Índice de Transparencia Municipal Resultados 2013-2014

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ndice de Transparencia Municipal

Resultados 2013-2014

EQUIPO DE INVESTIGACIN

Marcela Restrepo HungDirectora del rea de Sector Pblico

Karina Andrea Cruz ParraInvestigadora responsable ndice de Transparencia Municipal e ndice de Transparencia Departamental

Annie Lorena BuitragoInvestigadora

Juan Camilo Ceballos OviedoDaniel Leonardo Gmez LpezCindy Johana Orjuela RodrguezAsistentes de investigacin

Laura Daniela Guerrero GarcaAuxiliar de investigacin

Cmara de Comercio de BucaramangaAnglica Mara Segura RestrepoPaula Vanessa Paez BarretoFrancy Milena Alba AbrilAna Mara Pez MoralesJuan Carlos Lozano GiraldoClaudia Marcela Castilla SedasMelissa Andrea Len RomeroMario Alejandro Blanco NavarroAna Paulina Sabbagh AcevedoColaboradores

ASESORIAS

Ecoanaltica Ltda.Asesora Estadstica

Jorge Hernn Beltrn ParraAsesora en temas de contratacin pblica

Corporacin Transparencia por Colombia Coleccin de Documentos Observatorio de Integridad N. 14 ndice de Transparencia Municipal 2013 -2014 ISBN: XXXXXXXX Bogot Colombia Mayo 2015

Proyecto desarrollado con el apoyo financiero de:

Comisin Europea Agencia Presidencial de Cooperacin Internacional de

Colombia Cmara de Comercio de Bucaramanga

Eduardo Arias Villa Bernardo GonzlezEdicin

Azoma Criterio Editorial Ltda.Diseo, diagramacin e impresin

Corporacin Transparencia por ColombiaCarrera 45A # No 93-61 PBX: [email protected] www.transparenciacolombia.org.coBogot, Colombia.

El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de la Corporacin Transparencia por Colombia y en modo alguno debe considerarse que refleja la posicin de la Unin Europea, la Agencia Presidencial de Cooperacin Internacional de Colombia o la Cmara de Comercio de Bucaramanga.

CONSEJO RECTOR

Carlos Angulo GalvisJos Alejandro CortsAndrs Echavarra OlanoMargarita Garrido OtoyaRodrigo Gutirrez DuqueRosa Ins Ospina Robledo

JUNTA DIRECTIVA

Rosa Ins Ospina Robledo Presidenta

Eulalia Arboleda de MontesFernando Corts McAllisterngela Escalln Emiliani

Esperanza Gonzlez RodrguezFernando Jaramillo GiraldoNstor Ricardo Rodrguez Ardila

DIRECTORAEJECUTIVA

Elisabeth Ungar Bleier

Persiste el riesgo alto de corrupcin Presentacin [4]

Sobre esta medicin [6]

Factores e indicadores de medicin [10]

Ranking ndice de Transparencia Municipal [12]

El resultado general: riesgo alto de corrupcin en la gestin administrativa [14]

Visibilidad: el vaso medio lleno [19]

Institucionalidad: contratacin y talento humano a prueba [22]

Control y sancin: gobiernos locales a rendir cuentas a la ciudadana [26]

Contenido

4a Corporacin Transparencia por Colombia hace entrega de la cuarta evaluacin de riesgos de corrupcin en la gestin administrativa municipal para la vigencia 2103 2104. Esta evaluacin tard casi dos aos en realizarse, pues debi esperar el desarrollo del proceso

de reforma del Estado que lider el presidente Juan Manuel Santos en 2011 y 2013.

Por tal motivo la medicin incorpor varios de los planteamientos de la reforma, especialmente aquellas normas que buscan incidir en el fenmeno de la corrupcin en las polticas de desarrollo administrativo. Por esa razn, adems de mantener la mirada tradicional de identificacin de riesgos de corrupcin en mbitos claves de la gestin administrativa, por primera vez monitore el diseo y la puesta en marcha de medidas y polticas de transparencia y anticorrupcin.

La evaluacin presenta cifras que merecen atencin. Un promedio general de 57,3 sobre 100 puntos y una clasificacin de riesgo alto de corrupcin sealan un alto nivel de vulnerabilidad del proceso de gestin. Ninguna entidad territorial evaluada logr la calificacin de Riesgo bajo de corrupcin y solo el 7 por ciento obtuvo la de Riesgo de corrupcin moderado. El cuadro de alertas reitera la opacidad en procesos claves de gestin, diseos institucionales ms formales que reales, y una precaria ruta para el dialogo sociedad civil Estado, todo esto concentrado en mayor medida en las capitales de los territorios con mayores niveles de pobreza y exclusin. El 46 por ciento de las entidades cuentan con diseos institucionales que ponen en alto riesgo la gestin del desarrollo y, por ende, la garanta de los derechos de las personas. La vulnerabilidad institucional de los municipios, identificada desde un enfoque de anticorrupcin, es un obstculo real para que se pueda cumplirle a los ciudadanos el mandato estipulado en la Constitucin.

Como lo ha sealado Sergio Jaramillo, Alto Comisionado para la Paz, sta debe considerarse como una gran palanca de cambio para hacer lo que no hemos logrado hacer en 50 aos de guerra. Se requiere la energa de la paz para poner en marcha la transformacin de las condiciones que han mantenido vivo el conflicto1. El robustecimiento de la institucionalidad local, asociado al dilogo democrtico y teniendo como norte la construccin de lo pblico como un bien colectivo, es uno de los ingredientes centrales de la paz y adems servir para desestimular la accin de los corruptos.

Persiste el riesgo alto de corrupcinPresentacin

1 Conferencia de Sergio Jaramillo en la Universidad de Harvard, 13 de marzo de los corrientes. En: http://www.redpro-depaz.org.co/noticias-red/1-general-/135-alto-comisionado-para-la-paz-conferencia-en-harvard

5Esta publicacin presenta un resumen de los resultados obtenidos en las 41 alcaldas evaluadas. En el transcurso del segundo semestre del ao el equipo de investigacin del rea de Sector Pblico presentar informes adicionales sobre temas especficos, los cuales se publicarn en el sitio web de la Corporacin www.transparenciacolombia.org.co.

Finalmente, agradecemos el respaldo que le ha dado a esta iniciativa la Unin Europea, a travs del contrato DCI-ALA/2013/325 522 Incidencia de la Sociedad Civil en el diseo y adopcin de pol-ticas de anticorrupcin en Colombia, y a la Agencia Presidencial de Cooperacin Internacional de Colombia - APC, a travs del convenio de aporte de contrapartida No. 006 de 2014. As mismo, reconocemos el trabajo de interlocutores y autoridades pblicas al responder positivamente a la solicitud de informacin por parte de una organizacin de la sociedad civil.

Presentacin

Elisabeth Ungar Bleier Directora Ejecutiva

Corporacin Transparencia por Colombia

6Sobre esta medicin

1 Definicin y propsito

El ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas (ITEP) es una iniciativa de la sociedad civil que busca contribuir a la prevencin de hechos de corrupcin en la gestin administrativa del Estado.

Para este ejercicio la corrupcin es entendida como el abuso de poder o de confianza por parte de un actor para obtener beneficios personales o de un grupo determinado de poder, en detrimento de los intereses colectivos2. Mientras tanto, los riesgos de corrupcin administrativa hacen referencia a condiciones institucionales y prcticas de las autoridades pblicas que pueden favorecer la ocurrencia de hechos de corrupcin.

Y hay que decir que los riesgos de corrupcin administrativa se incrementan en la medida en que son ms bajos el desarrollo institucional -que se cumplan normas y protocolos, que acten todos los controles- y la difusin de informacin de la gestin, factores que combinados pueden favorecer la accin de los corruptos.

De esta manera, la evaluacin se concentra en tres tipos de riesgo:

Dbil capacidad para generar y entregar informacin pblica, como baja socializacin de informacin de las decisiones y los actos de las autoridades.

Bajo desarrollo de procesos y procedimientos administrativos para la toma de decisiones y su ejecucin, lo cual puede permitir exceso de discrecionalidad por parte de las autoridades, es decir, de libertad para tomar decisiones sin atender reglamentacin alguna.

Inoperancia de los controles a la gestin, tanto el control social como el control institucional, ya sean estos externos (p.e. el ejercido por la Contralora General de la Repblica o la Procuradura General de la Nacin) o internos (p.e. control interno de gestin y control interno disciplinario).

2 Adaptacin del concepto de corrupcin elaborado por la Corporacin Transparencia por Colombia.

La metodologa que orient esta

medicin se ajust casi en su totalidad,

razn por la cual estos resultados no

pueden compararse con aquellos

de anteriores mediciones.

7Los resultados de la evaluacin, le permitirn a las entidades:

1. Identificar riesgos de corrupcin administrativa y oportunidades de ajuste y mejoramiento en los mbitos ms claves de la gestin: contratacin pblica, empleo pblico, promocin de la participacin ciudadana, rendicin de cuentas y control interno, entre otras.

2. Mejorar el proceso de diseo y adopcin de medidas y polticas anticorrupcin.

3. Identificar falencias o debilidades en los diseos institucionales para garantizar el acceso a la informacin pblica como derecho fundamental.

Tres instrumentos

El ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas cuenta con tres instrumentos de evaluacin: 1. El ndice de Transparencia Nacional, que evala entidades de las tres ramas del poder pblico, los rganos de control y el Ministerio Pblico; 2. El ndice de Transparencia Departamental, que evala la gestin centralizada de las gobernaciones y las contraloras departamentales y 3. El ndice de Transparencia Municipal, diseado para evaluar la gestin central de las alcaldas, cuyos resultados se presentan en esta publicacin.

2 Ajuste metodolgico

Como ya es costumbre, la primera tarea del proceso de evaluacin del ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas (ITEP) es la revisin y ajuste de su metodologa. El propsito es adecuar la herramienta a las exigencias que impone la corrupcin como un fenmeno estructural, sistmico y cambiante al tiempo que reconocer ajustes y reformas que se han llevado a cabo dentro del Es-tado colombiano. As, los resultados de la evaluacin sern ms precisos y podrn utilizarse como insumos de mapas y planes anticorrupcin, trazando rutas para mejorar el desarrollo institucional y la capacidad de gestin, teniendo como norte la lucha contra la corrupcin y la integridad.

El ajuste en esta oportunidad tuvo tres referentes:

i. Evaluar ms la prctica que la formalidad. La norma puede determinar la gestin. Sin embargo la voluntad de los actores, sean estos estatales, privados o ciudadanos, es la que termina por orientarla. Por lo tanto, el ITEP mantiene su tendencia de profundizar en la eva-luacin de las prcticas de la gestin, y de todas maneras se conservan algunos indicadores que evalan el cumplimiento de los aspectos formales. Este referente para ajustar la medicin implic la redefinicin de algunos indicadores, subindicadores y variables, y tambin exigi profundizar en las tcnicas de investigacin documental y anlisis de datos agregados. El ITEP busc ser ms exhaustivo en la revisin, la valoracin y la calificacin.

ii. Inclusin de la anticorrupcin y el acceso a la informacin como mbitos centrales de la gestin pblica. Si bien el Estado colombiano ha incorporado, desde 19953, en su diseo

3 Algunos hitos normativos son: Estatuto Anticorrupcin o Ley 190 de 1995; Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la OEA adoptada en Colombia a travs de la Ley 412 de 1997, y la Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin adoptada a travs de la Ley 970 de 2005.

ndice de transParencia MuniciPal

ndice de transParencia MUNICIPAL

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ResULtAdos 2013-2014

institucional acciones preventivas contra la corrupcin, es en 2010 cuando estas se refuerzan a travs de: i. inclusin del fenmeno de la corrupcin en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014; ii. sancin del Estatuto Anticorrupcin (Ley 1474 de 2011), iii. Adopcin del Decreto 2641 de 2012. As mismo, a pesar que al momento de la evaluacin an no estaba sancionada la Ley 1712 de 2014 (sobre transparencia y acceso a la informacin), entidades del Estado y organizaciones de la sociedad civil ya preparaban el terreno para su aprobacin y puesta en marcha. Dado el espritu de esta medicin, fue necesario incorporar esta normatividad haciendo nfasis en la evaluacin de las condiciones institucionales mnimas que se requieren para dar cuenta de estos mbitos de gestin.

iii. Rutinario ajuste en razn de los cambios a la normatividad que rige los asuntos que el ITEP evala en la gestin pblica. Como sucede en todos los aos de medicin, el equipo de investigacin de Transparencia por Colombia revis cada una de las piezas normativas y las polticas pblicas de las entidades lderes con el fin de identificar posibles cambios en ellas.

3 Factores de la evaluacin

El ITEP cuenta con tres factores de evaluacin:

Visibilidad: Es la capacidad de una entidad para hacer pblicas sus polticas, procedimientos y decisiones, de manera suficiente, oportuna, clara y adecuada.

Institucionalidad: Es la capacidad de una entidad para lograr que los servidores pblicos y la administracin en su conjunto cumplan con normas y estndares establecidos para los procesos de gestin.

Control y sancin: Es la capacidad para generar acciones de control y sancin mediante procesos internos, por accin de los rganos de control y espacios de participacin ciudadana.

Cada uno de estos factores lo componen indicadores, subindicadores y variables que centran su indagacin en procesos claves para la gestin institucional.

4 Cmo se obtiene la calificacin

Los factores y los indicadores de evaluacin tienen pesos diferenciados en el clculo de la califica-cin final del ndice. El peso de cada factor e indicador se pondera de acuerdo con la importancia que se otorga (por libre consideracin metodolgica y conceptual) a cada factor e indicador. Especficamente, los criterios utilizados para la asignacin de los pesos especficos son:

La relevancia del tema en trminos de transparencia y prevencin de riesgos de corrupcin en los procesos de la gestin pblica.

La actualizacin normativa respecto a instrumentos y herramientas de administracin pblica, tanto en existencia como en su contenido en pro de la transparencia.

La mayor o menor dificultad para la puesta en marcha de medidas o acciones de mejoramiento. En este aspecto se tiene en cuenta que aquellos temas que requieran mayores esfuerzos pesan ms en el momento de la medicin.

9De acuerdo con lo anterior, los factores de Visibilidad y Control y Sancin tienen un peso de 30 por ciento cada uno sobre la calificacin final del ndice, mientras que el factor de Institucionali-dad cuenta con un peso de 40 por ciento. Por su parte, los indicadores de cada factor tambin cuentan con una ponderacin diferenciada.

Para el desarrollo del clculo del ndice, cada unidad de medicin cuenta con una calificacin especfica que va de cero (0) a cien (100) siendo cien (100) la mayor calificacin posible4.

5 Niveles de riesgo de corrupcin administrativa

Despus de obtener cada una de las calificaciones estas se clasifican en los distintos niveles de riesgo:

4 Para obtener informacin detallada sobre el proceso de clculo del ndice, remitirse al documento Metodolgico ndice de Transparencia Municipal 2013 2104 en www.transparenciacolombia.org.co

tAbLA 1 tcnicas de acoPio y fuentes de inforMacin

Informacin primaria

1. Informacin del proceso de gestin de las entidades, entregada a travs del diligenciamiento de un formulario en lnea.

2. Informacin del proceso de gestin de las entidades verificada directamente por el equipo de investigacin a travs del sitio web de las entidades.

3. Simulacros de peticin de informacin a travs de las lneas de atencin al ciudadano y de derechos de peticin.

Informacin secundariaInformacin solicitada por Transparencia por Colombia a las entidades de control y de regulacin a nivel nacional o territorial, segn sea el caso.

Riesgo Bajo 89.5-100 Riesgo Moderado 74.5-89.4

Riesgo Medio 60-74.4 Riesgo Alto 44.5-59.9

Riesgo Muy Alto 0-44.4

6 Tcnicas de acopio y fuentes de informacin

El ITEP se realiza a partir de la revisin, la crtica y el anlisis de informacin oficial. A esta infor-macin se accede como se muestra en la tabla 1.

ndice de transParencia MuniciPal


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indicador suBindicador Peso

divulgacin de informacin pblica

Condiciones institucionales para la divulgacin de informacin pblica

14,3%Gestin documental y de archivoDisposicin a la apertura de datos en el sitio web

divulgacin de la gestin administrativa

Informacin de planeacin y gestin en el sitio web

28,6%Informacin de talento humano en el sitio web

Informacin sobre control interno y externo en el sitio web

Informacin de estrategias y medidas anticorrupcin en el sitio web

Publicidad de la participacin ciudadana en el sitio web

divulgacin de bienes y servicios

Informacin bsica sobre bienes y servicios en el sitio web

14,3%Informacin sobre criterios de elegibilidad de los subsidios de bienes y servicios en el sitio webInformacin sobre listado de beneficiarios de bienes y serviciosen el sitio web

divulgacin de la gestin presupuestal y financiera

Informacin de gestin financiera en el sitio web

28,6%Informacin sobre contratacin pblica en el sitio webInformacin sobre regalas en el sitio web

divulgacin de los trmites y servicio al ciudadano

Informacin bsica sobre los trmites de la entidad en el sitio web

14,3%Canales y/o espacios de acceso que se encuentran habilitados para la realizacin de trmites y/o servicios

Informacin general de servicio al ciudadano en el sitio web

Visibilidad

30%

Factores e indicadores de medicin


Polticas y medidas anticorrupcin

Medidas y estrategias anticorrupcin12,5%

Plan Anticorrupcin y atencin al ciudadano

Gestin de la planeacin

Coherencia/consistencia de los documentos de planeacin en temas de salud

12,5%

Coherencia/consistencia de los documentos de planeacin en temas de educacin

Coherencia/consistencia de los documentos de planeacin en temas de saneamiento bsico

Coherencia/consistencia de los documentos de planeacin en temas de vctimas

Coherencia/consistencia de los documentos de planeacin en temas de programas sociales

Coherencia/consistencia de los documentos de planeacin en temas de medidas anticorrupcin

Aprobacin y seguimiento al Plan de Desarrollo

Institucionalidad

40%

11


Polticas de comportamiento tico y organizacional

Contenidos mnimos de lineamientos ticos

12,5Comit de ticaSocializacin del Cdigo de tica

Gestin de la contratacin pblica

Contenido mnimo del Manual de Contratacin

25,0%

Planeacin contractual

Recurrencia en el uso de las modalidades de contratacin directa

Interventora y supervisin a los contratos de obra

Ejecucin contractual

Caso prctico

Gestin de bienes y servicios

Condiciones institucionales para la oferta de bienes y servicios

12,5%Ms Familias en AccinSISBEN

Gestin del talento humano

Condiciones institucionales para el talento humano

25,0%

Competencias bsicas en el Manual de Funciones

Conformacin del talento humano

Evaluacin y seguimiento al desempeo

Capacitaciones

Mrito

Supervisores de los contratos


sistema de PQrs

Condiciones institucionales del sistema de PQRS

14,3%Canales de investigacin y de denuncias

Respuesta a solicitudes de la ciudadana a travs de derecho de peticin

Verificacin del sistema de PQRS a travs de la lnea telefnica

rendicin de cuentas a la ciudadana

Informe de gestin

28,6%Condiciones institucionales para la rendicin de cuentas

Audiencia pblica de rendicin de cuentas

Otro espacio de rendicin de cuentas presencial

control social

Condiciones institucionales para el control social

14,3%Promocin de espacios de dilogo y concertacin con la ciudadanaDisposicin de informacin a Transparencia por Colombia

control institucional

Reportes de informacin a instancias de regulacin y control

14,3%Sanciones disciplinarias y fiscalesControl institucional a los programas sociales

control interno de gestin

Acciones adelantadas sobre obligaciones a medidas anticorrupcin28,6%

Coherencia en las funciones y competencias del Jefe de Control Interno

Control y Sancin

30%

factores e indicadores de Medicin


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RankingIndice de Transparencia Municipal

indicadornoMBre de la entidad dePartaMento cateGora VisiBilidad institucionalidad control y sancin

itM 2013-2014

niVel de riesGo

1 Barranquilla Atlntico Especial 78,1 79,6 74,3 77,5 Moderado2 Mosquera Cundinamarca Segunda 74,7 73,6 85,2 77,4 Moderado3 Pereira Risaralda Primera 69,8 75,9 81,8 75,8 Moderado4 Villavicencio Meta Primera 74,4 68,8 76,9 72,9 Medio5 Pasto Nario Segunda 71,9 64,1 82,9 72,1 Medio6 Armenia Quindo Primera 72,3 66,2 69,9 69,2 Medio7 Girn Santander Primera 61,9 67,7 69,9 66,6 Medio8 Manizales Caldas Primera 64,0 62,9 70,9 65,6 Medio9 San Jos del Guaviare Guaviare Sexta 54,1 68,3 73,2 65,5 Medio

10 Bucaramanga Santander Especial 69,8 64,1 62,4 65,3 Medio11 Florencia Caquet Tercera 46,8 72,0 74,3 65,1 Medio12 Floridablanca Santander Primera 66,2 70,4 53,8 64,2 Medio13 Cartagena Bolvar Especial 55,0 65,1 69,3 63,3 Medio14 Riohacha La Guajira Cuarta 58,0 65,3 65,2 63,1 Medio15 Madrid Cundinamarca Tercera 50,0 61,4 77,7 62,8 Medio16 Tunja Boyac Segunda 54,3 56,7 78,0 62,4 Medio17 Ibagu Tolima Primera 39,6 67,5 77,8 62,2 Medio18 Montera Crdoba Segunda 48,1 66,2 70,0 61,9 Medio19 Yopal Casanare Segunda 53,0 56,5 75,1 61,0 Medio20 Neiva Huila Primera 75,9 50,8 59,1 60,8 Medio21 Los Patios Norte de Santander Cuarta 65,3 56,4 59,8 60,1 Medio22 Arauca Arauca Cuarta 53,0 55,5 72,3 59,8 Alto23 Barrancabermeja Santander Primera 39,6 58,5 77,5 58,5 Alto24 Sop Cundinamarca Cuarta 47,2 56,6 66,1 56,6 Alto25 Piedecuesta Santander Primera 42,4 54,3 68,9 55,1 Alto26 Tocancip Cundinamarca Segunda 39,6 59,6 51,5 51,2 Alto27 Ccuta Norte de Santander Primera 43,3 49,3 58,9 50,4 Alto28 Durania Norte de Santander Sexta 45,3 52,8 51,6 50,2 Alto29 Villa del Rosario Norte de Santander Cuarta 41,1 55,8 51,1 50,0 Alto30 Santa Marta Magdalena Primera 36,0 50,8 54,2 47,4 Alto31 Mocoa Putumayo Sexta 40,7 56,6 40,3 47,0 Alto32 Valledupar Cesar Primera 36,5 56,7 43,8 46,8 Alto33 Suesca Cundinamarca Sexta 48,4 45,1 46,3 46,5 Alto34 Popayn Cauca Segunda 33,8 44,3 58,5 45,4 Alto35 Puerto Carreo Vichada Sexta 36,1 50,7 43,7 44,2 Muy alto36 Quibd Choc Sexta 29,3 58,0 38,8 43,6 Muy alto37 Inrida Guaina Sexta 23,4 48,5 54,1 42,6 Muy alto38 Mit Vaups Sexta 29,5 50,1 45,1 42,4 Muy alto39 Sincelejo Sucre Tercera 54,2 23,1 48,5 40,0 Muy alto40 El Zulia Norte de Santander Cuarta 44,1 48,6 24,1 39,9 Muy alto41 Leticia Amazonas Sexta 32,8 35,9 44,3 37,5 Muy alto

Riesgo Bajo

Riesgo Moderado

Riesgo Medio

Riesgo Alto

Riesgo Muy Alto

13

Las tres principales ciudades del pas deben ser evaluadas a travs de una metodologa especial para Grandes Ciudades. Por esta razn no hacen parte de este grupo.

Riesgo Bajo 89.5-100 Riesgo Moderado 74.5-89.4

Riesgo Medio 60-74.4 Riesgo Alto 44.5-59.9

Riesgo Muy Alto 0-44.4

Niveles de riesgo de corrupcin por capital de departamento.

Riohacha Medio [63,1]Santa Marta

alto [47,4]

Barranquilla moderado [77,5]

Cartagena medio [63,3]

Montera medio [61,9]

Manizales medio [65,6]

Quibd muy alto [43,6]

Leticia muy alto [37,5]

Pereira moderado [75,8]

Armenia medio [69,2]

Popayn alto [45,4]

Pasto medio [72,1]

Valleduparalto [46,8]

Ccutaalto [50,4]

Puerto CarreoMuy alto [44,2]

InridaMuy alto [42,6]

MitMuy alto [42,4]

BucaramangaMedio [65,3]

IbaguMedio [62,2]

NeivaMedio [60,8]

FlorenciaMedio [65,1]

Mocoaalto [47,0]

San Jos del GuaviareMedio [65,5]

YopalMedio [61,0]

TunjaMedio [62,4]

VillavicencioMedio [72,9]

Araucaalto [59,8]

SincelejoMuy alto [40,0]


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El resultado general: riesgo alto de corrupcin en la gestin administrativa

Entidades municipales evaluadas en 2013 - 2014

En este estudio se evaluaron 28 capitales municipales, entre las cuales no se encuentran Bogot, Cali y Medelln5. Tambin se tuvieron en cuenta 13 entidades municipales de los departamentos de Cundinamarca, Norte de Santander y Santander, en las que trabaj activamente el programa de cooperacin Transparencia para la Paz y el Desarrollo, financiado por la Unin Europea y la Embajada Alemana, y ejecutado por una alianza de organizaciones de la sociedad civil6.

Resultados generales

La ltima medicin de riesgos de corrupcin en la gestin administrativa, aplicada a las capitales y entidades municipales arriba mencionadas, seala riesgos de corrupcin asociados a la opacidad, a los bajos desarrollos institucionales y a los altos niveles de discrecionalidad y fragilidad de los sistemas de pesos y contrapesos.

En esta oportunidad dos factores obtienen calificaciones por debajo de los 60 puntos. Son ellos Visibilidad e Institucionalidad. Slo el factor Control y Sancin logra 62,1/100 puntos (ver grfica 1). Estos promedios por factor dan como resultado global un promedio general (ITM) de 57,3/100 y, por ende, la clasificacin Riesgo alto de corrupcin en la gestin administrativa.

Niveles de riesgo de corrupcin

Tres municipios se clasifican en riesgo de corrupcin moderado: Mosquera, Barranquilla y Pereira. Siete municipios estn en riesgo de corrupcin muy alto: Puerto Carreo, Quibd, Inrida, Mit, Sincelejo, El Zulia y Leticia.

5 Las tres principales ciudades del pas deben ser evaluadas a travs de una metodologa especial para Grandes Ciudades. Por esta razn no hacen parte de este grupo.

6 El programa Transparencia para la Paz y el Desarrollo fue ejecutado por: Fundacin para la Participacin Comunitaria, Parcomun, Fundacin para la Promocin de la Cultura y la Educacin Popular (Funprocep), Corporacin Ocasa, Fun-dacin Foro Nacional por Colombia, Instituto de Investigacin y Debate para la Gobernanza (IRG). y Transparencia por Colombia.

En esta oportunidad dos factores obtienen

calificaciones por debajo de los

60 puntos. Son ellos Visibilidad e

Institucionalidad. Slo el factor Control

y Sancin logra 62,1/100 puntos

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Al tomar las calificaciones y clasificarlas en los Niveles de riesgo de corrupcin se nota una distribu-cin llamativa. Las entidades se dividen casi a la mitad entre las que estn en riesgo medio (44 por ciento) y las que estn en los riesgos alto y muy alto (49 por ciento). Solo un bajo porcentaje logra riesgo moderado (7 por ciento). Es decir, mientras casi la mitad de las entidades muestran algunos desarrollos institucionales que pueden aprovecharse para mitigar los riesgos de corrupcin, la otra mitad del grupo muestra que la gestin de recursos y bienes pblicos se encuentra en una situacin de mxima alerta.

100

80

60

40

20

0Visibilidad Institucionalidad Control y Sancin Promedio ITM 2013

ProMedio General del ndice de transParencia MuniciPal 2013-2014GRFICo 1

51,2 58,362,1 57,3

fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2013 2014. Corporacin Transparencia por Colombia, 2015.

Porcentaje de MuniciPios Por niVel de riesGo de corruPcin GRFICo 2


17%

32%

Riesgo muy alto7%Riesgo moderado

Riesgo alto44%Riesgo medio

el resultado General: riesGo alto de corruPcin en la Gestin adMinistratiVa

Resultados y regiones

La regin de Occidente logra 70,2/100 puntos en promedio, Centro Oriente apenas 60 puntos/100. Las dems regiones estn por debajo de 60 puntos. La tendencia de los resultados en el ITM desde 2004 hasta hoy se conserva. Las zonas histricamente desarrolladas obtienen mejores calificaciones. Las costas del pas y las zonas de frontera presentan las mas profundas debilidades.


16


Como era de esperarse las mayores capacidades institucionales se identifican en municipios de categora especial y 1. El 61 por ciento de ellos son capitales departamentales. En cambio, los municipios categora 4 y 6 son los que ms dificultades enfrentan (ver grficas 3 y 4). Las ciudades capitales ubicadas en las regiones Occidente y Centro Oriente superan los 60 puntos (ver grfica 5), as los promedios globales de cada regin sean deficientes.

10

9

8

7

6

5

4

3

2

1

0Riesgo moderado Riesgo medio Riesgo alto Riesgo muy alto

nMero de MuniciPios Por cateGora y niVel de riesGo de corruPcin GRFICo 3

2

9

6 6

35

6

1 0 0 12

fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2013 2014. Corporacin Transparencia por Colombia, 2015

Categora Especial y 1 Categora 2 y 3 Categora 4 y 6

Riesgo moderado Riesgo medio Riesgo alto Riesgo muy alto

8

50 5331 21

8 821

fuente: ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas 2013 2014. Corporacin Transparencia por Colombia, 2015

Capitales No Capitales

Porcentaje de MuniciPios caPitales y no caPitales Por niVel de riesGo de corruPcin GRFICo 4

100

80

60

40

20

0

17

Resultados por factores e indicadores: mapa de alertas

Al observar los detalles, la medicin arroja algunas buenas noticias as como alertas preocupan-tes. Entre las buenas noticias cabe anotar que temas que el pas viene trabajando desde hace ms de veinte aos en los procesos que elevan la capacidad de gestin comienzan a obtener calificaciones destacadas. Es el caso de la Gestin de Bienes y Servicios (82/100) y la Gestin de la Planeacin (74,8/100), que forman parte del factor Institucionalidad. Ambos indicadores sealan que existen diseos institucionales y que estos se aplican de manera correcta. Es importante resaltar que estos procedimientos son la base de la racionalidad en el funcionamiento del Estado.

Se destaca tambin el indicador Control Interno de Gestin con 84/100 puntos pues, a pesar de las tensiones que genera la poca madurez institucional para valorar la autorregulacin, estas oficinas vienen fortalecindose cada vez ms.

Ahora bien, como se indic al comienzo de este anlisis, las alertas de riesgo de corrupcin existen y son las siguientes:

Visibilidad: Los resultados generales muestran que las entidades territoriales evaluadas no tienen como fortaleza la produccin y entrega de informacin pblica, bsicamente en lo relacionado con su proceso de gestin. El promedio general del factor de 51,2/100 puntos da cuenta de deficiencias tan graves como los 26,1/100 puntos que obtiene la Divulgacin de bienes y servicios, indicador que si bien slo evala la informacin disponible en los sitios web, trata temas tan delicados como la informacin sobre programas sociales para la poblacin vctima y en situacin de pobreza. Por lo general esta informacin no se encuentra publicada en las pginas web oficiales. Tambin inquietan los 46,3/100 puntos del indicador Divulgacin proactiva de la gestin presupuestal. A pesar de ser un tema sobre el cual se trabaja desde hace ya bastantes aos, la claridad y actualidad de esta informacin an es deficiente.

Finalmente, el indicador que evala si las entidades tienen las condiciones institucionales para producir y entregar informacin pblica, obtiene un promedio de 50,2/100. Este indicador busc indagar sobre los mnimos necesarios de las entidades para garantizar el acceso a la informa-cin consagrado en la Constitucin y en la Ley 1712 de 2014- y el resultado obtenido seala

49,9 53,7 55,5 57,160,2 70,2


100

80

60

40

20

0

ProMedio de calificacin de caPitales dePartaMentales Por reGinGRFICo 5

Amazonia Pacfica Orioquia Caribe Centro Oriente Occidente

La regin de Occidente logra casi

70/100 puntos en promedio, Centro

Oriente apenas 60 puntos/100. Las dems regiones

estn por debajo de 60 puntos.

el resultado General: riesGo alto de corruPcin en la Gestin adMinistratiVa


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que se va a requerir mucho trabajo para que la institucionalidad local se ponga al da con sus obligaciones (grfica 6).

Institucionalidad: 58,3/100 puntos no es la calificacin esperada en un factor que indaga sobre los diseos institucionales y su puesta en prctica en temas tan centrales de la gestin pblica como el talento humano y la contratacin pblica, as como la reciente puesta en marcha de medidas y polticas anticorrupcin. Sigue en el tintero de la reforma del Estado el tema de empleo pblico; el indicador de Gestin del talento humano logra apenas 47,1/100 puntos, y la alerta ms aguda en este rubro es el subindicador de Seleccin meritocrtica que obtiene 0/100 puntos como promedio.

Los temas nuevos sobre Anticorrupcin y polticas de comportamiento tico y organizacional obtienen calificaciones bajas: 51,4/100 y 47,6/100 respectivamente. No sobra advertir que son procesos de reciente inclusin que an no estn incorporados en la gestin. Igual, a pesar de los desarrollos normativos, la Gestin de la contratacin sigue expuesta, ya que su calificacin es de apenas 58,4/100 puntos (Ver grfica 7).

Control y sancin: Este es el nico factor que supera los 60 puntos. Sin embargo, un promedio de 62,1/100 puntos es una alerta sobre la debilidad de los sistemas de control social e institu-cional. A pesar de los desarrollos de la poltica de servicio al ciudadano y de que el municipio es el nivel ms prximo al mismo, sorprende que el indicador de Sistema de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias (PQRS) obtenga 45,5/100 puntos. sta muy baja calificacin seala que los sistemas tienen precarios diseos y funcionan de manera bastante deficiente. No se atien-den de manera diligente los derechos de peticin y no existen canales eficaces para tramitar denuncias de riesgos o hechos de corrupcin.

As mismo, es muy preocupante el promedio de apenas 47,8/100 en el indicador Control institu-cional. Si bien la mayora de las entidades cumplen con los reportes a los rganos de sancin, un gran nmero de directivos han sido objeto de sanciones disciplinarias y fiscales (Ver grfica 9).

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Visibilidad: el vaso medio lleno

a divulgacin de informacin pblica es un pilar fundamental de la democracia y el acceso igualitario a ella, sin impedimentos burocrticos, constituye un indicador de la calidad del sistema democrtico. Mediante informacin valiosa, oportuna y til, se hacen posibles la

peticin de cuentas, el voto a conciencia, el control social, la confianza de la ciudadana en las instituciones estatales y, tambin, una mejor gestin pblica.

Por estas razones, el ndice de Transparencia Municipal (ITM) evalu el grado de madurez institu-cional para la divulgacin de informacin pblica y su nivel de publicidad en las reas de Gestin del Talento Humano, Planeacin, Prevencin de la corrupcin, Gestin de bienes y servicios, Gestin presupuestal y financiera, y Atencin al ciudadano.

Los resultados evidencian un modesto grado de disposicin de informacin sobre las reas clave de la gestin pblica y la existencia de una infraestructura institucional incipiente y de corto al-cance en las entidades participantes en la medicin. El factor Visibilidad apenas promedia 51,2/100 puntos y, por primera vez, se ubica como el componente con la media ms baja en comparacin con las anteriores mediciones del ITM.

El indicador que ms se acerca al nivel moderado de riesgo de corrupcin Divulgacin de la gestin administrativa - registra una lejana media de 65,4 puntos. Como se puede observar en la grfica 6, los promedios de los restantes cuatro indicadores se ubican por debajo de 60 puntos, lo que los clasifica en niveles de riesgo medio, alto y muy alto. El anterior panorama plantea la inquietud sobre el punto hasta el cual las entidades evaluadas estn preparadas para aplicar los nuevos mecanismos de acceso a la informacin pblica, entre ellos los creados por la Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica (Ley 1712 de 2014).

Dficit institucional en publicidad y manejo de informacin

La preparacin institucional parte de considerar la existencia de lineamientos o polticas internas que establezcan los procedimientos para la divulgacin de informacin. Apenas 26 entidades cuentan con lineamientos de divulgacin de informacin pblica. De ellas, 9 establecen la perio-dicidad de divulgacin y los criterios de publicacin, 13 identifican un esquema para la entrega de informacin y 12 disponen de una dependencia o funcionario encargado de la misma. Ninguna entidad conserva un inventario de informacin publicable.


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De igual forma, en la etapa de manejo y conservacin de la informacin producida por la entidad, tambin se presentan falencias relacionadas con la aplicacin de normas de gestin documental. De acuerdo con la informacin reportada por el Archivo General de la Nacin, 51 por ciento de las entidades cont con un archivo municipal, pero slo 65 por ciento de estas aprob tablas de retencin documental7 y 48 por ciento las aplic.

Por otro lado, los resultados evidencian las fortalezas de las entidades para publicar documentos de planeacin como el Plan de Accin 2013 y el Plan de Compras 2013 en formatos de datos abiertos (Excel y PDF con acceso a copia de texto), de manera que se permita reutilizar el archivo para los fines de quien los demande.

Un valioso acervo de informacin sin publicar

Los resultados revelan que las entidades evaluadas adelantan la publicacin de informacin sobre planeacin y gestin en cumplimiento de rdenes legales, pero enfrentan dificultades asociadas a la publicacin del seguimiento y evaluacin de las diferentes reas y planes institucionales. As, por ejemplo, la publicacin de informes de interventora de contratos de obra pblica promedia 14,8 puntos; la publicidad de informacin sobre evaluaciones al desempeo de servidores pblicos 19,5 puntos; la publicidad de informes de ejecucin presupuestal 31,7 puntos; la publicidad de informes peridicos de PQRS8 34,1 puntos, la publicidad de reportes de seguimiento peridico al Plan de Desarrollo 36,6 puntos y la publicidad de planes de mejoramiento emitidos por los rganos de control 41,5 puntos.

7 La Resolucin 985 de 2014 del Archivo General de la Nacin define las tablas de retencin documental como el listado de series, con sus correspondientes tipos documentales, a las cuales se asigna tiempo de permanencia en cada etapa del ciclo vital de los documentos.

8 La sigla corresponde a peticiones, quejas, reclamos y sugerencias.

ProMedio General del factor VisiBilidad e indicadores

100

80

60

40

20

0Visibilidad Divulgacin

de la gestin administrativa

Divulgacin de los trmites y atencin al ciudadano de la

entidad

Divulgacin de informacin pblica

Divulgacin de la gestin presupuestal

y financiera

Divulgacin de bienes y servicios

GRFICo 6

51,265,4 58,9 50,2 46,3

26,1


Mediante informacin valiosa,

oportuna y til, se hacen posibles la

peticin de cuentas, el voto a conciencia,

el control social, la confianza de

la ciudadana en las instituciones

estatales y, tambin, una mejor gestin

pblica.

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9 Los programas sociales evaluados por el ITM fueron: Adulto mayor, SISBEN, Ms Familias en Accin, Red Unidos, sub-sidio de vivienda, cupos escolares y de alimentacin, rgimen subsidiado en salud y atencin y reparacin integral a vctimas del conflicto armado.

Baja publicidad en la oferta de programas sociales

En esta misma lnea, los hallazgos dan cuenta del bajo nivel de publicidad de informacin bsica sobre los programas sociales locales9. En promedio, la publicidad de criterios de seleccin alcanza 19,5 puntos, la publicacin de listados de beneficiarios de los programas 19,7 puntos y la publi-cidad de informacin bsica sobre estos 38,9 puntos. Si bien es cierto que algunos programas son ms divulgados, en ningn caso el promedio supera 50 puntos.

El nivel de publicacin de todos puede considerarse como deficiente, mxime cuando se trata de informacin general para los potenciales beneficiarios. Esta informacin es clave porque es a travs de los programas sociales que la poblacin ms vulnerable se relaciona directamente con el Estado en el mbito local.

Los riesgos de corrupcin identificados en la medicin del factor Visibilidad tienen que ver con el dficit institucional de divulgacin de informacin pblica y con la existencia de un valioso acervo de informacin pblica que no haba sido puesto a disposicin de la poblacin y los diferentes grupos de inters a travs del sitio web durante las vigencias 2013-2014, lo que podra haber afectado el derecho de acceso a la informacin pblica consagrado en la Constitucin Poltica.

VisiBilidad


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Institucionalidad: contratacin y talento humano a prueba

os diseos institucionales en temas de gestin pblica como talento humano, contratacin pblica y bienes y servicios, as como la puesta en marcha de medidas de lucha contra la corrupcin y polticas de comportamiento tico, constituyen algunas de las temticas que

mide el factor Institucionalidad del ndice de Transparencia Municipal, ITM.

Como se aprecia en la grfica 7, el promedio del factor en la medicin de 2013 2014 fue de 58,3 puntos, lo que arroja un nivel alto de corrupcin administrativa en las entidades participan-tes. Sobresalen dos indicadores: Gestin de bienes y servicios, y Gestin de la planeacin, que con promedios de 82 y 74,8 puntos, respectivamente, se sitan en nivel de riesgo moderado. Las mxi-mas alertas se presentan en los indicadores restantes: Gestin del talento humano (47,1 puntos); Polticas de comportamiento tico y organizacional (47,6 puntos); Polticas y medidas anticorrupcin (51,4 puntos) y Gestin de la contratacin pblica (58,4 puntos). Los esquemas institucionales, y las prcticas asociadas a estos ltimos, enfrentan altos niveles de riesgo de corrupcin administrativa.

Fortalezas en planeacin y gestin de bienes y servicios

La gestin de la planeacin para los sectores de Salud, Educacin, Saneamiento bsico, Programas sociales, Atencin y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado y Polticas anticorrup-

ProMedio del factor institucionalidad e indicadores

100

80

60

40

20

0Institucionalidad Gestin de bienes

y serviciosGestin de la planeacin

Gestin de la contratacin

Polticas y medidas anticorrupcin

Polticas de comportamiento tico y organizacional

Gestin de talento humano

GRFICo 7

58,3

82,0 74,858,4 51,4 47,6 47,1


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cin obtiene un puntaje promedio de 74,8. De estas reas, la mayor fortaleza se encuentra en el grado de coherencia entre las principales herramientas de planeacin en asuntos relacionados con los programas sociales, que promedia 80,5 puntos

Por el contrario, las debilidades se presentan en el grado de relacin en los temas de Atencin y reparacin integral de vctimas del conflicto armado y Medidas anticorrupcin, con promedios de 70,1 y 54,3 puntos, respectivamente. Particularmente, los principales retos se plantean por la ausencia de lneas de accin y proyectos financiados para la lucha contra la corrupcin en el Plan de Desarrollo, Plan de Accin y Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI). Todo indica que las entidades an deben trabajar para lograr un nivel de coherencia total entre la hoja de ruta establecida por el Plan de Desarrollo y los planes subsidiarios.

En materia de bienes y servicios, 31 entidades evaluadas disponen de lineamientos internos para la oferta y administracin de los programas sociales de iniciativa local. De estas, 30 presentan informes anuales de gestin sobre la ejecucin del programa Ms Familias en Accin. Adems, una fortaleza de las entidades evaluadas es la difusin de la oferta de los programas a travs de medios de comunicacin masiva, como el sitio web oficial, la radio local y la cartelera fsica.

Plan y polticas anticorrupcin a medio camino

La puesta en marcha de medidas anticorrupcin en las vigencias evaluadas es una de las principa-les preocupaciones de esta edicin del ITM. El indicador que se ocupa de estos aspectos registra un bajo promedio de 51,4 puntos. Ello se debe, en general, al dbil contenido del plan antico-rrupcin y de atencin al ciudadano (promedio de 64,4 puntos), y en particular a la insuficiencia en el establecimiento del presupuesto (17,1 puntos), indicadores y metas para su seguimiento (43,9 puntos), as como de tiempos de ejecucin (53,7 puntos).

Por otro lado, las entidades enfrentan riesgos relacionados con la falta de divulgacin de estos planes entre los actores y grupos de inters de la entidad -actividad que solo realizaron 27 entidades participantes-, y de una poltica pblica, estrategia o lineamiento de lucha contra la corrupcin, dado que apenas el 48 por ciento de las entidades evaluadas cuentan con ella.

Dificultades en la aplicacin de mecanismos sobre contratacin pblica

El conjunto de entidades evaluadas enfrentan dificultades para planear y hacer seguimiento permanente en reas sensibles de la gestin pblica como la contratacin. Para resaltar algu-nos casos, 88 por ciento de las entidades obtienen calificaciones de menos de 60 puntos en la evaluacin de contenido del manual de contratacin. Estos instrumentos carecen de claridad en diferentes reglas de juego como son lineamientos sobre supervisores de contratos (7,3 puntos), garanta del derecho de turno para el pago (12,2 puntos), lineamientos para la cesin de contra-tos (22 puntos), polticas de supervisin (35,6 puntos), lineamientos sobre sancin y solucin de controversias por parte de contratistas (42,7 puntos), disposiciones sobre estudios previos (46,3 puntos) y disposiciones sobre pliegos de condiciones (53,7 puntos).

Los esquemas institucionales y las prcticas

asociadas a estos ltimos enfrentan

altos niveles de riesgo de corrupcin

administrativa.

institucionalidad


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Por otra parte, si bien en el 68 por ciento de las entidades existe un comit de contratacin, en la prctica slo 39 por ciento de estos sesionaron efectivamente para la revisin de un contrato registrado en el Sistema Electrnico de Contratacin Pblica (SECOP) y seleccionado de manera aleatoria. Para la evaluacin de estos contratos hay pocas prcticas de participacin de servidores con conocimiento tcnico del objeto a contratar (hacen parte de 16 comits de 28). Mientras tanto, el nivel jerrquico que ms representacin garantiza es el directivo, con asiento en 25 comits.

Merece un anlisis especial la distribucin de la contratacin pblica segn sus modalidades. Como se puede apreciar en la grfica 8, las principales modalidades de contratacin pblica empleadas por las entidades10 durante las vigencias evaluadas fueron, en estricto orden: lici-tacin pblica (34 por ciento), contratos para programas de inters pblico (artculo 355 de la Constitucin Poltica) (23 por ciento), seleccin abreviada (21 por ciento) y contratacin directa (21 por ciento). Si bien la contratacin directa no muestra fuertes signos de alerta, preocupa que, siendo la licitacin pblica la principal modalidad de contratacin empleada, apenas 78 por ciento de los contratos suscritos bajo este esquema hayan sido supervisados u objeto de interventora de obra pblica.

10 Se excluye a Cartagena de Indias, Ccuta, Inrida, Mocoa, Quidb, Sincelejo y Suesca, pues no fue posible obtener informacin sobre la contratacin de estas entidades.

Modalidades de contratacin utilizadas Por las entidades eValuadas en el itM 2013-2014GRFICo 8


23%

34%

Contratos para programas de inters publico

21%Contratacin directa

1%Concurso de mritos

Licitacin pblica21%Seleccin abreviada

Gestin del talento humano: mrito y evaluacin del desempeo a examen

La gestin del talento humano es una de las primeras preocupaciones del ITM, razn por la cual la medicin analiza las condiciones institucionales y las prcticas de las entidades en aspectos como mrito, idoneidad, capacitaciones y seguimiento al desempeo. Los resultados reflejan que el Estado sigue en deuda con la reforma del empleo pblico.

Si bien 58,5 puntos de entidades reconocen contar con polticas de gestin del talento humano, estas presentan vacos en el establecimiento de lineamientos sobre mrito (promedio de 31,8

25

puntos), estrategias de movimiento de servidores o plan de vacantes (29,2 puntos) y mecanismos de seguimiento al desempeo (41,7 puntos). En la misma lnea, inquieta el escaso nmero de entidades cuyos manuales de funciones y competencias, herramienta clave para la planeacin del talento humano, mencionan la profesin requerida para ejercer cargos como Secretario de Planeacin (16 de 41) y Secretario de Salud o Educacin (16 de 41). El caso del cargo de adminis-trador del Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN) es llamativo, pues existe en 22 entidades evaluadas y solo dos manuales de funciones indican la profesin de un candidato idneo para ejercer esta labor.

Sin embargo, un inters importante de esta medicin tiene que ver con la determinacin del grado en el que las entidades han aplicado el criterio de mrito para la seleccin de diferentes cargos de libre nombramiento y remocin, como lo estipulan las convenciones internacionales de lucha contra la corrupcin. De acuerdo con la evaluacin, ninguna entidad seleccion servi-dores pblicos de libre nombramiento y remocin por mrito en la vigencia 2013. Adems, solo Manizales (Cal.) seleccion al enlace de Familias en Accin y al administrador del Sisben bajo el mismo criterio.

Los anteriores datos sobre la meritocracia tienen que ver con la alta participacin de contratistas por servicios personales en la conformacin del talento humano. En el 76,5 por ciento de las entidades, ms del 75 por ciento de servidores estn vinculados bajo ese tipo de contrato. Esta situacin podra dar al traste con los esfuerzos del Estado para fortalecer la burocracia a travs de la profesionalizacin y los incentivos laborales.

Las entidades enfrentan retos importantes relacionados con la aplicacin de mecanismos de seguimiento al desempeo de los servidores vinculados bajo diferentes modalidades. As lo demuestran las bajas cifras de servidores pblicos evaluados. 14,3 por ciento de entidades realizaron evaluaciones a funcionarios provisionales; 20 por ciento aplic algn mecanismo de seguimiento a la labor de los servidores de libre nombramiento y remocin y apenas 58 por ciento de las entidades lo hicieron a todos los servidores de carrera administrativa. En materia de labores de supervisin de contratos, slo 24 por ciento de las entidades evaluaron la idoneidad de los funcionarios para ejercer dicha labor.

Para concluir, en el factor Institucionalidad las entidades se destacan, en primer lugar, por el gra-do de coherencia entre sus principales herramientas de planeacin: Plan de Desarrollo, Plan de Accin y POAI; y en segundo lugar, por sus esquemas institucionales para la gestin de bienes y servicios ofrecidos a la poblacin vulnerable. Sin embargo, existe evidencia sobre la fragilidad para aplicar mecanismos formales de planeacin en reas de la gestin como contratacin y talento humano y dificultades para idear y aplicar prcticas de transparencia y buen gobierno en estas reas.

institucionalidad

De acuerdo con la evaluacin,

ninguna entidad seleccion servidores

pblicos de libre nombramiento y

remocin por mrito en la vigencia 2013.


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Control y sancin: gobiernos locales a rendir cuentas a la ciudadana

a rendicin de cuentas es un componente muy importante de la democracia y la gestin pblica. Hace visible el proceso de toma de decisiones, genera incentivos o castigos a los gobernantes y determina acciones correctivas sobre la gestin gubernamental del desa-

rrollo de la comunidad. Se rinde cuentas porque el poder poltico reside en los ciudadanos y los representantes que ellos eligieron tienen la obligacin de responder por sus decisiones. La otra razn es el ejercicio del sistema de pesos y contrapesos que fundamenta la democracia liberal.

En esa perspectiva, el ITM 2013 2014 evalu tanto las condiciones institucionales como los aspec-tos prcticos relacionados con tres grandes ejes del proceso pblico en los que hay una relacin directa de subordinacin del gobierno a la ciudadana y/o del gobierno a otras instituciones del Estado, a saber: el control social, la rendicin de cuentas a la ciudadana y el control institucional.

Como se observa en la grfica 9, el factor registra un promedio de 62,1 puntos. De los cinco indi-cadores que lo conforman, tres registran medias inferiores a 60/100 puntos, es decir, se sitan en nivel de riesgo alto: Sistema de PQRS (45,5 puntos), Control institucional (47,8 puntos) y Rendicin de cuentas a la ciudadana (59,2 puntos). Por su parte, el indicador Control social se ubica en la escala de riesgo medio al obtener un puntaje promedio de 62,9. El nico indicador cuyo promedio seala un nivel de riesgo moderado es Control interno de gestin (80,1 puntos). En conclusin, 60 por ciento de indicadores apuntan a riesgo alto de corrupcin administrativa y ninguno a riesgo bajo.

Vulnerabilidad del derecho a presentar peticiones ante el Estado

Los resultados del ITM en Control y sancin revelan que el conjunto de entidades evaluadas carecen de una estructura institucional para recibir, tramitar y dar respuesta a las peticiones presentadas por la ciudadana en uso de sus derechos constitucionales al acceso a la informacin pblica y al control del poder pblico. El promedio de la evaluacin de las condiciones institucionales del Sistema de PQRS11 apenas alcanza 54,5 puntos. Si bien 80 por ciento de las entidades reconocen contar con una dependencia o su homlogo encargado de las PQRS, las reglas o procedimientos que regulan sus funciones son muy dbiles para determinar las responsabilidades de las reas involucradas y el conducto a seguir. Baste mencionar que slo Neiva y Floridablanca establecen un mecanismo o tratamiento diferenciado para las denuncias y 8 entidades disponen de un esquema que indique un procedimiento para responder las PQRS. Del mismo modo, dos entidades de las 41 evaluadas establecen un mecanismo para el tratamiento de PQRS en temas de contratacin.

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Sin embargo, el hallazgo ms inquietante es la vulnerabilidad de la ciudadana frente al goce de su derecho a presentar peticiones ante las instituciones del Estado. El equipo de investigacin del ITM present un derecho de peticin a cada una de las entidades evaluadas y slo el 29,3 por ciento, es decir, 12 entidades respondieron de manera oportuna. Lo anterior representa una violacin a las garantas constitucionales para acceder a informacin pblica, participar en la vigilancia y control del poder pblico y pedir cuentas a los gobiernos locales.

Gobiernos locales: la rendicin de cuentas no es opcional

La rendicin de cuentas a la ciudadana sigue siendo una tarea pendiente para los gobiernos locales evaluados. Los informes de gestin distan de abarcar las principales reas de la gestin pblica segn un esquema de resultados. Por ejemplo, del nmero de entidades que reportaron el informe de gestin, el porcentaje que incluye el sector de talento humano no llega a la mitad (48,6 por ciento), 41,5 por ciento de entidades mencionan el sector Contratacin pblica, 67 por ciento detallan la ejecucin presupuestal durante la vigencia y 57 por ciento informan sobre acciones para el fortalecimiento institucional y de la gestin pblica.

Del mismo modo, los gobiernos locales presentan debilidades para llevar a cabo estos ejercicios democrticos. Si bien el 70,7 por ciento de las entidades evaluadas identifican una estrategia o planes para la rendicin anual de cuentas, estos planes carecen de elementos indispensables para garantizar un dilogo fructfero con la ciudadana. Para citar algunos ejemplos, 9 entidades de 41 estudiadas mencionan la estrategia de comunicaciones durante los eventos de rendicin, 13 establecen distintos espacios de dilogo y 17 identifican los canales de entrega de informacin antes de la rendicin.

Tocancip (Cund.), El Zulia (N. de Sant.), Puerto Carreo (Vich.) y Mocoa (Put.) no celebraron ningn ejercicio de rendicin de cuentas a la ciudadana sobre la vigencia 2013, bien sea en audiencia pblica o mediante otro mecanismo. Las audiencias pblicas de rendicin de cuentas, en la prctica, suelen ser espacios donde el gobierno local establece la agenda sin consultar los intereses de los ciudadanos participantes. A pesar de que el 88 por ciento de las entidades

Se rinde cuentas porque el poder

poltico reside en los ciudadanos y

los representantes que ellos eligieron

tienen la obligacin de responder por sus

decisiones.

ProMedio del factor control y sancin e indicadores

100

80

60

40

20

0

GRFICo 9

62,180,1

62,9 59,247,8 45,5


Control y sancin Control Interno de Gestin

Control Social Rendicin de cuentas a la ciudadana

Control Institucional

Sistema de PQRS

control y sancin:


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evaluadas cuentan con una poltica de participacin ciudadana, slo Mosquera (Cund.), Armenia (Quind.), Barranquilla (Atl.), Los Patios (N. de Sant.) y Florencia (Caq.) celebraron consultas con grupos y sectores ciudadanos y organizados para la audiencia pblica de rendicin de cuentas. De all que, como se mencion anteriormente, los temas de rendicin de cuentas cubran pocas reas de la gestin pblica local.

Para citar algunos ejemplos, durante las audiencias pblicas celebradas en la vigencia 2013, 8 entidades presentaron una exposicin del rea de contratacin, 12 entidades dieron tratamiento a los proyectos de la siguiente vigencia, 9 trataron temas de talento humano y 24 de la ejecucin presupuestal.

Control institucional: regalas bajo la lupa

La entrega de informacin de manera oportuna a diferentes instancias de control institucional es una fortaleza de las alcaldas evaluadas, excepto en materia de regalas, donde el reporte de informacin al Departamento Nacional de Planeacin (DNP) es sustancialmente ms bajo. La medicin del nivel de respuesta al diligenciamiento de los formularios de seguimiento por parte de las entidades beneficiarias del Sistema General de Regalas durante los cuatro trimestres de la vigencia 2013, obtiene un promedio de 18,4 puntos. Esta cifra seala la negligencia de las entidades ante su obligacin de rendir cuentas sobre la gestin de proyectos financiados con ingentes recursos de este nuevo sistema.

En materia de sanciones disciplinarias, fiscales y penales se advierte un bajo nivel de investigacin y fallo de las instancias respectivas. Mientras en el 61 por ciento de entidades no se iniciaron procesos disciplinarios a servidores de nivel directivo, en el 90,2 por ciento no se dio apertura a procesos que involucraron a servidores de nivel no directivo. Preocupa que en el 29 por ciento de entidades las contraloras departamentales presentaron hallazgos por mala gestin de progra-mas sociales. Hubo un dficit de informacin del 41,5 por ciento de las entidades que permitiera establecer estas advertencias de control fiscal.

Índice de Transparencia Municipal Resultados 2013-2014

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