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INFORME DE AUDITORIA

Al Señor Presidente de laCOMISIÓN NACIONAL DEREGULACIÓN DEL TRANSPORTESr. Roberto A. CIAPPA.-Paraguay 1239, Capital Federal.-

En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 laAUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbitode la COMISIÓN NACIONAL DE REGULACIÓN DEL TRANSPORTE (CNRT), con elobjeto que se detalla en el apartado 1.

1.- OBJETO DE AUDITORIA.

Examen del seguimiento de la observaciones y recomendaciones de los informes dela AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN aprobados por el Colegio de la AuditoríaGeneral y contestado por la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT).

2. - ALCANCE DEL EXAMEN.El período auditado en el presente Informe de Auditoría corresponde a Diciembre

1995 a Mayo 1998.El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la

AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por la Resolución Nro. 45/93dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley

24.156, habiéndose practicado los siguientes procedimientos:

2.1. Confección de cuestionario de control interno.-2.2. Entrevistas mantenidas con:

Jefe de Área de Control en el ámbito de la ETOR.2.3. Inspección “in situ” de las instalaciones de la Estación Terminal de Ómnibusde Retiro.

Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 23/3/98 y17/7/98.

3. - ACLARACIONES PREVIAS.

El presente Informe es presentado como un seguimiento de los efectuados einformados con anterioridad a la CNRT ( ex - Comision Nacional de TransporteAutomotor, ex - Comisión Nacional de Transporte Ferroviario, ex - Unidad deCoordinación del Programa de Reestructuración Ferroviaria) de sobre los siguientes temasy legislación aplicable, a saber:

3.1. “Controles efectuados por la Comisión Nacional de Transporte Ferroviario(CNTF ) referente a la seguridad, los accidentes y las comunicaciones en el transporte decarga por vía férrea” (Actuación 232/95- Resolución 67/96 - Notificado al ente el 10/11/95Nota 369/95 SL y Tec.).

3.2. “Examen en el ámbito de la Comision Nacional de Transporte Automotor(CONTA) con relación a las medidas de seguridad en transporte de pasajeros de media ylarga distancia” (Actuación 175/95 Resolución AGN 215/96. - Notificado al ente el 1/9/96Nota 905/96).

3.3. “Examen de la calidad comercial en el transporte público de pasajeros(automotores y ferrocarriles) área metropolitana de la unidad de coordinación delPrograma de Reestructuración Ferroviaria” y "CONTA" (Actuación 360/95 - ResoluciónAGN 64/96 - Notificado al ente el 11/12/95 Nota 444/95 SL Tec.).

3.4. “Controles efectuados por la Comisión Nacional de Transporte Automotor enla atención, tramitación y resolución de los reclamos y/o denuncias de los usuarios enmateria de transporte automotor de pasajeros (CONTA) -Actuación 252/95” - Unificadocon “Examen de la calidad comercial en el transporte público de pasajeros (automotores yferrocarriles) área metropolitana de la CONTA” (Actuación 460/95 - Resolución AGN172/96 - 19/12/96) - Notificado al ente el 24/7/96 Nota 636/96 P.

3.5. “Controles aplicados por la Comisión Nacional de Transporte Automotor(CONTA) en la verificación del cumplimiento de las medidas de seguridad en el serviciopúblico de transporte urbano de pasajeros por automotor en el área metropolitana deBuenos Aires. (Actuación 759/95 - Resolución AGN 38/97. Notificado al Ente el 4/3/97Nota 120/97).

3.6. “Verificar si la CNRT ha implementado un sistema de control eficiente y eficazrespecto de las obligaciones asumidas por la empresa TEBA S.A. en el marco de laconcesión de la ETOR.” (Actuación 477/97. -Aprobado por Resolución AGN 152/97 del17/11/97).

3.7. Decreto 1293/97: Establece las pautas o marco general del acuerdo arribadoentre la Secretaría de Transportes de la Nación y TEBA S.A..Sus puntos centrales son:

Instalación definitiva de las boleterías en el nivel + 8. -

Instalación de locales comerciales en el nivel + 4. -Disminución del precio del peaje (toque de dársena). -Redeterminación del precio del alquiler de las boleterías, oficinas, uso de depósitos

y recepción de equipajes (art. 1). -Financiamiento de la deuda del Concesionario en concepto de Canon (art. 2). -Compensación de las obligaciones recíprocas entre el Estado Nacional y TEBA

S.A. debitándose de lo adeudado por ésta en concepto de Canon, multas e intereses elimporte que el Área de Control Técnico de la secretaría de Transporte evalúo comoalteración real en la ejecución de la Obra Concesionada (art. 5).

3.8. Convenio entre la Secretaría de Transportes y TEBA S.A.Dicho convenio es firmado en Diciembre de 1997, comienza declarando que “la necesidadde mantener la regularidad y continuidad en la prestación del Servicio Público exige derespuesta... a las medidas dispuestas por el PEN en orden de introducir modificaciones enel régimen de concesiones que mantengan la ecuación económico financiera del Contratooriginal”.

El Convenio continúa indicando que el Decreto 1293/97 reconoce incumplimientos alcontrato de concesión por parte de la Concesionaria, como así también distorsionesproducidas por ciertas dificultades materiales imprevistas ocurridas durante la ejecución dela obra que no pudieron ser contempladas.

El convenio también evalúa la alteración real derivada de vicios ocultos en la ejecución dela Obra Concesionada.

Que los incumplimientos de la Concesionaria han derivado en la imposición de multas porparte de la CNRT y generado intereses.

Que conforme lo que dispone el Decreto citado las partes renuncian en forma expresa a

cualquier reclamo recíproco por causa anterior a la firma del Convenio esto es 30 dediciembre de 1997.Concretamente el Convenio establece que:

El valor del Peaje queda establecido en U$S 15. - neto de IVA, pudiendo serpercibido por TEBA S.A. en forma anticipada o al tiempo de pretenderse el ingreso de lasunidades a la misma, quedando facultada la Concesionaria para impedir dicho ingreso porfalta de pago.

Asimismo, la Empresa Concesionaria también queda facultada a celebrar convenioscon empresas de transporte deudoras, quedando facultada a requerir la suscripción de talesconvenios como recaudo para permitir el ingreso a la ETOR.

Compromiso de TEBA de terminar el nivel +8 a los efectos de trasladar allí elsector boleterías.

Autorización a TEBA S.A. para instalar locales comerciales en el nivel +4.

Fija el monto máximo de U$S 80 por metro cuadrado para la fijación del precio dealquiler de las boleterías, U$S 2 por metro cuadrado para el uso de depósitos yU$S 15 por metro cuadrado para el uso de oficinas.

Con respecto a lo atinente en concepto de Cánones adeudados, las partesconvinieron compensar la suma de U$S 1.290.000. - Dicha suma quedó determinada enconcepto de alteración real en la ejecución de la Obra concesionada, con las deudas queTEBA S.A. registra al 1 de diciembre de 1997, esto es en concepto de Cánones atrasadosmultas e intereses, siendo el resultado de dicha compensación una acreencia a favor delConcedente de U$S 5.872.834. - Dicha suma será abonada conjuntamente con el pago delCanon en 93 cuotas mensuales, iguales y consecutivas, devengando a favor del EstadoNacional una tasa de interés sobre saldos deudores equivalente a la que rija en el mercadolocal para prestamos en dólares a 30 días de plazo.

El Estado Nacional y TEBA S.A. renuncian expresamente a cualquier reclamorecíproco que pudiera corresponder por causa anterior a la firma del convenio. En formaexpresa TEBA renuncia a las estipulaciones a su favor emergente de la instalación de unFree Shop en la ETOR.

Asimismo, el Convenio también establece que el cronograma de obras deberácontemplar su finalización en un plazo que no excederá los 45 días posteriores a ladesocupación del nivel +4 por las empresas transportistas.

4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES:

4.1. - “Controles efectuados por la Comisión Nacional de TransporteFerroviario referente a la seguridad, los accidentes y las comunicaciones en eltransporte de carga por vía férrea”. -

4.1.1 Seguridad.-

No se han detectado acciones efectivas tendientes a lograr el cumplimiento delas normas vigentes sobre seguridad ferroviaria.-

Conforme lo manifestado por el Ente en respuesta al cuestionario oportunamentepresentado, se puede decir que las funciones de control y fiscalización de los aspectosrelativos a la seguridad ferroviaria son ejercidas por la Gerencia de Seguridad en elTransporte.

En el caso específico de las obras del Programa de Inversiones, obrascomplementarias y propias de los concesionarios de los servicios ferroviariosmetropolitanos, la supervisión del cumplimiento de los aspectos de seguridad -en funciónde las normas técnicas que se encuentran incluidas en los pliegos- la realiza la Subgerenciade Inversiones de la Gerencia de Concesiones Ferroviarias.

En conclusión, el control de la mencionada normativa se efectúa al nivel de laaprobación de la documentación técnica para la ejecución de las obras.

A fin de lograr el cumplimiento de la normativa vigente anualmente se elabora unprograma de inspecciones que abarca las diversas concesiones, tanto metropolitanas desuperficie y de subterráneos como las de larga distancia. En dichas inspecciones se realizanobservaciones al cumplimiento de las reglas operativas y normas técnicas vigentes, asícomo apreciaciones visuales y mediciones con instrumentos de los parámetrosinvolucrados.

4.1.2. Accidentes.-

No existen al momento de la auditoría análisis estadísticos que permitanevaluar si el número de accidentes, por sus características e importancia, se hanincrementado o disminuido desde que se concesionaron los servicios.-

La información estadística sobre la producción de accidentes en los concesionariosde carga se recibe en forma trimestral, este mecanismo fue implementado por la ExComisión

Nacional de Transporte Ferroviario a partir del año 1995, pero la información en formacompleta se tiene recién a partir de 1996. Los años anteriores se están tratando decompletar pero aún no se cuenta con datos que puedan ser valuados.

En los cuadros N° 1, 2 y 3 que a continuación se agregan, se ofrece la informaciónestadística que corresponde a los choques de trenes, descarrilamientos y accidentes a pasoa nivel ocurridos en los años 1996 y 1997.

Cuadro N° 1

Choque de Trenes

0123456

Buenos Aires

al Pacífico San

M artín S.A.

Unidad

Ejecutora del

Program a

Ferrroviario

F.C.

M esopotám ico

Gral. Urquiza

1996

1997

Fuente: CNRT

Cuadro N° 2

Descarrilamientos

0

20

40

60

80

100

120

140

1996

1997

Fuente: CNRT

Cuadro N° 3

Accidentes en pasos a nivel

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1996

1997

Fuente: CNRT

4.1.3. Comunicaciones

Los concesionarios no han instalado la totalidad de los sistemas decomunicaciones que comprometieron en las ofertas.-

El Ente no ha dado respuesta satisfactoria a dicha observación con lo cual cabeconcluir que se mantiene la misma observación.

4.2. - “Examen en el ámbito de la CONTA con relación a las medidas deseguridad en transporte de pasajeros de media y larga distancia”Gerencia de evaluación psicofísica:

4.2.1. En las planillas que contienen los resultados obtenidos de los controlespsicofísicos hechos a los conductores en la Estación Terminal de Ómnibus de Retiro(ETOR), no se observa la firma del conductor y del médico y/o funcionariointerviniente. Esa deficiencia provoca que los datos volcados en las respectivasplanillas carezcan de confiabilidad e integridad, existiendo además la posibilidad quelos conductores rechacen los resultados obtenidos.-

Conforme surge de la respuesta dada por la CNRT en las planillas (historiasclínicas) se consignan la firma del solicitante de la Licencia Nacional Habilitante y de cadauno de los especialistas por el cual fue atendido. Estos además de la firma deben colocar elnúmero de matrícula. El director médico es el que firma en último caso el dictamen.

4.2.2. La gerencia no lleva un procedimiento estadístico sobre la gestióndesarrollada por las prestadoras del servicio médico, por lo que no se obtiene uncontrol eficaz y eficiente sobre la misma.-

4.2.3. No se realizan las pruebas bioquímicas de alcoholismo y drogadicción enlos controles efectuados a los choferes en la ETOR. Considerando la importancia deestos dos tests y ante la ausencia de los mismos, los controles resultan incompletos(según resolución 420/93-ST). -

Dentro de la política actual de fiscalización y control que desarrolla la ComisiónNacional respecto al consumo de alcohol en los conductores del transporte público depasajeros de jurisdicción nacional, se han realizado operativos de test de alcoholemia.

Estos tests se han realizado mediante prueba de espiración del aire de los conductoressometidos a los mismos, en conjunto con el Departamento de Fiscalización de laSubsecretaría de tránsito y Transporte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en lascabeceras de distintas líneas de ómnibus en Plaza Constitución, Plaza Miserere, CorreoCentral.

La inclusión de la determinación de alcohol y drogas en el examen psicofísico, haquedado postergado por la falta de marco reglamentario asociado al consumo de estassustancias en el lugar de trabajo. Asimismo, el resguardo de la seguridad que deberíaimponerse para estos exámenes excede los requisitos y características del examenpsicofísico.

Gerencia de control técnico de vehículos e instalaciones (control de planos)

4.2.4. Existe una gran cantidad de vehículos circulando sin que aún esténaprobados los planos de fabricación de carrocerías y/o modificación de chasis. Estosplanos fueron presentados con anterioridad a la creación de la CONTA, motivo por elcual la Gerencia todavía no procedió a normalizar la totalidad de los casos. Sin elrespectivo control y/o aprobación de los planos mencionados los vehículos puedenadolecer de ciertas anomalías que los transformen en inseguros, tanto para lospasajeros como para la vía pública.-

Con fecha 26 de agosto de 1994 por Resolución CONTA Nro. 397 se autorizó a darde alta vehículos destinados al transporte urbano en forma provisoria por el término de 180días o hasta tanto se defina la situación fáctico-jurídico que impide realizar el trámitenormal. Dicha acta provisoria puede ser aplicada en casos tales como:

1. Prototipos experimentales.2. Vehículos cuya titularidad de dominio se encuentra a nombre de un tercero.3. Aumento de material rodante a la firma de la resolución respectiva.

4.2.5. Ante observaciones efectuadas en los planos, se le otorga al fabricante unplazo de 15 días para regularizarlas; vencido dicho plazo no existe un procedimiento

que establezca los pasos a seguir ante la falta de respuesta del fabricante.

El sistema de parque móvil lleva un registro informático día a día de todas lasempresas afectadas a servicios urbanos y de larga distancia, no obstante se ha detectadoque algunas unidades han sido vendidas por dichas empresas sin proceder a efectuarse labaja correspondiente ante la CNRT. Dichos casos son verificados cuando las unidadesconcurren a la inspección técnica o cuando son fiscalizadas por personal del Ente.

4.2.6. No existe un canal de información adecuado entre la CONTA y laCENT(Comisión de Evaluación Nacional del Transporte). Esta última se encarga derealizar los controles a los talleres de inspección técnica no contando aquella con lainformación necesaria sobre los mismos.-

Al no dar respuesta cierta por parte de la Comisión se mantiene la presenteobservación en todos sus términos.

4.2.7. Por incumplimiento de algún requisito, se le otorga a la empresa unplazo de 180 días para subsanarlo, periodo por el que se le otorga una habilitacióntransitoria. Vencido el plazo mencionado no se verifica la cumplimentación deltrámite inicial, la unidad continúa circulando con la habilitación mencionada.-

Con respecto a esta observación nos remitimos a lo detallado en el punto 4.2.4.

4.3. “Examen de la calidad comercial en el transporte público de pasajerosferrocarriles y subterráneos - área metropolitana- por parte de la unidad decoordinación del Programa de Reestructuración Ferroviaria”. -

4.3.1. En la remisión de quejas por parte de la Empresa Metrovías seencontraron copias con fecha que no correspondía al mes remitido.-

4.3.2. La Unidad de Coordinación no controla la correlatividad de los libros dequejas ni el de las hojas utilizadas y en las pocas inspecciones realizadas, en el período

auditado, no se dejó constancias de las mismas.-

4.3.3. En los meses de Octubre, Noviembre y Diciembre de 1994 no serecibieron quejas a través de la casilla de correos de la Unidad, siendo éste el únicomedio habilitado, lo que implica que el público y/o usuario en general desconoce laexistencia de la unidad de Coordinación como receptora de quejas, al no existir unaadecuada publicidad de dicha Unidad y de la casilla de correos mencionada.

4.3.4. La Unidad de Coordinación no ha implementado los medios necesariospara recibir quejas en forma personal y/o vía telefónica.-

4.3.5. No se efectúan seguimientos sobre el estado de situación de las quejas.-

4.3.6. La Unidad no verifica que los Concesionarios respondan las quejas delos usuarios.-

4.3.7. La empresa Metrovías no envía copia de las respuestas que mandan a losusuarios.-

4.3.8. No queda constancia en los informes de los inspectores que las solucionesde las quejas sean verificadas.-

4.3.9. La Unidad de Coordinación no verifica que los Concesionariossolucionen las quejas en el plazo de los 30 días, según lo establecido en el Contrato deConcesión.-

4.3.10. En el período auditado no se aplicaron sanciones según lo regulado porel art. 15 del Contrato de Concesión.-

4.3.11. Las estadísticas producidas por el área de atención al usuario carecende confiabilidad.-

4.4. “Controles efectuados por la Comisión Nacional de TransporteAutomotor en la atención, tramitación y resolución de los reclamos y/o denuncias delos usuarios en materia de transporte automotor de pasajeros (CONTA)” - Unificadocon “Examen de la calidad comercial en el transporte público de pasajeros(automotores y ferrocarriles) área metropolitana de la CONTA”. -

4.4.1. La Gerencia de Atención al Usuario no mantiene archivados losreclamos presentados por los distintos denunciantes.-

4.4.2. Se produce dilación en la tramitación de los reclamos y/o denuncias.-

Con referencia a estos dos últimos informes, (4.3. y 4.4) en forma unificadapodemos concluir que la Gerencia de Calidad y Prestación de Servicios, en cuyo ámbito sedesarrollan las tareas de atención al usuario, cuenta con un procedimiento destinado aregular el tratamiento de los reclamos del transporte de pasajeros que forma parte delManual de Procedimientos de la Gerencia.

En forma general el usuario es notificado del curso que se dio a su trámite y de lasinstancias fundamentales del mismo ya sea en forma telefónica o por vía postal.

El sistema que soporta las quejas permite identificar, los siguientes temas:1. Datos del denunciante.2. Código del reclamo.3. Datos del reclamo.4. Observaciones.5. Nro. de expediente o actuación en caso de existir.6. Área y fecha a la que fue derivada la queja en caso de ser necesaria la derivación.7. Tipo y fecha de respuesta de finalización del trámite.

Para proceder a determinar la instancia en la que se encuentra una queja la Gerenciaposee otros sistemas de registro que permiten proceder al seguimiento de los reclamos:sistema de notas, sistema de expedientes y registro de respuestas enviadas por el sistema.

4.5. “Controles aplicados por la Comisión Nacional de Transporte Automotor(CONTA) en la verificación del cumplimiento de las medidas de seguridad en elservicio público de transporte urbano de pasajeros por automotor en el áreametropolitana de Buenos Aires.-

4.5.1. Los sectores auditados carecen de manuales de procedimientos.-

4.5.2. El nivel de comunicaciones entre los distintos sectores que ejecutan lastareas de control es insuficiente.-

4.5.3. La Gerencia de Evaluación Psicofísica practica con poca frecuenciaauditorías en cabeceras de línea.-

4.5.4. La Gerencia no ha implementado la suscripción de actas en el ejerciciode sus competencias.-

4.5.5. El envío de información a cada prestador médico sobre los conductoresque han sido declarados ineptos, retenidos o inhabilitados judicialmente se hace conuna semana de retraso.-

4.5.6. En la base de datos específica de la gerencia, no se ingresa el retiro de lasLicencias Nacionales Habilitantes (LNH) por parte de las empresas.-

4.5.7. El plan de servicios públicos de pasajeros del área metropolitana deBuenos Aires que prevé las inspecciones a ejecutar por el Depto. , no refleja laactividad real del sector.-

4.5.8. El Depto. de Control de servicios cuenta con un tipo de actas decomprobación denominada “B”, las cuales son utilizadas para toda modalidad deservicio y para asentar no solo infracciones, sino cualquier otra anotación.-

4.5.9. Los registros con los que cuenta el departamento de control de serviciospresentan deficiencias.-

4.5.10. El nivel de comunicación entre la Gerencia de Control Técnico deVehículos e instalaciones y la Consultora Ejecutiva de Transporte no es losuficientemente fluida.-

4.5.11. La Gerencia de Control Técnico de Vehículos e Instalaciones actualizacon atraso los datos referidos al parque móvil de las Empresas.-

4.5.12. El procedimiento utilizado para modificar las Declaraciones Juradas deSeguros de vehículos presentados por las Empresas de transporte resulta deficiente.-

4.5.13. El modo de procesamiento actual de información correspondiente a lasdeclaraciones juradas de seguros de cada empresa, dificulta el conocimiento del totalde vehículos asegurados por cada empresa, así como la vigencia de las pólizas.-

4.5.14. En la implementación del Procedimiento de Requerimiento se lesimpone a las empresas plazos para la presentación de la documentación que en lamayoría de los casos no son respetados, al no propiciarse en todos los casos laaplicación de una sanción por dicho incumplimiento, se observa que no hay criteriouniforme en el tratamiento de los mismos.-

4.5.15. Una vez remitidas las actuaciones al departamento sumarios, lossectores que le dieron origen, desconoce la resolución final de las mismas.-

El Decreto Nro. 1388/96 (creación de la CNRT) hace referencia a temas relativos ala seguridad, a saber: Artículo 5 Deberes de la Comisión, Artículo 6 Facultades de la

Comisión, Artículo 9 Seguridad.

Si bien el decreto 1388/96 está redactado con tal generalidad que puedeconsiderarse que las acciones y responsabilidades asignadas a esta gerencia (y las otras)corresponden indistintamente al transporte ferroviario y automotor, debido a la realidadfáctica del personal asignado a la gerencia y los antecedentes de las funciones quecumplían las gerencias de similar denominación en los organismos que se fusionaron paraformar la CNRT, se ha interpretado que las funciones de esta gerencia se limitanexclusivamente al transporte ferroviario, por lo cual se encuentran excluidos los aspectosrelativos al transporte automotor. Así, se ha dictado la Resolución CNRT Nro. 659/97 queha encargado a esta gerencia la habilitación de conductores ferroviarios, separándola de lahabilitación de conductores de transporte automotor que continúan a cargo de la gerenciade control técnico y, siguiendo esa línea interpretativa, se viene efectuando en esa gerenciael análisis de ingeniería del material rodante ferroviario también asignado a la gerencia decontrol técnico.

4.6. “Verificar si la CNRT ha implementado un sistema de control eficiente yeficaz respecto de las obligaciones asumidas con la empresa TEBA S.A. en el marcode la concesión de la ETOR.”.-

4.6.1. El Ente Regulador no realiza el control y seguimiento de los reclamosefectuados por los usuarios ante los incumplimientos de la empresa TEBA S.A..

4.6.2 Los controles implementados por el Ente Regulador son escasos, incompletos,sistemáticos e ineficientes, con respecto a:

-el servicio de limpieza.-el sistema de seguridad.

4.6.3. Inexistencia de controles con respecto a los precios de bares y confiterías yubicaciones de kioscos de venta de diarios y revistas

4.6.4. Las medidas sancionatorias adoptadas por el Ente Regulador por los atrasosen el cumplimiento del cronograma de obras –“revisión 3”- no guardan relación alguna conlos incumplimientos constatados.

4.6.5. Insuficiencia de intimaciones y sanciones por la falta de pago del canonmensual.

El día 22 de abril de 1998, este equipo de auditoría se hizo presente en lasinstalaciones de la ETOR a los efectos de mantener entrevista con el responsable del ÁreaSr. Balbo.

El mismo manifestó que la situación actual del Concesionario había cambiadosustancialmente a partir de la sanción del Decreto 1293/97.

Dicho Decreto establece las pautas o marco general del acuerdo al que arribaron laSecretaría de Transportes de la Nación y la empresa TEBA S.A.(ver punto 3.7.).

Con posterioridad al dictado del decreto 1293/97 se arribó al acuerdo o conveniomarco, que establece la letra fina del marco general del acuerdo contenido en elmencionado decreto .(ver punto 3.8).

Con fecha 23 de abril de 1998, se efectuó una recorrida a los efectos de proceder arealizar una inspección ocular a las instalaciones de al ETOR constatándose lo siguiente:

4.6.6. Con referencia a los ascensores para minusválidos el mismo permanecíacerrado al público. No obstante ello se nos informó que para acceder al mismo elinteresado debe recurrir a personal de seguridad, el cual está facultado a buscar la llave deoficio, como así también la silla de ruedas si correspondiera el caso para el traslado delpasajero . Se estima que en su totalidad el procedimiento insume un plazo total de 3minutos aproximadamente.

4.6.7. Señalamiento: Se ha constatado una mejoría en el sistema de señalamiento dela ETOR, sin llegar éste a considerarse óptimo. En el hall de entrada pudo observarse laexistencia de carteles indicadores nuevos que contribuye a una mejor señalización. Cabedestacar que al no encontrarse terminada la construcción del nivel +8 no se puede concluircon la definitiva señalización de la ubicación de los locales de las empresas.

4.6.8. Libro de quejas: Se ha constatado que se dispuso la instalación en el hallprincipal de un lugar debidamente señalizado destinado a recepcionar las quejas de losclientes . Asimismo en dicho lugar se indica por medio de una visible señalización laposibilidad para el cliente de comunicarse telefónicamente con la CNRT en caso de quejasreferentes al servicio de transporte. En respuesta al cuestionario oportunamente presentado,la Comisión manifestó que a fin de optmizar aún más este control y seguimiento, se estáanalizado la posibilidad que personal perteneciente a la Gerencia de Calidad y Prestaciónde Servicios de la CNRT, concurra a la Estación Terminal, determinados días de cadasemana, para profundizar esta actividad.

4.6.9 Finalización de la obra en el nivel +8: Pudo constatarse que la obra en el nivelaludido se encuentra finalizada habiéndose producido atrasos debido a la reestructuraciónde las oficinas y boleterías en virtud de que la concesionaria no comunicó a la Comisión laubicación definitiva de las boleterías. El 29/6/98 se habilitó el uso público del nivel +8,48.

4.6.10. Corredor de acceso a la terminal sobre la Av. Ramos Mejía: Dicha obra seencuentra prácticamente terminada. Los detalles que restan se encuentran pendientes hastaencontrar una solución definitiva al problema de espacio físico de acceso a dicho corredordebido a la ocupación del espacio por diversos puestos de venta de mercaderías ydespachos de comida que bloquean la mitad del ingreso, cuestión que se encuentrapendiente de solución por ante el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

4.6.11. Sistema eléctrico: Se informó a este equipo de auditoría que la empresa deenergía eléctrica finalmente había accedido a la solicitud de suministro de media tensióneléctrica, lo que permite ultimar los detalles de instalación del servicio. Dicha instalaciónconcluyó el 7/5/98 y el 20/5/98 se efectuaron las pruebas de simultaneidad (Acta de prueba

eléctrica parcial nº 1) y se está trabajando en el conexionado del nuevo grupo electrógenode emergencia incorporado recientemente En los próximos días se procederá nuevamente aefectuar una prueba piloto a pleno de toda la instalación eléctrica de la Terminal a losefectos de comprobar su correcto funcionamiento.

4.6.12. Maleteros: Continúa el problema detectado en otras oportunidades. Noobstante ello se procedió a sancionar al concesionario con multa de U$S 50.000 aplicadapor Resol. CNRT 908/98.

4.6.13. Escaleras mecánicas: Se comprobó al momento de la inspección quecontinúan sin funcionar a pleno, o si lo hacen no lo es en forma organizada, es decir, subeno bajan todas.

4.6.14. Con referencia a los servicios rentados, a los cuales se habían obligado porpliego la concesionaria, los baños del nivel +8,48 están habilitadas en un 70%. Conreferencia a la guardería se aplicó una multa de U$S 20.000 por resol.CNRT 639/98.

Asimismo, con fecha 1/7/98 TEBA solicitó a la CNRT el cambio de destino delespacio fisico destinado originariamente para la guaderia para ser adecuado alfuncionamiento de la oficina de operación del sistema de video, para controlar el serviciode taxis; y para la instalación de una Comisaría para la Policía Federal. Con respecto aldepósito transitorio de equipajes no se observaron cambios.

5. RECOMENDACIONES:

Teniendo en consideración los comentarios y observaciones explicitados en elcapítulo precedente, es menester realizar las siguientes recomendaciones:

5.1. Sería conveniente que la CNRT aplicara las medidas necesarias a fin de que lasconcesionarias de transporte ferroviario instalen la totalidad de los sistemas decomunicaciones que comprometieron en las ofertas.

5.2. Es necesario que la Comisión implemente un marco reglamentario asociado alconsumo de drogas y alcohol en el lugar de trabajo a fin de poder incluirlo en el examenpsicofísico.

5.3. La CNRT debería utilizar con mayor asiduidad la facultad sancionatoria que lefuera otorgada, en cuanto a las irregularidades que surjan de los reclamos presentados porlos usuarios.

5.4. Sería conveniente que en la tramitación de los reclamos y quejas presentadaspor el usuario no se produzcan dilaciones.

6.- CONCLUSIONES:

De las tareas realizadas en el ámbito de la Comisión Nacional de Regulación delTransporte (CNRT), se han obtenido evidencias tales como:

Si bien con referencia a los temas que nos ocupan de seguimiento derecomendaciones, la Comisión, en general, ha trabajado de forma tal que evolucionó, perosin llegar a lograr un control eficiente y eficaz de la totalidad de su tarea. Con lo cual seríanecesario que tomara medidas en especial con referencia a los siguientes temas, a saber:

Que los concesionarios ferroviarios cumplan en su totalidad con lo que secomprometieron en los respectivos contratos.

Que se implemente un marco reglamentario en materia de consumo de alcohol ydrogas a fin de su aplicación en el examen psicofísico de conductores.

Que la Comisión aplicaque un mayor número de sanciones en materia deirregularidades que surjan de los reclamos y quejas de los usuarios.

Que las quejas de los usuarios tengan un trámite sin dilaciones y su actuación seproduzca con celeridad.

6. LUGAR Y FECHA:

Buenos Aires, 5 de agosto de 1998.-

7. FIRMA:


Al Señor Presidente de laAUTORIDAD REGULATORIA NUCLEARLic. Antonio Abel OliveiraAv. Libertador 8250 - Capital Federal.

En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley Nº 24.156, laAUDITORIA GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar una auditoría de gestión en elámbito de ese Organismo a su cargo, con el objeto que se detalla en el apartado I.

I - OBJETO DE AUDITORIA

Controles ejercidos en las Centrales Nucleares.

- Verificar los controles ejercidos por el ex-Ente Nacional Regulador Nuclear,actualmente AUTORIDAD REGULATORIA NUCLEAR, en la operación de las InstalacionesRadioactivas Relevantes: Centrales Nucleares Atucha I y Embalse.

El período auditado corresponde a los controles realizados durante el año 1995 y primersemestre del año 1996.

II - ALCANCE DEL EXAMEN

El presente examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa dela AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por la Resolución Nº 1.345/93,dictadas en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119 inc. d) de la Ley N° 24.156,habiéndose practicado los siguientes procedimientos:

1- Relevamiento, análisis y sistematización del marco jurídico aplicable al objeto deexamen:

- Con fecha 23/04/97, la Ley Nacional de la Actividad Nuclear Nº 24.804, designa a laAUTORIDAD REGULATORIA NUCLEAR como sucesora del ENREN (artículo 14).

Por tratarse de un hecho posterior al cierre de la labor de campo, esta Auditoría seabstiene de toda consideración respecto de las modificaciones introducidas, destacándose que enel presente informe se referencia las normas vigentes durante el período auditado, a saber:

- Decreto Nº 1540/94: Creó al ENREN, siendo su origen el Area de Asuntos Regulatoriosde Seguridad Radiológica y Nuclear de la COMISION NACIONAL DE ENERGIA ATOMICA.Conforme a sus términos, se dividieron las funciones que hasta ese momento absorbía dichaComisión, asignando las mismas al :

* ENTE NACIONAL REGULADOR NUCLEAR - ENREN.* NUCLEOELECTRICA ARGENTINA S.A. - NASA.* COMISION NACIONAL DE ENERGIA ATOMICA -CNEA.

* Ente Nacional Regulador Nuclear, entidad autárquica transferida al ámbito delMinisterio de Economía y Obras y Servicios Públicos por el Decreto Nº 660/96 de Reforma delEstado, artículos 29 y 30; con capacidad jurídica para actuar en los ámbitos de derecho público yprivado; integrando sus recursos la tasa regulatoria nuclear, los fondos provenientes de lospermisos otorgados y los aportes del Tesoro Nacional (art. 2° Dto. N° 1540/94).

Dentro de su competencia se le ha fijado: "elaborar el marco regulatorio referente a laseguridad radiológica y nuclear, al control del uso de materiales nucleares, al licenciamiento ycontrol de las instalaciones nucleares y al cumplimiento de las salvaguardias internacionales",a cuyo efecto se le han fijado los objetivos establecidos por el Decreto Nº 2425/94.

* La empresa Nucleoeléctrica Argentina S.A., conforme lo determina el artículo 4º delDto. Nº 1540/94, asume la responsabilidad de la generación de energía eléctrica producida porlas Centrales Nucleares existentes y en construcción (Central Nuclear Atucha I, Embalse y

Atucha II), respetando las normas vigentes en materia de seguridad nuclear y radiológica, asícomo las que defina el ENREN y las que regulan el Mercado Eléctrico Mayorista -MEM.

* Se reserva para la Comisión Nacional de Energía Atómica las funciones deinvestigación y desarrollo que tuvo en su origen.

- Resolución MEyOySP Nº 1053/94: delega en la Secretaría de Energía el ejercicio delos derechos y de las funciones enumeradas en los artículos 3º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10º, 11º, 12º y16º del Decreto Nº 1540/94.

- Decreto N° 1804/94: designa al Presidente y demás miembros del Directorio delENREN.

- Decreto N° 2425/94: aprueba la estructura orgánica provisoria del ENREN.

- Decreto Nº 435/95: aprueba la estructura orgánica funcional del ENREN, especificandosu organigrama, objetivos, acciones y la planta permanente del mismo.

- Decreto N° 506/95: faculta al ENREN a dictar normas de contenido técnico, necesariaspara regular y fiscalizar las actividades nucleares, las que serán de aplicación obligatoria en todoel territorio nacional en materia de seguridad radiológica y nuclear, salvaguardias y protecciónfísica.

2- Entrevistas concertadas: con funcionarios del ENREN, responsables de la Areas:Auditoría Interna; Seguridad Radiológica y Nuclear; Salvaguardias y Protección Física;

3- Solicitud de documentación: mediante Nota Nº 1855/96-GGCCERyP-AGN cursadaal ENREN, se solicitó información relativa al objeto de la presente auditoría.

4- Relevamiento, análisis y evaluación de la documental recepcionada: CompendioENREN: “Actividades Regulatorias en Seguridad Radiológica y Nuclear, Salvaguardia yProtección Física”; Informa Anual 1995 ENREN y su “Resumen Ejecutivo”; NormasRegulatorias; Licencias de Operación: Atucha I y Embalse; Auditorías ENREN a Centrales

Nucleares; Informes de Inspección; Auditorías Internas; Salvaguardias; Informes del ENRENrelativos al ejercicio del Plan de Emergencia efectuados en ambas centrales; Actas del ComitéInterno de Seguridad; Informes Mensuales de Operación; Actas del Comité de Revisión Técnicay Notas de requerimientos del ENREN a las Centrales Nucleares.

5- Elaboración de cuestionario: remitido al ENREN por Nota Nº 174/97-GGCCERyP-AGN, y cumplimentado mediante Nota del ENREN Nº 491/97.

Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 23/11-20/12/96.

III- ACLARACIONES PREVIAS

Considerando la competencia conferida al ENREN, mediante Actuación interna Nº579/95 -AGN se realizó un análisis exhaustivo de las obligaciones a su cargo, reproduciéndose acontinuación los aspectos principales.

a) Otorgamiento de Licencias o Autorizaciones.

Desde el punto de vista del proceso de licenciamiento, las instalaciones se diferencian enrelevantes y no relevantes en base al riesgo radiológico asociado; las licencias se otorgan encaso de las instalaciones relevantes y las autorizaciones en el caso de las no relevantes. Cadasolicitud es evaluada mediante estudios adecuados que deben guardar relación con lasconsecuencias radiológicas de los hipotéticos accidentes radiológicos concebibles en talesinstalaciones. (Compendio ENREN “Actividades Regulatorias en Seguridad Radiológica yNuclear, Salvaguardias y Protección Física”- Capítulo I, Punto 1.6 “Proceso de Licenciamientode Instalaciones”).

Las instalaciones relevantes, requieren dos tipos de licencias: de construcción y deoperación. La primera se otorga cuando se satisfacen las normas y requisitos aplicables a laubicación, diseño básico y al nivel esperado de seguridad en la futura operación de la instalación.

En cuanto a la licencia de operación, el ENREN la otorga cuando se ha verificado que secumplen las condiciones, normas y requisitos específicos aplicables al caso, para lo cual seevalúa en forma independiente, la documentación técnica y estudio de detalles presentados por eloperador, los dictámenes de las inspecciones realizadas durante la operación, los resultados delas pruebas preoperacionales, etc.

En la presente auditoría, se procedió a verificar el cumplimiento de las licencias deoperación otorgadas a la empresa Nucleoeléctrica Argentina S.A., operadora de las instalacionesrelevantes en funcionamiento, Centrales Nucleares Atucha I y Embalse.

b) Inspecciones y Auditorías Regulatorias

Entre las funciones más importantes asignadas al ENREN se encuentra la de verificar yfiscalizar el cumplimiento de las normas regulatorias por parte de los operadores. Para ello, seelabora anualmente un plan de inspecciones donde se detallan los objetivos y las actividades arealizar.

Entre los objetivos se destacan fundamentalmente:

- Verificar el cumplimiento de las licencias de operación o autorizaciones;- Verificar la seguridad radiológica y nuclear de las centrales en operación, reactores de

investigación y conjuntos críticos.- Mantener un adecuado conocimiento del estado radiológico de las instalaciones

radiactivas a efectos de instrumentar las acciones preventivas y correctivas que correspondan.- Elaborar criterios operativos para la clasificación de las áreas de trabajo en las distintas

instalaciones.- Realizar el seguimiento y análisis de las tareas que realiza el personal de las Centrales

Nucleares Atucha I y Embalse, con el fin de detectar debilidades en las prácticas radiológicas yproponer medidas para reducir las dosis incurridas por el personal.

- Generar los requerimientos necesarios para que las instalaciones implementen lasmedidas que lleven a la reducción de las dosis.

Como resultado de las inspecciones practicadas, se innova en cuanto a procedimientos deinspección, requerimientos, recomendaciones, criterios y normas regulatorias.

Respecto de las actividades que se realizan en las instalaciones relevantes, se señalan lapráctica de inspecciones rutinarias, no rutinarias, auditorías y evaluaciones.

Las inspecciones rutinarias son de carácter anual, ejecutadas por inspectores residentes yotros integrantes del Grupo de Seguridad Radiológica y Nuclear de Centrales Nucleares,enfatizándose el control de los sistemas, acción que alcanza, entre otros, los siguientes aspectos:

- Fiscalizar el cumplimiento de las especificaciones técnicas.- Ejecutar el control de las pruebas repetitivas.- Verificar el cumplimiento de los planes de mantenimiento predictivo y preventivo.- Verificar la ejecución del programa de garantía de calidad exigida.- Verificar el cumplimiento de la Norma Básica de Seguridad Radiológica.- Verificar el cumplimiento de los límites de descarga de los afluentes radiactivos.- Realizar el control de gestión de los residuos radiactivos.- Seguimiento de los requerimientos, etc.

Las inspecciones no rutinarias, no poseen cronograma fijo y son ejecutadas por elpersonal precedentemente detallado; se realizan durante las paradas programadas, noprogramadas y ante la ocurrencia de eventos anormales. La finalidad de éstas consiste en:

Verificar los procedimientos, planes de trabajo, registros, documentos y protocolos.Observar tareas de operación, mantenimiento y reparación.Verificar el cumplimiento del programa de vigilancia.Verificar el cumplimiento del programa de inspección en servicio.Participar en el Plan de Emergencia de ambas centrales en operación.

Las auditorías son efectuadas por auditores, los cuales pueden o no ser integrantes delGrupo de Seguridad Radiológica y Nuclear de Centrales Nucleares y se desarrollan bajoprocedimientos estrictos que cubren aspectos organizativos, operativos y de procesos de las

instalaciones.

Las evaluaciones, de las que participan entre otros el Comité Interno de Seguridad y elComité de Revisión Técnica. Consisten en el estudio de los datos resultantes de las inspeccionesrutinarias y no rutinarias, de las auditorías y de la ocurrencia de eventos anormales.

Para el año1995 el plan de inspecciones se denominó: SRN-X-4/95 y es el que ha sidoauditado en cumplimiento del objetivo fijado.

c) Salvaguardias.

Las salvaguardias son procedimientos dirigidos a detectar, con cierto grado de certeza,que los materiales nucleares no sean desviados de los usos para los cuales fueron autorizados.

Los procedimientos aplicados permiten cumplir con los compromisos internacionales enmateria de no proliferación de armas nucleares.

Desde el punto de vista de quien las aplica, las salvaguardias se clasifican:

a) Nacionales: están determinadas por lo prescripto dentro de las normas de ordeninterno.

b) Internacionales: se inscriben dentro de los compromisos internacionales de noproliferación de armas nucleares. Son aplicadas por organismos internacionales, a saber:

- Sistema de Salvaguardias de la Organización Internacional de Energía Atómica -OIEA

Argentina, miembro de la OIEA, aceptó la aplicación de salvaguardias del Organismo, amateriales, equipos e instalaciones nucleares.

En la actualidad se encuentran vigentes doce (12) acuerdos de salvaguardias con la OIEAcuyos procedimientos son aplicados rutinariamente.

Los acuerdos de salvaguardias determinan asimismo el inventario de los elementos sobrelos cuales recaen, a saber:

-Materiales nucleares (uranio natural, plutonio, etc.).-Materiales de interés nuclear (agua pesada, etc.).-Equipos especiales para tratamiento, utilización o producción de materialesnucleares.-Instalaciones nucleares o sus componentes principales.-Información que puede ser utilizada en el diseño, producción, operación oensayo de estos elementos.

- Salvaguardias del Sistema Común de Contabilidad y Control (SCCC).

Este sistema surgió del Acuerdo Bilateral entre Argentina y Brasil, celebrado en México -18/07/91- por el que las partes se comprometen a la utilización exclusiva con fines pacíficos delmaterial y las instalaciones nucleares sometidas a su jurisdicción y control.

Es aplicado con el fin de detectar, con un grado razonable de certeza, cualquierdesviación de una cantidad significativa de material nuclear para la fabricación de armas de estaíndole.

Los procedimientos establecen los requerimientos mínimos que la autoridad regulatoriade cada país debe exigir para otorgar licencias a las instalaciones que vayan a operar conmateriales nucleares.

Asimismo, se establecen los informes y notificaciones que las instalaciones deben emitira la autoridad de administración y aplicación del sistema bajo análisis: Agencia BrasileñoArgentina de Contabilidad y Control de los Materiales Nucleares (ABACC) y los registroscontables y operativos que tales instalaciones deben mantener.

Entre los requisitos para el otorgamiento de una licencia figura el suministro deinformación para el diseño de las instalaciones; dicha información es analizada por la Autoridadde Aplicación del SCCC y la Autoridad Regulatoria de cada país (ENREN) y compendiada enlos “Manuales de Aplicación” de cuyo contenido se destaca las previsiones para asegurar lacontabilidad y el control adecuado de los inventarios de los materiales nucleares y susvariaciones en cada instalación específica.

Debe asimismo notificarse con antelación a la Autoridad de Aplicación del SCCC lastransferencias de material nuclear a realizarse entre:

-Instalaciones dentro de los Estados Parte. -Desde los Estados Parte. -Hacia los Estado Parte. -Entre los Estados Parte.

- Acuerdo Cuatripartito.

Celebrado entre el OIEA, la ABACC, Brasil y Argentina. Por este acuerdo el OIEA secompromete a aplicar salvaguardias en ambos países, tomando como base el Sistema Común deContabilidad y Control del material nuclear, aprobado en el acuerdo bilateral precedentementemencionado.

Sobre el particular fueron relevados los informes del OIEA, la ABACC, y de inspeccióndel ENREN.

d) Protección Física

Al respecto se estudian las medidas relativas a la protección física de los materiales einstalaciones nucleares desde el punto de vista de los responsables en dicha protección ( NormaBásica AR 10.13.1.).

A nivel internacional, existe a partir del año 1980, la convención sobre Protección Físicade los materiales nucleares, la que se aboca fundamentalmente al transporte internacional de losmismos.

Por otra parte en el marco del OIEA, surgieron recomendaciones que se encuentrancontenidas en el documento INFCIRC/225.

El ENREN en la materia, es asistido por un Comité Asesor en Protección Física deMateriales e Instalaciones Nucleares, cuya responsabilidad es analizar, evaluar y proponeraquellas medidas de carácter regulatorio aplicables a las instalaciones y materiales nucleares.Dicho Comité centralizó en una norma básica disposiciones y criterios elaborados conanterioridad, teniéndose en cuenta los postulados de la Convención y recomendacionesefectuadas por el OIEA

Se trata de la norma mencionada AR 10.13.1; define la Protección Física como elconjunto de medidas destinadas a prevenir y evitar, con un grado razonable de seguridad,aquellos actos intencionales que tengan por finalidad:

a) - El robo, hurto, sustracción o dispersión indebida de material protegido.b) - El sabotaje o la mera intrusión en una instalación significativa, cuando sea

razonablemente posible generar en ella accidentes con consecuencias radiológicas severas.

Los materiales que la norma considera que deben quedar amparados por la protecciónfísica son : uranio 233, 235; plutonio 239 y 241 y cualquier combinación de estosradionucleidos.

Se encuentra establecido asimismo, que deben aplicarse medidas de protección física enalgunas instalaciones que, aún no manipulando los materiales mencionados, en atención alinventario radioactivo de la instalación, y a su forma y disposición, sea factible, mediante actosintencionales o accidentales, una dispersión atmosférica de material radioactivo conconsecuencias para el público en general.

e) Formulación de Normas de Seguridad.

Las actividades que desarrolla el ENREN están orientadas a la obtención de criterios,metodologías, técnicas y resultados a efectos de evaluar por si misma y de maneraindependiente, la seguridad radiológica y nuclear de las instalaciones, la protección radiológicadel público y los trabajadores, las salvaguardias y los aspectos concatenados a la protecciónfísica de los materiales involucrados.

Las principales áreas de trabajo son:

- Elaboración de criterios y normas de seguridad radiológica y nuclear.- Estudios dosimétricos.- Desarrollo de técnicas y metodologías de aplicación en protección radiológicay seguridad nuclear.- Evaluaciones ambientales.

e.1- Elaboración de Criterios y Normas en Seguridad

La elaboración de criterios y normas para sustentar la acción regulatoria constituye unaspecto fundamental del Ente. Por ello realiza trabajos sobre diferentes campos de la seguridadradiológica y nuclear.

Se han relevado al respecto un conjunto de normas establecidas por la AutoridadRegulatoria.

e.2- Estudios Dosimétricos.

Constituyen la principal herramienta para evaluar el cumplimiento de las normas, y paradefinir el criterio a seguir respecto a las personas que puedan resultar sobrepuestas a la radiación.Los estudios que se realizan en este campo son: dosimetría externa; interna y biológica.

e.3- Desarrollo de Técnicas y Metodologías de Aplicación en Protección Radiológica y

Seguridad Nuclear

Existe un programa de vigilancia ambiental, que incluye la medición de la concentraciónde radioactividad en el aire, agua y alimentos implementado en las cercanías de las principalesinstalaciones nucleares del país.

En lo referente a la seguridad nuclear las evaluaciones del riesgo radiológico estánasociadas a potenciales accidentes que pudieran ocurrir en las instalaciones relevantes.

En estas evaluaciones se proyectan y determinan la secuencia de sucesos accidentales quepodrían acontecer en la instalación de interés y se evalúan las probabilidades de ocurrencia delos mismos.

Este enfoque probabilístico considera que pueden ocurrir todo tipo de accidentes con unadeterminada probabilidad, sin perjuicio de admitir asimismo la posibilidad de un eventualaccidente no previsto anticipadamente.

e.4- Evaluaciones Ambientales.

Estas son necesarias para estimar las dosis recibidas por la población como consecuenciadel material radioactivo presente en el ambiente; para estimar el impacto radiológico por laeliminación de residuos radioactivos y para predecir las consecuencias de accidentes severos eninstalaciones nucleares.

Para ello se requiere de modelos previamente desarrollados y son utilizados paraestablecer los límites de descarga autorizados en cada instalación, así como para evaluar la dosiscolectiva resultante ( Standares).

g) Capacitación del Personal

El ENREN ha desarrollado un plan de capacitación estructurado con el fin de brindar

instrucción, asesoramiento, información o actualización de conocimientos a los participantes yespecialistas en distintas disciplinas.

Dicho plan está diseñado para:

-Especialistas y técnicos en seguridad radiológica y nuclear.-Personal que trabaja en áreas relacionadas con la protección radiológica yla seguridad nuclear.-Personas involucradas en proyectos o aplicaciones de radiaciones ionizantes.-Sectores interesados de la sociedad.

Dicho programa abarca cursos de distintos niveles de educación formal, destinados aprofesionales y técnicos, los que se sistematizan de acuerdo a las necesidades detectadas.

IV- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES

Las verificaciones efectuadas permiten formular las siguientes observaciones:

Observación 1.a. La implementación del Plan de Emergencia anual en la Central Nuclear

Embalse (CNE), permitió detectar que ha existido una falta de coordinación entre la EntidadResponsable (NASA) y el Ente Nacional Regulador Nuclear (ENREN).

Entre las condiciones fijadas en ambas licencias de operación se impone: “la realizaciónanual de un ejercicio de aplicación del Plan de Emergencia, incluyendo los aspectos externos a lainstalación, debiendo remitirse a la Gerencia de Licenciamiento con tres meses de anticipación,el cronograma y contenido del ejercicio”. El ENREN, conforme se ha adelantado, participa de

los mismos através de las inspecciones no rutinarias.

El Requerimiento ENREN RQ-222, constituye una importante herramienta en lainterpretación de los objetivos perseguidos en el simulacro de una emergencia nuclear, en el quequeda comprometido el accionar de la Entidad Responsable, del ENREN y de las AutoridadesPúblicas.

Relevada la documentación, la falta de coordinación aludida alcanza a los siguientesaspectos:

“Simulacro CNE 1995 - Informe de Actuación en el Ejercicio”

- Presentado el Plan de Emergencia Nº 14 con la antelación de tres meses exigidos por lalicencia -13/06/95- se comunica al Ente Regulador que el simulacro de emergenciacorrespondiente al año 1995 sería realizado en la segunda quincena del mes de noviembre. Laexigencia de actualizar el Plan siguiendo los lineamientos del RQ-222 por parte de la Central yla prolongación de la parada programada en la instalación hasta diciembre de 1995, determinaronpostergar la ejecución del ejercicio hasta marzo del año 1996.

- La última versión del ejercicio actualizado se comunicó en fecha muy cercana a larealización del mismo (21/03/96). Ello impidió por parte del ENREN introducir las correccionesnecesarias luego de su evaluación. Consta en el informe de actuación la recomendación que talsituación deberá ser modificada en futuros simulacros.

- Comenzando a las 08.15 hs, no consta en el informe la hora de finalización delejercicio.

- No está descripto en dicho documento, cuál fue el evento que originó la hipótesis deemergencia.

- Habiéndose previsto incluir en el ejercicio de aplicación, actividades relacionadas conel depósito seco de elementos combustibles (ASECQ), la falta de cumplimiento de tal objetivo,obligó a los inspectores imponer a la Central la realización de un ejercicio adicional en fecha a

definir.

- Si bien el ENREN recepcionó de la Central el aviso de alerta, se especifica en elinforme que no fue recibida ninguna otra comunicación relativa al estado de evolución delejercicio en su carácter de autoridad regulatoria.

- Se observa irregularidades en los sistemas de comunicación entre el ENREN y laCentral.

- Asimismo, la aplicación del ejercicio ha puesto de manifiesto la necesidad deconfeccionar un régimen procedimental que defina el desempeño del Inspector Residentedurante la emergencia nuclear y el accionar de los distintos sectores del ENREN, tanto en eldesarrollo de los ejercicios como en el caso de emergencias reales.

- Si bien la licencia exige involucrar los aspectos externos -participación activa en elsimulacro de las fuerzas vivas: bomberos; autoridades municipales; policiales, Defensa Civil,etc.- se acordó atribuir al ejercicio el carácter de interno, basándose en un acuerdo con lasautoridades del ENREN que aceptaron alternancia en la modalidad (en el año 1994 fue externo).No obstante, se especificó, que previo al ejercicio se debía llevar a cabo un conjunto deactividades que involucraran a instituciones externas: charlas explicativas en escuelas, paraautoridades municipales, policiales, población en general, etc.

Sobre el particular, el informe de actuación rectifica: “Aunque el ejercicio fue interno,alguien debió actuar en el papel de Defensa Civil”.

- Respecto de la población, se convino informar mediante comunicados radiales antes ydurante el desarrollo del simulacro. Tal acción no pudo ser comprobada según los términos delEnte: “ ...no se contó con la posibilidad de recepción de emisiones radiales y de TV...”.

“15to Ejercicio de Aplicación del Plan de Emergencia de la Central Nuclear Atucha I”.

En relación con la implementación del Plan de la referencia se ha podido observar:

- El ejercicio de aplicación del Plan de Emergencia correspondiente al año 1995 serealizó el 07/12/95, especificándose la hora de inicio y finalización del mismo.

- En el informe de actuación se describe en forma detallada el objetivo fijado comodetonante del simulacro de emergencia: en el orden interno “poner a prueba la capacidadoperativa de la Instalación para responder a las exigencias generadas por una secuenciaaccidental realista”; en el ámbito externo, “la implementación efectiva de contramedidas en elradio de tres kilómetros alrededor de la Central”, remarcándose que la convocatoria de losdistintos actores como las acciones a implementar, debían realizarse en tiempo real.

- El Plan de Emergencia fue presentado al ENREN con la debida antelación exigida porla licencia. Asimismo, las distintas versiones a la que dio lugar su actualización, fueronanalizadas y evaluadas por personal del Departamento de Seguridad Radiológica y Nuclear. Laversión final, recepcionada en tiempo oportuno (segunda quincena del mes de noviembre) fuecompatible con los objetivos de mínima acordados entre las partes.

- No obstante el carácter de ejercicio interno, se acordó y se cumplimentó: la divulgacióne información previa del simulacro a la población, organizándose reuniones en la Municipalidadde Zárate y Delegación Municipal de Lima, de las que participaron representantes de medios deinformación local, autoridades públicas y fuerzas de seguridad (Policía Provincial, Gendarmeríay Prefectura). Durante el desarrollo del ejercicio, se cumplimentaron las pruebas decomunicaciones para transmitir el estado de alerta a la población y las de convocatoria en tiemporeal de las organizaciones externas a la Instalación: el Escuadrón Atucha de GendarmeríaNacional, el Centro Operativo para Emergencias Municipales y los Servicios de EmergenciasMédicas. Fueron asimismo alertados el ENREN, la NASA y la CNE.

Desde este punto de vista el ejercicio cumplió con el objetivo didáctico de instruir a lasdistintas instituciones que necesariamente participan en esta clase de emergencias; permitióasimismo detectar los ajustes a efectuar.

- La intervención del ENREN se efectuó en tiempo real; en el lapso de dos horas deocurrido el evento, el Grupo de Intervención Primaria se encontraba en el escenario de laemergencia, cumpliendo tareas de evaluación y de asesoramiento asignadas al Ente en este tipode emergencias.

- Determina el RQ- 222: “Establecer acuerdos con las autoridades públicas pertinentespara que el Director de la Central detente, en forma temporaria, la autoridad necesaria para laconducción de la emergencia externa...”. Surge del informe que no habiéndose firmado aún elconvenio, el Director dispuso contramedidas de aplicación automática, conduciendo laemergencia externa en la etapa temprana del accidente, intervención que se cumplió sininconvenientes.

La comparación efectuada entre ambos informes pone de manifiesto los desfasajesdetectados en la aplicación del Plan de Emergencia correspondiente a la Central NuclearEmbalse. Sobre el particular, la falta de coordinación aludida que alcanza a cada uno de losaspectos relevados, resultan incumplimientos de lo dispuesto por el RQ-222. Este instructivosistematiza ordenadamente un conjunto de acciones previstas en función de la secuencia dehechos concatenados en una emergencia nuclear. Si bien se trata de un ejercicio de aplicación,esta auditoría hizo abstracción de la hipótesis de accidente y ha evaluado ambos ejercicios comosi efectivamente hubiesen ocurrido a efectos de dimensionar el grado de seguridad públicaresguardada en una y otra emergencia.

b. Se ha observado una falta de sistematicidad respecto de los informes queelabora el ENREN para reseñar los resultados obtenidos en la aplicación del Plan deEmergencia previstos para ambas centrales.

La presente observación se circunscribe al plano formal de la elaboración del informefinal, en especial el referido a lo actuado en la aplicación del Plan de Emergencia de la CentralNuclear Embalse, en contraposición con la previsión que esta Auditoría ha podido observar en laconfección del Requerimiento ENREN RQ-222, instrumento calificado en la interpretación delos objetivos perseguidos en el simulacro de una emergencia nuclear.

Observación 2:No existe un Régimen Sancionatorio que regule la graduación de la sanción aplicable

a la Entidad Responsable por los incumplimientos verificados respecto de los términos de lalicencia.

Las resoluciones de la Comisión Nacional de Energía Atómica, N° 272/65 y N° 380/80,aprueba el Régimen de Sanciones por violación a lo establecido en el Decreto N° 842/58,relativo al “Reglamento de Uso de Radioisótopos y Radiaciones Ionizantes”.

El carácter específico del mismo, determinó por parte de esta Auditoría, consultar alOrganismo sobre la existencia de un régimen sancionatorio aplicable a los incumplimientosverificados respecto de los términos de la licencia de operación y de los Requerimientosemitidos por la Autoridad Regulatoria (Pregunta 13 del Cuestionario remitido mediante Nota N°174/97-GGCCERyP y cumplimentado por Nota ENREN N° 491/97 de fecha 20/03/97.

En respuesta se informa: “No, sin embargo, el ENREN tiene la potestad de suspender ocancelar la licencia de operación de la central y las licencias del personal. Además, el ENRENha elaborado un proyecto con relación al régimen sancionatorio, que fue remitido a la NASA(Nucleoeléctrica Argentina S.A.) para que haga llegar sus comentarios. Actualmente, dichoproyecto se encuentra en proceso de revisión por parte de la Asesoría Legal del ENREN”.

La carencia de dicho régimen apareja la falta de un poder conminatorio por parte de laAutoridad Regulatoria cuyas consecuencias se señalan en las observaciones siguientes.

Observación 3:Se ha constatado que la empresa Nucleoeléctrica Argentina S.A. no cumplimenta en

tiempo y forma los Requerimientos (RQ) emitidos por el ENREN, quedando librado a lapredisposición del operador de la Entidad Responsable (ER) la ejecución de lo requerido.

Los requerimientos formulados por el ENREN, se originan en el cumplimiento del “Plan

de Inspecciones y Evaluaciones Regulatorias en las instalaciones relevantes y menores” y comoresultado de las auditorías practicadas, de los informes técnicos (IT) e informes de inspección(IN) elaborados al efecto.

La formulación de un requerimiento por parte del ENREN es de naturaleza obligatoriapara la Entidad Responsable, en las condiciones de tiempo y forma exigidas.

Se ha constatado la reiteración de requerimientos sobre medidas y/o informacionessolicitadas, lo que constituye de hecho un incumplimiento por parte de la Entidad Responsable.

Evidentemente, la falta de un Régimen Sancionatorio por el que se regule la graduaciónde la sanción en función de la gravedad y reiteración del incumplimiento va en desmedro de laautoridad de control, quedando librado a la predisposición del operador la concreción de lamedida requerida.

Lo manifestado se evidencia en la RQ-226/95. En este requerimiento, se pone enconocimiento del Gerente General de Nucleoeléctrica Argentina S.A. un listado de losrequerimientos regulatorios emitidos al 14/02/95, discriminados por central nuclear y donde sedetalla el grado de cumplimiento de los mismos por parte de la Entidad Responsable, conforme ala siguiente nomenclatura:

- C.: Cumplido.- N.C.: No cumplido.- P.C.: Parcialmente Cumplido.- C.C.: Cumplimiento Continuo.

Al 14/02/95, esta auditoría transcribe los RQ no cumplidos y los cumplidos parcialmentecon relación a ambas Centrales Nucleares:

- RQ no cumplidos: Nº 121 - de fecha 30/10/92. (CNA-I)Nº 192 - “ 01/07/94. (CNA-I)Nº 220 - “ 03/02/95. (CNA-I)

Nº 281 - “ 27/09/94. (CNE )Nota 36/95 - “ 11/01/95. (CNE )Nota 230/95 - “ 07/02/95. (CNE )

- RQ parcialmente cumplidos: Nº 27 - de fecha: 09/01/92. (CNA-I)Nº 147 - “ 03/05/93. (CNA-I)Nº 133 - “ 11/01/93. (CNA-I)Nº 173 - “ 17/05/93. (CNA-I)Nº 196 - “ 15/04/94. (CNA-I)Nº 17 - “ 10/09/94. (CNE )Nº 133- “ 11/01/93. (CNE )

La fecha de emisión de los requerimientos señalados confirman los alcances de lapresente observación.

Observación 4:En la verificación de las actividades desarrolladas en la aplicación de los Sistemas de

Salvaguardias, la discrecionalidad observada en ciertas decisiones del operador no condicecon los roles asumidos por las partes en el marco de los compromisos internacionales.

Conforme se ha adelantado, a través de los procedimientos de salvaguardias se controlaque los materiales nucleares sean utilizados para los fines autorizados.

Clasificadas las salvaguardias en nacionales e internacionales, respecto de éstas últimasse especificó, que su aplicación se encuentra directamente ligada a los compromisosinternacionales de no proliferación de armas nucleares.

El ENREN es la autoridad que fiscaliza la aplicación de las convenciones celebradas.

Sobre el particular, los Procedimientos Generales del “Sistema Común de Contabilidad y

Control” de los materiales nucleares, establecen los requerimientos mínimos que la AutoridadRegulatoria de cada Estado debe exigir para otorgar la licencia. Establecen asimismo losinformes y las notificaciones que las instalaciones deben remitir a dicha autoridad y los registroscontables y operativos que tales instalaciones deben mantener, ajustados a las pautasestablecidas en el convenio marco.

Consultado el ENREN sobre los resultados obtenidos en la aplicación de lassalvaguardias, se informa: “... Respecto a las inspecciones internacionales de salvaguardias alas centrales nucleares, en el período auditado no hubo conclusiones negativas. En algunoscasos, existieron reclamos sobre la contabilidad del material nuclear (...) los que fueronresueltos oportunamente en informes contables posteriores...”

De la documentación relevada, resulta controvertido el criterio de resolución oportunamanifestado por el Ente ante la discrecionlidad de comportamiento del operador:

- Informe de Inspección Central Nuclear Embalse -Período 25/09-07/10/95Punto 1.2. Inspección de Registros (discrepancias OIEA). Manifiesta el ENREN: “...se le

notificó al operador la intención... de realizar una inspección de registros a fin de tomar mayorconocimiento de los problemas surgidos en distintas inspecciones de registros OIEA e intentarde alguna manera encontrar, dentro del marco de los procedimientos de registros, la forma desolucionar los mismos. No hubo aceptación del operador de realizar dicha reunión,argumentando éste que no disponía de tiempo y agregando además que en sus registros no tieneproblemas contables de ningún tipo”

- Informe de Inspección Central Nuclear Embalse - Período 16/10-01/11/95.Punto 2.1 Inspección de Registros (discrepancias OIEA). Manifiesta el ENREN:

“....Se volvió a reiterar al operador la necesidad de realizar una auditoría en los registros y(....) se entregó (....) una copia de las notificaciones OIEA sobre las diferencias contablessurgidas desde la Verificación de Inventario Inicial. Una vez más el operador comentó nodisponer de tiempo suficiente para la realización de la auditoría de registros....”.

- Informe PIV Embalse - Período 14/11-15/12/95

Constituye el plan de actividades a desarrollar por la inspección conjunta (representantesde la OIEA; ABACC y ENREN).

Respecto a las discrepancias detectadas en la contabilidad de elementos combustibles(EECCs), expresando el OIEA tener más de 100 inconsistencias, se acordó seleccionar unamuestra a efectos de hacer un seguimiento del sistema aplicado en la contabilidad de los EECCsdesde su recepción hasta el almacenamiento.

Expresamente se manifiesta: “....la solución definitiva de estas diferencias está en manosde la propuesta que haga el operador para resolverlas y el modo en que decida asentar lascantidades en su contabilidad para que no se repitan situaciones como éstas. El 14/11enviaremos propuesta de cómo nosotros (ENREN) entendemos que se debería hacer”.

Esta auditoría entiende que la forma de contabilizar los elementos combustibles en losregistros debe ajustarse a las pautas establecidas en el convenio marco, y a ellas debesubordinarse el operador; asimismo siendo de competencia del ENREN el cumplimiento de lassalvaguardias internacionales (Dto. Nº 1540/94), frente a las inconsistencias detectadas, carecede oportunidad la intervención reflejada por el ENREN de enviar la propuesta de cómo sedebería hacer el 14/11/95.

V- RECOMENDACIONES

Las observaciones surgidas en el desarrollo de la presente auditoría condicen a formularlas siguientes recomendaciones.

1. En relación a los ejercicios de aplicación del Plan de Emergencia exigidos por lasLicencias de Operación de las centrales nucleares objeto de examen, esta Auditoría, en razón dela especialidad en la materia, se hace eco de las conclusiones y recomendaciones formuladas porel Ente en los respectivos informes de actuación, respecto de las fallas ténicas operativasverificadas.

- Asimismo, corresponde extremar los recaudos para que los futuros simulacros de

emergencia sean organizados con estricto cumplimiento de las pautas establecidas en lasrespectivas licencias (Requerimientos RQ-16/84 y 27/92) y en el Requerimiento RQ-222/95, enespecial, lo relativo a los plazos de planificación previa y de ejecución, en un todo de acuerdocon las responsabilidades fijadas en las intervenciones de la Entidad Responsable, del ENREN yde las Autoridades Públicas.

- Que la previsión de incluir los aspectos externos, exige del ENREN, instar a la EntidadResponsable a celebrar los acuerdos con las autoridades públicas pertinentes, afin de que el Director de la central detente, en forma temporaria, la autoridad necesaria para laconducción de la emergencia externa y la implementación de las contramedidas de aplicaciónautomática, conforme lo prevee el RQ-222/95).

- Respecto a los informes elaborados como reseña de lo actuado en los simulacros deemergencia, correspondería viavilizar la implementación de una estructura temática uniformeajustada a la sistematización establecida en el Requerimiento RQ-222/95.

(Cde. Observación 1. a-b-)

2. Los incumplimientos verificados por el ENREN a las condiciones fijadas en laslicencias, a los requerimientos regulatorios emitidos y a las convenciones internacionales sobrelos Sistemas de Salvaguardias deben ser sancionados en el marco de un régimen, queresguardando el debido proceso adjetivo, gradúe la sanción a aplicar, conforme a la gravedad yreiteración de los desvíos cometidos por el operador de las centrales nucleares. Desde ese puntode vista resulta necesario que la Autoridad Regulatoria, agilice el trámite de aprobación delproyecto del Régimen Sancionatorio en estudio; su omisión desvirtúa la efectividad de loscontroles en la materia.

(Cde. Observaciones 2; 3;4)

VI- CONCLUSIONES

Las verificaciones respecto de los controles ejercidos en la operación de las CentralesNucleares Atucha I y Embalse, determinó por parte de esta Auditoría, el examen de lascompetencias asignadas al Ente Nacional Regulador Nuclear (ENREN), en su carácter deAutoridad Regulatoria de la actividad nuclear durante el período auditado año 1995-primersemestre del año 1996.

Dando por reproducido el análisis de las atribuciones conferidas, en función del objetoauditado se han abordado los siguientes aspectos: Análisis del Plan de Inspecciones a ejecutardurante el año 1995; implementación del ejercicio relativo a la aplicación del Plan deEmergencia Anual respecto de ambas centrales nucleares, Atucha I y Embalse, conforme a lasprevisiones señaladas en el Requerimiento RQ-222; relevamiento de los informes producidos alefecto; relevamiento de los Requerimientos formulados por el ENREN a la empresaNucleoeléctrica S.A.; verificación de sus cumplimientos; relevamiento de los resultadosobtenidos en la aplicación de las salvaguardias internacionales.

Entre las observaciones formuladas, adquiere singular relevancia la carencia de unrégimen sancionatorio aplicable a los incumplimientos verificados respecto de los términos de lalicencia.

Sobre el particular, a consideración de esta AGN, la potestad de suspender o cancelar laslicencias de operación, conforme se ha informado, constituyen medidas de máxima noproporcionales a los distintos incumplimientos en que puede incurrir el operador de unainstalación nuclear. En este sentido, la falta de un régimen que regule la graduación de la sanciónen función de la gravedad de los hechos, debilita la competencia de control y fiscalización delEnte para exigir la corrección de desvíos detectados en el cumplimiento de las licencias.

La falta de dicho régimen sancionatorio va en detrimento de los compromisos asumidosen el ámbito internacional a través de la aplicación de los Sistemas de Salvaguardias.

En efecto, en virtud de los convenios suscriptos, el Organismo Internacional de EnergíaAtómica (OIEA) y la Agencia Brasileño Argentina de Contabilidad y Control de los MaterialesNucleares (ABACC), son organismos supranacionales de control en la materia. LosProcedimientos Generales del “Sistema Común de Contabilidad y Control” de los materiales

nucleares establecen los requerimientos mínimos que la Autoridad Regulatoria de cada Estadodebe exigir para otorgar la licencia. Establecen asimismo los informes y las notificaciones quelas instalaciones deben remitir a cada autoridad y los registros contables y operativos que talesinstalaciones deben mantener, ajustados a las pautas establecidas en el convenio marco.

Consecuentemente, atento a la subordinación jurídica esgrimida, los incumplimientos deloperador en la materia comprometen la responsabilidad asumida por el Estado Argentino através de los compromisos internacionales suscriptos. Desde este punto de vista, en el ordeninterno, la fiscalización ejercida por el ENREN respecto de la Entidad Responsable exige dotarlode un poder conminatorio susceptible de ser aplicado a través de la implementación de dichorégimen sancionatorio.

La recomendación formulada al ENREN (actualmente Autoridad Regulatoria Nuclear) deagilizar los trámites de aprobación del proyecto del Régimen Sancionatorio elaborado, secondice con el imperativo fijado por la Ley Nacional de Actividad Nuclera Nº 24.804,recientemente promulgada (23/04/97), de : “....Establecer los procedimientos para la aplicaciónde sanciones que correspondan por la violación de normas que dicte en el ejercicio de sucompetencia....” (artículo 16, inc. h), y ante la declaración de privatizar la actividad degeneración nucleoeléctrica (artículo 36 de la ley).

VII- LUGAR Y FECHA DE EMISION DEL INFORME

BUENOS AIRES, 04 de Julio de 1997.

VIII- FIRMA.


A la Señora Subsecretaria de la

SUBSECRETARIA DE TRANSPORTE AEROCOMERCIAL, FLUVIAL Y MARITIMO

Dra. Angela Marina DONATO

Hipólito Yrigoyen 250 - Piso 12 - CAPITAL FEDERAL.

En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156 la

AUDITORIA GENERAL DE LA NACION procedió a efectuar una auditoría de gestión en el

ámbito de ese Organismo a su cargo, con el objeto que se detalla en el apartado I.

I. OBJETO DE AUDITORIA

Seguimiento de las observaciones y recomendaciones efectuadas a la Subsecretaría de

Transporte Aerocomercial, Fluvial y Marítimo mediante las auditorías practicadas al 31/12/97, a

efectos de constatar la corrección de las deficiencias detectadas.

II. ALCANCE DEL EXAMEN

El presente examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de

la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada

en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley N° 24.156,

habiéndose practicado los siguientes procedimientos:

1- Relevamiento de las auditorías practicadas al 01/12/96 y su seguimiento al 31/12/97.

1.a.- Análisis de las observaciones y recomendaciones efectuadas mediante Actuación

AGN N° 401/95, aprobada por Resolución AGN N° 41/96: “Verificación de los controles

aplicados por la Dirección Nacional de Transporte Aerocomercial (DNTA) a las empresas

prestatarias de los servicios de transporte aéreo de pasajeros, regular y no regular, interno e

internacional” (Período auditado: octubre/94-enero/95), contenida en la Actuación Interna AGN

N° 610/96: “Relevamiento y Sistematización de los Informes aprobados por el Colegio de

Auditores y la Comisión de Supervisión relacionados con los Entes Reguladores al 01/12/96”,

realizada por el Area Normativa de la GGERyP.

1.b.- Seguimiento de la Actuación AGN N° 401/95: Análisis de las observaciones y

recomendaciones efectuadas mediante Actuación AGN N° 830/97, aprobada por Resolución

AGN N° 121/98: “Controles aplicados por la Subsecretaría de Transporte Aerocomercial,

Fluvial y Marítimo a las empresas prestatarias de los servicios de transporte aéreo de pasajeros

regular y no regular, interno e internacional” (Período auditado: 01/05-30/09/97).

La Dirección Nacional de Transporte Aerocomercial y la Subsecretaría de Transporte

Aerocomercial, Fluvial y Marítimo no realizaron descargos a los Informes de Auditoría

precedentemente señalados.

2- Sistematización de las observaciones y recomendaciones formuladas a la Dirección

Nacional de Transporte Aerocomercial y a la Subsecretaría de Transporte Aerocomercial,

Fluvial y Marítimo, conforme a los temas abordados en los Informes de Auditoría objeto de

análisis:

• Inspecciones.

• Calidad Comercial: recepción, atención y trámite impreso a las quejas formuladas por

los usuarios.

• Cumplimiento de horarios por parte de las empresas prestatarias de los servicios de

transporte aéreo regulares combinados (pasajeros-carga).

• Diligenciamiento de los expedientes iniciados con motivo de las irregularidades

denunciadas en la prestación de los servicios.

• Seguros.

3- Concertación de entrevistas:

- Funcionario responsable de la coordinación del Grupo de Trabajo de Coordinación de

Inspecciones (GTCI).

4- Compendio del análisis abordado a través de los procedimientos practicados.

Las tareas de campo propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el

20/10/98-18/12/98.

III. ACLARACIONES PREVIAS

El presente informe constituye un seguimiento de la Actuación Interna AGN N° 610/96

“Relevamiento y Sistematización de los Informes aprobados por el Colegio de Auditores y la

Comisión de Supervisión relacionados con los Entes Reguladores al 01/12/96”.

En las “Consideraciones Iniciales” de la citada Actuación se especificó el objetivo

perseguido: cumplimentar el requerimiento efectuado por la Gerencia General de Entes

Reguladores y Privatizaciones, de realizar una sistematización de los informes de auditoría

aprobados al 01/12/96, relacionados con los Entes Reguladores u Organismos de Control.

Para la ejecución de la labor, el Area Normativa de esa Gerencia General relevó a esa

fecha los informes de auditoría comunicados a los Entes u Organismos de Control y aprobados

por la Comisión de Supervisión y el Colegio de Auditores.

Con relación al Organisno de Control de los servicios de transporte aéreo, la Actuación

AGN N° 401/95, aprobada por Resolución AGN N° 41/96, constituye la primera auditoría

practicada al 01/12/96. En dicho período la Dirección Nacional de Transporte Aerocomercial

(DNTA) ejercía las funciones de Organo de Control (Decreto N° 1315/92).

Durante el período 01/01/97-31/12/97 se efectuó una segunda auditoría mediante la

Actuación AGN N° 830/97, aprobada por Resolución AGN N° 121/98. Conforme a las

modificaciones establecidas por los Decretos N° 660/96 y N° 1450/96, la Subsecretaría de

Transporte Aerocomercial, Fluvial y Marítimo (SSTAFyM) es la que ejerce las funciones de

Organismo de Control de los servicios.

En razón del objeto de auditoría señalado en el apartado I, se aborda en el presente

informe el análisis de las observaciones y recomendaciones efectuadas en las actuaciones

referenciadas, surgiendo de dicho análisis, el estado de situación verificado al 31/12/97.

Lo precedentemente expuesto, aclara de por sí, que la Actuación AGN N° 726/98 no fue

considerada por tratarse de una última auditoría practicada con posterioridad al 31/12/97, y aún

no comunicada a la SSTAFyM.

IV. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES

Observación 5.1 de la Actuación AGN N° 401/95: “Las inspecciones realizadas por la

DNTA no se ajustan a una planificación previa”.

Durante el período octubre/94-enero/95, la ejecución de las inspecciones estaba sujeta a

las indicaciones impartidas por el Director Nacional, quien determinaba su realización en

función de las necesidades que se iban planteando. Al no implementar la DNTA una

planificación de las inspecciones, se veía limitado la práctica de un control integral e integrado,

generándose la posibilidad de que determinados aspectos del servicio, o incluso ciertas

empresas, no fuesen controlados. (Sobre un total de 28 partes de inspección, sólo 2

correspondían al período auditado).

Mediante Actuación AGN Nº 830/97, se constató las siguientes modificaciones en la

órbita del control conforme al marco jurídico vigente:

-El Decreto N° 660/96, modificado por su similar N° 1450/96, introdujo cambios en la

estructura del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (MEyOySP): dependiente

de la Secretaría de Obras Públicas y Transporte (SOPyT) se crea la Subsecretaría de Transporte

Aerocomercial, Fluvial y Marítimo (SSTAFyM), Organo de Control de los servicios de

transporte aéreo; actualmente la DNTA depende de esta Subsecretaría.

-Por Resolución SOPyT N° 134/97, de fecha 14/05/97, se conformó en el ámbito de la

SSTAFyM el Grupo de Trabajo de Coordinación de Inspecciones (GTCI); las tareas asignadas, y

que seguidamente se detallan, están coordinadas por el funcionario designado en su artículo 4°:

1.- Fiscalizar el cumplimiento de las condiciones y requisitos conforme a los cuales

fueron otorgadas las concesiones, autorizaciones o permisos para explotar servicios de

transportes aéreo (fluvial, marítimo y lacustre).

2.- Realizar los procedimientos correspondientes a las comprobaciones de faltas a las

norma legales y reglamentarias que rigen la actividad aerocomercial (fluvial, marítima y

lacustre).

3.- Recibir y tramitar toda queja, denuncia o solicitud de los usuarios o terceros

interesados relativas a la adecuada prestación de los servicios.

4.- Controlar los horarios, condiciones de los servicios y derechos de tráfico autorizados

por la autoridad de aplicación en el transporte aerocomercial (fluvial, marítimo y lacustre)

nacional e internacional.

Durante el período auditado mayo-septiembre/97 el GTCI carecía de presupuesto propio

atento a su reciente formación (mayo de 1997), circunstancia que significó una limitación al

alcance de las tareas a desarrollar.

El grado de implementación en que se encontraba el GTCI, impidió, consecuentemente,

adoptar un criterio de seguimiento de la observación formulada; en su defecto, esta auditoría

circunscribió el examen a las inspecciones que efectivamente se habían practicado. De las

verificaciones efectuadas surgió la siguiente observación:

“El Grupo de Trabajo de Coordinación de Inspecciones no redacta en todos los casos el

correspondiente informe de inspección”, situación verificada con relación a las inspecciones

practicadas en el aeropuerto de Córdoba.

Observación 5.2 de la Actuación AGN N° 401/95: “La dependencia directa de los

inspectores del Director Nacional afecta el desempeño eficiente de las tareas de inspección”.

En la estructura funcional de la DNTA, el cuerpo de inspectores tenía relación directa y

exclusiva con el Director Nacional, situación que generaba las siguientes consecuencias:

- Impedía la coordinación de tareas con el Area Operativa que tenía a su cargo el

desarrollo de las actividades específicas de control.

- Limitaba la capacidad operativa del Director, al quedar concentradas en él decisiones de

tipo instrumental.

La creación del Grupo de Trabajo de Coordinación de Inspecciones por Resolución

SOPyT Nº 134/97, deja sin efecto la observación formulada, aspecto puesto de relieve por esta

Auditoría en la Actuación AGN N° 830/97 (Punto IV Comentarios y Observaciones):

“La constitución del GTCI coordinado por el funcionario designado al efecto, ha

significado la adopción de las medidas necesarias a fin de subsanar la deficiencia detectada en

el informe de auditoría anterior....”

Observación 5.3 de la Actuación AGN N° 401/95: No existen pautas claras y precisas

acerca del procedimiento a aplicar para la realización de inspecciones.

Durante el período octubre/94-enero/95, la falta de uniformidad en la presentación y en

los ítems contenidos en los informes producto de cada una de las inspecciones practicadas,

reflejaba esta situación. Cada inspector redactaba sus informes según su propia modalidad. En

sus consecuencias, la no definición de procedimientos específicos dificultaba el seguimiento de

los aspectos controlados.

En el seguimiento practicado mediante Actuación AGN N° 830/97, la presente

observación se mantuvo conforme a los siguientes términos:

“El cuerpo de inspectores del GTCI carece de un manual de procedimientos para

la práctica de las acciones asignadas”.

Se especificó que, el contar con un manual de procedimientos en el cual se detallen los

aspectos a relevar, como el modo de hacerlo, cobra particular relevancia en razón de la reciente

conformación del cuerpo de inspectores, y dado que la mayor parte de ellos provenían de

sectores ajenos al ámbito aerocomercial. Evaluada la situación durante el período auditado

(mayo-septiembre/97), se manifestó que: la no implementación de los procedimientos aludidos,

no sólo prolonga la etapa de entrenamiento del personal, afectando el uso eficiente de los

recursos disponibles, sino que además dificulta la realización de las tareas de inspección con

uniformidad de criterio.

Observación 5.4 de la Actuación AGN N° 401/95 : “No se lleva un registro de las

quejas que los usuarios formulan ante la DNTA”.

El área de inspecciones asentaba las quejas en un cuaderno junto con la demás

documentación que ingresaba al sector. Se identificaba: la documentación con un número; el

nombre del usuario y la empresa contra la cual se formulaba la queja.

La falta de mantenimiento de un registro ordenado con el detalle de las quejas tornaba

complejo el procesamiento de las mismas y, al mismo tiempo, impedía contar con un elemento

importante para la sistematización de la información y posterior evaluación de la calidad y

eficiencia del servicio que estaban brindando las distintas empresas.

En el seguimiento practicado mediante Actuación AGN N° 830/97, no obstante las

mejoras detectadas en la administración de los registros (las denuncia ingresadas por vía postal

son asentadas en el Libro de Ingresos de la Coordinación y las ingresadas por vía telefónica,

volcadas en formularios preimpresos y archivados por separado), la presente observación se

mantuvo conforme a los siguientes términos:

“El GTCI no cuenta con un registro general de los reclamos recibidos a través de las

vías alternativas existentes”.

En lo pertinente se especificó: Teniendo en cuenta que los reclamos constituyen un

indicador fundamental para la evaluación de las condiciones en que son prestados los servicios,

la falta de un registro unificado impide obtener de manera ágil información orientativa para

una adecuada planificación de las inspecciones.

Observación 5.5 de la Actuación AGN N° 401/95: “La DNTA demora un plazo

considerable para la remisión a las empresas de las quejas recibidas”.

Durante el período octubre/94-enero/95 se verificó que la DNTA remitía a las empresas

las quejas recibidas en un plazo promedio de 150 días hábiles, promedio de tiempo que resultaba

considerable en razón de la escasa complejidad del trámite y del universo de quejas formuladas

(se constató un total de 9 quejas durante el período señalado). Las fechas en que se dio traslado

de las quejas coincidían con el momento en que se practicó la auditoría. En lo pertinente esta

Auditoría estimó que la intervención extemporánea de la DNTA le quitaba identidad al sistema

implementado.

En el seguimiento practicado mediante Actuación AGN N° 830/97, la presente

observación quedó sin efecto, aspecto puesto de relieve por esta Auditoría en los siguientes

términos:

El procedimiento instrumentado para la atención de reclamos, respecto del cual se ha

verificado que se remiten en tiempo oportuno a las empresas las quejas recepcionadas,

subsanándose el plazo promedio de 150 días hábiles detectados en la auditoría anterior(....); la

publicidad del derecho a reclamar, instrumentada a través de carteles de información al usuario

colocados por el grupo de inspectores en los lugares de acceso, permanencia, embarque y

desembarque de pasajeros en los aeropuertos (Nota GTCI N° 23 y 26/97), debe referenciarse

como una mejora del accionar del Organo de Control en la defensa de los derechos de los

usuarios y, consecuentemente, como un impulso en dirección a la eficientización del sistema de

control.

Observación 5.6 de la Actuación AGN N° 401/95: “Si bien la Disposición DNTA Nº

42/87 establece el procedimiento a seguir por la misma con respecto a los Libros de Quejas,

éste no es practicado”.

Su artículo 12 especifica: “ Los inspectores de la Dirección deben tomar nota de las

exposiciones asentadas y visar los libros de quejas en su giras de inspección, pudiendo pedir

copias de las quejas si lo consideran conveniente”.

Tomada una muestra representativa de un mes de alta temporada de la Empresa

Aerolíneas Argentinas S.A., se constató que ninguna de las quejas asentadas en el Libro

habilitado al efecto habían sido visadas por algún inspector de la DNTA.

La debilidad del sistema se pone de manifiesto en razón de que las empresas no están

obligadas a remitir las quejas al Organo de Control.

En el seguimiento de la observación efectuada (Actuación AGN N° 830/97), se

practicaron los siguientes procedimientos:

- Verificación del cumplimiento de lo estipulado por la Resolución DNTA N° 42/87

referente al tratamiento a imprimir a las quejas asentadas en los respectivos libros habilitados por

la Dirección Nacional de Transporte Aerocomercial.

- Relevamiento del Archivo de Denuncias Telefónicas.

- Identificación de los reclamos ingresados por vía postal y de los asentados en forma

personal en el Libro de Ingresos de la Coordinación.

- Seguimiento del curso impreso a los mismos.

De las verificaciones practicadas no surgieron observaciones.

Observación 5.7 de la Actuación AGN N° 401/95: “El control horario se practica

únicamente en el Aeroparque Jorge Newbery, y abarca sólo a las empresas Aerolíneas

Argentinas S.A., Cielos del Sur S.A., y LAPA S.A.”.

Evaluada la situación durante el período octubre/94-enero/95, se especificó que la

carencia de controles sobre los vuelos que tienen como base otros aeropuertos, así como sobre

los servicios correspondientes a otras empresas, pone de manifiesto un debilitamiento de los

controles con relación a este tópico. Ello acarrea como consecuencia inmediata una

desprotección al usuario.

Mediante Actuación AGN N° 830/97, los procedimientos practicados en el seguimiento

de la observación, evidenciaron que la SSTAFyM intensificó los controles respecto del

cumplimiento de horarios por parte de las empresas, a saber:

- Relevamiento de las autorizaciones de horarios otorgadas durante el período mayo-

septiembre/97 a las empresas: Aerolíneas Argentinas (ARSA), Austral, LAPA, Dinar, Kaiken,

SAPSE y LAER.

- Análisis del plazo que insumió la DNTA en remitir las actuaciones a la SSTAFyM, a

efectos de la emisión de la correspondiente aprobación; se tomó en cuenta los casos en los que se

contó con información completa. Esto es, nueve casos sobre un total de doce.

- Verificación de los aeropuertos respecto de los cuales se confeccionan estadísticas sobre

el cumplimiento de horarios por parte de las empresas que operan en los mismos.

- Relevamiento de los horarios cumplidos por las empresas LAPA, LAER y SAPSE en

las planillas de Movimiento de Aeronaves confeccionadas por Fuerza Aérea, en el Aeroparque

Jorge Newbery, durante los meses de julio y septiembre, a efectos de determinar la existencia de

la correspondiente autorización y, por otra parte, comparar los datos con lo procesado

estadísticamente por el Grupo de Trabajo de Coordinación de Inspecciones (GTCI).

- Análisis de los Estadísticos de Horarios elaborados por el GTCI respecto de las

empresas ARSA, Austral, LAPA y Dinar, correspondiente a los meses de julio y septiembre.

- Análisis de los servicios diarios efectivamente prestados por cada empresa, en los meses

señalados, a fin de constatar los incumplimientos en que incurrieron las empresas.

De las verificaciones practicadas la observación se formuló en los siguientes términos:

El GTCI no ha propiciado la aplicación de sanciones a las empresas por los

incumplimientos de los programas de vuelo aprobados.

En base a los datos de las planillas de movimiento de aeronaves que confecciona Fuerza

Aérea, el GTCI realiza un procesamiento estadístico a efectos de controlar el cumplimiento de

los respectivos programas de vuelos aprobados, por parte de las cuatro empresas que concentran

la mayor parte del transporte regular de pasajeros: Aerolíneas Argentinas, Austral, LAPA y

Dinar.

Conforme se especifica en el siguiente cuadro, del análisis de las estadísticas se

desprende, que para el mes de julio, en promedio, el 30 % de los vuelos autorizados a las

empresas ARSA, Austral, LAPA, y Dinar presentaron retrasos o no fueron realizados. En el mes

de septiembre dicho promedio alcanzó el 23 %.

Detalle de vuelos retrasados y/o no cumplidos con relación a los vuelos autorizados

AÑO 1997

Mes

ARSA

(en %)

AUSTRAL

(en %)

LAPA

(en %)

DINAR

(en %)

PROMEDIO

GENERAL

Julio 25.15 28.66 35.23 31.02 30.01 %

Septiembre 17.58 22.30 31.73 19.19 22.70 %

De acuerdo a lo registrado en el libro de salidas del GTCI, entre el 15/05/97 y el

08/10/97, sólo en 4 oportunidades se le requirió a las empresas citadas informes sobre tal

incumplimiento.

Si bien se ha informado que la falta de aplicación de sanciones se debe a que el Decreto

Nº 326/82, reglamentario de la Ley Nº17.285, se encuentra en proceso de modificación, esta

Auditoría resaltó que ello no obsta a la aplicación de las sanciones reguladas en el régimen

vigente.

Observación 5.8 de la Actuación AGN N° 401/95: El sistema de control aplicado en lo

atinente al cumplimiento de los horarios aprobados por parte de las empresas prestatarias de

servicios regulares combinados resulta insuficiente. Ello se pone de manifiesto en dos

cuestiones básicas:

- Se toma una única fuente para determinar las demoras registradas.

- La Dirección y las empresas sustentan criterios diferentes para determinar la

existencia de demoras.

Sintetizando los aspectos substanciales de la presente observación, durante el período

octubre/94-enero/95 la DNTA y las empresas prestatarias del servicio no compartían un mismo

criterio para definir la existencia de demoras. Mientras que la DNTA adoptaba el criterio de

comparar los horarios autorizados con lo registrado en las planillas de movimiento de aeronaves

de la Fuerza Aérea, las empresas entendían que el horario autorizado debía ser comparado con el

de "cierre de puerta".

En el desarrollo de la segunda auditoría (Actuación AGN N° 830/97) se tomó

conocimiento que las modificaciones del decreto alcanzaría, entre otros aspectos, la

determinación de criterios para definir la demora en los servicios.

Durante el período mayo-septiembre/97 el procedimiento aplicado por la SSTAFyM para

verificar el cumplimiento de los horarios aprobados por parte de las empresas ha sido analizado

en la observación anterior (5.7) párrafo 11 y siguientes.

La presente observación se subsume consecuentemente conforme a los aspectos

precedentemente abordados.

Observación 5.9 de la Actuación AGN N° 401/95. “La Dirección Nacional de

Transporte Aerocomercial incurre en demoras en el diligenciamiento de los sumarios

referidos a los incumplimientos de las empresas”.

Observación 5.10 de la Actuación AGN N° 401/95: “Las actuaciones tramitadas en la

Dirección no se encuentran correctamente foliadas”.

- Se verificó que la DNTA incurría en demoras promedio de 70 ds. hábiles para promover

la apertura de un sumario. Asimismo se constataron demoras en la substanciación de los mismos,

particularmente en la etapa de análisis del descargo. En este caso el plazo promedio era de 79

días hábiles.

- Se relevaron 29 actuaciones verificándose que nueve no se hallaban foliadas o lo

estaban de modo incompleto.

En el seguimiento de las observaciones formuladas (Actuación AGN N° 830/97), se

practicaron los siguientes procedimientos:

Requerimiento de los expedientes iniciados por el GTCI con motivo de las

irregularidades denunciadas en la prestación del servicio de transporte.

Consulta y análisis de tales actuaciones.

Verificación de la correcta foliatura de las actuaciones.

De las verificaciones practicadas no surgieron observaciones.

Conclusiones de la Actuación AGN N° 401/95:

De las conclusiones efectuadas resulta necesario destacar: “.....cabe mencionar que no se

han observado deficiencias en los controles que la DNTA debe aplicar sobre los seguros que las

compañías aéreas están obligadas a constituir...”

Durante el período mayo-septiembre/97 (Actuación AGN N° 830/97) de las

verificaciones practicadas se efectuó la siguiente observación:

La DNTA incurre en demoras en emitir las correspondientes disposiciones de suspensión

de las autorizaciones para la prestación de servicios en caso de vencimiento de los seguros.

Administrativamente, verificado el vencimiento de los seguros exigidos, es

responsabilidad de la DNTA emitir la disposición pertinente con el objeto de suspender

preventivamente la autorización de operar la aeronave en cuestión; dicha medida adquiere

operatividad mediante la intervención de la Dirección de Tránsito Aéreo a quien compete su

aplicación y control.

En el relevamiento efectuado el día 23/10/97 en el Sector Seguros de esa Dirección se

detectaron 19 aeronaves con la póliza vencida al 30/09/97. El plazo promedio transcurrido entre

las fechas de vencimiento de las pólizas y las de emisión de las disposiciones correspondientes

fue de 20 días, con un plazo mínimo de 5 días y un máximo de 86.

V. RECOMENDACIONES

Se especificó que la Actuación AGN N° 726/98 no fue considerada en el presente

informe por tratarse de una última auditoría practicada con posterioridad al 31/12/97, y aún no

comunicada a la SSTAFyM.

En razón de que la misma constituye un seguimiento de la Actuación AGN N° 830/97,

corresponderá remitirse a las observaciones y recomendaciones surgidas en dicho examen.

VI. CONCLUSIONES

El presente informe se ha realizado con el objeto de practicar el seguimiento de las

observaciones y recomendaciones efectuadas al Organo de Control de los servicios de transporte

aéreo mediante las auditorías practicadas al 31/12/97, a efectos de constatar la corrección de las

deficiencias detectadas.

Conforme se ha especificado en el punto Aclaraciones Previas, el Organo de Control de

los servicios aerocomerciales ha sido estructuralmente modificado, siendo la Subsecretaría de

Transporte Aerocomercial, Fluvial y Marítimo la que ejerce en la actualidad esa función a través

del Grupo de Trabajo de Coordinación de Inspecciones y la DNTA.

Del análisis abordado a través de los procedimientos practicados, se sintetizan a

continuación los aspectos verificados al 31/12/97:

- Se constataron mejoras en lo concerniente a la estructura organizativa del organismo de

contralor: creación del Grupo de Coordinación de Inspecciones (GTCI) coordinado por un

funcionario designado al efecto.

- La metodología adoptada por el GTCI para la comunicación de los resultados de las

inspecciones, consistente en la redacción de informes, no fue aplicada en el caso de las

realizadas en el aeropuerto de Córdoba.

- La carencia de un manual de procedimientos para la práctica de las acciones asignadas a

los inspectores constituye otro aspecto a resolver por parte del GTCI.

- En cuanto al sistema de atención de reclamos si bien, como se ha señalado, se

evidenciaron importantes mejoras, la falta de un registro general de los reclamos recibidos a

través de las vías alternativas existentes dispersa el seguimiento eficiente de los mismos.

- Con relación al control del cumplimiento de horarios, se observó la no aplicación por

parte de la Subsecretaría de Transporte Aerocomercial, Fluvial y Marítimo, de las sanciones

reguladas mediante el régimen vigente a las empresas que han incumplido los programas de

vuelos aprobados.

- Finalmente, como resultado del control implementado en torno a la vigencia de las

pólizas de seguros por parte de la Dirección Nacional de Transporte Aerocomercial (DNTA), se

constató que dicha Dirección incurre en demoras en emitir las correspondientes Disposiciones de

suspensión de las autorizaciones para la prestación de servicios en caso de vencimiento de los

seguros.

VII. LUGAR Y FECHA DE EMISION DEL INFORME

BUENOS AIRES, 14 de Enero de 1999.

VIII. FIRMA

Estado de Seguimiento al 10/02/00 de las Recomendaciones formuladas con respecto a la ComisiónNacional de Regulación del Transporte (CNRT) (1)

Tema: Control y fiscalización

Actuación Recomendación Cumplida No Cumplida

300/98-AGN(Aprobada

porResolución

86/99-AGN)

1. Sería conveniente que la CNRT aplicara lasmedidas necesarias a fin de que lasconcesionarias de transporte ferroviario instalenla totalidad de los sistemas de comunicacionesque comprometieron en las ofertas.

2. En necesario que la Comisión implemente unmarco reglamentario asociado al consumo dedrogas y alcohol en el lugar de trabajo a fin depoder incluirlo en el examen psicofísico.

3. La CNRT debería utilizar con mayor asiduidadla facultad sancionatoria que le fuera otorgada,en cuanto a las irregularidades que surjan de losreclamos presentados por los usuarios.

4. Sería conveniente que en la tramitación de losreclamos y quejas presentadas por el usuario nose produzcan dilaciones.

(1) Sólo de incluyen las Recomendaciones formuladas en Actuaciones aprobadas por el Colegio de Auditores y/oComisión de Supervisión.

(2) Cumplida parcialmente.(3) No hay constancia de su seguimiento por Actuación posterior.(4) Resulta extemporáneo su seguimiento por modificación o derogación de la Normativa aplicable.

Estado de seguimiento al 10/02/00 de las Recomendaciones formuladas con respecto a la

Comisión Nacional de Transporte Ferroviario (1)

Tema: Control y Fiscalización

Actuación Recomendación Cumplida No Cumplida232/95-AGN

(Aprobadapor

Resoluciónn° 67/96-

AGN)

La Comisión Nacional de TransporteFerroviario debería tener una actitud más activaen el cumplimiento de sus funciones de controlen materia de seguridad ferroviaria.

La Comisión Nacional de TransporteFerroviario debe implementar con urgencia lonecesario para cumplimentar lo indicado en eldecreto 2218/94, inciso b) del Anexo II -Gerencia de Seguridad- ("Preparar y administrarprogramas de análisis y evaluación de laSeguridad del Transporte Ferrovarioestableciendo metas cuantificables y efectuar elseguimiento de planes y acciones en tal sentido.

La Comisión Nacional de TransporteFerroviario debería en forma urgente realizar lainstalación de los sistemas ofertados por losconcesionarios en sus respectivaspresentaciones a las licitaciones, de no cumplirlo ofertados oportunamente, aplicar lassanciones que correspondan.

Tema: Estados Contables

Actuación Recomendación Cumplida No Cumplid

599/95-AGN-(Aprobada por

Resolución42/96-AGN)

El procesamiento de contabilización utilizado en el ejercicio, adolecede limitaciones operativas por lo que se aconseja su reemplazo por unsistema más confiable.

La Comisión debería contar con los comprobantes de pagos de aportesy contribuciones por las cargas sociales. Debido a que estasobligaciones, son canceladas por la Tesorería General de la Nación,

solamente se cuenta con listados mensuales impresos emitidos por esta,en los que se detalla el estado de cada orden de pago.

El Ente no ha realizado la transcripción del Inventario, Memoria yBalance a un libro foliado , que debería ser rubricado.

Debe continuarse con la tarea de elaboración e implementación denormas y procedimientos que regulen la actividad de cada una de lasáreas en los procesos y operaciones que realizan, estableciendo lospuntos donde debe efectivizarse el control interno de las actividadesdel ente.

Los asientos contables y sus aclaratorias deben referenciarse en formatal que permitan la comprensión de las operaciones que registran y laindividualización de la documentación sustentatoria respectiva.

Debería adecuarse la normativa vigente, respecto a la estructuraorganizativa, en función a las necesidades del organismo, dado que laactual difiere de la aprobada oportunamente.

(1) Sólo se incluyen las Recomendaciones formuladas en Actuaciones aprobadas por el Colegio de Auditores y/oComisión de Supervisión.

(2) Cumplida Parcialmente.(3) No hay constancia de su seguimiento por Actuación posterior.(4) Resulta extemporáneo su seguimiento por modificación o derogación de la Normativa aplicable

Estado de seguimiento al 10/02/00 de las Recomendaciones formuladas con respecto a la Unidad deCoordinación del Programa de Reestructuración Ferroviaria (1)

Tema: Calidad ComercialActuación Recomendación Cumplida No Cumplida

360/95-AGN(Aprobada porResolución n°64/96-AGN)

La Unidad de Coordinación debería exigir a la empresa Metrovíasla remisión de las quejas en forma ordenada y solamente lascorrespondientes al mes en cuestión.

La Unidad de Coordinación debe realizar controles sobre losLibros de Quejas, en lo que se refiere a su existencia, comotambién a su correlatividad y a su uso, dejando constancia de dichaverificación mediante la rubricación de los mismos.

La Unidad de Coordinación debería realizar campañas depublicidad dirigidas a todos los Usuarios del Transporte Ferrovario,

a través de los medios de difusión masivos y por carteles y/oafiches informativos que se coloquen en las distintas estaciones.

Se debería disponer las medidas y procedimientos necesarios a losefectos de que los usuarios cuenten con una adecuadainfraestructura que permita recibir y/o atender las quejas pordistintas vías administrativas, por ejemplo, personalmente o por víatelefónica y a través del correo.

Implementar un sistema que posibilite el seguimiento de las quejas,en forma parcial o global, según la importancia o relevancia de lasmismas y que el mismo finalice con la solución del problema,emitiendo la Unidad de Coordinación el dictamen pertinente sobreel accionar del Concesionario.

Verificar la emisión de respuestas de los Concesionarios hacia losusuarios, para establecer la efectividad del procedimiento y que deesta forma, permita seguir el posible descargo.

La Unidad de Coordinación debe solicitar la empresa Metrovías laremisión de las copias de las respuestas enviadas a los clientes,para poder constar la solución de la queja.

uación Recomendación Cumplida No Cumplida Varios

/95-AGNobada por

olución n°96-AGN)

Los resultados que arrojan las quejas deben ser utilizados por losinspectores a fin de planificar sus tareas de fiscalización, paradetectar las posibles deficiencias que presentan las empresasconcesionarias y los posibles incumplimientos del Contrato deConcesión

Realizar verificaciones sobre el plazo de 30 días de que se disponenlos concesionarios para responder las quejas de los usuarios.

Implementar los procedimientos necesarios para la aplicación desanciones que correspondan a los incumplimiento del artículo 15del Contrato de Concesión.

Se deberá implementar un mayor control en los datos que sonutilizados para armar cuadros estadísticos.

(3)

(3)

(3)

(3)

Sólo se incluyen las Recomendaciones formuladas en Actuaciones aprobadas por el Colegio de Auditores y/o Comisión de Supervisión.Cumplida Parcialmente.No hay constancia de su seguimiento por Actuación posterior.Resulta extemporáneo su seguimiento por modificación o derogación de la Normativa aplicable.

INFORME DE AUDITORÍA

Al Sr. Administrador de laDIRECCION NACIONAL DE VIALIDADIng. Aníbal Rubén RothamelJulio A. Roca 753Capital Federal

En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la AUDITORIA

GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito del ORGANO DE

CONTROL DE CONCESIONES VIALES, con el objeto que se detalla en el apartado 1

1. -OBJETO DE LA AUDITORIA

Seguimiento de las auditorías realizadas por ésta AGN en el Organo de Control de

Concesiones Viales en el período comprendido entre el mes de Diciembre de 1994 y Diciembre

de 1997.

2. -ALCANCE DEL EXAMEN

El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la

AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por la Resolución Nº145-93, dictada en

virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inc. d) de la ley 24.156, habiéndose

practicado los siguientes procedimientos:

2.1. -RECLAMOS

2.1.1 Entrevistas

♦ Coordinadora General del Organo de Control de Concesiones Viales.

♦ Responsable División Relaciones Institucionales con el Usuario. (DRIU)

2.1.2 Relevamiento de Circuitos y Evaluación del Control Interno.

♦ Cuestionarios de relevamiento de atención a usuarios.

♦ Relevamiento del sistema informático (Acceso a Internet para formular reclamos).

2.1.3 Análisis de la documentación

♦ Marco normativo del OCCV.

♦ Reclamos efectuados por los usuarios mediante:

a) Libro de quejas.

b) Reclamos telefónicos y por carta.

♦ Notas de la DRIU, con los antecedentes de los reclamos y las contestaciones en su

caso.

♦ Contestaciones del concesionario por las quejas formuladas en los peajes.

♦ Verificación de las respuestas brindadas por el OCCV.

♦ Estadísticas por corredor de las quejas.

♦ Estadísticas de reclamos telefónicos.

2.2. - TARIFAS

2.2.1 Análisis de la normativa y documentación relacionada con los aspectos

tarifarios

♦ Res. 388/94 SOP

♦ Res. 914/94 SOP

♦ Dec. 489/95

♦ Res. 6/95 SOP

♦ Dec. 1019/96

♦ Res. 510/97 MEOySP

♦ Contrato Corredor Nº18

♦ Informes Económicos Financieros sobre las Concesionarias

♦ Actas-Acuerdo del 19-3-97

♦ Proyecto de Plan de Cuentas

♦ Contrato Asesoramiento Técnico - Términos de Referencia

2.2.2 Relevamiento de circuitos y evaluación del control interno

♦ Cuestionarios de control tarifario.

2.2.3 Análisis de la evolución tarifaria y situación actual

♦ Comparación entre las actuaciones realizadas por la AUDITORÍA GENERAL DE LA

NACION citadas en el punto 2.1.3.

Las tareas propias del objeto del examen han sido desarrolladas entre el 6/10/98 y el

18/12/98.

3. - ACLARACIONES PREVIAS

3.A. - RECLAMOS DE USUARIOS

El presente informe ha sido realizado a fin de efectuar el seguimiento de las Actuaciones

N° 726 y 258/97 AGN, referidas a la evaluación del procedimiento y actuación en la atención y

tratamiento dado a los usuarios de corredores viales.

Por nota N° 86/97 de la DRIU informa que se ha cumplimentado la primera fase de la

implementación del circuito sistematizado para el tratamiento de reclamos, además se indica

que también fue aprobado el inicio de la segunda fase complementaria.-

3.B. -TARIFAS

A fin de su seguimiento se ha tenido en cuenta las observaciones y recomendaciones

efectuadas en la Actuación N° 171/95, referidas al análisis y evaluación de tarifas de peajes en

las concesiones de obras viales desde 1990 bajo régimen de la ley 17520 y 23696 y Actuación

N° 773/95 por la cual se verificó el procedimiento y participación del OCCV en el control de la

correcta aplicación de los ajustes de tarifas de peaje y de montos previstos en carácter de

compensación indemnizatoria conforme a los acuerdos contractuales aprobados con relación a

la red vial nacional.

3.B.1. Análisis de la evolución tarifaria y situación actual

La Res. 914/94 SOP congelaba los aumentos tarifarios que debían regir a partir del mes

de agosto del citado año y establecía compensaciones indemnizatorias complementarias

para paliar la pérdida que esta medida producía.

Estas compensaciones definidas en la Res.430/94 SOP por un monto de $6.373.345.34.

- se terminaron de abonar el 7-8-98.

Por medio de la Res. 6/95 SOP se solicita a los Entes Concesionarios la revisión de los

contratos de concesión, autoriza los incrementos de tarifa que había suspendido por la

resolución citada precedentemente y establece cuales serán las tarifas que abonarán los

usuarios durante la revisión de los contratos.

Asimismo se establece que las tarifas del Corredor 18 (único contrato renegociado) se

reducirán para adaptarlas a la Res. 388/94. -

Por otra parte al entrar en vigencia la citada resolución desaparece la necesidad de

calcular compensaciones indemnizatorias complementarias. En razón de lo

precedentemente expuesto, el artículo 7º estableció que los montos totales que se

seguirán devengando por ese concepto alcanzarán la cifra de $5.362.006.96. -

mensuales para todos los corredores.

En su artículo 5º se dispone que no se reconocerán ajustes en las tarifas para el período

1-8-95 al 31-7-96.

En función a lo anteriormente manifestado, los Concesionarios procedieron a elevar, al

Organo de Control, las respectivas solicitudes a fin de incrementar las tarifas a partir de

agosto de 1997. El criterio de actualización utilizado es el mismo que se practicaba

con anterioridad y sobre los cuales la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION ha

manifestado su desacuerdo ante el Organo de Control.

Aunque algunas presentaciones mencionan que las mismas solo se realizan por una

cuestión formal, mientras se definen las negociaciones, se actualizan los cálculos

tarifarios y consecuentemente la compensación indemnizatoria.

Cabe reiterar que por Res. Nº82 del 29-8-96 se autorizaron nuevas tarifas a regir desde

setiembre de 1996 y posteriormente se incrementaron a partir de enero de 1998. Este

ultimo periodo queda fuera del alcance del presente informe.

3.B.2 Informes económicos financieros sobre las concesionarias

Los mismos son realizados por intermedio de una consultora privada contratada para

brindar Asistencia Técnica al Organo de Control de Concesiones.

Los trabajos abarcan la verificación de ciertos aspectos de la información contable y

societaria de la Concesionaria así como controlar el cumplimiento de las obligaciones

emergentes del contrato de concesión.

Esto permite al Organo de Control tomar conocimiento de:

-Aportes establecidos por la ley 17.520

- Obligaciones económico-finacieras, contables y tributarias

- Mantenimiento de garantías y fianzas

- etc.

Este es el procedimiento utilizado por el Organo de Control para realizar verificaciones

de cláusulas contractuales, cuyo incumplimiento podría significar sanciones para el

Concesionario según de que se trate.

Se controló los informes trimestrales y anuales que realiza la consultora no habiéndose

registrado ninguna observación.

3.B.3 Mayores Ingresos

El art. 3º de la ley 17.520 así como el 57 de la ley 23.696 se ocupan del nivel de las

tarifas, diciendo que no podrá exceder el valor económico del servicio ofrecido y la

rentabilidad de la concesión no debe exceder de una relación razonable entre

inversiones y utilidad.

El Organo de Control realizó sólo una vez el análisis de “mayores ingresos” - en el

tercer año de la concesión - al que la AGN no tuvo oportunidad de acceder, por

tratarse sólo de un ejercicio, según se expresó.

Se consideró que los sucesivos replanteos de las condiciones iniciales hacían inútil ese

análisis. No se tiene conocimiento del uso que pueda haber dado el Concedente a los

datos suministrados.

3.B.4. -Procedimiento interno para el tratamiento de las presentaciones de los

Concesionarios

Las presentaciones que realizan los Concesionarios son trasladadas al Concedente,

quien no realiza ningún tipo de análisis y además no inicia expediente o actuación

similar. En este sentido el Organo de Control es utilizado como un mero receptor del

trámite que deben realizar los permisionarios.

3.B.5. - El Dec. 1019/96 aprueba el Acta Acuerdo de Reformulación del Contrato de

Concesión de Obra Pública para el Corredor 18.

Se trata del único corredor renegociado hasta el momento y sus cláusulas incorporan

variantes respecto de los contratos anteriores.

4. -COMENTARIOS Y OBSERVACIONES

4.A-RECLAMOS DE USUARIOS

4.A.1. -En referencia a las comunicaciones internas, cabe mencionar que, no existen a

la fecha normas y procedimientos, que determinan el accionar entre los distintos

sectores intervinientes, incluyendo las regionales que remiten al OCCV copia del

reclamo y la pertinente contestación de las concesionarias mensualmente.

Ante la falta de un manual de procedimientos para el tratamiento de reclamos el

organismo cuenta con notas, circulares y resoluciones que conforman las instrucciones

referidas a la operatoria del sector.

4.A.2. -El Organismo ha implementado un sistema computarizado, de acuerdo a lo

recomendado por esta AGN, quedando así regularizada la situación planteada en la

actuación 726/97. Esta implementación consta de dos etapas y al momento de nuestra

intervención se ha cumplimentado la primera de estas.

No obstante lo cual dicho sistema aún adolece de las siguientes deficiencias:

a.- Uso elemental del sistema informativo implementado para el soporte de

reclamos, dado que si bien los reclamos ingresados en el OCCV constan de una

numeración correlativa y los campos del mismo están detallados, este es utilizado sólo

en algunos aspectos estadísticos y no en el control y seguimiento de la gestión de los

mismos.

b.- a ese mismo sistema son ingresadas también las quejas que se efectuaron en

las distintas estaciones de peaje y que son remitidas mensualmente al citado órgano de

control, sin otorgársele número de orden alguno, atento que su registración no es a los

efectos de su control y seguimiento sino a efectos meramente estadísticos.

c - Se ha adoptado un criterio uniforme para la recepción y el procesamiento de

reclamos telefónicos y del libro de quejas. No obstante en el resumen informático de

quejas no se menciona el tipo de las mismas, ni la forma en que fueron solucionadas.

Queda pendiente su aplicación en el procesamiento de todos los reclamos, asentando

las contestaciones efectuadas por las concesionarias y todo su seguimiento posterior.

d.-No se ingresan al sistema los reclamos grabados en el contestador

automático.

4.A.3. - A pesar que en los reclamos telefónicos o por carta constan todos los datos del

usuario, se dificulta, su análisis, para establecer su resultado final y el grado de

satisfacción del reclamante, en las resoluciones consta que fue contestado

telefónicamente, solucionado etc.

La compulsa de la atención telefónica de las quejas efectuada por esta auditoría mediante

llamadas telefónicas dentro de las 12:10 y 12:25 horas P: M: se ha podido constatar que:

a) El N° 4343-4622, para mandar fax, tiene atención personal sin identificación de

recepción, aunque luego dieron señal.

b) En el N° 4343-4545, se identifican como Vialidad pero derivan al usuario al N°

4343-4547, este accionar no sólo entorpece y dilata la interposición de la queja y

consecuentemente su trámite, sino que además desaliente al que reclama.

c) Si bien en el N° 4343-4547, se identifican como Organo de Control, manifiestan

no recibir quejas, volviendo a derivar al reclamante al conmutador de Vialidad a

efectos que soliciten su comunicación con los internos 1513 y 1514, agudizando

las consecuencias expuestas en el punto anterior.

d) En el N° 4343-8521/9, atiende un contestador automático y pide que el usuario

disque el número de interno. El agente que lo atiende no se identifica y tampoco lo

hace con el aérea o sector al cual pertenece.

e) El N° 0-800-30073, llamadas sin cargo, atiende un agente que reitera la falencia

detectada en el punto anterior. El mensaje del contestador automático, fuera de

horarios laborales solicita al usuario que indique nombre, número de teléfono y

número de documento, no requiriendo otro tipo de detalle. El archivo de estas quejas

se efectúa por abecedario.

En casos que un usuario requiere información de su queja, el OCCV, previo a

contestarle, tiene que solicitar a la Regional de Vialidad o al concesionario, éste

proceder pone de manfiesto la escasa participación del organismo en el tema.

4.A.4. - No existen procedimientos escritos para el tratamiento de los reclamos.

Los sistemas de archivos son precarios y no permiten el seguimiento de un caso,

como tampoco acceder de un documento a un registro o viceversa.

4.A.4.1 La publicidad y el asesoramiento dado al usuario, en cuanto a sus

derechos a reclamar, resultan escasos y de poco alcance. En este sentido la

difusión por Internet contempla estos aspectos, pero las quejas por esta vía son

prácticamente nulas.

4.A.4.2 Las contestaciones brindadas por los Concesionarios respecto de las

quejas no se ajustan en muchos casos a los reclamos concretos, ya que únicamente

se limitan a efectuar exposiciones.

4.A.5.- De las verificaciones efectuadas se ha podido constatar que no existen

instructivos con pautas, formularios y procedimientos para los puestos de peajes

cuando el usuario decide hacer un reclamo, como tampoco existen plazos para el

envío de las quejas por encontrarse estipulado en Resolución o memo. que serán

enviadas mensualmente dentro de un tiempo lógico.

4.A.6. - Si bien en la actualidad existe un criterio uniforme, en la clasificación de las

quejas de acuerdo a sus tipos, en la consideración de todos los casos y en la relevancia

aplicada en el tratamiento de las mismas, ésta AGN ha verificado que no se procesan en

forma completa la totalidad de las quejas presentadas.

4.A.7. - El órgano de control no aplica ningún procedimiento que permita confirmar

la recepción de respuesta del reclamo por parte del usuario.

No obstante el OCCV participa en alguno de los reclamos efectuados en el libro de

quejas sin criterio preestablecido.

4.B. -TARIFAS

4.B.1. Se ha detectado un error en el traslado de la tasa Libor para el cálculo de las

tarifas($ 700.000. -anuales aproximadamente, conf. Actuación N| 726/97)).

No se confecciona un expediente administrativa propio con cada ajuste tarifario que se

efectúan se mantiene copia de las actuaciones del expediente que sobre el tema tarifas

se origina en MEyOSP.

No existe normativa por escrito detallando el procedimiento a seguir con cada actuación

a fin de ejercer el control en su aplicación.

El OCCV mantiene y respalda el criterio utilizado por los concesionarios en el

cálculo de tarifas, por entender que los concesionarios no recaudan más ya que los

excedentes monetarios disminuyen en igual proporción la tarifa.

Además considera que el incorrecto traslado de la tasa no sería de $700.000. - sino de

$511.000.

Esta auditoría ha comprobado que el cálculo resultante de la aplicación errónea de la tasa

generadora de excedentes no se contrabalancea con la disminución de la compensación

indemnizatoria, si la misma es actualizada con el mismo error detectado en el traslado de

la tasa aplicable a la tarifa

Además se minimiza el efecto multiplicador del error, desconociendo el aumento tarifario

del 29/08/96, habida cuenta que el OCCV efectúa su descargo en Diciembre del mismo

año.

El citado Organo procede a trasladar las solicitudes al Concedente sin efectuar ningún

tipo de análisis. El mismo lo efectúa mediante una nota en la cual únicamente menciona

que de acuerdo con su criterio, no corresponde el aumento.

5. - RECOMENDACIONES

5.A. - RECLAMOS

5.A.1. - Establecer mejoras en la red de comunicaciones internas adoptando una

metodología de trabajo que incluya, normas y procedimientos por escrito en

referencia al tratamiento de reclamos, además las circulares, resoluciones e

instructivos emitidos. (C.Obs4.A.1)

5.A.2. - Adoptar un criterio uniforme en el registro, implementando un sistema

computarizado que incluya número de corredor, ruta y tramo, respuesta del

usuario y medidas adoptadas.

Utilizar el sistema informático en todos los aspectos del tratamiento de reclamos,

que permita efectuar un seguimiento integral de los mismos. ( C. Obs. 2)

5.A.3. - Sería conveniente que a partir del los análisis que efectúa el ente eleve

propuestas a fin de brindar mejoras tanto a los concesionarios como a los

usuarios. ( C. Obs.3)

5.A.4. - Procesar la totalidad de las quejas, realizadas por los usuarios. (C.Obs.4)

5.A.5. - Sería conveniente que se establezca un criterio de muestreo a fin de confirmar

si el usuario es notificado acerca de la queja que dio origen a su reclamo.

(C.Obs.5)

5.B. -TARIFAS

5.B.1. - Se recomienda corregir el error detectado en el traslado de la tasa Libor en el

cálculo de las tarifas.

*La corrección debería implementarse a través de la reducción del monto de las

compensaciones.

*Confeccionar un expediente administrativa propio con cada ajuste.

*Mantener copia de las actuaciones del expediente que sobre el tema tarifas se

origina en MEyOSP.

*Elaborar normativa por escrito detallando el procedimiento a seguir con cada

actuación a fin de ejercer el control en su aplicación. (C.Obs.4.B.1)

Se mantienen las observaciones y recomendaciones planteadas oportunamente.

6. - CONCLUSIONES

Las observaciones y recomendaciones formuladas por medio del seguimiento realizado por

ésta AGN nos permite concluir que en materia de reclamos se han tenido en cuenta parcialmente

las recomendaciones formuladas por ésta AGN mientras que en la correcta aplicación de las

tarifas el organismo mantiene firme su criterio, como ya se ha expuesto en el punto de

comentarios y observaciones.

7. -Buenos Aires, 18 de Diciembre de 1998

8. - Firma:


Al Señor Interventor del COMFERDr. Gustavo LópezViamonte 765 - Capital Federal.

En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la AUDITORIAGENERAL DE LA NACION procedió a efectuar un examen en el ámbito del Comité Federal deRadiodifusión, con el objeto que se detalla en el apartado 1.

1.- Objeto de auditoría:

Seguimiento de las actuaciones AGN Nº 155/95 y 142/95, referidas a los controlesaplicados por el COMFER a las emisiones prestadas por las Estaciones de Radiodifusión Sonoracon Modulación de Amplitud (AM) y con Modulación de Frecuencia (FM), y a la verificacióndel ejercicio de su competencia en materia de asignación, adjudicación y habilitación delservicio de radiodifusión para tales frecuencias, respectivamente.

La presente auditoría comprende la totalidad del año 1997.

2.- Alcance del examen:

El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de laAUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por la Resolución Nº 145/93, dictadas envirtud de las facultades conferidas por el artículo 119 inciso d) de la Ley 24.156, habiéndosepracticado los siguientes procedimientos:

2.1. Relevamiento y análisis de los antecedentes registrados en auditorías anteriores.

2.2. Entrevistas con el Auditor Interno y con el responsable de la Dirección General dePlaneamiento y Control de Servicios de Radiodifusión.

2.3. Formulación de cuestionario.

2.4. Requerimiento de información vinculada al objeto de auditoría.

2.5. Análisis de las actuaciones relativas al otorgamiento asignación, adjudicación yhabilitación del servicio prestado por las Estaciones de Radiodifusión Sonora conModulación de Amplitud (AM) y con Modulación de Frecuencia (FM) durante el año1997, en lo atinente a los siguientes aspectos:

a) Cumplimiento de las formalidades de la tramitación.

b) Plazos insumidos en la tramitación.

Se seleccionó la totalidad de los expedientes tramitados: cuatro, siendo todos ellosefectivamente relevados.

Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 3 de abril y el 23de octubre de 1998.

3.- Aclaraciones previas:

El marco regulatorio de los temas objeto de esta auditoría ha sido modificado respecto alvigente al momento de realizarse en las auditorías anteriores en relación a los aspectos que sedetallan a continuación.

En relación la fiscalización del contenido de las emisiones, mediante la Resolución Nº1413/96 ha establecido un Régimen de Graduación de Sanciones aplicables a quienes hayanincurrido en conductas típicas y violatorias de las normas de radiodifusión, fijándose una escalade graduación para faltas leves y graves.

Esta escala se estableció en dicha resolución de la siguiente manera:

A. Faltas leves: Siempre que no se trate de conductas calificadas como "falta grave", lamisma se considerará leve.

Se tendrá en cuenta los antecedentes que registren por el mismo tipo de infracción, dentrodel mismo año de notificadas.

B. Faltas graves: Las que se califiquen como "falta grave" en la Resolución COMFER Nº1413/96.

Debe tomarse en cuenta las infracciones del mismo tipo dentro del mismo año denotificadas.

En la Resolución citada, se estableció expresamente la siguiente distinción:

- Falta leve:La difusión de publicidad en exceso de los límites fijados por el art. 71 de la Ley 22.285.- Falta grave:Violación del art. 17 de la Ley 22.285 (del horario de protección al menor).

Violación del art. 4, inciso c de la reglamentación de la Ley 22.285: promoción deprogramas para mayores dentro del horario de protección al menor, mediante la transmisión deimágenes o escenas prohibidas por el art. 17 de la referida Ley.

Cabe señalar que en la Resolución 1413/96 no se han establecido expresamente otrasfaltas, debiéndose recurrir a la Ley 22.285 y su reglamentación para clasificarlas en leves ygraves, según la sanción que tengan previstas.

Por otra parte, corresponde de aclarar que, al momento de practicar la presente auditoría,por Resolución COMFER 626/98 se aprobó un nuevo régimen sancionatorio que deroga alanterior, establecido por la Resolución 1413/96.

Con relación a la tramitación de las actuaciones referidas a la aplicación de sanciones, deacuerdo con la normativa vigente, para aquellos aspectos que no están reglados por la LNR seaplica supletoriamente la Ley de Procedimientos Administrativos Nº 19.549 (LPA).

Por Decreto 1143/96 se establece que lo dispuesto por el artículo 1º del Decreto 2284/91,ratificado por Ley 24307, implica que han quedado sin efecto las restricciones establecidas por elartículo 45, primer párrafo de la Ley 22285 (Ley Nacional de Radiodifusión), en cuanto a laexigencia de que los prestadores de servicios de radiodifusión se hallen constituidos comosociedad comercial. (Publicado por Boletín Oficial el 10/10/96).

Por Decreto 1144/96, se aprobó el Régimen de Normalización de Emisoras de FrecuenciaModulada, que es reglamentario del artículo 65 de la Ley 23696, y complementario de la Ley22285. (Publicado por Boletín Oficial el 10/10/96).

Mediante dicho Decreto, se instruyó a la Secretaría de Comunicaciones de la Presidenciade la Nación para que actualizase, en el plazo de 30 días, la “Norma Técnica para el servicio deradiodifusión sonora por modulación de frecuencia (FM)”, como base fundamental del PlanTécnico Nacional para el Servicio de Frecuencia Modulada. Asimismo, como consecuencia de lodispuesto por el mismo quedaron sin efecto las previsiones contenidas en el Documento TécnicoBásico- parte integrante del Plan Nacional de Radiodifusión- para el Servicio de RadiodifusiónSonora por Modulación de Frecuencia, aprobado por Decreto 462/81 y suspendido por su similar1151/84. (Dto. 1144/96, Art. 9).

En su artículo 3º, incisos a) al k), el Decreto 1144/96 estableció los principios y pautas

básicas a seguir: “Optimización en el uso del espectro de radiofrecuencias; eliminación de la

reserva del mercado; respeto por los convenios y acuerdos internacionales en materia de

frecuencias y potencias; asignación a demanda, respetando la igualdad de los prestadores;

absoluto respeto de los derechos adquiridos por los licenciatarios o autorizados conforme a la

Ley 22.285; promoción de prestadores en áreas de frontera y de fomento; reserva de expansión

para entidades de bien público y emisoras oficiales; encuadre dentro de las normas de la Unión

Internacional de las Telecomunicaciones; consideración para las futuras asignaciones de las

frecuencias en uso, sin perjuicio de la recategorización de la emisora; protección a otros

servicios de radiocomunicaciones a fin de evitar interferencias perjudiciales; y flexibilidad en el

modelo en función del dinamismo resultante de las altas y bajas de emisoras.

Finalmente, el referido Decreto, conforme a lo establece su artículo 10, faculta a la

Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación (SCPN) para suspender la

asignación de frecuencias hasta tanto finalizase el proceso de normalización. En este sentido, y

de acuerdo a la disponibilidad técnica la SCPN podía declarar total o parcialmente abierto el

registro al resto de los interesados.

El reglamento General del Servicio de Radiodifusión Sonora por Modulación deFrecuencia fue aprobado por Resolución 142/96 de la Secretaría de Comunicaciones. (Publicadoen el Boletín Oficial el 15/10/96).

El Decreto Nº 1260/96, derogó el Decreto 1143/96 y adecuó lo prescripto por su similar1144/96, en función de las modificaciones de las facultades de las Secretarías deComunicaciones y de Prensa y Difusión oportunamente asignadas por los Decretos 660/96 y952/96.

Con posterioridad, por el Decreto 310/98 se aprobó el Régimen de Normalización deEmisoras de Frecuencia Modulada, complementándose de esta manera el marco jurídico previstopor el Decreto Nº 1144/96 y su modificatorio 1260/96.

En su artículo 10, el Decreto 310/98 estipula que: “El proceso de regularización al que se

refiere este decreto, deberá concluirse en el término de trescientos sesenta y cinco (365) días,

contados a partir de la fecha de finalización de las presentaciones efectuadas por los interesados,

de acuerdo con el cronograma que el Comité Federal de Radiodifusión realizará a tal efecto; el

cual podrá ser prorrogado por igual período”.

Asimismo, en su artículo 12 dicho Decreto establece que una vez “finalizada esta primeraetapa de normalización de las estaciones de FM, el COMFER confeccionará u Registro deLicenciatarios de Servicios de Radiodifusión Sonora por Modulación de Frecuencia (FM)”.

4.- Comentarios y Observaciones:

Cabe mencionar que como resultado de las verificaciones practicadas se ha evidenciadoun cambio en la modalidad operativa de los Centros de Fiscalización, respecto al tratamientoimpreso a las faltas leves por ellos detectadas.

En efecto, actualmente, los Centros de Fiscalización ante la detección de una falta leve

proceden a la confección de un parte de fiscalización; seguidamente, notifican a la emisora la

presunta infracción; y posteriormente, elevan las actuaciones a la sede central del Organismo.

Este cambio significa un mejoramiento del circuito administrativo que, en lo referente a este

aspecto en particular, lo torna más eficiente.

Con relación a la faltas graves, se continúa aplicando la misma metodología que severificara en la auditoría anterior. Esto es, el Centro de Fiscalización redacta el parte defiscalización detallando la presunta infracción cometida; y, luego, eleva la documentación a lasoficinas centrales del COMFER para su evaluación e inicio de las actuaciones, en caso decorresponder.

Teniendo en cuenta el carácter de seguimiento de la presente auditoría se señalan acontinuación aquellas deficiencias que aún no han sido subsanadas.

4.1.- Observación:

La Dirección de Fiscalización y Planes de Radiodifusión no cuenta conprocedimientos escritos que regulen las actividades propias del sector.

En efecto, de acuerdo con lo respondido en el cuestionario que fuera formulado medianteNota 949/98 AGN-GGERyP, la citada Dirección carece tales procedimientos escritosdesarrollando sus actividades con arreglo a las modalidades establecidas por el uso y lacostumbre.

Como se indicó en la actuación 155/95, “Esta situación trae como consecuencia que alproceder de acuerdo a criterios definidos por la práctica, éstos son susceptibles de sermodificados arbitrariamente sin justificación alguna.”

“Asimismo, se genera la posibilidad de que se produzcan desfases cuya detección tardíainvalida la efectividad y eficacia con que deben cumplirse los objetivos de la Dirección”

4.2.- Observación:

El Centro de Fiscalizaciones Delegación Buenos Aires sólo fiscaliza a aquellasemisoras que por su frecuencia pueden ser recibidas desde su sede.

Según lo informado mediante nota 596/98 COMFER (DGPCSR / DEPSR / CGPEA),sobre aquellas emisoras que se encuentran fueran del alcance del Centro de Fiscalizaciones sepractican controles rotativos por muestreo.

Asimismo, por la Nota antes mencionada, se señala que las radioemisoras conmodulación de frecuencia (FM) ubicadas en el Gran Buenos Aires no son fiscalizadas “porqueno hay buena recepción.”

Esta modalidad operativa significa una limitación para el control integral que deberíapracticar el Organismo, invalidando sus funciones de contralor.

4.3.- Observación:

El COMFER no cuenta con un sistema informático en red que permitaintercomunicar a las diferentes áreas que lo componen.

De acuerdo con las entrevistas mantenidas con el Director General de Planes y

Evaluación de los Servicios de Radiodifusión y a las verificaciones practicadas, en el mes de

septiembre del corriente año se ha comenzado con la instalación de un sistema informático de las

características señaladas. Dado que el mismo se encuentra en su fase inicial (tendido de cables),

persiste la observación formulada oportunamente en la Actuación AGN 142/95.

La carencia de este tipo de infraestructura no sólo resta eficiencia a las tareas realizadaspor el organismo, sino que también importa un debilitamiento de los controles internos.

4.4.- Observación:

Los expedientes referidos a la adjudicación de los servicios de radiodifusión sonorapresentan irregularidades en los aspectos formales de su tramitación.

En efecto, en los expedientes analizados se detectó la falta de foliatura de documentaciónintegrante de los mismos, así como la foliatura incorrecta, con el consecuente desorden que ellosignifica.

Ejemplos de estas deficiencias son las detectadas en el expediente 383/94:

♦ Entre las fojas 715 y 716, se halla intercalada una solicitud de pronto despacho(presentada el 9 de junio de 1998 por FM Formidable 98.5 Mhz), y sucorrespondiente pase por Nota Nº 2303 a la Dirección General de Asuntos Jurídicos yLicencias, que correspondería que estuviesen ubicadas entre las fojas 720 y 721.Ambas notas carecían de la correspondiente foliatura.

♦ La documentación estaba desordenada entre los folios 584 y 587.

4.5.- Observación:La tramitación de los expedientes referidos a la adjudicación de servicios de

radiodifusión sonora registra demoras.

Del análisis de los expedientes suministrado surge que las demoras se registran en las

siguientes instancias:

- Se han detectado plazos que llegan a los 20 días, contabilizados desde la recepción de laNota de la Comisión Nacional de Comunicaciones informando el anteproyecto técnicocorrespondiente al servicio en cuestión, hasta su elevación a la Dirección General de AsuntosJurídicos, por parte de la Dirección de Programación y Desarrollo. (Ejemplo: Expte. 3155/94).

- Tiempo insumido para la notificación del correspondiente Decreto de adjudicación al

interesado de 21 a 418 días. No resultó posible calcular un promedio por los plazos disímiles quese evidenciaron.

Si bien estas demoras significan una mejora respecto a los retardos observados en laauditoría anterior, las mismas continúan afectando la celeridad del trámite.

4.6.- Observación:

El COMFER no adopta medida alguna ante los casos de mora registrada en laentrega de la documentación técnica requerida por los respectivos decretos deadjudicación.

De los cuatro expedientes analizados en dos de los casos (exptes. 3155/94 y 98/96) losinteresados no cumplieron con el plazo de 90 días fijados en los respectivos decretos de

adjudicación.

Para el caso del expediente 3155/94, el plazo contabilizado a la fecha en que fuerasuministrada la actuación a la AGN alcanzó los 352 días.

En cuanto al expediente 98/96, aquel plazo llegó a los 356 días.

La inactividad del Organismo respecto a este punto afecta su nivel de desempeño en tantoEnte de Contralor de acuerdo con las funciones que por Ley tiene asignadas.

5.- Recomendaciones:

En función de las observaciones realizadas en el marco del presente informe de auditoría,se formulan las siguientes recomendaciones:

5.1.- Recomendación:

Se reitera la recomendación formulada oportunamente, en la Actuación AGN 145/95,acerca de la necesidad de elaborar manuales de procedimientos en los cuales se indiquen demodo claro y preciso los pasos a seguir por parte de los diferentes sectores que componen elCOMFER en el desempeño de sus tareas, a fin de evitar eventuales desvíos en la operatoria.(Obs. 4.1.)


Adoptar las medidas que sean necesarias para lograr que sea controlada la totalidad deuniverso de emisoras de radiodifusión sonora con modulación de amplitud (AM) y conmodulación de frecuencia (FM).

En este caso, también se menciona nuevamente la conveniencia de implementar lafiscalización alternativamente y por zonas de las radioemisoras de FM ubicadas en el GranBuenos Aires, hasta tanto se cuente con el equipamiento necesario. (Obs. 4.2.)


Instrumentar las medidas pertinentes a fin de poder operar en el corto plazo el sistemainformático en red, de manera tal que sirva de soporte esencial a la gestión del COMFER. (Obs.4.3.)

5.4.- Recomendación:Adoptar los recaudos pertinentes a fin de dar cumplimiento a lo normativamente reglado

en materia de compaginación y foliatura de los expedientes. (Obs. 4.4.)


Implementar las medidas que se estimen convenientes a fin de minimizar los plazos que

insume la tramitación de los expedientes referidos a la asignación, adjudicación y habilitación de

frecuencias del servicio de radiodifusión sonora en AM y FM. (Obs. 4.5.)

5.6.- Recomendación

Adoptar las medidas necesarias a fin de intimar bajo apercibimiento de sanción a losadjudicatarios para que den cumplimiento a la entrega de la documentación técnicaoportunamente requerida. (Obs. 4.6.)

6.- Conclusiones:

Como resultado de la auditoría de seguimiento realizada respecto de las Actuaciones

AGN Nº 155/95 y 142/95, se ha constatado que aún persisten ciertas deficiencias oportunamente

observadas.

En este orden de ideas, resulta posible mencionarse: la carencia de manuales de

procedimiento; el universo acotado de emisoras de FM ubicadas en el Gran Buenos Aires que

son fiscalizadas; las demoras registradas en la tramitación de los expedientes referidos a la

asignación, adjudicación y habilitación de frecuencias del servicio de radiodifusión sonora en

AM y FM; y el desorden de la documentación incorporada en los mismos.

Respecto del caso particular de las demoras, debe señalarse que si bien se ha reducido el

tiempo de tramitación, la implementación de mejoras tendientes a lograr la mayor eficiencia de

los circuitos operativos contribuirían en mucho a la minimización de dichos plazos.

Por otra parte, se ha señalado la conveniencia de acelerar los tiempos actualmente

insumidos en la instalación del sistema informático, puesto que se entiende que de este modo se

lograría un mejoramiento global del desempeño de las tareas que debe desarrollar el Organismo.

Finalmente, la adopción de las medidas que las autoridades del COMFER consideren

convenientes para la corrección de las debilidades observadas, deberían en todos los casos

apuntar a optimizar los estándares de eficiencia y eficacia en el ejercicio de las tareas de

contralor que le son propias.

7.- Lugar y fecha

Buenos Aires, 23 de octubre 1998.

8.- Firma:


AL SEÑOR PRESIDENTE DE LACOMISIÓN NACIONAL DE COMUNICACIONESING. CARLOS FORNOPerú 103 - Capital Federal.

En uso de las facultades conferidas por los artículos 118 de la Ley 24.156, la AUDITORÍA GENERAL DELA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito de la Gerencia de Servicios Postales de la COMISIÓNNACIONAL DE COMUNICACIONES (CNC) con el objeto que se detalla en el apartado 1.

1.- OBJETO DE AUDITORÍA:

Examen del seguimiento de observaciones y recomendaciones de la Actuación N° 610/96 de la AuditoríaGeneral de la Nación, aprobados por el Colegio de Auditores y correspondiente a la Comisión Nac. de Correos yTelégrafos (Ex-CNCT).

2.- ALCANCE DEL EXAMEN:

El examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa de la AUDITORÍAGENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por Resolución N° 145/93 dictada en virtud de las facultades conferidaspor el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156, habiéndose practicado los siguientes procedimientos.

Análisis e interpretación de la normativa aplicable y de la documentación suministrada, ley 20.216 y susmodificatorias 21.138 y 22.005 (ley de correos), decreto 214/92 (creación Comisión Nacional de Correos yTelégrafos), Decreto 80/97 (adecuación y funcionamiento de la Comisión Nacional de Comunicaciones), Manual deMisiones y Funciones de la Comisión Nacional de Comunicaciones.

El período auditado en el presente informe de auditoría comprende los meses Enero de 1995 a Diciembrede 1996.

3.- ACLARACIONES PREVIAS:

El presente informe es presentado como seguimiento del efectuado con anterioridad ante la ComisiónNacional de Correos y Telégrafos.

En ese informe se efectuó un análisis de la normativa vigente en ese momento, de las atribuciones yfunciones del Ente Regulador y en materia postal en general y se procedió al relevamiento de expedientes ydocumentación.

El equipo de auditoría que efectuó el informe encontró sin embargo limitaciones al alcance de su trabajo.Dichas limitaciones se producen al extinguirse el mandato conferido a los funcionarios del Directorio y sin

existir a su vez, al momento de la ejecución de dicha auditoría, un decreto de prórroga o designación de nuevasautoridades en la ex-CNCT.

Asimismo surge de dicho informe que -de la documentación solicitada oportunamente y su correspondienterelevamiento- el ente, en función de la ejecución de controles, procedió a solicitar la aplicación de sanciones adistintas empresas prestadoras del servicio postal.

Las mismas -aunque propuestas por dictamen de la Gerencia de Asuntos Jurídicos en cada uno de losexpedientes labrados- no están suscriptas por la falta de competencia de la CNCT para dictar las respectivasResoluciones.

En consecuencia, dichos proyectos no pueden considerarse como sanciones aplicadas.

4.- COMENTARIOS:

La Comisión Nacional de Correos y Telégrafos, ente regulador hoy disuelto, fue absorbido por la ComisiónNacional de Comunicaciones (CNC) a partir de la fusión oportunamente dispuesta por Decreto 80/97 (adecuación yfuncionamiento de la CNC).

El área a cargo de la regulación del servicio de correos y telégrafos es actualmente la Gerencia de ServiciosPostales de esa Comisión Nacional

Consecuentemente se procedió al análisis de la legislación vigente en la materia a los efectos de determinarel alcance y el efectivo control del ente regulador sobre el mercado postal.

Dada la limitación al alcance la que se hace mencionada en el punto 3 del presente informe y no existiendoen la actuación n° 610/96 -cuyo seguimiento es objeto de este proyecto- observación o recomendación de la quepueda efectuarse seguimiento alguno, como tampoco encontrar elementos de juicios que permitan formular a su veznuevas observaciones.

Ante todo lo expuesto se hace necesario el exhaustivo análisis de las funciones y atribuciones dispuestaspor la normativa vigente en la materia para poder determinar el efectivo control del ente regulador sobre la actividady el relevamiento global de área en cuestión.

5.- CONCLUSIONES:

De las tareas realizadas se han podido obtener las siguientes conclusiones:5.1. No se ha podido efectuar seguimiento del informe de auditoría oportunamente elaborado por esta

Gerencia por las limitaciones al alcance que se detallan en el punto 3 del presente informe.5.2. La disolución y fusión de la CNCT con la CNT hace necesario un análisis pormenorizado de la

legislación que rige en la actualidad y un relevamiento global del área que nos ocupa. Dicho trabajo se tramita através de la actuación n° 779/98 que se encuentra en estado de ejecución.

6.- LUGAR Y FECHA: Buenos Aires, 28 de setiembre de 1998

7.- FIRMA:

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