Impacto de Las Compras Estatales de Alimentos Sobre Los Ingresos Campesinos

8/14/2019 Impacto de Las Compras Estatales de Alimentos Sobre Los Ingresos Campesinos

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2 Ingreso campesino y compras estatales de alimentos en el Per


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Introduccin 3

INGRESO CAMPESINO Y COMPRASESTATALES DE ALIMENTOS EN EL PER


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Introduccin 5

INGRESO CAMPESINO YCOMPRAS ESTATALES DE ALIMENTOS

EN EL PER

Guillermo Rebosio Arana Enrique Rodrguez Doig


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El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) est conformado por ms de veinticinco instituciones de

investigacin y/o docencia, y cuenta con el auspicio del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo

(CIID), la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) y otras fuentes de cooperacin.

El CIES y el CEDEP no comparten necesariamente las opiniones vertidas en el presente libro, que son

responsabilidad exclusiva de sus autores.

Edicin: Lima, julio del 2001Impreso en el Per/Printed in Peru Consorcio de Investigacin Econmica y Social / Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin (CEDEP)

Cuidado de edicin: Liliana PeaherreraArte de cartula: Elena Gonzlez

Hecho el depsito legal No. 1501222001-2206

Diagramacin e impresin: ATENEA Impresores-Editores S.R.L.

ISBN 9972-804-14-3


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Introduccin 7

CONTENIDO

INTRODUCCIN ........................................................................................................................... 9

I. PROGRAMAS DE APOYO ALIMENTARIO: UNA ESTRATEGIA EN LA LUCHA CONTRA LAPOBREZA

1. LA POBREZA EN EL PER .............................................................................................. 132. PROGRAMAS SOCIALES Y APOYO ALIMENTARIO ....................................................... 21

2.1 Lineamientos de la poltica social en los noventa..................................................... 212.2 Algunos indicadores bsicos .................................................................................... 282.3 Puntos crticos en su gestin: focalizacin y uso poltico ......................................... 362.4 Aspectos relevantes para un programa de compras locales .................................... 41

3. ROL DEL PRONAA EN LA POLTICA SOCIAL ................................................................ 433.1 Principales lneas de accin ..................................................................................... 473.2 Caractersticas de las canastas alimentarias de PRONAA ...................................... 49

3.3 Obstculos para una gestin ptima ........................................................................ 583.4 Aspectos relevantes para un programa de compras locales .................................... 63

II. COMPRAS DE ALIMENTOS REALIZADAS POR PRONAA (1992-2000)

4. CARACTERSTICAS DE LOS PROGRAMAS DE COMPRA ............................................ 674.1 Abastecimiento de alimentos .................................................................................... 684.2 Evaluacin de los programas de compras locales ................................................... 804.3 Opciones para el abastecimiento de programas de apoyo alimentario .................... 93

5. IMPACTO DE LAS COMPRAS LOCALES SOBRE EL INGRESO AGRCOLA

CAMPESINO ..................................................................................................................... 955.1 El caso de Ica ........................................................................................................... 955.2 El caso de Ayacucho .............................................................................................. 100

III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................................... 107

BIBLIOGRAFA ................................................................................................................... ....... 113

ANEXOS1. Marco Metodolgico ........................................................................................................ 1212. Formato de la Encuesta ................................................................................................... 127

3. Normas Legales ............................................................................................................... 1334. Estadsticas ..................................................................................................................... 141


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Introduccin 9

INTRODUCCIN

La magnitud de la pobreza en el Per y los escasos recursos con que se cuentapara combatirla obligan a ejecutar una poltica que, al tiempo que alivia susconsecuencias ms notorias, crea condiciones para que quienes la sufren superen

por s mismas esta situacin.Los programas de compras de alimentos locales para el apoyo alimentario se

enmarcan en esta estrategia, enfrentando el desafo de obtener una mejora sostenibledel nivel de vida de los productores agrarios1 / sin afectar negativamente el logro delobjetivo principal de los programas sociales, que es lograr la satisfaccin de lasnecesidades nutricionales2 / de millones de personas que forman parte de los gruposen riesgo.

Durante la dcada de los noventa, como consecuencia de la prolongada crisiseconmica y social que experiment nuestro pas, la mitad de la poblacin se encontren situacin de pobreza, lo que signific, para el Estado, asumir la difcil responsabilidadde ejecutar acciones que contribuyeran a garantizar la cohesin de la sociedad y lacontinuidad del programa econmico. Ello implic el diseo e implementacin de unagigantesca red de programas sociales que intentaron atacar las consecuencias de lapobreza en las reas de alimentacin, salud y educacin. El gasto social, de estamanera, se convirti en un componente importantsimo del presupuesto pblico,alcanzando niveles jams observados en el pasado.

Por otro lado, el brusco viraje de las polticas pblicas, pasndose de un marcadointervencionismo a un replanteamiento aparentemente radical del rol del Estado en laeconoma, signific que, luego de varias dcadas de intentos por regular los mercados

1 / En el marco de este proyecto, cuando se habla de ingreso campesino, nos referimos al ingreso proveniente deactividades agrarias o actividades directamente vinculadas a esta lnea (procesamiento primario de la produccin,por ejemplo).

2 / Debe precisarse que el Proyecto de Investigacin no intenta comparar la eficiencia del gasto entre los distintosprogramas de apoyo alimentario que ejecuta el Estado (PRONAA, FONCODES, municipios, etc.), sino que

concentra su atencin en las diversas opciones de abastecimiento con que cuenta PRONAA, intentando comprobarsi las compras locales de alimentos constituyen la mejor alternativa para esta institucin o si, por el contrario,existen otras ms convenientes, que permitiran apoyar con alimentos a un mayor nmero de beneficiarios.


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agrarios, se desactivaran la mayora de mecanismos que permitan proteger a losagricultores nacionales: compras estatales, precios de garanta, tasas de interspreferenciales, fertilizantes subsidiados, entre otros. El trnsito hacia una economade mercado no fue fcil, especialmente para una agricultura con graves problemasestructurales derivados tanto de las particulares condiciones que genera una geografadifcil de dominar, como de las profundas desigualdades sociales y culturales que seobservan en el campesinado peruano, donde grandes masas de poblaciones pugnandesesperadamente por subsistir o migran hacia las grandes ciudades.

Se fue as configurando un panorama social donde se nota claramente que losmayores niveles de pobreza extrema se registran en el mbito rural, precisamentedonde la agricultura es la principal actividad econmica, generadora de empleo eingresos para cientos de miles de minifundistas y pequeos agricultores. En esecontexto, la preocupacin por superar el tradicional esquema asistencialista de losprogramas sociales se complement con un enfoque de Seguridad Alimentaria cuyaestrategia propugnaba el uso preferente de alimentos nacionales en los programasde apoyo alimentario.

Los objetivos de dicha estrategia eran evidentes. En primer lugar, se evit promoverpatrones de consumo que no correspondieran a la potencialidad productiva local,como ocurra con los programas que utilizaban indiscriminadamente alimentosimportados donados y que terminaban generando una demanda local de productosque no se podan producir eficientemente en el pas. En segundo lugar, teniendo encuenta los importantes montos con que contaban estos programas, se consider que

estos recursos deban convertirse en una demanda adicional de alimentos locales,proporcionando ingresos que contribuyeran a superar su situacin de pobreza.

Los programas de compras locales no son algo nuevo. Basta recordar el rol decisivoque jugaron las empresas estatales en la comercializacin de diversos productosagrarios hasta fines de los ochenta. Lo que s constituy una innovacin fue suarticulacin a los masivos programas de apoyo alimentario, donde instituciones comoel Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) compran alimentos paraluego donarlos.

Si tomamos en cuenta que los recursos disponibles son escasos, surge lanecesidad de operar estos programas con la mxima eficiencia posible, respetandorigurosamente sus verdaderos objetivos y estando atentos al hecho de que losintereses de los beneficiarios3 / del apoyo alimentario eventualmente puedencontraponerse a los de los pequeos agricultores que intentan abastecerlos.

3 / Es necesario distinguir entre beneficiario de los programas de apoyo alimentario y proveedor, entendindoseque el primero es aquella persona en extrema pobreza que recibe donaciones de alimentos, mientras que elsegundo es el agricultor que vende productos a PRONAA. La prdida en trminos nutricionales, en este sentido,se refiere a la menor cantidad de alimentos que obtiene PRONAA al comprarlos a un precio mayor que el delmercado, con el propsito de mejorar los ingresos del pequeo productor.


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Introduccin 11Introduccin

La pregunta es cmo articular eficientemente los intereses de beneficiarios yproveedores? Para comprender la problemtica que enfrentan estos programas serequiere tanto una minuciosa revisin de las caractersticas de la pobreza como laidentificacin de las limitaciones que representan las condiciones polticas,econmicas, sociales y culturales en que se desarrollan estos programas.

Respondiendo a esta preocupacin, el objetivo general de la presente investigacines evaluar el impacto de los programas estatales de compra de alimentos sobre losingresos de los pequeos productores agrarios que son proveedores de los mismos,a fin de determinar no slo la conveniencia de proseguir o ampliar dichos programascomo instrumento de lucha contra la pobreza, sino tambin verificar si los beneficioslogrados dada la limitacin presupuestal- son superiores a la virtual disminucin dela cantidad y calidad de nutrientes que reciben los beneficiarios de los programasalimentarios.

Para lograr los objetivos expuestos fue necesario analizar los programas decompras locales, intentando medir el impacto directo que stos tienen sobre losingresos agrcolas de los pequeos productores agrarios generado por la venta departe de su produccin (fresca o procesada) a PRONAA as como identificar otrosefectos indirectos de dichos programas sobre aspectos vinculados a la actividadagraria, tales como volumen de produccin, calidad, organizacin y procesamiento.

Esto requiri ubicar al objeto principal del anlisis (los programas de compraslocales) en su contexto institucional, legal, econmico y social, entendiendo que stedetermina una serie de condiciones y necesidades a las cuales deben responder lascompras locales realizadas por las instituciones responsables de proporcionar apoyoalimentario a la poblacin en extrema pobreza. Para hacerlo se revisaron estudios einvestigaciones recientes que se complementaron con una evaluacin detallada delos fines, funciones, organizacin y principales lneas de accin de PRONAA. Esnecesario precisar que los conceptos y cifras que se recogen en este trabajo estnexclusivamente enfocados en los aspectos relevantes para el anlisis de los programasde compras locales. Cabe mencionar que para la ejecucin del presente proyecto,

pese a las solicitudes del equipo investigador, no se cont con el apoyo de funcionariosdel PRONAA, quienes consideraron que no era conveniente u oportuno proporcionarinformacin detallada sobre sus programas de compras, lo que hubiera podidoenriquecer el anlisis y los resultados del estudio.

Se procedi tambin a describir y analizar las caractersticas principales de losprogramas de compra, identificando los puntos crticos de dichos programas yestimando el impacto que stos tienen sobre los ingresos de los productores agrariosque venden su produccin a PRONAA. Un componente muy importante en esta parte

de la investigacin fue la sistematizacin de los resultados de una encuesta a pequeosproductores agrarios, que fue complementada con talleres que buscaban cuantificar


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el impacto de la participacin en los programas de PRONAA sobre los ingresoscampesinos. Esta parte de la investigacin se realiz en dos mbitos (Ica y Ayacucho),seleccionados segn criterios expuestos en el Marco Metodolgico (ver Anexo 1).

Las conclusiones y recomendaciones de esta investigacin buscan lograr unagestin ms eficiente de los programas de compras locales, conciliando en la medidade lo posible los intereses de la poblacin beneficiaria de las donaciones con lasnecesidades de los productores agrarios locales, y proponiendo polticas destinadasa lograr un uso ms eficaz de los recursos pblicos destinados a enfrentar laproblemtica nutricional de los sectores atendidos por el Estado.

Cabe precisar, finalmente, que el trabajo que aqu presentamos fue desarrolladogracias al apoyo del Consorcio de investigacin Econmica y Social- CIES, otorgadoen el marco de su Concurso de Investigacin 1999 en la categora Proyectos Medianos.Como es costumbre, los juicios y opiniones aqu vertidas son de exclusivaresponsabilidad de los autores.


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Programas de apoyo alimentario: una estrategia de lucha contra la pobreza 13

1. La Pobreza en el Per

A partir de 1990, el Per inicia un proceso de ajuste macroeconmico y reformasestructurales que tena como objetivo sentar las bases para lograr un crecimientoeconmico sostenido, superando la situacin de crisis econmica, poltica y socialque se vena agravando desde la dcada del setenta.

Dicho proceso implic un fuerte impacto sobre las condiciones de vida de lapoblacin, que ya haba visto cmo su nivel de vida se deterior significativamente enel perodo 1988-1991. Si bien la crisis se haba agudizado a partir de 1988, cuandolos desequilibrios macroeconmicos se hicieron inmanejables, la sbita eliminacinde controles de precios y subsidios, a pesar de su ineficacia, llev a que el nivel de

pobreza se elevara a niveles que superaron lo registrado en el pasado.Partiendo de un enfoque que considera que el crecimiento econmico constituye

el cimiento de cualquier estrategia de mejoramiento sostenido del nivel de vida de lapoblacin, se reconoci, sin embargo, que los efectos de este crecimiento no eraninmediatamente percibidos por importantes segmentos de la poblacin. Esto se debaa factores que iban desde la distribucin del ingreso4 / que mantena o aumentabala participacin de los segmentos ms altos en el ingreso nacional hasta la existenciade condiciones relacionadas con la pobreza de capacidades de importantes sectores,

condiciones que los exclua y no les permita participar en los procesos de crecimientode la economa nacional.

Un importante factor en el mantenimiento de esta inequidad se relaciona con losniveles educativos, ya que, segn el BID (1998), una educacin profundamente estratificada reproduce, en lugar de ayudar a corregir, las desigualdades del ingreso .

I. PROGRAMAS DE APOYO ALIMENTARIO:UNA ESTRATEGIA DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

4 / No existe unanimidad al respecto, algunos sostienen que el problema del Per no es uno de mala distribucin del ingreso, sino de bajos ingresos en todos sus estratos, por lo que el reto es elevar la productividad e ingresos de todos los peruanos , como lo hace Apoyo (2000). Conviene mencionar que, segn el BID (1998), el Perregistra un coeficiente de Gini equivalente al 0.46, inferior al promedio latinoamericano de 0.52.


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Pero, como es comprensible, el progreso en este campo (u otros relacionados con lapobreza de capacidades) es un proceso donde los resultados se observarn en elmediano o largo plazo.

La lentitud en el proceso de recuperacin del nivel de vida hizo necesaria laejecucin de programas sociales que, en primer lugar, neutralizaran los efectos inicialesnegativos del ajuste y reformas, y que, en segundo lugar, garantizaran que los sectoresmas afectados pudieran cubrir sus necesidades bsicas en espera que los beneficiosdel crecimiento alcanzaran al conjunto de la sociedad (efecto goteo).

Segn Abugatts (1999), el cambio hacia estilos de vida ms saludables y productivos, la modernizacin del Estado y una base material mnima para el desarrollo de los habitantes 5 /, son condiciones necesarias para mantener la coherencia social , por lo que en el corto plazo eran imprescindibles acciones complementarias, decarcter masivo, que permitieran la maduracin de aqullas que deban impulsar uncrecimiento sostenido, evitndose presiones sociales prematuras que motivarancambios continuos al programa. Surge entonces la necesidad de articularcoherentemente la poltica econmica y la social, en donde los progresos en una sereflejan en una mejora de las condiciones en que se desarrolla la otra.

As, la magnitud de la pobreza en nuestro pas implic la inversin de importantesrecursos en programas sociales que alivien sus efectos y, simultneamente,contribuyan a cambiar las condiciones estructurales que conllevan la exclusin deimportantes sectores sociales.

El desafo para las polticas y programas sociales en el Per es gigantesco. Eneste sentido, en el Per, con cerca de la mitad de la poblacin en pobreza, la erradicacin de la pobreza tomar mucho tiempo y requiere los esfuerzos coordinados de todos los sectores de la sociedad pblico, privado y grupos voluntarios y la comunidad internacional , como lo sostiene el Banco Mundial (1999), cuyos estudiosconfirman que los beneficios econmicos de los programas sociales no se distribuyenequitativamente, notndose especialmente deficiencias en la focalizacin y una grandesigualdad a nivel regional.

Dicha institucin, analizando el ao 1996, concluye que el gasto social estabaligeramente orientado hacia las personas de mejor situacin dentro de la sociedad peruana , en donde el quintil ms rico absorba el 21.1% de dicho gasto, mientrasque el ms pobre reciba slo el 16.6% (Grfico 1.1). Si bien este indicador estaba

5 / Para este autor, las bases materiales mnimas estn constituidas por el acceso generalizado a servicios como:(a) Educacin Bsica Para Todos, que en el mediano plazo permita que todo menor de 11 aos tenga acceso auna adecuada educacin primaria; (b) Salud Bsica Para Todos, que asegure al ntegro de la poblacin el accesoa un paquete bsico de salud; (c) Control del dao por causas de desnutricin en menores de 3 aos y otrosgrupos de mayor riesgo, lo cual est muy vinculado al sistema de salud; y (d) Mecanismos de solucin de conflictosque permitan dar coherencia a la vida en sociedad.


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muy influenciado por algunos rubros del gasto social (como educacin superior oatencin hospitalaria, que beneficiaban a estratos relativamente privilegiados), detodos modos confirma la desigual cobertura y focalizacin de los programas sociales,donde a PRONAA y al Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social(FONCODES) se les consideraba ms eficientes, en estos aspectos, que el resto.

Los programas sociales, como se sabe, enfrentan un problema al intentar aumentarla cobertura de la poblacin objetivo o la focalizacin de sus acciones, existiendo unarelacin inversa entre ambas metas: al aumento en una de ellas corresponde unadisminucin de la otra. Esto origina los denominados errores tipo I y II, donde el primerosignifica que no se atiende completamente a la poblacin objetivo (error de exclusino subcobertura), mientras que el segundo ocurre cuando se beneficia a pobladoresque no requieren atencin (error de inclusin o filtracin).

Un factor que contribuye a explicar estos problemas es la heterogeneidad ymultidimensionalidad de la pobreza6 /, verificada empricamente mediante el uso deun ndice de Exclusin Social, como se presenta en Aramburu y Figueroa (1999). Deestas caractersticas se deduce la necesidad de contar con programas sociales muyflexibles, que adapten su oferta a los requerimientos especficos de cada mbito, enbase a criterios muy precisos y una mayor participacin de la poblacin local.

6 / La heterogeneidad se calcula en funcin a la variacin de los indicadores entre distintos estratos o grupospoblacionales. La multidimensionalidad se refiere a la variacin de estos indicadores dentro de un mismo estratoo grupo poblacional.

I - Ms Pobre)17%

II19%

III21%

IV22%

V - Ms Rico)21%

GRFICO 1.1

DISTRIBUCIN AGREGADA DE GASTOS SOCIALES: PER 1996

FUENTE: Estimacin del Banco Mundial


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Dicho esto, la revisin de los indicadores de pobreza revela que actualmente granparte de la poblacin sigue siendo afectada, habindose registrado un ligero retrocesocomo consecuencia de la recesin experimentada por la economa peruana, generadaa su vez por las crisis financieras internacionales y el Fenmeno El Nio7 /.

De acuerdo a las estimaciones de la Encuesta Nacional sobre Medicin de Nivelesde Vida (ENNIV 2000), realizada por el Instituto Cunto, la extrema pobreza8 / pasde 14.7% en 1997 a 14.8% en 2000 (Grfico 1.2), permitiendo comprobar que no sealcanz el objetivo planteado por el Estado peruano9 /, que era una tasa de 10% paraeste ao.

7 / Vase Parodi (2000), pginas 329-342.8 / En esta seccin se trabaja con las mediciones basadas en la lnea de pobreza, medida por el costo de una

canasta mnima familiar. Para estos efectos, la ENNIV 2000 del Instituto Cunto define pobres extremos comoaqullos cuyo gasto total no alcanza para cubrir el costo de una canasta bsica alimentaria que satisface requerimientos mnimos nutricionales , en tanto que pobres no extremos son aqullos cuyo gasto cubre sus necesidades alimentarias pero no les permite satisfacer otras necesidades bsicas como educacin, salud, etc. .

9 / Vase el Memorndum de polticas econmicas y financieras del gobierno del Per para el perodo 1 Abril 1999al 31 Marzo 2002, publicada en diversos medios el domingo 02.05.99.

Aunque la extrema pobreza como promedio nacional no ha aumentadosignificativamente en los ltimos tres aos, las tasas globales de pobreza s lo hanhecho: de un 53.4% en 1994 se logr una reduccin al 50.7% en 1997, para luego

volver a aumentar al 54.1% (Cuadro 1.1), principalmente debido al aumento de lapobreza no extrema, que crece sostenidamente desde 1994, llegando en el 2000 al39.3% de la poblacin. Una posible interpretacin de este fenmeno es la siguiente:

FUENTE: Instituto Cunto

GRFICO 1.2

POBLACIN EN EXTREMA POBREZA: PER 1991-2000

26.8

19.0

14.7 14.8

0

10

20

30

40

1991 1994 1997 2000

P o r c e n t a j e

( % )


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la intensificacin de los programas sociales en los sectores ms pobres ha neutralizadoparcialmente los efectos de la crisis econmica y la recesin, en tanto que sectoresmedios urbanos, que no contaban con similar cobertura por parte de los programasde compensacin social, han visto deteriorarse sus niveles de ingreso y empleo,cayendo muchos en la categora de pobres no extremos.

CUADRO 1.1

ESTIMACIONES DE POBREZA : PER 1994-2000 (porcentaje)

MBITO Pobres Pobres Extremos Pobres No Extremos

1994 1997 2000 1994 1997 2000 1994 1997 2000

Nacional 53.4 50.7 54.1 19.0 14.7 14.8 34.4 36.0 39.3

Lima Metropolitana 42.4 35.5 45.2 5.5 2.4 4.7 36.9 33.1 40.4

Resto Urbano 50.4 48.9 49.8 13.0 7.6 8.4 37.4 41.3 41.4

Area Rural 65.5 64.8 66.1 36.2 31.9 30.1 29.3 32.9 36.0

FUENTE: Instituto Cunto ENNIV 1994-1997-2000

Un anlisis ms detallado de las cifras anteriores permite observar que el mayoraumento de la pobreza entre 1997 y 2000 ocurre en Lima Metropolitana, donde lospobres pasan de 35.5% a 45.2%, porcentaje que se deriva de variaciones similaresen las categoras de pobres extremos y no extremos.

Por otro lado, se mantiene el impacto desigual de la pobreza en los mbitos urbanoy rural. Mientras que en el primero, compuesto por Lima Metropolitana y el resto delmbito urbano, la pobreza aumenta, los niveles registrados en el mbito rural siguensiendo significativamente ms altos, notndose un progreso en la reduccin de lapobreza extrema que cae de 36.2% en 1994 a 30.1% en 2000 (Grfico 1.3), lo quepermitira suponer que un segmento de la poblacin rural est transitando de la pobrezaextrema a la no extrema. Sin embargo, el impacto de la extrema pobreza se manifiestade manera muy diferenciada en los distintos mbitos o dominios, tal como se observaen estimaciones que indican que las tasas ms altas se registran en la sierra y selvarural 10 /, con un 42.9% y 26.2% respectivamente.

10 / Vase INEI 2000. Debe precisarse que estas tasas son estimadas con una metodologa diferente a la delestudio del Instituto Cunto, por lo que sus resultados, aunque consistentes entre s, no son exactamentecomparables.


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Este deterioro de los niveles de vida puede analizarse tambin desde la perspectivadel gasto real promedio familiar. Las estimaciones indican que, mientras entre1994-1997 se dio una ligera mejora, coincidiendo con la disminucin de la pobreza yel crecimiento econmico, hacia el ao 2000 se vuelve a registrar una significativacada que representa la prdida de lo avanzado hasta antes de la crisis. El gastofamiliar en el 2000 registra una variacin del 7.2% respecto a 1994 (Grfico 1.4),debindose destacar que, dentro de los componentes del gasto, el rubro Alimentoses el que registra la mayor cada, con un 17.8%.

1 7

, 0 5 3

1 7

, 2 6 0

1 5

, 8 1 7

9 , 0

3 7

9 , 3

8 6

9 , 2

3 1

6 , 5

8 6

7 , 8

7 4

8 , 0

1 6

-

5,000

10,000

15,000

20,000

1994 1997 2000

Gasto Total Gasto en Alimentos Otros Gastos

GRFICO 1.4

GASTO REAL ANUAL DE LAS FAMILIAS PERUANAS (1994-2000)

N u e v o s

S o l e s c o n s

t a n t e s d e

M a y o

2 0 0 0 p o r

A o


GRFICO 1.3

NIVELES DE POBREZA EN EL REA RURAL: PER 1994-2000

65.5 64.8 66.1

36.2 31.9 30.129.3 32.936.0

-

20

40

60

80

100

1994 1997 2000

Pobres Pobres Extremos Pobres No Extremos


P o r c e n t a j e

( % )


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La reduccin del gasto real en alimentos, que supera la cada del gasto social, seobserva en todos los estratos segn nivel de ingreso (Cuadro 1.2), lo que permitededucir que no necesariamente debe ser entendida como una cada proporcional enel nivel de consumo de alimentos. Un menor gasto en alimentos puede explicarsetanto por una reduccin del consumo como por una cada en los precios de los dichosproductos, dndose, en la actual situacin, una combinacin de ambas posibilidades,a juzgar por el hecho de registrarse que el gasto en alimentos se reduce incluso enaquellos estratos donde el gasto total cae en menor proporcin o aumenta (estratosIII, IV y V). Por otro lado, debe recordarse que la cada en los precios de los alimentos,teniendo en cuenta que la mayor parte de los mismos tiene un origen nacional, significamenores precios al productor agrario, agravando el problema de la pobreza rural,donde la agricultura sigue constituyendo la principal fuente de ingresos y empleo.

CUADRO 1.2

VARIACIN DEL GASTO FAMILIAR POR ESTRATO (1997-2000)

RUBRO PROMEDIO QUINTILES SEGN INGRESO

I II III IV VMs Pobre Ms Rico

Total -8.4 -17.6 -17.3 -11.4 -12.7 3.3

Alimentos -16.4 -17.5 -16.8 -14.5 -18.5 -13.2

FUENTE: Instituto Cunto ENNIV 1994-1997-2000

En este contexto, los programas sociales adquieren una renovada importancia,ya que el agravamiento del problema de la pobreza propicia tensiones sociales que,lamentablemente, coinciden con una coyuntura poltica particularmente inestable. Losriesgos para la continuidad de una poltica econmica seria y coherente son grandesbajo estas circunstancias, aumentando las posibilidades de estancamiento o retrocesosen el proceso de reformas estructurales.

Los programas sociales se convierten as en un componente fundamental delprograma de gobierno, que interacta con las polticas macroeconmicas y sectoriales,intentando propiciar un ambiente favorable a la continuidad del programa econmicopero representando tambin un costo que se carga al conjunto de la economa.

Esto ltimo es importante porque el gasto pblico social ha registrado un sostenidoaumento desde inicios de los noventa, pasando en trminos per cpita de 70 dlares

constantes de 1997 en 1990, a 220 dlares en 1997 (Grfico 1.5), absorbiendo unporcentaje creciente del presupuesto pblico y representando actualmente cerca de


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la mitad del mismo. La tendencia creciente se observa tanto en el caso del gastosocial bsico como en el gasto social total11 /.

Estos recursos, explica Conterno (1999), han sido dirigidos a ejecutar programasque obedecen a tres ejes principales: satisfaccin de necesidades bsicas, promocineconmica focalizada y promocin de la ciudadana. Segn esta autora, programascomo el Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin deSuelos (PRONAMACHCS), FONCODES, Caminos Rurales, etc., han permitido unareduccin significativa de la pobreza extrema, sosteniendo adems que en el logro de estos resultados ha sido de vital importancia el incremento significativo del gasto social del Estado, sobre todo en lo que respecta al gasto social bsico .

Sin embargo, a juzgar por las recientes estimaciones de pobreza realizadas porel Instituto Cunto, los logros de la poltica social no han sido sostenibles o, mspropiamente, han sido muy vulnerables a un deterioro del contexto macroeconmico.

11 / Segn Schack (1999), se define Gasto Pblico Social Bsico como aqul financiado por el Estado que permite la formacin de las capacidades bsicas de la persona y la convivencia pacfica, contribuyendo a la gobernabilidad del sistema , mientras que Gasto Pblico Social en General es aqul que est relacionado con el perfeccionamiento de dichas capacidades bsicas y la construccin de una infraestructura local elemental que genere las condiciones para su mejor explotacin y para la expansin de los mecanismos de mercado a cargo del sector privado, [los que deben ] permitir, en el marco de una igualdad de oportunidades, que cada persona sea constructor y responsable de su futuro .

FUENTE: MEF

GRFICO 1.5

GASTO SOCIAL PER CPITA (1990-1997)

70.3

96.6

170.9

199.8

219.5

12.1

40.1

59.068.5

85.1

58.256.5

111.9

131.3 134.4

-

50

100

150

200

250

1990 1991 1994 1995 1997

Gasto Social Total Gasto Social Bsico Gasto Social No Bsico

U S $ c o n s t a n

t e s

d e 1 9 9 7

p o r p e r s o n a


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De esta manera, no slo se dio el incumplimiento de la meta de reduccin de laextrema pobreza para el ao 2000, explicado parcialmente por la presencia de factoresexgenos (crisis financieras internacionales, etc.) que afectaron el crecimiento de laeconoma peruana, sino que se registr un nuevo aumento del porcentaje de poblacinque vive en situacin de pobreza. Esta situacin lleva a plantear numerosasinterrogantes respecto a los avances en este campo, siendo pertinente preguntarsesi estos programas han promovido cambios estructurales en la lnea de lo que proponeShack / 12 o si, por el contrario, slo hemos asistido a la ejecucin de programas queno han logrado desprenderse totalmente de una lgica asistencialista.

2. Programas Sociales y Apoyo Alimentario

Las circunstancias existentes al final de la dcada de los noventa significaron unamayor presin sobre los programas sociales para amortiguar los efectos de una crisissobre el empleo e ingresos, especialmente en las zonas urbanas. La poltica social,como se reconoce en INEI (2000), deba trabajar por generar las condiciones para incrementar los niveles de empleo e ingresos y no caer en un continuo asistencialismo que es por lo dems insostenible . Pese a expresar esta intencin, las accionesdesarrolladas han seguido concentradas en proporcionar apoyo, mediante transferenciasgratuitas o donaciones, a grupos vulnerables en trminos de alimentacin o salud.

Dentro del conjunto de programas sociales ejecutados durante la dcada de losnoventa, destacan claramente los programas de apoyo alimentario, los que se vieronobligados a trabajar bajo la presin de saber que de ellos dependa evitar un daoirreparable al capital humano del pas. Desde esta perspectiva, es evidente que selogr desarrollar sistemas que permitieron asistir a un importante segmento de lapoblacin con alimentos donados, aunque debemos precisar que tuvieron grados deeficiencia (en trminos de cobertura y focalizacin) muy desiguales.

2.1. Lineamientos de la poltica social en los noventa

La poltica social del Estado peruano ha contado, a partir de la dcada pasada,

con un marco general bajo el cual deba ajustar sus intervenciones, favoreciendotericamente la coherencia de sus programas y el logro de un mayor impacto sosteniblesobre los niveles de vida de la poblacin. Como lo sostiene Vsquez (1999), la lucha contra la pobreza se sustenta en fundamentos ticos, econmicos y polticos , endonde la mejora del capital humano, al incrementar su productividad, tiene un impactopositivo sobre la economa en general, mientras que la asistencia a grupos socialesvulnerables hace polticamente viable la ejecucin de un programa de ajuste y reformas,como el experimentado por el Per a partir de 1990.

12 / ..no se trata de redistribuir el ingreso..sino las causas subyacentes que lo determinan: los activos (factoresproductivos) que posee la gente y posibilitar su adecuado uso, perfeccionamiento y explotacin. (Shack, 1999a).


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Entre los compromisos que proporcionan lineamientos generales al diseo de lapoltica social se encuentran las Cumbres Mundiales de Desarrollo Social(Copenhague, Marzo 1995) y de la Alimentacin (Roma, Noviembre 1996), cuyasdeclaraciones y planes de accin fueron suscritos oportunamente por el Per.

La Cumbre Mundial de Desarrollo Social produjo un conjunto de compromisosy planes de accin cuyo objetivo era erradicar la pobreza y promover sociedades justas donde se respeten los derechos bsicos de las personas, considerando que esnecesario promover la integracin social en el marco de un consenso alrededor deciertos valores e instituciones. Obviamente, ello no es posible en un contexto dedesigualdad econmica o social, siendo necesario tomar medidas que permitan mejorarla situacin de grupos excluidos de los presuntos beneficios del crecimiento econmico.

Se proponen as cinco objetivos principales: (a) crear un entorno nacional einternacional favorable al desarrollo social; (b) erradicar la pobreza; (c) aumentar elempleo; (d) reducir el desempleo; y (e) promover la integracin social. A partir deestos objetivos, los pases que suscribieron la declaracin de Copenhague aprobaronun conjunto de compromisos polticos y un plan de accin que propona metas acumplirse para el ao 2000, con un enfoque muy amplio que abarcaba aspectosrelacionados con educacin, salud, desnutricin y acceso a servicios bsicos, entreotros.

CUMBRE MUNDIAL DE DESARROLLO SOCIALMETAS PARA EL AO 2000

1. Brindar acceso universal a la educacin preescolar y lograr una cobertura mnima de80% en la educacin primaria, la cual debe alcanzar su universalizacin en el ao2015..

2. Lograr una esperanza de vida mnima de 60 aos.

3. Reducir la tasa de mortalidad infantil en 33% del nivel que tenan en 1990.

4. Reducir la mortalidad materna a la mitad de la existente en 1990.

5. Reducir la desnutricin grave y moderada de los nios menores de cinco aos a lamitad del nivel existente en 1990.

6. Reducir la tasa de analfabetismo de adultos a la mitad del nivel existente en 1990.

7. Implementar conexiones de agua potable y servicios sanitarios para todos.

8. Brindar acceso universal a informacin y servicios de planificacin familiar para evitarembarazos tempranos y numerosos.

FUENTE: Parodi (2000)


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En la Cumbre Mundial de la Alimentacin, que concluy en Noviembre de 1996,se obtuvo como producto final la Declaracin de Roma sobre la Seguridad AlimentariaMundial, en la que se establece que existe Seguridad Alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso fsico y econmico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos, a fin de llevar una vida activa y sana .

Al igual que en la cumbre anterior, esta asamblea elabor un Plan de Accin queconsta de siete compromisos bsicos cuyo cumplimiento debera permitir conseguir

CUMBRE MUNDIAL DE LA ALIMENTACINCOMPROMISOS DEL PLAN DE ACCIN

1. Garantizaremos un entorno poltico, social y econmico propicio, destinado a crear lasmejores condiciones posibles para la erradicacin de la pobreza y para la paz duradera,sobre la base de una participacin plena y paz equitativa de las mujeres y los hombres,que favorezca al mximo la consecucin de una seguridad alimentaria sostenible paratodos.

2. Aplicaremos polticas cuyo objetivo sea erradicar la pobreza y la desigualdad, y mejorarel acceso fsico y econmico -de todos en todo momento- a alimentos suficientes,nutricionalmente adecuados e inocuos.

3. Nos esforzaremos por adoptar polticas y prcticas participativas y sostenibles dedesarrollo alimentario, agrcola, pesquero, forestal y rural, en zonas de alto y bajopotencial, que sean fundamentales para asegurar un suministro de alimentos suficientey fiable a nivel familiar, nacional, regional y mundial y que combatan las plagas, lasequa y la desertificacin, considerando el carcter multifuncional de la agricultura.

4. Nos esforzaremos para asegurar que las polticas de comercio alimentario y agrcola,y de comercio en general, contribuyan a fomentar la seguridad alimentaria de todos atravs de un sistema de comercio mundial leal y orientado al mercado.

5. Nos esforzaremos por prevenir y estar preparados para afrontar las catstrofes natu-rales y emergencias de origen humano, y por atender las necesidades transitorias yurgentes de alimentos de manera que fomenten la recuperacin, la rehabilitacin, eldesarrollo y la capacidad para satisfacer las necesidades futuras.

6. Promoveremos la asignacin y utilizacin ptimas de las inversiones pblicas y privadaspara impulsar los recursos humanos, los sistemas alimentarios, agrcolas, pesquerosy forestales sostenibles y el desarrollo rural en zonas de alto y bajo potencial.

7. Aplicaremos, vigilaremos y daremos seguimiento a este Plan de Accin a todos losniveles, en cooperacin con la comunidad internacional.

FUENTE: FAO


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la seguridad alimentaria para todos y realizar un esfuerzo constante para erradicar el hambre de todos los pases . Estos compromisos, al ser asumidos formalmente pornuestra nacin, implican la obligacin impostergable13 / de replantear la gestin delas estrategias y programas de mejora de la Seguridad Alimentaria, que incluyenimplcitamente acciones de lucha contra la pobreza.

En el marco de estos compromisos, la poltica social deba responder al desafode erradicar la pobreza superando estrategias asistencialistas, al complementar losprogramas tradicionales con acciones que fomenten la promocin del crecimientoeconmico, la generacin de empleos de calidad y el acceso a la propiedad de losrecursos productivos. Si bien los primeros siguen aceptndose en situaciones deemergencia o para asistir a los grupos ms vulnerables, se considera imprescindibleacompaarlos de sistemas de monitoreo y evaluacin permanente.

Este escenario, que promueve la adopcin de una estrategia de lucha contra lapobreza articulada al desarrollo sostenible y la equidad, motiv una respuesta concretapor parte del Estado peruano que se expresa en tres propuestas de diseo y gestinde programas sociales: el Plan de Mejora del Gasto Social Bsico, la EstrategiaFocalizada de Lucha contra la Pobreza Extrema 1996-2000 y el Plan Nacional deNutricin y Alimentacin.

El Plan de Mejora del Gasto Social Bsico14 /, elaborado por el ComitInterministerial de Asuntos Sociales - CIAS, fue incorporado a la estrategia socialdel gobierno al promulgarse la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para 1995 (LeyN 26404, 15.12.94), que tena como principales lneas de trabajo a los programas deEducacin Bsica para Todos, Salud Bsica para Todos, Complementacin Alimentariapara Grupos en Mayor Riesgo y Justicia Bsica. Su Reglamento Funcional (R.S.N 069-95-PCM, 04.03.95) permite apreciar una concepcin que recoge las leccionesdel pasado reciente, donde su objetivo general (promover la igualdad de oportunidades para todos los habitantes del pas ) se debe alcanzar mediante una intervencinselectiva y focalizada, optimizando el impacto de los recursos disponibles ymaximizando el alivio de la pobreza extrema. Esta mejora en la calidad de laintervencin requiere la coordinacin interinstitucional y la elaboracin de planes queprecisen prioridades, objetivos, poblacin objetivo, as como metas y accionescuidadosamente cuantificados y programados.

En el caso del Programa de Complementacin Alimentaria para grupos en mayorriesgo, se plante una intervencin restringida (Trapecio Andino), sobre una poblacinobjetivo igualmente precisa nios menores de tres aos y madres gestantes

13 / En este caso existe una instancia supranacional, el Comit de Seguridad Alimentaria Mundial - CSA de la FAO,que hacia el ao 2006 realizar una evaluacin de los avances en la implementacin del Plan de Accin de laCumbre Mundial sobre la Alimentacin.

14 / Vase Presidencia del Consejo de Ministros (1995).


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a quienes se brindaran raciones diarias. El plan estableca que el Sector Salud era elresponsable de fijar los criterios de seleccin de beneficiarios, para que posteriormentese les proporcionaran los alimentos provenientes de instituciones como PRONAA,PANFAR y otros.

Posteriormente, con la experiencia acumulada, se pas a formular una propuestams compleja, la Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza Extrema1996-200015 /, en la que se planteaba que la superacin de la pobreza depende deun entorno econmico estable y un crecimiento sostenido, de una ejecucin eficientede los programas de inversin social, del reconocimiento de la heterogeneidad de lapobreza en el pas, del apoyo prioritario a la mujer, y de la construccin de un consensoque garantice la participacin de la sociedad en general. El objetivo era atender a los grupos ms vulnerables de la poblacin en pobreza extrema y crear condiciones y oportunidades para que puedan salir de tal condicin de manera definitiva ,

proponiendo una meta global de reduccin de la extrema pobreza del 10% para elao 2000.

El logro de este objetivo implicaba aplicar con mayor rigor algunos lineamientosbsicos, desde la identificacin de lneas de accin prioritarias y productos adecuados,hasta la necesidad de contar con un sistema de seguimiento y evaluacin permanenteque permitiese ajustar constantemente los programas. Haca tambin urgente mejorarel nivel de focalizacin utilizando instrumentos como el Mapa de la Pobreza, el cualproporciona una imagen clara de la pobreza, permitiendo identificar tanto las reas

con mayor incidencia de la pobreza (qu reas son las ms pobres?) como aqullasdonde se concentran los pobres (qu reas albergan el mayor nmero de pobresextremos?). El trabajo desarrollado permiti contar con un mapa que identific 419distritos que deban priorizarse en la ejecucin de programas sociales, seleccionadospor registrar altas tasas de incidencia y/o concentracin.

Cabe mencionar que esta estrategia sostena que uno de los principales problemasque enfrentaba la poblacin en extrema pobreza era la desvinculacin de los pequeos productores a las redes de produccin y comercializacin , situacin que servira de

justificacin para ejecutar acciones de promocin de la produccin agraria ointervencin en sus mercados.

Del mismo modo, conviene destacar que, dentro de las acciones prioritarias paraluchar contra la extrema pobreza, la estrategia identifica dos lneas estrechamentevinculadas al problema nutricional:

qqqqq Atencin a grupos vulnerables, entendida como la ejecucin de acciones afavor de nios menores de tres aos, madre gestantes y lactantes, entre otros,

15 / Presentada en Junio 1996 pero aprobada casi un ao despus mediante D.S. N 030-97-PCM (20.06.97).


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quienes seran beneficiarios de programas como el Plan de Alimentacin yNutricin de la Niez.

qqqqq Creacin de condiciones para la mejora de la Seguridad Alimentaria, apuntandoal incremento de la produccin y productividad agrcola, asocindolo a losmercados locales en expansin, as como al incremento del nivel de ingresos

de la poblacin ms pobre, ya sea a travs de programas de asistenciaalimentaria o la generacin de excedentes econmicos generados por lasactividades que desarrollan.

Finalmente, para enfrentar directamente el problema nutricional, se elabor el PlanNacional de Nutricin y Alimentacin Nutricin al Alcance de Todos, que estuvo acargo de la Comisin Tcnica de Coordinacin Multisectorial integrada por representantesde diversos Ministerios (Mujer y Desarrollo Humano, Educacin, Salud, Agricultura,Pesquera y Presidencia), as como de instituciones como PRONAA y FONCODES.

La aprobacin de este Plan, en Junio 1998, pese a su nfasis en el aspectoasistencialista de la poltica social16 /, constituy un valioso elemento para que los diversosprogramas ajusten sus acciones a los objetivos priorizados en l y que obedecena principios que, sin ser necesariamente novedosos, consagran aspectos importantsimospara el diseo y ejecucin de estos programas, tales como la necesidad de desarrollaracciones integrales, concertadas y negociadas entre todos los actores o la priorizacinde la inversin en la proteccin del recurso humano del pas. Del mismo modo, ratificaa importancia que tienen factores como el gnero o la heterogeneidad econmica,

social y cultural de los mbitos donde se ejecutan las acciones.De esta manera, el Plan intenta impulsar una dinmica que mejore las posibilidades

de los pobres para participar en los beneficios del crecimiento, buscando mejorar elacceso de la poblacin de menores recursos a los servicios bsicos (educacin, saludo saneamiento), sociales (apoyo alimentario) y productivos (promocin del empleo eincremento de la productividad).

El afinamiento de los criterios rectores de la poltica social, que se manifiestan enlas tres propuestas reseadas, permite comprobar la adopcin de un enfoque queintenta ser integral y coherente en el diseo de los programas de lucha contra lapobreza. Destacan, en este sentido, instancias de coordinacin interinstitucional comoel Proyecto para la Focalizacin de la Inversin Econmica y Social PROFINES17 /

16 / Una revisin de los objetivos especficos y metas del Plan permite apreciar que la mayor parte de stos se refierecasi exclusivamente a programas de apoyo alimentario a grupos con graves problemas nutricionales. Desde unenfoque de Seguridad Alimentaria, se puede decir que propone enfrentar los problemas de acceso mediantedonaciones (en vez de promover el desarrollo de actividades productivas generadoras de ingreso),complementando su labor con acciones de capacitacin para un mejor uso de los alimentos.

17 / Creado por RM N 235-98-PRES (04.06.98), intenta incrementar la eficacia y eficiencia de los programas sociales;est encargado de la coordinacin interinstitucional e intersectorial, planificacin, programacin, ejecucin, monitoreoy evaluacin de la inversin en el marco de la Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza 1996-2000.


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y la Secretara Tcnica de Poltica Alimentaria Nutricional ST-PAN18 /. Sin embargo,estos avances en la formulacin de polticas no implican necesariamente eficienciaen la gestin de los programas sociales, como veremos ms adelante.

18 / Creada en Junio 1998 mediante D.S. N 029-98-PCM (26.06.98), tiene la funcin de garantizar a nivel sectorialla aplicacin del Plan Nacional de Nutricin.

ACTIVIDADES DE PROFINES

De acuerdo a Presidencia de la Repblica (2000), las acciones desarrolladas durante elprimer ao de funcionamiento de PROFINES (Ago 1998 Jul 1999) fueron:

qqqqq Elaboracin de 1,196 Planes de Acciones Prioritarias de nivel local y distrital, en 285distritos en extrema pobreza.

qqqqq Elaboracin de 19 Matrices de Inversin Departamental que consolida 7,927 proyectospor un monto de S/.1,332 millones de soles.

qqqqq Conformacin, instalacin y operacin de 23 Comits Tcnicos para la InversinSocial a nivel departamental.

qqqqq Organizacin de 18 Mesas de Financiamiento para la ejecucin de los Planes deAcciones Prioritarias, con participacin de las autoridades locales y el sector privado,asegurando 3,142 proyectos por un monto de S/.443 millones de soles.

qqqqq Elaboracin de 1,314 Perfiles Tcnicos para los departamentos de Huancavelica,Apurmac y Ayacucho.

qqqqq Seguimiento a los compromisos de financiamiento, elaborndose 1,289 expedientestcnicos a nivel de ejecucin de obras, y participando en el financiamiento de obras enlos departamentos de Hunuco, Cajamarca, Loreto, Junn, Puno, San Martn, Ayacucho,Huancavelica y Apurmac, utilizando tanto recursos ordinarios como del FondoContravalor Per - Unin Europea.

qqqqq Elaboracin de estudios de los corredores de desarrollo (Huancavelica, Ayacucho yApurmac).

qqqqq Elaboracin de Encuestas de Medicin de Niveles de Vida y Pobreza en centros pobladosde Ayacucho, Hunuco, Cusco, Junn y Puno.

qqqqq Publicacin de boletines y revistas sobre la Estrategia Focalizada, avances de la mismay la evolucin de la pobreza en el Per.

qqqqq Gestin de la participacin de la Cooperacin Tcnica Internacional en elfinanciamiento de Planes de Acciones Prioritarias de nivel local y distrital para diversosdepartamentos.


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2.2 Algunos indicadores bsicos

Como podemos apreciar en el Cuadro 2.1, la poltica social dio prioridad a seisaspectos bsicos que, mediante la ejecucin de diversos programas y proyectos,alcanzaron una significativa cobertura.

Analizando estos programas se observan algunos hechos interesantes respectoa la desigual cobertura alcanzada hacia 1996:

CUADRO 2.1

LNEAS PRIORITARIAS DE LA POLTICA SOCIAL

ACTIVIDADES PRINCIPALESqqqqq Nios menores de cinco aos, especialmente en el rango

de 0-3 aos.qqqqq Madres gestantes y lactantes.qqqqq Otros grupos en riesgo por encontrarse en situacin de

extrema pobreza.qqqqq Apoyo en casos de emergencia por fenmenos naturales

qqqqq Alfabetizacin.qqqqq Capacitacin para jvenes y mujeres.

qqqqq Campaas de inmunizacin para nios menores de cincoaos.

qqqqq Campaas de planificacin familiar.qqqqq Programas de atencin de salud bsica.qqqqq Programas de vigilancia nutricional.

qqqqq Cunas o albergues infantiles.qqqqq Centros comunales.qqqqq Centros de readaptacin de menores.qqqqq Asilos, hospicios y otros.

qqqqq Construccin, reparacin y/o equipamiento de centroseducativos y de salud.

qqqqq Infraestructura bsica de la vivienda (agua y saneamiento).qqqqq Mejora o construccin de viviendas de inters social,

mediante programas de crdito.

qqqqq Construccin de vas de acceso (caminos, puentes, etc.).qqqqq Electrificacin.qqqqq Implementacin de sistemas de irrigacin (canales,

pequeas represas, pozos, etc.).qqqqq Instalacin y rehabilitacin de pequeas centrales trmicas

o hidrulicas.

LNEA PRIORITARIA

Asistencia Alimentaria

Educacin yCapacitacin

Salud y Nutricin

Bienestar Familiar

InfraestructuraSocial

InfraestructuraEconmica

FUENTE: INEI (1997)


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qqqqq Un 61.4% de los hogares nacionales era beneficiario de por lo menos unprograma social, registrndose un mayor nivel de cobertura en el mbito rural(76.8%) respecto del urbano (53.1%).

qqqqq En trminos geogrficos, la sierra norte y centro, as como la selva, registranporcentajes superiores al 70%.

qqqqq El 40.2% de los hogares beneficiarios acceda a un solo programa social,mientras que el 51.8% era beneficiario de 2 4 programas; slo un 8.0%participaba en cinco o ms programas19 / .

Podemos comprobar que los programas de asistencia alimentaria registran, juntocon los de salud, el mayor nmero de beneficiarios (Cuadro 2.2), observndose quelos segundos logran porcentajes claramente ms altos en el sector urbano -excluyendoLima- mientras que los niveles de cobertura en el mbito rural y Lima Metropolitanason similares para ambos tipos de programa. Por su parte, los hogares beneficiariosde al menos un programa de apoyo alimentario llegaban al 42.3%, notndose quemientras la cobertura en el mbito urbano llegaba a 30.6%, en el rural alcanzaba un63.2%, teniendo Lima Metropolitana un porcentaje de 29.5%.

19 / Esto puede significar tanto que el hogar beneficiario es asistido en las diferentes dimensiones en que se manifiestala pobreza (alimentacin, salud, educacin, etc.) como la duplicacin de esfuerzos (que dos o ms programasasisten un mismo hogar). Este punto ser comentado, de manera inevitablemente breve por la falta de informacindetallada. En el transcurso de la investigacin, se asisti a la XIX reunin del Sistema Interinstitucional deProgramas Antipobreza SIPAN, donde representantes de la Secretaria Tcnica de Poltica Alimentaria ST-PAN y el Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin CENAN, ante preguntas del pblico sobre este tema,sostuvieron que algunos programas, como los de alimentacin escolar, ejecutados por PRONAA, FONCODES ymunicipios, han logrado evitar el problema de la duplicacin recurriendo, por ejemplo, al sencillo procedimientode asignar responsabilidades de acuerdo al nmero del centro educativo. En otros casos, las claras diferenciasentre poblaciones objetivo implica que cada institucin asiste a grupos con caractersticas diferentes, con lanica excepcin de los comedores populares, apoyados por PRONAA, cuyos beneficiarios podran acogerse a

otros programas debido a las relativas facilidades para acceder al programa (autofocalizacin). Cabe mencionarque esta investigacin reconoce la existencia del problema pero sus objetivos se concentran en un punto muyespecfico como las compras de alimentos locales.

CUADRO 2.2

HOGARES BENEFICIARIOS DE PROGRAMAS SOCIALES1/ - 1996SEGN TIPO DE PROGRAMA Y MBITO GEOGRFICO (porcentaje)

TIPO DE PROGRAMA PER URBANO RURAL LIMA METROPOLITANA

Total 61.4 53.1 76.8 47.9Asistencia Alimentaria 42.3 30.6 63.2 29.5Educacin y Capacitacin 6.7 3.9 12.5 2.9Salud 47.9 41.0 61.4 33.0Bienestar Familiar 10.3 6.7 22.2 9.6

1/ Hogares beneficiarios de al menos un programa socialFUENTE: INEI (1997)


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Dos aos despus, la ENAHO IV Trimestre 1998, segn INEI (2000b), indica que elporcentaje de hogares beneficiarios ascenda al 46.0% de los hogares o al 37.5% dela poblacin (Cuadro 2.3), mantenindose los desiguales niveles de cobertura observadosen el pasado, especialmente entre los mbitos urbanos y rurales. Las reas ruralesde sierra y selva son las que registran tasas ms altas, donde el 69.4% y 68.5% delos hogares, respectivamente, son asistidos por programas de apoyo alimentario.

Las cifras mencionadas, sin embargo, podran estar representando simplementeun alto grado de filtraciones (error tipo II o de inclusin), por lo que se requiere observarinformacin complementaria que confirme o refute esta hiptesis, como las tasas deatencin a los hogares que se encuentran afectados por la pobreza.

CUADRO 2.3

TASAS DE ATENCIN DE PROGRAMAS DE APOYO ALIMENTARIO - 1998 (porcentaje)

rea geogrfica Hogares Poblacin

Lima Metropolitana 28.7 25.5Costa Urbana 39.2 28.4Costa Rural 51.8 43.4Sierra Urbana 41.3 29.7Sierra Rural 69.4 60.2Selva Urbana 46.6 30.2Selva Rural 68.5 52.2Promedio Nacional 46.0 37.5

FUENTE: INEI (2000b)

CUADRO 2.4

TASAS DE ATENCIN DE PROGRAMAS DE APOYO ALIMENTARIO A HOGARESEN POBREZA Y EXTREMA POBREZA - 1998 (porcentaje)

rea geogrfica Hogares Pobres Hogares Pobres Extremos

Lima Metropolitana 56.6 62.7Costa Urbana 60.0 71.4Costa Rural 56.4 59.0Sierra Urbana 64.4 67.6Sierra Rural 72.0 83.8Selva Urbana 68.9 67.5Selva Rural 79.6 80.0Promedio Nacional 64.6 78.9



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De acuerdo a la fuente citada, los programas de apoyo alimentario estn pro-porcionando asistencia a un porcentaje alto de los hogares en esta situacin: el 65%de los pobres y el 78.9% de los pobres extremos son beneficiarios (Cuadro 2.4),alcanzando otra vez la mayor cobertura en las reas rurales de sierra y selva.

La Secretara Tcnica de la Poltica Alimentaria Nutricional20 / estim que en 1998estos programas brindaron apoyo a 10.1 millones de personas, destacando claramentelos municipios y FONCODES ambos ejecutores de programas de desayunosescolares seguidos por PRONAA. Estas tres instituciones explican el 91% de losbeneficiarios (Grfico 2.1), mientras que el Ministerio de Salud21 / aporta otro 7.4%de beneficiarios. Las instituciones privadas, por su parte, representan menos del 2%de beneficiarios a nivel nacional.

20 / Citada en INEI (2000b). Cabe mencionar que el nmero de beneficiarios de programas de apoyo alimentarioestimados por al ST-PAN no coincide con la Encuesta Nacional de Hogares - ENAHO 98-II, que calcul 9.3millones.

21 / Para 1998, el Ministerio de Salud ejecut cuatro programas principales, caracterizados por dirigirse a gruposobjetivos muy precisos: PANFAR (madres y nios menores de tres aos en riesgo de desnutricin o muerte),PACFO (nios entre 6 y 36 meses), PROMARN (nios en estado de abandono) y PANTBC (pacientes tuberculosos)

Este grado de concentracin se repite a nivel de programas especficos, dondelos programas del Vaso de Leche (municipios), desayunos escolares (FONCODES),comedores populares (PRONAA) y alimentacin escolar (PRONAA) representan el

GRFICO 2.1

BENEFICIARIOS DE PRINCIPALES PROGRAMAS DE APOYO ALIMENTARIOSEGN INSTITUCIN 1998

MUNICIPIOS51.9%

FONCODES20.0%

CARE0.1%

PRISMA0.3%

CARITAS0.6%

MINISTERIO DESALUD

7.4%

ADRA OFASA0.9%

PRONAA

18.9%


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87% de los beneficiarios atendidos por los programas (Cuadro 2.5). Una caractersticade tres de los principales programas masivos es que estn dirigidos a una poblacinobjetivo aparentemente bien definida, nios en edad escolar de nivel primario,contndose con instrumentos que permiten aparentemente focalizar la atencin enaquellos sectores que registran altos ndices de pobreza y establecindose un gradode coordinacin entre las instituciones participantes para evitar la yuxtaposicin debeneficiarios.

CUADRO 2.5

PRINCIPALES PROGRAMAS DE APOYO ALIMENTARIO - 1998

Programa Institucin Beneficiarios (%)

Vaso de Leche Municipios 5,212,436 51.9

Desayunos Escolares FONCODES 1,962,500 19.5Comedores Populares PRONAA 842,686 8.4Alimentacin Escolar PRONAA 745,443 7.4PANFAR Ministerio de Salud 401,031 4.0Alimentacin Infantil PRONAA 244,954 2.4PACFO Ministerio de Salud 240,922 2.4Otros 402,353 4.0

TOTAL 10,052,325 100.0


Es importante observar que la ejecucin de los programas se ve favorecida pordos factores. En primer lugar, la distribucin se hace utilizando una infraestructura yaexistente, los centros educativos, evitndose los costos de crear un sistema especialpara proporcionar el apoyo. En segundo lugar, la convocatoria a la poblacin objetivose hace aprovechando la asistencia de los nios a las clases escolares, aadiendoun estmulo adicional a esto ltimo: la ENAHO IV Trimestre 98 revela que la tasa de

asistencia escolar es mucho ms alta, para nios en extrema pobreza, en aquelloscasos que stos son beneficiarios de apoyo alimentario (78%) que en los que no loson (58%). Aunque este sistema no necesariamente discrimina a los nios segn sunivel de vida, se consideraba una forma sencilla y eficiente de focalizar el apoyoalimentario22 /.

Una situacin diferente se presenta en el caso de los comedores populares, dondeel programa que los apoya, segn PRONAA (1999), se sustenta en las Organizaciones

22 / El problema de la focalizacin se discute con ms precisin en la seccin 2.3.


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Sociales de Base, que se constituyen en formas de asociacin, integradas bsicamente por mujeres, las cuales se renen para preparar colectivamente los alimentos para su familia y poblacin de su entorno , buscando promover espacios donde se genereneconomas de escala (especialmente sobre compras masivas, costos de distribuciny uso de las donaciones).

En este caso, como se observa en el Texto nico de Procedimientos Administrativosdel PRONAA (D.S. N 004-98-PROMUDEH, 27.06.98), la solicitud de apoyo surge delcomedor autogestionario, ubicado en zonas de extrema pobreza, que debe seraprobada por la institucin. En teora, el pedido de apoyo proviene de una organizacinautnoma de la sociedad civil que se articula voluntariamente a las redes de asistenciaestatales, las que aprovechan as capacidad instalada y experiencia acumulada. Ellohabra facilitado la ampliacin del programa, que hacia 1998 atenda a 12,500comedores con 1.2 millones de usuarios. Esta interpretacin coincide con Vsquez(2000), quien sostiene que en general PRONAA estimula la apertura de comedores en reas que parecen necesitarlos pero fundamentalmente responde a la demanda de sectores que poseen acceso a la informacin sobre las ventajas del apoyo de PRONAA , otorgando a esta institucin un rol relativamente pasivo y receptor de lademanda de apoyo de grupos en situacin de pobreza23 /.

En lo que se refiere a recursos asignados para la ejecucin de programas deapoyo alimentario, las estimaciones de la ST-PAN para 1998 indican un presupuestode S/. 724 millones (US$ 250 millones de dlares aproximadamente), provenientesen un 88.0% del Tesoro Pblico, mientras que la cooperacin internacional aporta el12% restante (Grfico 2.2).

23 / Ello no descarta presiones posteriores de carcter poltico sobre la organizacin, como se ver en la siguienteseccin.

Tesoro Pblico88.0%

USAID8.8%

PMA0.8%

UE2.4%

GRFICO 2.2

FINANCIAMIENTO DE PROGRAMAS DE APOYO ALIMENTARIO 1998


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La distribucin de estos fondos a nivel de programas especficos revela adems queexisten algunos patrones a tomar en cuenta. La USAID, por ejemplo, concentrasu financiamiento en programas ejecutados por agencias privadas 24 / como Critas, CARE,ADRA OFASA y PRISMA, mientras que la Unin Europea y el PMA s trabajan directamentecon instituciones estatales, frecuentemente aportando alimentos para monetizacin.

Adems, la participacin de la cooperacin internacional en el financiamiento deprogramas estatales slo supera el 50% del presupuesto en los programas WawaWasi, PROSIERRA y PANFAR, siendo minoritaria en Alimentacin Infantil yAlimentacin Escolar. Los tres principales programas (Vaso de Leche, DesayunosEscolares y Comedores Populares), que reciben el 66% del presupuesto mencionado,son totalmente financiados por el Tesoro Pblico, lo que los subordina slo a lospropsitos y criterios de ejecucin del gobierno de turno.

Ahora bien, cul ha sido el impacto obtenido a travs de este gasto? En general,

las estimaciones de significacin econmica, obtenidas de la ENAHO IV Trimestre1998, muestran que estos programas representaron un incremento del consumo to-tal familiar equivalente al 5.8% como promedio nacional25 /, registrndose el impactoms alto en la sierra rural (11.1%) y la selva rural (7.0%), mientras que LimaMetropolitana registr un 3.5%.

24 / El Programa de Alimentacin y Nutricin a Familias en Alto Riesgo PANFAR es coejecutado por el Ministeriode Salud y la USAID, a travs del Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin del INS INS/CENAN y laAsociacin Benfica PRISMA. No es un programa exclusivamente de carcter alimentario, ya que incluyeimportantes componentes relacionados a la salud y educacin.

25 / Calculado en base al costo unitario de las raciones, la cantidad de raciones recibidas por cada beneficiario y elnmero de beneficiarios por familia.

CUADRO 2.6

IMPACTO ECONMICO DEL APOYO ALIMENTARIO EN EL CONSUMO DE LOS HOGARES - 1998(incremento porcentual del consumo)

rea Geogrfica Hogares Hogares HogaresBeneficiarios Pobres Pobres Extremos

Total Alimentario Total Alimentario Total Alimentario

Promedio Nacional 5.8 9.4 8.7 12.9 20.0 27.4Lima Metropolitana 3.5 6.2 6.5 10.0 14.9 26.2Costa Urbana 4.5 7.5 9.0 13.6 11.0 16.6Costa Rural 6.4 9.4 10.7 15.2 13.4 19.1Sierra Urbana 5.0 8.3 8.0 12.6 19.7 29.6Sierra Rural 11.1 15.5 13.0 17.3 23.1 30.3Selva Urbana 4.0 6.9 7.1 10.6 16.7 25.4Selva Rural 7.0 10.3 8.1 11.0 16.7 22.5



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Por el lado estrictamente alimentario, sin embargo, la importancia de estas donacionesfue mayor. El consumo de alimentos, de acuerdo a la misma fuente, aument 9.4%en promedio, logrndose los mejores resultados otra vez en la sierra rural (15.5%)y selva rural (10.3%). Para segmentos en pobreza extrema y no extrema, como eslgico, el efecto fue significativamente mayor, estimndose que el apoyo alimentarioincrement el consumo alimentario en hogares pobres en 27.4% (Cuadro 2.6).

Todas estas cifras proporcionan una idea general de la importancia de losprogramas de apoyo alimentario en la vida nacional, lo que explica la permanentepreocupacin del gobierno por mantenerlos y, de ser posible, ampliar su cobertura.Cabe mencionar que, pese al incremento de sta, la reduccin de la extrema pobrezaen el pas no logr un avance significativo entre 1997 y 2000, mantenindose en pocomenos de 15%. Pese a ello, las estimaciones indican que los programas de apoyoalimentario lograron reducir la incidencia de la extrema pobreza en aproximadamente2.5% en cada caso (Grfico 2.3).

Llama la atencin, sin embargo, este estancamiento. Teniendo en cuenta que lacobertura de los programas pas sucesivamente de 42.3% en 1996 a 46.0% en 1998y probablemente a ms del 50% en 199926 /, por qu no se redujo ms la pobreza,si se asume que los niveles de focalizacin no deban deteriorarse significativamente?

26 / Esta tendencia debi continuar hasta el ao 2000, en que se realizaran elecciones, aunque todava no sedispone de la informacin necesaria para verificarlo. La proyeccin para el ao 1999 se basa en las estimacionesde la ENAHO 99-II, mencionadas en INEI (2000b), que estima que la cobertura aument 17% entre la ENAHO98-II y la 99-II.

GRFICO 2.3

IMPACTO DEL APOYO ALIMENTARIO SOBRE LA EXTREMA POBREZA 1997-2000

17.2 17.3

14.7 14.8

0

5

10

15

20

1997 2000

Sin apoyo alimentario Con apoyo alimentario


P o r c e n t a

j e ( % )


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qu nuevos factores entran en juego para neutralizar el impacto positivo de la crecientecobertura del apoyo alimentario?. La elaboracin de una imagen completa de losprogramas de apoyo alimentario requiere entonces analizar los principales problemasque afectan las etapas de diseo y ejecucin de los mismos.

2.3. Puntos crticos en su gestin: focalizacin y uso polticoEl diseo y ejecucin de la poltica social no han estado exentos de fuertes crticas,

desde la subcobertura a grupos en extrema pobreza hasta su explcito uso con finespoltico-electorales. Ello cuestiona, en el fondo, la eficiencia en la gestin de losprogramas, que deberan estar subordinados al cumplimiento de metas claras y planestcnicamente coherentes y viables. La intromisin de factores de otro tipo (derivadosde la coyuntura poltica, por ejemplo) ha perjudicado no slo el cumplimiento de losobjetivos sino tambin la percepcin que el pblico tiene de los programas sociales.

Reconociendo que los problemas son numerosos, la revisin de las experienciasnos conduce a destacar dos puntos crticos en la gestin de los programas socialesque han afectado el impacto obtenido por las acciones desarrolladas: la focalizaciny el uso poltico de los programas.

FocalizacinFocalizacinFocalizacinFocalizacinFocalizacin

La focalizacin es definida como un mecanismo por el cual se introduce un enfoque selectivo en la identificacin de beneficiarios para los programas sociales orientados al tratamiento de situaciones de carencia (Shack, 1999b), constituyndoseen un elemento imprescindible para el diseo de los programas de este tipo y paraevitar los errores tipo I y II. Esta focalizacin puede realizarse mediante tresmecanismos:

a) Autoseleccin . No establece ninguna condicin para lograr el acceso a losbeneficios de un programa social, asumindose que slo acudirn aquellos querealmente requieren el apoyo ofrecido27 /.

b) Indicadores socioeconmicos . A partir de la definicin de las caractersticas de lapoblacin objetivo de un proyecto se determina la elegibilidad de las familias,utilizndose tres mtodos para aplicar este criterio:

qqqqq Segn reas geogrficas, en las que a partir de indicadores cuantitativos ocualitativos, se establecen mapas de pobreza (stos suponen un grado dehomogeneidad en las caractersticas de las familias residentes en un espacio

27 / Los programas del Vaso de Leche y comedores populares seran ejemplos de este tipo de programas, segn

Figueroa (2000) y Shack (1999b

), respectivamente. En el caso de los comedores, los alimentos proporcionadospor PRONAA seran considerados econmicamente como un bien inferior, por lo que, en caso de un aumento delingreso, las familias dejaran de recurrir a los servicios de estas organizaciones, como lo explica Vsquez (2000).


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determinado), que permiten identificar las zonas donde la ejecucin deprogramas sociales es prioritaria o urgente.

qqqqq Segn caractersticas socioeconmicas de las familias (stas suponen un gradode heterogeneidad que hace necesaria una seleccin para evitar que seanbeneficiarias aquellas familias que no necesitan serlo), utilizando indicadores

relacionados con la carencia que se busca solucionar.c) Focalizacin rpida . Se basa en la toma de encuestas a los hogares para

determinar si cumplen con los criterios de entrada a los programas; es la opcinque permite una focalizacin ms precisa, pese a implicar mayores costos yperodos de levantamiento de informacin.

En la prctica, lo que ha existido ha sido una combinacin de mecanismos,especialmente autofocalizacin e indicadores socioeconmicos segn reas geogrficas,que explican el manejo de los programas con mayor nmero de beneficiarios. Elloes comprensible, puesto que la focalizacin mediante caractersticas socioeconmicasde las familias o encuestas a los hogares es bastante ms laboriosas y slo se haaplicado a programas restringidos a zonas o grupos sociales claramente delimitados.

Bajo esas condiciones, hasta qu punto se ha logrado focalizar el apoyo alimentarioen los grupos sociales que realmente lo requieren? Una aproximacin bastanteinteresante la encontramos en Shack (2000), quien analiza el acceso de los hogares aprogramas sociales trabajando con una clasificacin de los hogares segn decilesde ingreso. Este autor considera que los tres deciles ms bajos corresponden a ex-trema pobreza, mientras que los cinco ms bajos se encuentran en situacin de pobreza.

GRFICO 2.4

ACCESO DE HOGARES A PROGRAMAS SOCIALES SEGN DECILES DE INGRESOENAHO 98-II

FUENTE: Shack (2000a)

( P o r c e n t a j e

d e h o g a r e s

b e n e

f i c i a r i o s p o r

d e c i l )

7 2

. 3

7 4

. 1

6 6

. 3

6 9

. 7

5 9

. 2

5 5

. 6

4 8

. 9

4 6

. 3

3 4

. 4

2 6

. 1

6 7

. 5

7 0

. 6

5 7

. 9 6 4

. 5

5 1

. 2

4 8

. 4

4 0

. 9

3 8

. 6

2 3

. 4

1 8

. 7

8 2

. 0

8 1

. 1

8 3

. 3

8 0

. 6

7 6

. 4

6 8

. 5

6 5

. 5

6 0

. 4

5 3

. 2

3 8

. 2

5 2

. 8

4 5

. 9

6 5

. 8

0

20

40

60

80

100

Total I II III IV V VI VII VIII IX X

Nacional Urbana Rural


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Una primera observacin es que, efectivamente, el acceso de los hogares a losprogramas sociales decrece conforme aumentan los niveles de ingreso de las familias(Grfico 2.4). A nivel rural, por ejemplo, los programas sociales benefician al 82% delos hogares del decil I (ms bajo), reducindose gradualmente hasta el 38% en el X(ms alto). Podemos observar que, en general, el decrecimiento se hace ms claro apartir del V, ubicado en las fronteras de la no pobreza. Estos porcentajes podraninterpretarse como una alta cobertura a hogares no pobres, los que hasta el decil IXdel mbito rural siguen superando el cincuenta por ciento.

Conviene analizar entonces el nmero de hogares que, de acuerdo a su nivel devida, son beneficiarios de programas sociales, comprobndose que de un total de 2.9millones de hogares beneficiarios, cerca de 1.2 millones no se encuentran en situacinde pobreza, lo que implica la existencia de una considerable filtracin. La tasa defiltracin estimada para el conjunto de programas sociales se estima en 42% comopromedio nacional, con un 50% en el rea urbana y 32% en la rural (Cuadro 2.7).

La situacin es similar en el caso especfico de los principales programasalimentarios, aunque los porcentajes estimados de filtracin son menores. Se observaque los programas dirigidos a la poblacin infantil y escolar se ubican en niveles

ligeramente superiores al 30%, en tanto que en el programa de comedores popularesla filtracin llegara al 26% (Grfico 2.5).

CUADRO 2.7

ACCESO DE HOGARES A PROGRAMAS SOCIALESSEGUN DECILES DE INGRESO PER CAPITA ENAHO 98-II

(nmero de hogares beneficiarios segn decil)

rea Total Pobreza Extrema Pobreza No Extrema No PobresNacional 2,854,942 1,019,214 639,507 1,196,221Urbana 1,629,194 464,320 355,164 809,709Rural 1,225,749 555,632 284,619 385,498

(distribucin de hogares beneficiarios segn decil)

rea Total Pobreza Extrema Pobreza No Extrema No Pobres

Nacional 100.0 35.7 22.4 41.9Urbana 100.0 28.5 21.8 49.7Rural 100.0 45.3 23.2 31.5

FUENTE: SHACK (2000a)


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Las razones para explicar estas filtraciones son varias. Shack (1999b) sostieneque, dada la preferencia por el mtodo de focalizacin segn reas geogrficas, lapresencia de errores tipo I y II se explica por la inexistencia de un instrumento de focalizacin apropiado y actualizado , considerando que los mapas de pobrezautilizados actualmente son obsoletos y tienen problemas metodolgicos. Ante estasituacin, propone un nuevo Mapa de la Pobreza que intenta superar las limitacionesde los anteriores.

Ahora bien, ya que incluso contando con un instrumento de focalizacin apropiadono estara garantizada una gestin ms eficiente de los programas sociales, debemosreferirnos a un problema cuya solucin trasciende la esfera meramente tcnica yadquiere una dimensin poltica.

Utilizacin polticaUtilizacin polticaUtilizacin polticaUtilizacin polticaUtilizacin poltica

An cuando la Declaracin de Roma, suscrita por el Per, dice que los alimentos no deberan utilizarse como instrumento de presin poltica y econmica , enla prctica los programas sociales, especialmente los alimentarios, han sido manejadosde manera que contradicen este principio. El tema de la utilizacin poltica de losprogramas sociales no es nuevo, pues los gobiernos de turno siempre han encontradoen stos un medio para captar adherentes y manipular la opinin pblica. Sin embargo,tambin es necesario mencionar que la cobertura actual de dichos programas supera

ampliamente lo observado en el pasado, existiendo mltiples programas que trabajanpara solucionar las distintas carencias que afectan a nuestra poblacin.

44.447.544.142.2

25.126.124.424.3

30.526.431.533.5

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Vaso de Leche Desayuno Escolar Comedor Popular Alimentaci n Infantil

Pobreza Extrema Pobreza No Extrema No Pobres

GRFICO 2.5

ACCESO DE HOGARES A PROGRAMAS ALIMENTARIOS SEGN NIVEL DE VIDAENAHO 98-II

FUENTE: Shack (2000a)

P o r c e n t a j e

( % )


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La magnitud de los recursos otorgados y la cobertura alcanzada por los actualesprogramas sociales representan una situacin indita en nuestro escenario social ypoltico que conviene analizar. Esta coincide con un deterioro generalizado de las instituciones(partidos polticos, organizaciones sociales de base, sindicatos, etc.) y una crisis econmica,que debilitan la capacidad de negociacin y autonoma de los sectores pobres,quienes requieren urgente apoyo para sobrevivir en un contexto extremadamente duro.

Si bien es difcil comprobar la intencionalidad del uso poltico que se hace de estosprogramas, debido al hermetismo con que se maneja en ellos la toma de decisiones, elefecto poltico de sus acciones se puede apreciar fcilmente. Representantes polticosdel anterior gobierno esgriman por ejemplo la teora del premio: los ciudadanospremian al gobierno, otorgndole sus votos, por apoyarlos con programas socialescuando los gobiernos anteriores haban ignorado sus necesidades y demandas. Deacuerdo a esta interpretacin, el gobierno no acta buscando votos; slo recibe elreconocimiento de los electores por realizar una labor positiva.

Diversos estudios han permitido sin embargo, identificar casos donde laintencionalidad del gasto social y ejecucin de programas responde a un propsitopoltico. Este tipo de intervenciones se puede clasificar en los siguientes casos ocombinaciones de los mismos:

sssss Gasto programado y focalizado con fines electorales

El ejemplo mejor sustentado es FONCODES28 /, cuya gestin entre 1991 y1995 permite identificar dos patrones bastante claros: (i) los gastos guardabanuna estrecha relacin con los procesos electorales, incrementndose en losperodos previos a stos y generando un comportamiento irregular del gasto;(ii) un porcentaje importante de los proyectos financiados por FONCODES selocalizaba en las provincias donde el impacto poltico poda ser ms significativo.Si bien este tipo de gestin se haba registrado en otros gobiernos, difcilmentepuede compararse a lo ocurrido durante los ltimos diez aos, donde el excesode gasto pblico con fines sociales-electorales llev a desequilibrios fiscales(1995-1996 y 2000).

sssss Manipulacin de los beneficiarios y sus organizaciones

Las organizaciones sociales de base, sustento original de los comedorespopulares, surgen como parte de la estrategia de supervivencia de los gruposen situacin de pobreza. Esta situacin no determin una actitud mendicanteante el Estado o la sociedad, sino una cerrada defensa de la autonoma deestas organizaciones que generaron experiencias como los comedoresautogestionarios. Sin embargo, la agudizacin de la crisis a fines de los ochenta,

28 / Ver Schady, Norbert Seeking Votes: The political Economy of Expenditures by the Peruvian Social Fund(FONCODES), 1991-1995, Washington, The World Bank, 1999, citado en Parodi (2000) y Vsquez y Riesco (2000).


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asociada a una creciente fragmentacin [de las organizacionees populares],termin por debilitar su capacidad de interlocucin frente al gobierno(Portocarrero y Romero, 2000). Esta situacin fue capitalizada por el gobierno,quin lejos de ser un actor pasivo, contribuy a acelerar el debilitamiento delos comedores autogestionarios al negarse a trabajar con las organizaciones

representativas, prefiriendo tratar directamente con los comedores individualeso promoviendo la aparicin de organizaciones paralelas (Benavente y otros,2000) 29 /. Se pueden identificar tambin manifestaciones ms burdas de lapretensin manipuladora del programa, tal como lo sugieren Portocarrero yotros (2000) al referirse a los requisitos informales de acceso al programa decomedores: participacin en marchas y manifestaciones progubernamentales,agasajos al Presidente de la Repblica, aporte de trabajo e insumos paraeventos promovidos desde la institucin, entre o

Impacto de Las Compras Estatales de Alimentos Sobre Los Ingresos Campesinos

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