótesis de los denominados “salarios de eficiencia” pueda haber desempeñado en el comportamiento salarial de nuestras empresas. Si, como creo, la verosimilitud de esta hipótesis resultase elevada, la explicación del alto desempleo español tendría que complementarse con factores de más largo plazo que los usualmente empleados, apelando al carácter acumulativo del proceso de desarrollo económico. En el segundo epígrafe se formula una propuesta en relación a la política de flexibilidad laboral que se ha venido siguiendo en España. La reforma laboral de 1994 ha supuesto un paso adelante en la estrategia normativa que se inició con la reforma de 1984. Tal estrategia consistió en flexibilizar primero las nuevas contrataciones, impulsando con ello la creación de empleo durante la etapa de expansión. La estrategia preveía que, en una segunda fase, se impulsaría la integración del nuevo empleo en las plantillas permanentes de las empresas, para lo cual resultaría imprescindible flexibilizar previamente la normativa general aplicable a los procesos de regulación de empleo. Una vez transcurrido un año de su entrada en vigor, es conveniente realizar una evaluación del impacto de la legislación adoptada en 1994 sobre el comportamiento de las empresas en materia de contratación laboral. En el caso de que la nueva normativa no se haya traducido en un rápido crecimiento de la proporción de trabajadores fijos en las plantillas -como parece deducirse de la EPA del cuarto trimestre de 1994- sería recomendable adoptar medidas más intensas para fomentar la conversión de contratos temporales en contratos indefinidos. La mejor forma de hacerlo podría ser dictar una ley de estabilización del empleo temporal, estableciendo fuertes incentivos para las empresas que conviertan en indefinidos los contratos temporales vigentes. Una medida de esta naturaleza, para ser efectiva, debería fijar plazos relativamente breves de tiempo para acogerse a ella, coincidiendo con la nueva etapa de expansión del empleo recién iniciada. A cambio de renunciar a la mayor flexibilidad que ofrece la contratación temporal en el presente, la contrapartida ofrecida a las empresas que se acogiesen a esta medida debería consistir en permitirles disponer de un margen superior para los ajustes de su plantilla, en caso de que concurran en el futuro las circunstancias objetivas a las que se refiere la Ley, sin precisar de autorización administrativa previa ni de acudir al complejo procedimiento del artículo 51. Este margen de mayor flexibilidad debería modularse en razón del volumen de contratos temporales convertidos en indefinidos por cada empresa. Las implicaciones del proceso de integración europea para el sistema de fijación de salarios en España se analizan en la segunda parte del artículo. En un primer epígrafe describo el proceso de negociación y fijación de salarios durante el período 1976-1994 y las restricciones que han pesado sobre el mismo, diferenciando dos etapas: la desarrollada durante los años setenta y

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primera mitad de los ochenta -en la que el problema de eficiencia económica a afrontar era fundamentalmente interior, y consistía en detener la espiral inflacionista y la carrera de precios-salarios-, y la segunda -desarrollada durante los años noventa- durante la cual el primer plano de las restricciones pasó a ser ocupado por el problema exterior, como consecuencia de la integración de España en un mercado económico y monetario común, en el que la competitividad del país depende tanto de la convergencia real como nominal de todas las variables. En realidad, la integración económica es parcialmente deseable porque obliga a los agentes a comportarse de manera juiciosa en relación a la inflación (Danthine y Hunt, 1994), pero al mismo tiempo una estrategia de lucha contra la inflación -voluntariamente asumida por los agentes sociales-, es necesaria para que el proceso de integración arroje resultados ventajosos. Este razonamiento circular expresa sencillamente la idea de que la entrada en un mundo de precios estables o de inflación reducida resulta buena per se, fundamentalmente porque en los países con inflación baja las fluctuaciones en la demanda agregada nominal tienen amplios efectos sobre la producción y el empleo (la curva de Phillips es plana a corto plazo), mientras que en los países con alta inflación las fluctuaciones de la demanda tan sólo se reflejan en los precios (la curva es vertical) (Ball, Mankiw y Romer, 1988). Esta mayor volatilidad de la inflación suele traducirse en elevadas tasas de interés real. El problema es que para que el proceso de corrección de esta dinámica tenga éxito debe ser asumido por los agentes que fijan los precios y los salarios en la economía. En este primer epígrafe se llega a la conclusión de que la deseable política de desinflación competitiva -equiparable a la realizada en Francia durante el pasado decenio- requiere adoptar, como punto de referencia para la revisión periódica de los salarios en la negociación colectiva, un índice de precios que refleje la evolución del sector exterior de la economía. Si esta estrategia se hubiese adoptado a partir de 1989, el dualismo de la inflación habría podido combatirse con ciertas perspectivas de éxito sin afectar negativamente a la evolución de los salarios reales -acompañándola, naturalmente, de una política fuerte de defensa de la competencia-, lo que hubiera evitado las consecuencias especialmente perjudiciales que esa dualidad ha tenido para la industria, para la competitividad exterior y para el empleo. En el segundo epígrafe se evalúa, desde el punto de vista institucional, el sistema español de negociación salarial durante la etapa 1978-94, para ensayar una prognosis sobre su comportamiento más probable en el futuro, a la vista de los estudios comparativos más recientes acerca de la relación entre la eficiencia económica y el grado de centralización o descentralización de la negociación colectiva, en contextos de progresiva integración económica y monetaria. Según tales estudios, la curva que relaciona grado de centralización y nivel de desempleo en la OCDE tiene forma de joroba, con niveles mínimos de desempleo en los dos extremos y máximos en la zona de centralización media (Calmfors y Driffill, 1988). Esta experiencia desaconseja seguir intentando practicar en España una política de rentas centralizada mientras no exista un amplio consenso social de cooperación en la erradicación de la dualidad de la inflación.

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Tal erradicación exige que la negociación salarial en el sector servicios se desarrolle bajo esquemas completamente descentralizados, estableciendo controles salariales especiales sobre las empresas que disfrutan de posición oligopolista y reciben ayudas públicas o están sometidas a autorización de precios o tarifas, mientras no surtan efecto las medidas de privatización o de fortalecimiento de la competencia, cuya ausencia ha venido permitiendo a este sector transmitir su ineficiencia al resto del sistema productivo. En la tercera parte del artículo se analizan, en un primer epígrafe, las políticas activas de empleo, que son aquellas que tratan de mejorar la empleabilidad de los desempleados, para lo que se necesita la máxima colaboración de los que se encuentran en esa situación. La actitud de los desempleados en orden a aceptar nuevos empleos está fuertemente relacionada con el sistema de protección del desempleo. Para catalizar cambios de actitud en el comportamiento de los perceptores de prestaciones de desempleo, en muchos países ha sido necesario reducir la duración de los períodos máximos del sistema de protección. Esta reforma se ha realizado en España entre 1992 y 1994. La finalidad de este tipo de reformas es limitar el efecto de los fuertes salarios de reserva sobre la prolongación de la situación de desempleo, lo que se complementa asociando firmemente la percepción del seguro de desempleo con la búsqueda activa de empleo y con la participación del desempleado en los programas de adaptación, orientación y reinserción profesional. En otros casos se subvenciona el salario de los perceptores de prestaciones de desempleo cuando son contratados por las empresas. En un reciente estudio para la OCDE, Lars Calmfors (1994) distingue tres vertientes principales en este tipo de políticas: a) las de intermediación laboral, para hacer más eficiente el proceso de casación entre puestos vacantes y personas en busca de empleo; b) las de cualificación profesional para el mercado de trabajo, y, c) las de creación directa de empleo, ya sea en el propio sector público, ya mediante la subsidiación para la creación de empleo en el sector privado. En general, la evolución de las políticas activas de empleo europeas ha ido en la dirección de concentrar los esfuerzos de reinserción sobre la primera etapa del desempleo (Bean, 1994), que es cuando el trabajador desempleado cuenta con mayores probabilidades y oportunidades de recolocación, sin perjuicio -naturalmente- de mantener otros programas dirigidos a ayudar a los desempleados de larga duración, reforzando los incentivos y las desgravaciones fiscales y de cotizaciones sociales para su contratación. Esa es la orientación de la política que se recomienda para España. En el segundo epígrafe de esta última parte se relacionan las políticas activas de empleo con las estrategias de desarrollo local. La escasez de resultados en la política de lucha contra el desempleo durante la última década explica que haya decaído la confianza de los servicios de empleo en la utilidad de la función imprescindible que prestan. Es conveniente recuperar esa confianza y propiciar la vuelta de los servicios públicos de empleo -en concurrencia con los nuevos servicios privados- al desempeño de sus funciones clásicas, perfectamente compatibles

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con la nueva orientación de las políticas de competitividad, que están cada vez más dirigidas hacia la mejora del “entorno empresarial”. De ahí que la reorientación de las actividades de los servicios y de las políticas de empleo esté tratando de maximizar la complementariedad de sus programas con los esfuerzos de dinamización del desarrollo local. En este esfuerzo, los servicios de empleo deben desempeñar un papel activo y dinámico, pero asumiendo funciones de acompañamiento y cediendo el liderazgo a las instituciones capaces de garantizar el aprovechamiento de las oportunidades de empleo local, englobando la política de empleo en un esfuerzo cooperativo para mejorar la eficiencia en la utilización de los recursos locales y la competitividad de las empresas. Ésta es la mejor práctica que se está decantando, tanto en Europa como en Norteamérica, tras el cambio experimentado al otro lado del Atlántico estos últimos años hacia una política más beligerante en el ámbito microeconómico (Osterman-Batt, 1993; Kochan-Osterman, 1994, capítulo 81).

1.- LA RELACIÓN SALARIOS-DESEMPLEO Y LA SEGMENTACIÓN DEL MERCADO DE TRABAJO

La mayoría de los modelos de análisis del mercado de trabajo disponibles hasta hace unos años suponían que el nivel del desempleo afectaba negativamente al crecimiento de los salarios reales. Sin embargo, la evidencia empírica reciente muestra que esta relación dista mucho de ser directa y permanente a lo largo del tiempo, e incluso puede hablarse de una cierta insensibilidad de los salarios respecto al desempleo. Para el caso español, Carles (1994) ha medido en términos comparativos el grado de rigidez real de los salarios en el sector industrial español a través de la respuesta a corto plazo de los salarios nominales respecto al aumento del desempleo entre 1975 y 1992. En este período, un crecimiento del desempleo industrial del 1% significó una disminución del crecimiento de los salarios nominales en un 0'16%, lo que casi duplica la sensibilidad registrada en el caso de Francia. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que el indicador de desempleo utilizado por Carles es la tasa parcial de desempleo industrial, que excluye a los parados que buscan su primer empleo. A largo plazo, en cambio, la respuesta francesa ha sido muy superior a la española (con coeficientes de 2'44 y 1'45, respectivamente), aunque la velocidad española del ajuste hasta alcanzar una solución de largo plazo es de un 11% por trimestre, muy superior a la francesa (un 3,6%), de modo que, en nuestro caso, la sensibilidad a largo plazo de los salarios respecto al desempleo, expresada en términos de velocidad de respuesta de los salarios frente a los choques de precios -y viceversa- y de eliminación de las rigideces nominales, sería de algo más de dieciocho meses. Una sensibilidad relativa salarios nominales/precios tan elevada es en parte consecuencia natural del muy superior nivel de la inflación en España al comienzo del período. Puede decirse, pues, que la evidencia empírica ratifica la hipótesis que postula una escasa sensibilidad de los salarios reales españoles frente al desempleo. Con carácter general, tal

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insensibilidad ha intentado explicarse como efecto de las barreras existentes para la entrada y la salida en el mercado de trabajo. Una barreras que -según estos modelos de análisis- configurarían mercados de trabajo duales, con un centro estable y una periferia flexible, habiendo crecido esta última considerablemente durante los años ochenta. Como se supone que la negociación salarial está controlada fundamentalmente por los trabajadores pertenecientes al núcleo duro del mercado (los fijos), y que los ajustes del empleo se llevan a cabo principalmente en la periferia del mismo (los temporales), la conclusión a la que se llega es que los negociadores se encuentran a salvo de las crisis del empleo, razón por la que perciben muy escasamente la probabilidad de quedar desempleados, con lo que se debilita mucho el impacto del desempleo sobre los salarios.

1.1.- EL MODELO INSIDERS/OUTSIDERS Y LOS SALARIOS DE EFICIENCIA

Para analizar este fenómeno, conocido como el “efecto insider”, se dispone de un modelo analítico, propuesto por Lindbeck y Snower (1986), que ha resultado escasamente explicativo en los países nórdicos, tiene un peso intermedio en Alemania y el Reino Unido y arroja los mejores resultados cuando se aplica a los casos de Japón y Estados Unidos (Bean, 1994, pág. 607). En esta última situación se encontraría también España (Bentolila y Dolado, 1994), lo que resultaría relativamente singular y sería imputable a las características excepcionales de nuestra regulación sobre despidos, ya que en términos generales se considera que los costes del despido no bastan para explicar las diferencias en los niveles de desempleo de los países europeos, como pone de manifiesto el caso de Gran Bretaña, que, siendo el país que cuenta con menores costes de despido, no registra un comportamiento mejor que el de la media del continente en materia de desempleo. El caso español -en el que el desempleo registra el peor comportamiento- resulta también excepcional cuando se mide el escaso efecto de freno ejercido por el desempleo sobre el crecimiento de los salarios (Elmeskow y MacFarlan, 1993, pág. 80), lo que se atribuye también en buena medida al “efecto insider”, cuyo peso explicativo resultaría aquí, según esta interpretación, mucho más apreciable que en el resto de Europa. Sin embargo, ésta no es la única explicación posible: en el modelo de negociación de salarios diseñado por McDonald y Solow (1981), cuando existen violentas fluctuaciones en el mercado de productos, tanto las empresas como los sindicatos pueden estar interesados en mantener los salarios estables a lo largo del ciclo económico y dejar a las empresas decidir el nivel de empleo más adecuado en cada momento, con lo que disminuye el riesgo para la empresa y -en el caso de dualismo en el mercado de trabajo interno- también para los trabajadores estables, que son los más propensos a sindicarse. La mayor volatilidad de los mercados durante el último decenio habría aconsejado a muchas empresas adoptar esta estrategia. En realidad, esta fue la senda implícitamente elegida para la reforma laboral de 1984, ya que, bajo las reglas entonces vigentes -que limitaban fuertemente el despido- para que el modelo pudiese funcionar se necesitaba un mercado complementario -spot- que permitiese a las empresas disponer de un margen flexible para el ajuste del empleo. Paradójicamente, sin embargo, eso no

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implica que la reforma de 1994, al simplificar los procedimientos de despido, vaya a tener consecuencias sustanciales sobre la evolución de los salarios, puesto que la teoría de los contratos implícitos (Azariadis, 1979; Quarterly, 1983) ofrece un considerable número de buenas razones para que las empresas prefieran en muchos casos contratos a largo plazo con salarios estables y niveles de empleo y de utilización de la capacidad fluctuantes, antes que un mercado spot con niveles de empleo y de actividad más estables y con salarios y precios fluctuando violentamente para vaciar en cada momento el mercado de trabajo y los mercados de productos. Otras explicaciones de aquella insensibilidad se agrupan bajo la denominación genérica de modelos de salario-eficiencia, según los cuales el esfuerzo desarrollado por cada trabajador depende del salario real que percibe (Stiglitz, 1976), por lo que si las empresas dejasen que fuese el mercado quien fijase los salarios se resentirían sus resultados. Una variante de esta hipótesis hace depender la eficiencia en el trabajo de la experiencia en el puesto, en cuyo caso las empresas actúan racionalmente cuando pagan salarios más altos que los exigidos por el mercado para reducir la rotación laboral (Stiglitz, 1974). Además, este modelo se ha visto enriquecido con fundamentaciones sociológicas, según las cuales el esfuerzo del trabajador depende de las normas de trabajo vigentes en su grupo profesional (Akerlof, 1982), lo que aconseja a la empresa pagar salarios que incluyan una prima/regalo por encima del mínimo requerido, tratando con ello de elevar las normas del grupo y el esfuerzo/tipo de la contraprestación de sus trabajadores (Akerlof, 1984). Por todo ello, una relación causal entre segmentación contractual e insensibilidad de los salarios frente al desempleo tan firme como la postulada por los modelos insiders-outsiders no puede explicar de manera completamente satisfactoria el caso español, al menos mientras no contemos con una evaluación del impacto de los llamados “salarios de eficiencia” sobre el comportamiento salarial de las empresas. Una explicación del alto nivel de desempleo basada exclusivamente en el “efecto insider” sólo se sostendría si se demostrase la existencia de una total segmentación del mercado de trabajo en dos compartimentos completamente estancos. La realidad, sin embargo, es que los salarios de los “insiders” son habitualmente considerados por los recién llegados como el “salario equitativo o justo” y que es muy difícil para las empresas evitar el contagio entre los dos grupos de empleados sin provocar una pérdida de esfuerzo y eficacia por parte de los discriminados, de la que suelen derivarse graves pérdidas de rentabilidad, que vendrían a añadirse a las causadas por la sangría de recursos humanos cualificados y a la pérdida de experiencia derivadas de un elevado nivel de rotación. Este último fenómeno parece haberse producido en España, como consecuencia de las estrategias adoptadas por las empresas para aprovechar el tipo de flexibilidad del mercado de trabajo que se hizo posible con la reforma legal de los ochenta (Andrés, García y Jiménez, 1989). Esa es la razón de que las empresas que atraviesan crisis financieras no suelan ajustar sus plantillas reduciendo simplemente el empleo temporal, sino que prescinden también de los trabajadores fijos (Requejo, 1994), de modo que éstos no se ven tan protegidos de la reestructuración como postula el modelo “insiders-outsiders”. El mayor impacto del marco regulatorio que estuvo vigente entre 1984 y 1994 debe de haber afectado, en cambio, al

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florecimiento de una serie de actividades económicas, prácticamente inexistentes a comienzos de la década, que se caracterizan por la utilización intensiva de trabajo temporal y en las que la mayor parte del empleo es al mismo tiempo insider y temporal. Por desgracia, las relaciones entre segmentación del mercado de trabajo y segmentación del mercado de productos -en un contexto de creciente volatilidad de estos últimos- todavía no han sido analizadas en el caso español, por lo que poco se puede afirmar al respecto. Parece, pues, que los modelos mixtos, que consideran conjuntamente el “efecto insider” y el “efecto eficiencia/equidad” resultan mucho más plausibles que los modelos en que toda la explicación gravita sobre una sola causa (Fehr y Kirchsteiger, 1994). Ese es el caso en USA (Gibbons y Katz, 1992) y en el Reino Unido (Konings y Walsh, 1994), países en los que la práctica inexistencia de regulación heterónoma sobre el despido permite aislar el “efecto insider”, asociarlo al poder de negociación de los sindicatos y localizarlo en las empresas sindicalizadas, que son minoritarias, ya que la tasa de sindicación en EE UU no alcanza al 12% del sector privado (Kochan-Osterman, 1994) ni existen allí convenios colectivos de eficacia general. Estas empresas sirven como grupo de control, para analizar su comportamiento salarial en términos comparativos con el de las restantes empresas. En uno y otro caso se ha rechazado reiteradamente la hipótesis de que las diferencias de salarios interempresas puedan ser explicadas totalmente sin apelar al “factor eficiencia”, lo que significa que tales diferencias se deben en parte a la utilización del salario como mecanismo de incentivación, que tiene su reflejo en el mejor o peor comportamiento competitivo de la empresa en el mercado. En cambio, en algunos de los análisis realizados en España para verificar el peso del efecto insider, se toma como indicador del poder de los trabajadores veteranos el grado de indiciación de los salarios en relación a la productividad sectorial (Draper, 1993), lo que implicaría un cierto razonamiento circular en el caso de que fuese en los sectores fuertemente indiciados -que son los que registran productividades más elevadas- en donde se estuviese produciendo un fuerte impacto del salario de eficiencia, cosa que resulta consistente con las implicaciones de estos modelos. En realidad, cualquier explicación de los salarios que no se base estrictamente en la competencia, pero que resulte consistente con la maximización de beneficios de la empresa, contiene algún elemento de salario-eficiencia (Krueger y Summers (1988). En ese sentido, la relación misma entre salarios/regalo -con el significado que le da Akerlof (1986) a esta expresión- y la reducción de la rotación, a la que antes me refería, podría contemplarse como una forma de distribución de la renta entre empresa e “insiders”, y -en ausencia de experimentos con grupos de control- atribuirse al “hostigamiento” sindical (Lindbeck-Snower 1988), en lugar de analizarse como una forma de salario-eficiencia. De contemplarse las cosas desde esa perspectiva, tales prácticas tenderían a producirse con mayor frecuencia en las industrias con alto valor añadido por empleado (Lindbeck y Snower, 1986). Pero esta sería una modalidad “tautológica” de los salarios de eficiencia y no es a ella a la que me estoy refiriendo, sino a los modelos más “puros” en los que el reparto de rentas no se lleva a cabo modo obligato, como

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efecto de la presión sindical, sino por causa de su eficacia intrínseca, lo que implica un cierto grado de cooperación y de búsqueda de “beneficios recíprocos”. Por el momento -a la luz de la escasa y controvertida evidencia disponible, que cuenta ya con ciertos argumentos en favor del salario de eficiencia (Andrés-García, 1991)- yo no estoy de acuerdo en interpretar el funcionamiento del mercado de trabajo español de una forma tan maniquea como la que está implícita en el modelo insiders-outsiders, por la que el dualismo existente en el mercado de trabajo conduciría a las empresas a comportarse con los insiders siguiendo el modelo tautológico de la eficiencia, en el que ésta no funcionaría al modo de la zanahoria necesaria para obtener mejor rendimiento y colaboración, sino como efecto del hostigamiento sindical y del miedo empresarial a las represalias laborales. El reverso de la moneda se aplicaría a los trabajadores temporales-outsiders, con quienes las empresas utilizarían exclusivamente la amenaza del desempleo como recurso disciplinario (Shapiro-Stiglitz, 1984), a modo de palo. De esta manera, por lo que se refiere a los insiders, la prima del salario por encima del de mercado variaría en relación directa con el poder de negociación sindical y con la protección de los trabajadores fijos frente al despido. Mientras tanto, en el mercado de los outsiders el principal determinante del salario sería el coste oportunidad del trabajo -denominado salario de reserva-, básicamente determinado por el nivel y la duración de la protección del desempleo. Esta explicación no es del todo consistente con la existencia de convenios colectivos de eficacia general. No parece, tampoco que la evidencia disponible sea suficiente para relacionar nivel de protección y tasa de desempleo, aunque el primero puede incidir en la persistencia de elevadas tasas de paro (Bean, 1994, págs. 591-594).Cuando éste es elevado y la demanda de trabajo está racionada, como sucede en España, la relación es todavía más débil (Andrés, 1994, pág. 76). Es posible, en mi opinión, echando mano de la misma evidencia utilizada para verificar el modelo insiders-outsiders llegar a conclusiones bien distintas a la hora de interpretar el funcionamiento de nuestro mercado de trabajo: ni el recurso disciplinario resulta suficiente -con carácter general, en la mayoría de actividades- para suscitar la cooperación de los trabajadores temporales, ni las ventajas de que disfrutan los veteranos tienen que ser siempre interpretadas como fruto de la amenaza. Es lógico que con un contingente superior de trabajadores temporales la responsabilidad y la necesidad de cooperación de los veteranos aumente también, aunque no sea más que para organizar el trabajo y transmitir su experiencia, lo que implica apelar a la idea de salario/eficiencia en su versión cooperativa, y no simplemente combativa, y da pie a una versión algo más altruista de las relaciones en el lugar de trabajo (Rotenberg, 1994). De hecho, incluso haciendo grandes esfuerzos interpretativos con el significado de los datos y la especificación de su modelo, Bentolila y Dolado sólo obtienen un coeficiente insider del 0'11 para España, lo que no permite establecer un fuerte nexo entre insiders y trabajo temporal, ya que ese coeficiente -no siendo despreciable- se compara con un 0'33 para Japón, un 0'21 para Francia, un 0'16 para Alemania y Dinamarca y un 0'15 para el Reino Unido. Tan sólo Suecia tendría un coeficiente inferior al español (0'04), lo que se debe a una negociación colectiva

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completamente centralizada. Y todo ello teniendo en cuenta que la muestra utilizada para España (que son las empresas de la Central de Balances) sólo representa a las grandes empresas, con negociación mucho más descentralizada que las pequeñas. Una muestra significativa para todas las empresas nos acercaría al coeficiente sueco, en el que el efecto insider es inapreciable. Por no mencionar el hecho de que el “coeficiente outsider” (estimado en 0'89 3) -que explica que el aumento en un 1% de la proporción de trabajadores temporales se traduzca en una caída del 0'64% en los salarios medios, frente a un aumento de un tercio de punto en los salarios de los fijos-, no tiene porqué ser explicado tampoco exclusivamente en términos de relaciones de poder, dada la menor experiencia y rendimiento que se produce con el cambio de composición de las plantillas: de hecho, Jimeno y Toharia (1993, B) han observado que los salarios de los trabajadores temporales son un 10% inferiores a los de los trabajadores fijos y que un aumento de un uno por ciento en la proporción del empleo temporal de una rama productiva conduce a una desaceleración del crecimiento de la productividad media del trabajo del 0'9 por ciento en la misma (Jimeno y Toharia, 1993, A). En cambio, Hernando y Vallés (1992, A) no encuentran evidencia de que el fenómeno influya negativamente sobre la productividad total de los factores en las empresas (lo que indicaría que a un trabajo menos costoso se estaría respondiendo con una menor ratio capital/trabajo), y sí observan relación entre productividad total, eficiencia y cuotas de mercado de las empresas. Además, cualquiera que sea la respuesta empírica que se dé en el futuro a estos interrogantes, de los análisis económicos más rigurosos con que contamos actualmente se desprende que los costes excepcionalmente elevados y los obstáculos que ha venido poniendo la legislación española frente a los despidos no permitirían explicar la aparición de fuertes tasas de desempleo, sino tan sólo la persistencia (o la histéresis, si utilizamos la terminología aplicable a los estados físicos) de elevadas tasas de desempleo a lo largo del tiempo (CEPR, 1994). Esto coincide con la explicación dada por Blanchard y Summers (1987) quienes, con carácter general, imputan a los insiders el superior grado de persistencia del desempleo en Europa respecto a la situación en las restantes áreas 4. Sin embargo, para explicar la aparición de tasas elevadas de desempleo en España habría que apelar más bien a la combinación de los salarios de eficiencia con el “efecto insider” y con una serie de factores estructurales de más largo alcance, como el elevado peso de la agricultura en el empleo agregado total existente al comienzo de la etapa de rápidos cambios de los años setenta, y/o el bajo nivel de modernización económica previamente alcanzado, reflejado en la reducida tasa de salarización. Estos factores encuentran su explicación en el carácter acumulativo

3.- Asociado a la variable "salario agregado de la economía", que sólo tiene variabilidad temporal y no individual. Frente a ello, el coeficiente insiders, al estar asociado a la variable "ventas por empleado" -con variabilidad temporal e individual- es naturalmente más grande. La comparación entre ambos puede inducir a error, aunque no la comparación del coeficiente insiders para países con situaciones laborales bien tipificadas, como se hace en el párrafo anterior.

4.- Para una síntesis reciente en castellano de los llamados "modelos de persistencia", vid. Andrés (1993).

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del proceso de desarrollo económico, y tienen que ver, probablemente, con la escasez de capital y las restricciones de oferta bajo las que han funcionado la mitad de las empresas españolas entre 1986 y 1991 (Jimeno, Andrés, Taguas, 1994, pág. 128); (vid. también el Apéndice a este artículo). No puede olvidarse a este respecto que el principal factor de excepcionalidad del caso español consiste precisamente en que, encontrándose en situación de late-commer, el país se ha visto implicado en una dinámica de rápida integración en el sistema económico europeo, con la obligada liberalización que ello supuso. La respuesta española a este reto ha consistido en la incorporación acelerada de las pautas sectoriales de comportamiento prevalecientes en el área, -que se encuentran sesgadas hacia las actividades intensivas en empleos de alta cualificación- lo que explica también las diferencias entre el caso español y el portugués (Marimón y Zilibotti, 1994), y contradice la idea de Blanchard y Jimeno (1994) y de Dolado-Jimeno (1995), ya que en uno y otro caso se contempla la evolución diferencial del desempleo en ambos países, constatando sólo la similitud de los stocks pero no la diferencia de modelos de integración. Frente a ello la explicación de Marimón-Zibilotti es la que encaja más rotundamente con la incorporación de la hipótesis de los “salarios de eficiencia”, y también con el interés por una rápida integración en la UEM, en orden a poner al país en posición ventajosa para la captación de capital.

1.2.- LA FLEXIBILIDAD LABORAL: NECESIDAD DE UNA POLÍTICA FUERTE DE ESTABILIZACIÓN DEL EMPLEO.

La mayor o menor verosimilitud del modelo insiders-outsiders para explicar el comportamiento de los salarios españoles no afecta en absoluto a la necesidad de completar la política de flexibilidad del mercado de trabajo. Antes al contrario, esta flexibilidad viene impuesta por el mismo tipo de restricciones, debidas a la globalización de la economía, que aconsejan una mayor funcionalidad del sistema de negociación salarial y que se analizan en la segunda parte. Por su parte, la política de reducción de la segmentación del mercado de trabajo viene aconsejada fundamentalmente por imperativos de eficiencia en el funcionamiento de las empresas, mucho más que por el impacto que pueda tener sobre la dinámica de las relaciones de poder en su interior. El marco institucional de la contratación laboral surgido de la reforma de 1984 había sido concebido como un estadio transitorio en el proceso de liberalización de nuestra normativa laboral. Durante esta etapa se permitió a las empresas disfrutar de facultades extraordinariamente favorables en materia de flexibilidad contractual, eliminando todo requisito de causalidad para utilizar los contratos temporales, con vistas a maximizar su capacidad de creación de empleo durante la etapa de expansión que se avecinaba. Estas facultades extraordinarias trataban de compensar la excesiva rigidez de nuestra normativa laboral en lo que se refiere a la protección

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contra el despido de los contratos de trabajo ordinarios, que son los de carácter indefinido. El período máximo permitido para los nuevos contratos temporales fue de tres años, lo que dejaba espacio para evaluar el impacto de la reforma y plantear nuevas medidas. La alternativa a esta estrategia de reforma en dos fases habría sido la de acometer directamente la ampliación de las facultades empresariales para realizar ajustes de plantillas, modificando directamente los artículos 15 y 51 del Estatuto de los trabajadores. Pero la nueva legalidad laboral sólo contaba en aquella época con cuatro años de vigencia y, además, había sido aprobada con el apoyo de las organizaciones empresariales y de la UGT, por lo que no parecía adecuado proceder a una reforma tan temprana -de un Estatuto que aún se encontraba en fase de rodaje- sin contar con la opinión de los interlocutores sociales que habían avalado la legislación anterior. Sólo pudo alcanzarse un difícil consenso para el primer paso de una estrategia de reforma en dos fases, la segunda de las cuales hubo que dejarla sin definición. Todo ello quedó plasmado en el Acuerdo Económico y Social (AES), mediante la frase del artículo 17 -que resultó crucial para suscribir el texto final, tras una entrevista de J. M. Cuevas y N. Redondo con Felipe González- según la cual el Gobierno declaraba su “manifiesta voluntad de adaptar y armonizar la legislación interna española, en materia laboral, al acervo comunitario, del que forma parte la Directiva de 17 de febrero de 1975, y a las normas habituales de los Estados Miembros de la Comunidad Europea en esta materia.” A efectos de impulsar esta segunda reforma, el propio AES creó una Comisión sobre Legislación Laboral, con el encargo de elaborar en el plazo de seis meses un informe y las correspondientes propuestas. Pero sobre este asunto no llegó a alcanzarse el consenso, de modo que la iniciativa volvió a manos del Gobierno. A la vista del fracaso de la Comisión creada por el AES, para preparar la nueva reforma el Ministerio de Trabajo había encargado un estudio a tres expertos laborales, con el fin de evaluar las restricciones a las facultades de disposición de los empresarios españoles, en comparación con las de sus competidores europeos. Los resultados del dictamen eran concluyentes y aconsejaban una amplia reforma de la legalidad contractual, flexibilizando los contratos de trabajo ordinarios (Duran, Montoya, Sala, 1987, págs 290-91). Sobre la necesidad genérica de esta reforma, pero limitándose a recomendar modificaciones específicas en las diferentes modalidades de contratación temporal, se manifestó el grupo de economistas independientes a los que el Ministerio pidió en 1990 una evaluación de los efectos de la contratación temporal. En este estudio se señalaba, además, que los indicadores de “persistencia” del desempleo, que habían venido descendiendo a fuerte ritmo entre 1985 y 1988, experimentaron un fuerte repunte en 1989 (Segura, Duran, Toharia, Bentolila, 1991, pág. 169), coincidiendo precisamente con el vencimiento de la primera oleada de los contratos temporales de 1985. El Gobierno convocó a mediados de 1988 una nueva ronda de negociaciones con los interlocutores sociales para presentar sus propuestas de modificación de la legalidad y la política de empleo vigente hasta entonces, consciente de que, sin completar la estrategia iniciada en 1984, los contratos temporales suscritos a partir de mediados de 1985 -cuyos plazos máximos vencían

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a partir del otoño de 1988- iban a encontrar graves dificultades para consolidarse como empleos estables, dado que las empresas venían manifestando una preferencia por mantener la “reserva de flexibilidad laboral”, representada por el stock de empleo temporal, frente a la alternativa de renunciar a ella a cambio de internalizar la inversión en recursos humanos y en experiencia realizada con los trabajadores contratados temporalmente al amparo de la nueva legalidad (MTSS, 1987, págs. 221 y ss.). La huelga general de diciembre de 1988 manifestó el profundo rechazo que la nueva reforma provocaba entre los trabajadores españoles. En el transcurso de las negociaciones que se desarrollaron antes y después de la huelga hubo abundantes ocasiones para recoger testimonios del clima de crispación que la reforma suscitaba, no sólo entre los sindicatos, cuya reacción era más o menos previsible (vid. Espina, 1990, págs. 403-431), sino también en amplias capas de la sociedad y en la mayoría de los medios de opinión, para quienes la iniciativa de la reforma laboral era la mejor prueba de la “arrogancia” con la que los socialistas conducían el Gobierno (Espina, 1989). Tras las elecciones del otoño de 1989 se trató de reconducir el diálogo social para adecuar las pautas de negociación salarial españolas al nuevo contexto del mercado único y de integración de la peseta en el SME, y para corregir la situación de fuerte segmentación del mercado de trabajo. Lo primero resultaba crucial en orden a mejorar la competitividad de las empresas. La reforma laboral era importante para facilitar un aterrizaje suave de la economía, evidentemente recalentada, en ausencia de la cual el fuerte peso de la contratación temporal (que ya suponía más de un tercio de los empleos existentes) habría de tener previsiblemente un efecto violentamente procíclico, facilitando el ajuste de plantillas durante la recesión y disparando el déficit público por causa del fuerte crecimiento de los gastos de desempleo (Espina, 1992 A, págs. 160-62 y 247 y ss.). Ninguno de los dos objetivos se lograron antes de la inflexión cíclica de 1992, lo que impidió alcanzar un crecimiento autosostenido del empleo y aprovechar la etapa de expansión económica para mejorar la posición competitiva española de cara al mercado interior. Todo ello explica parcialmente la pérdida de confianza empresarial -interior y exterior- registrada durante el último bienio y el hecho de que la recesión que acabamos de atravesar haya sido la más profunda de nuestra economía en los últimos veinte años, ya que los desequilibrios acumulados anteriormente han requerido llevar a cabo un ajuste de carácter más estructural que estrictamente coyuntural. En lo que se refiere al sistema de contratación laboral, la reforma legislativa de 1994 ha consistido básicamente en la introducción del contrato de aprendizaje y del contrato a tiempo parcial, en la autorización de las agencias privadas de colocación y de las empresas de empleo temporal, y en dar un paso adelante en la estrategia diseñada en 1984: se han restringido las facultades de contratación temporal -limitando esta figura a su definición causal tradicional al lanzamiento de nuevas actividades y a su utilización como medida de fomento del empleo para colectivos desaventajados-, y, al mismo tiempo, se han liberalizado las circunstancias de

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terminación del contrato ordinario de trabajo, admitiéndose por primera vez en nuestra legislación las circunstancias asociadas a las facultades organizativas -cuyo ejercicio corresponde al empresario- como causa legítima para el despido, tanto individual como colectivo. Este último se define como la rescisión de un porcentaje máximo de la plantilla (un 10 % para las empresas con plantillas inferiores a 300 trabajadores) durante un trimestre, por debajo de cuyos límites no es necesaria la autorización previa de la Administración laboral. Con carácter general, la reforma de 1994 debería permitir un funcionamiento razonablemente flexible de las empresas a condición de que: a) Su aplicación respete la voluntad del legislador, claramente manifestada a lo largo del proceso de aprobación por las Cortes. Si la jurisprudencia se decantase en una dirección restrictiva convendría modificar la redacción del artículo para hacerlo más preciso. b) Que las empresas adopten estrategias anticipativas de recursos humanos y de planificación de efectivos. Subsiste, sin embargo, el problema de la fuerte segmentación existente actualmente en el mercado de trabajo, consecuencia de que durante los últimos diez años la única forma legalmente admisible para lograr flexibilidad por parte de las empresas consistió -con mayor intensidad, pero en la misma línea seguida por otros países europeos con regulaciones laborales rígidas (Bentolila-Dolado, 1994, gráfico 1)- en la utilización de la contratación temporal, que ha alcanzado un peso superior a la tercera parte del empleo total. Para evitar los efectos nocivos sobre el empleo de la terminación de estos contratos, la reforma de 1994 (Disposición adicional primera de la Ley 10/1994, de 19 de mayo) permitió prorrogar por dieciocho meses los contratos temporales que expirasen durante el año. Sin esta medida habría sido seguramente inevitable que muchos de estos trabajadores pasasen a engrosar las cifras de desempleo, en un año durante el que la reactivación apenas había arrancado. Pero el problema se plantea ahora con carácter mas general y, en mi opinión, debería ser objeto de una solución global, en caso de que como consecuencia de la aplicación de la reforma laboral de 1994, no se esté produciendo un movimiento espontáneo de estabilización del empleo temporal como parecen indicar los datos de la EPA, según los cuales durante 1994 desaparecieron 110.000 contratos indefinidos y aumentaron de nuevo en 193.000 los contratos temporales. En ausencia de una evolución favorable del empleo indefinido en esta primera etapa de recuperación económica, para cerrar el ciclo de la reforma abierto en 1984 podría dictarse una ley de estabilización del empleo temporal que facultase a las empresas -durante un plazo limitado de tiempo- a convertir en indefinidos los contratos temporales que se encuentren en vigor con anterioridad a la aprobación de la misma (o a una fecha anterior, para evitar comportamientos estratégicos). Para que la medida tuviera efecto, debería sopesarse cuidadosamente el tipo de incentivos o contrapartidas otorgados a las empresas que se acogiesen al programa. Los incentivos

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económicos para la conversión, que se vienen aplicando desde 1984, han variado en intensidad a lo largo del tiempo (MTSS, 1989). En una primera etapa se ofrecieron desgravaciones del 50 % de la cuota empresarial a la Seguridad social por circunstancias comunes, durante toda la duración de los contratos indefinidos que se suscribiesen como consecuencia de la conversión. Pese al elevadísimo nivel de incentivación y al gran coste de la medida, sus resultados fueron modestos (390.000 conversiones en tres años), por lo que se decidió reservar tal incentivo para trabajadores minusválidos y mayores de 45 años parados de larga duración, transformándola en los restantes casos en una subvención fija, que posteriormente se destinó exclusivamente a la conversión en indefinidos de los contratos en prácticas y de aprendizaje. En general, la experiencia de una década indica que los incentivos económicos no bastan para compensar a las empresas por la renuncia, implícita en la conversión, a disponer de un mayor margen de flexibilidad. Por esta razón, un programa que persiguiera conseguir un cambio efectivo en los niveles de segmentación contractual actualmente alcanzados debería utilizar incentivos relacionados con la propia flexibilidad laboral futura en el interior de las empresas que se acogieran a él. Una forma de hacerlo podría consistir en elevar para estas empresas los límites máximos, a los que se refiere el artículo 51.1 del Estatuto de los Trabajadores, en el número de extinciones de contratos de trabajo por período de tiempo computables para la consideración de un despido como colectivo. De esta manera, las empresas participantes en este programa extraordinario verían ampliadas las facultades empresariales para realizar ajustes de plantilla en el futuro -en caso de que se presente tal necesidad- mediante los mecanismos previstos en el artículo 53 del Estatuto de los Trabajadores, que regula la extinción del contrato de trabajo por causas objetivas (artículo 52.C). Así pues, como contrapartida a renunciar a la mayor flexibilidad de plantillas que ofrece la contratación temporal, estas empresas dispondrían de un margen superior para los ajustes futuros de su plantilla, cuando se presenten las circunstancias objetivas a las que se refiere la Ley, sin acudir al complejo procedimiento del artículo 51 ni precisar de autorización administrativa previa. Tal margen mayor de flexibilidad debería modularse, en razón del volumen de contratos temporales convertidos en indefinidos, hasta alcanzar el nivel máximo admitido por la normativa europea sobre despidos colectivos.

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2.- LA INTEGRACIÓN EUROPEA Y LA NEGOCIACIÓN SALARIAL EN ESPAÑA: CENTRALIZACIÓN VERSUS DESCENTRALIZACIÓN, EN PERSPECTIVA COMPARADA.

En el proceso real de la negociación colectiva, los nexos entre desempleo y salarios a los que se refieren los modelos analíticos mencionados en la primera parte sólo aparecen explícitamente en los casos en que el contexto negociador desborda el marco de fijación de salarios e incorpora contrapartidas gubernamentales de política económica susceptibles -en opinión de los agentes- de corregir la situación de desempleo. Cuando no es ese el caso y la negociación versa estrictamente sobre los salarios, las únicas variables admitidas en la mesa de negociación suelen ser los precios y la productividad (junto a los sistemas de organización del trabajo que la hacen posible). En España, la interacción entre la negociación salarial y las estrategias de lucha contra el desempleo se estableció a través de una serie de procesos de intercambio político -a los que se denominó “concertación social”- que tuvieron lugar entre 1977 y 1986. Durante esta larga etapa se practicaron en España políticas de rentas y de empleo consensuadas, que sirvieron para encuadrar la negociación colectiva, hacerla compatible con la política antiinflacionista, acordar las líneas básicas de la legislación laboral e iniciar el proceso de su reforma. El clima de colaboración entre interlocutores sociales y Gobierno que había acompañado a esta larga etapa quebró con la huelga general de 1988. En 1989 se convocaron de nuevo las mesas de negociación, tratando de desencadenar una nueva etapa de concertación social para adaptar el sistema español de relaciones industriales al Mercado Único y acompañar al proceso de convergencia. Con excepción de los acuerdos del primer semestre de 1990, cuyo único sentido era servir de desencadenante de la nueva oleada de concertación, no se llegó a nada positivo y el proceso abortó. Esta quiebra del principio de diálogo tripartito no sólo tuvo consecuencias graves para el sistema de negociación salarial, sino que impidió también llevar a cabo por consenso la segunda etapa de la reforma laboral, a la que ya me he referido. En ausencia de una negociación salarial responsable y de una reforma legal adoptada en el tiempo oportuno, los dos millones de empleos temporales creados al calor de la misma no iban a tener ocasión de consolidarse. En este epígrafe analizaré en primer lugar la dinámica de la negociación salarial en España entre 1976 y 1994, y en segundo lugar haré una prognosis sobre sus perspectivas futuras, a la luz de la experiencia comparada.

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2.1.- EL PROCESO DE FIJACION DE SALARIOS EN ESPAÑA (1976-1994). Como ponen de manifiesto los gráficos I y II, durante el período 1976-79, en el que los ritmos de la inflación y los salarios nominales alcanzaron sus máximos históricos en términos macroeconómicos en España 5, es cuando se activó el mecanismo de retroacción negativa desempleo-salarios al que me referí en la primera parte del artículo. Entre mediados del año 1976 y finales de 1979 el desempleo pasó de un 4,5% a un 9,5%, y la espiral inflacionista se detuvo -a través de los Pactos de la Moncloa- rompiendo con la práctica tradicional de adoptar la inflación alcanzada en el año anterior como referencia para la negociación salarial del año en curso. De este modo, el año 1978 fue el primero en que los salarios nominales anuales se fijaron de acuerdo con las previsiones de inflación, lo que se reflejó en la inflexión que experimentaron durante 1978 todos los indicadores nominales (gráfico II), que se prolongó durante 1979, en este caso mediante la regulación de los salarios por el Gobierno a través del Decreto-Ley 49/78. Insertar aquí GRÁFICO I y GRÁFICO II (Archivo: REMASAL3.WK4)

Tal inflexión afectó tan sólo a las rentas nominales, ya que los salarios reales se mantuvieron creciendo durante todo el trienio por encima de la productividad, no contribuyendo al proceso de ajuste ni a detener el crecimiento del desempleo. Fue el AMI el instrumento negociador utilizado para hacerlo, lo que se llevó a cabo condicionando las mejoras retributivas reales a las mejoras de productividad efectivamente alcanzadas y previamente medidas. Con ello se optaba abiertamente por un modelo de salario de eficiencia y se trataba de romper la inercia de mejoras retributivas generales imputadas a los crecimientos de la productividad observados a nivel macroeconómico durante períodos anteriores. Además, durante la vigencia de los dos AMIS y del ANE se renunció, de facto, a la mejora de los salarios reales, como ponen de manifiesto los dos gráficos, ya que durante el trienio 1979-82 se produjo prácticamente una congelación de los salarios reales, pese al hecho de que la productividad continuó creciendo por encima del 3%. Sin embargo, el proceso de ajuste no sólo no había terminado, sino que el desempleo casi volvió a duplicarse durante el trienio, alcanzando la cifra del 17,3% a finales de 1982, lo que explica que el trienio siguiente (1983-85) presentase un perfil muy parecido al anterior, prosiguiendo la desaceleración de todos los indicadores nominales y la moderación de los salarios reales, y experimentándose un fuerte repunte de la productividad, que forzó aún más la caída de

5.- Los datos primarios provienen de la Contabilidad Nacional y de la EPA. La productividad corresponde al cociente entre el PIB (a precios constantes) y la población ocupada. Los salarios nominales corresponden al cociente entre la Remuneración de los asalariados (a precios corrientes) y la población asalariada. Los Costes laborales unitarios (CLU) corresponden a la ratio entre salarios nominales y productividad por persona. Para el cálculo de los salarios reales se ha utilizado como deflactor el del consumo privado.

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los CLU. Con ello se completó el proceso de ajuste y -tras la reforma del marco legal de la contratación temporal de 1984, que actuó como detonante- la economía inició un sexenio de expansión, que arrastraría enseguida al empleo, aunque el crecimiento de este último tardaría aún algún tiempo en dejar sentir sus efectos sobre la tasa de desempleo, dado el carácter procíclico de la evolución de la tasa de actividad. Entre 1985 y 1991, el proceso de negociación se desarrolló en un contexto de rápido crecimiento económico pero de lento descenso del desempleo, que había alcanzado una tasa del 21,5% y se redujo tan sólo en cinco puntos. Durante el mismo, la ecuación de salarios recuperó sus parámetros convencionales, aunque el ciclo de la productividad y el lento crecimiento de los salarios reales durante el sexenio anterior dejaron sentir sus efectos, adaptándose la una al crecimiento previo de los otros y creciendo ambos durante todo el período a tasas anuales del 1'2%, mientras la inflación se estabilizaba en torno al 6'5% anual. Esto último parece haberse debido a la estabilidad alcanzada durante esos años por la tasa de ocupación de la capacidad productiva a un nivel elevado, ya que en el caso español desde mediados de los años ochenta la reducción del paro ha presionado sobre la utilización de la capacidad y provocado inflación, fenómeno que puede imputarse a la escasez de capital y/o a la sustitución de trabajo por capital (Andrés, 1994, págs. 90 y ss.). En un contexto europeo en el que el fenómeno del desempleo apenas se encontraba relacionado con la escasez de capital durante los años ochenta (Drèze-Bean, 1990), el comportamiento español resulta anómalo, lo que pone de manifiesto el peso de nuestra condición de late-commer. Una condición que significa que el crecimiento de la productividad del trabajo actual se encuentra relacionado con el de los salarios reales de la etapa anterior, que son los que orientaron las decisiones sobre la intensidad relativa de capital de las inversiones adoptadas entonces y que maduran ahora. Dadas las restricciones de capital y el ritmo del crecimiento del producto, la intensidad relativa de capital influye directamente sobre la capacidad de creación de empleo de la economía y sobre la tasa de desempleo (vid. Apéndice). Este comportamiento diferencial de España con respecto al de la CE y de EE UU, puede observarse en el gráfico III, del que se infiere que, manteniendo la pendiente de la curva de Okun que se registró durante la expansión de 1985-1989, el nivel de desempleo correspondiente al máximo histórico de utilización de la capacidad -alcanzado en 1977- es del 15% 6. El gráfico pone de manifiesto también que durante los últimos quince años las tasas de paro correspondientes a la plena utilización de la capacidad efectiva habrían aumentado en un tercio en EE UU, se habrían duplicado en el conjunto de la CE, pero se habrían multiplicado por una cifra entre 3 y 3'5 en España, lo que en mi opinión está relacionado con la intensidad de la

6.- Las gráficas que relacionan diferentes indicadores de la utilización de la capacidad y la tasa de desempleo (curvas de Okun) en las distintas áreas, que se recogen en el gráfico III, provienen de Elmeskov-MacFarlan (1993), págs. 67-71. La gráfica española es elaboración propia; los últimos máximos en la utilización de la capacidad, registrados en 1988-89, se corresponden con máximos en el porcentaje de respuestas según las cuales el principal factor limitativo de la producción es la insuficiencia de equipo instalado (8'3 y 6'3 % respectivamente).

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restricción de capital con la que ha operado cada economía, en una etapa que ha presenciado, además, un proceso apreciable de achatarramiento del stock de capital existente -debido al rápido proceso de cambio técnico-, que ha erosionado más a las economías con menores stocks iniciales y con inferior capacidad de ahorro y/o de captación de capital 7. Insertar aquí GRÁFICO III Finalmente, durante el trienio 1991-1994 la crisis, la recesión y el rápido crecimiento de la tasa de desempleo -que ha vuelto a ascender en ocho puntos- han desencadenado de nuevo el proceso de ajuste, bajo la forma de un fuerte repunte cíclico de la productividad. Ésta ha crecido nuevamente a una tasa del 3%, consecuencia de una rápida y violenta destrucción de empleo, al mismo tiempo que se registraba un espectacular descenso en el uso de la capacidad instalada, mostrando con ello el amplio abanico de fórmulas organizativas que se encuentran a disposición de las empresas para adaptar rápidamente el nivel de la productividad del trabajo a los precios relativos y a las exigencias de la competitividad cuando no existen restricciones de capital. Los salarios reales, sin embargo, se han mantenido creciendo, en promedio, al mismo ritmo que el decenio anterior y tan sólo durante 1994 han experimentado una caída. Sin embargo, mientras en los años setenta el problema consistía fundamentalmente en ordenar el proceso de distribución de las rentas reales en el interior para recuperar el potencial de crecimiento de la inversión, la producción y el empleo, a comienzos de los noventa el problema crucial consistía en adaptar el proceso de fijación de rentas nominales a un nuevo contexto, ya que, tras la integración en el Mercado único europeo y en los mercados globales, el crecimiento económico interno dependía fundamentalmente de la competitividad, uno de cuyos componentes principales -aunque no el único, dados los factores intangibles que influyen sobre ella- es la posición de los precios interiores en relación a los del resto del área.

7.- La última recesión, desencadenada parcialmente por las necesidades de financiación derivadas de la unificación alemana, ha puesto de manifiesto que también Europa afronta un problema de escasez de capital para luchar contra el desempleo. Por esta razón, los tipos de interés efectivos se encuentran determinados básicamente por la competencia de los países y de las áreas monetarias en la captación de capital (una de cuyas estrategias es la de creación de la moneda única europea, como principal candidata a constituirse en la moneda de reserva preferida por los inversores: vid. Mayer, 1995), y mucho menos por las políticas monetarias. Países -como España- en los que existe racionamiento de capital -como consecuencia de la escasa duración de la etapa de desarrollo económico y del fuerte proceso de achatarramiento que se produjo entre 1975 y 1985, imprescindible para eliminar las ineficiencias acumuladas durante la etapa de crecimiento cerrado (vid. Apéndice)- necesitan captar ahorro externo para forzar el crecimiento del empleo, por lo que se ven obligados a elevar el precio que pagan por su uso, lo que condiciona la tasa de retorno del capital en todas las actividades económicas. En respuesta a ello, nuestras PYMES, en comparación con las de otros países de la UE, registran una proporción superior de recursos propios sobre recursos totales, escaso endeudamiento a largo plazo y mayor capacidad de autofinanciación (Hernando y Vallés, 1992, B), así como una superior rentabilidad esperada de la inversión (Ocaña, Salas, Vallés, 1994).

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Por todo ello, los instrumentos para realizar este nuevo ajuste no podían ser los mismos. Durante el episodio anterior, a lo largo de los años setenta y la primera mitad de los ochenta -cuando el país contaba todavía con un cierto margen de maniobra en el manejo del nivel nominal de aquellas variables-, bastó con eliminar los desfases temporales en los indicadores de precios y de productividad adoptados como puntos de referencia para la negociación salarial, al tiempo que se sacrificaba la mayor parte del crecimiento de la productividad durante un sexenio, para lograr que la economía volviera a crecer y que recuperase su capacidad de inversión y de creación de empleo. La integración europea, con el consiguiente desarme arancelario y la entrada en vigor de los principios de libertad de establecimiento y de libre circulación de capitales y mercancías, significaron un cambio sustancial de contexto, introduciendo muy superiores exigencias de competitividad, sin la cual el crecimiento económico no podía resultar duradero. Si bien es verdad que esta exigencia sólo afectó plenamente a las variables nominales a partir de la incorporación de la peseta al SME en 1989, también lo es que el control de la inflación y la progresiva complejización del mercado de capitales hacía tiempo que venían desaconsejando una política de tipo de cambio acomodaticia, cuyo aspecto más negativo es precisamente el de ahuyentar la inversión extranjera. En cualquier caso, la inminencia del mercado único y la conveniencia de incorporarse desde sus inicios al proceso de Unión Económica planteaban la exigencia de acometer en España un proceso de “desinflación competitiva”, como el que venían llevando a cabo nuestros principales socios comerciales (Blanchard y Muet, 1993). No es fácil de entender, pues, la reciente propuesta de una estrategia de lucha contra el desempleo realizada por el CEPR (1994), siguiendo un esquema keynesiano en el que la restricción exterior sigue sin valorarse suficientemente. En esta propuesta se sostiene que la disciplina de la UEM no debe ser aceptada en nuestro país, puesto que para luchar contra el desempleo elevado España debe practicar una política de bajos tipos de interés y de depreciación competitiva de la peseta. En mi opinión, tal política resultaría contraproducente porque -en ausencia de controles a la circulación de capitales- el descenso del precio del dinero a largo plazo y las expectativas de desvalorización de las inversiones extranjeras a medio plazo producirían fuga -en lugar de captación- de capitales, agravando el problema de escasez de ahorro y de stock de capital, que es el principal obstáculo para la reducción del desempleo a largo plazo, bajo el supuesto de pautas de crecimiento económico similares a las del resto del área. Ya que resulta patente que no cabe volver a una senda intensiva en trabajo, que sería incompatible con nuestros niveles de vida y salariales. El problema, en mi opinión, no está en el proceso Europeo de convergencia -cuyos programas nacionales comportan una mezcla de políticas macroeconómicas centradas en la eliminación de la presión del sector público sobre el mercado de capitales y sobre la demanda global- sino en la necesidad de romper con las inercias nominales en el comportamiento de los fijadores de rentas en España. Frente a ello, lo que sucedió, a partir de 1989 es que la incapacidad de unos y otros para adoptar una estrategia de desinflación competitiva tuvo consecuencias nefastas para el empleo, puesto que el ajuste a la nueva situación -con tipos de cambio fijos y

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libre circulación de productos y factores- exigía una reducción sustancial de los CLU nominales, que tuvo que acabar realizándose mediante el rebote (o rebrote) de la productividad. Todo ello se vio multiplicado en la industria, que es el sector competitivo por excelencia. El año 1994 supone a todas luces un cambio radical de todas estas coordenadas, pero ni puede considerarse esto como un signo de cambio de las actitudes negociadoras a más largo plazo -dada la situación excepcional por la que atraviesa el empleo-, ni es el resultado del simple juego del sistema de relaciones industriales, ya que coincide con la entrada en vigor de las profundas modificaciones introducidas en el marco institucional que venía regulándolo. Para hacer una prognosis del futuro conviene, pues, evaluar el funcionamiento de los sistemas de negociación salarial durante todo el período que venimos analizando.

2.2.- LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA: CENTRALIZACIÓN VERSUS DESCENTRALIZACIÓN, EN PERSPECTIVA COMPARADA.

En lo que se refiere a las estructuras de la negociación salarial, cabe afirmar, por tanto, que el elemento positivo de encuadramiento centralizado de los salarios nominales se había abandonado en España precisamente cuando más falta hacía: tras el desarme arancelario que supuso la integración en la CE, y la subsiguiente entrada en el SME, que venía a imponer nuevas y firmes restricciones al comportamiento de unos y otros (vid. Anglietta-Baulant, 1994). El mantenimiento de la inercia inflacionista en las negociaciones salariales a partir de 1990 afectó sobre todo a nuestra industria, que ha sido la peor parada por la segmentación del proceso inflacionista, ya que es el único sector que se veía obligado a competir -tanto en el mercado interior como en el exterior- con productos cuyos precios evolucionaban al ritmo de una inflación muy inferior a la española. El fracaso de los intentos de acuerdo tripartito en 1989 y 1990 impidió acometer el ajuste de las pautas de negociación de los salarios nominales en España a la nueva disciplina del SME, provocando el desencadenamiento de lo que en otro lugar he denominado “el trienio de la pesadilla industrial” (vid. Espina, 1992 B). Todo ello se tradujo en “una serie de shocks estructurales negativos en las exportaciones netas”, que con su efecto prolongado sobre el PIB fueron los causantes de la última recesión (Sicilia, 1994), y que condujeron al drástico ajuste del empleo experimentado durante el cuatrienio 1991-94, durante el cuál tan sólo la industria ha tenido que sacrificar medio millón de empleos. Además, durante toda esta última etapa el encuadramiento sectorial de la negociación colectiva ha funcionado sobre todo como un mecanismo generador de agravios comparativos, en lugar de adaptarse a las circunstancias competitivas y de empleo de las empresas, con lo que ha venido a realimentar el proceso inflacionista. De hecho, la estrategia negociadora anual ha comenzado siempre por los sectores más vulnerables al conflicto (el sector público, la construcción en la víspera de los eventos de 1992 y, en general, los sectores rent-seeking y los menos expuestos a la competencia) para transmitir sus efectos hacia los sectores competitivos. En

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cambio, los acuerdos sectoriales apenas han servido para modernizar los mecanismos de organización empresarial ni para facilitar la movilidad funcional. La conclusión que cabe extraer de todo ello es que el marco institucional que regulaba nuestro sistema laboral, de empleo y de relaciones industriales tenía que ser reformado en profundidad para permitir una mayor descentralización, para introducir incentivos reales a la cooperación entre agentes y penalizaciones efectivas que evitasen en el futuro los comportamientos estratégicos de los free-rider. En la Europa actual existen dos modelos de negociación salarial, o, más bien, dos estrategias sindicales de optimización del bienestar de los trabajadores: la que trata de maximizar los salarios nominales, aceptando altos precios y elevadas tasas de desempleo, y la que respeta la restricción exterior sobre el conjunto de las variables nominales de la economía y conjuga una fuerte disciplina sobre el crecimiento agregado de los salarios con una gran flexibilidad en la fijación de salarios relativos. La primera -que fue la implícitamente elegida por los sindicatos españoles desde la huelga general de 1988- es la más ineficiente porque la ilusión de autonomía en la evolución de precios y rentas interiores resulta incompatible con la integración económica creciente y conduce a una trampa de competitividad (Espina et alia, 1991). La segunda estrategia es la elegida por los países pertenecientes a la antigua EFTA, en los que la negociación salarial se ha desarrollado siempre en un contexto de economías pequeñas -en las que no cabe la ilusión de autonomía- y muy abiertas al comercio internacional, ya que éste penaliza enseguida, en términos de desempleo, cualquier desviación competitiva. Como hemos visto, éste es precisamente el talón de Aquiles del sistema español de relaciones industriales, tal como ha venido funcionando durante la etapa de formación del mercado interior. Ciertamente, no cabe hacer un pronunciamiento apriorístico en favor de los sistemas de negociación salarial descentralizados o de los centralizados. Como conclusión de un estudio recientemente realizado para la OCDE, “resulta más adecuado evaluar los requisitos para combinar las ventajas y las desventajas de cada sistema, de forma que se logren mecanismos adecuados de fijación de salarios” (Calmfors, 1993, pág. 39). En el otro extremo del espectro de sistemas de negociación eficientes y capaces de internalizar rápidamente las restricciones de la internacionalización económica aparecen los países que disponen de estructuras de negociación muy descentralizadas (como Japón o Estados Unidos), en los que los sindicatos no tratan de imponer un nivel dado de salarios nominales porque saben que en mercados competitivos las empresas no tienen capacidad de trasladar costes a precios. De este modo, las estructuras de negociación que producen resultados óptimos son las completamente descentralizadas ó las completamente centralizadas en las que un sindicato único internaliza todas las economías externas, a la manera de un planificador central. En ausencia de tales características -concluye un estudio- “el ajuste al nuevo entorno exigido por la Unión Europea será previsiblemente más difícil para los países con estructuras centralizadas que para los que disponen de estructuras descentralizadas” (Danthine y Hunt, 1994, pág. 541).

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Tal apreciación coincide con la experiencia española de esta última etapa, como también la evaluación -que se está generalizando- según la cual las estructuras de negociación salarial que generan resultados más desfavorables para la eficiencia de los sistemas económicos son las intermedias, realizadas al nivel sectorial (vid. OCDE, 1994, pág. 435) 8. En España el sistema centralizado de negociación salarial no es un fenómeno natural -como lo es en el caso de países con estructuras sindicales unitarias-. Antes bien, en ausencia de acuerdos de concertación social, el grado de centralización español ha sido relativamente escaso (Jimeno, 1992). Cuando ésta ha prosperado, lo ha hecho como resultado de las políticas de rentas y de concertación practicadas durante un decenio en el que la puesta en marcha del marco institucional de relaciones laborales, de protección social y de políticas activas de mercado de trabajo permitían un cierto intercambio político que actuaba como argamasa para fraguar los acuerdos. Pero desde el momento en que las tareas básicas de regulación en tales ámbitos se dieron por concluidas, la dualidad organizativa y la elevada rivalidad entre sindicatos no permitió que se abriera paso entre ellos la estrategia cooperativa de bajos salarios nominales y de bajos precios, que es la única capaz de maximizar el empleo en un contexto de integración económica. En tales condiciones, no creo que se deba seguir insistiendo en plantear políticas de rentas basadas exclusivamente en el modelo centralizado de negociación salarial -e instrumentado a través de acuerdos de eficacia general-, que sólo funcionó bien antes de nuestra integración en la CE, cuando existía mucho mayor margen de maniobra en materia de inflación y políticas de tipo de cambio, pero que no ha funcionado desde entonces y probablemente no lo hará en el futuro. Tampoco considero viable la propuesta de pacto social realizada por el CEPR (1994) -consistente en intercambiar salarios reales equivalentes al crecimiento de la productividad por supresión de costes de despido-, puesto que no existe ningún indicio de que los sindicatos estén dispuestos a aceptarlo. )Es preferible, pues, cambiar de modelo y adoptar un sistema completamente descentralizado de negociación salarial? )Cabe apostar por un modelo mixto que conjugue las ventajas de mayor disciplina salarial del modelo cooperativo de negociación centralizada con la mayor flexibilidad del modelo competitivo de negociación empresa a empresa?. La respuesta a tales preguntas ha de ser necesariamente condicional. A la vista de la experiencia comparativa disponible, las principales recomendaciones políticas que cabe hacer para adaptar el sistema español de negociación al nuevo marco plenamente abierto y competitivo son -en mi opinión- las siguientes (Calmfors, 1993, págs. 39-41): -La negociación colectiva en cascada, que combina una negociación centralizada, para fijar mínimos, con otra descentralizada a distintos niveles resulta prácticamente incompatible con la moderación salarial en un contexto de baja inflación.

8.- Esto contradice la hipótesis de salarios de eficiencia. Simplificando mucho, bajo esta hipótesis el nexo entre productividad y salarios reales se produce ex-post y de abajo arriba (negociación descentralizada). Bajo el sistema de negociación semicentralizada (sectorial) el nexo pretende alcanzarse ex-ante y de arriba abajo.

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-Cuando se aplican sistemas formales de negociación, como es el caso de nuestros acuerdos estatutarios -que tienen eficacia general-, no debe existir más que un ámbito de negociación, a cualquier nivel que se establezca. -Para estimular la productividad y el clima de cooperación dentro de la empresa es preferible la negociación descentralizada a nivel de empresa. -La negociación centralizada de salarios sólo resulta compatible con la necesaria flexibilidad competitiva si evita adoptar acuerdos formales de eficacia general y se limita a dar orientaciones y a enmarcar los mecanismos de cooperación. -Por las mismas razones, una de las prácticas menos recomendables es la de la extensión de convenios desde unas empresas o ramas a otras. -En cualquier caso, las actividades que están a cubierto de la concurrencia internacional no deben disponer de mecanismos centralizados de negociación a ningún nivel, y mucho menos en el seno de conglomerados de empresas públicas. -La negociación empresa a empresa en el sector cubierto es compatible con mecanismos cooperativos de negociación informal más centralizada en la industria, para las materias relacionadas con la organización del mercado de trabajo, especialmente para la sustitución de las ordenanzas laborales. -Cualquier mecanismo de centralización negociadora que se adopte debiera tomar en consideración las diferencias regionales en nivel de desarrollo y situación de empleo, y permitir el necesario grado de flexibilidad salarial interregional. Es imprescindible eliminar la total insensibilidad de la evolución de los salarios regionales españoles ante la situación de desempleo relativo (Bentolila y Jimeno, 1994). Finalmente -dados los efectos de reforzamiento mutuo entre dualismo inflacionista y estrategias sindicales de maximización de los salarios nominales, canalizadas a través de la negociación sectorialmente centralizada- a las recomendaciones basadas en el estudio de Calmfors habría que añadir, en el caso español, tres prerrequisitos imprescindibles para luchar contra la segmentación de la inflación y para que la negociación descentralizada pueda funcionar correctamente: a) que las empresas públicas se sometan plenamente a la disciplina del mercado, mientras esto no sucede, las empresas que reciben ayudas públicas deberían aplicar las mayores restricciones salariales, que es justamente lo contrario de lo que viene ocurriendo; b) que se introduzca rápidamente competencia en los sectores de servicios actualmente regulados, para reducir la presencia de los oligopolios al mínimo imprescindible, y, c) que se aplique a los monopolios subsistentes una política tarifaria de rápida equiparación con los precios internacionales o, al menos, con los de nuestros principales competidores.

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3.- POLITICAS ACTIVAS DE EMPLEO, DESARROLLO LOCAL Y COMPETITIVIDAD 9.

En paralelo con las políticas de flexibilidad laboral y de desinflación competitiva, existe hoy un cierto grado de convergencia en el conjunto del área OCDE acerca de la necesidad de incorporar a las estrategias de creación de empleo dos tipos de instrumentos adicionales: las políticas activas de mercado de trabajo y las políticas de fortalecimiento del desarrollo local. A ellas me referiré en los dos epígrafes de esta última parte.

3.1.- POLÍTICAS ACTIVAS DE MERCADO DE TRABAJO Y EMPLEO

Estas políticas son imprescindibles si se desea combatir el desempleo ya existente, ya que el crecimiento y la creación de empleo no son suficientes para reinsertar en el mercado de trabajo a muchos desempleados, dados los problemas derivados de la pérdida de capital humano específico (que es el que se adquiere en y por el puesto de trabajo), que aumentan a medida que se alarga la permanencia en el desempleo. En efecto, los desempleados de larga duración no disponen de nuevas oportunidades de adquisición de capacidad profesional, pierden habilidad para buscar un nuevo empleo y, generalmente, pierden también la confianza en sí mismos (Phelps, 1972), debido a lo cual los salarios que ofrecen las empresas a estos trabajadores caen por debajo de los llamados salarios de reserva, y estos desempleados acaban por salir del mercado de trabajo, incluso cuando existen vacantes. La relación entre puestos de trabajo vacantes y tasas de desempleo (medida a través de la llamada curva de Beveridge) se ha desplazado hacia el exterior, en paralelo con el movimiento observado en las curvas de Okun del grafico III (Elmeskov-MacFarlan, 1993), lo que indica que el comportamiento de los desempleados es un factor apreciable a la hora de explicar la persistencia de tal situación, y pone de manifiesto la necesidad de modular la intensidad y la duración máxima de los mecanismos de protección de desempleo (por su influencia sobre los salarios de reserva), reforzando la aplicación de los principios del sistema de aseguramiento (Jimeno-Toharia, 1993, B) e implantando políticas activas de mercado de trabajo. Estas políticas comprenden un conjunto de actuaciones dirigidas a facilitar la búsqueda activa de empleo por parte de los desempleados -que en ocasiones implica la movilidad regional, y casi siempre la movilidad profesional- a través de la orientación y la readaptación profesional del trabajador desempleado, con vistas a maximizar sus posibilidades de reinserción laboral. Se trata de un tipo de programas de alcance fundamentalmente microeconómico, aunque en ocasiones se combinen con decisiones macroeconómicas y con actuaciones de carácter experimental.

9.- Esta tercera parte del artículo se basa en mi contribución a la Second European Employment Week Conference, celebrada en Bruselas del 15 al 17 de Noviembre de 1994. Vid. Espina (1994).

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La colaboración activa de los desempleados en esta tarea resulta fundamental. La motivación del trabajador para aceptar nuevos empleos está fuertemente relacionada con el sistema de protección del desempleo. Por eso, para catalizar estos cambios en el comportamiento de los perceptores de prestaciones de desempleo, en muchos países ha sido necesario reducir la duración de los períodos máximos del sistema de protección. Esta reforma se ha realizado en España entre 1992 y 1994, integrando al mismo tiempo el régimen de protección de desempleo en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, Título III, BOE de 29 de junio de 1994). No es mi propósito hacer aquí un balance de las distintas políticas activas de empleo existentes, cuya etapa de implantación en España (1984-1989) he analizado en otro lugar (vid. Espina, 1990, capítulo V.2). Un sencillo inventario de estas políticas puede hacerse enumerando las normas que las regulan en la actualidad, todas ellas de fecha bien reciente: a) la eliminación del monopolio del INEM en materia de servicios de colocación, fue realizada mediante la Ley 11/1994, de 19 de mayo, (BOE de 23-V-1994) y el R.D. 735/95 de 5-V-95 (B.O.E. de 8-V-95) por el que se regulan las agencias privadas de colocación sin ánimo de lucro y los servicios integrados para el empleo (S.I.P.E.); b) los servicios públicos de cualificación profesional, se encuentran actualmente regulados por el R. D. 631/1993, de 3 de mayo que regula el plan FIP, y por sus normas de desarrollo anual, la última de las cuales es la Orden del MTSS de 13 de abril de 1994, publicada en el BOE de 28-IV-1994, así como otras normas sobre Escuelas Taller, Casas de Oficios y Formación continua (MTSS, 1995); c) la creación directa de empleo por las distintas entidades públicas mediante convenios de colaboración con el INEM está regulada también por una Orden Ministerial de la misma fecha de emisión y publicación que la anterior; d) finalmente, los incentivos a la contratación por empresas de trabajadores desempleados están regulados por la Ley 10/1994, de 19 de mayo (BOE de 23-V-1994), sobre medidas urgentes de fomento a la ocupación, y por sus normas de desarrollo. En ausencia de una evaluación rigurosa de la eficacia de los diferentes programas que componen la política activa de mercado de trabajo en España, las conclusiones del estudio de Calmfors (1994) pueden servirnos de orientación, ya que nuestros programas han venido siguiendo desde 1984 las mismas pautas que en el resto del área OCDE. Por lo demás, ni siquiera en ese ámbito trasnacional se dispone de una evaluación suficiente para aspectos tan cruciales como el momento óptimo para ubicar las intervenciones de la política activa de mercado de trabajo (en relación al ciclo típico del desempleo individual), ni la mezcla óptima de tipos y tamaños de los diferentes programas. No obstante, pueden avanzarse las siguientes sugerencias: a).-Hay que lograr un adecuado equilibrio entre la mejora de oportunidades que se ofrece a los

desempleados y el mantenimiento de incentivos suficientes para que éstos continúen realizando una búsqueda activa de empleo. Al mismo tiempo, conviene que la política activa de empleo no actúe como elemento desincentivador para un comportamiento responsable de la negociación colectiva a la hora de fijar los salarios.

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b).-Los niveles de compensación de ingresos para los participantes en los programas deben encontrarse a distancia considerable de los salarios del mercado, de modo que exista una competencia activa entre ellos para conseguir los puestos de trabajo disponibles.

c.-Los programas no deben ir dirigidos exclusivamente a los colectivos con menor empleabilidad

(facilidad de colocación); en caso contrario se arruinaría su reputación ante los empresarios, con lo que se anularía su eficacia.

d).-Es conveniente dirigir la mayoría de los programas a los desempleados que se encuentran en

la etapa intermedia del ciclo de desempleo, para prevenir que se conviertan en desempleados de larga duración.

e).-Si se desea que los programas sean eficientes, en orden a redistribuir las oportunidades de

empleo, su tamaño global no puede ser muy grande. f).-La duración de cada uno de los programas no puede ser desmesurada, para evitar el efecto

trinquete (por el cual los participantes quedan bloqueados en su interior). Para ello es conveniente establecer restricciones a la capacidad de los programas para otorgar futuros beneficios de protección a quienes participan en ellos.

g).-Sería conveniente diseñar programas en los que la intensificación de las medidas de política

activa se asociase a la disminución de la duración máxima de los derechos del participante a disfrutar de protección, con lo que se eliminarían los efectos de incentivación a la permanencia.

h).-La cartera óptima de estos programas consiste en una combinación equilibrada y

diversificada. Calmfors considera que el aumento de peso de los programas de cualificación puede resultar deseable en la mayoría de los países, pero debe tenerse en cuenta también que estos programas ofrecen rendimientos decrecientes a medida que aumenta su tamaño. Este problema es menor en el caso de los sistemas de cualificación realizados a través del aprendizaje y la práctica en el puesto de trabajo real.

i).-Hay que evitar que los programas de cualificación y de creación directa de empleos absorban

la capacidad de actuación de los servicios de empleo, en detrimento de la importancia de la ayuda a la colocación y a la búsqueda de empleo, que constituyen las modalidades clásicas de las políticas activas y han demostrado ser extraordinariamente efectivas. La separación funcional y la descentralización de los diferentes servicios puede resultar conveniente en algunos casos.

En resumen, Calmfors considera que estas políticas pueden contribuir a la lucha contra el desempleo mucho más de lo que lo vienen haciendo, pero tampoco pueden considerarse como la panacea del problema. Son un componente importante, pero deben considerarse tan sólo como una rama de la estrategia de creación de empleo y de lucha contra el desempleo. El dilema al que

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se enfrenta la política activa es que sus programas van dirigidos sobre todo a los desempleados de larga duración, pero no son efectivas si intervienen demasiado tarde, cuando la empleabilidad del beneficiario ya ha disminuido de manera prácticamente irreversible. En cambio, si las políticas intensivas de reinserción profesional intervienen o se intensifican durante la primera etapa de desempleo, entonces pueden ser redundantes o desincentivadoras de la búsqueda individual y resultar excesivamente costosas. Probablemente la combinación más adecuada en España sería ofrecer a los desempleados, tras una primera etapa de búsqueda individual con apoyo de los servicios de empleo, la posibilidad de acogerse a programas intensivos de cualificación y búsqueda -gestionados de manera descentralizada e individualizada- que comporten la renuncia por parte del beneficiario a una porción de la duración máxima de los derechos de protección. De esta manera se lograría establecer una forma de relación contractual, por la que ambas partes encontrarían beneficio recíproco en reducir el tiempo de búsqueda y la eficacia de los servicios de apoyo.

3.2.- POLÍTICAS DE DESARROLLO LOCAL, Y EMPLEO. El éxito de todas estas políticas se maximiza cuando el entorno local es dinámico y experimenta un impulso de desarrollo, por lo que los servicios de empleo han venido participado de forma creciente en los programas de desarrollo local, tratando de que sus actuaciones produzcan complementariedades y refuercen las externalidades que dinamizan la actividad económica y la creación de empleo en el ámbito local. Se trata de un fenómeno muy extendido en Europa, pero también cuenta con un buen número de experiencias en Norteamérica (Kochan-Osterman, 1994, capítulo 7). En algunos casos se ha llegado a observar que los servicios de empleo -urgidos por la presión de las necesidades de colocación para sus usuarios- han asumido directamente la tarea de liderar los procesos de desarrollo local y convertirse ellos mismos en los motores de la creación de empleo. Esto es un error, porque los servicios de empleo son organizaciones orientadas hacia la solución de problemas (estructuras problem-oriented) y nó al aprovechamiento de oportunidades, por lo que no son eficientes cuando tratan de sustituir la iniciativa de otros agentes más idóneos para maximizar el aprovechamiento de las oportunidades de desarrollo económico y de creación de empleo local. Se trata de una especie de síndrome de Karen Horney de los servicios de empleo (por el carácter compulsivo que tiene tal desviación de su actuación) que aboca al fracaso de muchas iniciativas en las que la creación de empleo es el fin último y casi único perseguido, y nó el resultado alcanzado mediante la aparición o la expansión de actividades económicas viables. Además, frecuentemente este desplazamiento del centro de atención de los servicios de empleo les ha hecho abandonar o descuidar las funciones específicas para las que se encuentran capacitados y dotados, lo que resulta contraproducente, ya que sin ellas no puede aparecer un clima propicio para la dinamización de las actividades empresariales. Esa es la razón de la

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conveniencia de una cierta individualización de cada una de las funciones de estos servicios, de modo que la eficacia de cada una de ellas pueda ser evaluada por sus propios méritos. Resulta patente que las políticas de desarrollo local son las que han producido mejores resultados en términos de empleo durante estos últimos años, aún cuando -y precisamente porque- no persiguen la creación de empleo de una manera directa, sino indirecta, propiciando la aparición de externalidades asociadas al territorio, basadas en la cooperación entre empresas, en la reutilización de activos provenientes de empresas en crisis, en el fomento de la innovación y en la movilización de recursos endógenos, algunos de los cuales aparecen precisamente con la formación de aglomerados industriales territoriales y dan lugar a nuevos mercados y tecnologías (Salais-Storper, 1992). Estas políticas de desarrollo local y regional han proliferado durante las dos décadas anteriores, impulsadas en muchos casos por la necesidad de invertir el proceso de decadencia de los viejos núcleos industriales asociados al sistema fordista de producción de masas (Hirst-Zeitlin, 1989, págs. 1-16) mediante la aparición de sistemas productivos flexibles, basados en la división del trabajo entre las PME radicadas en un entorno de proximidad física (Sabel, 1989). Cualquiera que haya sido la intencionalidad de los que las promueven y los antecedentes locales que los desencadenan, el éxito de tales políticas se produce cuando estos procesos conducen a la configuración de sistemas productivos bien estructurados y gobernados (Storper-Harrison, 1991), bajo cualquiera de las cuatro variantes de los mismos (ver DIAGRAMA I) -así como otras fórmulas híbridas, propias de los procesos de transición entre ellas-, que empiezan a dibujarse como respuesta a dos vectores de problemas, que son causa y consecuencia -a la vez- del proceso de crisis y reconfiguración industrial: la incertidumbre de los mercados y la flexibilidad de las tecnologías (Salais-Storper, 1992, pág. 172). Una prueba de éxito que implica superar el test de la coherencia económica y de los intercambios en el mercado (Ibid. pág. 171). El primer vector es el de los cambios en los mercados, que están viendo cómo aumenta drásticamente el nivel de incertidumbre y de riesgo, mientras que el segundo vector se refiere al grado de rigidez o flexibilidad de las tecnologías y los procesos de producción. El menor grado de previsibilidad de los mercados guarda relación con el fuerte avance de la soberanía del consumidor-cliente que, como consecuencia de la ampliación de la concurrencia inherente a la aparición de mercados globales, exige una proporción creciente del valor añadido generado a lo largo de la cadena de producción y/o una diferenciación muy superior de los productos y servicios. La respuesta a estas exigencias crecientes de los consumidores ha sido posible por la automatización de los procesos fordistas de producción -lo que constituye un mecanismo ahorrador de trabajo- y por la aparición de nuevas tecnologías productivas mucho mas flexibles (CAD-CAM-CIM), cuya eficiencia no descansa sobre las economías de escala, asociadas a las grandes series de producción estandarizada, sino sobre las economías de alcance, asociadas a la producción de series cortas de distintas gamas de productos especializados.

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Con ello, las pequeñas y medianas empresas disponen ahora de nuevos factores de ventaja competitiva, bajo diferentes modos de organización de la producción y de los procesos de innovación, con distintas fórmulas de relación con el mercado. Con ello se recuperan unas oportunidades de empleo que ya no pueden ofrecer las empresas de tipo fordista, que experimentan procesos acelerados de automatización. La aparición de este tipo de nuevas empresas y el mayor ritmo de creación de empleo se produce allí donde existen sistemas productivos bien estructurados y con suficiente dotación de infraestructuras empresariales (Audretsch-Vivarelli, 1993), capaces de movilizar el desarrollo local. El rasgo característico de todas estas nuevas formas de organización industrial es el abandono del uniformismo y la búsqueda de respuestas, estrategias y estructuras ad hoc para cada situación productiva y para cada configuración organizativa. Puede afirmarse que la reemergencia de las posibilidades competitivas para las pequeñas y medianas empresas ofrece las mejores perspectivas para un crecimiento creador de empleo, dados los fortísimos ritmos de crecimiento de la productividad y/o de aceleración de los procesos de innovación que requiere la supervivencia de las grandes organizaciones. La falta de atención a estos procesos y la inercia en la utilización de mecanismos de regulación económica exclusivamente adaptados al funcionamiento de las grandes empresas -tanto por parte de los poderes públicos como por los organismos de autorregulación colectiva- han constituido poderosos obstáculos para el desarrollo de las PYMES y -por ende- se han comportado como instrumentos de destrucción de empleo. Si en el pasado se llegó a considerar que tal daño causado a las PYMES no resultaba especialmente importante -porque se concebía a la PYME como una empresa imperfecta, naciente o carencial, llamada a ser grande o a desaparecer-, hoy tal filosofía resulta arcaica y profundamente dañina para el empleo y el bienestar de los países 10.

10.- Buena parte de los análisis del mercado de trabajo disponibles adolecen de esos mismos sesgos uniformistas -condicionados en muchos casos por la disponibilidad de datos- lo que conduce a extraer conclusiones y formular recomendaciones generalizadas, escasamente sensibles a la nueva complejidad de los sistemas productivos. El estudio de casos es una alternativa útil para recuperar el sentido de la diversidad.

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DIAGRAMA I.- LOS CUATRO MUNDOS DE LA PRODUCCIÓN CONTEMPORÁNEA

ORGANIZACIÓN (Tecnología), VALORES Y PROCESO

DE PRODUCCIÓN

FAC- TORES

Rígida (Tradicional) Jerarquía

Estandarización

Flexible (CAD-CAM) Participación

Especialización

DE DEMAN-

DA CARACTE-

RÍSTICAS

Incerti-

dumbre

(Alto)

EMPRESAS-RED Y

SISTEMAS J.I.T.

DISTRITOS

INDUSTRIALES

MARSHALLIANOS

Diferenciados

(Corto)

TIPO DE

PRODUCTOS,

Y RIESGO

DE MERCADO

Previsibi-

lidad

(Bajo)

INDUSTRIA

TAYLORISTA DE

PRODUCCIÓN DE

MASAS

PARQUES Y

DISTRITOS

TECNOLÓGICOS Y

DE INNOVACIÓN

Genéricos

(Largo)

CICLO DEL PRODUCTO

Y TIME TO

MARKET

Economías de

escala (Intensivas en

capital)

Economías de

alcance o diversificación (Intensivas en

Recursos Humanos)

TIPO DE ECONOMÍA (Y DE RATIO CAPITAL / RECURSOS HUMANOS)

F A C T O R E S D E O F E R T A

Por todas estas razones, en las políticas de movilización de recursos endógenos los únicos aspectos a considerar no son los estrictamente económicos, ya que una serie de convenciones sociales (como los acuerdos, las rutinas, o ciertas reglas) desarrollan compromisos, actitudes y voluntades de participación entre los agentes participantes (individuos, empresas, instituciones) que son mucho más fáciles de establecer allí donde existe un cierto sentido de pertenencia a una comunidad local o regional, por lo que el modelo paradigmático de las nuevas prácticas de producción en colaboración es el distrito industrial de tipo marshalliano (Pyke-Sengenberger, 1992), que facilita, además, la gobernabilidad del sistema productivo basado en la proximidad territorial (Storper-Harrison, 1991) y permite establecer lazos de reforzamiento mutuo entre la reaparición de movimientos de afirmación de la identidad en grupos étnicos, culturales y/o locales y la eficiencia económica (Piore, 1995). Los objetivos de creación de empleo y de lucha contra el desempleo entran de lleno entre los fines que cualquier comunidad local puede y suele desear compartir. De ahí el importante

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papel catalizador que los responsables de los servicios de empleo pueden desempeñar en estos procesos. Pero ello no debe dar pie -como ha sucedido a veces- para que se invierta el papel desempeñado por cada agente. La mejor aportación que puede hacer la administración del mercado de trabajo a este tipo de esfuerzos es acompañarlos proporcionando servicios adecuados de orientación, formación y readaptación profesional, para facilitar la configuración de mercados locales de trabajo adaptables y para contribuir a crear un clima favorable a la innovación. Esta reorientación de la actividad de los servicios de empleo para llevar a cabo sus tareas de manera más eficiente en el nuevo contexto productivo exige su colaboración activa con todas las instituciones involucradas específicamente en el desarrollo local (Agencias y Asociaciones de desarrollo, Centros de promoción de empresas, Redes de información, Institutos tecnológicos, Centros de innovación y Empresas innovadoras) y con los servicios de las administraciones ejecutoras de otras políticas relacionadas con el desarrollo territorial (políticas educativa, agraria, industrial, comercial, tecnológica, turística, de las PME, del Medio Ambiente, de infraestructuras, etc.), con vistas a coordinar la coherencia de todas ellas con el desarrollo local, lo que sólo es posible bajo un contexto institucional de amplia descentralización en los procesos de toma de decisiones.

CONCLUSIÓN El efecto que el crecimiento de la proporción de trabajadores temporales en las plantillas de las empresas haya podido tener sobre la evolución de los salarios agregados me parece mucho menos relevante que las consecuencias a largo plazo que podría tener la prolongación de esa situación de segmentación contractual sobre la capacidad de las empresas para generar habilidades y ventajas específicas mediante estrategias de recursos humanos y de competitividad. Buena parte del debate actual entre los analistas de nuestro mercado de trabajo se ha centrado en medir el impacto de la segmentación sobre el poder de negociación sindical de cada uno de los dos grupos de trabajadores. En mi opinión, cualquiera que sea el resultado del debate -e incluso si la segmentación tuviera efectos positivos sobre la evolución de los salarios- resulta conveniente adoptar medidas para incentivar la conversión de la mayor parte del empleo temporal en empleo ordinario. Las medidas que propongo no sacrifican la flexibilidad laboral a medio plazo, ya que los incentivos ofrecidos para la estabilización de las plantillas se compensan con un mayor margen de ajuste en el futuro para las empresas participantes en el programa. Una propuesta de esta naturaleza no debería encontrar el rechazo de los sindicatos, ya que maximizaría las oportunidades de creación de empleo estable. Sin embargo, no creo que existan grandes probabilidades de llegar a un acuerdo formal en esta materia, dada la oposición sindical a la reforma de 1994, de la que esta medida constituiría el desarrollo más lógico. Para facilitar la aceptación sindical de la reforma podría establecerse que la modulación de las mayores posibilidades de flexibilidad laboral se materializase a través de la negociación colectiva,

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fijándose en la nueva Ley unos márgenes tan sólo aplicables “por defecto” (o sea, “en ausencia de pacto”). Los problemas de negociación colectiva se tratan en la segunda parte del trabajo. Partiendo del supuesto según el cual el nivel general de salarios reales previamente alcanzado es sustancialmente irreversible (pues se encuentra incorporado en la función de producción vigente, que actúa como un trinquete), el problema del empleo se relaciona fundamentalmente con la escasez de capital. En tales condiciones, la participación en el área UEM de moneda única resulta prioritaria para incorporar a España a una zona con libre circulación y abundancia de capital. Sin embargo, esa política resulta extraordinariamente exigente para la disciplina de las políticas macroeconómicas y para el comportamiento de todos los agentes económicos y sociales. El funcionamiento inadecuado del sistema de fijación de salarios a partir de 1990 se imputa a la incapacidad de los agentes sociales -en un contexto de sobrecalentamiento de la economía, responsabilidad de las políticas macroeconómicas- para adoptar una estrategia salarial eficiente, internalizando las restricciones derivadas de la integración en el SME, de cara al mercado único. La ausencia de una política de rentas centralizada y el mantenimiento de una articulación sectorial de la negociación colectiva hizo posible que los sectores no expuestos a la concurrencia externa actuasen de hecho como fijadores de salarios de todo el sistema, sometiendo al sector descubierto de la economía -básicamente la industria- a una fuerte compresión de márgenes, dada la inconsistencia entre el crecimiento de sus costes salariales nominales y la evolución de los precios industriales. Tal desequilibrio acabó en un violento proceso de ajuste del empleo, para aumentar la productividad y reducir los costes laborales unitarios. La recomendación que se hace para salir de esta trampa de competitividad -una vez experimentados los efectos catastróficos de tal estrategia de centralización negociadora- consiste en mantener la negociación colectiva tan descentralizada como sea posible hasta tanto no se adopten por los sindicatos estrategias explícitas de desinflación competitiva para acompañar a las políticas de liberalización y de fortalecimiento de la competencia en el sector de los servicios. Junto a ello, se recomienda que el índice de precios para las revisiones salariales en la negociación colectiva descentralizada del sector descubierto sea la inflación media esperada en el mercado europeo de productos. En ausencia de fluctuaciones en el tipo de cambio de la moneda, una aproximación razonable a la misma la proporciona el índice de precios industriales (IPRI). Por su parte, en el sector cubierto debe aplicarse una fuerte política de competencia, combinada con un control estricto de precios en las actividades reguladas. Por lo que se refiere a las políticas activas de empleo, en la tercera parte del artículo recomiendo ofrecer a los desempleados, -tras una primera etapa de búsqueda individual de empleo-, un “contrato individual de reinserción laboral”, mediante el que puedan beneficiarse de mecanismos intensivos de adaptación profesional y de programas individuales de colocación -en colaboración con el S.I.P.E. y los nuevos servicios privados de colocación-, a cambio de reducir la duración máxima de sus derechos de protección.

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Paralelamente a ello, en la última parte del trabajo se recomienda la mayor descentralización y la más estrecha colaboración entre las políticas activas de empleo y las estrategias de desarrollo local, por tratarse de actuaciones de reforzamiento mutuo. * * *

Madrid, 22 de febrero de 1995

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APÉNDICE11.- SALARIOS, CAMBIO TÉCNICO Y FUNCIÓN DE PRODUCCIÓN. En distintas partes de este trabajo se hace referencia a los cambios en la función de producción agregada experimentados por la economía española entre la década de los setenta y la de los ochenta. A estos cambios se imputa implícitamente un cierto efecto-trinquete, asociado al hecho de que, cuando una economía en fase de desarrollo ha recibido un shock de salarios de gran intensidad -como el que refleja el gráfico I, según el cual los salarios reales españoles crecieron casi en un 60% entre 1969 y 1979, a una tasa anual del 4'75 por ciento- se produce un desplazamiento de las técnicas y las formas de organización utilizadas por las empresas, en la dirección de aumentar bruscamente la relación capital/trabajo de la economía. Este proceso es especialmente intenso cuando el shock de salarios reales se superpone con un descenso del coste de utilización del capital, como sucedió en aquella década -en coincidencia con la aceleración experimentada por la inflación-, lo que multiplicó el desnivel en los precios relativos de los factores de producción (Pérez, 1981). A lo largo del trabajo se sostiene que este tipo de desplazamientos no son reversibles, incluso en el muy improbable caso de que las circunstancias económicas y sociales hubieran obligado a dar marcha atrás en la evolución de los salarios reales, a no ser que tal evolución hubiera consistido en una caída de carácter catastrófico en el nivel general de los mismos (o, más bien, en los precios relativos del trabajo respecto a los otros factores de producción), fenómeno que probablemente hubiera resultado incompatible con el funcionamiento del sistema democrático de relaciones industriales. La razón de esta irreversibilidad estriba en las discontinuidades que presenta la función agregada de producción aplicable a los procesos de desarrollo económico. Para ilustrar esta idea sigue siendo útil la presentación gráfica (Vid. gráfico IV) de H. Leibenstein (1960, págs. 210-224): siendo Q la isocuanta que representa las cantidades del capital y el trabajo necesarios para producir una cantidad de producción determinada, bajo las distintas técnicas disponibles, las pendientes de las líneas de gasto, E1 y E2, reflejan las relaciones capital/trabajo correspondientes a dos posiciones de los precios unitarios relativos de estos factores, determinados de manera exógena. La forma de esta función de producción es discontinua, y los puntos a, b, c, d y e representan técnicas distintas. Al mismo tiempo, la densidad de los puntos de cambio de técnica es muy superior cuando la relación capital-producto es elevada, mientras que las discontinuidades de la función son mayores cuando la relación capital/trabajo es inferior. 11.- Con motivo de la presentación del estudio de la O.I.T. El empleo en el Mundo en el C.E.S. el 4 de mayo de 1995, Luis Toharia sugirió la conveniencia de explicitar los supuestos en que me baso para postular el efecto-trinquete. Agradezco los comentarios de Juan F. Jimeno, con quien debatí esta problemática y las propuestas contenidas en CEPR (1994) con motivo de la presentación de este Informe en el Instituto de Estudios Fiscales el 8 de mayo de 1995.

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GRÁFICO IV

El gráfico indica que con una relación capital/trabajo reducida -correspondiente a una

situación de bajos salarios- la técnica utilizada será a, punto en el que la línea de gasto es tangente a la isocuanta. Se necesita un cambio brusco en los precios relativos del capital y el trabajo -como la registrada a lo largo de los años setenta en España- para que la economía alcance la zona de menor discontinuidad de la función de producción, en la que la disponibilidad de alternativas tecnológicas es superior. Hasta que no se alcanza esta zona la economía se encuentra en desequilibrio, puesto que no existen técnicas más intensivas en capital que permitan sufragar las subidas de salarios con aumentos de la productividad del trabajo (este movimiento agregado se produce en realidad, en términos microeconómicos, a través de la desaparición de las explotaciones agrarias familiares y de las empresas que funcionan con menores relaciones capital-producto, con el consiguiente achatarramiento de su capital, destrucción de empleo y elevación de la productividad del trabajo). Alternativamente, cuando la relación capital/trabajo es elevada y la técnica utilizada es una de las representadas por los puntos c, d, e, pequeños cambios en los precios relativos de los factores inducen a las empresas a introducir cambios técnicos y organizativos que modifican los coeficientes de producción. Alcanzando el punto b, sin embargo un cambio gradual de los salarios relativos no producirá movimiento alguno hacia una mayor intensidad de trabajo de la economía. Las razones que se han aducido para postular una función de producción agregada de estas características son fundamentalmente históricas y, en opinión de Robert Solow (Rostow, 1967, pág. 455), se aplican a los países de industrialización tardía, ya que las áreas en las que se ha producido el avance tecnológico (desde el siglo XIX hasta la etapa de pleno empleo de la

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segunda posguerra) coinciden con las que han registrado escasez relativa de trabajo y salarios elevados, de modo que el progreso técnico se ha traducido en desplazamientos hacia el origen de la parte superior de la función de producción (correspondiente a la zona de elevada relación capital-producto) y no mediante desplazamientos de toda la función (vid. gráfico V), lo que implica que la difusión tecnológica y su incorporación a la inversión encuentra mayores incentivos cuando existe una elevada relación capital-trabajo. Por el contrario, en esa zona de la curva, la reversión del proceso es poco probable y requeriría violentísimos movimientos de los precios relativos, que compensasen la regresión hacia estadios tecnológicos y/u organizativos menos avanzados. Por otra parte, una caída moderada del precio relativo del trabajo -bien por descensos en los precios relativos de las mismas clases de trabajo, bien por mantenimiento de los salarios pero con elevación de la calidad del trabajo, a través de la inversión en capital humano- es susceptible, en tales supuestos, de provocar movimientos técnicos y organizativos que, aprovechando el progreso técnico ya incorporado, aumenten la intensidad en recursos humanos de las nuevas inversiones, generando nuevas configuraciones productivas (como la que se ha llevado a la curva Q’’, en el punto a’’ del gráfico V) que evitan la regresión técnica mediante un desplazamiento de la curva (y no simplemente a lo largo de la misma). Esto es lo que constituye propiamente el efecto-trinquete.

GRÁFICO V

Bajo la hipótesis de que una situación de traslación entre el punto a y b es la que se desencadenó en España a finales de los años setenta, la recuperación de una senda de creación del empleo no podía gravitar exclusivamente sobre los movimientos de los precios relativos de los factores (aunque tales movimientos eran imprescindibles para recuperar el equilibrio), sino que

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requería solucionar previamente el problema de escasez de capital. Una inyección masiva del mismo no podía provenir exclusivamente del ahorro interior, sino de la integración de España en la zona europea de libre circulación de capitales. La práctica congelación de los salarios reales entre 1979 y 1986 y la elevación de los tipos de interés reales de la economía -para aproximar nuestro mercado de capitales al del área circundante- permitieron alcanzar en 1985 una nueva posición de equilibrio del empleo. Pero sólo la integración en la CE y el crecimiento de las inversiones extranjeras hicieron posible dar un fuerte impulso al empleo durante la segunda mitad del decenio. La continuidad de este proceso requería incorporarse al SME y a la dinámica de creación de la UEM, pero este nuevo paso no fue acompañado de un cambio suficientemente intenso en la política macroeconómica, ni consiguió -en el primer intento- la cooperación de los agentes económicos, lo que provocó fuertes desequilibrios, que acabaron por interrumpir el proceso. No hay nada que desaconseje volver a intentarlo, aprovechando el aprendizaje realizado y corrigiendo los errores cometidos. Aunque de muy dificil contrastación empírica -dada la posición relativamente excepcional de España en la experiencia histórica del desarrollo económico- esta hipótesis es la que mejor explica la fuerte restricción de oferta bajo la que ha funcionado nuestra economía. Cuando se contempla la evolución de las variables en el muy largo plazo, el crecimiento de los salarios reales de un 2'5% anual en España entre 1970 y 1990 no es llamativo al compararlo con otros países del entorno (para el período 1974-1994, vid. la comparación en el gráfico VI), como tampoco lo es la evolución de las elasticidades de la tasa de empleo en relación a la producción entre 1970 y 1992 (vid. Revenga-Bentolila, 1955).

GRÁFICO VI

Fuente: OCDE: Economic Outlook (junio 1994, pág. 153). Reproducido en OIT (1995)

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Lo que resulta significativo y diferencial es la distribución de este crecimiento en el tiempo, ya que más del 90% del mismo se concentró durante la primera década del período, provocando un crecimiento de la productividad de magnitud incluso superior a la de los salarios reales (aunque con un desfase de dos trienios, como se observa en el gráfico I), plenamente compatible con el desplazamiento a lo largo de una función de producción como la de Leibenstein, que constituye la mejor explicación de la dinámica de la curva de Okun en España (gráfico III). El término del desplazamiento se produjo en 1985 y la elipse descrita por esta curva durante el decenio 1985-1994 se correspondería con los movimientos a lo largo de la nueva función de producción (Q en el gráfico V). Si se admite esta hipótesis, las regularidades estadísticas y econométricas para estimar los modelos analíticos deberían limitarse en España al período posterior a 1985.

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GGGRRRÁÁÁFFFIIICCCOOOSSS

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GRÁFICO I

0

5

10

15

20

25

Tasa

s cr

ecim

ient

o an

ual (

%)

1967-1970 1970-1973 1973-1976 1976-1979 1979-1982 1982-1985 1985-1988 1988-1991 1991-1994

Def. consumo privado

Salarios nominales

Costes lab. unitarios

Productividad

Salarios reales

PRECIOS, SALARIOS, PRODUCTIVIDAD Y CLU: 1967-1994EN PROMEDIOS TRIANUALES

GRÁFICO II

-5

0

5

10

15

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Tasa

s cr

ecim

ient

o an

ual (

%)

1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Def. consumo privado

Salarios nominales

Costes lab. unitarios

Productividad

Salarios reales

PRECIOS, SALARIOS, PRODUCTIVIDAD Y CLU: 1976-1994

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GRÁFICO III