Implicaciones jurídico-ambientales por el uso de mercurio ...

Implicaciones jurídico-ambientales por el uso de mercurio en la minería aurífera en el

departamento de Chocó, Colombia

Jackson David Córdoba Mosquera, [email protected]

Eddy Enrique Rivas Valencia, [email protected]

Artículo para optar al título de Abogado

Asesor: Kennier José Garay Herazo, Especialista (Esp) en Derecho Administrativo

Universidad de San Buenaventura Colombia

Facultad de Derecho

Derecho

Bello, Colombia

2019

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

IMPLICACIONES JURÍDICO-AMBIENTALES POR EL USO DE MERCURIO… 2

Citar/How to cite (Córdoba, J. & Rivas, E., 2019)

Referencia/Reference

Estilo/Style:

APA 6th ed. (2010)

Córdoba. J. & Rivas, E. (2019). Implicaciones jurídico-ambientales por el uso

de mercurio en la minería aurífera en el departamento de Chocó,

Colombia (Trabajo de grado Derecho). Universidad de San

Buenaventura Colombia, Facultad de Derecho, Bello.

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https://co.creativecommons.org/?page_id=13

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Resumen

El presente artículo tiene como propósito principal establecer las implicaciones jurídico-

ambientales por el uso de mercurio en la minería aurífera en el departamento de Chocó. Para

lograr este propósito se parte de la identificación de los antecedentes normativos que reglamentan

la actividad minera aurífera en Colombia, a través de un rastreo jurídico e histórico. En segundo

lugar, se realiza una descripción al caso particular de la explotación minera aurífera en el

departamento de Chocó. Posteriormente se esbozan los efectos medioambientales y de afectación

de la salud humana por el uso indiscriminado de mercurio en el sector minero aurífero en el

departamento de Chocó. Por último, se identifican las respuestas del ordenamiento jurídico

colombiano ante las problemáticas minero-ambientales ocasionadas por la minería aurífera por el

uso de mercurio.

Palabras claves: minería aurífera, mercurio, departamento de Chocó, derecho ambiental,

derecho minero, minería ilegal.

Abstract

The main purpose of this article is to establish the legal and environmental implications of

the use of mercury in gold mining in the Department of Chocó. To achieve this purpose, we start

with the identification of the normative background that regulate the gold mining activity in

Colombia, through a legal and historical tracking. Second, a description is made of the case of

gold mining in the department of Chocó. Subsequently, the environmental effects and impact of

human health due to the indiscriminate use of mercury in the gold mining sector in the

department of Chocó are outlined. Finally, the responses of the Colombian legal system to the

mining-environmental problems caused by gold mining due to the use of mercury are identified.

Keywords: gold mining, mercury, department of Chocó, environmental law, mining law,

illegal mining.


Introducción

El uso de mercurio en la minería aurífera en Colombia se ha convertido en uno de los

elementos que mayores afectaciones genera en el ambiente, debido al impacto que tiene este

metal pesado en los ecosistemas e inclusive en la salud humana; ésta es una problemática que es

necesario abordar desde el derecho ambiental, ello debido a que “hoy en día el tema ambiental es

ciertamente más importante que antes y en el futuro lo será aún más” (Corte Constitucional,

1992, T-411).

En el ámbito internacional se ha discutido si el Derecho al Ambiente es o no un derecho

fundamental. Colombia es un país que no escapa a la normatividad internacional de tipo

ambiental, por ello, no puede eludir a su cumplimiento. Lo anterior cobra especial relevancia en

el contexto del desarrollo del sector minero, desde la Ley 1753 de 2015, mediante la cual se

expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 denominado “Todos por un nuevo país”, en

una “locomotora minera” que ha de impulsar ostensiblemente la economía de la nación.

De acuerdo con Cano (2018), el sector de la minería en Colombia es uno de los

principales campos de explotación de recursos naturales que más afectación le causa al medio

ambiente, pues esta práctica no sólo deteriora los suelos, sino que también provoca un gran

impacto en las fuentes hídricas.

Por otro lado, la minería también se ha convertido en un campo sumamente desacreditado,

especialmente para el Gobierno Nacional, cuestión que ha llevado a crear una división entre

quienes desarrollan dicha actividad: mineros legales e ilegales, mineros formales e informales,

minería tecnificada y artesanal.

(…) históricamente parte del desarrollo local es a raíz del trabajo colectivo de un gran

número de ciudadanos dedicados (…) a la minería formal y artesanal; muchos de los cuales

en la actualidad han sido catalogados como mineros ilegales por llevar a cabo la actividad

sin un título minero que los faculte para realizar la explotación del mineral, y al día de hoy

forman parte de un foco de inconformidad a puertas de una hoguera de problemáticas

sociales (Hernández, 2016, p. 14).

Pero una de las cuestiones que más inquieta no sólo al Gobierno Nacional, sino a toda la

ciudadanía en general, es que dentro de la práctica minera en Colombia se ha venido usando


indiscriminadamente productos potencialmente tóxicos para la salud humana, los cuales además

impactan negativamente el medio ambiente.

En la actualidad, el tóxico que más se utiliza en la minería aurífera en el país es el

Mercurio, sobre todo en la minería aurífera, pues es la mayor fuente de liberación intencional del

oro en todo el planeta. Sin embargo, al exponerse una persona a la exposición de este tóxico sin

los elementos de protección requeridos, ésta puede verse afectada, sobre todo en su salud, en el

mediano y largo plazo, inclusive con secuelas para sus descendientes; a su vez, cuando el

Mercurio es generado en el ambiente se generan una serie de riesgos para las comunidades

aledañas a estas emanaciones, las cuales consumen alimentos y respiran un aire viciado por este

mineral. El mercurio también “tiene como resultado una extensa degradación del medio ambiente

y la contaminación del ecosistema, efectos que pueden perdurar durante varias décadas, incluso

después del cese de las actividades mineras” (UNEP, 2015, p. 2); por ello resulta “absolutamente

urgente aumentar sustantivamente los estándares de protección ambiental frente a la industria

minera en el país” (Rubiano, 2012, p. 2). Como respuesta a este panorama, el legislador

colombiano dictó la Ley 1658 de 2013, la cual busca regular y reglamentar el uso del Mercurio

en diferentes actividades de carácter industrial.

Para comprender mejor las implicaciones de esta norma, se hace necesario

contextualizarla con la situación acaecida en materia minera en el departamento de Chocó, zona

en donde se practica la Minería Artesanal y de Pequeña Escala, pero donde también se presentan

prácticas de minería ilegal, en las que se sigue utilizando mercurio. Esta situación genera un

impacto ambiental ostensible al ambiente y a las comunidades destinatarias de sus prácticas.

Ahora bien, en el contexto referido surgen algunos interrogantes: ¿cuáles son las

implicaciones y efectos de esta norma? ¿Se logrará eliminar el uso del mercurio en el sector

aurífero en Colombia y, por ende, en el departamento de Chocó? ¿Qué medidas contempla esta

norma para solventar las afectaciones que hasta la fecha se han ocasionado por el uso

indiscriminado del mercurio en dicho departamento? Estos son algunos interrogantes que

merecen ser abordados desde una óptica jurídico-ambiental, apuntando con ello a dar claridad

sobre un debate que en la práctica merece especial atención.


Desde esta perspectiva, en el presente trabajo se busca dar respuesta al siguiente

interrogante: ¿Cuáles son las implicaciones jurídico-ambientales generadas por el uso de

mercurio en la minería aurífera en el departamento de Chocó? Dicho interrogante será abordado a

partir de los siguientes momentos: i. desde una aproximación genealógica en materia normativa

para el sector minero extractivo en Colombia, ii. una revisión al escenario minero aurífero en el

departamento del Chocó, iii. una revisión a los efectos socioambientales, y iv, una revisión a las

respuestas jurídico-institucionales frente a la problemática. Por último, se presenta un breve

balance de conclusiones.

1. Genealogía normativa en materia minero-extractiva en Colombia

En Colombia, la ley determina las condiciones para explotar recursos naturales no

renovables y, a su vez, determina “la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución,

control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes” (Constitución Política,

1991, art. 360) de dicha explotación. También corresponde a la ley precisar las condiciones de

participación de sus beneficiarios en cuanto a explotación y distribución de recursos.

Frente a lo anterior, es importante tener en cuenta que la Constitución Política de 1991,

específicamente en su artículo 79, señala que todas las personas tienen derecho a gozar de un

ambiente sano y, por tanto, la ley se encargará de regular la participación de la ciudadanía en

proteger dicho derecho y en establecer mecanismos para que también el Estado proteja la

diversidad e integridad del ambiente; esto se encuentra estipulado en tratados y convenios

ratificados por Colombia en materia de protección ambiental tales como el Protocolo para la

conservación y administración de las áreas marinas y costeras (Ley 12 de 1991), el Protocolo de

Montreal (Ley 29 de 1991), el Convenio de Basilea (Ley 253 de 1996), el Protocolo sobre el

fenómeno de El Niño (Ley 295 de 1996), la Enmienda de Copenhague sobre la capa de ozono

(Ley 306 de 1996), el Protocolo para la conservación del medio marino de la región caribe (Ley

356 de 1997), la Convención de Ramsar sobre humedales (Ley 357 de 1997), el Protocolo de

Kyoto sobre el cambio climático (Ley 629 de 2000), la Convención para la lucha contra la

contaminación por hidrocarburos (Ley 885 de 2004), el Convenio sobre contaminantes orgánicos

(Ley 1196 de 2008), la Convencion para la regulación de la caza de ballenas (Ley 1348 de 2009),

el Acuerdo sobre Medio Ambiente entre Canadá y Colombia (Ley 1360 de 2009), el Convenio de


Maderas Tropicales (Ley 1458 de 2011), el Acuerdo sobre el Establecimiento de la red

Internacional del Bambú y el Ratán (Ley 1461 de 2011), el Convenio para la Protección de las

Obtenciones Vegetales (Ley 1518 de 2012) y el Estatuto de la Agencia Internacional de Energías

Renovables (Irena) (Ley 2665 de 2013).

Como puede observarse, en las anteriores disposiciones no existen convenios o tratados

ratificados por Colombia en materia minero-extractiva. En 2013 se adoptó por parte de la

Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas el denominado Convenio de Minamata

sobre la protección a la salud y al medio ambiente frente a las emisiones y liberaciones de

mercurio, pero a la fecha Colombia no ha ratificado dicho convenio.

De esta forma, si se explota un recurso natural no renovable, entonces se causa a favor del

Estado una compensación económica, que en el caso de la explotación de minerales corresponde

a una regalía, la cual se establece de acuerdo a ciertos criterios objetivos, como por ejemplo a “las

condiciones de explotación (…), los costos en que el propietario de los recursos incurre, el

deterioro ambiental que dicha explotación genere, el impacto social que la misma produzca, o la

carga tributaria que sobre la misma explotación exista, etc.” (Corte Constitucional, 2002, C-669),

sin que ello contraríe cualquier otro derecho o compensación que se fije.

Precisamente, cuando se explotan recursos naturales no renovables se generan unos

efectos tanto ambientales como sociales. Desde una perspectiva ambiental se puede presentar la

afectación o la extinción de dichos recursos, y desde lo social se puede presentar que la

ciudadanía no pueda seguir gozando de los beneficios de esos recursos debido a su extinción; este

tipo de dinámicas, por ejemplo, se presentan en las explotaciones mineras procurando únicamente

una compensación para el Estado, pero esto da lugar a una pérdida tanto para el ambiente como

para la sociedad. De este modo, para evitar la afectación de los recursos naturales no renovables,

y en consonancia con el artículo 79 de la Constitución Política de 1991 y con los diferentes

convenios y tratados internacionales ratificados por Colombia en materia ambiental, en el país se

dictó la Ley 1658 de 2013, a través de la cual se prohíbe el uso del mercurio en la actividad

minera.

La minería, según Hernández (2016), hace referencia a aquellas actividades relacionadas

con la búsqueda, descubrimiento, extracción, beneficio, transporte y comercialización de


minerales que se encuentran en la parte superficial de la tierra, es decir, en el subsuelo, o sobre

ésta. Dichos minerales pueden ser metales (oro y cobre, por ejemplo) y no metales (carbón,

amianto, grava, etc.); en el caso de los metales, estos muchas veces se encuentran mezclados con

otros elementos y, generalmente, pueden hallarse en grandes concentraciones a las cuales se les

denomina “yacimientos”.

Dentro de la actividad minera también existen clasificaciones. En el caso colombiano,

existe minería formal, minería legal, minería informal o de hecho y minería ilegal. La minería

formal es aquella “conformada por unidades de explotación de tamaño variable, explotadas por

empresas legalmente constituidas” (Presidencia de la República, Decreto 2191 de 2003, anexo);

la minería legal es aquella “amparada por un título minero, que es el acto administrativo escrito

mediante el cual se otorga el derecho a explorar y explotar el suelo y el subsuelo mineros de

propiedad nacional (…)”(Presidencia de la República, Decreto 2191 de 2003, anexo); la minería

informal o de hecho es aquella “constituida por las unidades de explotación pequeñas y medianas

de propiedad individual y sin ningún tipo de registros contables” (Presidencia de la República,

Decreto 2191 de 2003, anexo); y la minería ilegal es la que se desarrolla “sin estar inscrita en el

Registro Minero Nacional y, por lo tanto, sin título minero” (Presidencia de la República,

Decreto 2191 de 2003, anexo). Esta última es la que se realiza de forma artesanal e informal al

margen de la ley; de igual forma “incluye trabajos y obras de exploración sin título minero”,

aunque también “incluye minería amparada por un título minero, pero donde la extracción, o

parte de ella, se realiza por fuera del área otorgada en la licencia” (Presidencia de la República,

Decreto 2191 de 2003, anexo).

Cuando se realizan actividades de exploración y explotación por fuera del marco jurídico,

dichas actividades se constituyen en un delito, el cual se encuentra estipulado en el artículo 338

de la Ley 599 de 2000, que establece:

El que sin permiso de autoridad competente o con incumplimiento de la normatividad

existente explote, explore o extraiga yacimiento minero, o explote arena, material pétreo o

de arrastre de los cauces y orillas de los ríos por medios capaces de causar graves daños a

los recursos naturales o al medio ambiente, incurrirá en prisión de treinta y dos (32) a

ciento cuarenta y cuatro (144) meses y multa de ciento treinta y tres punto treinta y tres

(133.33) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.


Lo anterior se debe a que el desarrollo de estas actividades de exploración y explotación

de minerales en Colombia, de manera ilegal, da lugar a daños y afectaciones, tanto al medio

ambiente, como a las personas.

En el mismo tema, la Corte Constitucional colombiana en la Sentencia T-092 de 1993 ha

destacado que el derecho al medio ambiente se constituye en un derecho de talante constitucional

que busca proteger la vida de las personas y, a su vez, minimizar cualquier tipo de daño colectivo

o social.

A su vez, la Corte Constitucional ha hecho referencia al derecho al ambiente sano y su

eventual carácter fundamental, al respecto ha establecido que:

El derecho al ambiente sano no tiene el carácter de fundamental, es un derecho colectivo

susceptible de ser protegido a través de las acciones populares. Sin embargo, cuando en

razón de la acción o la omisión de las autoridades o de un particular se amenacen o

vulneren derechos fundamentales (vida, integridad física, salud u otros), e igualmente se

afecte el derecho que tienen las personas de gozar de un ambiente sano, es posible accionar

en tutela, tanto para la defensa directa de aquéllos como de éste (Corte Constitucional,

1995, T-284).

De lo dicho por la Corte Constitucional colombiana se deduce el carácter de conexidad

con otros derechos, ya que sin dicho carácter el derecho al ambiente sano sería tan sólo un

derecho colectivo y no podría ser protegido mediante la acción de tutela. Garcés (2014) al

respecto de la tutela para proteger al medio ambiente ha dicho que es necesario tener en cuenta

que éste “ha sido el mecanismo más utilizado para lograr la eficacia de los derechos de las

personas, y sin duda la que ha ayudado a hacer que la justicia sea real y efectiva” (Garcés, 2014,

p. 70).

Lo anterior implica la necesidad de precisar la diferencia existente entre la minería

informal y la minería ilegal, en la medida en que la primera ha sido desarrollada ancestralmente

en Colombia por muchas familias y comunidades para poder subsistir, en tanto que la segunda es

ejercida, en muchas de las veces, por organizaciones criminales, diferenciando ambos tipos de

minería de la legal, que es aquella que cumple con todos los requisitos que ordena el Gobierno

Nacional en cuanto a temas jurídicos, ambientales, mineros, administrativos, en seguridad


industrial y sociales para la población y el territorio, desarrollada de manera responsable y

productiva.

2. Panorama de la minería aurífera en el departamento del Chocó

Las explotaciones mineras en la actualidad están basadas, en gran medida, en el potencial

que tiene el sector para la economía colombiana; así, uno de los minerales que más se explota en

es el oro, pues según Rubiano, Rozo & Becerra (2008), Colombia posee bastantes recursos de

este mineral en el territorio.

Desde el punto de vista de la producción y la disponibilidad de recursos mineros en

Colombia, en especial del oro, dice Zapata (2013), que Antioquia y Chocó son los principales

departamentos del país en donde más hay minerales; por su parte, el Ministerio de Minas y

Energía (2017) señala que Chocó, por ejemplo, fue el segundo departamento del país que produjo

más oro trimestralmente en el año 2016 y ello se debe principalmente, según lo establece Bermeo

(2014), a que es uno de los lugares estratégicos del país para la explotación de minerales, en la

medida en que posee ríos ricos, entre otros metales, en oro como el Atrato y el San Juan, lo que a

su vez ha atraído el interés de empresas multinacionales y también de grupos ilegales para extraer

sus reservas.

Según Gómez, Lozano & Valencia (2013), la región del pacífico chocoano posee un

abundante recurso minero por explotar, sobre todo de oro, de ahí que la actividad minera aurífera

del departamento se concentre especialmente en los municipios de Novita, Unión Panamericana,

Tadó, Istmina, Quibdó, Sipí, Cantón de San Pablo y Condoto, por lo que el 99,96% de las

regalías del departamento provienen de metales preciosos. Según la Agencia Nacional de Minería

(2017), Chocó se ha caracterizado por la explotación de la minería aurífera de aluvión, pero ahora

utilizando maquinaria en tierra (trituradoras, zarandas, molinos, clasificadores, celdas, mesas,

espesadores, etc.), la cual se desarrolla para la extracción de minerales y materiales que han sido

arrastrados o transportados por el agua, pero de forma mecanizada.

Sin embargo, esto ha contribuido mucho más al deterioro de los recursos naturales de la

región: deforestación, excavación, sedimentación de ríos, pérdida de biodiversidad, entre otros, a

ello sumándose el vertimiento de mercurio de manera intencional para la recuperación del oro en


material fino, con ello contaminándose las aguas, matando e intoxicando no solamente animales,

sino también personas1. Precisamente, el uso del mercurio en la minería aurífera de aluvión en el

departamento del Chocó es una realidad latente en las cuencas hidrográficas de los ríos Atrato y

San Juan.

El mercurio líquido en el agua se transforma en una serie de compuestos altamente

tóxicos que contaminan a las criaturas que viven en los ríos, como los peces, los cuales a su

vez contaminan a los seres humanos (mediante la cadena alimenticia). De igual forma,

cuando el mercurio se evapora en el proceso de quema, las moléculas suspendidas en la

atmósfera se precipitan con la lluvia y terminan en ríos, siguiendo el mismo ciclo que el

mercurio líquido (Melo, 2016, p. 36).

Con base en las precisiones precedentes, se puede sostener que Chocó es uno de los

departamentos con más afectaciones por la explotación de oro de aluvión en Colombia. Según la

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito –UNODC– (2018), en Colombia hay

unas 83.620 hectáreas de tierra afectadas por culpa de este tipo de explotaciones mineras, y de

esa cifra Chocó tiene el 39% de la afectación. Como puede verse, este dato da cuenta de la

dimensión en términos de afectación que padece el departamento de Cocó.

Pero a pesar de que Chocó es el departamento en ocupar el primer lugar en porcentaje de

Evidencias de Explotación de Oro de Aluvión (EVOA), Antioquia es el departamento que mayor

porcentaje de producción de oro registra, “con una participación de 41,04% en la producción total

nacional (61.805 kg), seguido de Chocó con 23,50%” (UNODC, 2018, p. 9). Los municipios de

Chocó con mayor afectación por EVOA en 2016 fueron: Nóvita (4.797 ha) y El Cantón de San

Pablo (4.385 ha).

De acuerdo con el Censo Minero Departamental realizado entre los años 2010 y 2011

realizado por el Ministerio de Minas y Energía, en Colombia existe 14.357 Unidades de

Producción Minera –UPM– en 23 departamentos (Arauca, Atlántico, Caldas, Caquetá, Casanare,

Córdoba, Chocó, La Guajira, Magdalena, Meta, Putumayo, Risaralda, Huila, Antioquia, Cesar,

Boyacá, Tolima, Bolívar, Cundinamarca, Santander, Valle del Cauca, Norte de Santander y

1 Al respecto de ello, se pueden confrontar noticias como las publicadas el día 3 de febrero de 2016 en varios diarios

del país. En El Colombiano: “Mercurio en el agua habría causado muerte de 34 niños en Chocó”; en Caracol Radio

el mismo día: “Aguas con mercurio habrían causado muerte de 37 niños en Chocó e intoxicado a 64 más”; y en El

Espectador: “37 niños habrían muerto en Chocó por tomar agua contaminada con mercurio”.


Cauca); sin embargo, el 63% de estas unidades no tiene título minero como puede verse en la

Tabla 1.

En el departamento de Chocó, que es el que interesa en este estudio, existen 527 UPM, y

de estas sólo 4 poseen título minero, pero un 55% de estas hacen parte de Unidades de

Producción Minera de mediana escala y un 44% de pequeña escala y sólo 3 de gran escala, de las

cuales sólo 2 no poseen título minero. Es de anotar que el título minero que predomina de las

UPM que cuentan con este, es el contrato de concesión, tal y como puede observarse en la Tabla

1.

Tabla 1.

Tipo de título minero de las UPM

Fuente: Ministerio de Minas y Energía, Censo Minero 2010-2011.


Tabla 2.

Unidades de Producción Minera en Colombia


De los 23 departamentos que hacen parte del censo minero en Colombia, sólo 6 producen

un tipo de material, los cuales se encuentran ubicados en la Costa Atlántica y los Llanos

Orientales; sin embargo, la minería de metales en Chocó resulta especialmente predominantes, tal

y como puede verse en la Tabla 3, región en la cual predomina el oro, generalmente sin título

minero, según se observa en la Tabla 4.


Tabla 3.

Material explotado en las UPM que hacen parte del Censo Minero en Colombia



Tabla 4.

Metálicos


Tabla 5.

Metálicos totales


A lo anterior hay que añadir que el departamento del Chocó ha estado afectado por un alto

índice de violencia y conflictos sociales en torno a la minería del oro. Así por ejemplo, desde

hace ya varias décadas existen en el territorio chocoano grupos armados irregulares (FARC-EP,


ELN y paramilitares y otros grupos denominados Bacrim), que han ejercido, y siguen ejerciendo

hoy en día, influencia “sobre la capacidad de resistencia, negociación y toma informada de

decisiones de las comunidades y sus organizaciones representativas” (Melo, 2016, p. 42) y han

buscado, según ha establecido la Defensoría del Pueblo (2018), beneficiarse rentas ilegales

provenientes de la minería aurífera presionando a las comunidades y a sus líderes para que

realicen la extracción del oro, ya sea a través del reclutamiento forzado o mediante la vigilancia,

amenazas, extorsiones, secuestros, cooptación política e intimidaciones.

3. Posibles afectaciones por el uso indiscriminado de mercurio en el sector minero

aurífero en el departamento de Chocó

Como se mencionó anteriormente, son diversas las implicaciones o efectos

medioambientales para la salud humana por el uso indiscriminado de mercurio en el sector

minero aurífero en Colombia. De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (2016), todas

las formas de mercurio son tóxicas para los seres humanos y el medio ambiente, pero el patrón de

toxicidad y efectos en la salud varía con su forma química (si es metálica, inorgánica u orgánica),

la ruta de exposición (si es por inhalación o por ingestión), la cantidad, la duración (si es aguda o

crónica), el momento o etapa de la vida en la que el ser humano se encuentre expuesto (en la

etapa temprana es más peligrosa la exposición al mercurio) y la vulnerabilidad de la persona

expuesta.

Sabath & Robles (2012) dicen que el mercurio es resistente al medio ambiente, altamente

bioacumulativo y puede causar una variedad de efectos tóxicos que incluyen nefrotoxicidad,

teratogenicidad y daño al sistema cardiovascular, aunque las propiedades de alteración endocrina

e inmunotoxicológica aún se encuentran en discusión científica. Las enfermedades de Minamata,

conocida también como “síndrome del sombrerero loco”, según Vásquez (2013), y la acrodinia,

de acuerdo con Ramírez (2008), son causadas por la exposición crónica a diferentes compuestos

orgánicos e inorgánicos de mercurio.

La vida temprana es la ventana de la sensibilidad para la exposición al mercurio. Por

ejemplo, durante el embarazo, señalan Llop, Ibarlucea, Sunyer & Ballester (2013), los

compuestos de mercurio atraviesan la barrera placentaria y pueden interferir con el desarrollo del

feto, causando déficit de atención y retrasos en el desarrollo durante la infancia.


Para Corrales (2013), Colombia no ha sido ajena a los efectos del mercurio, en especial

porque es un elemento que se utiliza en el sector minero para extraer oro, sobre todo en la minería

informal o de hecho y la minería ilegal. En departamentos como Chocó, de donde proviene gran

parte del oro que se produce en el país, es bastante utilizado el mercurio.

El tema del uso del mercurio en el departamento de Chocó y su prohibición a través de la

ley 1658 de 2013, se constituye en una problemática que no es exclusiva de esta zona; sin

embargo, este se toma como referencia por las afectaciones que genera el uso de este elemento en

un departamento que se caracteriza por su riqueza hídrica, sus ecosistemas y su bosque tropical

húmedo.

De acuerdo con Güiza & Aristizábal (2013), en la última década se ha presentado un

aumento exponencial en la producción de oro en Colombia, ocupando el América Latina el

quinto lugar.

El país produce cerca de 54.000 kilogramos de oro al año, principalmente en los

departamentos de Chocó (24.500kg), Antioquia (19.000kg) y Bolívar (5.700kg), lo que

representa el 91% de la producción anual de oro en Colombia. El 9% restante de la

producción se lleva a cabo principalmente en los departamentos de Caldas, Cauca, Huila,

Nariño, Valle del Cauca, Tolima y Santander (Güiza, 2015, p. 87).

Uno de los principales impactos de la minería de oro es el uso de cianuro y mercurio

durante el proceso de beneficio del mineral para extraer el oro; aunque, plantean Logsdon,

Hagelstein & Mudder (2001), las industrias de oro modernas y mecanizadas utilizan el cianuro

casi exclusivamente, ya que los graves problemas sanitarios y medioambientales han eliminado la

amalgamación con mercurio líquido. Como resultado de ello, países como Venezuela han

prohibido completamente el uso de mercurio en la actividad minera; en Colombia se espera que

para 2023 ya se haya eliminado el uso de este material en la industria y procesos productivos

dando cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 1658 de 2013, no obstante, en la minería de oro ya

está vigente su prohibición.

Según Telmer & Veiga (2009), cuando se procesa en la minería artesanal y de pequeña

escala el material obtenido de la actividad minera se emplea el mercurio para formar una

amalgama que permite separar el oro de otros minerales: esto se logra utilizando principalmente


dos técnicas, cada una de las cuales libera diferentes cantidades de mercurio en el medio

ambiente.

En la primera técnica, de acuerdo con Telmer & Veiga (2009), el 100% del material se

amalgama durante el proceso de trituración y lavado, por ello se considera la más contaminante,

pues requiere de 3 a 50 unidades de Mercurio para poder producir tan solo una unidad de oro; sin

embargo, apenas un 10% del material logra adherirse a esta amalgama, lo cual significa que con

10 gramos de Mercurio sólo se logra producir 1 gramo de oro, o sea, se generan 9 gramos de

Mercurio de desperdicio, los cuales son liberados al medio ambiente.

La segunda técnica, según Telmer & Veiga (2009), consiste en la selección o

concentración gravimétrica de material que contiene oro, por lo que este mineral permanece en

un disco metálico el cual es lavado con agua y posteriormente se agrega Mercurio para lograr la

amalgama del oro. En este tipo de técnicas se emplean entre 1 y 2 gramos de Mercurio para

producir un gramo de oro. En este proceso, entre el 85% y 90% del Mercurio usado se adhiere a

la amalgamación; el producto obtenido debe ser sometido a altas temperaturas para lograr la

recuperación del oro; el 50% de la amalgama es liberado a la atmosfera contaminando el aire.

Según Cordy y sus colaboradores (2011), se estima que a nivel mundial el uso de estas

técnicas descarga 1.000 toneladas de Mercurio residual en el medio ambiente; más de la mitad se

vierte en el suelo y el agua y el resto en la atmósfera.

El Mercurio utilizado para extraer oro posee altos niveles de toxicidad y contaminan

ostensiblemente el medio ambiente; se acumula principalmente en los diferentes eslabones que

conforman la cadena alimenticia y tiene graves efectos en la salud. En su forma inorgánica, según

Liu y colaboradores (2012), el Mercurio puede causar en los riñones, el sistema arterial, el

sistema digestivo y afectar el desarrollo de embriones, así como causar un trastorno llamado

acrodinia; sin embargo, agregan los mencionados autores, es el metilmercurio una forma orgánica

de Mercurio el compuesto de mayor toxicidad, el cual puede generar daño cerebral permanente,

ceguera, así como ceguera, mutaciones, malformaciones e incluso la muerte,

El anterior panorama es bastante preocupante considerando que Colombia es uno de los

principales importadores de mercurio en el mundo. Según el Ministerio de Comercio, Industria y


Turismo (2016), a Colombia ingresaron alrededor de 110 toneladas de Mercurio en 2010; en el

2011, 84 toneladas; en el 2012, 101,3 toneladas; en el 2013, 99,9 toneladas; en el 2014, 127,1

toneladas y en el 2015, 133,2 toneladas y hasta septiembre de 2016, 95,1 toneladas; de estas

cantidades, de acuerdo con Telmer & Veiga (2009), tres cuartas partes de este Mercurio se

empleó en la minería artesanal y de pequeña escala.

Como resultado de estas grandes importaciones, Colombia emite entre 50 y 100 toneladas

de Mercurio por año, convirtiéndose en el tercer mayor generador de este tipo de emisiones en el

mundo. Güiza (2011) destaca que las emisiones en algunos municipios de Colombia pueden ser

del orden de 200.000ng/m3, cifra que evidentemente supera, según Cordy et al. (2011), las

estipuladas por la Organización Mundial de la Salud, que es de apenas 200ng/m3; sin embargo,

Güiza (2011) señala que estos impactos ambientales son inconsistentes con el sistema legal

colombiano.

Para controlar la actividad extractiva el Estado estipula dos requisitos generales de las

operaciones mineras: un título minero o una concesión minera, según lo establecido en el artículo

14 de la Ley 685 de 2001, y una licencia ambiental, según se señala en los artículos 8 y 9 del

Decreto 2820 de 2010. Además, las autoridades ambientales requieren otras autorizaciones

específicas para participar en actividades mineras, como lo es el permiso de concesión de agua,

de acuerdo con el artículo 36 del Decreto 1541 de 1978, el permiso de uso de recursos forestales,

según el artículo 12 del Decreto 1791 de 1996, y el permiso de descarga de aguas residuales, tal y

como lo determina el Decreto 3930 de 2010.

4. Respuestas del ordenamiento jurídico colombiano ante las problemáticas minero-

ambientales ocasionadas por la minería aurífera por el uso de mercurio

Las normas vigentes señalan que el sistema legal restringe el uso de mercurio en la

extracción legal e ilegal de oro en Colombia. Con respecto a la minería legal, el Decreto 2222 de

1993 prohíbe el uso de mercurio para la adquisición de oro, a menos que los estudios técnicos lo

consideren indispensable. Donde esté autorizado, la liberación de mercurio en cuerpos de agua

está prohibida (art. 244); el uso de sistemas de recolección de mercurio es obligatorio en las

plantas de lavado de dragado (art. 295); los mineros deben usar réplicas herméticas para reducir

las emisiones de vapores de mercurio liberados por la amalgama tostadora (art. 267); las


actividades de amalgama deben llevarse a cabo en interiores (art. 293); y se debe implementar un

plan de contingencia para prevenir y manejar cualquier derrame de mercurio que pueda ocurrir

(art. 268); también se requiere que los sistemas de recuperación y recolección no excedan los

límites permisibles de contaminación (art. 295).

Igualmente se cuenta con la Ley 1658 de 2013, que regula el uso, manipulación y

comercialización del mercurio en las diferentes actividades industriales del país, y se cuenta

también con normas que regulan y controlan las emisiones o descargas contaminantes al

ambiente como por ejemplo el Decreto 1076 de 2015, la Resolución 909 de 2008 y la Resolución

2254 de 2017.

La Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-261 de 2015 determinó la

exequibilidad de la Ley 1658 de 2013, en donde se destaca que dicha norma procura que los

pequeños mineros, así como los artesanales, tengan las mismas condiciones de formalización que

los grandes mineros; al respecto de ello, señala la Corte lo siguiente:

El artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, consagra medidas conducentes para que los

pequeños y artesanales mineros encuentren, en el marco de un proceso de formalización,

las condiciones necesarias que contribuyan a una correcta disposición del mercurio.

Circunstancia de la que se desprende sin lugar a dudas que existe una conexidad entre la

norma demandada, referente a la formalización minera, y el propósito de la ley, el cual es

establecer disposiciones dirigidas a la comercialización y el uso de mercurio en las

diferentes actividades industriales del país, así como fijar requisitos e incentivos para su

reducción y eliminación (Corte Constitucional, 2015, C-261).

Sin embargo, con respecto a la minería ilegal no ha sido posible controlar el uso

indiscriminado del Mercurio, especialmente en la minería artesanal y de pequeña escala, sobre

todo en territorios como Antioquia y Chocó, aunque cabe anotar que no siempre en este sector de

la extracción de oro se utiliza intencionalmente el beneficio del oro mediante el uso del Mercurio.

Según Palacios, Caballero & Olivero (2018), el mercurio sigue siendo la herramienta principal

para la extracción de oro en Colombia.

(…) algunos mineros han reemplazado el mercurio por cianuro y han implementado y

mejorado los métodos de concentración para evitar, o por lo menos disminuir el uso de este

metal. Sin embargo, principalmente a nivel de la minería artesanal de filón, el mercurio


sigue siendo utilizado (Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2012, p.

24).

Está establecido en la normativa colombiana que cualquier actividad minera sin el

correspondiente título minero está prohibida, incluso en las disposiciones penales (artículo 338

del Código Penal) y su violación es punible con multas de hasta 50.000 salarios mínimos y hasta

144 meses de prisión, claro está que esta prohibición incluye el proceso de beneficio de minerales

que usan mercurio, por lo que su ejecución sin la debida autorización de la autoridad minera

conlleva una multa y la posible privación de libertad; sin embargo, esta sanción penal no ha

impedido las altas tasas de extracción ilegal de oro en Colombia, según los diversos informes que

se han presentado al respecto, como por ejemplo el de Melo (2016), lo que demuestra que las

políticas de legalización minera que se han implementado no han tenido el éxito esperado.

La Corte Constitucional al respecto de lo anterior ha destacado la relación existente entre

la minería y el principio de precaución ambiental, relación que procura la protección del derecho

a la salud de las personas.

Las actividades contaminantes producidas por la explotación minera ilegal pueden llegar

a tener impactos directos sobre la salud de las personas y adicionalmente, otra clase de

impactos indirectos sobre el bienestar humano, como la disminución de productos del

bosque que afecta el balance alimentario y medicinal, y puede producir cambios en las

prácticas tradicionales, usos y costumbres de las comunidades étnicas asociados a la

biodiversidad (Corte Constitucional, 2016, T-622).

En la Sentencia T-445 de 2016, la Corte también se refirió el tema de los vertimientos de

mercurio derivados de la minería aurífera en ríos y afluentes en el departamento de Chocó, en

donde se ha dicho que algunos niños de dicho departamento han perdido la vida o han resultado

afectados en su salud luego de consumir agua contaminada con mercurio, situación que no

concuerda con una política clara frente a la protección del medio ambiente y la salud humana.

Frente a todo lo anterior, más allá de generar un nuevo marco regulatorio sobre el uso del

mercurio en la minería aurífera en Colombia, lo que debe hacer el aparato estatal es fortalecer los

mecanismos de vigilancia y control existentes, sobre todo en departamentos como Chocó, a

través de un trabajo articulado e interinstitucional entre Corporaciones Autónomas (Corporación

Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ–) , fuerza pública,


la Gobernación del departamento y colaboración ciudadana, de tal forma que sea posible

identificar situaciones puntuales en donde se incumpla la norma y de ahí poder pasar de la

implementación de acciones sancionatorias y correctivas que procuren una protección efectiva

del medio ambiente cuando se hace uso del mercurio en la minería aurífera.

5. Conclusiones

Atendiendo lo preceptuado en el artículo 79 de la Constitución Política de 1991, y según

las disposiciones de carácter nacional e internacional, resulta urgente solventar y minimizar los

impactos por causa de las explotaciones auríferas en el mundo; Colombia ha venido

desarrollando e implementando instrumentos normativos que buscan regular de manera estricta la

exploración y explotación de minerales como el oro en todo el territorio y una de esas medidas,

como ha podido evidenciarse en la Ley 1658 de 2013, es la prohibición del uso de mercurio en

las actividades productivas, en especial en la minería aurífera. A pesar de la aprobación de esta

norma, Colombia no ha ratificado el Convenio de Minamata que hace referencia a la protección

de la salud humana y el medio ambiente frente a las emisiones y liberaciones de mercurio

ocasionadas por el hombre, tema que es necesario que se revise en el país para así contar con

mecanismos mucho más efectivos sobre la materia.

Es importante destacar que la Ley 1658 de 2013 surge a partir de la necesidad de que en

Colombia se implemente una serie de mecanismos y estrategias que permitan hacer frente a las

contingencias que genera el uso del mercurio en las explotaciones mineras, especialmente en

aquellos territorios de la nación que han estado abandonas por parte del Estado; sin embargo, la

simple expedición y posterior entrada en vigencia de la Ley no ha sido suficiente para lograr el

fin que persigue.

La minería aurífera en el departamento de Chocó al día de hoy no es una actividad ni

responsable ni sostenible: en primer lugar, porque cada vez más los recursos naturales se agotan

y, en segundo lugar, porque el uso de ciertos elementos químicos como el mercurio, utilizado

para la extracción de oro, además de aportar negativamente a la destrucción del medio ambiente,

afecta la salud de quienes lo manipulan, así como generar serias afectaciones en quienes

consumen aguas contaminadas con este tipo de elementos. A lo anterior se suman las

afectaciones que este tipo de materiales generan en las cuencas hidrográficas, especialmente en


los ríos Atrato y San Juan, en las cuales proliferan las explotaciones mineras de aluvión, y donde

el uso del mercurio es una constante.

Ante esta situación, es necesario que la norma se implemente de manera fehaciente por

parte de las autoridades ambientales del país, y ello debe ir acompañado de un proceso paulatino

de información al minero artesanal e informal, apuntando a que en el sector se erradique el uso de

mercurio para la explotación aurífera.

El desafío es grande en el marco de las políticas públicas llevadas a cabo por el Estado y

el legislador colombiano, a través de sus disposiciones normativas y su efectiva implementación,

para hacer un control efectivo del uso de mercurio en la minería aurífera de aluvión en el

departamento de Chocó: lograr que todo este tipo de cambios se den a nivel individual,

institucional y Estatal es una tarea difícil, pero más allá de la creación de grupos

interdisciplinarios, de realizar reuniones en las que se procure el diálogo, de establecer objetivos

concretos, lo que se debe buscar es el diseño de una política pública que en la práctica tenga

efectos al instante: reducir el uso de este metal pesado, minimizar el impacto de las exploraciones

y explotaciones mineras, capacitar al sector minero informal y artesanal, entre otras.

Estas son sólo algunas acciones concretas y en apariencia pequeñas; pero que

multiplicadas pueden tener como efecto un impacto considerable en el logro de una revolución

ambiental basada en el diseño de un sector sostenible y sustentable medioambientalmente para el

país y especialmente para el departamento de Chocó.


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