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IMPLEMENTACINDE POLTICAS EDUCATIVAS

Los concursos de oposicin

y la Alianza por la Calidad de la Educacin

Pedro Alejandro Flores Crespo

Dulce Carolina Mendoza Czarez

GERNIKA


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D.R. IMPLEMENTACIN DE POLTICAS EDUCATIVASLos concursos de oposicin y la Alianza por la Calidadde la EducacinPedro Alejandro Flores CrespoDulce Carolina Mendoza Czarez

D.R. Universidad Iberoamericana, A.C.Prol. Paseo de la Reforma No. 880Col. Lomas de Santa Fe01219, Mxico, D.F.59 50 43 30 y 59 50 76 003-mail: [email protected]

D.R. Ediciones Gernika, S.A.Latacunga No. 801Col. Lindavista07300 Mxico, D.F.

y Fax: 55 86 52 62 y 55 86 83 24e-mail: [email protected]

ISBN: 978-607-9083-23-6Primera edicin, 2012

Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra,por cualquier medio, sin la autorizacin escrita de lostitulares de los derechos patrimoniales.

Diseo grficoOfelia Fandio Ugalde

Diseo de la portadaPedro Testas Bousas

Cuidado de la edicinMara de los ngeles Gonzlez Callado

Impreso y encuadernado en MxicoPrinted and bound in Mexico


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CONTENIDO

AGRADECIMIENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

I. Planteamiento del problema y justificacin . . . . . . . . . . 11

II. Propsito general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Objetivos particulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

III. Apuntes metodolgicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

IV. Estructura del libro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

CAPTULO1Marco terico. La implementacin de polticas. . . . . . . . . . . 21

I. Tres lecciones para el estudio de los procesosde implementacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

II. Implementacin de polticas. Definiciones y debates . . . . . 25

1. Debates sobre la implementacin. . . . . . . . . . . . . 28

2. Entre el cielo y la tierra. La contribucinde los sintetizadores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

III. El Enfoque de las Coaliciones Promotoras . . . . . . . . . . 45

1. Conceptos bsicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

2. Crticas al enfoque basado en coaliciones . . . . . . . . 54

3. ltimos desarrollos al enfoque basadoen coaliciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58


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4. Por qu utilizar el enfoque basadoen coaliciones de apoyo. . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

IV. La implementacin de polticas educativas en Mxico.El camino recorrido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

V. Consideraciones finales sobre cmo estudiarla implementacin de polticas . . . . . . . . . . . . . . . . 79

CAPTULO2La Alianza por la Calidad de la Educacin. Elementos

para un anlisis de poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

I. La Alianza por la Calidad de la Educacin.Entre lo deseable y lo urgente. . . . . . . . . . . . . . . . . 83

II. Bilateralidadversuslo pblico.Ilustraciones de la planeacin educativa. . . . . . . . . . . . 86

III. Los pactos polticos en el desarrolloeducativo de Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Por qu surgi la ACE?,

qu fue lo que empuj su creacin? . . . . . . . . . . . . . 89IV. El componente intelectual en el diseo de las polticas. . . . 94

V. En busca de la legitimidad perdida.. . . . . . . . . . . . . . 96

VI. Construccin subjetiva de las polticas.Percepciones y opinin pblica. . . . . . . . . . . . . . . . 100

VII. Los primeros tropiezos de la Alianza.Una exploracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

CAPTULO3La implementacin de los concursos de oposicin.Formacin de coaliciones dentro de un ambiente corporativo . . 111

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

I. Descripcin de coaliciones promotoras. . . . . . . . . . . . 114


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1. Coalicin Gobierno Federal-Burocracia SNTE (GF-BS) 114

a. Gobierno federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

b. El Sindicato Nacional de Trabajadoresde la Educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

c. Recursos de la coalicin. . . . . . . . . . . . . . . 122

i. . Autoridad legal. . . . . . . . . . . . . . . . . 122

ii. . Opinin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . 126

iii. Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127iv.. Movilizacin de grupos. . . . . . . . . . . . . 127

v. . Recursos financieros . . . . . . . . . . . . . . 128

vi.. Liderazgos hbiles . . . . . . . . . . . . . . . 129

2. Coalicin disidente del magisterio . . . . . . . . . . . 130

a. Ideologa y creencias de poltica . . . . . . . . . . 133

b. Recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

3. Otras coaliciones promotoras . . . . . . . . . . . . . . . 137

II. Meritocracia. Se elige a los mejores docentes a partirde un examen de seleccin? . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

III. Normas y leyes.Bases de la estructuracin de las polticas . . . . . . . . . . 141

IV. Primeros concursos. Ilustraciones de una planeacincorporativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

V. Segundo concurso. Ms actores, menor simulacin? . . . . 1511. Anexos tcnicos: punto de negociacin poltica,y la calidad educativa?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

VI. La participacin de Transparencia Mexicana . . . . . . . . 156

VII. rgano de evaluacin independientecon carcter federalista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159


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VIII. Diseo del examen. El mrito y la prdidade oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

1. Criterios de calificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

IX. Evaluacin como parte de la implementacin. . . . . . . . 167

1. Resultados del primer examen . . . . . . . . . . . . . 168

2. Resultados del segundo concurso . . . . . . . . . . . . 169

3. Comunicacin de resultados y tensionesentre actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

4. Conflictos en los estados. . . . . . . . . . . . . . . . . 180

a. Accin y pensamiento: hacia la composicinde nuevas coaliciones . . . . . . . . . . . . . . . . 183

b. Reacciones. El caso de Quintana Roo . . . . . . . 187

c. Conflictos con los estudiantes normalistas . . . . . 187

X. Creencias, intereses y derechos de los maestros . . . . . . . 189

1. Neoliberalismo y privatizacin de la educacin . . . . . 190

2. Razones del rechazo. Ms all de los intereses . . . . . 192

3. Es compatible la conquista de los derechos laboralescon la calidad? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194

4. Flexibilidad legal: a quin le sirve?. . . . . . . . . . . 198

XI. Cambios en la ley delISSSTE. . . . . . . . . . . . . . . . . 200

XII. Control, incumplimientos y simulacin . . . . . . . . . . . 204

XIII. Mala comunicacin y formacin inicial.Resultados no esperados. . . . . . . . . . . . . . . . . 207

CONSIDERACIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

REFERENCIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227


7/232

A Josefina y Jos Guadalupe, por su historia

de la cual soy parte.

PFC

A mi abuela Cuquita, por sus enseanzas.

DCM


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AGRADECIMIENTOS

La presente publicacin no hubiera sido posible sin el apoyofinanciero de investigacin otorgado por la Universidad Ibero-americana-Ciudad de Mxico, a travs del Instituto de Investiga-

ciones para el Desarrollo de la Educacin (INIDE).

Agradecemos a los dos revisores annimos que calificaron la

propuesta inicial del proyecto. Con sus comentarios logramos

profundizar ms en la problemtica que envuelve a la Alianza

por la Calidad de la Educacin.

Gracias a los informantes quienes generosamente nos

brindaron parte de su tiempo y compartieron sus conocimientosy opiniones. Esto nos ayud a comprender mejor los procesos de

implementacin de polticas educativas en Mxico. De igual mo-

do, agradecemos al doctor Aldo Muoz Armenta, por su valiosa

ayudaparaidentificaralosinformanteseincluso,contactarlos.

Vaya tambin nuestro reconocimiento y gratitud a Vernica

guila por apoyarnos en la gestin administrativa del proyecto

as como a Francisco Loera por haber transcrito las entrevistas

con gran esmero.Este trabajo tambin se pudo afinar gracias a los comentarios y

crticas surgidos en diversos seminarios realizados en la Universi-

dad Pedaggica Nacional (UPN), el Instituto Tecnolgico de Estu-

dios Superiores de Occidente (ITESO), el Tecnolgico de

Monterrey-Campus Estado de Mxico, la Universidad de Colima

9


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y desde luego, en el INIDE, Aurora Loyo, Miguel Bazdrech, Alber-

to Minakata, Gabriela Flores, Miguel ngelVertiz, DavidPedroza,

Carlos Ornelas, Claudia Santizo, Jaime Moreles, Carlos Muoz

Izquierdo y Manolo Bravo, entre muchos otros colegas y estudian-

tes, contribuyeron a que este trabajo adquiriera una mayor clari-

dad y precisin.

De manera especial agradecemos al Comit Editorial de Edi-

ciones Gernika, integrado por seis acadmicos de las ciencias so-

ciales, por revisar el documento y haber acordado por

unanimidad su publicacin.Desde luego, todos estos agradecimientos no nos eximen de

los errores que an pudiesen existir y que slo son atribuibles a los

autores.

PEDROA.FLORESCRESPO

DULCEC. MENDOZACZAREZ

10

PEDROA. FLORESC RESPO YDULCEC. MENDOZACZ AR EZ


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INTRODUCCIN

I. Planteamiento del problema

y justificacin

Apesar de los lentos avances, y en algunos casos retrocesos,que son posibles de observar en la educacin bsica de Mxico, el

estudio de la implementacin de polticas en este nivel es escaso.

Cada sexenio se anuncian grandes y revolucionarios planes que

supuestamente cambiarn el curso de la historia educativa del

pasy,sinembargo,alpasodeltiempo,ladecepcinesproporcio-nal al tamao de la grandilocuencia de sus anunciantes. Pese a

ello, la bsqueda de las causas de estos fracasos no se hace con la

suficiente prontitud para enmendar los errores.

El hecho de que una poltica o un programa educativo no

rinda los beneficios para los cuales est diseada, es grave por

muchas razones. La primera de ellas es que se puede dejar a mi-

llones de nias, nios, jvenes y adultos sin la oportunidad de lo-

grar aprendizajes significativos y sin la posibilidad de acrecentarsu potencial humano. La segunda es que la percepcin sobre el

funcionamiento de nuestra democracia se demerita. Merilee S.

Grindle advierte que:

11


12/232

[] en las nuevas democracias de Amrica Latina, si no seatiende la brecha de la implementacin se puede debilitar la

aprobacin ciudadana del desempeo gubernamental,

provocar decepcin cuando las polticas prometidas no son

efectivamente ejecutadas, o peor, llevar a un cinismo sobre la

democracia en general (Grindle, 2009:34).

En aras de contribuir a que la implementacin de polticas se

vaya consolidando como un campo de estudio propio y pueda in-

dicar lecciones fundadas de poltica, esta investigacin se propu-so analizar el proceso de implementacin de algunas acciones

contempladas en la poltica de profesionalizacin docente, en el

marco de la Alianza por la Calidad de la Educacin (ACE), a par-

tir del Enfoque de Coaliciones Promotoras (ECP)elcualfuedesa-

rrollado por Paul Sabatier (1988).

De acuerdo con nuestra revisin de literatura, en el mbito de

la educacin bsica de Mxico no ha habido una aplicacin simi-

lar con esta perspectiva de anlisis. Sin embargo, vale la pena re-saltar que existen estudios de implementacin muy valiosos que

buscaron aplicar modelos terico-analticos como el de Prez

(2005) y Garca (2008). Ambas autoras utilizan el modelo de co-

municacin de Gogginet al.,el cual es considerado dentro de la

corriente sintetizadora para conocer la forma en que se pusie-

ron en marcha dos programas de la Administracin federal

2001-2006: Enciclomedia y el Programa de Escuelas de Calidad.

Anteriormente, Leonardo lvarez (2000) trat de identificar losdeterminantes de un proceso de implementacin de la reforma

educativa en el estado de Aguascalientes. En este ltimo caso,

lvarez recurre a las tesis de los top-downers Pressman y Wildasky,

padres fundadores del campo de la implementacin para inter-

12

PEDROA. FLORESCRESPO YD ULCEC. MENDOZACZA REZ


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pretar sus observaciones, aunque tambin retoma el concepto deimplementacin adaptativa de Paul Berman.

Es curioso que ninguno de estos autores mexicanos haya hecho

una clara alusin a las ventajas que representa el enfoque de redes

para el anlisis de la implementacin a pesar de que hablan de ac-

tores mltiples y diferentes niveles de gobierno. Algo sintomtico

en el estudio de lvarez, es que se tiende a personalizar el anlisis

y a dejar de lado las posibles pautas o rutas de colaboracin, con-

flicto e interaccin entre distintos grupos de actores.Justa Ezpeleta (2004) tambin ha incursionado en la bsque-

da de cmo se han puesto en marcha ciertas innovaciones en el

sistema educativo mexicano. El aporte principal de su trabajo es-

t en que se centra en las escuelas y en resaltar la reformulacin

de las polticas educativas al momento en que stas entran en

contacto con el entramado institucional del nivel escolar. Ezpele-

ta habla de las creencias de los maestros y de cmo el macro con-

textual condiciona la puesta en marcha de innovacioneseducativas en las escuelas. Esta acadmica sugiere que no es ade-

cuado separar las innovaciones tcnico-pedaggicas de los con-

textos y procesos institucionales.

La seleccin de autores como Prez (2005), Garca (2008), lva-

rez(2000)yEzpeleta(2004)enestetrabajonoesarbitraria.Elcrite-

rio para seleccionarlos como punto de referencia estriba en que en

sus estudios consideran explcitamente a la implementacin como

una etapa de las polticas educativas digna a ser analizada.Desde luego que existe un considerable nmero de investi-

gadores que han aportado grandes conocimientos en el campo

de las polticas pblicas educativas y de manera indirecta en el

de la implementacin de las mismas. Entre ellos, citamos a

Eduardo Ibarra (2001), por sus estudios sobre los saberes de la

13

INTRODUCCION


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organizacin; a Pablo Latap Sarre (2004), por su aguda mira-da al desarrollo de las polticas de Estado en educacin bsica y

a Carlos Ornelas (2008), por sus estudios sobre el federalismo y

la descentralizacin.

De Latap (2004) hay que aprender el lugar que este autor le

otorga a la ley como base para la continuidad de las polticas,

mientras que de Ornelas se puede recuperar su frrea crtica a

los enfoquestop-downde implementacin de polticas, as como

la deteccin de elementos no tangibles que recrean y construyenlas polticas (e.g.confianza, credibilidad, percepcin) (Ornelas,

2008). Estos elementos son de vital importancia al momento de

poner en marcha cualquier poltica o programa educativo. Partir

del conocimiento generado por estos destacados autores y pro-

poner una nueva forma de analizar el proceso de implementa-

cin de la Alianza por la Calidad de la Educacin es el propsito

central de este estudio.

Por qu la Alianza por la Calidad de la Educacin?El 15 de mayo de 2008, el gobierno federal, a travs de la Secreta-

ra de Educacin Pblica (SEP) y el Sindicato Nacional de Trabaja-

dores de la Educacin (SNTE), present el programa Alianza por

la Calidad de la Educacin, con la finalidad de impulsar una

transformacin en la calidad del sistema educativo nacional. Este

acuerdo poltico ha suscitado diversas reacciones entre la opinin

pblica, entre las cuales se conjugan desde esperanzas de cambio

real, hasta suspicacias sobre el contenido y resultados del acuerdo,ya que laACE incluye programas y polticas que ya se venan ejecu-

tando de tiempo atrs, como son la promocin de la participacin

social y el cambio de enfoque en los aprendizajes.

Pero lo ms interesante e incluso podramos decir proble-

mtico de este acuerdo son algunas estrategias de la poltica

14



15/232

de profesionalizacin docente, de manera especial los concur-sos de oposicin para obtener una plaza en el nivel de educa-

cin bsica. Lamentablemente, es necesario acotar que en

Mxico no se compite por un puesto de maestro con base en la ca-

pacidad acadmica o intelectual, sino que esta posicin se com-

pra o hereda de padres a hijos, y en el peor de los casos, se

negocia con un grupo del sindicato. Son entonces los concursos

de oposicin, como parte de la poltica de profesionalizacin

docente,laaccinqueseanalizarapartirdelenfoquedecoali-ciones promotoras.

Otra de las justificaciones para emprender este estudio tiene

que ver con el propsito enunciado en la lnea de investigacin

sobre el Anlisis de Poltica Pblica en Educacin (APPE), que

consiste en desarrollar estudios que contribuyan a comprender, y

de manera significativa, a elevar la efectividad de las polticas

educativas. Esta lnea de investigacin se encuentra adscrita al

Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educacinde la Universidad Iberoamericana y se relaciona directamente

con otros proyectos de investigacin como el de Educacin Bsi-

ca y Sociedad.

II. Propsito general

El objetivo general de este proyecto de investigacin es analizar el

proceso de implementacin de una poltica de la Alianza por la

Calidad de la Educacin, a partir del Enfoque de las Coaliciones

Promotoras (Advocacy Coalition Framework, Sabatier y Jen-

kins-Smith, 1988), y con ello verificar la pertinencia de los enfo-

ques de redes en el contexto poltico y social de Mxico.

15

INTRODUCCION


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Objetivos particulares Identificar qu tipos de coaliciones se formaron a partir de

la puesta en marcha de la Alianza por la Calidad de la Edu-

cacin y analizar sus interacciones, nivel de coordinacin,

conflicto y negociacin.

Explorar los distintos factores que podran condicionar la

efectividaddelosacuerdosparaimpulsarpolticasyprogra-

mas educativos en el nivel de educacin bsica de Mxico. Analizar las ventajasy limitaciones de los enfoques de polti-

ca basados en redes (policy networks) cuando se aplican en un

contexto poltico marcado por el corporativismo.

Explorar posibles repercusiones del diseo de la poltica de

profesionalizacin docenteen su proceso de implementacin.

Contribuir a que la implementacin de poltica se constitu-

ya como un campo de estudio propio.

III. Apuntes metodolgicos

Este estudio adoptar un enfoque exploratorio-analtico. Para

ello, primeramente se har una revisin biblio-hemerogrfica so-

bre la Alianza por la Calidad de la Educacin, se analizarn inicia-

tivas previas, antecedentes polticos y de poltica pblica, y se con-

sultarn otras investigaciones relacionadas con el tema. Una vezanalizada esta informacin, se proceder a configurar la muestra

de informantes. Pretendemos con ello que sta sea lo ms diversa

posible, para as mostrar distintas perspectivas (Hernndez y

colaboradores, 2008: 567) que representen la complejidad que

16



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implica poneren marcha un acuerdo poltico de grandes repercu-siones, y por lo mismo, controvertido.

La seleccin de informantes se hizo principalmente bajo el

criterio de especializacin en el problema tratado. Los infor-

mantes clave incluyeron: autoridades centrales (Subsecretarade

Educacin Bsica), autoridades estatales (secretarios de Educa-

cin de los estados o funcionarios de nivel medio-alto), periodis-

tas, comentaristas (personajes de la comentocracia), lderes y

miembros de secciones sindicales, maestros (tanto instituciona-les como disidentes delSNTE), legisladores y representantes de

organizaciones no gubernamentales.

El propsito de esta seleccin consisti en tratar de conocer

tanto el nivel de coordinacin, como el sistema de creencias y

percepciones. Despus de realizar los contactos respectivos, el

nmero de informantes alcanz la cifra de trece. Vale la pena

destacar que s se logr una muestra diversa, lo que es posible

constatar en el Cuadro 1.Una vez elegidos los informantes, se dise un guin de en-

trevista con preguntas abiertas sobre las siguientes categoras: el

origen y naturaleza de laACE, la relacin con el Programa Secto-

rial de Educacin (PSE, 2007-2012), la intervencin de actores

polticos clave, las bondades y limitaciones del acuerdo, los facto-

res para acrecentar su efectividad e impacto, sus perspectivas de

desarrollo y continuidad, y una exploracin de los conflictos que

gener entre los actores, as como de sus causas.Las entrevistas fueron transcritas en su totalidad y a partir de

ah se elabor el reporte de investigacin. En el caso del infor-

manteEM1se recurri dos veces a entrevistarlo con la intencin

de verificar la informacin recopilada con antelacin.

17

INTRODUCCION


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Cuadro 1Informantes clave

Clave Sector Entidad federativa

1 DO1 Docente Estado de Mxico




5 DO7 Directora de escuela primaria Estado de Mxico

6 DO2 Directora de escuela primaria Estado de Mxico

7 SI1 Dirigente sindical Estado de Mxico

8 FU1 Funcionario sindical Distrito Federal

9 FU2 Funcionario SEC Estado de Mxico

10 FU3 Funcionaria SEC Estado de Mxico

11 DI1 Disidencia sindical Distrito Federal

12 DI2 Disidencia sindical Morelos

13 EM1 Organizacin de la sociedad civil Distrito Federal

IV. Estructura del libro

El reporte se divide en tres captulos principales. El primero pre-

senta el marco terico sobre implementacin de las polticas p-

blicas en educacin, haciendo nfasis en la diferencia entre esta

fase del proceso y la de evaluacin. Asimismo, se presenta el deba-

teentrelos top-downersy los bottom-uppers para luego dar paso a las

tesis de los sintetizadores. Con esto, se explican los componentes

del Enfoque de las Coaliciones Promotoras (ECP) de Sabatier y

Jenkins-Smith (1988) y se resaltan sus potencialidades y limitacio-

nes. Habiendo repasado la teora, se discuten los principales tra-

18



19/232

bajos sobre implementacin de polticas pblicas educativas enMxico, con la intencin de contribuir en la literatura sobre este

tema del conocimiento educativo.

El captulo segundo presenta una panormica general de la

Alianza por la Calidad de la Educacin, describe sus ejes, comen-

ta el marco de su nacimiento y discute la necesidad de impulsar

pactos supra programticos para impulsar polticas educativas

en el nivel bsico de educacin. Este captulo presenta, adems,

tres recursos analticos de la ACE. El primero es el componenteintelectual que subyace en este acuerdo, el segundo es la legiti-

midad de sus creadores, y en el tercero se habla de la construc-

cin subjetiva de las polticas a partir de comentarios de

acadmicos y lderes de opinin. La ltima parte apunta ya hacia

algunos factores que impidieron la efectiva implementacin de

este programa.

En el tercer captulo se presenta la aplicacin del ECP enelca-

so de la Alianza por la Calidad de la Educacin. Es la parte mssustantiva del reporte de investigacin, ya la vez la ms rica en

hallazgos y relaciones entre teora y evidencia. Analiza la forma-

cin de las coaliciones promotoras en el contexto nacional, e

identifica diversos factores que constrien el proceso de imple-

mentacin de los concursos de oposicin contemplados en la

poltica de profesionalizacin docente. Se argumenta que bajo

ciertas condiciones, las creencias pueden ser buenos descripto-

res de las conductas de los actores, pero que los intereses de losmismos tambin estn presentes. Parece haber una imbricacin

presente entre ambas dimensiones y esto constituye un hallazgo

importante para la literatura en implementacin de polticas.

Por ltimo, la seccin de consideraciones finales muestra las

principales lecciones que se obtuvieron a travs del presente es-

19

INTRODUCCION


20/232

tudio sobre la fase de implementacin de la Alianza por la Cali-dad de la Educacin, mediante un marco terico analtico

basado en redes de poltica.

El avance en trminos de los procesos de poltica pblica que

dej este proyecto de investigacin, constituye una base para el

diseo de otros ms ambiciosos que incorporen, de manera ms

sistemtica y profunda, la funcin de las relaciones interguber-

namentales en los procesos de implementacin, as como la va-

riabilidad regional y poltica de las diversas entidadesfederativas del pas.

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CAPTULO1Marco terico

La implementacin de polticas

I. Tres lecciones para el estudiode los procesos de implementacin

Es curioso que entre ms se cuestiona el modelo etpico de po-lticas1 (formulacin, implementacin, evaluacin), el inters por

la fase de la implementacin aumenta. Ello responde tanto a razo-nes de tipo analtico-epistemolgico como a prcticas. Por qu

una poltica pblica o decisin poltica no logr los resultados es-

perados? Qu hay entre la poltica declarada y la real y cmo po-

demos conocer ese espacio para tratar de controlar su grado de

efectividad?

La implementacin como campo de estudio, desde hace alre-

dedor de cuatro dcadas, ha experimentado una constante evo-

lucin y ha dado origen a interesantes debates y tesis. Uno de

21

1 Aqu se retoma la siguientedefinicin de poltica: Curso de accin queimpl-cita y explcitamente surge primordialmente desde el gobierno pero que esconstantemente recreado por los diversos actores sociales y polticos con elpropsito de cumplir con las finalidades que el Estado se va fijando (FloresCrespo, 2008).


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ellos,eslapolmicaquesepresentaentrelosexponentesdelmo-delo arriba-abajo (top-downers) y el oponente de los abajo-arriba

(bottom-uppers) que analizaremos ms adelante aunque desde

luego no podemos dejar de lado que desde el punto de vista ana-

ltico, la implementacin ha dado origen a importantes conside-

raciones tericas que, en pases como Mxico, pueden ser muy

ilustrativas y relevantes. Repasamos a continuacin tres leccio-

nes del campo de la implementacin que podran ser de relevan-

cia para el contexto mexicano.En 1978, Paul Berman observ que aun cuando los planifica-

dores sociales dediquen grandes esfuerzos para desarrollar bri-

llantes ideas orientadas a resolver los problemas de carcter

social, eso no bastaba. Se haca indispensable pensar en su im-

plementacin, dado que las polticas no slo parten de la volun-

tad de una autoridad, sino que tambin son producto de la

relacin que sta tiene con su entorno institucional (Berman,

[1978] 2003). La implementacin, agrega Aguilar (2003), reivin-dica la cotidianeidad social y el ambiente en donde se formulan

las polticas.

Estas observaciones invitaran, en un contexto como el me-

xicano, a empezar a cuestionar la idea de que es la mxima au-

toridad la que hace y realiza una poltica (policy). No obstante,

esto parece no comprenderse del todo, quiz como un reflejo

del voluntarismo que en ocasiones le imprimen los funciona-

rios a sus propuestas de poltica educativa, como ya lo ha hechonotar el Observatorio Ciudadano de la Educacin (OCE, 2007).

Adentrarse en los procesos de implementacin hace pensar se-

riamente en lo incontrolable de los ambientes polticos y de po-

lticas, de ah la necesidad de utilizar, probar empricamente, y

22



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desarrollar, marcos terico-analticos ms consistentes con lasnuevas realidades.

Otro punto que resalta en los estudios de implementacin y

que es relevante para Mxico es la necesidad del consenso, es de-

cir, la inminencia de crear mecanismos para la resolucin de con-

flictos entre los distintos actores y lograr as que las polticas se

implementen y den buenos resultados para las mayoras. Esto,

por simple que parezca, tiene una fuerte relacin con la constitu-

cin de un orden y una gobernabilidad democrtica que en Mxi-co han tardado en llegar. Rein y Rabinovitz confirman esta

observacin cuando sostienen que la poltica es el resultado del

compromiso entre los diversos grupos de inters e incluso, sugie-

ren que debe existir un imperativo consensual que rija el proce-

sodeimplementacinyaqueelpoderquedeterminalapolticase

encuentra muy disperso ([1978] 2003: 181). La implementacin

representa entonces un esfuerzo de entendimiento entre los di-

versos actores que operan en distintos niveles de gobierno, con el

propsito de concretizar un plan.

Un tercer punto es que el estudio de la implementacin de

polticas puede tornarse fascinante ya que motiva a conocer ms

a fondo otras reas del conocimiento como la de las organizacio-

nes, la conducta humana, la complejidad2y la causalidad. Ade-

ms, el campo de estudio de la implementacin presenta

23

MAR CO TE R IC O. LA IM PL EM EN TAC I N DE PO LT IC AS

2 Segn Edgar Morin, [] hay complejidad cuando los diferentes elementosqueconstituyenuntodo(comoeleconmico,elpoltico,elsocilogo,elsico-lgico, el afectivo, el mitolgico) son inseparables y existe un tejido interde-pendiente, interactivo e interretroactivo (sic) entre el objeto delconocimientoysucontexto,laspartesyeltodo,eltodoylaspartes,laspartesentre ellas. Por ello, la complejidad es la unin entrela unidad y la multiplici-dad (Morin, 2008: 37). Es precisamente ese carcter de interdependencia,interactividad, interrelacin y multiplicidad de factores, el que el campo dela implementacin de polticas captura.


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distintosretosintelectualesquevandesdeloepistemolgicohas-ta lo metodolgico. En este sentido, Van Meter y Van Horn obser-

van que:

[] el proceso de implementacin de polticas es dinmico, de

tal manera que factores capaces de afectar la ejecucin de una

poltica en sus etapas iniciales, pueden tener muy poca

relevancia en algn momento posterior. En consecuencia, es

fundamental que el estudio de la implementacin sea

diacrnico (Van Meter y Van Horn, [1975] 2003: 130).

Estos autores tambin hablan de una problemtica del campo

de la implementacin de polticas que est relacionada con sus

contornos o linderos. De ah que frecuentemente se confunda el

anlisis de la implementacin con el de la evaluacin de polti-

cas. En este sentido, no hay que olvidar la distincin que hace

Dolbeare, quien afirma que los estudios de impacto preguntan

qu ocurri?, en tanto que los estudios sobre la implementa-

cinporquocurrideestamanera?(citadoenIbid: 101).So-

bre este punto, estos estudiosos sealan que ambas etapas del

proceso de poltica pueden operar simultneamente o no, inclu-

so, puede darse el caso de que una poltica sea puesta en prcti-

ca con gran eficiencia y que, a pesar de ello, no logre un impacto

sustancial, sea porque fue errneamente concebida o porque su-

cedieron circunstancias imprevistas. (Ibidem).

Hill y Hupe (2006) identifican el objeto de estudio de la im-

plementacin, as como el de la evaluacin, y allanan el camino

metodolgico al hacer explcita la accin investigativa (researchact)

que se puede utilizar en ambas fases del proceso de poltica.

(Vase Cuadro 2).

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Cuadro 2Objeto y accin investigativa

Objeto Accin investigativa

I m p l e m e n t a -cin

Proceso/conductaResultados de salida (outputs)ResultadosConexiones causales

DescripcinExplicacinConstruccin terica y pruebas

Juicios analticos

Evaluacin Vnculos entre resultadosy valoraciones

Juicios de valor

Fuente: Traducido de Hill y Hupe, 2006: 12.

La necesidad de comprender ms ampliamente los ambien-

tes polticos y de polticas, de perfeccionar los mecanismos de

consenso entre actores y con ello, de gobernabilidad democrti-

ca,ascomodehacerlefrentealosretosintelectualesquelospro-

cesos de implementacin generan, constituyen tres buenas

razones para que en Mxico los analistas de polticas nos aden-

tremos en este fascinante campo de estudio.

II. Implementacin de polticas.Definiciones y debates

Luis F. Aguilar seala en el Estudio Introductorio de la obra

coordinada por l,La implementacin de las polticas,enlaquecola-

boran diversos especialistas en el tema, que hay un espacio inter-

medio entre la declaracin de intenciones y la declaracin de

resultados que es necesario reivindicar y recuperar. Ese espaciose refiere al conjunto de acciones que transformaron las inten-

ciones en resultados observables. Ms adelante, este mismo au-

tor ofrece una definicin mucho ms elaborada y sostiene que:

la implementacin es un proceso organizacional dinmico cuya

configuracin resulta de las recurrentes interacciones entre las

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metas, los mtodos del proyecto y el contexto institucional(Aguilar, 2003: 44 y 83).

Por su parte, Van Meter y Van Horn complementan lo dicho

por Aguilar y sealan que la implementacin de polticas abar-

caaquellasaccionesefectuadasporindividuos(ogrupos)pbli-

cos y privados, con miras a la realizacin de objetivos previamente

decididos (Van Meter y Van Horn, [1975] 2003: 99). Esta defini-

cin cuenta con la ventaja de hacer nfasis en dos elementos. El

primero es que las acciones son productos de individuos o gru-pos, y el segundo, que esos grupos pueden pertenecer tanto a la

esfera pblica como a la privada.

Para Berman, el anlisis de la implementacin cuestiona la

validez de la teora y presupone que P no necesaria ni invariable-

menteconduceaR,yreformulasuideadelasiguientemanera:

En pocas palabras, el anlisis de la implementacin es el

estudio de por qu las decisiones provenientes de la autoridad

(sean stas polticas, planes, leyes u otras) no conducennecesariamente al logro de los resultados previstos (Berman,

[1978] 2003: 286).

En la definicin de Berman sobresale el trmino autoridad

que no necesariamente se personifica sino que se mantiene en

formas normativas (leyes) o programticas (planes). En este sen-

tido, Paul Sabatier y Daniel Mazmanian sealan que la imple-

mentacin es:

[] el cumplimiento de una decisin poltica bsica. sta se

plasma por lo general en un estatuto, aunque tambin puede

presentarse en forma de rdenes ejecutivas determinantes o

como decisiones de los tribunales. En el mejor de los casos, esa

decisin identifica el (los) problema (s) que debe (n) atacarse;

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estipula el (los) objetivo(s) a lograr y estructura el proceso deimplementacin de diversas maneras. En el caso de una ley

que regula el comportamiento econmico de los actores

privados, el proceso de implementacin pasa normalmente a

travs de varias etapas. Comienza con la aprobacin de la ley

bsica; despus pasa por la produccin de resultados (es decir,

de decisiones) por parte de las instancias encargadas de la

implementacin, por el acatamiento de los grupos objetivo a

esas decisiones, por los impactos reales de los resultados,tanto los deseados como los no deseados por los impactos

percibidos de las decisiones de la instancia y, finalmente, por

las revisiones importantes efectivas o tentativas a las que se

sometalaleybsica(SabatieryMazmanian,[1981]2003:329).

Es notable el peso que estos ltimos autores citados le otorgan

a la ley en el proceso de implementacin de polticas. Coinciden-

te con esta visin, John (1998) observa que ste es un trmino

que describe las etapas poslegislativas en la toma de decisiones.Los puntos de vista de estos investigadores nos llevan a reflexio-

nar en las diferencias contextuales que se pueden presentar entre

pases como Estados Unidos y Mxico; por ejemplo, en nuestro

pas la normatividad se aleja constantemente de la normalidad.

Sin sustento legal, se tratan de poner en marcha polticas como

eselcasodelapolticadeformacindocentedelaAlianzaporla

Calidad de la Educacin3 y quiz esto nos lleve a variar los acer-

camientos analticos sobre los procesos de implementacin depolticas en democracias frgiles.

27


3 De acuerdocon uno de losrevisoresexternos de la presente investigacin, laAlianza por la Calidad de la Educacin es un acuerdo poltico sobre la polti-ca educativa y slo cuando se transforma en programa se podra considerarsu formalizacin legal.


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Merilee S. Grindle (2009) parece ir en contrasentido de lostericos anteriores al afirmar que las polticas pblicas pueden

surgir en un sentido legal y formal, pero esto no asegura que se-

rn efectivamente ejecutadas. El caso de la Alianza ilustra este

punto, pues contrario a otros acuerdos, no parti ni se estructu-

r, dira Sabatier, a partir de ordenamientos legislativos. (Vase

Captulo 3 para mayores detalles).

Regresando al campo conceptual, otro punto que es impor-

tante comentar es que en su definicin, Sabatier y Mazmanian,tambin describen el proceso quedebeacompaar la implemen-

tacin y que en sus palabras, incluye: la aprobacin de la ley b-

sica, el acatamiento de los grupos, los impactos y la revisin de

esa ley. Quiz, con ello desean introducir una visin normativa

del cmo realizar los procesos de implementacin de polticas

debemos recordar que fueron considerados en un tiempo como

top-downers sin embargo, su visin, como lo veremos ms ade-

lante, vari con el tiempo.Repasemos ahora el debate entre los top-downers y los bot-

tom-uppers, as como los resultados de su polmica.

1. Debates sobre la implementacin

Michael Hill y Peter Hupe (2006) nos recuerdan que la imple-

mentacin ha existido desde mucho antes de que surgieran los es-

tudiosqueserefierendirectamenteaella.Sinembargo,situvira-mos que dar una fecha del inicio de este campo de estudio

podramos hablar de principios de la dcada de los aos setenta

delsiglopasadoyenespecfico,delostrabajosseminalesdePress-

man y Wildavsky (1973), quienes son considerados como los pa-

dres fundadores del campo. Esta denominacin no es gratuita,

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pues segn Aguilar, su principal mrito reside en haber introduci-do distinciones conceptuales fundamentales, haber acotado el ob-

jeto de estudio y haber construido las primeras categoras e hip-

tesis que derivaron en un aporte terico para comprender mejor

el problema-proceso de la implementacin (Aguilar, [1993]

2003: 42).

En los primeros aos de los estudios sobre implementacin,

se suscit un marcado debate entre las perspectivas de arri-

ba-abajo (top-down)y de abajo-arriba (bottom-up). De acuerdo conHillyHupe(2006)eldebatesecentrencuestionesmetodolgi-

cas y respondi a inquietudes sobre la rendicin de cuentas, es

decir, sobre el requerimiento que tienen los representantes del

poder de dar respuesta e informacin a sus representados en re-

lacin con el ejercicio del poder y sus obligaciones (McLean,

1996). Por ello, mencionamos anteriormente, que el estudio de

los procesos de implementacin devela ciertas condiciones de

los regmenes que aspiran a ser democrticos.Pero volviendo al debate sobre la implementacin, las ideas

que sostienen la perspectiva de arriba-abajo se fincan en el hecho

de que el proceso de poltica sigue una secuencia lineal. Por esta

razn, Hill (2005) afirma que este modelo encuentra sus races en

losquesefundamentanenetapas,deahqueexistaunaclaradife-

rencia entre la formulacin de una poltica y su implementacin.

Este bsico reconocimiento posiblemente cuestionado por algu-

nos de sus crticos fue importante para el campo del anlisis depolticas, pues anteriormente se asuma que el proceso de poner

en marcha ciertas acciones era directo y singrandes obstculos, de

ah que con la separacin analtica de las fases del proceso de una

poltica, se devel unanueva e impugnabledimensinde anlisis.

29



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Hill y Hupe (2006) tambin observan que los promotores dela perspectiva arriba-abajo estaban preocupados porque sus es-

tudios revelaran cmo cerrar la brecha entre la formulacin y

los resultados de salida (outputs)4 de las polticas. Sabatier y Maz-

manian ilustran muy claramente este punto cuando afirman, en

su trabajo de 1981, que la funcin central del anlisis de la im-

plementacin consiste en identificar los factores que condicio-

nan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el

proceso. Estos mismos autores identifican distintos factoresagrupados en tres categoras, precisiones que allanan el camino

metodolgico:

1. La tratabilidad del o de los problemas a los que se dirige el

estatuto;

2. La capacidad del estatuto para estructurar apropiadamente

el proceso de implementacin;

3. El efecto neto de las distintas variables polticas en el apo-

yo a los objetos estatutarios (Sabatier y Mazmanian, [1981]2003: 329).

Pressman y Wildavsky, como exponentes de la corriente arri-

ba-abajo, utilizaron la lgica formulista para explicar los proce-

sos de implementacin. Ellos consideran, como narra Hill

(2005), que una implementacin exitosa depende de los lazos o

puntos de encuentro entre las distintas organizaciones y las

agencias a nivel local, por tanto, si esto es as, el grado de coope-

racin de todas esas agencias tiene que ser de cerca del cien por

ciento. En el caso de que fuera de este modo, haba entonces un

30


4 Los outputsse traducen aqu como resultados de salida de las polticas,mientras que losoutcomesson las cosas logradas, cualquiera que hayan sidolos objetivos de las mismas. (Ersson, citado en Hill y Hupe, 2006: 9).


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dficit en la implementacin y con ello, sugeran, que sta po-da ser analizada matemticamente.

El tono preceptivo tambin est presente en los anlisis de

los partidarios del modelo arriba-abajo, como en Pressman y

Wildavsky, quienes apuntan que entre ms larga sea la cadena

de causalidad que determina una implementacin exitosa, ma-

yores sern las relaciones entre los distintos puntos de encuen-

tro, y esto complica, necesariamente, la implementacin. Sin

embargo, un estudioso de la complejidad, quiz, no encontra-ra un razonamiento firme para esta afirmacin, as, Laurence

OToole ha sealado, de hecho, que bajo ciertas condiciones,

la complejidad puede facilitar la implementacin ([1989]

2003: 452).

Adems del tono formulista y preceptivo, otra caracterstica

que es reconocible y muy valiosa en la perspectiva arriba-aba-

jo, es la integracin de teoras como la de la organizacin, la bu-

rocracia y las relaciones intergubernamentales en el campo de lapoltica pblica. Tal es el caso de investigadores como Donald

Van Meter y Carl Van Horn ([1975] 2003), quienes en su modelo

incluyen factores como la comunicacin inter-organizacional y

las caractersticas de las agencias de implementacin para estu-

diar el proceso de implementacin de polticas.

Sin embargo, las crticas a la perspectiva de arriba-abajo,

pronto aparecieron y lo hicieron con una visin radicalmente

distinta que se comprueba de inicio con el trmino bajo el cualdiferentes autores se adscribieron: bottom-uppers (abajo-arri-

ba).Es posible preguntarnos qu no haba una salida interme-

dia? Los sintetizadores (synthesizers) fueron esa salida que anali-

zaremos ms adelante.

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Es importante recordar aqu que los promotores del modeloabajo-arriba sostenan que, a diferencia del enfoque contrario,

en su propuesta se evitaba hacer consideraciones predetermina-

das sobre el proceso de implementacin (Hill, 2005). Bajo este

enfoque, es menos probable hacer suposiciones sobre cau-

sa-efecto, jerarquas, relaciones estructurales entre actores y

agencias, y sobre lo que debe estar pasando entre stas (Hill,

2005). Estos tericos adoptaron una posicin menos normativa

que los exponentes de la posicin arriba-abajo, pero no menosrigurosa. Michael Lipsky introdujo, por ejemplo, un trmino a

los estudios de poltica que hasta la fecha se sigue utilizando:

burcratas de ventanilla (street-level bureaucrats), es decir, de

menor nivel jerrquico.

La perspectiva de implementacin de abajo-arriba no omite

en sus anlisis la brecha de implementacin que ellos mismos

identificaron y que, mediante sus estudios, pretendan eliminar

dando recomendaciones de poltica. Como bien afirman Hill yHupe (2006), esta propuesta fue de corte explicativo, pues sos-

tienen que esa brecha es el producto de una inevitable quizs

deseable participacin de otros actores en las etapas tardas del

proceso de poltica. Congruentes con tal visin, autores como

Barrett y Fudge sealaron que la poltica est mediada por la ac-

cin de los actores, quienes pueden operar bajo diferentes supo-

siciones que las que tienen los formuladores de una poltica.

Esto, inevitablemente, reinterpreta, modifica y en ocasiones has-ta subvierte la propia poltica (Barrett y Fudge citados en Hill y

Hupe, 2006: 55).

El enfoque de abajo-arriba asume una posicin ms realista

(Hill, 2005: 184) que normativa y considera que la implementa-

cin de polticas es un continuo en donde existen procesos de

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aprendizaje, adaptacin y reformulacin (John, 1998). Quizuna de las contribuciones de este modelo haya sido la necesidad

deponeratencinaunniveldegobiernomsrealqueeldelaal-

ta jerarqua, en donde existen rutinas o intentos de los bur-

cratas de menor nivel por rebasar la incertidumbre que generan

las decisiones de los altos funcionarios y la presin del trabajo

cotidiano. El resultado de todas esas interacciones da como re-

sultado las polticas, segn hace notar Lipsky (citado en Hill y

Hupe, 2006: 52).Sin embargo, el debate sobre la implementacin no termin

con las propuestas de los tericos representantes del modelo

arriba-abajo. La realidad mostr que hay problemas mucho ms

complejos, por lo que la necesidad de desarrollar modelos inter-

pretativos ms profundos y consistentes se hizo patente. Llega-

ron entonces los sintetizadores.

2. Entre el cielo y la tierra.La contribucin de los sintetizadores

Como su nombre lo indica, este grupo de tericos de la imple-

mentacin trataron de reconciliar ambos modelos: arriba-abajo y

abajo-arriba. Sus principales precursores fueron Richard Elmore,

Randall Ripley, Grace Franklin, Jan-Erik Lane, Malcolm Goggin,

Ann Bowman, James Lester, Laurance OToole, Dennis Palumbo,

Donald Calista, Robert Stoker, Ricjard Matland, Walter Kickert,Erik-Hans Klijn, Joop Koppenjan, Bo Rothstein, y un autor ya co-

nocido, Paul A. Sabatier.

Como se puede notar, en esta lista de tericos, tomada del li-

bro de Hill y Hupe, (2006) no aparecen nombres de autores lati-

noamericanos o mexicanos. De ah la necesidad de desarrollar

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estudios sistemticos sobre la implementacin en estos pases, ycon ello, emprender una interlocucin crtica con autores clsi-

cos en este campo de estudio.

Sintetizadores, como Elmore, buscaron cambiar el propsito

del anlisis sobre el tema de la implementacin y sugieren que en

lugar de buscar primordialmente el control de tal proceso, se com-

prendieramsafondoquocurreadentrodeunsistemadepolti-

cas pblicas. Fue el precursor del anlisis retrospectivo

(backward mapping)5 que se opone al anlisis prospectivo de la im-plementacin, el cual refuerza el mito de que el proceso de poner

en marcha las polticas se controla desde arriba. Sin embargo,

Elmore coincide con el modelo arriba-abajo, en el sentido de que

su anlisis o mapeo retrospectivo mantiene el deseo de incidir

en el proceso de implementacin y en los resultados de las deci-

siones ([1980] 2003: 255-6). Las premisas del anlisis retrospec-

tivo son las siguientes:

El anlisis del proceso de implementacin no parte de lacspide, sino de la ltima de las etapas posibles que es el

punto en donde se cruzan las acciones administrativas con

las decisiones privadas.

No comienza con una aclaracin de intenciones, sino con la

definicin del comportamiento especfico que, en el nivel

ms abajo del proceso de implementacin, genera la

necesidad de una poltica.

Slo despus de que ese comportamiento ha sido descrito,

se atreve el anlisis a establecer el objetivo; ste se define en

un primer momento como un conjunto de operaciones y

34


5 Luis F. Aguilar lo traducecomo diseoretrospectivo. En este trabajo prefe-rimos usar el trminoanlisis y no el de diseo para no confundirnos con

la etapa de polticas previa a la implementacin.


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despus como el conjunto de efectos y resultados a los quedarn lugar aquellas operaciones.

Despus de haber establecido con precisin el objetivo co-

rrespondiente al nivel inferior del sistema, el anlisis retro-

cede a travs de la estructura de las instancias responsables

de la implementacin, planteando en cada nivel dos pre-

guntas: Qu capacidad tiene esta unidad para afectar el

comportamiento al que apunta la poltica? y qu recursos

requiere esta unidad para lograr ese efecto? En la ltima etapa del anlisis, el analista o el funcionario

responsable formula una poltica que canalice los recursos

hacia aquellas unidades organizativas que tengan la capaci-

dad de lograr el mayor efecto posible (Ibid: 256).

Elmoredefiendesuposturaafirmandoquelasolucinanal-

tica que presupone el diseo retrospectivo:

[] enfatiza la necesidad de dispersar el ejercicio del control y

presta especial atencin a factores sobre los que quienes deci-

den las polticas slo pueden ejercer una influencia indirecta:

el conocimiento y la capacidad de resolver problemas con los

que cuentan los administradores de ms bajo nivel, la estructu-

ra de incentivosenla que operanlos sujetos de la poltica, las re-

laciones de negociacin entre los actores polticos en diferen-

tes niveles del proceso de implementacin y el uso

estratgico del financiamiento para influir en las decisionesdiscrecionales.

Es importante no perder de vista la idea de que la implemen-

tacin de una poltica ocurre en diferentes niveles, lo cual marca

una contribucin significativa de los sintetizadores y resalta la

necesidad de ampliar el enfoque al momento de emprender es-

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tudios de implementacin en contextos como el mexicano, ca-racterizado por un esquema corporativo para decidir polticas y

profundamente complejo para ponerlas en marcha.

Otradelascontribucionesdelossintetizadoresfueretomarla

idea del anlisis de redes, y en especfico, la necesidad de anali-

zar la coordinacin y colaboracin entre los distintos actores y la

forma en que esta conjuncin de esfuerzos e intercambios facili-

tan o complican la implementacin. En este sentido, se puede

encontrar el trabajo de Scharpf ([1978] citado en Hill y Hupe,2006). Si hablamos de redes y colaboracin, significa entonces

queestamossituadosenuncontextomsomenospluralyestoes

un punto que tiene que ser discutido a la luz de los contextos lati-

noamericanos marcados por el corporativismo.

Por otra parte, Ripley y Franklin (1982), clasificaron la natu-

raleza de las polticas pblicas en cuatro categoras:distributiva,

regulatoria-competitiva, regulatoria-protectora y redistributiva, para

apoyar la identificacin de los factores que pueden influir en unproceso de implementacin exitoso. Pese a este esfuerzo de clari-

ficacin, algunos otros acadmicos como Ingram y Scheneider

afirman, con razn, que estos tipos de polticas pueden mezclar-

se entre s (citado en Hill y Hupe, 2006).

A finales de la dcada de los aos ochenta, Jan-Erik Lane em-

pez a observar que los procesos de implementacin tienen tam-

bin un componente intangible, pero muy potente, que los

puede hacer efectivos. Los anlisis de la implementacin ya noslo tendran que poner atencin en las reglas explcitas o en los

ordenamientos jurdicos, sino que ahora habra que pensar en la

responsabilidad y en la confianza. Bajo esta idea, el proceso de

implementacin es una combinacin de ambos valores. La res-

ponsabilidad se refiere a la relacin entre objetivos y resultados y

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si se introduce la nocin de la implementacin como una polticalograda (policy accomplishment), se pueden hacer evaluaciones y

originar ejercicios para llamar a cuentas a polticos y administra-

dores. Por otra parte, la confianza hace alusin al proceso de po-

ner en prctica las polticas (implementation as policy execution) en

donde se reconoce y otorga cierto grado de libertad a polticos y

ejecutores para optar por alternativas orientadas al cumplimien-

to de metas (Lane citado en Hill y Hupe, 2006).

A principios de los aos noventa, Goggin, Bowman y Lesterquisieron llevar el campo de la implementacin hacia un estadio

cientfico, mediante el cual se pudieran hacer predicciones (Hill

y Hupe, 2006). Para ello, se dise un modelo de comunica-

cin que propona analizar la implementacin a travs de la for-

mulacin de diversas hiptesis y por medio de la identificacin

de variables que medan la aceptacin o el rechazo de los distin-

tosmensajesemitidosporlascapasdegobierno(layers).Entrelas

hiptesis que estos autores formularon se encontraba lasiguiente:

Entre ms legtimos y crebles sean los mensajes enviados por

loscuerposdeapoyodelEstadoyloslocalesantelosojosdesus

oficiales, ms probable es que avance la implementacin de

manera rpida y sin modificaciones (Goggin et al.,citado en

Hill y Hupe, 2006: 68).

Pese a que estos autores toman en cuenta los distintos niveles

de gobierno, sus acercamientos al estudio de la implementacin

recuerdan las tesis de los representantes del modelo arriba-aba-

jo. El prototipo de organizaciones expuesto por Goggin, intere-

santemente, ha sido utilizado por dos acadmicas mexicanas

para explicar los procesos de implementacin de programas

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educativos: Enciclomedia (Garca, 2008) y Escuelas de Calidad(Prez, 2005). Ms adelante analizaremos estos trabajos.

Otro de los sintetizadores que han sido claves en el desarrollo

del campo de la implementacin es Laurence OToole, Jr. En su

trabajo,Recomendaciones prcticas para la implementacin de las pol-

ticas que involucran a mltiples actores: una evaluacin del campo,6

subraya varios puntos importantes. El primero de ellos y quizs

el ms relevante es la necesidad ampliar el estudio de la imple-

mentacin hacia otras disciplinas, pues difcilmente los proble-mas pueden ser abordados por una sola especialidad terica o

acadmica ([1989] 2003: 458). Entre las mltiples perspectivas

que menciona este autor se encuentran las teoras de la ciencia

poltica, de las organizaciones y de las relaciones entre organiza-

ciones, especialmente algunas de sus variedades como el anlisis

de costos de transaccin, la teora del intercambio y de la depen-

dencia del poder, las teoras de las relaciones intergubernamen-

tales, las de la eleccin pblica y el corporativismo, la teora de laagencia y las investigaciones en torno a la disposicin de

obedecer.

En segundo trmino, OToole observa un carcter ms pro-

verbial que heurstico en las recomendaciones incluidas en los

estudios de implementacin. Afirma que as como se podan ha-

cer en un sentido, lo opuesto era tambin vlido, cayendo, por

ende,enunaterriblecontradiccinyenunriesgoparatomarde-

cisiones basadas en tal evidencia.En un trabajo posterior al aqu mencionado, OToole Jr. hace

mencin de un punto que es de particular relevancia para los es-

38


6 El artculo original se public en 1989 bajo el ttulo: Policy Recommenda-tions for Multi-actor Implementation: An Assessment of the Field, en Jour-

nal of Public Policy,Vol. 9, No. 1, pp.181-210.


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tudios de implementacin. Sostiene que las teoras sobre la im-plementacin de polticas surgidas en el Oriente resultan

limitadasparalosdemspases(citadoenHillyHupe,2006:70).

El tema de la pertinencia de la teora de la implementacin no

debedejarsedeladoyelcasodelsistemadeeducacinmexicano

ilustra este punto.

En otro sentido, Palumbo y Calista contribuyen al debate al

tomar la idea de Lipsky sobre los burcratas de ventanilla y su-

gerir que ellos tambin pueden ser formuladores de la poltica.Los ejecutores estn, por lo tanto, involucrados en cada fase o

etapa del ciclo de poltica, como Hill y Hupe hacen notar (2006).

Esta propuesta posee algunas ventajas ya que refuerza la idea de

que la implementacin es un ejercicio dinmico, cclico no li-

neal y en donde ciertos actores pueden hacer valer sus identi-

dades mltiples para realizar una puesta en marcha efectiva.

Como ya se ha discutido arriba, una de las contribuciones de

los sintetizadores fue poner atencin en los distintos niveles degobierno en donde ocurre el proceso de implementacin. ste

fue el caso de Robert Stoker, quien se aboc al estudio de la auto-

ridad y cmo se ejerce. Inicia su trabajo con la siguiente observa-

cin: Lograr la implementacin de las polticas en un sistema

federal de ejercicio del poder, significa superar una competencia

entre valores (Stoker, [1989] 2003: 373). Para este autor, el pro-

blema central consiste en determinar la manera en la que los

participantes en la implementacin pueden llegar a colaborareficazmente para alcanzar los objetivos de la poltica, dentro de

un contexto en que la autoridad se encuentre ampliamente difu-

sa (Ibid: 409).

El trabajo de Stoker es importante pues acua el trmino r-

gimen de implementacin que se refiere a un arreglo entre los

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participantes en la implementacin, que identifica los valores quedeben acatarse durante todo ese proceso y proporciona un marco

organizativo para la promocin de valores (Ibid: 376).

El federalismo es medular en los estudios de Stoker, ya que esta-

blece la diferencia entre autoridad centralizada, compartida y difu-

sa (centralized,shared,ydiffuse)ysugierequeunrgimenfederalista:

[] debe conciliar las preferencias contrapuestas en torno al

liderazgo centralizado o a la autoridad dispersa durante la

implementacin. ste es un problema tpico de las polticasque elabora un gobierno nacional en un Estado federal

caracterizado por una economa poltica liberal(Ibid: 377).

El trabajo de Stoker liga muy bien con la obra de Carlos Orne-

las y muchos otros autores que han estudiado el federalismo edu-

cativodeMxico.Dehecho,ladescentralizacinhasidountema

recurrente en los estudios de poltica pblica en nuestro pas,

aunquepocosesabedecmoladescentralizacinactacomova-

riable interviniente en los procesos de poltica. El libro de Orne-las,Poltica, poder y pupitres(2008) parece estar orientado en este

sentido. Pero los vnculos entre teora y prctica se presentarn

en el siguiente captulo, aqu slo se desea llamar la atencin en

elsentidodequehayotrasmarcosdeanlisissobrelaimplemen-

tacin que poco se han explorado en la realidad del sistema edu-

cativo mexicano.

Una leccin importante de los sintetizadores fue que recupe-

raron la idea de que hay mltiples actores desempeando un pa-

pel central en los procesos de implementacin que participan en

distintas capas gubernamentales (layers); incluyendo desde las

posiciones ms altas del gobierno hasta las de los burcratas de

ventanilla. Asimismo, los sintetizadores empezaron a incluir

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factores no meramente tangibles como los valores y la confianzaen sus modelos explicativos.

Derivado de todos estos desarrollos, la metfora de las redes

de poltica, encaj perfectamente. Por ello, Klijn y Koppenjan

afirman que el supuesto central del enfoque de redes es que la

poltica (policy) se hace por medio de la interaccin compleja en-

tre un nmero extenso de actores, y esta interaccin ocurre den-

tro de redes de interdependencia (2000, citados en Hill y Hupe,

2006: 77).De esta forma, siguiendo a Hill y Hupe, la cooperacin es una

condicin necesaria para alcanzar resultados satisfactorios, claro,

sin que esto signifique la ausencia de conflicto. La tensin entre la

interdependencia de actores y la diversidad de metas e intereses

est siempre presente, pero en algn momento se tiene que resol-

ver. Por ello, el grado de cooperacin es clave para explicar el

xito o fracaso de las polticas (Ibid: 78).

La nocin de redes de poltica contrasta entonces con la ideade que un solo actor sea ste el gobierno, el sindicato, o los

medios de comunicacin dirige los destinos de los asuntos p-

blicos. Esto no implica exculpar de responsabilidades a ningn

actor, ms bien, el reconocimiento a su multiplicidad es un pun-

to ontolgico que posibilita ampliar la perspectiva en los estu-

dios sobre poltica educativa. Si suscribimos esta idea, los

procesos de poltica y sus resultadosnopueden ser evaluados en

trminosdelosobjetivosdeunsoloactor,comobiensealanHilly Hupe (2006).

Otro de los sintetizadores, que ha realizado interesantes

aportes a la literatura del tema que nos convoca es Bo Rothstein.

De este autor sobresale su inters por la justicia y esto, en los pro-

cesos de implementacin, tiene que ser prioritario. Su pregunta

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medular se centra en cmo tendran que estar organizados lossistemas pblicos para asegurar bienestar social. En ello, los es-

tudios de implementacin podran ser esclarecedores.

Rothstein, siguiendo a Hill y Hupe, tambin cuestiona la lite-

ratura sobre implementacin e identifica en ella tres errores fun-

damentales. El primero es que hay una tendencia a analizar

programas que fracasan como fue el caso de Pressman y Wil-

davsky, el segundo es que hay un inters por programas muy

complejos y ambiciosos cuando se posee poco conocimiento sobrestos, y el tercero y ltimo, es que la investigacin sobre la imple-

mentacin ha adoptado una perspectiva extremadamente meca-

nicista y racionalista del proceso de implementacin (Rothstein,

citado enIbid: 80).

En sus propuestas de anlisis, Rothstein confirma que la imple-

mentacin devela ciertos rasgos de las democracias modernas.

Este autor propuso tomar en cuenta los mecanismos de rendicin

de cuentas, legitimidad y confianza. Estos dos ltimos valores,

afirma, han sido omitidos en los estudios sobre implementacin y

esto es grave porque sin la confianza ciudadana en las institucio-

nes que ponen en marcha las polticas pblicas, la implementa-

cin corre el riesgo de fracasar (Ibid: 81). Sobre cmo dotar a las

polticas de legitimidad, Rothstein identifica seis modelos:legal

burocrtico, profesional, corporativo (corporatist), orientado al usuario,

orientado al polticoy aleatorio (lottery-based).

La legitimidad y la confianza son dos factores que podran ser

retomados para el anlisis de implementacin de la Alianza por laCalidad de la Educacin, que como ya se mencion, es un acuerdo

poltico surgido de dos actores en un rgimen corporativista, pues-

to en marcha en un contexto de actores mltiples.

Sin embargo, aunque los aportes de Rothstein pueden ser ilu-

minadores, este trabajo pretende aplicar el enfoque desarrolla-

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do por Sabatier y Jenkins-Smith (1988), tambin sintetizadores,que hace nfasis en las coaliciones de apoyo (Advocacy Coalitions

Framework, ACF) y que ser explicado en el siguiente punto.

Antes de ello, presentamos en el Cuadro 3-A los principales au-

tores que han contribuido al desarrollo del campo de la implemen-

tacin desde 1973. El Cuadro 3-B, por su parte, muestra los

enfoques tericos prevalecientes en el estudio de la implementa-

cin. Aqu es importante hacer notar el nfasis que han puesto la

mayora de los autores en el enfoque de redes.Cuadro 3-A

Contribuciones al estudio de la implementacin

Ao Top-downers Bottom-uppers Sintetizadores

1973 Pressman y Wildavsky

1975 Van Meter y Van Horn

1977 Bardach

1978 Gunn Elmore /Scharp

1979 Sabatier y Mazmanian

1980 Lipsky / Elmore

1981 Hjern y PorterBarrett y Fudge

1982 Hjern y Hull Ripley y Franklin

1984 Hogwood y Gunn

1986 SabatierOToole

1987 Lane

1990 Gogginetet al.

Palumbo y Calista1991 Stoker

1995 Matland

1997 Kickertetet al.

1998 Rothstein

Fuente: Hill y Hume (2006).

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Cuadro 3-BEnfoques tericos en el estudio

EnfoquePostura

metodolgicapositivista

nfasisen redes

nfasis en el tipode poltica

Primordialmente descriptivo

Pressman y Wildavsky *

Van Meter y Van Horn *

Lipsky *

Elmore * *Scharp *

Kickert *

Ripley y Franklin * *

Sabatier

Gogginetet al.

*

*

*

*

Palumbo y Calista

Stoker *

Matland *Esencialmente precriptivo

Bardach *

Gunn

Rothstein * *

Mixto

Sabatier y Mazmanian *

Hjern y Porter

Barrett y Fudge

*

*

OToole * *

Lane * *

Fuente: Tomado de Hill y Hupe (2006)

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III. El Enfoque de las CoalicionesPromotoras

El Enfoque de las Coaliciones Promotoras (de aqu en adelante,

ECP) fue desarrollado por Paul A. Sabatier y por Hank C. Jen-

kins-Smithen 1988, y es considerado dentro del marco de los sinte-

tizadores ya que integra elementos tanto de la perspectiva arri-

ba-abajo como de la de abajo-arriba y de la de la normatividad y la

ley,poniendonfasisenlosactoresyenlascreenciasdelosmismos.

Para Peter John (1998), el ECP retoma los supuestos clsicos del

enfoque de redes y, en especfico, considera al proceso de poltica

comouncontinuo.Altenerlanocindelprocesodepolticacomo

un flujo de acciones y no como una serie de etapas, se facilita,

comobienobservaParsons(1995)elmapeodeesteprocesoloque

permite visualizar cmo las distintas fases de los ciclos de poltica

se interrelacionan. Este aserto podr verse ilustrado en este traba-jo. (Vanse Captulos 1 y 3).

Por otro lado, siguiendo a John, el concepto de coalicin de-

sarrollado por Sabatier rebasa al de redes ya que en el primero

los participantes de la poltica negocian y forman alianzas. Es de-

cir, las coaliciones representan un conjunto ms amplio de pro-

cesosquelosquenormalmenteevocalametforadelared.Entre

este conjunto de procesos est tambin el conflicto (John, 1998).

De hecho, en su explicacin sobre el ECP, Sabatier y Weible

(2007) afirman que este enfoque fue creado para poder lidiar

con problemas maliciosos (wicked problems) que involucran metas

en conflicto, disputas de carcter tcnico, y mltiples actores de

diversos niveles de gobierno.

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Tambin hacen notar que elECPha sido mayormente aplica-do en Europa y en Estados Unidos y pocos investigadores lo han

usado en Asia, frica y otros pases de Amrica, lo cual abre un

campo frtil de estudio en pases como Mxico. Ante esto, ten-

dramos que preguntarnos porqu ha sido as, no se conoce el

modelo lo suficiente en los crculos acadmicos?, la realidad de

los contextos latinoamericanos no permite el uso de las metfo-

ras basadas en redes y coaliciones dadas las caractersticas verti-

cales y autoritarias del Estado?Sabatier y Weible (2007) reconocen que su enfoque ha sido

criticadoporpartedelossupuestospluralistasquedieronorigen

a la literatura de implementacin de polticas en Estados Unidos

de Amrica. John (1998), incluso afirma que existen pases euro-

peos en los que las comunidades de poltica son cerradas y que

los analistas de las mismas, as como los periodistas, no interac-

tan ni juegan un papel destacado en los procesos de poltica, tal

y como proponen Sabatier y Jenkins-Smith. Estos tericos hanrespondido a las crticas diciendo que se ha revisado el modelo

original para poder adaptarlo a las realidades de pases euro-

peos con regmenes corporativos y a las de pases en desarrollo

con gobiernos autoritarios.7 Sabatier, por su parte, al introducir

en el ECP la estructura de oportunidades de coalicin (coalition

opportunity structure), trata de responder a los sealamientos,

pueselenfoquepuedeseraplicadoenuncontextocomoelmexi-

cano. Ms adelante, en la seccin titulada Nuevos desarrollossobre elECP, se explican los elementos de esta estructura.

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7 En la visita del maestro Sabatier a Mxico, en septiembre de 2008, diversosacadmicos le pidieron que elaborara una justificacin sobre si su enfoquepodra ser pertinente para Mxico o no, dada la vigencia del modelo corpo-rativo para hacer e implementar polticas.


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De acuerdo con Sabatier y Weible, el ECP se sustenta en tres pi-lares bsicos. El primero es una posicin a nivel macro que sugiere

que el diseo de polticas ocurre entre especialistas dentro de un

subsistema de poltica (policy subsystem), pero que su conducta est

influida por factores ms amplios del contexto poltico y socioeco-

nmico.

El segundo, parte de una posicin micro, es decir, desde el ni-

vel del individuo, y ms especficamente de la psicologa social, y

el tercero, se refiere a un nivel intermedio o meso, bajo el cual sepuede tratar mejor la multiplicidad de actores de un subsistema si

se les agrega en coaliciones promotoras.

Estos pilares, segn Sabatier y Weibler (2007), afectan la varia-

ble dependiente, las creencias y el cambio de las polticas (policy

change) a travs de dos caminos: por un lado el aprendizaje de las

polticas y por otro, las perturbaciones externas.

Un aspecto que sobresale del ECFes el desarrollo conceptual

que elabora para explicar fenmenos de poltica. Repasamos a

continuacin los conceptos clave de este enfoque para poder di-

mensionarlo en su justa dimensin.

1. Conceptos bsicos

Subsistema de poltica. Para Sabatier y Weible (2007) es importante

centrarse en las instituciones que estructuran la interaccin entre

actores.Porlotanto,unsubsistemadepolticaseconformadeuna

dimensin funcional o sustantiva (e.g. la educacin) y de una terri-torial (Mxico). Dentro de este subsistema existe un alto grado de

especializacin y se pueden identificar un mayor nmero de acto-

res de los que el politlogo Hugh Heclo describa en su tringulo

de acero (iron triangle) y que eran legisladores, agentes de depen-

dencias oficiales y lderes de grupos de inters. Sabatier, al contra-

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rio, abre el espacio de las polticas a periodistas especializados enel rea, investigadores, e incluso representantes del Poder Judi-

cial (judicial officials).

Como es posible observar, el peso que Sabatier le asigna al co-

nocimiento y a la ley en los proceso de polticas es importante.

Para este autor, la informacin cientfica y tcnica es la fuerza con

la cual las creencias de los actores pueden modificarse. En resu-

men, un subsistema de poltica para Sabatier no slo est com-

puesto por aquellos que toman las decisiones, sino tambin poraquellos actores que estn involucrados con el problema que bus-

ca atender la poltica en cuestin (Parsons, 1995).

Las creencias (beliefs) son un concepto central del Enfoque de

las Coaliciones Promotoras. Sabatier y Weible (2007) sealan que

los participantes de poltica tienen fuertes creencias que buscan

convertir en polticas. Las creencias son, para el primero, mejores

elementos para explicar la conducta y colaboracin de los actores,

y a partir de ello para poder analizar las polticas. Esta postura es

sugestiva pues no slo involucra a los intereses de las elites polti-

cas, sino que tambin da relieve a las creencias como impulsoras

de la accin individual y colectiva. En este sentido, ambos tericos

son claros al marcar una diferencia con la teora de la accin racio-

nal(rational choice) que supone a los individuos como meros agen-

tes en la bsqueda de la maximizacin de beneficios econmicos.

La nocin de individuo en el ECP es ms amplia, pues se seala, en

primer trmino, que las creencias normativas deben ser estudia-

das empricamente y enseguida, que stas no excluyen,a priori, laposibilidad de una conducta altruista.8

48


8 Una postura similar es adoptada por el economista-filsofo Amartya Sen ensu ensayo clsico: Rational Fools. A Critique of the BehavioralFoundationsof Economic Theory,enPhilosophy and Public Affairs,6(4),317-344,1977.


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Las creencias centrales de poltica representan una gua me-todolgica para la aplicacin del ECP,puesaloperacionalizardos

o tres de ellas, se pueden identificar dos coaliciones (Sabatier y

Weible, 2007). A nuestro juicio, la identificacin de estas creen-

ciasesunpasosustantivoparaemprenderunanlisissistemtico

de polticas, ya que tambin pueden ser de tipo preferencial, da-

da la pugna entre coaliciones la cual comnmente ocurre por

preferencias divergentes en trminos de propuestas de poltica

(e.g. incluir o no al sector privado en el otorgamiento de servicioseducativos).

Para Sabatier y Weible (2007), estas creencias son normati-

vas, proyectan una imagen de cmo debera ser el subsistema

de poltica, ofrecen la visin que gua la conducta estratgica de

la coalicin y ayudan a unir o a dividir la coalicin (Ibid: 195)

Creencias secundarias. Este tipo de creencias no abarcan a to-

do el subsistema de poltica, son susceptibles de modificarse y

se refieren a las reglas, aplicaciones presupuestarias dentro deprogramasespecficos,alaseriedaddeunproblemayasuscau-

sas dentro de un contexto local, as como a las orientaciones pa-

ra la participacin pblica dentro de un ordenamiento (statute)

especfico.

Coalicin promotora.Laspremisasbsicasdelanocindecoali-

ciones implican, en primer lugar, que las creencias y conductas

de los poseedores de inters (stake holders)10 estn puestas den-

tro de redes informales, y en segundo, que el diseo de polticasest en parte estructurado por las redes entre participantes de

poltica clave (Sabatier y Weible, 2007). Estos participantes, se-

gn Sabatier y Weible, luchan por traducir componentes de sus

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10 Recuperamos la traduccin de Maura Rubio: poseedores de inters.


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sistemas de creencias en polticas, antes de que sus oponentes lohagan, y para tener posibilidades de xito buscan aliados, com-

parten recursos y desarrollan estrategias complementarias

(2007). Estos supuestos son los que finalmente resaltan la utili-

dad del enfoque de redes.

El ECP sugiere entonces que los participantes de polticas bus-

carn aliados con personas que posean las mismas creencias cen-

trales de polticas y entre stos puede haber legisladores,

representantes de instituciones oficiales, lderes de grupos de in-ters, jueces, investigadores, e intelectuales que se ubiquen en

distintos niveles de gobierno. Si esta unin presenta un grado no

trivialdecoordinacinsepuedehablarentoncesdequeseform

una coalicin promotora (Ibidem).

De este punto se desprende una pregunta emprica: cmo es-

timar ese grado de coordinacin? Sabatier y Weible (2007) no ha-

cen una elaboracin detallada de este punto, slo se limitan a

mencionar que la coordinacin involucra trabajar en conjuntopa-ra lograr objetivos de poltica similares y ponen un ejemplo sobre

el grado de coordinacin: Si se desarrolla un plan en comn y bus-

ca implementarse, el grado de coordinacin es fuerte. En cambio,

si slo se monitorea lo que el aliado hace y se emprenden estrate-

gias comunes o complementarias, se puede decir que el grado de

coordinacin es dbil (Ibidem).

ElECF, segn estos mismos tericos, sostiene que las coalicio-

nes promotoras o de apoyo ofrecen la herramienta ms til pa-ra integrar la conducta de cientos de organizaciones e individuos

que participan en un subsistema de poltica por periodos de una

dcada o ms (Ibid: 196). Por qu establecen este espacio de

tiempo? Es otra incgnita ms delECP.

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Esta premisa del enfoque, como ya se explic en el captulointroductorio de la presente obra, no fue tomada en cuenta para

nuestro estudio, aunque vale la pena recordar dos puntos. El pri-

mero es que la profesionalizacin docente que es la poltica que

aqu se analiza lleva desarrollndose ms de diez aos si toma-

mos como punto de referencia el Acuerdo Nacional para la Mo-

dernizacin de la Educacin Bsica de (ANMEB), establecido en

1992. El segundo estriba en el hecho de que este proyecto, por la

limitacin de recursos, tuvo caractersticas exploratorias y plan-tea ser el inicio de un estudio de implementacin de polticas

ms amplio y sistemtico.

Comoyasemencionanteriormente,lascreenciasprofundas

y centrales de poltica son difciles de cambiar de manera volun-

taria. Se requiere de una fuente externa para que varen, y por lo

tanto, ocurra un cambio mayor en la poltica. Estas fuentes de

cambio externas incluyen, para Sabatier y Weible (2007), cam-

bios en los regmenes polticos, en las condiciones socioeconmi-cas, desastres y otras situaciones extremas en otros subsistemas.

Talesshockspueden modificar agendas y el foco de atencin p-

blica, as como atraer la atencin de decisores clave. Para Sabatier

y Jenkins-Smith el efecto ms importante de estas perturbaciones

externas es la redistribucin de recursos, as como la apertura o

clausura de pistas dentro del subsistema de poltica, las cuales

pueden llevar al reemplazamiento de las coaliciones predomi-

nantes por alguna coalicin minoritaria (citados en Sabatier yWeible, 2007).

Otraformadealterarlaconductadelosparticipantesdepol-

tica,segnlosautoresanteriores,estribaenelaprendizajedepo-

ltica, (policy-oriented learning) el cual se puede definir como una

serie de alteraciones consistentes de pensamiento y disposicio-

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nes conductuales que son resultado de la experiencia o de infor-macin reciente que tiene que ver con el mantenimiento o la

revisin de los objetivos de la poltica misma. El aprendizaje de

poltica, refuerzan Jenkins-Smith y Sabatier (1993), es un proce-

so de bsqueda y adaptacin motivada por el deseo de ver con-

cretizadas las creencias centrales de una poltica.

2. Crticas al enfoque basado en coaliciones

Como ya se ha mencionado anteriormente en este texto, una de

las crticas recurrentes del enfoque de redes y del ECPse funda-

menta en la posibilidad de que este tipo de acercamientos puedan

ser utilizados en sistema polticos verticales, autoritarios y corpo-

rativos como el mexicano. Ya Sabatier ha reconocido que el su-

puesto pluralista en las primeras versiones delECP fue limitado y

por ello, elabor mejor sus tesis.

Sin embargo, en este punto se podra argumentar que ponerendudalautilidaddeenfoquesdeestetipollevaimplcitalapre-

misadequeenlacspideexisteunactordecidiendolapoltica,y

por lo tanto, no es posible que otros grupos o individuos puedan

tener la capacidad de afectar tales decisiones. Lo primero que

debemos de tomar en cuenta en este sentido es que hay polticas

cuyo ambiente tiende a ser ms plural que otros, por ejemplo, y

como bien cita Parsons (1995), la poltica de defensa de una na-

cin parece no presentar un nmero nutrido de actores al mo-mento de decidir si se desea bombardear o no a otro pas. En

cambio, diramos nosotros, la poltica educativa s se desarrolla

bajo un contexto dentro del cual participan distintos actores.

Otropuntoparavalorarlacrticaalanoaplicabilidaddel ECP

en contextos corporativos como el de Mxico es que si las polti-

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cas fueran resultado de un solo actor, requeriramos slo acerca-mientos basados en la perspectiva arriba-abajo. Sin embargo, si

uno se mueve a una perspectiva ms plural, en la que se reconoce

que en la formulacin de las polticas se deben considerar las

condiciones de los actores que se encargarn de implementar

los programas, como afirma el Consejo de Especialistas para la

Educacin (COESE, 2006: 119), entonces requerimos de una

perspectiva de anlisis ms

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