Informe de Evaluación a la Secretaría de Educación Período...

1Informe de Evaluación a la Secretaría de Educación / Período 2015 - 2016

Informe de Evaluación a la Secretaría de EducaciónPeríodo 2015 - 2016

Sector Educación

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Convenio de Colaboración y de Buena Fe para la Promoción de la Transparencia, Combate a la Corrupción y Fortalecimiento de los Sistemas de Integridad, suscrito entre el gobierno de la República de Honduras y Transparencia Internacional (TI)/Asociación por una Sociedad Más Justa.

© Asociación para una Sociedad Más Justa (ASJ)Tegucigalpa, diciembre de 2017.Coordinación técnica y administrativa

Kurt Alan Ver Beek Keila García

Equipo de Compras y Contrataciones Yahayra Duce / Especialista en Compras y Contrataciones Jeimy Morales / Auditor Social Senior Gianni Rivera /Auditor Social Senior

Equipo de Recursos Humanos Jimena García Merino / Especialista en Recursos Humanos Yosmary García/ Auditor Social Junior Mario Romero / Auditor Social Senior Diseño y diagramación Bricelda Contreras

Se permite la reproducción total o parcial de este informe, citando la respectiva fuente.


Contenido

Presentación 5

Resumen ejecutivo 6

Capítulo I: Construyendo transparencia 22

Capítulo II: Compras y contrataciones 26

1. Objetivo del estudio 26

2. Metodología 26

3. Marco regulatorio 34

4. Resultados de la evaluación 38

5. Resultados de la evaluación de la transparencia y difusión 57

6. Conclusiones 61

7. Recomendaciones 64

Capítulo III: Gestión de recursos humanos 73

1. Objetivo del estudio 73

2. Metodología 73

3. Marco regulatorio 78

4. Resultados de la evaluación 83

5. Conclusiones generales 115

6. Recomendaciones generales. 116

Capitulo IV: Confiabilidad de resultados 123

1. Objetivos del estudio 123

2. Metodología 124

3. Resultados de la evaluación de los indicadores 126

4. Conclusiones 153

5. Recomendaciones: 154


Presentación

2014, se reconoció que la corrupción es un problema inveterado que aflige a los hondureños al privarles de servicios básicos de calidad, y por primera vez en la historia del país se abrieron las puertas del sector gubernamental a la sociedad civil, como una muestra de voluntad para la rendición de cuentas y el combate a la corrupción.

Esta nueva evaluación de la SE refleja su estado actual, los grandes retos que enfrenta y también la oportunidad de concentrar mayores esfuerzos para el fortalecimiento de su institucionalidad y el mejoramiento de su sistema de integridad, para construir así una Secretaría más sólida y eficiente que responda a las necesidades de la población.

En este sentido, como ASJ y con el apoyo de la comunidad internacional, aspiramos no solo a identificar las debilidades, deficiencias y obstáculos surgidos al aplicar la normativa en los procesos de compras y contrataciones, gestión del recurso humano y confiabilidad de resultados, sino a construir las bases de una institución transparente, que gestione sus propias oportunidades de mejora. Los hallazgos y recomendaciones presentadas en este documento constituyen un insumo valioso para trabajar juntos en esa dirección.

El trabajo conjunto con autoridades y personal de la Secretaría responde a una metodología científica de análisis y cumplimiento de procedimientos ya establecidos por la ley, que ha sido validada por medio de su aplicación en las Secretarías de Salud, Educación, Seguridad y de Infraestructura, así como en el Sistema de Administración de Rentas. Como resultado, ya se han obtenido avances en la aplicación de los planes de mejora institucionales.

Bajo este contexto, instamos a que se tomen acciones oportunas y contundentes para cumplir con las recomendaciones aquí establecidas y con los planes de mejora propuestos por el Gobierno de Honduras. El camino está trazado y no podemos permitirnos retroceder ni un paso en nuestra aspiración de una Honduras más justa.

Nuestro agradecimiento al apoyo brindado por la cooperación internacional y la sociedad civil, que acompañan esta ardua y noble tarea; y a Transparencia Internacional por permitirnos liderar el combate a la corrupción y la impunidad, labor que ha sido el pilar de nuestra institución por más de 20 años.

Con mucha satisfacción, esperanza y después de varios meses de trabajo, la Asociación para una Sociedad más Justa (ASJ) y Transparencia Internacional (TI) presentan el informe de evaluación de la Secretaría de Educación (SE) del periodo 2015-2016, documento elaborado en el marco del Convenio de colaboración y buena fe para la promoción de la transparencia, combate a la corrupción y fortalecimiento de los sistemas de integridad.

Mediante la firma del convenio entre ASJ/TI y el Gobierno de Honduras, en octubre de

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Resumen ejecutivo

El presente informe de la Secretaría de Educación (SE), correspondiente al período 2015 a 2016, ha sido formulado por ASJ/TI en el marco del Convenio de colaboración y de buena fe para la promoción de la transparencia, combate de la corrupción y fortalecimiento de sistemas de integridad, con la finalidad de exponer los resultados de una evaluación independiente, cuyo propósito es fortalecer la institucionalidad por medio de la identificación de las debilidades en algunos procesos y propuestas de mejora. De esta manera, se espera contribuir a que la SE optimice la gestión interna de sus procesos y recursos, y que esto se traduzca en la prestación de mejores servicios públicos de educación.

1. Eje de compras y contrataciones

Se presenta en este informe la segunda evaluación de procesos ejecutados en materia de compras y contrataciones por la Secretaría de Educación, con el objetivo general de evaluar su desempeño y comparar los resultados con el informe de línea de base elaborado en el año 2015.

1.1 Metodología

1. La ASJ/TI elaboró una herramienta para medir el nivel de cumplimiento de las normativas aplicables de las diferentes etapas de los procesos, incluyendo las buenas prácticas internacionales. Dicha herramienta se compone de indicadores y subindicadores.

2. La SE reportó un universo de 314 procesos de compras y contrataciones ejecutados en los años del 2014 al 2016, todos bajo normativa nacional. Se incorporaron 18 procesos más encontrados por la ASJ/TI en HonduCompras.

3. La ASJ/TI aplicó criterios para la selección de siete procesos como muestra por evaluar.

1.2 Resultados de la evaluación

Al aplicar la herramienta de medición (hojas de verificación) a la documentación proporcionada por la SE para los procesos de la muestra, dicha Secretaría obtuvo un resultado promedio de 25% de cumplimiento de la normativa y buenas prácticas, lo que refleja un alto grado de incumplimiento, generando así un riesgo considerable de corrupción.


Tabla n.° 1. Resultados de la evaluación de los procesos comparados con el informe de línea de base de la Secretaría de Educación

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• Los resultados de la evaluación de la SE muestran una disminución de 2% entre la calificación del informe de línea de base y la presente evaluación. Esta disminución refleja falta de voluntad e incumplimiento de su obligación de brindar información de carácter público. En esta ocasión, aunque el responsable de la SE ya conocía la metodología de la ASJ/TI, no facilitó la entrega de tres expedientes, de siete que solicitó la ASJ/TI como muestra.

• Al comparar sólo los procesos relacionados con textos entre ambas mediciones, se identifica una mejora de 9% y en entrega de suministro de bienes otra mejora de 30%.

A continuación, se describen los hallazgos o resultados más relevantes de la evaluación:

Falta de autorización expresa y regulación del procedimiento para la modalidad de contratación de ferias a la inversa)

El universo de procesos de compras y contrataciones de la Secretaría en los años de estudio reflejó que más del 87% de la modalidad de los procesos y el 85% del presupuesto de la SE se llevaron a cabo con un mecanismo denominado “ferias a la inversa”, modalidad que no está estipulada en la Ley de Contratación del Estado ni en la Ley de Compras Eficientes y Transparentes a través de medios electrónicos.

La ASJ/TI investigó y encontró que: • En el ámbito internacional, las ferias a la inversa son una nueva forma de contratación

que surgió en Honduras como un proyecto de cooperación técnica del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2012, a través de la Cámara de Comercio e Industria de Tegucigalpa (CCIT) y la Fundación Feria a la Inversa de Bolivia. Fueron creadas sólo para suministros y no para obras, con el propósito de promover la participación del sector de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME) de los lugares beneficiados.

• Solo un artículo habilitaba la figura de las ferias a la inversa en las disposiciones generales del presupuesto, dejando un gran vacío legal que da lugar a la discrecionalidad en su uso, tal como se describe en los siguientes ítems.

• La SE ejecutó 272 procesos de ferias a la inversa (de un total de 332) durante los años 2014 - 2016, en el marco de proyectos del Fondo Común; sin embargo, no se encontró la autorización expresa o la regulación del procedimiento por dicho organismo. Por tal razón, los contratos suscritos bajo este mecanismo podrían ser declarados nulos en detrimento del Estado, por un monto aproximado de L 368,473,001.071 (alrededor de US$16,688,089), aspecto que conlleva responsabilidad administrativa del personal a cargo de estos procesos en la SE.

1 El valor de inversión de las ferias a la inversa es aproximado, ya que no incluye el monto de 26 contratos bajo dicha modalidad, debido a que no fueron proporcionados por la SE.


• En forma extemporánea la SE entregó copia de la autorización del Fondo Común que sólo abarcó los procesos llevados a cabo por la Dirección General de Adquisiciones (DGA) para la adquisición de equipo escolar y que ascendieron a un total de L258,552,787.47, por lo que el monto restante de aproximadamente L190,920,213.60 quedarían con posibilidad de nulidad de contratos por no contar con la autorización correspondiente.

• Se adjudicaron contratos de obras públicas a contratistas que no surgieron de un proceso de precalificación, sino que, mediante la solicitud de sólo tres cotizaciones, sin analizar la experiencia y capacidad de las empresas. Por ejemplo, se adjudicó el contrato de obras del jardín de niños Mundo Infantil, en Francisco Morazán, por un monto de casi un millón de lempiras, al contratista individual Carlos Roberto Padgett Aguilar, sin evidencia de evaluación de su capacidad e idoneidad.

• La SE no pudo evidenciar si los adjudicados tenían la calidad de MIPYME de las zonas de impacto. Por el contrario: se encontraron empresas constructoras y de papelería —Construcciones, Estudios y Supervisiones (Conespro) y Papelería e Imprenta Honduras, S. de R.L.— para la distribución de equipo escolar, sin evidencia de la verificación de su experiencia en este tipo de trabajo. A Conespro, con cinco contratos y en dos años, se le adjudicaron 10.5 millones de lempiras, y a Papelería e Imprenta de Honduras, más de 19 millones de lempiras en dos años.

• Durante los tres años se adjudicó a Comercial y Ferretería Samir un total de quince contratos con un monto global de L 104,843,394, aproximadamente US$ 4,748,342,2 cubriendo al menos el 89% del territorio del país, lo que es un claro indicio de que no se fomentó el apoyo a las empresas locales.

Posible nulidad de contratos en detrimento del Estado por falta de autorización del presidente de la República en el proceso de contratación directa

Ejemplo: Expediente 001-DIGECEBI-SE-2014 de contratación de obras por L 627,150, suscrito con Tania Murillo.

Reincidencia en el incumplimiento de los contratos por los proveedores En el informe de línea base se encontró que la empresa Comercio y Exportaciones, S. de

R.L. (Comex) no cumplió con la entrega y distribución de los textos en los centros educativos determinados, sino que centralizó la entrega en un solo lugar, y los directores incurrieron con gastos y asumieron la obligación de distribuirlos a otros centros. La misma situación se encontró por parte de la empresa Multimegaprinter, S.A. de C.V. para la entrega de textos por un monto de L. 1,053,565.79, y de Comercial y Ferretería Samir para la entrega de equipo escolar (pizarras).

2 Tasa promedio de cambio utilizada de los años 2014, 2015 y 2016 de 22.08, según datos del Banco Central de Honduras (BCH).

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La SE invirtió en total más de 32 millones de lempiras en estos contratos que acarrearon gastos adicionales por parte de los centros beneficiarios.

Falta de planificación En el informe de línea de base se encontró en los procesos de suministros de bienes falta

de planificación de la compra y ausencia de estudios o investigaciones de precios de mercado. En esta evaluación, la SE reincide en el resultado, y además no tuvo en consideración las necesidades reales de los beneficiarios. Ejemplo: cuatro centros escolares (Santa Bárbara, Lempira, Copán y Cortés) recibieron pizarras (250 x 128 cm) que no ocupaban y que tienen guardadas desde casi un año, cuando otros centros realmente sí las ocupan.

Expedientes incompletos, sin foliar y sin entregar La ley exige que todo proceso de contratación del Estado quede registrado en un expediente

de contratación físico. Incumplir con dicho aspecto acarrea la suspensión sin goce de salario, por tres meses. Sin embargo, se encontraron expedientes sin contratos, sin invitaciones a participar, etc. Además, la SE no entregó tres de siete expedientes solicitados como muestra por parte de ASJ/TI.

Otras falencias• Falta de controles o auditorías internas y de aplicación de sanciones. • Poca transparencia y mínimo acceso a la información pública. La SE obtuvo una

calificación de 20% en cumplimiento de la normativa en materia de transparencia y difusión de la información, porcentaje que refleja una disminución en relación al 24% del informe de la línea de base.

1.3 Recomendaciones

Con el fin de fortalecer los procedimientos de compras y contrataciones y promover la transparencia y combate a la corrupción que permita mejorar los servicios de educación pública, se presentan las siguientes recomendaciones generales:

1. Regular las ferias a la inversa si la SE decide, con base sustentada, continuar desarrollándolas.

2. Mejorar la etapa de la planificación. Tener registro o base de precios de los productos (estudios de mercado, valor por dinero), saber cuáles son las necesidades reales, etc. mediante protocolos, guías, lineamientos, etc.

3. Cumplir con la normativa en materia de procedimientos. Etapa de selección de oferentes, incluir la cláusula de integridad en los contratos, fortalecer las etapas de control y


auditoría, sanciones administrativas, remitir los contratos a la Oficina Normativa de Contratación y Adquisiciones del Estado (ONCAE) y al Tribunal Superior de Cuentas (TSC).

4. Implementar mecanismos para el registro completo documental (físico y digital) de los expedientes y su debida custodia.

5. Asegurar que los contratos sean cumplidos por los proveedores o contratistas y se registre su cumplimiento, así como también medir el desempeño de los funcionarios o empleados públicos responsables de velar por que los contratos se cumplan.

6. Asegurar la participación ciudadana e incrementar el cumplimiento en materia de transparencia.

7. Derivar las responsabilidades correspondientes, ante los incumplimientos del sector público y privado, cuando aplicare después de las investigaciones respectivas.

2. Eje de gestión del recurso humano

2.1 Objetivo del estudio

Identificar y evidenciar los avances en el desempeño de la SE en los procesos claves de la gestión de recursos humanos, comparando los resultados obtenidos en el informe de línea de base, presentado en noviembre del 2015. Con el seguimiento de los resultados institucionales, ASJ/ TI busca aportar factores para fortalecer a esta entidad pública en materia de integridad, transparencia, participación ciudadana, controles y rendición de cuentas, con el fin de obtener servicios de educación de calidad que respondan a las solicitudes y necesidades de la ciudadanía.

2.2 Metodología y solicitud de documentación

La metodología de auditoría social aplicada fue diseñada por ASJ/ TI en el 2015. Se basa en mecanismos de verificación de procesos e incluye: a) identificación de objetivos de la evaluación, indicadores y factores de estudio, b) levantamiento, procesamiento y análisis de la información y, c) verificación in situ.

Para los propósitos de este estudio se analizaron las normas vigentes, la existencia o no de contradicciones entre estas y los vacíos en las leyes. Posteriormente, se evaluó el cumplimiento de las normas en cada uno de los procesos.

Los seis indicadores desarrollados en el eje de gestión de recursos humanos se basan en los procedimientos macro de administración de personal, conformados por una serie de subindicadores y factores de verificación que permiten levantar información objetiva y concreta. Los indicadores evaluados son: 1. Ingreso y contratación de personal; 2. Cancelación de

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personal; 3. Administración y control de personal; 4. Planificación de la gestión de recurso humano, en dos colectivos: docentes y personal administrativo.

Selección de muestraLa métrica expuesta en la metodología desarrollada establece que para universos superiores

a 200 unidades, al mayor nivel de confiabilidad, el análisis se deberá basar en una muestra de 115 unidades representativas del universo. Este criterio se aplicó para cada año a los procedimientos evaluados.

Requerimiento y sistematización de la información Se utilizaron tres fuentes de información primaria: a) Dirección de Talento Humano del

nivel central; b) Direcciones Departamentales de Educación de Francisco Morazán, Choluteca y Ocotepeque; y, c)Subdirección de Talento Humano Administrativo del nivel central.

De la información solicitada inicialmente al nivel central, el 53% fue entregada completa y en tiempo, el 35% fue entregada incompleta o fuera de tiempo y el 12% no fue entregada.

2.3 Análisis del marco normativo

Las disposiciones que rigen la relación laboral de los docentes: Ley Fundamental de Educación y Estatuto del Docente Hondureño y sus correspondientes reglamentos, muestran vacíos y contradicciones, los cuales fueron señalados oportunamente en el informe de línea de base presentado en el 2015. Al prevalecer por ley el estatuto sobre los reglamentos de la ley, se generan riesgos de corrupción y nulidad de los actos administrativos relativos al personal.


El promedio general de cumplimiento es de 61%, lo cual representa una mejora de 37%.

Tabla n.° 2. Resultados consolidados según indicador evaluado y comparativa con línea de base

Indicador evaluadoNivel de cumplimiento

Evaluación

2011 -2014

Evaluación

2015-2016Diferencia

Planificación de la gestión del recurso humano N/A 62% N/AIngreso de personal 48% 54% 6%Cancelación de personal 0% 63% 63%Administración y control de personal N/A 66% N/A% general de cumplimiento 24% 61% 37%

Los casos que ejemplifican los resultados citados para cada indicador se encuentran detallados en el capítulo tres de este documento. A continuación se citan los hallazgos o resultados más relevantes.


Resultados de la evaluación de la planificaciónDe la evaluación de 17 tipos de documentos primordiales para la correcta gestión del recurso

humano, la SE obtuvo un cumplimiento del 62%, lo que representa el mayor nivel alcanzado en los cinco sectores evaluados. Uno de los aspectos que afectan el porcentaje de la evaluación es la baja calidad de la información facilitada, ya que de los 17 factores de verificación solicitados y evaluados, se pudo observar que solo seis de ellos se encontraban completos y la información contaba con la calidad requerida. Por otra parte, el porcentaje de cumplimiento de información divulgada en el portal único de transparencia del Gobierno es de un 72%, el cual representa una mejora del 14% en relación al cumplimiento del 58% obtenido en el 2015.

Resultados de la evaluación de ingreso de personalEl cumplimiento general de la normativa de ingreso aplicable al personal de la SE fue de

54%, lo que representa un 6% de mejora con respecto a la línea de base. Los expedientes se encontraron incompletos tanto para el personal docente como administrativo.

Ingreso de personal docenteEl nivel de cumplimiento promedio para el período evaluado en las tres Direcciones

Departamentales de Educación (DDE) fue de 51%, solamente un 3% mayor que en la línea de base, debido a las deficiencias en el proceso de selección y nombramiento de personal docente. Este porcentaje representa una mejora de 20% para Francisco Morazán (42%) y de 4% para Choluteca (43%). La DDE de Ocotepeque (70%), aun cuando bajó su cumplimiento en un 14% en relación con la línea de base, continúa siendo DDE que demuestra un mejor desempeño.

Se destacan entre los resultados de esta evaluación:• Habilitación ilegítima del concurso 2014 para realizar contrataciones interinas y

permanentes en el 2015 y 2016.• Arbitrariedad en los nombramientos: en la DDE de Choluteca se identificó que el Sr.

Raúl Stalin Díaz Montoya, quien fuera denunciado por ASJ/TI en el informe de línea de base por heredar ilegítimamente su cargo como director de un centro educativo a su hija, durante el 2016 ostentó el cargo de jefe de la unidad de Talento Humano, posición que utilizó para contratar a su esposa como docente y a una de sus hijas en la posición de aseadora de la DDE, para realizar las funciones de oficial de atención de la ventanilla única.

Ingreso de personal administrativoEl cumplimiento promedio de ingreso de personal administrativo de la SE es de 57%,

calificación que constituye la línea de base, ya que en la evaluación del 2015 no se evaluó este personal. Dicho porcentaje se obtiene debido a lo siguiente:

• Anomalías en los registros de ingresos, como: recomendaciones elaboradas por los directores de los institutos dueños de las plazas y posible abuso de autoridad al

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encontrarse oficio emitido por el exsecretario de Educación, instruyendo la contratación.• Inexistencia de concurso con base en méritos.• Politización del ingreso de personal: en el 2016 se identificaron nueve casos de ingresos

motivados por razones partidarias.Resultados de la evaluación de cancelación de personalEl cumplimiento general del indicador para ambos colectivos fue de 63%.Cancelación de personal docente Únicamente un caso de los 231 estudiados tuvo como causal de desvinculación un

proceso disciplinario. El nivel de cumplimiento promedio de las DDE de la SE para los años de estudio fue de 72%, lo que representa igual porcentaje de mejora, ya que en la línea de base no fue posible obtener una calificación por la falta de información. Algunas falencias en la ejecución de los procesos de cancelación de docentes son:

• Carencia y anomalías en los expedientes.• Inexistencia de control y seguimiento de faltas en las que aplique la sanción de

cancelación.• Docentes fantasmas: se constató la existencia de docentes que abandonaron sus cargos,

los cuales percibieron salarios sin cumplir con sus labores hasta por 68 meses.Cancelación de personal administrativoDe los 81 casos estudiados, ninguna de las cancelaciones obedece a la aplicación de medidas

disciplinarias. El nivel de cumplimiento del proceso de cancelación de personal administrativo para los años de estudio fue de 53%, siendo este el porcentaje de mejora con respecto a la línea de base.

En el 2016, el 66% de las cancelaciones fueron originadas por defunción, el 10% por renuncia, el 20% pensión por invalidez, y el 4% por nulidad en el nombramiento (las cuales obedecen a la aplicación de una resolución judicial).

Resultados de la evaluación de control administrativo de personal ASJ/TI solicitó a la SE el listado de sanciones para los años sujetos de evaluación. Dicha

Secretaría facilitó de forma extemporánea un registro general, por la cual la muestra evaluada se limitó a los expedientes que las propias unidades facilitaron, logrando evaluar únicamente 88 casos para ambos períodos.

El porcentaje de cumplimiento general del indicador para los dos tipos de personal evaluado fue de 66%. Este indicador no fue evaluado en la línea de base; por ello no es posible la comparación.

Administración y control de personal docenteEl porcentaje de cumplimiento promedio es de 47% para los años 2015 y 2016. La DDE

de Choluteca muestra buen cumplimiento de los procesos de sanción ejecutados, obteniendo


un puntaje de 86%. La DDE de Francisco Morazán refleja una realidad opuesta, con niveles de cumplimiento bajos para ambos períodos, obteniendo un porcentaje promedio de 7%. La DDE de Ocotepeque reportó mediante oficio que no se generaron faltas con sanciones administrativas en el período. Los resultados de mayor impacto fueron:

• Irregularidades en el proceso de sanción ejecutado y su documentación: se observan faltas muy graves o recurrentes, que son sancionadas como graves o leves, en los casos como denuncia de abuso sexual, sustracción de fondos, alcoholismo, etc.

Administración y control de personal administrativo El cumplimiento del debido proceso de sanción de personal de administrativo es de 89%.La sanción de solo 36 faltas en dos años refleja un bajo seguimiento a las faltas. Entre los

resultados que generaron mayor preocupación se encuentran:• Irregularidades en el proceso de sanción a personal administrativo:

• El 40% de las acciones se ejecutan en plazos superiores a tres meses.• La sanción aplicada a la falta no corresponde a la gravedad de la misma, o fue

ejecutada fuera del plazo, como en los casos de: a) subrogación de funciones; b) pagos a docentes fallecidos, c) incumplimiento de funciones; d) abandono de labores; e) denuncias por conducta inapropiada interpuestas por la Comisión de los VII Juegos Deportivos Estudiantiles Centroamericanos (Codicader), donde se presentan acusaciones de: incumplimiento en la entrega de documentos de inscripción en tiempo y forma; falsificación de firmas y suplantación de responsables legales de los menores de edad; introducción de padres en las habitaciones de los atletas, sin la autorización requerida, entre otras; este caso lo conoce la subgerencia de talento humano, tras la solicitud de la primera dama, abogada Ana García de Hernández, de trasladar al empleado a la Secretaría de Salud.

2.2 Recomendaciones principales

1. Armonizar el Estatuto del Docente y el Reglamento del Estatuto del Docente con la Ley Fundamental de Educación y sus reglamentos.

2. Formular un plan estratégico para el recurso humano de la SE.3. Desarrollar herramientas tecnologías para agilizar la gestión del recurso humano. 4. Realizar concursos competitivos basados en méritos, sin injerencia política ni gremial.5. Formular un manual único de procedimiento de cancelación de personal según tipo. 6. Realizar un nuevo censo de personal docente, de manera presencial, con el fin de

eliminar las planillas fantasmas. 7. Implementar medidas de control sobre el cumplimiento de la norma.

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8. Mejorar el registro y archivo tanto físico como digital, incorporando una hoja de verificación.

9. Sancionar todas las faltas, y en caso de que no se den a conocer las acciones a las áreas pertinentes, sancionar también a los responsables de las omisiones.

10. Aplicar sanciones cuya gravedad tenga relación con las faltas.11. Apego a la normativa en la publicación y actualización de la información en el portal de

transparencia.12. Estimular la participación ciudadana de manera individual y colectiva, estableciendo

mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y veeduría social.13.

3. Eje confiabilidad de los resultados

Este estudio se realizó en seguimiento al informe de línea de base 2012 – 2014, en el cual se analizaron los indicadores: evaluación del desempeño docente, evaluación del rendimiento académico y días clases, para los años 2015 y 2016.

3.1 Objetivo del estudio

La presente evaluación busca verificar la confiabilidad de los datos estadísticos reportados por la SE para los indicadores objeto de estudio, o en su defecto identificar debilidades en su generación, para proponer recomendaciones orientadas al fortalecimiento institucional, en materia de transparencia, rendición de cuentas y confiabilidad de resultados, que vuelvan más eficiente la gestión pública.

3.2 Metodología

Se evaluó la confiabilidad de las estadísticas de los indicadores en tres dimensiones: análisis del protocolo, análisis de la práctica y análisis de la integridad del dato.

La confiabilidad de los datos estadísticos se determinó al evaluar la existencia y la calidad de los protocolos y prácticas relacionadas con la generación de datos estadísticos de los tres indicadores claves. Asimismo se verifica la integridad del dato estadístico, desde su fuente primaria hasta el consolidado final, en los años 2015 y 2016.

Es oportuno señalar que para realizar la evaluación se requiere participar directamente en el proceso; sin embargo, a pesar del interés manifestado por parte de la ASJ, la institución no propició nuestro involucramiento directo, por lo que no fue posible llevar a cabo las verificaciones de campo a cabalidad. Por otra parte, la SE solamente entregó completa el 60% de la información solicitada.



Mediante el análisis de la documentación proporcionada se determina que la SE ha realizado gestiones significativas encaminadas a la mejora institucional demandada por la sociedad civil. No obstante, los esfuerzos realizados deberían ser mayores, ya que con los resultados del estudio no es posible establecer que la emisión de los datos estadísticos de estos tres indicadores cuenta con un soporte sólido en el procedimiento utilizado para su generación. Así lo demuestra la calificación general del eje, 57%, lo que representa igual porcentaje de mejora con respecto a la línea de base.

Tabla n.° 3. Resultados del indicador evaluación del desempeño docente

MuestraAnálisis del

protocolo

Aplicación del

ProtocoloIntegridad del dato Promedio

Desempeño docente 86% 84% 0% 57%

Rendimiento

Académico95% 84% 0% 60%

Días clase 94% 71% 0% 55%

Promedio 92% 80% 0% 57%

La implementación de una cultura de evaluación del personal docente representa un importante logro para la Secretaría de Educación, ya que se considera uno de los temas primordiales en los países en vías de desarrollo que tienen fuertes retos en el tema educativo. Entre otras ventajas, sirve para conocer si los docentes poseen las competencias necesarias y si están profesionalmente preparados.

La SE cuenta con un protocolo sólido para evaluar el desempeño docente, pero la omisión de algunas características importantes y la falta de una verificación de su aplicación en campo resulta en una calificación general del indicador del 57%. La existencia de un protocolo es una notable mejora con respecto a la evaluación de la línea de base, que registró su carencia. No obstante, al analizar el protocolo se determina que el mismo puede ser fortalecido en los aspectos que se detallan a continuación.

• Omisiones del documento. El protocolo omite aspectos como las fórmulas estadísticas y el procedimiento utilizado en los cálculos de las muestras, su vigencia y aspectos relacionados con los instrumentos de evaluación; cómo se definen, eligen y validan estos instrumentos.

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• Ausencia de mecanismos de control de riesgos. No se encontraron mecanismos de control de riesgos ni procedimientos para el manejo de contingencias, aspectos que deben ser parte integral de un protocolo de este tipo.

• Instrumentos de la evaluación externa con ponderación parcialmente inefectiva. En esta evaluación se aplican ocho instrumentos; siete de ellos suman el 70%, que es la nota mínima requerida para aprobación de la evaluación, y la prueba de conocimientos con 30%. Ello significa que el evaluado puede aprobar el proceso sin necesidad de aprobar la medición del conocimiento. La tendencia en las evaluaciones, según los informes de las mismas, es que más del 80% de los evaluados reprueban la prueba de conocimiento, que es un elemento concluyente por ser el referente del dominio de la materia impartida.

En cuanto a la aplicación del protocolo, se obtienen los siguientes resultados:• Notificaciones de resultados extemporáneas. La evidencia demuestra que los

resultados de la evaluación de marzo del 2015 fueron entregados en julio del 2016, y los que se debieron entregar a inicios del año 2017 fueron entregados en junio del 2017. Si los resultados sirven para tomar acciones oportunas en procura de la mejora individual o emulación de buenas experiencias, en este caso, la efectividad de las medidas a tomar podría verse reducida o anulada, porque los evaluados conocen sus resultados extemporáneamente.

• Fragilidad en la conformación de las comisiones evaluadoras. No se encontró evidencia del proceso de conformación de las comisiones de evaluación con el cumplimiento de requisitos que manda la ley, para asegurar que los integrantes no tengan algún tipo de conflicto de interés o sesgo y se reduzca el riesgo de fuga de información.

• Cumplimiento parcial del reglamento de evaluación docente. No se encontró evaluación del desempeño de la gestión profesional del personal docente que realiza tareas organizacionales y administrativas, a pesar de que el reglamento establece que se evalúe a todos los docentes.

• Reprobaciones consecutivas. No se encontró evidencia de las acciones tomadas con los docentes que han sido reprobados previamente y en reiteradas ocasiones. El Reglamento de Evaluación Docente estipula que un docente que ha sido reprobado tres veces consecutivas deber ser separado de la carrera docente.

Resultados del indicador evaluación del rendimiento académicoSegún la Secretaría de Educación, la evaluación del rendimiento académico es el proceso

de medición que arroja los resultados del aprendizaje logrado por los estudiantes de educación básica (primero a noveno grado) en español y matemáticas. Las pruebas que se aplican se elaboran con base en el diseño del Currículo Nacional Básico.

La SE cuenta con un protocolo sólido que cubre la mayoría de los aspectos para evaluar


el rendimiento académico, pero no fue posible hacer una verificación in situ ante la negativa a permitir el acceso a la información de la fuente primaria en donde se genera el dato de las evaluaciones. Ello imposibilita que se califiquen apropiadamente dos dimensiones, resultando en una nota de 60%. En el informe de línea de base se pone de manifiesto también que la institución cuenta con protocolos específicos para la aplicación de la pruebas.

El resultado más relevante de la evaluación de este indicador es:Dependencia técnica. De la verificación de los informes oficiales se infiere que la

participación activa en la construcción, aplicación y generación de los datos de este indicador está principalmente a cargo del proyecto Mejorando el Impacto al Desempeño Estudiantil de Honduras (MIDEH), y en segundo grado la participación de la SE. No se conoce de ninguna gestión institucional para apropiarse del proceso y tampoco que exista transferencia de capacidades hacia la SE para que pueda asumir su implementación.

Resultados del indicador días claseEn el estudio de línea de base se encontró que la confiabilidad en la información que

publicaba la institución sobre el cumplimiento de los días clase carecía de un procedimiento definido que la respaldara. En la presente evaluación se encontraron evidencias de mejoras implementadas, por lo que la confiabilidad del indicador se califica con 55%.

El protocolo evaluado para la generación del dato de los días clase es el protocolo de uso de la aplicación para teléfonos móviles, Vaclases, y del portal administrativo para monitoreo de 200 días clase, el cual cumple con la mayoría de los aspectos evaluados. No obstante, el protocolo y su aplicación pueden ser fortalecidos con los siguientes elementos que permitirían precisar más el dato que genera:

• Conteo impreciso de los días clase. La herramienta está diseñada para que los usuarios reporten “semanas clase”, por lo que no opera en el mismo nivel del indicador.

• Reporta aula abierta, no clases impartidas (maestro frente alumno). La aplicación se alimenta de la información sobre la apertura del establecimiento del centro educativo, lo cual no necesariamente significa que se hayan impartido las clases.

• Riesgo de mal uso o desuso por los usuarios. Su funcionamiento depende del uso apropiado por parte de los padres de familia o encargados de los estudiantes, lo que requiere de la suficiente aceptación, conocimiento y confianza de los usuarios.

• Falta de socialización de la aplicación. De 23 mil centros educativos que deben monitorearse, el informe sobre el uso de la aplicación que sirvió de base para la evaluación fue hecho con base en reportes de solamente 941 centros; no se encontró evidencia de que se haya socializado debidamente con todos los centros.

20

• Falta de divulgación de los resultados del monitoreo de los 200 días clase. No se encontró evidencia de divulgación en el portal web de la SE de los resultados del monitoreo de los 200 días clase, a partir de los reportes generados por la aplicación.

3.4 Recomendaciones

1. Incluir en los protocolos instrucciones específicas para el manejo de riesgos y eventualidades.

2. Efectuar un análisis detallado de los resultados de la evaluación externa del personal docente y estudiar la posibilidad de realizar reformas en la ponderación que actualmente establece el reglamento de evaluación, a fin de hacerla más congruente con el interés de promover y fomentar en los docentes la búsqueda de la mejora continua y el esfuerzo por fortalecer sus competencias profesionales.

3. Cumplir los tiempos de entrega de resultados de las evaluaciones de desempeño docente para que los evaluados los conozcan oportunamente, y junto con la SE puedan tomar acciones de mejoramiento profesional, a fin de lograr un impacto positivo y significativo en la calidad de la educación.

4. Incluir en las evaluaciones a los docentes que realizan tareas fuera del aula.5. Diseñar y desarrollar acciones posteriores que complementen la evaluación docente,

a fin de fortalecer las capacidades de los docentes, vinculando estos procesos con sanciones o cancelaciones cuando el caso lo amerite según lo establecido en el Reglamento de Evaluación Docente.

6. Fortalecer las unidades encargadas de los procesos evaluativos, para que la SE esté en capacidad de desarrollarlas de manera independiente.

7. Efectuar los ajustes y socialización necesaria de la aplicación Vaclases, para ampliar su uso y que sus reportes sirvan para sustentar de forma congruente este indicador.


Capítulo I: Construyendo transparencia

Sector Educación

22

Capítulo I: Construyendo transparencia

El presente informe de evaluación a la Secretaría de Educación (SE), elaborado por ASJ/TI en el marco del Convenio de colaboración y de buena fe para la promoción de la transparencia, combate de la corrupción y fortalecimiento de sistemas de integridad, desarrollado durante el año 2017, tiene por finalidad exponer los resultados de las investigaciones efectuadas y realizar las comparaciones con los datos expuestos en el informe de línea de base de la Secretaría de Educación 2015.

El presente estudio es de carácter independiente y tiene como propósito general contribuir a fortalecer la Secretaría de Educación a través de la identificación de las debilidades en los procesos evaluados, y presentar propuestas de mejora a fin de que la institución optimice su gestión interna y esto se traduzca en la prestación de mejores servicios públicos de educación.

Los resultados de la presente evaluación nutren el sistema de monitoreo y evaluación que la sociedad civil realiza de las mejoras o acciones correctivas que la SE ha priorizado, con base en los resultados y recomendaciones del informe de línea de base. De igual manera, permite a la institución actualizar sus planes de mejora en consideración de los nuevos resultados.

Marco de actuación

El Convenio tiene por propósito fortalecer la institucionalidad pública de cinco sectores del Gobierno, identificados como los más vulnerables: 1) educación, 2) gestión tributaria, 3) salud, 4) infraestructura y 5) seguridad. El proceso de fortalecimiento parte de la evaluación en tres ejes transversales: compras y contrataciones, gestión del recurso humano y confiabilidad de las estadísticas de resultados y la propuesta de reformas en políticas públicas y sus procesos para incrementar su eficiencia y eficacia, transparencia, control, rendición de cuentas y participación ciudadana. De esta manera se espera mejorar continuamente la gobernanza y la calidad de los servicios que las instituciones brindan a la ciudadanía.

Además de estos cinco sectores, se incluyen las entidades responsables de aplicar y velar por el cumplimiento de la normativa relacionada con los procesos de compras y adquisiciones del Estado y el control interno de las instituciones públicas: Oficina Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (ONCAE) y la Oficina Nacional de Desarrollo Integral y Control Interno (ONADICI).

Se reconocen los esfuerzos realizados por la actual administración para fortalecer la institucionalidad, gobernabilidad, competencia y transparencia de las instituciones públicas. No obstante, es necesario un irrestricto cumplimiento de la ley, ya que los resultados, conclusiones y recomendaciones expuestas en este documento pueden requerir de investigaciones y posible deducción de responsabilidades, las cuales deben ser trasladas al ente competente, el que a su


vez debe asumir la responsabilidad de sancionar, según sea el caso, bajo un debido proceso, transparente y ágil.

Avances en el cumplimiento del acuerdo por parte del Gobierno de Honduras

El sistema de evaluación científica y minuciosa desarrollado por ASJ/TI ha permitido confirmar con hechos documentados los problemas y debilidades estructurales de la administración pública, los cuales, aun cuando históricamente han sido conocidos, no han sido observados bajo la óptica de una mejora continua que fortalezca la institucionalidad y por ende la gestión de estas entidades del Estado.

La SE, en observancia a las recomendaciones emitidas por ASJ/TI en su informe de Línea de Base de 2015, formuló su plan de mejora con base en los tres ejes de estudio del convenio, el cual se encuentra en etapa de implementación y es sujeto de monitoreo continuo por parte de ASJ/TI.

El Informe de Avances en Mejoras Implementadas de la SE del año 2016 reflejó un cumplimiento global de 62% de las mejoras establecidas para el 2016, producto de las acciones ejecutadas por eje, que representan un avance de: a) un 42% en compras y contrataciones, b) un 70% en la gestión del recurso humano, y c) un 73% en confiabilidad de resultados. Los principales logros por eje son los siguientes:

Compras y contrataciones:

1. Formulación del borrador del manual de procesos y procedimientos de adquisición;2. Desarrollo de la política de auditoría social y participación ciudadana en materia de

contratación del Estado; 3. Incorporar en el Plan Anual de Auditoría Interna los procesos de contratación y

adjudicación de contratos;

Gestión del recurso humano:

1. Inicio del proyecto para el ordenamiento y digitalización de los expedientes del personal docente;

2. Realización del concurso público para la contratación de los directores y secretarios de las Direcciones Departamentales de Educación, bajo la responsabilidad de una comisión conjunta de la SE y de la Dirección General de Servicio Civil, con participación de sociedad civil como veedores.

24

Confiabilidad de las estadísticas de resultados:

1. Diseño de la aplicación Vaclases y su correspondiente protocolo.2. Elaboración de los protocolos para: a) el proceso de evaluación de rendimiento

académico de los estudiantes; y b) la metodología a seguir para la evaluación de desempeño del docente.

3. Publicación en el portal de transparencia de los informes de resultados de 2015 en las siguientes áreas: a) evaluación de egresados de educación media, b) evaluación de rendimiento académico; y c) generales sobre evaluación del desempeño de docente.

Qué hicimos y cómo lo hicimos

La evaluación presentada en este informe no representa una calificación de la gestión total de la SE; obedece al estudio particular de una muestra de procesos en los que se verificó el cumplimiento de ciertos procedimientos específicos con base en la norma aplicable y las mejores prácticas internacionales y nacionales. De igual manera, no refleja un estado en términos de transparencia y rendición de cuentas, ya que no se analizó en su totalidad el cumplimiento de La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Los indicadores sujetos de estudio por eje, que se describen en detalle en cada uno de los siguientes capítulos son: en el eje de compras y contrataciones, toda la norma aplicable y sus procedimientos; en el eje de gestión de recursos humanos, los procedimientos de: a) planificación de la gestión, b) ingreso de personal, c) cancelación de personal y d) administración y control de personal; por último, en el eje de confiabilidad de las estadísticas de resultados se verifica el proceso de generación de datos para tres indicadores: a) evaluación del desempleo docente; b) rendimiento académico; y c) días clases.

En obediencia al fin primordial del Convenio, los resultados obtenidos son comparados con los presentados en el informe de línea de base, a fin de poder reflejar si ha habido o no avances por cada indicador de cada eje.


Capítulo II: Compras y Contrataciones

Sector Educación

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Capítulo II

Compras y contrataciones

1. Objetivo del estudio

El objetivo general del estudio es evaluar el desempeño de la Secretaría de Educación (SE) en la gestión de compras y contrataciones y comparar los resultados con el informe de línea de base realizado en el año 2015, a fin de fortalecer a esta entidad pública en materia de integridad, transparencia, participación ciudadana, controles y rendición de cuentas, para brindar servicios de calidad, que respondan a las solicitudes y necesidades de la ciudadanía.

Los objetivos específicos son los siguientes: 1. Analizar y diagnosticar resultados de los procesos de compras y contrataciones llevados

a cabo por la SE, mediante la evaluación de las diferentes etapas en dichos procesos. 2. Identificar y registrar el nivel de cumplimiento de las normas, procedimientos, controles,

etc., aplicables, para disminuir los riesgos de corrupción y aumentar la calidad e impacto social, con base en prácticas internacionales.

3. Evaluar la transparencia y rendición de cuentas en los procesos de compras y contrataciones implementados por la SE.

4. Identificar los avances en el desempeño de la Secretaría mediante un análisis comparativo con los resultados del informe del 2015 en materia de gestión de compras y contrataciones.

5. Aportar elementos para la actualización del plan de mejora institucional, proponiendo mecanismos de cumplimiento y evaluación periódica y continua, a través de un sistema de indicadores base que aseguren la aplicabilidad oportuna de las políticas de gobierno, normas, controles, transparencia y rendición de cuentas.

2. Metodología

La metodología para el desarrollo del presente informe es la misma utilizada en el primer informe de esta misma Secretaría, en el año 2015. Esta metodología se consensuó en su momento con la Mesa de Acuerdo y Monitoreo (MAM) la cual está integrada por representantes del Gobierno y por la ASJ, con base en la cláusula sexta del convenio suscrito entre Transparencia Internacional y el Gobierno de Honduras, por medio del cual la MAM tenía la facultad de aprobar la normativa interna de funcionamiento entre las partes.

El diseño de esta metodología ha servido de guía estandarizada para la evaluación de las instituciones públicas, la cual se ha ido adaptando y mejorando, tomando en consideración las particularidades encontradas en cada institución.


Los pasos para la elaboración del presente informe incluyen:

2.1. Diseño de una herramienta de verificación

Se diseñó una herramienta para medir el nivel de cumplimiento de las normativas aplicables y las buenas prácticas nacionales e internacionales, conocida como hoja de verificación de criterios, definidos en atención a la normativa aplicable a los procesos evaluados. Estos criterios de verificación se mantienen desde el informe de línea de base, y corresponden a cada una de las etapas del proceso de compras y contrataciones, según se enuncian a continuación.

i. Requisitos previos (precompra en el informe anterior)ii. Procedimiento de contratación (compra en el informe anterior)iii. Formalización y ejecución del contratoiv. Recepciónv. Inventario y almacenamiento vi. Distribuciónvii. Auditoría interna (antes auditoría y vigilancia)viii. Sanciones administrativas (antes sanción)ix. Participación ciudadana (antes auditoría social)x. Transparencia y divulgación (en el informe anterior estaban incluidos dentro de

las etapas del 1 al 7)La identificación de la normativa a aplicarMediante la información recibida de la SE del universo de procesos que realizaron durante

los años del 2014 al 2016, se identificó que la mayoría de sus procesos de compra (87%3 del total) se realizaron bajo la figura de ferias a la inversa. Es importante mencionar que esta figura de no se encuentra dentro de los tipos de modalidades de la Ley de Contratación del Estado (LCE), ni de la Ley de Compras Eficientes y Transparentes a través de Medios Electrónicos; por tanto, no se encuentra enmarcada dentro de las leyes especiales sobre la materia.

En varias ocasiones se solicitó al abogado Saúl Morales, de la unidad de compras de la SE, la normativa que regulara dicha figura, sin haberla recibido. En el transcurso de una visita in situ señaló que la figura de las ferias a la inversa se encontraba regulada por la normativa del Fondo Común. Después de la revisión de la normativa aplicable del Fondo Común, el equipo de la ASJ-TI encontró que dicha normativa establece que los procesos se realicen bajo el marco de la LCE. También se encontraron procesos de licitaciones públicas y privadas, concursos públicos y privados regulados por la Ley de Contratación del Estado (normativa nacional), pero en menor cuantía.

3 Se obtiene el porcentaje del número total de procesos, incluyendo lo reportado por la SE y lo encontrado por la ASJ-TI en el Sistema de HonduCompras (332 procesos) y 272 procesos bajo la modalidad de ferias a la inversa.

28

Por lo antes expuesto, para las licitaciones públicas y privadas, concursos públicos y privados y las ferias a la inversa, aplica como normativa la Ley de Contratación del Estado.

El desarrollo de indicadores y subindicadoresLos indicadores (etapas) y subindicadores (pasos o requisitos según la normativa aplicable)

se fueron incluyendo en forma lógica y cronológica en la hoja de verificación, según se deben realizar los procesos de compras y contrataciones bajo normativa nacional. En la siguiente tabla se muestra el total de indicadores utilizados en la presente evaluación, comparado con el número de indicadores utilizados en el informe de línea de base anterior. Es importante señalar que los períodos analizados en el informe de línea de base comprenden desde el año 2010 al 2013 y para el presente informe se evaluaron los procesos desde el 20144 al 2016.

Tabla n.° 4. Comparación de número de criterios de verificación (indicadores y subindicadores) utilizados en el informe de línea de base y la evaluación 2014-2016

N.°

IndicadoresN.° de subindicadores informe de línea de

base (2010-2013)N.° de subindicadores evaluación 2014-2016

Años: (2010-2013) (2014-2016)

Modalidad SUMINISTROS BIENES SUMINISTROS OBRAS

Según

normativa

Nacional con

políticas fondo común

Nacional

(Programa

Ampliando

Horizontes)

Nacional

Nacional/

Contratación

directa

TOTAL: 542 559 265 261

En esta ocasión se utilizó un número reducido de indicadores por tres razones: 1. Los procesos de la muestra definen la normativa aplicable y por ende las hojas de

verificación. Éstos pueden modificarse en atención a la modalidad y complejidad de los procesos.

2. Se agruparon algunos indicadores que versaban sobre un mismo punto. 3. Para hacer más eficiente la metodología de la ASJ y para conveniencia de las

instituciones evaluadas, se llevó a cabo una reducción de indicadores para medir aspectos generales y no tan específicos en materia de compras y contrataciones, de conformidad a las modalidades de compras.

En la siguiente tabla se muestra un ejemplo de los indicadores y subindicadores utilizados y el ejemplo de los sub-indicadores reducidos.

4 Dentro del universo se incluyeron cuatro procesos que, aunque eran del 2013, fueron ejecutados y culminados en el 2014.


Tabla n.° 5. Ejemplo de indicadores y sub indicadores en la hoja de verificación (proceso bajo normativa nacional)Indicador Requisitos previos a la contratación FI 006-DGA-SE-2016

Subindicador

Planificación de la compra Sí No Observaciones

Existe expediente de contratación con solicitud

detallada, planificada en PACC identificada

con fondos provenientes del Fondo Común,

presupuestada y autorizada.

X Pero no está foliado.

La compra se basó en un estudio de

necesidades con precios de referenciaX

En el expediente consta un informe

emitido por la Dirección General

de Adquisiciones pero no es un

estudio de necesidades perse.

Al desarrollarse la medición de cada indicador a través de subindicadores, se muestra en forma fundamentada si se cumplió o no con el paso requerido, detallándose las observaciones correspondientes, si las hubieren. De esta manera la evaluación de la información proporcionada por la institución para cada proceso de compras y contrataciones se realiza objetivamente y bajo un marco jurídico concreto, o, en su defecto con base en las buenas prácticas internacionales.

El porcentaje de cumplimiento de la normativa para cada proceso evaluado expresa en forma porcentual el número de subindicadores que se cumplen en relación con el total de criterios evaluados.

Con base en la normativa, etapas y finalidad del informe, se elaboraron tres hojas de verificación:

1. Para la medición de procesos con normativa nacional para la compra de bienes (etapa 1.a a la 7.a).

2. Para procesos bajo normativa nacional para la adquisición de obras (desde la etapa 1.a a la 7.a).

3. Para la medición de la transparencia y divulgación de la información (8.a etapa).

2.2. Levantamiento del universo total de los procesos

Para la evaluación del presente informe, la SE reportó un universo de 314 procesos de compras y contrataciones ejecutados en los años del 2014 al 2016, todos bajo normativa nacional. Sin embargo, en el levantamiento de información, la ASJ encontró en HonduCompras,

30

dieciocho procesos más, no reportados por la secretaría, lo cual evidencia la falta de control interno, haciendo un total de 332 procesos gestionados por la SE, detallados en la siguiente tabla:

Tabla n.° 6 Universo reportado por la SE y procesos adicionales identificados por la ASJ-TI, años 2014 al 2016

ModalidadReportado por

la SE

No reportado

pero sí

publicado en

HonduCompras

Total

% con respecto a

las modalidades

utilizadas

% con respecto a

la inversión

Licitación

privada2 0 2 1% 1%

Licitación

pública nacional14 8 22 4% 4%

Licitación

pública

internacional

7 0 7 2% 4%

Contratación

directa0 5 5 0% 0%

Concurso

privado6 1 7 2% 2%

Concurso

público13 4 17 4% 4%

Feria a la inversa 272 0 272 87% 85%Total: 314 18 332 100% 100%

2.3. Selección de la muestra

Una vez identificado el universo, se aplicaron los siguientes criterios para la selección de la muestra (similares a los otros informes y al propio informe de línea de base): a) modalidad de procedimientos llevados a cabo; b) fuente de financiamiento y normativa a aplicar en los procesos; c) mayor porcentaje de representatividad de la designación/gasto del presupuesto de la institución; d) riesgo de corrupción; e) ubicación del beneficiario del proyecto; f) impacto social de los proyectos; g) años de estudio del 2014 al 2016; y h) la no inclusión de procesos de compras menores, ni de concursos.

La muestra seleccionada para la evaluación fueron siete procesos de compras y contrataciones:


Tabla n.° 7. Muestra de procesos seleccionados

N.° Proceso Objeto ModalidadFuente de

financiamiento

Unidad

ejecutora

Monto en

lempirasAdjudicado

Expedientes entregados

1001-DIGECEBI-

SE-2014

Reparaciones

del centro de

educación básica

Rosa Luisa de

Ochoa, barrio La

Hoya, municipio

de Juticalpa,

departamento de

Olancho

Contratación

directa (3

cotiza-

ciones)

Recursos

nacionalesDIGECEBI 627,150.00

Tania Yarlene

Murillo

Lanza

2LPI-

SEDUC-001-2015

Impresión y

distribución de

textos, adquisición

y distribución

de materiales

escolares en

el marco de

la propuesta

curricular plan

EFA-2015

Licitación

pública

interna-

cional

Fondo Común

(Plan EFA)DGA 1,053,565.79

Multi

megaprinter,

S.A.

3

LPI-002-

USINIEH/DGA-

SE-2016

Adquisición de

kit de robótica

educativa para la

unidad general del

sistema nacional

de información

educativa

(USINIEH) de

la Secretaría

de Estado en el

Despacho de

Educación

Licitación

pública

interna-

cional

Fondo Común

(Plan EFA)DGA 9,434,397.81

Consorcio

SUMITEC

- Aprender

Haciendo

32

4006-DGA-

SE-2016

Adquisición

y distribución

de mobiliario

escolar a nivel

nacional para el

mejoramiento de la

calidad educativa

en el marco del

Fondo Común,

zona sur

Feria a la

inversa

Fondo Común

(Plan EFA)DGA 31,411,200.00

Comercial

y Ferretería

Samir

Expedientes no entregados*

5SE-

DIGECEBI-287

Proyecto jardín

de niños Mundo

Infantil, Distrito

Central, Francisco

Morazán

Feria a la

inversa

Fondos Común

(Plan EFA)-- 895,266.00

Carlos

Roberto

Padgett

Aguilar

6SE-D-

LPN-004-2014

Construcción

de la escuela

PROHECO

y centro de

aprendizaje Joseph

Bodden, Roatán,

Islas de la Bahía

Licitación

pública

internacional

Recursos

nacionales-- 7,637,140.71

Empresa

Suministro

Ingeniería,

Tecnología

S. de R.L. de

C.V. (SIT)

7SE-

DIGECEBI-002

Construcción

instituto Marco

Aurelio Soto, San

José de Colinas,

Santa Bárbara

Feria a la

inversa

Fondo Común

(Plan EFA)-- 984,074.83

Elsa Marina

Rodríguez

Teruel

*Algunos datos se obtuvieron de la información proporcionada por la SE; sin embargo, los expedientes propiamente dichos no fueron facilitados.


2.4. Entrega de la información

Solicitud y entrega de información general En esta etapa se solicita a la institución información general relacionada con las compras y

contrataciones, por ejemplo: los presupuestos, normativa, la planificación, universos y registros de todos los procesos llevados a cabo en el año de estudio, etc.

Las comunicaciones para solicitud y remisión de información mediante oficios escritos fueron un total de seis (cuatro de ASJ y dos de la Secretaría). Es importante señalar que la SE tardó casi siete meses en responder al primer requerimiento de información realizado por la ASJ, posiblemente como consecuencia del cambio de autoridades en la SE el año anterior.

La SE entregó solo un total de 37% de la información solicitada5, a pesar de las múltiples visitas y reuniones con la SE y su enlace, abogado Saúl Morales.

Solicitud de información para la muestra, entrevistas y visitas in situSe solicitaron los expedientes administrativos de los procesos de la muestra. La SE procedió

a preparar y remitir la información, o en su defecto permitió el escaneo de los expedientes. A pesar que el abogado Morales conocía la metodología de la ASJ, pues fue enlace tanto

para el informe de línea de base como en la presente evaluación, en esta ocasión no facilitó la entrega de tres expedientes de siete que solicitó la ASJ como muestra, lo cual afectó la evaluación de la SE, ya que la información no entregada se presupone como no tenida o no habida y por ende se valora en forma negativa.

A pesar de múltiples reuniones y de ampliaciones para la entrega de información, la SE no complementó ni entregó nueva información. Se desconoce las razones por las cuales no la entregaron, pudiendo ser desde falta de voluntad, negligencia o intencional.

2.5. Sistematización y análisis de información

Una vez recibida la información se procede al análisis y vaciado correspondiente de los datos de cada indicador y subindicador en las herramientas de verificación, matriz de universo, etc. sistematizando y documentando cada proceso. Durante todo el proceso de análisis de la información, desde el primer requerimiento, se escaneó y analizó el detalle de documentos descritos en la siguiente tabla:

5 Ver más detalle en el apartado 5.1. Acceso a la información recibida por parte de la SE

34

Tabla n.° 8 Levantamiento de información comparativa entre informe de línea de base y la presente evaluación.Número de páginas revisadas en el estudio de

línea de base – SE (2010-2013)

Número de páginas revisadas en la evaluación del estudio de

línea de base – SE (2014-2016)N.° de

archivos

N.° de

páginas

N.° de archivos (PDF,

Excel, Word, JPG)

N.° de páginas

Digitalizados

por SE

- - 173 5,625

Digitalizados

por ASJ

628 17,396 393 4,219

Total 628 17,396 566 9,844

3. Marco regulatorio

Para el análisis del marco regulatorio, se procedió a identificar la normativa que aplicaba en atención a los procesos seleccionados como muestra, principalmente la siguiente: Figura n.° 1Listado normativa aplicable en la evaluación de los procesos

• La Constitución de la República• Convenios internacionales (Convención Interamericana contra la Corrupción/

Convención de las Naciones Unidads contra la Corrupción, etc.)• Instrumentos internacionales relativos a la contratación administrativa (convenios de

financiación con BID, BCIE, UE, Fondo Común, etc.)• Normas internacionales para el ejercicio profesional de la auditoría interna • Ley de Contratación del Estado • Ley General de la Administración Pública• Disposiciones generales del presupuesto vigentes para el año fiscal 2014-2016• Ley General del Presupuesto • Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública• Ley de Fortalecimiento a la Educación Pública y a la Participación Comunitaria• Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas• Código de Conducta Ética del Servidor Público• Reglamentos (Ley de Contratación del Estado, Ley General de la Administración

Pública, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y demás reglamentos generales y especiales relacionados con la materia

• Pliego de condiciones del proceso


• Normas técnicas del Subsistema de Bienes Nacionales• Normas de auditoría gubernamental• Acuerdos, circulares, etc. de la ONCAE, SE y otros

Aunque la norma aplicable incluye algunas leyes no enunciadas en la pirámide, se enfatizó principalmente en la norma nacional sobre compras y contrataciones, el Memorándum de Entendimiento de Apoyo al Fondo Común (MEFC) entre el Gobierno de Honduras y los socios cooperantes, sus enmiendas, y la normativa para el Manejo del Fondo Común en el marco del Plan EFA.

Como se dijo anteriormente, el Fondo Común indica la aplicación de la normativa nacional (Ley de Compras y Contrataciones) para los procesos de compras y contrataciones, salvo excepciones que deberán ser solicitados por el despacho ministerial y autorizados por el Fondo Común.

3.1 Resultados del análisis del marco normativo

Del análisis normativo se desprenden los resultados que se detallan a continuación. Falta de autorización expresa y regulación del procedimiento para la modalidad de

contratación de feria a la inversa La Ley de Contratación del Estado y su reglamento son el marco normativo de cualquier

proceso de compras y contrataciones del Estado; sin embargo, tal y como se ha indicado en otros informes, la normativa a aplicar depende de factores como la fuente de financiamiento, entre otros.

En el ámbito internacional, las ferias a la inversa constituyen una nueva forma de contratación. En Honduras esta modalidad surge como un proyecto de cooperación técnica del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2012 a través de la Cámara de Comercio e Industria de Tegucigalpa (CCIT) y la Fundación Feria a la Inversa de Bolivia.

El gobierno ejecutó nueve ferias a la inversa durante los siguientes tres años (2013-2015), para promover la participación del sector de la micro, pequeña y mediana empresa (MIPYME) de los lugares beneficiados en los procesos de compras y contrataciones estatales para la ejecución de obras y adquisición de bienes y servicios, con criterios de transparencia e igualdad de oportunidades, eficiencia y eficacia, competitividad, equidad y calidad.

Sin embargo, sólo se encontró registro público de haberse llevado a cabo dos procesos coordinados por el BID y por la CCIT, en donde participaron siete instituciones de Estado6.

6 Educación, Despacho Presidencial, Defensa Nacional, Industria y Comercio, Recursos Naturales y Medio Ambiente, Instituto de Conservación y Desarrollo Forestal y Medio Ambiente (ICF) y el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS).

36

En el análisis del universo facilitado por la SE se encontró un total de 272 procesos de ferias a la inversa durante los años 2014 al 2016, bajo la premisa de que fueron habilitados con la normativa del Fondo Común. Aunque en varias ocasiones se solicitó al enlace, la normativa o autorización de dicho órgano habilitando o regulando el uso de dicha figura, la SE no entregó el fundamento jurídico. En forma extemporánea, entregaron copia del oficio por el cual el Fondo Común habilitó a la SE para llevar a cabo la modalidad sin límite de techos en relación a los montos, pero aplicable sólo para los procesos bajo la responsabilidad de la Dirección General de Adquisiciones (DGA) y sólo para adquisición de equipo escolar.

La ASJ encontró un artículo habilitando la figura de las ferias a la inversa en las Disposiciones Generales del Presupuesto de los años 2012 al 20167, que simplemente señala aspectos muy generales, como que tales procesos están sujetos a las Disposiciones Generales del Presupuesto; que serían para contratos para obras y suministros; y que el fin era promover las MIPYMES de las zonas beneficiadas. En este caso que el Fondo Común autorizó la modalidad sin límite de montos, las Disposiciones Generales no aplicarían para dichos procesos.

Se considera insuficiente que mediante un solo artículo de dicho marco normativo o con una autorización de modalidad y monto, se gestionen proyectos con un presupuesto aproximado de L 368,473,001.078 (alrededor de US$ 16,688,089) para los 272 procesos reportados y ejecutados en la SE. En este caso que sólo se encontró la autorización para contratos con Fondo Común y que ascendieron a un total de L 258,522,787.47 quedarían un monto restante de inversión de hasta L 190,920,213.60 cuyos contratos podrían ser nulos debido a la falta de autorización expresa que habilite dicha modalidad o de una ley especial sobre la materia, lo cual conlleva responsabilidad administrativa por parte del personal a cargo de estos procesos en la SE.

Es importante recalcar que todo proceso de compras y contrataciones debe estar enmarcado en ley (normativa y protocolos, etc.) y no sólo habilitarse mediante una autorización puntual, pues de ahí se establecen los lineamientos y etapas que se deben cumplir para no permitir la discrecionalidad en la toma de decisiones. Parte de la discrecionalidad fue adjudicar contratos de obras públicas a contratistas mediante la solicitud de sólo tres cotizaciones y sin analizar la experiencia, capacidad y otros aspectos que, por ser una obra pública, no deberían de desestimarse. En términos generales, la SE no llevó controles de la naturaleza jurídica de los proveedores y contratistas como micro, pequeños o medianos empresarios, ya que la finalidad de dicho mecanismo era promover y fomentar la participación de las MIPYME por zonas beneficiadas. Es por ello que se ratifica que un solo artículo sobre ferias a la inversa no basta para regular todas sus implicaciones.

Algunos ejemplos de discrecionalidad fueron:

7 Para el año 2017 ni 2018, las disposiciones generales del presupuesto, ya no contenían el artículo sobre las ferias a la inversa.8 El valor de inversión de las ferias a la inversa es aproximado, ya que no incluye el monto de 26 contratos bajo dicha modalidad, debido a que no fueron proporcionados por la SE.


• De las ferias a la inversa se destinó un 84% de los proyectos a construcción de obra cuando no fueron creadas inicialmente9 para tales fines. El porcentaje de inversión destinado a obras (L 157,899,440.68) es bastante elevado para ser llevados a cabo mediante el requerimiento de sólo tres cotizaciones y sin justificación de la necesidad.

• Se adjudicaron contratos a Construcciones, Estudios y Supervisiones (Conespro) y a Papelería e Imprenta Honduras, S. de R.L., sin saber si la Secretaría de Desarrollo Social (SDS) los había catalogado como MIPYME10 o si tenían experiencia como proveedores para la ejecución de contratos de suministros. Además, ninguna de estas empresas tenía como giro empresarial la distribución de equipo escolar. A CONESPRO se le adjudicaron cinco contratos en 2015 y 2016, por un monto total de L 10,559,877.45, y a Papelería e imprenta Honduras.

• Se encontró contrato de adquisición y distribución de mobiliario escolar a nivel nacional para el mejoramiento de la calidad educativa en el departamento de Intibucá y Lempira adjudicado a Industria Panavisión, S.A. de C.V. (IPSA/ Empresa grande y con reconocimiento en el mercado a nivel nacional) por un monto de L 9,380,162.36.

• También se encontró un contrato de adquisición y distribución de mobiliario escolar a nivel nacional para el mejoramiento de la calidad educativa N.° 008-DGA-201611, adjudicado a Industrias y Comercializaciones Arias por un monto de L 17,673,600.00. Este comerciante individual es Oswaldo Arias, quien fue docente en un centro escolar de Villanueva y en la actualidad tiene además una escuela bilingüe en Choloma, Cortés, cuya administradora es la esposa12, según información obtenida de los propios directores departamentales de educación en las visitas in situ. Así mismo, y como dato referencial durante los años 2015 y 2016 se le adjudicó a Industrias y Comercializaciones Arias un total de ocho contratos cuya suma global fue de L 40,605,368.46 (casi dos millones de Dólares13).

• Se le adjudicó un contrato de obras por casi un millón de lempiras al contratista individual Carlos Roberto Padgett Aguilar, mediante un procedimiento de tres cotizaciones. No hay evidencia de la evaluación de su capacidad e idoneidad, conforme la Ley de Contrataciones del Estado. Se le adjudicó el contrato de proyecto Jardín de Niños Mundo Infantil, Distrito Central, Francisco Morazán, (SE-DIGECEBI-287), año 2016, por L 895,26614.

9 Se hace referencia a la conceptualización inicial de las ferias a la inversa del BID y de la Cámara de Comercio e Industria de Teguci galpa, ya que se crearon únicamente para suministros (bienes o servicios) y no para obras por las particularidades de sus contratos.10 Por ley, a esta secretaría de Estado le corresponde la clasificación de las MIPYME.11 Proceso obtenido de la información facilitada por la SE del universo y que no fue parte de la muestra.12 Información obtenida mediante la visita in situ llevada a cabo en el mes de septiembre del 2017.13 US$1,839,011 con tasa promedio de cambio durante los tres años con base a los datos del Banco Central de Honduras (BCH)14 El expediente de este proceso es uno de los tres que no fueron facilitados por la SE.

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Según el universo facilitado por la propia SE, durante los años 2014, 2015 y 2016 se le adjudicaron a Comercial y Ferretería Samir un total de quince contratos con un monto global de L 104,843,394, aproximadamente US$ 4,748,34215. Dichos contratos abarcaron dieciséis16 de los dieciocho departamentos del país; por lo que no se fomentó la participación y adjudicación de proveedores locales de las zonas beneficiarias. En este caso la SE, en forma extemporánea contestó que estos procesos aplican la LCE para la evaluación de ofertas y adjudicación, por lo que fueron adjudicados a los oferentes idóneos que ofertaron a las condiciones más convenientes para el Estado, es decir al que cumpliendo la parte técnica fuera el precio más bajo. En los procesos evaluados, sólo se pudo evidenciar la evaluación técnica y de idoneidad, realizada por la SE, en el proceso de compra de kit de robótica, sin embargo, no se evidenció en el resto de los seis procesos.

También es importante aclarar que la SE señaló verbalmente que sí cumplieron con la publicación de las invitaciones en diarios de mayor circulación, página web de la SE, anuncios de medios de comunicación locales, entre otros, para fomentar la participación de las MIPYME pero que bajo LCE tampoco pueden limitar la participación de otro tipo de empresas. Este punto es relevante en dos sentidos, el primero en cuanto hay evidencia de la SE en tratar de fomentar la participación de empresas locales y MIPYME y en segundo lugar, el hecho de no poder asegurar la participación a ese sector productivo señala la necesidad de poder contar con una normativa especial para permitir la participación de las MIPYME distintas a las existentes.

La figura de ferias a la inversa, al utilizarse en los procesos de compras y contrataciones, debió haberse regulado en la LCE o en la Ley de Compras Eficientes y Transparentes a través de Medios Electrónicos y no en las Disposiciones Generales del Presupuesto (DGP). Este es un ejemplo de que las DGP son utilizadas para regular y habilitar aspectos que se encuentran fuera del ámbito de aplicación y naturaleza de ley transitoria de régimen anual y de carácter presupuestario.

Recomendaciones.

1. Sistematizar la contratación de ferias a la inversa y analizar sus ventajas y desventajas. 2. Para el caso de regular esta modalidad con la normativa externa del Fondo Común,

deberían establecer límites del monto exclusivos, establecer mecanismos para asegurar la participación de las MIPYME y elaborar protocolos para los mismos.

3. Investigar a los funcionarios que llevaron a cabo compras mediante el procedimiento de ferias a la inversa, para determinar la autorización de dichos procesos establecer su nivel de responsabilidad y aplicar las sanciones que correspondan.

15 Tasa promedio de cambio utilizada de los años 2014, 2015 y 2016 de 22.08, según datos del Banco Central de Honduras (BCH)16 Cortés, Yoro, Comayagua, La Paz, Olancho, El Paraíso, Islas de la Bahía, Santa Bárbara, Atlántida, Colón, Copán, Ocotepeque, Gra-cias a Dios, Lempira, Choluteca y Valle.


4. Resultados de la evaluación

Una vez recibidos los documentos, se procedió a su clasificación, análisis y el estudio de la información obtenida para los procesos evaluados. Posteriormente se verificó el nivel de cumplimiento de la normativa aplicable y las buenas prácticas, mediante la aplicación de las hojas de verificación. Se presentan a continuación los resultados obtenidos.

4.1 Resultados de evaluación de los procesos

Esta sección contiene la evaluación obtenida por la SE en los nueve indicadores de la tabla 9 con una calificación final de 25%17, lo que refleja un alto incumplimiento de la norma aplicable a los procesos y las buenas prácticas, generando así un alto riesgo de corrupción.

17 El resultado de la evaluación de la Secretaría corresponde al promedio según tipo de contratación y no con base en los resultados por indicador.

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Tabla n.° 9. Calificación de resultados de la evaluación de los procesos comparados con el informe de línea de base y la evaluación 2014-2016

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Se observa en la tabla anterior que la SE disminuyó un 2% entre la calificación del informe de línea de base y la presente evaluación, en gran medida debido a que no se entregaron tres de los siete expedientes solicitados como muestra, puesto que la calificación obtenida es el promedio del porcentaje de cumplimiento de la normativa de cada proceso evaluado. Teniendo en consideración sólo los cuatro expedientes recibidos, se observó que en las dos primeras etapas (requisitos previos y procedimiento de contratación) se mantiene un promedio de cumplimiento de 70% y se incrementó el cumplimiento de la norma en las etapas de formalización del contrato, entrega y recepción de los bienes/obras, inventario y almacenaje de los bienes, distribución de los bienes y transparencia/ divulgación, lo cual es un aspecto positivo.

Comparando únicamente los datos relacionados con textos entre el informe de línea de base y la presente evaluación, se identifica una mejora de 9% (de 35% a 44%), y en entrega de suministro de bienes (de los resultados del proceso de computadoras con los de bienes escolares) otra mejora de 30%, subiendo de 19% a un 49%. Este incremento se debe a que los expedientes cuentan con mayor documentación (avisos, pliegos, contratos, etc.) y llevan algunos controles en la entrega de bienes. Sin embargo, en las etapas de sanciones, auditoría y participación ciudadana se mantuvieron los bajos porcentajes, afectando la calificación final.

Nuevamente se ratifica que una vez adjudicados los procesos, los responsables de la contratación dejan de llevar registro en el expediente administrativo correspondiente, incluyendo la etapa de auditoría, en donde se identificó la falta de gestión y por ende de documentación respectiva. Esto se evidencia en los procesos de obra (escuela de Juticalpa), adquisición de textos y de kits de robótica evaluados. La excepción fue el proceso de adquisición de bienes escolares, en donde obtuvieron un porcentaje de 71% en el indicador de entrega y recepción. La SE debe enfocar sus esfuerzos en estos y otros aspectos enunciados en secciones siguientes, con el fin de mejorar el cumplimiento de la norma en sus procesos de compra.

A continuación, se presentan los resultados específicos obtenidos en cada etapa. Etapa de requisitos previos:Resultado 1: ausencia de estudios o investigación de precios de mercado, así como de la

identificación previa de las necesidades reales de los beneficiarios. En el informe de línea de base se identificó en los procesos de adquisición de equipo de

cómputo, la falta de planificación de la compra y ausencia de estudios o investigaciones de precios de mercado, necesarios para calcular los precios de referencia de los productos a adquirir y la toma de decisiones en la planificación.

La Secretaría se comprometió en el plan de mejora a suscribir un convenio con el gobierno de Chile mediante el cual se ejecutaría un proyecto de fortalecimiento de gobernabilidad y la transparencia, con el propósito de mejorar el cumplimiento del marco regulatorio y normativo en general, incluyendo la materia de compras y contrataciones.

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En el marco de la primera medición del plan de mejora para junio del 2016 y previo a la suscripción del convenio antes citado, la Secretaría presentó a la ASJ un plan de trabajo que recopilara las diferentes acciones para el fortalecimiento del marco legal, incluyendo el tema de los estudios de mercado.

Sin embargo, a la fecha no han presentado avances en esta materia, y los resultados se repiten. En los siete proyectos evaluados (de los cuales sólo entregaron los expedientes de cuatro) no existe evidencia de estudios de mercado, registros de precios ni otros aspectos esenciales para una óptima planificación de la compra.

La Ley de Contratación del Estado establece la obligatoriedad para la administración pública, y en específico los órganos responsables de la contratación, de planificar y programar a corto, mediano o largo plazo las adquisiciones, debiendo prever las necesidades que la administración debe satisfacer e implementando las actividades necesarias para lograrlo. Tales actividades son el registro de los precios unitarios (que permitirá contar, entre otros, con un registro del comportamiento de los precios en el tiempo) y los estudios de mercado, que ofrecen aspectos generales para la toma de decisiones, permiten conocer las tendencias de mercado, el perfil de los proveedores, sus capacidades, si los costos están vinculados con la calidad de los productos/ valor por dinero, etc.

La compra de textos de diferente índole es una constante en la SE. Por ello, para el proceso LPI-SE-001-2015 de impresión y distribución de textos adjudicado a Multimegaprinter, S.A. por L 1,053,565.79, debieron haberse encontrado al menos los precios de referencia unitarios18. Se identificaron además registros de contratos adjudicados también a Multimegaprinter:

a. En el 2012, mediante proceso LPI 001-SEDUC-2012 para la impresión y distribución de textos de matemáticas, por un monto de L 36,203,016.9919; y

a. En el 2013, en la licitación LPI 004-SEDUC-2013 para la adquisición y distribución de libros de lectura y actividades para el alumno y guías del docente del área de comunicación-español de primero y segundo grado, por un monto de L 36,464,579.8420. Aunque son textos de diferentes materias, debería haber referencias o registros de precios para ambos procesos, pues tienen algunas características similares.

Así mismo, en visitas in situ a centros educativos para verificar el control de los almacenes y distribución de los bienes, se pudo constatar que no tuvieron en consideración las necesidades reales de los beneficiarios. Ejemplo de ello fueron las escuelas Manuel Bonilla, de Santa Rosa de Copán, y el Instituto San Matías de La Campa, Lempira, que recibieron ocho y dos pizarras normales21 respectivamente, aunque ya tenían en existencia, de tal forma que las

18 Valor según contrato de US$ 46,175.20. Factor de cambio 22.8169 al 8 de julio del 2016 según la ejecución del gasto.19 Valor en contrato US$ 2,193,255.83 20 Valor según resolución de adjudicación en moneda extranjera US$ 1,775,296 y con factor de cambio 20.54.21 Pizarras con medidas de 250 cm de largo por 128 cm de ancho según documento base del proceso.


tenían guardadas en bodega a casi un año de haberlas recibido, cuando en otros centros son necesarias. También ocurrieron situaciones semejantes en las Direcciones Departamentales de La Paz y Atlántida. En casi todos los centros visitados indicaron en forma verbal que nunca son consultados sobre sus necesidades reales por parte de la SE. Figura n.° 1 A la izquierda, departamental de La Paz y a la derecha, departamental de Atlántida dónde se encontraron pizarras sin utilizar.

En forma extemporánea el personal de la SE expresó que sí contaban con un plan maestro como parte de la planificación pero que fue elaborado en el 2012 de ahí el desfase de las necesidades reales.

Recomendaciones.1. Elaborar protocolos para asegurar que se realice el registro o base de datos de los precios

de los productos que la SE ha comprado al menos en los últimos cuatro años (del 2014 al 2017).

2. Analizar la conveniencia de llevar a cabo la etapa de planificación, mediante el registro de precios de los productos (base de datos) y la elaboración de estudios de mercado.

3. Crear un sistema de levantamiento y verificación de las necesidades reales de las instituciones.

4. Investigar internamente el incumplimiento del personal en cuanto a investigar los precios de mercado e identificar las necesidades previas reales de los beneficiarios; en caso de que aplique, se debe derivar la responsabilidad legal y aplicar las sanciones pertinentes.

Etapa de procedimiento de contratación:Resultado 1: incumplimiento de la ley con posible nulidad de contratos por falta de

autorización del presidente de la República en contratación directaEl proceso de contratación directa, según la ley especial sobre la materia, en su artículo

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63, establece las siete causales por las cuales puede utilizarse dicha modalidad de contratación. Así mismo, establece que, para esos siete casos, siempre se requerirá la autorización del presidente de la República cuando se trate de contratos de la administración pública centralizada, debiéndose emitir acuerdo expresando detalladamente sus motivos.

En el expediente 001-DIGECEBI-SE-2014 de contratación de obras, en la cláusula primera del contrato que suscriben para formalizar la relación entre el Estado y Tania Murillo (oferente adjudicado), se hace referencia a que la contratación obedece al numeral tres del artículo 63 de la Ley de Contratación del Estado, es decir, contratación directa, aplicable cuando se trate de obras, suministros o servicios de consultoría cuyo monto no exceda de lo establecido en las Disposiciones Generales del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República. Sin embargo, no hay evidencia del acuerdo autorizado por el presidente de la República, pudiéndose haber declarado nulo dicho contrato por el incumplimiento de tal disposición.

Recomendaciones.1. Asegurar mecanismos de control interno eficientes y adecuados mediante la elaboración

de un protocolo de compras y contrataciones, para verificar el cumplimiento de las leyes. 2. Que las contrataciones directas cuenten con la autorización del presidente de la

República.3. Investigar el incumplimiento de funcionarios o empleados públicos que llevaron a

cabo el proceso del expediente 001-DIGECEBI-SE-2014 sin evidencia de la gestión de la autorización del presidente de la República, y aplicar las sanciones legales, si corresponde.

Resultado 2: falta de mecanismos o procedimientos de evaluación en el expediente En el informe de línea de base se identificó la necesidad de determinar mecanismos,

sistemas de puntos o de porcentajes y la forma de ponderar los mismos, ya que la normativa nacional regula en forma específica que la evaluación debe realizarse teniendo en consideración lo estipulado en los pliegos de condiciones, en forma objetiva y pública, es decir, que los participantes deben conocer anticipadamente la forma en cómo serán evaluados. Así mismo, señala que será responsabilidad de la comisión evaluadora el presentar un informe de evaluación de las ofertas debidamente sustentado, que servirá de base para la resolución de adjudicación que emitirá a la máxima autoridad del ente.

Se encontró que, de los cuatro procesos evaluados, sólo el proceso 001-DIGECEBI-SE-2014 de reparación de obras contenía el sistema de evaluación en el pliego de condiciones, así como también el informe de evaluación y recomendación de adjudicación. En los otros tres procesos no se obtuvo evidencia de que hayan incluido el sistema de evaluación en el pliego de condiciones ni el informe de evaluación. Ejemplos:


A. En los expedientes FI-006-DGA-SE-2016 (mobiliario escolar/ L 31,411,200) y LPI-002-USINIEH-DGA-SE-2016 (kit de robótica/ L 9,434,397.81) no se encontró evidencia de documentación de la etapa de evaluación. No consta que se haya elaborado el informe incluyendo las evaluaciones legal, económica y técnica de las ofertas, ni la recomendación de adjudicación del contrato.

Recomendaciones. Las siguientes recomendaciones se mantienen del informe de línea de base, ya que no fueron

implementadas y requieren de una especial atención:1. Elaboración de manuales, protocolo, etc. para definir mecanismos y sistemas de puntos o

de porcentajes y la forma adecuada de ponderar las ofertas. 2. Publicar en los pliegos de condiciones el mecanismo de evaluación de los participantes. 3. Investigar la responsabilidad legal de los empleados públicos que incumplieron con la

obligación de incorporar en los pliegos de condiciones el procedimiento de evaluación, para que se proceda conforme a ley a aplicar las sanciones o gestiones legales correspondientes.

Resultado 3: limitación en la participación de oferentes en la etapa previa Los principios de publicidad, transparencia, igualdad y libre competencia establecidos en

la Ley de Contratación del Estado garantizan, entre otros, que los procesos de contrataciones faciliten el acceso a la información relacionada con la actividad de contratación administrativa, y que todo potencial oferente que cumpla con los requisitos legales y reglamentarios estará en posibilidad de participar en los procesos de las instituciones, en condiciones de igualdad y sin sujeción a ninguna restricción que no derive de especificaciones técnicas y objetivas propias del objeto licitado.

En el expediente de adquisición de textos (LPI-SEDUC-001-2015) quiso participar el consorcio BURDA-CERCA, en el que uno de sus miembros es ciudadano de origen alemán,, solicitó aclaración referente a si tenían que estar registrados en Honduras para poder participar. La SE en este caso contestó a través de la unidad de adquisiciones que no podían participar, ya que debía encontrarse registrado y legitimado en el país, por lo cual dicho consorcio desistió de su intención.

La ley sí permite la participación de oferentes sin que estén registrados en Honduras para el momento de la participación. En forma expresa la ley determina que:

“La falta de inscripción no será obstáculo para presentar ofertas; en estos casos, el oferente deberá presentar con su propuesta los documentos que acrediten su personalidad, representación y su solvencia e idoneidad para contratar con la Administración y previamente solicitará su inscripción a la Oficina Normativa. En todo caso, el oferente tendrá que acreditar

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su inscripción antes de que se le adjudique un contrato”.22

También la ley establece una etapa de subsanación posterior por mientras se lleva a cabo la etapa de evaluación de las ofertas, para que los participantes puedan subsanar todos aquellos elementos faltantes, previo a la adjudicación.

Es importante mencionar que los participantes de origen internacional no deben ni pueden a veces conocer todo el marco legal, por lo cual en la etapa de consultas y respuestas los oferentes realizan sus preguntas, mismas que los miembros de la comisión de evaluación debieron contestar dándoles todos los elementos con base en la ley aplicable.

Es por ello que en este caso la SE debió informar al participante de los requisitos y plazos para que éste pudiera analizar y estimara la conveniencia o no en participar, incumpliendo la unidad de adquisiciones con los principios de eficiencia, igualdad y libre competencia.

Al recibir esa respuesta, el consorcio no presentó oferta, limitando la SE la posible participación de un potencial oferente. En dicho proceso terminaron participando un total de siete oferentes, de los cuales sólo uno de ellos fue también internacional (Cóndor Editores, Costa Rica).

Recomendaciones1. Asegurar que las respuestas facilitadas a los participantes en la etapa de consultas en

los procesos de licitaciones, concurso o bajo cualquier modalidad, sean sustentadas y justificadas con base en ley o cualquier otro sustento legal correspondiente.

2. Fortalecer la etapa de conformación de las comisiones evaluadoras a través de protocolos, guías, manuales, etc.

3. Investigar la responsabilidad legal de los empleados públicos que elaboran las respuestas en la etapa de consultas y respuestas sobre los pliegos de los participantes, para que se proceda conforme a ley a aplicar las sanciones o gestiones legales correspondientes si éstas aplicaren.

Resultado 4. Expediente de contratación incompleto y sin foliar

Todo proceso de contratación del Estado requiere que las diferentes actuaciones queden registradas en un expediente de contratación físico, el cual debe estar a cargo de una unidad técnica que la autoridad designe. Ello aplica tanto bajo normativa nacional como bajo normativa de organismos multilaterales, y en este caso también del Fondo Común.

Es relevante aclarar que la evaluación de la conformación del expediente completo, foliado, rotulado y debidamente custodiado, sólo es un punto del cumplimiento de la normativa; sin embargo, es un punto importante en el que la administración pública debe mejorar y enfocar sus

22 Artículo 36 de la Ley de Contratación del Estado, Decreto N.° 74-2001 de fecha 1 de junio del 2001, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N.° 29,583 de fecha 17 de septiembre del 2001, Honduras.


esfuerzos, sobre todo cuando la misma ley nacional establece que la omisión de la incorporación oportuna de documentación atinente al expediente de contratación está catalogado como una causal de suspensión sin goce de salario, por tres meses, para aquellos funcionarios o empleados públicos que la incumplan.

Además, el expediente administrativo debe ir completo, pues éste servirá para que se puedan llevar a cabo los controles posteriores, como auditorías internas, externas o de sociedad civil.

Con base en la información recibida de la SE, se identificaron varios expedientes sin documentos o pasos importantes. Por ejemplo:

a. En cinco de siete expedientes no hay copia de los contratos firmados. Sólo se encontró el contrato firmado del proceso de adquisición de textos y el contrato de obras.

b. En el expediente 001-DIGECEBI-SE-2014 de contratación de obras (reparaciones del centro de educación básica Rosa Luisa de Ochoa, barrio La Hoya, municipio de Juticalpa, departamento de Olancho) no se encontraron los anexos de las invitaciones a presentar cotizaciones23, los planos, las cantidades de obra y especificaciones técnicas, el listado de requisitos, formatos ni los elementos necesarios para la preparación de las ofertas.

c. En el expediente LPI-002-USINIEH-DGA-SE-2016 de adquisición de robótica, el aviso contenía información confusa respecto a la fuente de financiamiento, así como también las especificaciones técnicas del pliego de condiciones, las cuales tuvieron que ser modificadas durante el proceso de consultas y respuestas por observaciones de los participantes, ya que dichas especificaciones estaban orientadas a una marca en específico y por ende a un proveedor. Así lo manifestó el participante de Aprender Haciendo en la etapa de consultas, indicando que la SE requirió conexiones con un cable de tipo conector único, de la marca Fischertechnik. El participante, además, señaló las desventajas técnicas de utilizar ese tipo de conector único, ya que disminuía los tiempos requeridos para las conexiones. También mencionó las ventajas en la utilización de otro tipo de cables, evidenciando su especialización y conocimiento sobre las especificaciones técnicas de ese tipo de bienes.

Las observaciones del participante motivaron que se cambiara dicho aspecto en los pliegos, y el contrato finalmente fue adjudicado a otro proveedor diferente al que inicialmente resultaba favorecido, por lo cual el proceso fue más competitivo. La ley permite establecer referencias a marcas, pero obliga a hacer la aclaración de que se aceptarán también sus equivalentes.

d. La no entrega de tres expedientes de la muestra también es ejemplo del problema de la custodia indebida de los expedientes administrativos.

Recomendaciones.

23 Según las disposiciones generales del presupuesto aplicables exigía llevar a cabo las contrataciones directas mediante la solicitud de cotizaciones

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1. Implementar mecanismos (manual, reglamento,…) que permitan la obtención de un registro documental (formato físico y digitalización de los documentos), como parte de las actividades diarias en materia de compras y contrataciones, para asegurar la debida custodia de los documentos.

2. Asegurar que se incluyan dentro de los expedientes administrativos todos los documentos concernientes al procedimiento de contratación, en orden cronológico.

3. Aplicar sanciones para deducir responsabilidades a los funcionarios o empleados públicos por incumplimiento en la incorporación oportuna de la documentación en el expediente.

Etapa de formalización y ejecución del contratoResultado 1: ausencia de control interno en el proceso de pagos autorizados por la

misma unidad que realiza la compraLas normas técnicas de Tesorería emitidas por la Secretaría de Finanzas (SEFIN)

contemplan los lineamientos más adecuados para que los trámites o gestiones de pago de parte del Estado a favor de terceros cuenten con filtros de control interno y revisiones en cada una de las fases de pago.

Según el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFI) que administra la SEFIN, dichos momentos de pago son: verificado, aprobado y firmado, para lo cual han diseñado perfiles con diferentes tipos de accesos específicos para distintos actores en cada uno de los momentos precitados. En este caso, la responsabilidad de realizar la gestión de “firmado” en el proceso de pago corresponde a la gerencia administrativa y no a la unidad de adquisiciones, que realiza las compras.

En el expediente LPI-SEDUC-001-2015 (adquisición de textos) adjudicado a Multimegaprinter, se encontró que el formulario de ejecución del gasto (F0-1 n.° 23-2016) fue firmado electrónicamente por el responsable de la DGA, el abogado Saúl Morales, siendo éste el mismo solicitante que efectuó la gestión del pago y el responsable del proceso de adquisición.

La práctica de este tipo de acciones donde la misma unidad es juez y parte en el proceso de licitación y en la etapa de pagos incrementa el riesgo de toma de decisiones discrecionales, lo cual, si bien se controla con la figura incluida de una preintervención, no se considera una buena práctica, ya que no se evidencia la participación directa de la gerencia administrativa, el ente al que por ley le corresponde la gestión de firmado, y se omite el cumplimiento de este control definido en las normas técnicas precitadas. La unidad de preintervención es la que tiene como finalidad principal la revisión de todos los documentos requeridos para un pago, ya sean con fondos nacionales o externos.

Recomendaciones.


1. Asegurar que el gerente administrativo sea quien cumpla con el perfil de gestión de “firmado” en los procesos de pago, de acuerdo a las normas técnicas de Tesorería.

2. Limitar al responsable de las unidades a cargo de los procesos de compras y contrataciones, para que no autorice pagos a sus propias gestiones de compras.

3. Elaborar protocolos, guías, etc. para incluir revisiones de la oficina o representantes de control interno de la institución y de la gerencia administrativa, en el procedimiento de pago.

4. Investigar la responsabilidad legal de los empleados públicos que autorizan pagos de procesos de compra que ellos mismos realizaron, que se apliquen las sanciones o gestiones legales si aplicaren.

Etapa de entrega y recepción de la obra o suministro de bienes y serviciosResultado 1: ausencia de evidencia documental sobre la etapa de entrega y recepción

de obras o suministro de bienes/ serviciosEn el informe de línea de base se señaló que la normativa para el manejo del Fondo Común,

basada en la Ley de Contratación del Estado (LCE) y su reglamento, contenía disposiciones que regulaban las primeras etapas de los procesos, pero regulaba en forma muy general el almacenamiento y dejaba sin contemplar las etapas de distribución ni sanción.

Así mismo, en el informe de línea base se encontró la falta de evidencia de entrega de bienes, tanto en los procesos de distribución de textos como de computadoras. De la muestra seleccionada en el proceso de distribución de equipo a centros educativos del municipio de Tegucigalpa, departamento de Francisco Morazán, un 33% de las computadoras no se logró ubicar. En el caso de textos, la empresa Comercio y Exportaciones S. de R.L. (Comex) no cumplió con la entrega y distribución de los bienes en los centros educativos determinados, ya que centralizó la entrega en un solo lugar; debido a ello, los directores de los otros centros tuvieron que trasladarse bajo su propio costo a recoger los textos que les correspondían.

En la presente evaluación, en la verificación in situ realizada en diferentes centros educativos para poder evaluar la etapa de distribución se encontraron algunas buenas prácticas, pero se vieron opacadas por las falencias que todavía padece el proceso.

Ejemplo de buenas prácticas encontradas fue la entrega de 611 textos en las direcciones municipales de El Progreso y de Santa Bárbara, las cuales estaban condicionadas a que los docentes voluntarios comunitarios recibieran una capacitación en metodología. También se dio esta buena práctica en la Dirección Municipal de Educación de Atlántida, El Progreso y Copán; no obstante, en estas dos últimas no se encontraron registros del número de textos entregados.

Otro ejemplo de mejora en esta etapa fue el expediente de adquisición de mobiliario escolar, en donde se encontró un informe de visita de inspección realizado por el supervisor

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de la Dirección General de Construcciones Escolares y Bienes Inmuebles (DIGECEBI) en las instalaciones de la empresa Comercial y Ferretería Samir.24 En dicho informe se dejó constancia de haber verificado que la calidad del mobiliario (pizarras) que se estaba fabricando y entregando a los centros educativos de la zona norte correspondiera a las especificaciones técnicas en los seis departamentos beneficiarios (Atlántida, Colón, Cortés, Gracias a Dios, Islas de la Bahía y Yoro). Sin embargo, en este proceso no se encontró ninguna verificación ni control de la entrega de los bienes en su destino final, aspecto que también importante.

Otra buena práctica encontrada en la visita in situ fue en la Dirección departamental de educación de Atlántida, en donde crearon un sistema previo de verificación para identificar cuáles eran los centros que no tenían pizarras y que tuvieran la característica de ser centros escolares unidocentes o bidocentes, distribuyendo así 84 pizarras en lugares donde sí las ocupaban. No obstante, esta entrega fue hecha al margen de la planificación de la SE y de las obligaciones contractuales del proveedor.

Contrario a estas buenas prácticas, se encontró incumplimiento del proveedor en entregar los textos a todos los centros educativos, según contrato.

En el informe de línea de base se encontró que la empresa Comercio y Exportaciones, S. de R.L. (Comex) incumplió con la entrega de textos en lugares diferentes a los predeterminados, en dos procesos diferentes (LPI N.° 001-SEDUC-2013 y LPI N.° 002-SEDUC-2013).

También se encontró en esta evaluación que Multimegaprinter incumplió nuevamente con la obligación de entregar los textos en lugar determinado. Así mismo, centralizó la entrega en una sola ubicación, dejando a los docentes la responsabilidad de distribuir los textos a otros centros beneficiarios. Así ocurrió en la Dirección Municipal de La Campa, Lempira, donde sólo entregaron una muestra (no el total) de los textos, y el director tuvo que distribuir los ejemplares a su discreción. Caso similar fue el de Islas de la Bahía, donde el personal docente se tuvo que movilizar desde La Ceiba. En ambos casos los directores o docentes incurrieron en un gasto que le competía al proveedor. Igual fue en la Dirección Municipal de Santa Cruz de Yojoa, donde el director se trasladó con fondos personales hasta Villanueva a recoger 42 pizarras, cuando la empresa Comercial y Ferretería Samir debió haberlas entregado directamente.

En otro caso, a la Dirección Departamental de Comayagua se le debían entregar 448 textos (de conformidad con las actas de entrega), pero éstos se encontraron en bodegas y en cajas sin abrir y, por ende, sin entregar. Dichos textos debieron distribuirse en el año 2016, es decir, que llevan más de un año en una bodega, almacenados y sin ser utilizados. La razón expresada por la DDE de Comayagua para no haber distribuido los textos fue que el director departamental no dio la orden de entrega correspondiente y hubo cambio de personal responsable de la departamental, que no ha permitido la toma de decisión de su distribución.

24 Ubicada en la carretera CA-4.


En el jardín de niños de la aldea El Pinalito, departamento de Copán, estaba programado entregarles guías metodológicas (textos); sin embargo, no los recibieron, y al momento de la visita in situ se encontraban trabajando con la guía proporcionada por la SE en el 2010.

Se esperaría que un proveedor que tenga antecedentes de incumplimiento de contratos no sea considerado en los procesos futuros, para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones y por ende velar por el interés de la sociedad en general de recibir los bienes en las condiciones pactadas con el gobierno. Sin embargo, según los datos facilitados por la propia SE, durante los años 2014 y 2015 se le adjudicaron a Multimegaprinter cuatro contratos, por un monto total de aproximadamente25 L 42,145,537 (casi dos millones de dólares26).

1. Recomendaciones. Elaboración e implementación de guía, manual, o protocolo que de manera completa desarrolle el proceso de almacenamiento y distribución de los bienes del almacén. Esta recomendación se mantiene del informe de la línea de base, ya que no fue implementada y requiere especial atención.

2. Fortalecer el mecanismo de comunicación entre las autoridades centrales de la SE y los responsables de recibir los bienes cuando en el contrato se estipule la entrega en los centros beneficiarios, para asegurar que los contratos sean cumplidos por los proveedores o contratistas.

3. Crear un sistema interno de registro de seguimiento de los bienes entregados por el proveedor.

4. Investigar la responsabilidad legal de los empleados públicos que deben medir y velar por que se cumplan las obligaciones de las partes en los contratos, específicamente en la entrega de los bienes u obras, y aplicar las sanciones o gestiones legales correspondientes.

Etapa de auditoría interna:Resultado 1: poca evidencia de control interno, auditorías internas y externas En el informe de línea de base, no se encontró evidencia de mecanismos de auditoría y

vigilancia en las diferentes etapas de los procesos de compras. Ni las unidades de auditorías ni las unidades administrativas evidenciaron haber realizado controles internos a los procesos de adquisiciones. Tampoco se proporcionó procedimiento, manual, guía o protocolo que incluyera buenas prácticas para el control interno en las diferentes etapas del proceso de compra y contrataciones, con el objeto de promover la transparencia y rendición de cuentas.

En la presente evaluación la SE, en forma extemporánea, presentó evidencia de auditoría realizada al proceso LPI-SEDUC-0001-2015 de compra de impresión y distribución de textos adjudicados a Multimegaprinter, S.A. por un monto de L 1,053,565.79 sin embargo, no

25 Se indica aproximadamente, debido a que tres de los cuatro contratos fueron suscritos en moneda dólar.26 US$ 1,908,765 utilizando la tasa promedio de cambio del Banco Central de Honduras (BCH) para los tres años, es decir, 22.08.

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facilitaron más información de los otros seis. En dicho documento el TSC detectó irregularidades como la aceptación de una garantía de cumplimiento de contrato sin cumplir el porcentaje de acuerdo a la LCE y pese que realizó algunas recomendaciones señalaron que habían hechos que podían ameritar una investigación posterior por lo que existía también la posibilidad de encontrar nuevos hallazgos de control interno o de responsabilidad, mismas que harían del conocimiento oportunamente.

Al momento de realizar el levantamiento de información documental mediante el escaneo del expediente FI-006-DGA-SE-2016 de adquisición de mobiliario escolar, se estaba llevando a cabo una auditoría externa a los proyectos de Fondo Común, incluyendo el expediente precitado, y aunque se les amplió el plazo para entregar la información pertinente sobre la auditoría, no la facilitaron. La ASJ/TI concluyó sobre la necesidad de desarrollar acciones de control, ya que se encontraron falencias en los procesos tales como las que se obtuvieron de la visita in situ en el proceso de mobiliario:

a. Se recibieron pizarras asignadas a centros escolares que no los necesitaban (caso Direcciones Departamentales de Santa Bárbara, de Lempira, La Campa y Cortés), y aunque fueron reasignadas a centros de la zona rural esta distribución no fue hecha con base en un método preestablecido;

b. La redistribución de las pizarras, que fue autorizada por la Dirección de Adquisiciones de la SE, no quedó bien documentada, pese que así lo recomendó el Tribunal Superior de Cuentas (TSC), en respuesta a consulta que le hiciera la SE sobre la posibilidad de una redistribución de los bienes. Ejemplos de la entrega sin documentar fueron: Direcciones Municipales de Educación de Santa Rosa de Copán, Lempira, La Campa, Cortés, Villanueva, Comayagua y La Paz.

c. Desconocimiento por parte del personal que recibe los bienes sobre los pliegos de condiciones y por ende de las especificaciones técnicas, cantidades y otros datos de los bienes que debe entregar el proveedor, incluyendo el lugar. Ejemplo: la Dirección Departamental de Educación de Cortés recibió 621 pizarras, pero su personal reconoció que no verificó las cantidades ni estado de los bienes, ya que desconocía las especificaciones. Tampoco se guardó copia del acta de entrega.

d. Algunas pizarras se recibieron en mal estado o sin los tornillos para los portaborradores; tal es el caso de la Dirección Departamental de Santa Bárbara, las Direcciones de Educación de los municipios de San Nicolás, Santa Rosa de Copán, y el centro de educación básica Petronila C. de Villalobos, del municipio de El Progreso.

e. En donde sí hubo actas, se encontraron inconsistencias por problemas con los códigos de inventario, como fue el caso de las Direcciones Departamentales de Santa Bárbara, de Lempira, Cortés y La Paz. También el caso de 606 pizarras recibidas por la Dirección


Municipal de Educación de San Pedro Sula sin número de inventario. Y en ninguna acta se pudo identificar a qué proceso específico de licitación correspondían las pizarras. Las inconsistencias de los códigos de inventario se generaron desde la Secretaría.

f. No se fomentó la participación del sector de las micros, pequeñas y medianas empresas (MIPYME) de los lugares beneficiados, tal y como estaba previsto según pliegos de participación y la figura de las ferias a la inversa en las disposiciones generales del presupuesto, ya que se terminaron comprando todas las pizarras al mismo proveedor, que, según las Direcciones Municipales de Educación de Santa Rosa de Copán y Villanueva, son los mismos desde hace años (Samir de Comayagua e Industrias y Comercializaciones Arias de Cortés).

g. Escuelas que realmente ocupaban pizarras no han recibido nunca equipo por parte de la SE. El municipio de Pimienta (Cortés), escuela Jardín de Niños Aldea El Pinalito (Copán) y el Jardín de Niños Siloé del municipio El Progreso son algunos ejemplos de ello. En el caso del municipio de Pimienta, la Dirección de Adquisiciones de la SE aseguró que las pizarras que le correspondían habían sido incluidas y entregadas en la lista asignada a la Dirección Municipal de Villanueva. Sin embargo, en la verificación realizada por la ASJ/TI, aunque según acta de recepción de bienes respectiva y oficio SGB 960-2016 la Dirección de Villanueva le fueron entregadas 2,226 pizarras, ésta dirección aseguró sólo haber recibido 218 pizarras que eran las destinadas a su municipio.

h. El diseño de las pizarras, según la Dirección Departamental de Santa Bárbara, no eran para centros básicos, sino para jardines preescolares.

Así mismo, en el expediente LPI-001-2015 se identificó que algunos documentos contenían sello de auditoría interna de la Secretaría; sin embargo, no presentaron copia de los informes de auditoría correspondientes, por lo que no se pudo evidenciar los resultados de dichos informes.

Recomendaciones.1. Programar dentro del plan anual de auditoría interna, auditorías de verificación

de legalidad o regularidad sobre los procesos de compras y contrataciones. Esta recomendación se mantiene del informe de línea base, ya que no fue implementada y requiere especial atención.

2. Fortalecer la unidad de auditoría y control interno.3. Elaborar manuales, protocolos, guías u otro documento para realizar controles internos y

auditorías.4. Asegurar la identificación de los que incumplen la norma o que incurran en faltas o

delitos y gestionar se deriven las responsabilidades correspondientes.Etapa. Sanciones administrativas:

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Resultado 1: falta de aplicación de sanciones o multas a los incumplimientos de los contratos y de la norma

En el informe de línea de base se identificó que, si bien la norma aplicable establece las infracciones, sanciones y procedimientos a seguir en caso de incumplimiento a la Ley de Contratación del Estado y de incumplimiento de contratos específicamente, en la práctica, al no existir auditorías frecuentes de verificación de la ley y de los contratos, ni mecanismos de control previo aplicados durante el desarrollo de los procesos de compras y contrataciones, resulta difícil que la Secretaría ejecute los procedimientos de sanción correspondientes.

En aquel momento no hubo evidencia de denuncias ni procesos administrativos de sanción por incumplimientos de la ley o de contratos con incumplimiento por parte de los particulares suscritos con la SE; empero, se identificaron varios incumplimientos a la ley y al contrato por parte de los proveedores, entre ellos:

a. Incumplimiento de la norma por parte de los funcionarios en la falta de publicación del Plan Anual de Compras y Contrataciones (PACC), no elaboración de especificaciones técnicas, especificaciones restrictivas en el pliego de condiciones, etc., en el proceso de compra de carritos para almacenaje y carga de dieciséis computadoras portátiles del programa Ampliando Horizontes.

b. Desconocimiento del destino de unas 600 cajas extraviadas que contenían material fungible de textos, correspondiente a la licitación LPI-N.° 001-SEDUC-2013.

c. Incumplimientos del contrato por la empresa Comercio y Exportaciones, S. de R.L. (Comex) en la entrega de los textos en lugares diferentes a los predeterminados en dos procesos diferentes (LPI N.° 001-SEDUC-2013 y LPI N.° 002-SEDUC-2013), así como tampoco cumplió con las especificaciones técnicas y entregó textos impresos en talleres gráficos a nombre de otra empresa (Multimegaprinter), en vez de la adjudicada (Comex).

Estos incumplimientos e irregularidades fueron informados a las autoridades superiores de la SE en aquel momento; no obstante, no iniciaron ningún procedimiento administrativo para la aplicación de sanciones correspondientes, ni a los empleados ni a los proveedores.

En esta evaluación se identificó que se aplicaron sanciones, lo cual es un aspecto positivo a resaltar. Los casos fueron:

1. En el expediente del proceso de adquisición de mobiliario escolar y en el marco del contrato N.° 058-201627, por un valor de L18,707,200, suscrito con la comerciante individual Carmen María Inestroza Suazo, titular de la empresa Comercial y Ferretería Samir, consta que se aplicaron multas por concepto de retraso o incumplimiento del plazo de entrega de los bienes, tales como:

a. Multa de L 29,520.00 por los sublotes 1.02, 1.03, 1.05 y 1.06 de los

27 Dicho contrato surge del proceso de muestra de ferias a la inversa N.° 006-DGA-SE-2016.


departamentos de Colón, Cortés, Islas de la Bahía y Yoro, respectivamente, para la adquisición de pizarras;

a. Multa de L76,930.56 por el sublote 1.03 del departamento de Cortés para la adquisición de pizarras.

2. En el contrato N.° 059-2016, con un monto de L 12,704,000 por adquisición de mobiliario escolar, suscrito también con Comercial y Ferretería Samir, se encontró la aplicación de una multa del sublote 2.02 (pizarras) correspondiente al departamento de Lempira, por la cantidad de L 10,056.96, lo cual evidencia un seguimiento y evaluación en el cumplimiento del contrato por parte de la SE.

Sin embargo, no quedaron registrados otros incumplimientos y sanciones como: 1. Incumplimiento por parte de Multimegaprinter en el proceso de textos por la forma y

lugar de entrega de los bienes. La SE no aplicó las multas de L 20,000 (de conformidad al pliego de condiciones) por cada una de las entregas en diferente lugar al definido según contrato, así como tampoco se ejecutó la garantía de cumplimiento de contrato por esa misma causal. También en el proceso de textos se encontró un oficio remitido por la Unidad de Adquisiciones al proveedor, donde se le señalaban inconsistencias en la entrega de los textos en los lotes 1 y 2 de entregas a Choluteca, realizada en forma incorrecta, ya que los textos fueron recibidos por la Dirección de la Unidad de Educación Continua, cuando debió ser la Dirección de Prebásica quien los recibiera. Sin embargo, a pesar que la SE evidenció el reporte y comunicación al proveedor, no gestionó la aplicación de sanción o corrección respectiva.

2. En el expediente 001-DIGECEBI-2014 (contratación directa de obra) se encontró una injustificada tardanza por parte del Estado en el trámite de pago del contratista. Pese a que el contratista entregó la obra en el mes de agosto, el trámite de pago se realizó en diciembre, es decir cuatro meses después. Lo mismo ocurrió en el proceso de textos, en donde se encontró un pago tardío a favor de Multimegaprinter después de seis meses. La factura de la empresa tiene fecha de emisión de junio, aunque los bienes fueron entregados en enero y los documentos no justifican el pago tardío después de la entrega de los bienes. El pago tardío imputable a la administración pública representa una posible demanda en contra del Estado, por el pago de intereses a la tasa promedio correspondiente al mes en que se efectúe el pago, para operaciones activas del sistema bancario nacional, después de los 45 días calendario sin el correspondiente pago a favor del contratista o proveedor. Sin embargo, es una práctica común el pago tardío de la administración, así como también el que los proveedores no hagan uso del derecho que les asiste a de demandar al Estado con base en ley, ya que prefieren un pago tardío en lugar de someterse a un proceso de litigio que, además de durar mucho tiempo, les

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afectaría en la constancia de la Procuraduría General de la República (PGR), necesaria para poder participar en otros procesos de contratación y adquisiciones con el Estado.

3. En el proceso de textos, en la departamental de Colón, tampoco se presentó la autorización de recepción por parte del director departamental.

Recomendaciones.1. Elaboración de manuales, guías, protocolos o instructivos estándares para la etapa

de actividades previas, auditoría y sanciones administrativas. Esta recomendación se mantiene del informe de línea de base, ya que no fue implementada, por lo cual requiere especial atención.

2. Garantizar que la auditoría interna incluya al año al menos dos o tres procesos de compras.

3. Implementar sistemas de evaluación y o medición sobre el nivel de cumplimiento y desempeño de los particulares, con base en los contratos, y del sector público según sus funciones.

4. Continuar aplicando sanciones para deducir responsabilidades tanto a particulares como al sector público.

Etapa participación ciudadana.

Resultado 1: ausencia de participación ciudadana en todo el proceso En el informe de línea de base no hubo evidencia de participación del Consejo Escolar de

Desarrollo ni del Consejo Municipal de Desarrollo Educativo (COMDE) en los procesos de compra de computadoras. Sí se identificó participación de sociedad civil, con Transformemos Honduras y ASJ en calidad de observadores en la etapa de evaluación de las ofertas en los cinco procesos evaluados en adquisición de textos.

Solo en uno de los siete expedientes de la muestra del presente informe, se evidenció el haberse implementado algún tipo de iniciativa o mecanismo que promoviera la participación ciudadana. En el expediente de textos se registró la invitación al acto de apertura a la ASJ, pero fue enviada en la tarde del día antes de dicho evento, lo que no promueve una verdadera participación ciudadana al no hacerla con la debida antelación.

La SE también manifestó que invitan a diferentes actores de sociedad civil (ASJ, Caritas, etc.) sin embargo, no siempre cuentan con una respuesta por parte de éstas. Para el caso la ASJ/TI fue invitada durante el año 2017 a seis procesos de esta Secretaría; sin embargo, por el corto plazo de las invitaciones, por la falta de remisión de información de los procesos y por compromisos previos, sólo se lograron atender cuatro de ellos. Por ello es importante que la SE cuente con mecanismos para asegurar la participación de diferentes representantes de sociedad civil y no sólo para el tema de aperturas de ofertas sino también en planificación, levantamiento de necesidades, verificación de entrega de suministros, etc.


Recomendaciones.1. Asegurar mediante un mecanismo previo y autorizado la incorporación de más

profesionales o instituciones de sociedad civil a procesos de compras.2. Elaborar protocolos, guías, etc. para que se establezcan los lineamientos para la

participación ciudadana y de veeduría social.

5. Resultados de la evaluación de la transparencia y difusión

Es importante mencionar que, dentro de los aspectos medidos en el presente informe, se encuentra la etapa relacionada con la transparencia y difusión de la información. Para efectos de mejor análisis se divide la presente sección en dos aspectos: acceso a la información y evaluación del cumplimiento de la normativa aplicable en materia de transparencia.

5.1 Acceso a la información recibida por parte de la SE

Resultado 1: limitada información recibida en cuanto al requerimiento de información general

La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública obliga a las instituciones a que faciliten la información pública que le sea requerida.

En cuanto a la información entregada por la SE, ésta obtuvo una calificación de 37% de nivel de entrega, de conformidad a la matriz de cumplimiento. Es pertinente aclarar que en este requerimiento se solicita información general que la Secretaría debe tener en materia de compras y contrataciones, pero no incluye la información que se solicita para los procesos de la muestra. También se precisa que la Secretaría se tardó más de seis meses en poder entregar dicha información.

Tabla n.° 11. Estado de la información entregada por la SE.Estatus compras y contrataciones al 1 de febrero del 2017

Entregada Incompleta No entregada TotalPorcentaje 37% 37% 26% 100%

Ejemplo de la poca entrega de información también se pudo observar en la tabla n.° 8, de levantamiento de información comparativo entre el informe de línea de base y la presente evaluación, en donde se evidencia la entrega de menos documentación entre ambos informes.

Se considera que el nivel de incumplimiento se debe en alguna medida a la transición institucional derivada del cambio de la máxima autoridad en la SE, ya que el personal vinculado a las compras prefería no entregar la información por estar a la espera de instrucción de la nueva autoridad. Posiblemente también influía la incertidumbre de ser removidos o cancelados en sus cargos. Sin embargo, esto no eximía a la institución y su personal de cumplir con la obligación

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según ley de entregar información pública, ni de las responsabilidades que se les podrían deducir por incumplimiento de esta obligación.

A pesar de que la ASJ/TI se reunió en múltiples ocasiones con las nuevas autoridades de la SE con el fin de reportar los bajos niveles de entrega de información, y que éstas expresaron su compromiso de incrementar la entrega de datos, e incluso giraron indicaciones de entregar la información de compras y contrataciones en forma directa, el enlace responsable no lo hizo-. Tampoco se tiene conocimiento de que se hayan deducido responsabilidades a los funcionarios o empleados públicos por este incumplimiento.

Recomendaciones. 1. Asegurar la entrega de información requerida, indistintamente del solicitante.2. Elaborar protocolos, guías y otras herramientas para brindar acceso a la información

pública. 3. Investigar la responsabilidad legal de los empleados públicos que no facilitan la

información pública y proceder conforme a ley, aplicando sanciones o gestiones legales, si corresponden.

5.2 Evaluación sobre el cumplimiento de la normativa aplicable en materia de transparencia Resultado 1: alto nivel de incumplimiento de la normativa aplicable sobre

transparenciaAun cuando el procedimiento de contratación se rija por normativas externas, en materia de

transparencia y publicidad se aplica la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Para ello se implementó una hoja de verificación de cumplimiento, con un total de 40

subcriterios para medir: a. el cumplimiento de las leyes y reglamentos que regulan la transparencia y difusión de

la información en el marco de la normativa del Fondo Común, que es el mismo de la normativa nacional;

a. la calidad del contenido de la información publicada en el Sistema de HonduCompras. Es decir, que se mide tanto que el aviso de invitación a presentar expresión de interés haya sido publicado, como también si este fue emitido por la persona que tiene la facultad para ello, y si su contenido cumple con la calidad de su publicación, es decir, los elementos esenciales que deberían haberse incluido en dicho documento.

A pesar de que en el informe de línea de base el cumplimiento de la transparencia se evaluó a través de la misma hoja de verificación del cumplimiento de normativa para los procesos de compras y contrataciones, en esta evaluación se aplicó una hoja de verificación independiente, siendo que el promedio de cumplimiento de los procedimientos y requisitos


de transparencia y difusión de la información fue de un 20%. En el informe de línea de base obtuvieron un porcentaje de 24%. Es importante aclarar que en el informe de línea de base se realizó la medición dentro de las hojas de verificación del cumplimiento de la normativa en compras y contrataciones; por tal razón, para poder comparar este porcentaje de cumplimiento en transparencia, la ASJ-TI aplicó la hoja de verificación sobre este punto, y nuevamente se evidenció la escasa publicación de la información que debe difundirse en el Sistema de HonduCompras.

Esta disminución se vio afectada por la no presentación de tres de los siete procesos evaluados.

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Recomendaciones. 1. Mejorar la publicación de la información de organismos multilaterales en

HonduCompras.2. Implementar las hojas de cumplimiento de transparencia como mecanismos guía para

asegurar el nivel de cumplimiento de las normas que apliquen en los procesos de contrataciones del Estado.

3. Asegurar la publicación y transparencia de los procesos, indistintamente la unidad ejecutora.

4. Investigar la responsabilidad de los empleados públicos que no brindan la información de carácter pública, para que se proceda conforme a ley y apliquen sanciones, si corresponde.

6. Conclusiones

Se presentan a continuación las siguientes conclusiones, tanto del marco normativo como de la evaluación del proceso:

6.1 Conclusiones del marco normativo

1. La SE implementó un mecanismo de compras llamada ferias a la inversa, tomando en cuenta experiencias internacionales promovidas por el BID y la CCIT para promover las MIPYME.

2. Sin embargo, las ferias a la inversa no contaron con un marco legal expreso por las leyes sobre la materia y fue insuficiente un solo artículo de las DGP para regular dichos procesos.

3. Sólo se encontró evidencia de la autorización del Fondo Común que habilitara o autorizara a la SE a implementar dicho mecanismo, quedando el resto de los procesos (258) con contratos que podrían ser nulos, los cuales representan una inversión aproximada de L 109,920,213.6 28durante el 2014 al 2016 (casi de cinco millones de dólares29). Sin embargo, en dicha autorización no se regulan otros lineamientos más que la excepción de los montos de las disposiciones generales del presupuesto y la nueva modalidad, aplicando por ende la LCE para las diferentes etapas del proceso de compras.

4. Por los resultados obtenidos, la feria a la inversa al parecer no cumplió con su fin de promover las MIPYME locales, ya que se identificaron casos como: a) Un solo proveedor (Comercial y Ferretería Samir) cubrió al menos trece de los dieciocho departamentos del país, con un total de quince contratos y con un monto global de L

28 El valor de inversión de las ferias a la inversa es aproximado, ya que no incluye el monto de 26 contratos bajo dicha modalidad, debi do a que los expedientes no fueron proporcionados por la SE.29 Según tasa promedio de cambio aplicada con base en el registro del BCH durante los tres años de estudio de 22.07.

62

104,843,394, aproximadamente US$ 4,748,342, durante los tres años de estudio; b) A otro proveedor (Industrias y Comercializaciones Arias), con ocho contratos durante los años 2015 y 2016, se le adjudicó un total de L 40,605,368.46 (casi dos millones de dólares); c) Empresas grandes como participantes, como Multimegaprinter, S.A. (a quien se le adjudicó L 42,145,537, casi dos millones de dólares durante los años 2014 y 2015), e Industrias Panavisión, S.A. de C.V. (empresa con reconocimiento a nivel nacional), en este caso, sólo recibió un contrato de L 9,380,162.36); d) Empresas que no eran proveedores de bienes escolares, como Construcciones, Estudios y Supervisiones (Conespro) y Papelería e Imprenta Honduras, S. de R.L.

5. Desde el informe de línea de base, no se avanzó en la creación y aprobación de una normativa para regular la etapa de almacenamiento y distribución de los bienes.

6.2 Conclusiones de la evaluación

1. La calificación obtenida por la SE fue de 25%, lo que refleja un 75% de incumplimiento de la norma aplicable y de buenas prácticas en materia de compras, con un alto riesgo de corrupción.

2. La SE disminuyó un 2% entre la calificación del informe de línea de base y la presente avaluación en lo que respecta al cumplimiento de la normativa en contratación y adquisiciones.

3. Teniendo en consideración sólo los cuatro expedientes recibidos, se pudo observar que en las dos primeras etapas (requisitos previos y procedimiento de contratación) se mantiene un promedio similar de cumplimiento de 70%, y aumentó el cumplimiento de la norma en las etapas de formalización del contrato, entrega y recepción de los bienes u obras, inventario y almacenaje, distribución de los bienes y transparencia, lo cual es un aspecto positivo.

4. Comparando sólo los procesos de textos entre el informe de línea de base y la presente evaluación, se identifica que mejoró de un 35% a 44%, y en entrega de suministro de bienes (de computadoras y bienes escolares) de un 19% a un 49%. Sin embargo, en las etapas de sanciones, auditoría y participación ciudadana se mantuvieron bajos porcentajes.

5. Se ratifica que una vez adjudicados los contratos, los responsables de los procesos dejan de llevar registro en el expediente administrativo correspondiente, por lo cual no queda evidencia verificable.

6. En la etapa de planificación es necesario al menos contar con estudios de mercado, precios base históricos o un sistema de levantamiento de necesidades reales de los beneficiarios.

7. Se encontraron tres resultados con posible nulidad de contratos, tales como la falta


de autorización del presidente de la República en un proceso de contratación directa, incumplimiento de los montos de las disposiciones generales del presupuesto para el sistema de ferias a la inversa, y la ausencia de cláusula de integridad en los contratos.

8. De 272 proyectos bajo la modalidad de ferias a la inversa, la SE facilitó información general de 248 procesos, de los cuales 234 fueron para contratación de ejecución de obras, representando un 84 % de los procesos bajo ese mecanismo, cuando las ferias a la inversa se crearon inicialmente para suministros de bienes y servicios, con el fin de promover a las MIPYMES. La inversión registrada para obras en los tres años fue aproximadamente de L 157,899,440.68, inversión bastante elevada para llevar a cabo mediante el requerimiento de sólo tres cotizaciones.

9. Para proyectos de obras, al tener naturaleza, magnitud e impacto ante terceros, la SE debería exigir otras formalidades a los participantes, como: la verificación de la capacidad e idoneidad (legal, financiera, experiencia y técnica), exigir garantías, realizar el proceso de precalificación, etc. aspectos que no se evidenciaron en la información facilitada. El sólo requerimiento de tres cotizaciones no es recomendable para ese tipo de adquisiciones.

10. Se identificó poca evidencia de control interno, de auditorías internas y externas, la falta de aplicación de sanciones o multas a los incumplimientos de los contratos y de la norma.

11. No se fortaleció el archivo de los expedientes administrativos. Se encontró que éstos estaban incompletos, sin foliar ni rotular debidamente, uno de ellos inclusive sin asignación de número de proceso30. Tampoco se encontró un manual que regulase el proceso de archivo.

12. Se encontraron algunas buenas prácticas en la etapa de entrega y recepción de obras y suministros de bienes o servicios por parte de los centros educativos beneficiarios; sin embargo, se evidenció la necesidad de regular y mejorar la fase de entrega y recepción al encontrarse un alto nivel de falencias, como ser el incumplimiento del proveedor de entregar los bienes en el lugar estipulado (ej., Comercial y Ferretería Samir en pizarras y Multimegaprinter en textos)

13. El personal que recibió los bienes no conocía datos importantes para validar la controlar la calidad de la entrega31. Algunos centros no recibieron los bienes o contrato, unos fueron insuficientes, y en otros no eran necesarios.

14. No se pudo evidenciar la participación ciudadana en seis de los siete procesos de la muestra.

30 Proceso de obra.31 Datos importantes como las especificaciones técnicas, cantidades, fechas y lugares de entrega, etc.

64

15. La SE obtuvo un 37% de entrega de información completa, transcurriendo más de seis meses en facilitarla. La calificación del informe de línea de base fue de 86%.

16. La SE obtuvo un alto cumplimiento de los nueve documentos 32que por ley deben publicarse en HonduCompras, pero este esfuerzo se ve opacado al encontrarse un alto nivel de incumplimiento de la normativa sobre transparencia, en la que solo cumplió con un 20%. Este porcentaje también disminuyó en relación al informe de línea de base anterior, que fue de un 24%. Esto refleja el poco cumplimiento de difusión en el Sistema de HonduCompras.

7. Recomendaciones

Con el fin de fortalecer los procedimientos de compras y contrataciones y promover la transparencia y combate a la corrupción, se exponen las siguientes recomendaciones:

7.1 Recomendaciones al marco normativo

1. Incorporar lineamientos o disposiciones que regulen este nuevo mecanismo de contratación de ferias a la inversa, en el marco de los procesos bajo normativa del Fondo Común en forma expresa y completa con el fin de fomentar y asegurar la participación de las MIPYME, en el caso que la SE continúe con la utilización de ese mecanismo.

2. Sistematizar esta modalidad de contratación de tal manera que se recojan las ventajas y experiencias de la SE, con el fin de poder comparar sus beneficios y desventajas.

3. Dependiendo de los resultados comparativos de la sistematización: i. Analizar los precios para determinar si generan mejoras; ii) Identificar si hubo mayor participación de MIPYME; iii) Elaborar la normativa y protocolo (antes de seguir utilizando este mecanismo); y iv) pueden presentar el nuevo mecanismo a la ONCAE como opción para incorporarlo en una reforma de la Ley de Contratación del Estado y su Reglamento, la Ley de Compras Eficientes y Transparentes a través de medios Electrónicos y que se regule con la participación de este ente responsable de dictar las normas sobre la materia de compras y contrataciones del Estado.

7.2 Recomendaciones para la evaluación

En los requisitos previos:1. Elaborar protocolos para asegurar que se realicen el registro o base de precios de los

productos que la SE ha comprado como mínimo en los últimos cuatro años 33bajo cualquier modalidad de contratación y cualquier fuente, identificando y asignando oficialmente el área o departamento responsable y que se actualice en forma anual.

32 Ver tabla n.° 12. Cumplimiento normativo en transparencia. 33 Del 2014 al 2017.


2. Analizar la conveniencia para llevar a cabo la etapa de planificación, ya sea mediante el registro de precios de los productos (base de datos) como la elaboración de los estudios de mercado (tendencias de mercado, conocer el perfil de los proveedores, sus capacidades, si los costos están vinculados con la calidad de los productos, valor por dinero, etc.).

3. Crear un sistema de levantamiento y verificación de las necesidades reales de las instituciones beneficiarias de los bienes que se compran.

En procedimientos de contratación:4. Asegurar mecanismos eficientes y adecuados mediante la elaboración de un protocolo

de compras, para verificar el cumplimiento de las leyes que aplican directa o indirectamente en los procesos de contratación, evaluando así el desempeño de los funcionarios o empleados públicos.

5. Que todos los procesos bajo contratación directa cuenten con la respectiva autorización del presidente de la República.

6. En caso de regular esta modalidad con normativa del Fondo Común, establecer límites de los montos, de forma independiente a los establecidos bajo la Ley de Contratación del Estado.

7. Asegurar que las respuestas facilitadas a los participantes en la etapa de consultas en los procesos de licitaciones, concurso u otra modalidad, sean sustentadas con base legal.

8. Implementar mecanismos (manual, reglamento, etc.) que permitan la obtención de un registro y archivo documental 34(en físico y digital) en materia de compras, para asegurar la debida custodia de los documentos, rotulación, foliado y protección de los expedientes, de todos los procesos35.

9. Asegurar que se incluyan dentro de los expedientes administrativos todos los documentos concernientes al procedimiento de contratación, en orden cronológico, desde la justificación del origen de la necesidad, la aprobación para el inicio del proceso, hasta la liquidación del proceso.

10. Elaboración de disposiciones, manuales, etc. para definir mecanismos o sistemas de puntos o de porcentajes, y la forma adecuada de ponderar los mismos.

11. Asegurar que se publiquen en los pliegos de condiciones el mecanismo o sistemas de puntos o de porcentajes por medio del cual serán evaluados los participantes.

12. Fortalecer la etapa de conformación de las comisiones de evaluación. En formalización y ejecución del contrato: 13. Asegurar que el gerente administrativo sea quien cumpla con el perfil de gestión de

34 Formato físico y digitalización de los documentos.35 Incluyendo todas las modalidades de contratación, fuentes de financiamiento y el monto/ alcance de los contratos o compras.

66

“firmado” en los procesos de pago, de acuerdo a las normas técnicas de Tesorería. 14. Limitar al responsable de las unidades a cargo de los procesos de compras y

contrataciones para que no autorice pagos a sus propias gestiones de compras.15. Elaborar protocolos, guías, manuales, etc. para incluir en el procedimiento de pago

revisiones de la oficina o representantes de control interno de la institución y de la gerencia administrativa.

Entrega y recepción de la obra o suministro de bienes o servicios: 16. Elaboración e implementación de guía, manual, etc. que de manera completa desarrolle

el proceso de almacenamiento y distribución de los bienes del almacén, así como establecer la obligatoriedad en la implementación de mecanismos de control eficientes y adecuados.

17. Fortalecer el mecanismo de comunicación entre las autoridades centrales de la SE y los responsables de recibir los bienes, para que verifiquen la recepción de estos.

18. Crear un sistema de registro de seguimiento de los bienes entregados por el proveedor que detalle el lugar, cantidad, responsable de la recepción, etc., incluyendo su registro en bienes nacionales.

En control y auditoría interna:19. Continuar con la gestión para que la auditoría interna incluya dentro de su planificación

anual al menos dos o tres procesos con diferentes modalidades de contratación.20. Fortalecer el área de auditoría y control interno para que cuente con personal con

conocimiento o experiencia en materia de compras y contrataciones. Sanciones administrativas:21. Elaboración de manuales, guías, protocolos o instructivos estándares para la etapa de

actividades previas, auditoría y sanciones administrativas. 22. Implementar sistemas de evaluación y medición del nivel de cumplimiento y desempeño

de los particulares adjudicados con base en los contratos, y de los empleados públicos según sus funciones.

23. Continuar con la remisión de los contratos a la ONCAE por parte de la DGA y asegurar que sean remitidos desde cualquier otra unidad responsable de las contrataciones. Así mismo, remitir dichos contratos al TSC cuando corresponda.

24. Para derivar las responsabilidades correspondientes y por ende aplicar las sanciones si aplicaren, investigar el incumplimiento de los funcionarios o empleados públicos que:

a. Llevaron a cabo catorce procesos de ferias a la inversa y que no cumplieron con


los montos respectivos de las Disposiciones Generales del Presupuesto. b. No incorporaron en los pliegos de condiciones el procedimiento de evaluación.c. Elaboran las respuestas en la etapa de consultas y respuestas no conforme a ley.d. Incumplen en la incorporación oportuna de la documentación al expediente de

contratación.e. Autorizan el pago de sus propios procesos de compra cuando le compete a otra

área.f. No miden ni dan seguimiento para que se cumplan las obligaciones de las partes

en los contratos, específicamente en la entrega de los bienes u obras y no aplican sanciones.

g. No brindan la información de carácter público. En participación ciudadana:25. Asegurar mediante un mecanismo previo y autorizado la incorporación de más

profesionales o instituciones de sociedad civil, a fin que se asegure la función de veeduría social se pueda realizar con mayor éxito en los procesos.

26. Elaborar protocolos, guías, etc. para fomentar la participación ciudadana y de veeduría social.

En transparencia y difusión:27. Asegurar el nivel de entrega de la información requerida, indistintamente de la persona u

organización que lo solicite.28. Asegurar la publicación y transparencia de los procesos indistintamente la unidad

ejecutora, al menos de los documentos que por ley deben publicarse, con la calidad y validez de los mismos.

29. Mejorar la etapa de publicación y difusión de la información que proviene de organismos multilaterales, tanto en sus páginas oficiales de la SE como en HonduCompras.

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72

Capítulo III: Gestión de recursoshumanos

Sector Educación


Capítulo III Gestión de recursos humanos

1. Objetivo del estudio

El presente estudio tiene como objetivo general identificar y evidenciar los avances en el desempeño de la Secretaría de Educación en procesos claves de la gestión de recursos humanos, comparando los resultados obtenidos en el informe de línea de base presentado en noviembre del 2015 en el marco del sistema de monitoreo y evaluación por parte de la sociedad civil. Con el seguimiento de los resultados institucionales, la ASJ/TI procura aportar factores para fortalecer a esta entidad pública en materia de integridad, transparencia, participación ciudadana, controles y rendición de cuentas, con el fin de obtener servicios de educación de calidad que respondan a las solicitudes y necesidades de la ciudadanía.

La evaluación de la gestión del recurso humano se basó en los siguientes objetivos específicos:

• Evaluar la pertinencia de las normas aplicables al sector.• Evaluar el desempeño en la ejecución de los procedimientos seleccionados en materia de

gestión del recurso humano, con base en la normativa vigente. • Evaluar la ejecución de buenas prácticas aplicadas en los procedimientos seleccionados

en materia de gestión del recurso humano. • Evaluar la transparencia y rendición de cuentas en los procedimientos seleccionados en

materia de gestión del recurso humano. • Contribuir en la actualización del plan de mejora institucional con base en las

recomendaciones emitidas en este nuevo informe.

2. Metodología

La metodología aplicada en el proceso se basó en mecanismos de verificación de procesos e incluye: a) identificación de objetivos de la evaluación, indicadores y factores de estudio, b) levantamiento, procesamiento y análisis de la información y, c) verificación in situ.

El equipo de trabajo del proyecto del Convenio ASJ/TI diseñó en el 2015 el proceso de auditoría social en detalle, el cual consta de 13 etapas y ha sido mejorado a través de la experiencia y conocimientos obtenidos en los últimos tres años.

Con base en los indicadores, criterios de evaluación y requerimientos de información desarrollados para la línea de base, se realizó la selección de muestras, el análisis y sistematización de la información, así como las verificaciones in situ de los procesos y unidades de gestión evaluadas.

74

El mecanismo de evaluación de los indicadores se basa en mediciones de estadística simple, que permiten medir el nivel de cumplimiento por criterio evaluado y el total general.

La evaluación se califica en: a) si cumple; b) no cumple; c) no aplica. Las valoraciones de no aplican son restadas de la base de cálculo. El porcentaje de cumplimiento de cada indicador considera el total de valoraciones positivas (sí cumple) en relación al total de criterios verificados.

2.1. Descripción de indicadores y subindicadores36

El presente informe representa una actualización del informe de línea de base presentado en el 2015 y se realizan las siguientes aclaraciones:

El compendio de indicadores del eje de gestión del RR.HH. está basado en los seis procesos torales de esta materia, sin embargo, para la formulación de cada informe se han priorizado los indicadores a evaluar. Para efectos de este estudio se han incorporado a la medición dos indicadores nuevos, no evaluados en la línea de base; Planificación de la Gestión del RR. HH y Administración y Control de Personal, razón por la cual estos no presentaran comparación con el informe de línea de base.

Con la finalidad de ampliar el estudio, se incorporan como sujetos de evaluación, además del personal docente evaluado en línea de base, a los empleados de carácter administrativo de la SE, los cuales se encuentran regidos por la Ley de Servicio Civil (LSC), presentando los resultados de los indicadores tanto para cada colectivo, como consolidado.

En el informe de línea de base se presentó de manera detallada la situación de los Directores Departamentales de Educación, en consideración de que la mayoría de estas plazas se encontraban sujetas de impugnaciones, contexto que, a razón del proceso de selección desarrollado en el 2016, fue solventado. Asimismo, bajo la nueva normativa del sector de educación, este personal es de carácter administrativo y por tanto regido por la LSC, motivo por el cual se evalúan como parte de este colectivo y no de manera particular.

Los indicadores desarrollados en el eje de gestión de recurso humano se basan en los seis procedimientos macro de administración de personal, conformados por una serie de subindicadores y factores de verificación que permiten levantar información objetiva y concreta.

Cada indicador fue diseñado con base en las regulaciones establecidas en la ley vigente para el sector y los períodos de estudio, así como en las buenas prácticas observadas en el desarrollo de procesos iguales o similares en otras entidades estatales, tanto nacionales como internacionales. Los indicadores se refieren a los procesos esenciales de la gestión de personal, los cuales se encuentran normados en leyes generales y específicas, y son los siguientes:

1. Ingreso y contratación de personal.

36 Ver anexos: tabla descriptiva de indicadores y subindicadores.


2. Cancelación de personal.3. Compensación y beneficios.4. Evaluación y desarrollo del recurso humano.5. Administración y control de personal.6. Planificación de la gestión de recursos humanos.Se realizó un proceso de priorización de los indicadores por evaluar, considerando su interés

en términos de transparencia y eficiencia, tanto por su impacto en los servicios que presta por la SE, como por su vulnerabilidad ante la corrupción. Con estos lineamientos, se adaptaron los indicadores a los procesos propios de la entidad, siendo seleccionados como objetos de estudio los siguientes:

1. Planificación de la gestión de recursos humanos: existencia de un sistema de planificación de la gestión de recursos humanos.

2. Ingreso y contratación de personal: cumplimiento de la norma y buenas prácticas.3. Cancelación de personal: cumplimiento de la norma y buenas prácticas4. Administración y control de personal: existencia de un procedimiento para la

implementación de medidas disciplinarias y aplicación de sanciones a faltas bajo debido proceso.

2.2. Criterios para la selección de muestras

Considerando el universo total al cual se encuentra sujeto cada indicador y subindicador, y en el entendido de realizar un análisis comparativo con la línea base, así como de incorporar nuevos factores de evaluación, se evaluaron los dos años inmediatamente posteriores al primer informe, lo que permitió obtener resultados que ejemplifican la progresión o la falta de ella en los porcentajes de cumplimiento en la correcta gestión de los procedimientos a través del tiempo. Se seleccionaron como base para la evaluación los años 2015 y 2016.

La métrica expuesta en la metodología desarrollada establece que para universos superiores a 200 unidades, al mayor nivel de confiabilidad, el análisis se deberá basar en una muestra de 115 unidades representativas del universo. Este criterio se aplicó para cada año a los procedimientos evaluados.

1. Planificación de la gestión de recursos humanos La planificación de la gestión de recursos humanos es un proceso continuo, basado en

la sistematización, análisis y utilización de información oportuna y confiable. Por tal razón se determinó analizar el total del universo de documentos y registros inherentes a la correcta administración de personal.

2. Ingreso de personal

76

El ingreso se entiende como la acción de seleccionar y contratar nuevo personal, en el caso de la SE, bajo dos regímenes laborales diferentes, el docente y personal administrativo. Para cada año de estudio se seleccionó una muestra aleatoria de 115 expedientes de personal docente y 115 expedientes de personal administrativo.

3. Cancelación de personalLa cancelación de personal se entiende como las acciones que generan una baja o

desvinculación de empleados, bajo sus diferentes causales, sean estas voluntarias o no. Se seleccionó una muestra aleatoria de 115 expedientes de personal docente y 115 expedientes de personal administrativo, para cada año de estudio.

4. Administración y control de personalLa administración y control de personal considera como subindicadores, para los efectos

de este estudio, que la SE cuente con el procedimiento y herramientas que permitan la correcta administración de los procesos de registro y documentación de incumplimientos, faltas, sanciones, y la verificación en los expedientes de personal de la aplicación de la norma bajo debido proceso. Por no contar con el número y listado de procesos disciplinarios efectuados tanto a nivel central como en las Direcciones Departamentales de Educación (DDE), para evaluar este proceso se levantó el total de expedientes que se encontraron disponibles durante las visitas in situ.

2.3. Mecanismo de calificación de factores de evaluación

Para la elaboración de este estudio se solicitó a la SE información de carácter general y específica, la cual, entre otros aspectos, permite evaluar el nivel de planificación institucional, así como contar con los universos de los cuales obtener las muestras a evaluar en los indicadores.

Una vez seleccionadas las muestras de manera aleatoria, con base en los listados que la misma institución facilitó, se procedió a realizar el levantamiento de información en las DDE de Francisco Morazán, Ocotepeque y Choluteca para el personal docente, y a nivel central para el personal administrativo, in situ y de manera virtual, mediante solicitud y recepción por correo electrónico.

A cada expediente se le verificó el cumplimiento de los factores de evaluación, calificando de manera porcentual los criterios que sí se cumplen, presentando los resultados por unidad de gestión y año evaluado.

La documentación recibida por la SE permitió constatar: a) el correcto cumplimiento de los procedimientos por parte de la unidad responsable de ejecutar los mismos, y b) pertinencia de la información proporcionada (completa y confiable).

Se consideró el cumplimiento consolidado de los factores evaluados de acuerdo a los siguientes rangos:


Tabla n.° 13. Cumplimiento de factores evaluados

Nivel de cumplimiento Color

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70 – 89 Amarillo

0 – 69 Rojo

2.4. Requerimientos y sistematización de la información37

Se utilizaron 3 fuentes de información primaria que facilitaron documentación a través de sus dependencias, las cuales se describen a continuación:

Evaluación de gestión de personal docente: 1. Dirección de Talento Humano del nivel central.2. DDE de Francisco Morazán, Choluteca y Ocotepeque. Evaluación de gestión de personal administrativo: 1. Subdirección de Talento Humano Administrativo del nivel central.Toda la información entregada por la secretaría fue vaciada en hojas de trabajo. La

información se solicitó mediante oficios y comunicaciones electrónicas. De la información solicitada inicialmente al nivel central se obtuvieron los siguientes porcentajes de entrega:

Figura 3. Calificación porcentual de la información entregada según estatus, nivel central

Entrega completa y en tiempo 53%

+ -No entregado

12%Entrega incompleta ofuera de tiempo 35%

La comunicación con las diferentes unidades de gestión fue fluida, a excepción de la subgerencia de talento humano administrativo. Además de la documentación solicitada y entregada, se incorporó la información generada de reuniones sostenidas con actores claves de la SE en sus diferentes niveles.

Como resultado del proceso de recopilación de información se digitalizaron 18,970 páginas, las cuales, salvo las planillas, se encuentran a disposición del público en la página oficial del Convenio de Buena Fe entre el Gobierno de Honduras y la Asociación para una Sociedad más Justa, Capítulo de Transparencia Internacional: www.asjhonduras.com/ti-asj

37 Ver anexo: cuadro resumen de solicitud y recepción de información.

78

Tabla n.° 14. Información digitalizada por unidad de gestión, procedimiento y año.

ProcedimientoCantidad archivos Páginas digitalizadas

2015 2016 2015 2016Documentación de planificaciónNivel central 24 25 965 1,227Ingreso de personalDirección Departamental de F.M. 82 75 6,398 2,899

Dirección Departamental de Choluteca 15 17 375 357

Dirección Departamental de Ocotepeque 15 15 296 869Subdirección de Talento Humano Administrativo 70 76 872 1,435Cancelación de personalDirección Departamental de F.M 74 80 204 234Dirección Departamental de Choluteca 15 15 128 170Dirección Departamental de Ocotepeque 15 15 97 97Subdirección de Talento Humano Administrativo 40 41 146 214Administración y control de personalDirección Departamental de Francisco Morazán 22 28 73 84Dirección Departamental de Choluteca 1 3 22 90Dirección Departamental de Ocotepeque* ****** ****** ****** ******Subdirección de Talento Humano Administrativo 12 21 609 1,109

*La DDE de Ocotepeque reportó mediante oficio que durante los periodos evaluados no se realizaron acciones de control administrativo relativas a sanciones por faltas.

La información digitalizada permitió completar 748 hojas de levantamiento de información Hoja de verificación , las cuales corresponden a la muestra evaluada. En ellas se verificó el cumplimiento cada factor o criterio de verificación por subindicador38, de manera independiente.

El presente informe de evaluación se socializó con personal de la SE el 12 de abril y con la Secretaría de Estado el 03 de mayo de 2018.

3. Marco regulatorio

El marco regulatorio relativo al manejo de personal de la SE, según su tipo, se encuentra determinado por las siguientes escalas normativas:

38 Ver: Hojas de verificación de planificación de la gestión del recurso humano, de ingreso de personal do-cente, de ingreso de personal administrativo, de cancelación de personal docente, de cancelación de personal admi-nistrativo, de administración y control de personal docente, de administración y control de personal administrativo, en www.asjhonduras.com/ti-asj.


Tabla n.° 15. Marco regulatorio aplicable al personal de la SE.Régimen de personal del

Servicio CivilRégimen de personal docente*

Constitución de la República. 1. Constitución de la República.

Instrumentos internacionales de derecho

y demás aplicables.2. Instrumentos internacionales de derecho y demás aplicables.

Código del Trabajo. 3. Ley Fundamental de Educación.

Ley de la Administración Pública. 4. Estatuto del Docente Hondureño.

Ley General del Servicio Civil.5. Ley de Fortalecimiento a la Educación Pública y la Participación

Ciudadana.

Reglamento Interno de Trabajo. 6. Código de la Niñez y de la Adolescencia.

Principios generales del derecho. 7. Leyes Especiales de Educación.

8. Ley de Visión de País 2010-2038 y Plan de Nación 2010-2022.

9. Leyes que rigen la Administración Pública.

10. Reglamentos Generales y Especiales de Educación.**

11. Reglamentos generales aplicables.

12. Los acuerdos y disposiciones administrativas.

13. Ley de Disposiciones Generales del Presupuesto General de la

República.

14. Ley del Instituto Hondureño de Seguridad Social.

15. Principios generales del derecho.

* Según lo establecido en la propia Ley Fundamental de la Educación** Bajo la nueva Ley Fundamental de la Educación se han emitido 22 reglamentos de diferente índole para el fortalecimiento de la gestión de esta entidad y su razón de ser.

80

La Secretaría de Educación cuenta con personal normado por dos regímenes laborales diferentes; a) personal administrativo bajo la Ley de Servicio Civil; y b) personal docente regido por la Ley Fundamental de la Educación (LFE) y el Estatuto del Docente Hondureño. Las disposiciones de ambos instrumentos son sustancialmente diferentes entre sí, sin embargo, teniendo en consideración que el 89% de la SE son docentes, así como que ASJ/TI ha expuesto las debilidades de la Ley de Servicio Civil en varios documentos publicados recientemente39, a lo anterior se suma la necesidad de abordar con detalle los problemas que han surgido con la entrada en vigencia de la LFE, en esta sección se aborda a profundidad la normativa específica para el sector, que rige al personal docente.

La Constitución de la República en su artículo 165 establece: “Se emitirá el correspondiente Estatuto del Docente Hondureño, el cual tiene por finalidad garantizar a los profesionales en ejercicio de la docencia estabilidad en el trabajo, un nivel de vida acorde con su elevada misión y una jubilación justa”.

Sin embargo, dicho estatuto es una herramienta normativa que establece un sinnúmero de derechos, con pocas obligaciones, permitiendo que debido a sus vacíos se tomen decisiones arbitrarias, como son los nombramientos de los directores departamentales, los cuales no son mencionados en dicha ley ni en su reglamento.

Para solventar este y otros vacíos, el 22 de febrero del año 2012, mediante decreto n.° 262-2011, se aprobó la Ley Fundamental de Educación, y el 17 de septiembre de 2014, 22 reglamentos de diferente índole. Es importante destacar que la ley y sus reglamentos regulan la estructura del Sistema Nacional de Educación; y el estatuto docente y su reglamento regulan la carrera docente, habiendo conflicto entre lo establecido en el estatuto y en el reglamento de carrera docente de la ley.

En el informe de línea de base de la SE se señala en diferentes apartados la necesidad de ajustar estas dos normas, como uno de los resultados de análisis y una de las recomendaciones al análisis hecho al marco normativo en el 2015.

3.1.1Resultados del análisis del marco normativo Después del análisis normativo se encontraron los siguientes resultados:Resultado 1: Vacíos y contradicciones normativas: La Ley Fundamental de Educación y sus reglamentos muestra vacíos y contradicciones

en relación a las disposiciones del Estatuto del Docente, lo que genera riesgos de corrupción en los procesos de contratación, evaluación, sanción y cancelación de los docentes y personal de las Direcciones Departamentales. Al prevalecer por ley el Estatuto del Docente sobre los

39 Ver: Informe de Línea de Base SESAL, ASJ/TI, capítulo Gestión del recurso humano, sección marco normativo, 2016. Ver: Diagnóstico de la gestión de recursos humanos públicos, 2017. Ver: Opinión Técnica ALAC.

3.1. Análisis normativo


reglamentos, y al no haberse derogado del primero los artículos que entran en discordancia o contradicción con los segundos, teniendo ambas, normas y procedimientos diferentes, priman legalmente los del estatuto, quedando la forma de proceder a discreción de los actores, como son las juntas de selección departamentales, tribunales, etc.,.

Sin embargo, trascurridos 16 meses del primer señalamiento realizado por ASJ/TI y habiendo transcurrido gran parte del período de transición previsto para la implementación de la Ley Fundamental de Educación, podemos observar no solo que persisten las contradicciones y vacíos identificados en aquel momento, sino que también se han identificado hallazgos nuevos, como son: a) los limitados tiempos establecidos en el reglamento de concursos para desarrollar las diferentes etapas del proceso, y b) el tratamiento de los docentes contratados como interinos que exigen su derecho con base en ley de ser exonerados, a los cuales se les tuvo que realizar un proceso de convalidación para que no perdieran su derecho y lograran optar a plazas permanentes, aun cuando no se realizó concurso en los años 2015 y 2016.

Esta situación se refuerza con el hecho de que la Ley Fundamental de Educación no posee ninguna derogación expresa o tácita referente al Estatuto del Docente o a su reglamento; por el contrario, la vigencia de ambas normas se reconoce en esta misma ley, es decir, no contiene una relación de las disposiciones vigentes sobre la misma materia, ni una relación de las disposiciones que debían derogarse parcial o totalmente.

A su vez, el Reglamento del Estatuto del Docente es una herramienta normativa que se emite para reglamentar la aplicación de dicha ley. Sin embargo, 21 de los 22 reglamentos emitidos bajo la ley son reglamentos especiales, entre ellos el de la Carrera Docente.

La SE, en el marco de las potestades que le otorga la ley, aprobó el Reglamento de la Carrera Docente, en un acto de carácter general; sin embargo, ningún reglamento puede alterar el espíritu de la ley que lo precede, variando su sentido y el alcance esencial de la misma. Al coexistir en la SE dos normas que regulan la carrera docente; a) el Estatuto del Docente y su reglamento; y b) el Reglamento de la Carrera Docente, siendo el Estatuto del Docente el de mayor rango, las acciones que se realicen al margen de lo que en el mismo establece, se convierten en actos nulos de pleno derecho, conforme a la legislación administrativa, dejando vigentes las disposiciones del estatuto.

Se encuentran en contradicción en el Estatuto del Docente y la Ley Fundamental de Educación40, entre otros, los siguientes aspectos: nombramiento, sanciones y cancelaciones de personal docente y disposiciones transitorias.

40 Ver Anexo 1:: Inconsistencias entre el Estatuto del Docente y el Reglamento de Carrera Docente de la LFE. No se tienen los anexos para saber cuál es el número del anexo y de la tabla.

82

Se conoce que la SE remitió a una comisión ad hoc y a la Presidencia de la República, informes que dejan evidencia de las contradicciones y vacíos que encontraron en los reglamentos antes de que fueran aprobados.

3.2. Resultados del análisis de la normativa aplicable a la gestión de recurso humano

Resultado 1: Jerarquía de la norma y nulidad de los actos.Conforme a la jerarquía normativa establecida en la Ley Fundamental de Educación y en la

Ley General de la Administración Pública, el Reglamento del Estatuto del Docente, por ser un reglamento que desarrolla una ley, tiene supremacía ante el Reglamento de la Carrera Docente por lo cual es nulo en tanto altere el espíritu, el sentido y el alcance del Estatuto del Docente Hondureño y su Reglamento.

Recomendación: Armonizar del Estatuto del Docente y el Reglamento del Estatuto del Docente, con la Ley

Fundamental de Educación y sus reglamentos.

Resultado 2: Vacíos y contradicciones normativas. En las disposiciones transitorias no se consideró que la aplicación de la Ley Fundamental de

Educación afectaría a los docentes en funciones, ni el plazo real en el que se ejecutaría un nuevo concurso, dejando a docentes permanentes o interinos, nombrados bajo el concurso realizado en 2014, sujetos de que sus acuerdos sean considerados nulos.

Existen una gran cantidad de contradicciones que afectan la gestión de personal docente en lo relativo a su ingreso, ejecución de medidas disciplinarias y cancelación, entre otros, lo que genera un riesgo de nulidad, por no aplicar la norma bajo debido proceso en respeto de las jerarquías.

Recomendación: Reformular la Ley Fundamental de Educación y sus reglamentos, con el fin de que cuenten

con el estatus jerárquico requerido, derogando del Estatuto del Docente Hondureño aquellos artículos que entren contradicción, reglamentando debidamente a ambas, con especial interés en lo relativo a los tribunales docentes, instancias de investigación de faltas, los cuales deben tener autonomía técnica y capacidad de emitir dictámenes vinculantes para la ejecución de la SE en sus diferentes niveles.

Resultado 3: Riesgo de corrupción y conflicto de intereses.Lo dispuesto tanto en el Estatuto del Docente como en la Ley Fundamental de Educación,

específicamente en el Reglamento de la Carrera Docente y Reglamento de la Junta Nacional y


Juntas Departamentales de Selección, empodera a los colegios magisteriales en temas relativos al ingreso, sanción y cancelación de docentes. Debido a que estas asociaciones gremiales tienen intereses particulares, al recibir aportaciones directas de los docentes, su juicio se encuentra comprometido con sus colegiados, lo cual es riesgo de corrupción generado por el conflicto de interés, que los podría orientar a buscar favorecer a los docentes que se encuentren cotizando a sus instituciones.

Recomendación: Condicionar la participación de los colegios magisteriales en los procesos de concurso,

sanción y cancelación de personal docente, a una veeduría social, u ordenar un procedimiento apropiado para su participación, a fin de que no exista riesgo de conflicto de intereses. Así mismo, incorporar en todos los procesos mecanismos de transparencia y rendición de cuentas para cada etapa.

4. Resultados de la evaluación

4.1. Planificación de la gestión de recurso humano

Considerando que la planificación estratégica es, en toda área de gestión, indispensable para lograr un buen desempeño institucional, se realizó en primera instancia la evaluación de los documentos que sustentan la correcta toma de decisiones en materia de recurso humano de la SE, para los años 2015 y 2016. La información fue vaciada en hojas de levantamiento de información41.

En este caso, se debe tener en consideración que el indicador no fue evaluado en el informe de línea de base, razón por la cual debe ser considerado como el punto de inicio para el seguimiento y monitoreo de la correcta gestión del recurso humano.

Resultados de planificación de la gestión de recursos humanos Los documentos y registros facilitados por la SE fueron evaluados bajo un parámetro de

cumplimiento porcentual, en función de la normativa vigente42 y buenas prácticas nacionales e internacionales, empleando un precepto de estadística simple, teniendo en consideración tres criterios de verificación: a) información completa, b) información entregada en tiempo y forma, y c) calidad de la información (pertinencia, empleabilidad, confiabilidad, entre otros).

41 Ver anexo 2: Desglose de cumplimiento de la planificación de la gestión de recurso humano. 42 Se toma como base lo establecido en el Estatuto del Docente, salvo que no aparezca en este o no haya correspondencia con la Ley Fundamental de Educación y sus reglamentos.

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Tabla n.° 17. Cumplimiento de la planificación de la gestión de recurso humano, por año de estudio

n.° Factor de verificación% de cumplimiento

2015 2016

% de cumplimiento general por año 62% 62%

% de cumplimiento general del indicador 62%

Observación 1: Este indicador no fue evaluado en el estudio del 2015, razón por la cual no se hace una muestra comparativa entre ambos informes.

Observación 2: Se reconocen los esfuerzos realizados por las autoridades actuales, en cuanto a planificar algunos procesos durante el 2017; no obstante, este año no forma parte de la presente evaluación, debido a que este informe se formuló precisamente durante el primer semestre de ese año. Así mismo, se alienta a esta y toda entidad pública a continuar implementando las herramientas de gestión que permitan la planificación y coordinación de las acciones.

Resultado 1: Bajo nivel de cumplimiento. El nivel de cumplimiento, aun cuando es bajo (62%), representa una mejora en la gestión,

que sin embargo no se logra cuantificar debido a que son avances (acciones en proceso) y no acciones concluidas. Se reconocen mejoras importantes en el manejo y accesibilidad a información relevante para la toma de decisiones.

El cumplimiento para ambos períodos de estudio, 2015 y 2016, fue el mismo, debido a que la información presentada: a) o correspondía a ambos años, o b) fue remitida en igualdad de casos para los mismos departamentos (Francisco Morazán, Choluteca y Ocotepeque).

El porcentaje alcanzado es superior en este indicador a las evaluaciones realizadas para el establecimiento de líneas de base en otras entidades del gobierno. Tabla n.° 18. Comparación de porcentaje de cumplimiento con otros sectores% obtenido en el informe de Línea de base (LB) LB SEDS LB SESAL LB

SAR

LB INSEP SEDUC

2017Planificación de la gestión de recurso humano 29% 55% 57% 52% 62%

Recomendación: Realizar un proceso de actualización de la información inherente a la planificación de la

gestión de recursos humanos, especialmente a la referente a la distribución del personal por centro asistencial y geográficamente, así como la base de datos de planillas, las cuales en su conjunto permitan la toma de decisiones oportuna y efectiva para cada circunstancia.


Resultado 2: Calidad de la información facilitada. De los 17 factores de verificación solicitados y evaluados, se pudo observar que solo

seis de ellos se encontraban completos o la información contaba con la calidad requerida, lo cual representa el 35%. Así mismo, la fecha de cierre para la entrega de información tuvo que ser ampliada. Ante la solicitud de los manuales de puestos con su correspondiente acuerdo ministerial, la SE remitió el manual de puestos docentes en versión borrador y el manual de puestos y salarios de la DGSC para el personal administrativo.

La institución remitió los manuales correspondientes a procedimientos de las unidades de la Subdirección de Talento Humano Docente de las DDE, reubicación docente, riesgos de nombramientos docentes, y proceso de descentralización de la nómina docentes, pero en versión borrador y en ninguno de los mismos constan los procesos de: a) compensación y beneficios, y b) faltas, sanciones y amonestaciones.

De igual manera, el reglamento interno de trabajo fue entregado en versión borrador.Los listados requeridos, relativos a: a) procesos disciplinarios ejecutados y sus sanciones; b)

cancelaciones que generaron demandas judiciales por reintegro o pago de cesantías; c) procesos de evaluación del personal; y b) procesos de capacitación del personal, fueron remitidos de forma parcial, conteniendo información de las DDE de Yoro, Comayagua, Choluteca, Ocotepeque, Colón, Islas de la Bahía, Copán y Olancho, con escasa información y en algunos casos presentados de manera desordenada.

En lo relativo a los códigos que rigen la conducta ética de los empleados, la SE informó que a nivel del personal administrativo se rigen por la Ley de Servicio Civil (LSC), obviando mencionar el Código de Ética del Servidor Público, sin tener en consideración que en sus propias normas o protocolos deben especificar tipo de instructivos. En el caso del personal docente, normado por la Ley Fundamental de Educación, se conoce que el Código de Ética no ha sido formulado, aun cuando en el Reglamento de la Carrera Docente se establece que deberá elaborarse.

Recomendación: Formar al personal responsable de administrar el recurso humano tanto en los procesos de

carácter operativo y administrativo, como de liderazgo, incorporando los valores y el código de ética del servidor y funcionario público.

Así mismo y en línea con las recomendaciones realizadas en el informe de línea de base, se insta a la Secretaría a continuar con el proceso de digitalización de documentación. Al respecto, a la fecha se conoce que ha efectuado capacitaciones a varios empleados, pero no ha generado ningún archivo virtual que permita el acceso oportuno y confiable a la información.

Resultado 3: Divulgación de la información. Se realizó un análisis de la información divulgada en el portal de transparencia de la SE,

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en el que se pudo constatar que la institución cumple con el 72% de las publicaciones que por ley se deben realizar en materia de recurso humano43, lo cual representa una mejora del 14%, en relación al cumplimiento del 58% obtenido en el 2015. Actualmente se encuentran campos como número total de plazas, tabla de viáticos y gastos de representación. De igual manera, se pudo verificar que la información publicada difiere a la presentada de manera directa por la entidad, por ejemplo, informes institucionales, número total de plazas, entre otros44.

Recomendación: Velar por el cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública,

administrando de manera eficiente el portal de la institución.

Resultado 4: Falta de planificación. Es importante señalar que la SE carece de un plan estratégico orientado a fortalecer su

gestión del talento humano, el cual cuente al menos con la estrategia de crecimiento con base en demanda para lograr el desarrollo profesional y actualización constante del personal, que en una entidad descentralizada se considera prioritario, debido que permite orientar y estandarizar procesos y tomas de decisiones en las diferentes unidades responsables del recurso humano, tanto a nivel departamental como central.

Recomendación: Proceder a la formulación y aprobación de un plan estratégico institucional, que guíe el

actuar de todas las unidades de talento humano, de las diferentes direcciones departamentales.

4.2. Ingreso de personal

La muestra evaluada fue de 115 expedientes por cada año del período 2015-2016, separando el personal administrativo del docente con base en la información facilitada por la Dirección de Talento Humano y las diferentes unidades de gestión a nivel central y las direcciones departamentales de la SE. Se realizaron las verificaciones documentales e in situ. Se escanearon los expedientes del personal de nuevo ingreso, docente y administrativo, con el fin de poder evaluar en este apartado el nivel de cumplimiento de la norma y las buenas prácticas en materia de reclutamiento y selección de personal.

Los porcentajes de cumplimiento se calculan con base en los expedientes revisados, considerando los siguientes aspectos: a) la información se encuentra en el expediente del empleado, b) la información se encuentra completa y, c) la información contiene los elementos que le dan legitimidad (firmas, sellos, etc.).

Se solicitó a la SE el listado de ingresos de personal, para los años sujetos de evaluación, y la Secretaría facilitó un registro general, según modalidad contractual.

43 Ver en anexos: Línea base de SE, divulgación de información en el portal de transparencia.44 Ver en anexos Matriz de cumplimiento de divulgación de la información.


Tabla n.° 18. Ingresos según modalidad contractual y año

Modalidad contractual

Ingresos según

modalidad, por año

% de Ingresos según

modalidad, por año2015 2016 2015 2016

Docente permanente 2,719 538 22% 5%

Docente interino 9,433 10,623 77 % 95%

Administrativo

permanente31 0 0.25% 0%

Administrativo por contrato 0 0 0% 0%

Total 12,183 11,161 100% 100%

En el caso del personal docente se puede observar que las contrataciones de personal

interino equivalen al 77% y 95% de las contrataciones totales del 2015 y 2016, situación atípica e irregular, generada por no haberse realizado concursos en estos períodos y la ampliación ilegal de la vigencia del concurso 2014, emitida mediante acuerdos ministeriales, los cuales no pueden sobre ponerse a las disposiciones del Estatuto vigentes, en las que se impone el desarrollo anual de concursos y la vigencia de los resultados por un año.

Se debe tener en consideración que la falta de toma de decisiones y seguimiento de los procesos legislativos, que debieron solventar las contradicciones y vacíos entre el Estatuto y la nueva normativa, han generado en los funcionarios y servidores públicos temor a contratar a docentes de manera permanente, al tener conciencia de que estos actos pueden encontrarse sujetos de nulidad, y tener como repercusión para ellos el descargo de responsabilidad.

Resultados de ingreso de personal docenteLas DDE se encuentran descentralizadas según las disposiciones de la Ley Fundamental de

Educación; sin embargo el nivel central tiene la obligación de contar con información oportuna y confiable sobre las acciones de personal que se realicen a nivel nacional, al ser la Subdirección de Talento Humano Docente la responsable de establecer lineamientos, facilitar herramientas, así como consolidar la información.

En el caso de las acciones de personal relativas a los ingresos bajo sus diferentes modalidades se pudo observar congruencia entre lo reportado a nivel de las DDE sujetas de estudio y el nivel central.

Los resultados se evaluaron según DDE y año45.

45 Ver Anexo 2: Tabla Desglose de cumplimiento del proceso de ingreso de personal docente por DDE y año de estudio. No se tienen los

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Tabla n.° 19. Cumplimiento del proceso de ingreso de personal docente por DDE y año de estudio

Criterios de verificación

Nivel de cumplimiento por DDEPromedio

generalFrancisco

MorazánCholuteca Ocotepeque

2015 2016 2015 2016 2015 2016 2015 2016

N.° de expedientes evaluados 82 75 15 17 15 15 112 107

% de cumplimiento general por año y

DDE31% 53% 35% 50% 72% 67% 46% 57%

% de cumplimiento general del subindicador 51%

Resultado 1: Variación en los porcentaje de cumplimiento de las DDE.El porcentaje promedio de cumplimiento de las tres direcciones departamentales de

educación es de 51%. El mejor porcentaje de cumplimiento lo obtuvo Ocotepeque, con un 72% y 67%, para los años 2015 y 2016. El menor porcentaje lo obtuvo Francisco Morazán en el 2015, alcanzando apenas un 31%.

Los incumplimientos de la norma y buenas prácticas en el proceso de ingreso, con mayor recurrencia para ambos períodos y con mayor énfasis en las DDE de Francisco Morazán y Choluteca, son:

1. No consta en los expedientes acuerdo de nombramiento.2. Los acuerdos de nombramiento no cuentan con calificación de créditos para el puesto.3. Falta de documentación que acredite prueba de conocimientos y aptitudes profesionales.4. No consta en los expedientes la aplicación de pruebas psicométricas.5. Los expedientes carecen de las hojas de vida de los docentes.6. En la mayoría de los expedientes no se encontró el formato F1, en el cual se identifica la

estructura de la plaza y la causal que origina la vacante. 7. Falta de identificación en el documento de toma de posesión.8. Falta de clave de escalafón en toma de posesión.

números de anexos.


Tabla n.° 20. Comparativa de resultados entre los períodos evaluados: ingreso de personal docente

Dirección Departamental

de Educación evaluada

Nivel de cumplimientoLínea de base

2011 -2014

Evaluación

2015-2016Diferencia

Francisco Morazán 22% 42% 20%

Choluteca 39% 43% 4%

Ocotepeque 84% 70% -14%

Porcentaje general de

cumplimiento48% 51% 3%

Como se observa en la tabla anterior, las direcciones departamentales de Francisco Morazán y Choluteca lograron incrementar significativamente sus niveles de cumplimiento (20% y 4% correspondientemente), y aun cuando se encuentran en niveles bajos, se reconoce la mejora, la cual, de ser continua, permitirá en el mediano plazo alcanzar estándares de gestión positivos.

En el caso de Ocotepeque se observa un decremento del 13% en su cumplimiento. Sin bien es cierto esta DDE es reconocida por su capacidad de gestión, se debe considerar que varios de los criterios evaluados se ven afectados por la decisiones que la máxima autoridad de la SE tomó para los años de estudio, en relación al nombramiento de docentes bajo el concurso 2014 en periodos extemporáneas; sin embargo, se observa que en lo relativo a ingreso de personal docente continúa siendo la DDE con los porcentajes de cumplimiento más altos.

Recomendaciones: • Mejorar los sistemas de archivo, registro y control de la información, así como presentar

y guardar documentación relativa a todos los procesos que se efectúen o no a partir de un lineamiento emitido desde la SE a nivel central, respaldando sus decisiones con base en ley.

• De igual manera, garantizar que no haya discriminación político-gremial en el proceso de selección de personal, respetando así el derecho humano al trabajo de toda la ciudadanía, y dignificando las carreras públicas a través de la contratación de personal con base en méritos y no en afiliaciones a colegios magisteriales.

90

Resultado 2: Habilitación ilegitima del concurso 2014 para realizar contrataciones interinas y permanentes en el 2015 y 2016.

Las incongruencias en la normativa aplicable, así como la falta de voluntad política para resolver esta situación, ha generado, entre otros efectos, que no se realice concurso docente durante los años de estudio. Está establecido en el Estatuto del Docente que la validez de los concursos es solo por un año, y habiéndose realizado el último en enero del 2014, las certificaciones de los docentes perdieron vigencia en febrero de 2015. Para solventar las necesidades de las DDE en lo referente al nombramiento de docentes, el entonces secretario de Estado en el Despacho de Educación, PhD. Marlon Escoto, emitió en ambos años acuerdos ministeriales y oficios en los cuales, con el argumento de contar con un alto volumen de exonerados y docentes calificados positivamente por el concurso 2014, dispone no realizar el proceso de concurso y dejar vigente el proceso anterior. Sin embargo, estos documentos no cuentan la fuerza legal requerida para sobreponerse a lo establecido en el Estatuto del Docente.

Esta situación genera que todos los nombramientos interinos o permanentes realizados a partir de marzo de 2015 se encuentren sujetos de nulidad. Con ello no se desconocen los derechos del docente, pero las Juntas de Selección Docente, directores departamentales, así como funcionarios de la SE a nivel central, incluido el que fue su máxima autoridad, pueden llegar a ser sujetos de deducción de responsabilidades.

Recomendación: Gestionar a la brevedad una respuesta con base jurídica para el nombramiento permanente

de docentes, teniendo en consideración los derechos adquiridos al ingresar al sistema como interinos y permanecer en él por más 200 días. Considerar que las contrataciones deben hacerse con base en la demanda, por lo cual el plazo entre los concursos debe estar orientado a satisfacer una necesidad y no estar definido por períodos rígidos de tiempo. Realizar los concursos conforme a ley, una vez armonizada y mejorada la normativa aplicable.

Resultado 3: Arbitrariedad en los nombramientos. Se identificó en la DDE de Choluteca que el jefe de la unidad de Talento Humano durante

2016, Sr. Raúl Stalin Díaz Montoya (quien fuera denunciado por ASJ/TI en el informe de línea de base por heredar de manera ilegítima su posición como director de un centro educativo a su hija), lejos de ser sancionado por esta falta, se le premió con una mejor posición como jefe, la cual utilizó a su favor, beneficiando de manera irregular a familiares y amigos. Entre los casos detectados se encuentran:

1. Floriselda Coello Linares (esposa), con el cargo de docente.2. Rosario María Díaz Coello (hija), ingresándola en la estructura de aseadora pero


realizando funciones de oficial de atención de la ventanilla única. Ambos nombramientos carecen de un concurso que acredite sus méritos profesionales. Recomendación: Realizar las investigaciones y aplicar las sanciones pertinentes a los casos expuestos en los

informes de ASJ/TI con diligencia, con el fin de evitar que estas malas prácticas persistan ante la falta de precedentes y sanciones. De manera puntal, se recomienda proceder conforme al debido proceso y tras realizar una investigación, con la aplicación de las sanciones pertinentes a: Sr. Raúl Stalin Díaz Montoya, Sra. Floriselda Coello Linarez y Sra. Rosario María Díaz Coello, ampliando la investigación a todos los nombramientos que el Sr. Díaz realizó.

Resultado 4: Expedientes incompletos.La correcta documentación de los procesos en los expedientes de ingresos continúa siendo

una falencia por parte de las DDE, exponiendo a la Secretaría a que, en caso de ser sujeta de demandas, se encuentre imposibilitada para defender sus acciones con base en el debido proceso, por no contar con la información mínima requerida, que incluye calificación de créditos para el puesto, prueba de conocimientos y aptitudes profesionales, nota de la prueba de conocimientos y aptitudes profesionales, nota obtenida y número de posición descendente en la que quedó el docente seleccionado.

Recomendación: Mantener los archivos completos, en formato digital y físico, dejando registro del proceso y

ante situaciones ajenas a las responsabilidades de las DDE, contar con respaldos documentales sobre las decisiones que se toman bajo instrucción de la SE a nivel central, así como las posiciones de las DDE y de las Juntas de Selección Docentes (JSD) ante estas instrucciones.

Resultado 5: Proceso de selección y nombramiento de personal docente con deficiencias.

En línea con la falta de una normativa clara, se observa que las DDE no cuentan con un proceso estándar para ejecutar los nombramientos, como es la forma correcta de proceder en caso de que no se haya realizado un concurso con base en ley y se requieran nuevos docentes. Esta situación genera ambigüedad, que se puede percibir como un riesgo de corrupción, por las propias deficiencias en el proceso de selección y nombramiento.

Recomendación: Realizar las modificaciones pertinentes a la Ley Fundamental de Educación y sus

reglamentos, con el fin de que exista una normativa clara, que permita establecer un proceso congruente y coherente tanto con los requerimientos técnicos del proceso de concurso como con las demandas por DDE de nuevos maestros.

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Resultado 6: Transparencia y rendición de cuentas. Las DDE no muestran una cultura de rendición de cuentas en sus procesos de

nombramiento, siendo Ocotepeque la única que cuenta con documentación que respalda la presentación de informes a diferentes actores de la sociedad civil. Si bien es cierto la Ley Fundamental de Educación establece los mecanismos a través de los cuales se realizará la participación ciudadana, se observan también debilidades en algunas regiones por parte de los actores sociales, los cuales deben ser también capacitados por la propia SE para que puedan participar de manera proactiva y no pasiva en los procesos.

Recomendación: Difundir ampliamente los resultados de los concursos docentes, tomar como referente la

correcta gestión y administración de la DDE de Ocotepeque, así como incluir la participación ciudadana como veedores en los procesos.

Resultados ingreso de personal administrativoCon base en la información facilitada por la Dirección de Talento Humano de la SE, la cual

fue elaborada por la Subdirección de Talento Humano administrativo, y al realizar el análisis de la modalidad contractual predominante, expuesto en la tabla 17 de este documento, se observa que aun cuando el personal administrativo solo representa el 11% de la masa laboral total de la entidad, existe un alto volumen de nombramientos por contratos y personal contratado como jornal.

Esta mala práctica, recurrente en las instituciones de gobierno, no solo genera inestabilidad en los empleados, sino que además no garantiza el ahorro de pago de pasivos y derechos laborales, debido a que cualquier empleado que labore por un plazo superior a los 200 días adquiere todos los derechos por ley, indistintamente de lo que establezca el contrato.

En el caso particular de la SE, se suma la situación de los empleados de origen docente y con una plaza asignada, que cubren funciones administrativas al encontrarse en “préstamo” en el nivel central de la Secretaría. Ello ocasiona un decremento en la calidad de la educación, debido a que los docentes que se desarrollan profesionalmente en áreas administrativas, en varios casos se trasladan con todo y la estructura docente, dejando un menor número de maestros en las aulas.

Así mismo, este derecho de los docentes a ocupar plazas administrativas puede tener repercusiones en la calidad de la gestión, debido a que los cargos son otorgados con base en factores ajenos a la meritocracia, ya que no consta el llamamiento a concurso.

En seguimiento del análisis de la información facilitada correspondiente a los períodos 2015 y 2016, se identificaron casos en los que una persona que ocupaba una plaza administrativa, por ejemplo de conserje o vigilante, es sustituido por dos o tres personas, reflejando el interés por beneficiar, ya sea a la persona que se retiró con más turnos, ocupando más de una estructura presupuestaria, o bien favoreciendo a tres personas en una posición que puede ser ocupada y ejecutada por una sola.


Tabla n.° 21. Empleados por plaza que sustituyen a un solo exempleadoNombre Sustituye Sueldo Razón Departamento CargoMerlín Antonio

Barahona Humberto

Nuñez L.11,910 CesantíaFrancisco

MorazánConserje IIVíctor Samuel Amador

Jorge Edilberto

OrdoñezNoel Alexander

Contreras Jesús Alonzo

Gómez

EspinoL.11,390

Jubilación

ObligatoriaComayagua Guardián IErik Manases

Urbina Enamorado

El cumplimiento promedio del proceso de ingreso de personal administrativo de la SE es de 57%46. Tabla n.° 22.Cumplimiento del proceso de ingreso de personal administrativo por año de estudio

Criterios de verificaciónNivel de cumplimiento

2015 2016

N.° de expedientes evaluados 70 76

% de cumplimiento general por año 54% 60%

% de cumplimiento general del subindicador 57%

Observación: el personal administrativo no fue evaluado durante el estudio realizado en el 2015, razón por la cual no se presenta comparación.

Resultado 1: Medio nivel de cumplimiento.Se identificaron falencias en el registro de la información del personal de nuevo ingreso,

al carecer de casi toda la documentación que constituye un expediente de personal, dejando en evidencia que no existen controles apropiados en este aspecto. Los factores de verificación con menor porcentaje de cumplimiento para ambos períodos son:

• Acreditación curricular de título: permite verificar la información declarada en las hojas de vida.

• Justificación del nombramiento: con el fin de conocer la necesidad real de la contratación.

• Correspondencia del perfil del empleado con perfil de puesto: impacta de manera directa en la calidad de los servicios prestados.

• Concurso de selección con base en méritos e idoneidad, mediante un concurso público:

46 Ver anexo no3.: Desglose de cumplimiento del proceso de ingreso de personal administrativo por año de estudio.

94

no consta la realización de concursos en ninguno de los expedientes de la muestra. • En el 46% y 24% de los expedientes, correspondientes al 2015 y 2016 respectivamente,

únicamente consta el acuerdo y los nombramientos.Recomendación: Mejorar el cumplimiento de la ley vigente, implementando las medidas de control que

garanticen la obediencia de la misma en los procesos ejecutados, los cuales deben estar descritos en los manuales de procedimientos formulados con base en lo establecido en la norma y las buenas prácticas.

Resultado 2: Anomalías en los registros de ingresos. Al realizar el cruce de información entre las planillas de personal anual y los reportes de

ingresos y cancelaciones, se observaron diferencias en lo relativo al volumen de personal, lo que genera que estos registros se consideren poco confiables debido a que carecen de coherencia. Estas irregularidades pueden ser generadas por la contratación de personal que no pasa por la Subgerencia de Recursos Humanos.

Se identificaron en los expedientes analizados, además de los incumplimientos en el proceso de ingreso del personal administrativo, las siguientes anomalías:

• En el 2015 el 5% de los expedientes contienen constancias firmadas por el mismo centro educativo.

Tabla n.° 23. Expedientes con constancias laborales firmadas por el mismo CE al que ingresa el docenteNombre del docente Nombre del centro educativoElga Waleska Méndez Instituto España Jesús Milla Selva Denys Enrique Guerrero Castellanos Instituto Técnico Alejandro FloresViky Janeth Fuentes Gámez Escuela de Agricultura John F. KennedyNancy Lorena Cáceres Salgado Instituto Técnico Regional Minas de Oro

• En el 9% de los expedientes constan recomendaciones elaboradas por los directores de los institutos dueños de las plazas, presentando al personal nombrado como propuestas únicas para las plazas disponibles.


Tabla n.° 24. Expedientes con recomendaciones laborales firmadas por el director del CE al que ingresa el docenteNombre del docente Nombre del director del centro educativoJosé Luis Rivera Castellanos Olga Amparo Gaitán Banegas

Centro Técnico Vocacional Pedro Nufio de DanlíNora Lizeth Orellana Domínguez Abner Rodil Castillo Hernández

Escuela Urbana Mixta “República de Chile”Ludis Iveth Hernández Marcial Flores Rodríguez (secretario)

Sandra Consuelo Rodas Amaya (directora)

Instituto Oficial República de Honduras

• El 11% de los empleados tomaron posesión en lugares diferentes a donde fueron nombrados. Son ejemplos de esta situación los siguientes casos:

• Mitzi Carolina Medina Zelaya: su nombramiento interino establece que debe ingresar a la Escuela Normal Mixta Pedro Nufio; sin embargo, el Ing. Alejandro Cáceres, subgerente de talento humano administrativo, giró un oficio en el cual instruye se proceda a realizar la inducción y toma de posesión en el Instituto Técnico Honduras.

• Blanca Lidia Salgado está nombrada en la Dirección Departamental de El Paraíso; sin embargo, su toma de posesión se hizo efectiva en la oficina de Asesoría Legal de la Subdirección de Talento Humano Administrativo.

• Denys Enrique Guerrero Castellanos, contratado como Guardia I, constan oficios extendidos por el exsecretario de estado PhD Escoto para que se le otorgue el nombramiento, lo cual se puede considerar como un abuso de autoridad, debido a que no se realizó concurso ni se presentó terna de candidatos para ocupar la posición.

Recomendaciones: Mejorar, actualizar, complementar y digitalizar los expedientes del personal. Al quedar

expuesta la debilidad de estos registros, los cuales carecen de información esencial sobre los empleados, los puestos que ocupan y la justificación para la contratación de cada plaza, se recomienda diseñar un modelo de expediente que permita incorporar la información fehaciente de cada trabajador, de manera sistemática, ordenada y completa, misma que debe contar con un respaldo digital, que no sustituye el documento físico, pero permite agilizar algunas acciones de personal, así como documentarlas oportunamente.

Así mismo, habilitar un lugar específico para el manejo de archivos de personal, procurar la integridad de dichos expedientes y su correcto almacenamiento, tanto en versión física como digital.

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Resultado 3: Inexistencia de concurso con base en méritos.La norma establece la obligatoriedad de realizar los concursos que permitan la incorporación

del personal con base en méritos, mediante la aplicación de exámenes y pruebas para proceder al reclutamiento y a la selección de los candidatos para ocupar posiciones de nombramiento por contrato bajo el Régimen del Servicio Civil. Sin embargo, no consta que se realizaran concursos competitivos para la selección de personal administrativo. Estas acciones son responsabilidad de la Subgerencia de Talento Humano Administrativo de la SE.

Recomendaciones: • Diseñar para todas las contrataciones un modelo de concurso basado en el

reconocimiento de los méritos. • De igual manera, formular y aprobar un manual interno de procesos para el ingreso

de personal, adaptado a las necesidades específicas de los perfiles profesionales requeridos por la SE, que elimine los vacíos y riesgos de corrupción que origina la falta de un manual de procesos y procedimientos de la Subgerencia de Recursos Humanos, situación que, además de irregular, favorece la arbitrariedad y el abuso de autoridad en los procesos de ingreso de personal.

Resultado 4: Politización del ingreso de personal. Aun cuando la evidencia en términos porcentuales es baja, se logró comprobar mediante

la revisión de los expedientes y las entrevistas con fuentes confiables al interior de la SE, que la entidad favorece a los activistas del partido político en el poder con empleos en esta Secretaría.

Se encontraron evidencias en los expedientes del 2016 de nueve casos de ingresos motivados por razones partidarias, entre los cuales se destacan:

• Noé Orlando Herrera Villanueva, cargo trabajador de lavandería, con recomendaciones del primer diputado de Comayagua, José Martínez; el secretario de la Presidencia, Reinaldo Sánchez; el director del instituto en el cual fue nombrado, argumentando que ese nombramiento sería en favor del Partido Nacional; el Presidente de la República, Sr. Juan Orlando Hernández.

• Marvin Augusto Campos Espinal, conductor de automóvil II: recomendación autorizada por el expresidente Porfirio Lobo.

• Jenny Rosibel Henríquez Marcia, oficinista mecanógrafo I: constancias del Partido Nacional y de la Secretaría de la Presidencia, remitidas al entonces ministro.

• Madelaine Aracely Suazo Juárez, conserje I: recomendación de Sr. Reinaldo Sánchez, secretario de Estado de la Presidencia, y de la directora del centro educativo, donde expresa que la empleada ya cuenta con el visto bueno del antes citado.

• Angelina Betzabel Landaverde Moreno, auxiliar de contabilidad: constancia de trabajo


emitida por el Partido Nacional, y recomendación extendida por el Despacho de la Presidencia.

• Nombramiento de ascenso a hermanas gemelas Lilian Pamela Chavarría y Lilian Mariela Chavarría, del cargo de conserjes I a oficiales informáticos I, en el mismo centro educativo, el mismo día.

• Zoila Josmary Ramos Flores, jefa de comunicación institucional de forma interina por diciembre de 2017, en su expediente únicamente consta el nombramiento por un mes. Al ser escasa la información en el expediente, no se encuentra la justificación para un nombramiento de un mes, que además es de bajo movimiento laboral, para un cargo de esta jerarquía.

Recomendación: Establecer el ingreso de todos los empleados en concursos públicos con base en

méritos, eliminando de todo proceso la injerencia partidista en el nombramiento de personal, indistintamente de la posición.

Resultado 5: Transparencia y rendición de cuentas. Los procesos de ingreso de personal a la entidad carecen de mecanismos de transparencia

y rendición de cuentas que los fortalezcan y los hagan merecedores de confianza ante la ciudadanía. Tampoco se han creado espacios para la veeduría social en los procesos de selección de personal.

Exceptuando el concurso para la selección de los directores departamentales de educación, y secretarios generales de las DDE, no se ha realizado un solo proceso en el que conste la participación de la sociedad civil.

Recomendación: Incorporar y registrar los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que incluyan

la veeduría social en los procesos de contratación de personal, así como mantener actualizada la información que por ley debe estar a disposición de la ciudadanía en el portal de transparencia de la SE, en donde deben encontrarse publicadas las vacantes y nuevos ingresos de personal.

Recomendaciones generales de ingreso personal docente y administrativo• Realizar un proceso de subsanación de los registros de personal, que permita mantener

información confiable sobre las altas y bajas de personal, y que a su vez facilite la identificación de irregularidades.

• Capacitar al personal responsable de implementar los procedimientos de ingreso de personal, con base en los manuales que la SE desarrolle, a fin de lograr legalidad, legitimidad y consistencia en los procesos de incorporación de personal; indistintamente de la modalidad de relación contractual.

98

El cumplimiento general del indicador para ambos conglomerados fue de 54%.

4.3. Cancelación de personal

De conformidad con la Ley de Servicio Civil para el personal de carácter administrativo y lo establecido en el Estatuto del Docente y su Reglamento, y para el personal docente la Ley Fundamental de Educación y sus reglamentos , así como en consideración de las mejores prácticas reconocidas en materia de reclutamiento, selección y contratación de personal, en este apartado se evalúa la correcta gestión del proceso de cancelación de personal en la SE. La muestra total evaluada fue de 312 expedientes.

Se solicitó a la SE el listado de personal cancelado, para los años sujetos de evaluación, y la institución facilitó un registro general, según modalidad contractual.

Tabla n.° 25. Cancelaciones según modalidad contractual y año


Cancelaciones según modalidad,

por año

% de cancelaciones según modalidad,

por año2015 2016 2015 2016

Docente permanente 122 283 2% 1.78%Docente interino 5,069 18,100 97% 98%Administrativo permanente 38 41 1% 0.22%Administrativo por contrato 0 0 0 0TOTAL 5,229 18,424 100% 100%

En el caso del personal docente se puede observar que las desvinculaciones de personal interino equivalen al 97% y 98% de las cancelaciones totales de los períodos de estudio.

Se debe tener presente que el sistema de talento humano docente considera como acciones de cancelación de personal las que son originadas por traslados a otras estructuras salariales, en las cuales los docentes no salen de la institución, incluyendo casos en los cuales el profesor renuncia a una plaza para ser nombrado en otra. De igual forma, un maestro puede ser cancelado de una plaza pero contar una o dos más, por lo cual no sale de la carrera docente pública.

Así mismo, se debe tener en especial consideración que no se contó con un universo total de las acciones de cancelación de personal administrativo, por lo cual la muestra se obtuvo de manera física en las instalaciones de la Dirección de Talento Humano, extrayendo los expedientes de cajas diseminadas en dos edificios y diferentes oficinas, lo cual genera una baja confiabilidad en cuanto al número de desvinculaciones reales en la SE.

Resultados cancelación de personal docente Con la finalidad de verificar la confiabilidad de los listados de cancelación de docentes


remitidos a ASJ/TI, se realizó un cruce de las acciones de desvinculación remitidas desde el nivel central y las reportadas por las DDE.

Las DDE se encuentran descentralizadas según las disposiciones de la Ley Fundamental de Educación; sin embargo, el nivel central se encuentra en la obligación de contar con infomación oportuna y confiable sobre las acciones de personal que se realicen a nivel nacional, al ser la Subdirección de Talento Humano Docente la responsable de establecer lineamientos, facilitar herramientas, así como de consolidar la información. Por esta razón los resultados se encuentran inicialmente separados por DDE y año47. Tabla n.° 26. Cumplimiento del proceso de cancelación de personal docente por DDE y año de estudio


Nivel de cumplimiento

Promedio generalDDE Francisco

Morazán

DDE

Choluteca

DDE

Ocotepeque

2015 2016 2015 2016 2015 2016 2015 2016N.° de expedientes evaluados 74 80 15 15 15 15 104 110% de cumplimiento general por año y

DDE52% 54% 86% 79% 81% 77% 73% 70%

% de cumplimiento general del

subindicador72%

Observación 1: Este indicador no fue evaluado en el diagnóstico del 215, razón por la cual no se muestra comparativa entre ambos informes.

Observación 2: Aun cuando en varios de los criterios de verificación las Direcciones Departamentales de Educación (DDE) muestran cumplimientos positivos, se debe considerar que en la mayoría de los casos obedecen a una única acción. Por ejemplo: en el caso de la DDE de Francisco Morazán, año 2015, se puede observar un cumplimiento del 100% en el criterio de “acta de ausencia laboral (abandono)”, pero esta acción se generó una sola vez en toda la muestra estudiada. Por esta razón, empleando la metodología de estadística simple, se consideraron según caso la verificación de los criterios que aplican a cada expediente, excluyendo aquellos que no corresponden por la naturaleza de la cancelación, lo cual representa un porcentaje total del 52% para el año 2015 y de 54% para el 2016.

Únicamente un (1) caso de los 231 estudiados tuvo como causal de desvinculación un proceso disciplinario.

47 Ver anexo no 4.: Desglose cumplimiento del proceso de cancelación de personal docente por DDE y año de estudio.

100

Resultado 1: Medio nivel de cumplimiento.El nivel de cumplimiento promedio de las DDE de la SE para los años de estudio fue de

72%. No se presenta una comparación porcentual con línea de base, debido a que en el primer informe estas acciones fueron evaluadas únicamente a nivel de los directores departamentales de educación. Así mismo, se debe tener en consideración que la DDE de Ocotepeque no reportó ningún caso de cancelación en razón del seguimiento de un proceso de sanción por la comisión de faltas.

Recomendación: En apego a lo establecido en la ley, generar un manual único de procedimiento de

desvinculación según tipo, el cual debe ser de cumplimiento irrestricto por todas las unidades de talento humano de las DDE.

Resultado 2: Carencia y anomalías en los expedientes.Aun cuando las evaluaciones se realizaron de manera individual para cada DDE, los

resultados de mayor impacto son similares entre ellas, destacando para ambos períodos la carencia de los siguientes documentos:

• En las renuncias no especifican si es parcial o renuncia en propiedad, es decir, si el docente renuncia para optar a otra posición dentro del sistema educativo público o para salir de él.

• En los traslados no se evidencia documentación que indique a qué puesto se moviliza el docente.

• En las jubilaciones voluntarias no consta la solicitud ni el oficio de aprobación. • Documentos de toma de posesión sin fechas de elaboración o de inicio de funciones. • Los acuerdos de cancelación no especifican la fecha a partir de la cual entra en vigencia

la desvinculación.• Acuerdos de cancelación sin documentación soporte relativa a la causal de la

cancelación. • Se encontraron expedientes en los que solo consta el acuerdo de nombramiento. • En el caso de Choluteca no se encontró el acuerdo de nombramiento en ningún

expediente.Los expedientes que por la naturaleza del incumplimiento ameritan ser mencionados

de manera individual, por causa de las anomalías presentadas, se encontraron en la DDE de Francisco Morazán:

• Alejandro Martínez, no consta copia del título de profesor de educación media que avale su traslado.

• Eduardo Exequiel Cortez, no consta la renuncia. La posición que desempeñaba era


consejero estudiantil en el Instituto Hibueras, siendo según su hoja de vida Bachiller en Ciencias y Letras.

Recomendación: Mejorar el sistema de archivo y documentación de los expedientes de cancelación, el cual

contenga un listado de la documentación que debe de contener según causa de la desvinculación.

Resultado 3: Inexistencia de control y seguimiento de faltas en las que aplique como sanción la cancelación.

Se evidenció que no hay un control sobre la aplicación de las sanciones, generando tanto reincidencias como prescripción de los plazos para aplicar las sanciones. Ejemplo de este tipo de situaciones es:

• Ana Maritza Colindres Cárcamo: se encuentra un acta de descargo, con fecha 20 de febrero de 2013, estableciendo que ha sido sancionada en legal y debida forma, en vista de estar nombrada mediante acuerdo como directora en el Jardín de Niños Rural de la aldea Puerta de Golpe del Municipio del Distrito Central, centro educativo que no existe. En el mismo archivo se identifica una constancia de trabajo de dicho centro educativo con fecha 9 de abril de 2015. Según la documentación facilitada, y en consideración de que no se obtuvo una respuesta sobre este caso, se entiende que la docente continuó en el cargo en un centro educativo que no existe. Así mismo, no se le sancionó con despido justificado en el 2013, aun cuando correspondía.

Recomendación: Mejorar el proceso de comunicación entre las unidades de talento humano de las DDE y

el área legal de la SE a nivel central, con el fin de que se emitan los acuerdos de cancelación en debido tiempo y forma.

Resultado 4: Docentes fantasmas.Fuente interna y confiable de la SE denunció la existencia de docentes que han abandonado

sus cargos, incluso uno de ellos vive en el extranjero. Aun cuando la SE cuenta con evidencia de estos maestros que perciben salarios sin cumplir con sus labores, de los cuatro casos identificados, tres se encuentran pendientes de cancelación y en un caso se observa que transcurrieron varios meses antes de ser desvinculado, generando una planilla fantasma (personal que devenga salario sin realizar labores ni presentarse a su centro de trabajo). Si bien es cierto se reconocen los esfuerzos que la Secretaría ha realizado para disminuir esta situación en la última década, este problema de gestión interna no ha logrado ser erradicado en totalidad.

Los casos reportados por la DDE de Francisco Morazán y su estatus a septiembre de 2017 se detallan en la siguiente tabla.

102

Tabla n.° 27. Casos reportados por la DDE de Francisco Morazán y estatus a septiembre de 2017N.° Nombre del

docente

Fecha de ingreso

al sistema

Fecha de

abandono

Fecha de

cancelación

Meses

devengados no

laborados

Estatus

1Joselyn

Mendoza 26/04/2012 10/02/2015

Pendiente

ejecución

30 meses a

agosto 2017.

Pendiente

ejecuciónReside en otro país.

2 Oscar Mejía 14/08/201220/04/2016 a

08/2017.

Pendiente

ejecución

16 meses a

agosto 2017.

Notificado.

Pendiente de

suspensión

de salario

01/09/2017Se desconoce el paradero el maestro en mención.

3Darwin Ramos

Núñez20/03/012

2014- Se

desconoce 1/10/2017

31 meses, 08/

2017.

Cancelado a

partir del 1/10/

de 2017Aun cuando no consta el soporte de la suspensión de salario, de la información facilitada por la DDE se

entiende que se suspendió el salario a partir de enero 2017.

4Gerardo Omar

Montoya

2009 Se

desconoce fecha

exacta

2012 Se

desconoce

fecha exacta

Pendiente de

proceso de

suspensión

68 meses a

agosto 2017.

Pendiente

ejecución.

El expediente disciplinario fue enviado a la unidad legal de la Departamental, la suspensión de salario se

encuentra pendiente.

Aun cuando no se logró confirmar quiénes tiene la responsabilidad directa sobre las situaciones expuestas, se conoce que quienes han ocupado el cargo de director departamental entre el 2014 y 2017 son cuatro profesionales, siendo el último en la posición quien tomó la iniciativa de proceder conforme a ley, con la separación de estos cuatro docentes.

Recomendación: Realizar un nuevo censo de personal docente, de manera presencial, a través del cual se

pueda verificar que los docentes en aula corresponden con la estructura (lugar y horas) con la cual se les paga.

Resultado 5: Acciones de traslado categorizadas como cancelaciones. La mala práctica en la que incurren los diferentes niveles de administración de la SE

al contabilizar casos de traslados como cancelaciones, genera una distorsión en la información facilitada, lo cual no permite identificar las acciones que se generan como parte de las sanciones y medidas de control que la institución debe implementar.


Recomendación: Mejorar los procesos administrativos, separando los procesos de traslado de las

cancelaciones de personal, en observancia de que la cancelación o restructuración de una estructura presupuestaria deriva en un proceso de reubicación y por ende genera un traslado. En tal sentido no se deben considerar estas acciones como cancelaciones.

Resultado 6: Cancelaciones en una plaza y no en el sistema.En los casos de renuncia, no se especifica si la acción es parcial para una de varias plazas

en las cuales puede estar nombrado, o si renuncia en propiedad al sistema o carrera docente. Ejemplo de esta situación:

• Consuelo Izaguirre: solo consta un formato de cancelación de plaza y la identidad no corresponde con la de la docente, sin que se pueda confirmar si se encuentra activa en otro cargo o no.

Recomendación: Diseñar un sistema de gestión desde el nivel central para aplicación de todas las DDE,

que permita realizar acciones diferenciadas en los casos de cancelación de plazas, reubicación de estructuras, cancelación parcial de docentes, cancelación total de docentes y reubicación de docentes.

Resultados cancelación de personal administrativo Con base en la información facilitada por la Dirección de Talento Humano de la SE,

informe que fue elaborado por la Subdirección de Talento Humano administrativo, y al realizar el análisis de la modalidad contractual predominante, expuesto en la tabla 25 de este documento, se observa que aun y cuando el personal administrativo representa el 11% de la masa laboral total de la entidad, las cancelaciones reportadas por el nivel central de la SE únicamente representan el 1% y 0.22%, para los años 2015 y 2016.

De igual forma, se tiene conocimiento de que a una cantidad importante de personal administrativo se les renueva el contrato de manera anual. Esta mala práctica, recurrente en las instituciones de gobierno, no solo genera inestabilidad en los empleados, sino que además no garantiza el ahorro de pago de pasivos y derechos laborales, debido a que cualquier empleado que labore por un plazo superior a los 200 días adquiere todos los derechos por ley.

En el caso particular de la SE, se suma la situación de los empleados de origen docente con una plaza asignada, que cubren funciones administrativas al encontrarse en “préstamo” en la Secretaría a nivel central, lo cual ocasiona que al retornar a sus plazas como maestros ostenten salarios superiores a los de otros docentes con igual antigüedad y posición.

La evolución se realizó con base en los 81 expedientes facilitados por la SE en las visita in situ, sin poder confirmar que represente el 100% de las acciones realizadas48.

48 Ver anexo . Desglose de cumplimiento del proceso de cancelación de personal administrativo por año de estudio. No se tienen

104

Tabla n.° 28. Cumplimiento del proceso de cancelación de personal administrativo por año de estudio


2015 2016N.° de expedientes evaluados 40 41% de cumplimiento general por año 58% 49%% de cumplimiento general del subindicador 53%

Observación: Durante el estudio realizado en el 2015 solo se evaluó a los directores departamentales de educación, de los cuales se expusieron resultados cualitativos al no contar con los expedientes correspondientes, razón por la cual no se presenta comparación del personal administrativo entre ambos estudios.

De los 81 casos estudiados, ninguna de las cancelaciones obedece a la aplicación de medidas disciplinarias.

Resultado 1: Bajo nivel de cumplimiento. La SE muestra un bajo cumplimiento en la documentación del debido proceso de

las cancelaciones, con porcentajes de 58% y 49% para los años 2015 y 2016, reflejando un decremento del 9% entre ambos períodos, debido a que la documentación contenida en los expedientes no corresponde a la causal establecida, factor de verificación del cual se desprende gran parte del análisis de este proceso, lo cual genera un alto riesgo de nulidad en las acciones realizadas.

Los resultados de la línea de base correspondiente al proceso de cancelación de personal administrativo no se logran evaluar cuantitativamente por la carencia de información, por lo cual se puede considerar que existe una mejora de 54%, lo que es igual al promedio obtenido para los periodos evaluados en este informe.

En la muestra estudiada para el 2015, se observó que el 33% de los empleados fueron cancelados por defunción, el 40% por renuncia, el 22% por cesantías, y el 5% por pensión por invalidez. En el 2016 se obtuvo de la muestra que el 66% de las cancelaciones fueron originadas por defunción, el 10% por renuncia, el 20% por pensión por invalidez, y el 4% por nulidad en el nombramiento.

En el caso de la nulidad de los nombramientos, el Estado se ve sujeto a demandas que pueden generar el pago de salarios caídos, lo cual representa un decremento en los recursos para invertir en la educación, por la falta de procesos administrativos que garanticen tanto la disponibilidad de la plaza y la correcta desvinculación de los empleados en respeto al debido proceso.

Ver anexo 4. Desglose de cumplimiento del proceso de cancelación de personal administrativo por año de estudio.


Recomendación: Mejorar el registro y archivo de cancelaciones, tanto físico como digital, incorporando

una hoja de verificación en la cual se enlisten todos los documentos que cada expediente debe contener, y en caso de ausencia de algunos se describa en qué lugar se encuentran y los motivos, teniendo especial cuidado en documentar de manera correcta la justificación para la cancelación de los empleados.

Resultado 2: Escaso control y seguimiento de faltas en las que aplique como sanción la cancelación.

Aun cuando el personal administrativo representa exclusivamente el 11% de la masa laboral, alcanza casi los seis mil empleados, razón por la cual posiblemente no se aplican los controles ni se ejecuta un debido proceso en el seguimiento de las faltas, considerándose inadecuada la permisividad con la que opera la Secretaría.

Recomendación: Mejorar el cumplimiento de la ley vigente, implementando las medidas de control que

garanticen la obediencia a la misma en los procesos ejecutados, los cuales deben estar descritos en los manuales de procedimientos formulados con base en lo establecido en la norma y las buenas prácticas.

El cumplimiento general del indicador para ambos colectivos fue de 63%.

4.4. Administración y control de personal

De conformidad con la Ley de Servicio Civil para el personal de carácter administrativo y lo establecido en el Estatuto del Docente, su Reglamento y la Ley Fundamental de Educación y sus reglamentos para el personal docente, así como en consideración de las mejores prácticas reconocidas en materia de administración y control de personal, se evalúa en este apartado la correcta gestión del proceso de seguimiento de faltas que generan sanciones.

Con base en la información facilitada por la Dirección de Talento Humano, así como las diferentes unidades de gestión a nivel central y las DDE, se realizaron las verificaciones documentales e in situ, y se escanearon los expedientes de personal docente y administrativo, con el objetivo de evaluar el nivel de cumplimiento referente a las faltas que conllevaron a una sanción administrativa.

La muestra evaluada fue de 88 expedientes: 52 expedientes de personal docente y 36 de personal administrativo, lo cual constituye el universo de acciones a las cuales se tuvo acceso, por lo cual fue considerado como el universo.

106

Tabla n.° 29. Distribución de la muestra evaluada de acciones de sanción por faltasNivel y DDE 2015 2016DDE Francisco Morazán 21 27DDE Choluteca 1 3DDE Ocotepeque N/A N/ANivel central 12 24TOTAL 34 54

Se solicitó a la SE el listado de sanciones a personal, para los años sujetos de evaluación,

habiendo facilitado un registro general posteriormente al levantamiento de información, el cual refleja la siguiente distribución en las sanciones según modalidad contractual. Tabla n.° 30. Sanciones según modalidad contractual y año


Sanciones según modalidad, por

año

% de sanciones según

modalidad, por año2015 2016 2015 2016

Docente permanente 22 30 64 53Docente interino 0 0 0 0Administrativo permanente 12 24 36 47Administrativo por contrato 0 0 0 0TOTAL 34 54 100% 100%

En el caso del personal administrativo, se identificaron como causales de las sanciones para los dos años de estudio (2015-2016), las siguientes: Tabla 31. Causales de sanción en personal administrativo

Causa N.° de casosAbandonó el cargo 18Incumplimiento de sus funciones 6Falsificación de incapacidad 1Inasistencias 1Embriaguez 1No se identificó la falta 4Deterioro de bienes de la Secretaría 5Total 36

Como se puede observar en la tabla, la mayoría de las causas de sanción son abandono del cargo (50%), seguidas por incumplimiento de sus funciones (17%) y deterioro de bienes de la Secretaría (14%).


En cuanto a las causales de sanción de personal docente, para los dos años de estudio (2015-2016), se identificaron las siguientes:

Tabla n.° 32. Causales de sanción en personal docenteCausa N.° de casosAbandonó el cargo 39Negligencia en el desempeño de sus funciones o inobservancia de órdenes 7Mantener relaciones amorosas con alumnas 1Irrespetar a superiores, subalternos, alumnos, compañeros o padres de familia 1Comportamiento contrario a la moral y buenas costumbres dentro y fuera del centro

educativo

1

Embriaguez 2Disponer de fondos del centro educativo sin la debida autorización 1Otros 3Total 54

Como se puede observar en la tabla, la mayoría de las causas de sanción son: abandono del cargo (72%), seguidas por negligencia en el desempeño de sus funciones o inobservancia de órdenes de sus superiores (13%).

Resultados de administración y control de personal docenteLas DDE se encuentran descentralizadas según las disposiciones de la Ley Fundamental de

Educación; sin embargo, el nivel central tiene la obligación de contar con información oportuna y confiable sobre las acciones de personal que se realicen a nivel nacional, al ser la subgerencia de talento humano docente la responsable de emitir lineamientos y opiniones vinculantes sobre el proceder de las DDE en lo relativo al cumplimiento con base en ley del seguimiento de las faltas y la aplicación de sanciones.

Se debe considerar que la SE debe actuar con eficiencia administrativa y en coordinación interinstitucional ante todos los casos que conlleven, además de la comisión de una falta, un posible delito, en cuyo caso deben ser trasladados oportunamente al ente competente.

A continuación se presentan los resultados de la evaluación efectuada a 52 expedientes de sanciones a personal docente, 22 correspondientes al 2015 y 30 correspondientes al 201649.

49 Ver anexo no 5.: Desglose de cumplimiento del proceso de sanción de personal docente por DDE y año de estudio.

108

Tabla n.° 33.Cumplimiento del proceso de sanción de personal docente por DDE y año de estudio


Nivel de cumplimiento

Promedio

general

DDE

Francisco

Morazán

DDE

Choluteca

DDE

Ocotepeque

2015 2016 2015 2016 2015 2016 2015 2016N.° de expedientes evaluados 21 27 1 3 N/A N/A 23 31% de cumplimiento general por

año y DDE3% 11% 85% 86% N/A N/A 44% 49%

% de cumplimiento general de

la evaluación por DDE7% 86% N/A 46%

% de cumplimiento general del

subindicador47%

Observación 1: La DDE de Ocotepeque notificó mediante oficio que durante los periodos

evaluados no se habían generado faltas con sanciones administrativas, razón por la cual en la tabla de evaluación aparece el símbolo de no aplica (N/A).

Observación 2: Según lo establecido en el Reglamento de la Carrera Docente, la potestad para realizar este tipo de actos y de establecer las sanciones es de los tribunales docentes; sin embargo, los mismos no se han instalado en las DDE.

Observación 3: Este indicador no fue evaluado en el diagnóstico del 2015, razón por la cual no se muestra comparativa entre ambos informes.

Resultado 1: Bajo nivel de cumplimiento.El porcentaje de cumplimiento promedio es de 47% para los años sujetos de estudio.

Este indicador no presenta comparación con la línea de base debido a que no fue evaluado, lo cual genera preocupación por los escasos casos en los que se aplican sanciones, en relación al volumen de personal de la Secretaría, la falta de cumplimiento del debido proceso cuando se aplican sanciones, y que las mismas son muy leves.

La DDE de Choluteca muestra buen cumplimiento de los procesos de sanción ejecutados, obteniendo un nivel de cumplimiento de 85% y 86%, correspondientes a los períodos 2015 y 2016, respectivamente. La DDE de Francisco Morazán refleja una realidad opuesta, con niveles de cumplimiento muy bajo para ambos períodos, siendo su puntuación de 3% y 11%.

En el caso de Choluteca, los factores de evaluación que afectaron el nivel de cumplimiento obedecen a que no consta que la falta fuera de conocimiento en el período de 30 días posteriores a que se efectuaran; por otra parte, no se encontró en los expedientes copia de la identidad de los imputados.


En el caso de la DDE de Francisco Morazán se observan varios y serios incumplimientos al debido proceso, así como algunos datos interesantes de destacar:

• Ningún expediente se encontró completo.• Únicamente el 1% y 27% de faltas cometidas durante el 2015 y 2016 obtuvieron

resoluciones en tiempo y forma. Las demás sanciones fueron dictaminadas fuera de los períodos establecidos por ley, razón por la cual pueden ser acciones sujetas de nulidad.

• En las citaciones a audiencias de descargo no se incluyeron elementos establecidos por ley, como son entrega de citación 24 horas antes de la audiencia; causal de la citación; notificación de testigo; fecha, hora y lugar.

• En las actas de audiencias de descargo se observó que no se cumplió con el debido proceso, obviando, entre otros elementos que las vuelven sujetas de nulidad, los siguientes: testigos del imputado; relatoría de hechos; exposición de pruebas; derecho a la defensa; firmas.

• En el 2015 el 95%, y en el 2016 el 96% de las acciones realizadas obedecen a faltas muy graves, siendo sancionadas el 100% con destitución, conforme a lo establecido en la ley.

• El 81% y 74% de las audiencias de descargo efectuadas en los dos períodos de estudio fueron realizadas por los directores distritales, teniendo que elevarse al departamental solo el 5% y 4% para el 2015 y 2016, respectivamente. El resto de audiencias fueron desarrolladas por los directores municipales.

Recomendación: Se requiere de manera inmediata proceder a la legalización de los tribunales de honor

docente (incorporándolos en la Ley Fundamental de Educación, la cual si está facultada para crearlos). Así mismo: a) implementar controles sobre el cumplimiento por parte de los docentes de la normativa; b) que las sanciones correspondan a la gravedad de las faltas; y c) sancionar a los responsables de reportar las faltas cuando incumplan esta función.

Resultado 2: Irregularidades en el proceso de sanción ejecutado y su documentación.

Se observan varios casos en los cuales las faltas son muy graves o recurrentes, y sin embargo no llegan a ser sancionadas con la cancelación permanente del docente. Esta situación, que se genera entre otras razones por la aplicación y vigencia del Estatuto del Docente y su reglamento, el cual es de carácter proteccionista, tiene un impacto negativo en la calidad de la educación, al permitir que los maestros gocen de un estado de impunidad relativo, que los mantiene en una zona de confort, en donde el mínimo esfuerzo es aceptable.

Entre los casos sujetos de estudio en la DDE de Francisco Morazán se encuentran irregularidades en el proceso de sanción, como son:

• Ángel Iban Perdomo Martínez, asistente de laboratorio en el Instituto Polivalente

110

Santiago de Lepaterique: fue acusado de abuso sexual a una alumna menor de edad. La DDE conoce del caso a debido a la denuncia interpuesta por el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, aun cuando el testimonio de la agraviada indica que el mismo fue de conocimiento por el director del centro educativo al cual asistía, en fecha no determinada, pero cercana al suceso. La denuncia fue interpuesta en mayo del 2015 y la audiencia de descargo se realizó dos meses después, en julio, transcurriendo otro mes para que se emitieran la resolución. No consta en el expediente que durante el período en el que se desarrolló el proceso el docente haya sido suspendido de su cargo, lo cual, ante la gravedad de la falta, puede haber ocasionado un riesgo en los educandos. En el expediente no consta que se haya procedido con la sanción.

• Lidia Emelina Maradiaga, docente de la Escuela Centroamericana del municipio del Distrito Central: según la evidencia encontrada en el diario pedagógico, dejó de asistir a sus labores desde el 2010, sin embargo la sanción no fue resuelta hasta junio de 2015, cuando habían transcurrido más de cinco años y medio, periodo durante el cual no consta pago de salarios, pero tampoco hay respaldo documental de la suspensión de estos.

• Sergio Luis Vásquez Fernández, nombrado en forma permanente en los institutos Héctor V. Medina, del municipio de Valle de Ángeles, y Polivalente San Martín de Tegucigalpa: fue sancionado por abandono de labores. Dicho docente poseía dos nombramientos en diferentes centros educativos en la misma jornada. Aun cuando fue cancelado, se observan anomalías en el proceso, como el hecho de que en su expediente se encuentra que la sanción fue emitida por resolución el 05 de febrero de 2016, pero la audiencia de descargo fue realizada posteriormente, el 25 de febrero.

• Xiomara Floy del Ponce, directora del Instituto Blanca Adriana Ponce: es destituida debido a haber sustraído fondos de ingresos de la cafetería sin justificación alguna, así como por el abandono de sus funciones en el centro educativo, debido a que ostentaba en la misma jornada un cargo de docente en la UNAH. La falta fue registrada en abril del 2016, el expediente fue recibido en agosto y la resolución se efectuó en septiembre del mismo año, dejando transcurrir cinco meses entre el conocimiento y la sanción de la falta. También se le imputó la falta de negligencia en el desempeño de sus funciones, al no gestionar como máxima autoridad del centro educativo el trámite en tiempo y forma de los títulos de los alumnos de último año. Se desconoce si se interpusieron procesos legales.

• Carlos Arturo Cáceres Herrera: fue suspendido por seis meses sin goce de sueldo el 04 de julio del 2016, de manera efectiva a partir del 01 de agosto del mismo año. Sin embargo, consta en el expediente que las faltas originadas por su alcoholismo es


recurrente desde el 2011. La sanción aplicada es considerada muy grave; sin embargo, aun cuando consta la reincidencia de la misma, no es cancelado.

Recomendación: Revisar y según consideraciones fortalecer las sanciones por faltas graves, descritas tanto

en la Ley Fundamental de Educación como en Reglamento de Carrera Docente. Así mismo, mejorar el proceso de sanción, aplicando de manera irrestricta las sanciones en consideración de la gravedad de la falta y la reincidencia.

Resultados de administración y control de personal administrativo Con base en la información facilitada por la Dirección de Talento Humano de la SE,

la cual fue elaborada por la subgerencia de talento humano administrativo, se identificó que el porcentaje de sanciones realizadas a este tipo de personal prevalece sobre las efectuadas a los docentes en una relación de 1 a 5, superando en 500 veces las sanciones aplicadas a los maestros.

A continuación se presentan los resultados de la evaluación efectuada50 a 36 expedientes de sanciones a personal administrativo, 12 correspondientes al 2015 y 24 al 2016. Estos registros se consideraron como el universo de acciones ejecutadas (100% de casos), en consideración de que, de manera verbal, la SE a nivel central indicó que estas fueron todas sanciones ejecutadas.

Tabla n.° 34. Cumplimiento del proceso de sanción de personal administrativo por año de estudio


2015 2016N.° de expedientes evaluados 12 24% de cumplimiento general por año 90% 88%% de cumplimiento general del subindicador 89%

Observación: Este indicador no fue evaluado en el informe de línea de base, razón por la cual no se muestra comparativa entre ambos informes.

Resultado 1: Nivel del cumplimiento medio

El cumplimiento promedio del debido proceso de sanción de personal de administrativo de la SE es 89% para los años de estudio, mostrando un buen nivel de observancia a la norma, con una oportunidad de mejora del 11%.

50 Ver anexo n.°5 Desglose de cumplimiento del proceso de sanción de personal administrativo por año de estudio. No se tienen núme-ros de anexo.

112

Durante los dos años de estudio se sancionaron únicamente 36 faltas, lo que refleja un bajo control y seguimiento de estas, en consideración de que el personal administrativo es de 5,895 empleados, lo cual representa que únicamente se sancionó al 0.19% de los empleados bajo esta modalidad.

La dispersión del personal, tanto geográfica como estructuralmente, genera que en la mayoría de los departamentos, durante los años de estudio, no se realizó ningún proceso disciplinario, lo cual puede tener su origen en la falta de conocimientos de las acciones tipificadas como falta, desconocimiento del proceso por aplicar, o bien en no querer afectar a compañeros docentes, entre otras.

De igual manera se observa que ninguna de las faltas fue aplicada a una persona de modo que, conociendo de irregularidades cometidas por el personal bajo su cargo, no las haya denunciado ni sancionado.

Recomendación: Diseñar procesos de control y seguimiento de faltas a los empleados, el cual incluya

responsabilidad solidaria de los jefes cuando estos no sancionen a un empleado, teniendo conocimiento de alguna violación a las normas. Dichos procesos, incluidos en un manual, deben ser ampliamente socializados, logrando de esta manera que todos los empleados reciban el mismo tratamiento. También se debe mejorar el archivo físico y crear uno digital, procurando que se encuentren con toda la documentación soporte requerida.

Así mismo, involucrar a los padres y la comunidad educativa en general para promover una cultura de denuncia efectiva, que se fundamente en principios éticos y valores de solidaridad, transparencia y cumplimiento de la norma.

Resultado 2: Irregularidades en el proceso de sanción a personal administrativo:

Se evidencia una baja capacidad de respuesta por parte de la Secretaría en el seguimiento de faltas, la cual puede ocasionar la prescripción para sancionarlas, lo cual impacta negativamente en la calidad de los servicios de educación que tiene la obligación de facilitar. De no hacerlo, el personal, ante la impunidad, se puede ver tentado a faltar a sus obligaciones o cometer ilícitos sin temor de ser descubiertos, sancionados ni procesados.

Las faltas que generaron acciones disciplinarias son en la mayoría de los casos muy graves, lo cual permite suponer que no se están tomando medidas de control preventivas, incluyendo la sanción de faltas leves, como precedentes de una correcta gestión.

Ninguno de los expedientes a los cuales se tuvo acceso se encontraba completo. La falta de documentación del debido proceso puede llevar a la nulidad de la sanción, así como al reintegro y pago de salarios caídos a personal ineficiente e incluso corrupto.


Aun cuando la evaluación refleja un buen cumplimiento, según la documentación registrada en los expedientes, se observan las siguientes anomalías:

• En promedio el 40% de las acciones se ejecutan en plazos superiores a tres meses, corriendo el riesgo de que la falta prescriba y por ende la sanción pueda ser sujeta de nulidad.

• En 2015 el 100% de las sanciones aplicadas obedeció a faltas muy graves, en 2016 solo el 54%.

• La sanción aplicada a la falta no corresponde a la gravedad de la misma, o fue ejecutada fuera del plazo, como en los siguientes casos:

• Mailo René Núñez Alvarado, entrenador deportivo asignado a la Escuela para Ciegos Pilar Salinas, desde el 2001. Debido a una solicitud51 de traslado al Hospital San Felipe, realizada por la abogada Ana García de Hernández, primera dama de la nación, con fecha de 06 julio de 2015, el entonces ministro Escoto insta a la subgerencia de talento humano a ejecutar la acción. En ese momento se advierte que el servidor público abandonó sus labores en dicho centro educativo desde principios del 2015, percibiendo salario durante los primeros dos meses del año 2015. Aun cuando se aplicó la suspensión de salario, no se había realizado el proceso de cancelación con base en la aplicación de la sanción correspondiente a la falta de abandono. Así mismo, se identifica que la directora de la escuela Pilar Salinas pensaba que él era un voluntario, ya que no cumplía con horario fijo de trabajo. De igual manera, se registra que la directora tiene en su poder un acta de conducta levantada por la comisión de Codicader al Sr. Núñez, en la cual se denuncia su conducta inapropiada con los estudiantes-atletas, que participaron en los VII Juegos Codicader, desarrollados en la ciudad de Panamá, en la que se le acusa de incumplimiento en la entrega de documentos de inscripción en tiempo y forma, falsificación de firmas y suplantación de personas, para sacar fuera de Honduras a menores de edad; introducción de padres en las habitaciones de los atletas, sin la autorización requerida, entre otras. La investigación realizada por la SE logro comprobar que el Sr. Núñez se trasladó y presentó de manera voluntaria desde inicios del 2015 al Asilo de Inválidos del citado hospital, sin contar con un documento legal de traslado, prestando sus servicios en el horario de su conveniencia, de lo cual él mismo realiza registro en un cuaderno. En este caso se observa una falta de comunicación y de debido proceso entre los responsables de ejecutar las sanciones administrativas, los cuales incluyen desde la directora del centro

51 Ver Anexo 6: Carta remitida por la abogada Ana García de Hernández, primera dama de la nación. No se tiene números de anexos.

114

educativo hasta la subgerencia de talento humano administrativo de la SE.• Carlos Thomas Castro Figueroa, operador de máquina reproductora: causal

de despido, abandono del cargo. La falta fue cometida en junio de 2014 y el proceso administrativo finalizó en octubre del 2015, reflejando una baja capacidad de resolución, así como exponiéndose a la prescripción del derecho de la SE a sancionarlo. Se pudo constatar que el salario le fue suspendido hasta el mes de julio de 2014, lo cual indica que recibió al menos un mes de salario sin haberlo trabajado.

• Claudia Patricia Vásquez, oficial de nóminas: causal del despido: incumplimiento de sus obligaciones. No dio de baja en el sistema de pago de planillas a un docente fallecido, erogando tres meses de salario. En la audiencia de descargo consta que ella incluso asistió al entierro del compañero. Así mismo, se señala que la viuda del docente es empleada de la SE en la misma unidad en la que labora la sancionada, reflejando posible colusión.

• Julio César Martínez, guardia I: causal de la sanción: subrogación de sus funciones de marzo a noviembre 2015. El exempleado buscaba a personal externo a la SE para que le cubriera sus turnos. Transcurrieron 9 meses antes de que se reportara el caso y se diera inicio al proceso de descargo de responsabilidades. La responsable de alertar sobre esta situación era la directora del centro educativo Ramón Rosa N.° 2, la licenciada Martha Nohemy Martínez, quien según consta en la información facilitada, lo reportó hasta el 19 de octubre de 2015, siendo efectiva a partir del 27 de noviembre de 2015.

• Luis Antonio Miranda Escobar, gerente de negocios auxiliar: fue suspendido por 8 días sin goce de sueldo, por incumplimiento en sus funciones, al no remitir en tiempo las planillas de pago de DDE de Olancho. En el acta de la audiencia de descargo consta que el empleado no tiene los conocimientos para manejar una computadora ni para realizar las gestiones en los sistema Integrado de Administración de Recursos Humanos Docente (SIARHD) y Sistema de Administración Financiera Integrada (SIAFI), los cuales se encontraban a su cargo, siendo el responsable de gestionar los pagos de la DDE. Previo a la implementación de dichos sistemas, continuó por más de cinco años realizando los cálculos manualmente, contratando a terceros externo a la SE, para que realizaran las operaciones digitales, entregándoles a estos las claves de accesos a los sistemas. Esta falta debió ser sancionada con cancelación sin responsabilidad patronal y denunciando ante el TSC para que procediera con la deducción de responsabilidades administrativas, civiles o penales que correspondieran.


Recomendaciones:• Realizar auditorías de procesos y controles preventivos, a través de los cuales se

identifiquen los casos abiertos pendientes de sancionar, con el fin de que los plazos no prescriban.

• Deducir responsabilidades a los encargados de vigilar por el cumplimiento de las normas, haciéndoles corresponsables de las faltas de sus subordinados.

• Implementar mecanismos de control interno que permitan la detección temprana de las faltas, así como desestimulen la reincidencia en las mismas.

El porcentaje de cumplimiento general del indicador para los dos tipos de personal evaluado fue de 66%.

5. Conclusiones generales

El nivel de cumplimiento general de la normativa y buenas prácticas en los dos años estudiados es medio, todos los procesos evaluados registran calificaciones inferiores al 80%. La puntuación más baja corresponde al procedimiento de ingreso de personal. Tabla n.° 35. Resultados consolidados de la evaluación según indicador evaluado y comparativa con línea de base

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El promedio general de cumplimiento es de 61%, lo cual representa una mejora de 37%. A continuación se presentan las conclusiones por área de evaluación.

5.1. Procedimiento de planificación de la gestión del recurso humano.

• La SE carece de un plan estratégico para la gestión de recursos humanos, careciendo de información documental clave para la óptima toma de decisiones.

• Existirán incumplimientos normativos en tanto no se realicen las reformas, entre las que se debe de considerar la prevalencia del Estatuto del Docente y su reglamento.

116

5.2. Procedimiento de ingreso.

• Las debilidades en la norma, la falta de concursos públicos basados en méritos e idoneidad y la injerencia política, siguen afectando los procesos de selección y nombramiento, en decremento de la calidad de la educación.

5.3. Procedimiento de cancelación de personal.

• El bajo porcentaje de cancelación de personal docente y administrativo por faltas o incumplimientos, refleja un empoderamiento de los empleados sobre la institución, lo cual puede generar ingobernabilidad.

5.3. Procedimiento de administración y control de personal.

• Se requiere la normalización de la ley para poder instaurar los tribunales de honor docente.

• La falta de controles internos se observa en las inexistentes acciones de prevención y en poca capacidad de reaccionar ante la comisión de faltas.

• Las sanciones aplicadas son leves en consideración a las faltas cometidas.

6. Recomendaciones generales.

Con el objetivo de fortalecer la institucionalidad de la SE, y en consideración de la injerencia que la correcta gestión del recurso humano tiene sobre el desempeño, se presentan las siguientes recomendaciones:

6.1. General sobre la gestión de recurso humano

• Promover el fortalecimiento de la Dirección General de Servicio Civil, con el fin de que la misma cumpla con su rol rector y de apoyo a las entidades del gobierno en materia de recurso humano.

• Mejorar el registro y archivo de los expedientes tanto físicos como digitales, incorporando una hoja de verificación en la cual se enlisten todos los documentos que cada expediente debe contener.

6.2. Relativas a la planificación de la gestión de recurso humano.

• Desarrollar las herramientas de gestión del talento humano que permitan, tanto la eficiencia en la administración y ejecución de los procesos, como la oportuna toma de decisiones, contemplando entre ellas el manuales de procedimientos, el cual debe incluir tanto los procedimientos de ingreso, planilla, capacitación y desarrollo, cancelación de personal, como los de evaluación y control de los empleados.


6.3. Relativas a lograr un marco regulatorio efectivo para la gestión de recurso humano

• Realizar un análisis a profundidad sobre la prevalencia de la norma, las contradicciones entre el Estatuto del Docente Hondureño y su reglamento y la Ley Fundamental de Educación y sus reglamentos, teniendo en consideración los vacíos jurídicos que aún existen, en el marco de una conciencia social a favor de los educandos.

6.4. Relativas al ingreso y contratación de personal.

• Gestionar los procesos de concursos para todas las vacantes, empleando mecanismos competitivos, basados en méritos e idoneidad, que no admitan la injerencia política ni gremial en la selección y nombramiento del personal.

6.5. Relativas a la cancelación de personal.

• Formular un manual único de procedimiento de desvinculación según tipo, el cual debe ser de cumplimiento irrestricto por todas las unidades de talento humano de las DDE.

• Realizar un nuevo censo de personal docente, de manera presencial, a través del cual se pueda verificar que los docentes en aula corresponden con la estructura (lugar y horas) con la cual se les paga.

• Implementando medidas de control que garanticen la obediencia del debido proceso.

6.6. Relativas a la administración y control de personal.

• Diseñar e implementar modelos de control interno de personal, empleando herramientas tecnológicas, que permitan la prevención y sanción oportuna, en tiempo y forma, de las faltas de los empleados, bajo las normativas que les apliquen, en apego al debido proceso, manteniendo un registro integro de los expedientes, tanto en formato digital como en físico.

• Sancionar todas las faltas, y en caso de que no se den a conocer las acciones a las áreas pertinentes, sancionar también a los responsables de las omisiones.

• Mejorar la relación de la sanción aplicable a las faltas.

6.7. Relativas a la transparencia y divulgación de la información.

• Establecer protocolos y canales de flujo para el correcto manejo de la información. Crear los mecanismos que garanticen la confiabilidad de la información, responsabilizando del archivo y publicación a las áreas encargadas de los informes, bases de datos y documentos.

• Apego en la publicación y actualización de la información en el portal de transparencia,

118

en cumplimiento con lo exigido por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, de manera que la información publicada en el portal sea oportuna y confiable.

• Estimular la participación ciudadana de manera individual y colectiva, estableciendo mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y veeduría social, que contribuyan a garantizar el proceder ético, oportuno y eficiente de la entidad, generando a la vez confianza en la gestión de la SE por parte de población.


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o pr

escr

iban

. 9.

Ded

ucir

resp

onsa

bilid

ades

a

los e

ncar

gado

s de

vigi

lar p

or e

l cu

mpl

imie

nto

de la

s nor

mas

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cién

dole

s cor

resp

onsa

bles

de

las

falta

s de

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ubor

dina

dos.


Cla

sific

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n de

re

com

enda

cion

es

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reas

pr

iorit

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s

1.Es

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toco

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ecto

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form

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publ

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e da

tos y

doc

umen

tos.

2.A

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la

publ

icac

ión

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tual

izac

ión

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orta

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spar

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a, e

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aner

a qu

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icad

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y

confi

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.

1.R

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n an

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cont

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ccio

nes

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Doc

ente

Hon

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ño

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Reg

lam

ento

y

la L

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amen

tos,

teni

endo

en

con

side

raci

ón

los v

acío

s jur

ídic

os

que

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en

el m

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de

una

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ienc

ia so

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.2.

Proc

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raté

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nto

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dife

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ione

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s.

1.Pr

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cim

ient

o de

la

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cció

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ener

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que

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2.M

ejor

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edie

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cu

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iste

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men

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3.R

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y

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cia.

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conc

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vaca

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alda

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amie

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ione

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iban

. 9.

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onsa

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ntiz

ar e

l pro

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ico,

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la e

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n.

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y fu

ncio

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lico.

Así

mis

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y en

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omen

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re

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adas

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e de

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e in

sta

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se

cret

aría

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ontin

uar c

on

el p

roce

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lizac

ión

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ocum

enta

ción

, el c

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fech

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tuad

o ca

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no

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rchi

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ita e

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tuno

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n.

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crim

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l, re

spet

ando

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dere

cho

hum

ano

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nía,

y

dign

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ndo

las

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eras

púb

licas

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pers

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bas

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mér

itos y

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cion

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egio

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agis

teria

les.

4.G

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nar a

la

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edad

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rídic

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para

el n

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amie

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enie

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l sis

tem

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mo

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y

perm

anec

er e

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ás 2

00 d

ías.

5.Im

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enta

r mec

anis

mos

de

cont

rol

inte

rno

que

perm

itan

la d

etec

ción

te

mpr

ana

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s fal

tas,

así c

omo

dese

stim

ulen

la re

side

ncia

en

las

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mas

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6.En

ape

go a

lo e

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leci

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ar u

n m

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l úni

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man

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DD

E.

7. M

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ar e

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tem

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docu

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edie

ntes

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enta

ción

que

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ón.

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ejor

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9. M

ejor

ar e

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sepa

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ado

de la

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laci

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ctur

ació

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eso

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gene

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slad

o. E

n ta

l sen

tido

no se

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cons

ider

ar e

stas

acc

ione

s com

o ca

ncel

acio

nes.

122

Capítulo IV: Confiabilidad de resultados

Sector Educación


Capitulo IV

Confiabilidad de resultados

1. Objetivos del estudio

En este capítulo se analizan tres indicadores que fueron objeto de estudio en el informe de Línea de Base del año 2012-2014.52: evaluación del desempeño docente, evaluación del rendimiento académico y días clases. Estos fueron seleccionados no solo porque reflejan tres aspectos esenciales en el proceso de enseñanza-aprendizaje del estudiantado nacional, sino porque son datos estadísticos que la SE toma en cuenta para la toma de decisiones y desarrollo de estrategias en pro de la mejora de la calidad educativa. Además, son cifras que, de manera práctica, informan a la población nacional el resultado en algunos temas de una gestión institucional que es responsable de la formación académica y que anualmente recibe una significativa asignación presupuestaria, en relación a las demás entidades del gobierno central.53

Objetivo general

Verificar que los datos estadísticos reportados por la institución son confiables, o en su defecto identificar debilidades en su generación, para poder proponer recomendaciones orientadas al fortalecimiento institucional en materia de transparencia, rendición de cuentas y confiabilidad de resultados, que vuelvan más eficiente la gestión pública.

Objetivos específicos

1. Evaluar la existencia y la calidad de los protocolos y prácticas relacionadas con la generación de datos estadísticos de los tres indicadores claves: la evaluación docente, el rendimiento académico y el número de días clase, de los años 2015 y 2016.

2. Determinar la confiabilidad de los datos estadísticos que la SE publicó referentes a estos indicadores, en los informes oficiales emitidos por la institución en el período señalado.

3. Verificar la integridad del dato estadístico, desde su fuente primaria hasta el consolidado final, en los años 2015 y 2016.

4. Establecer el nivel de implementación de las recomendaciones emitidas en el informe de línea de base, así como de otras mejoras que, por iniciativa de la SE, se están empleando, para asegurar la confiabilidad de las estadísticas de los indicadores evaluados.

A continuación se expone en términos simples el resultado del análisis de la confiabilidad de los datos estadísticos de estos tres indicadores calculados por la SE, a través de la Dirección

52 Informe de Línea de Base de la Secretaría de Educación, 2012-2014.53 Disposiciones Generales de Presupuesto 2015 y 2016.

124

General de Currículo y Evaluación (DGCE) y de la Unidad del Sistema Nacional de Información Educativa de Honduras (USINIEH), de los años 2015 y 2016, valorando desde la óptica de la sociedad civil el protocolo del procedimiento que respalda esos datos publicados en los informes oficiales.

Se hace énfasis en que el análisis está enfocado en la robustez y certidumbre que tienen los datos generados, y no en los resultados en sí mismos, situación que compete a un estudio diferente; pero se espera que sirva de referencia ante el emisor del dato, para que conozca cómo, por parte de la sociedad civil, se perciben algunos resultados de su gestión, y si generan la credibilidad suficiente para ser considerados aceptables desde el punto de vista de su veracidad.

2. Metodología

El procedimiento metodológico adoptado para el estudio se desarrolla en pasos secuenciales, para el análisis y evaluación de tres dimensiones:

Análisis del protocolo del proceso: Se evalúa inicialmente la existencia o no de un protocolo (manual o instructivo) que describe el proceso de generación de los datos estadísticos de los indicadores de estudio. Se analizan algunos aspectos de la calidad del documento o protocolo, tomando en cuenta si este está aprobado oficialmente, si responde a normativa legal o buenas prácticas internacionales, y el nivel de detalle de las tareas y actividades que lo conforman, entre otros aspectos. La existencia de un protocolo es de suma importancia, ya que esto garantiza la continuidad de las buenas prácticas, lo que se convierte en sostenibilidad y fortalecimiento de la institucionalidad.

Análisis de la práctica: Consiste en evaluar la implementación del protocolo del proceso de generación del dato estadístico; en caso de no existir un documento que describa este proceso, se analizan las prácticas existentes y su cumplimiento por parte de las unidades o personas involucradas en el proceso de generación de los datos, para determinar en qué grado la práctica es común a todos los implicados y en cuánto contribuye a la confiabilidad de los datos que genera la institución. El análisis incluye la valoración de riesgos en el proceso y se basa en trabajo de campo mediante entrevistas, demostraciones y verificación in situ. Dado que la práctica puede ser buena, aunque no esté protocolizada, esta es la razón por la que se evalúan los dos aspectos por separado.

Integridad del dato: Este componente consiste en la aplicación de un factor de verificación para constatar que los datos reportados por la Secretaría en sus informes coincidan con los datos de la fuente primaria. El valor obtenido refleja la medida en que el dato se mantiene íntegro a través de todas las etapas del proceso, tomando en cuenta la existencia de márgenes de discrecionalidad que permitan errores acumulables, así como fallas de seguridad en el proceso, que vuelvan vulnerable la objetividad del dato.


Entrevistasaproximativas

Solicitud deinformación

Selecciónde una muestra

Revisión y análisisde la información

Evaluación de laimplementación del procotolo ode la práctica

Evaluación de latransparencia y acceso

a la información

Evaluación de protocolos

Análisis generalde confiabilidad

de resultados

Elaboración delinforme temático

Validaciónsocialización y difusión

de resultados

Visita in situ yentrevistas de profundidad

Para la evaluación de estas tres dimensiones se hace uso de hojas de verificación del cumplimiento de determinados criterios que generan tres calificaciones porcentuales, que luego se promedian en una calificación final.

Los pasos o etapas de la evaluación se muestran en la siguiente figura. Figura 3. Etapas de la evaluación

Fuente: Elaboración propia.

Acceso a la informaciónEn el informe de línea de base, se estudian los tres indicadores, con un enfoque

principalmente cualitativo, lo que difiere de la presente evaluación, en la cual se incorpora el análisis cuantitativo con el uso de hojas de verificación, aplicadas a los protocolos y su aplicación.

De igual manera en este documento no se incorporan estudios adicionales, como en el caso del informe previo, donde se incluyó una encuesta como referencia para el lector de la situación de ese momento sobre el tema educativo.

Para la realización del estudio se emitieron tres solicitudes mediante oficios formales a la institución, para que proporcionara los protocolos, reglamentos, manuales, guías o cualquier otro documento que contenga la descripción de los procesos de generación de los datos estadísticos de los indicadores antes referidos. Además, se hicieron gestiones de seguimiento y petición de acceso a la información, por medio de 11 correos electrónicos.

De igual forma se consideró la disponibilidad y apertura de la institución para permitir el acceso a la verificación directa de los procesos, y llevar a cabo comprobaciones de campo.

Se midió el acceso a la información con base en las solicitudes formales de documentación de los tres indicadores bajo estudio, según cada parámetro, como se muestra en la siguiente tabla.

126

Tabla n.° 36. Porcentaje de entrega de la informaciónInformación entregada completa 61%

Información entregada incompleta 17%Información no entregada 22%

La ASJ lamenta la limitada apertura por parte de las dependencias de la S.E responsables de la generación de los datos estadísticos para llevar a cabo una verificación directa del soporte documental y del desarrollo de los procesos evaluativos, lo que permitiría comprobar la práctica, y de esta manera brindar una opinión más fundamentada a la sociedad de lo que realmente puede esperar respecto a las mejoras buscadas.

3. Resultados de la evaluación de los indicadores

Indicador 1: Evaluación docenteLa implementación de una cultura de evaluación del personal docente representa un

importante logro para la Secretaría de Educación, ya que es considerado uno de los temas primordiales en los países en vías de desarrollo con fuertes retos en el tema educativo. Entre otros aspectos, sirve para conocer si los docentes poseen las competencias necesarias y si están profesionalmente preparados.54

Desde el año 2013 la SE ha desarrollado procesos evaluativos que han generado experiencias positivas y oportunidades de mejora continua, tal como lo reporta la institución en los informes emitidos55, de los años 2015 y 2016.

Por ejemplo, para la evaluación del año 2016, la institución reporta 3,656 evaluados con prueba de conocimientos, 2,175 mujeres y 1,481 hombres; también más de 62 mil registros de evaluaciones del portafolio docente, observaciones de clase y reporte del jefe inmediato.

Análisis del protocolo o práctica de la evaluación del desempeño docente.Acorde con lo que se detalla en la metodología, el análisis del protocolo básicamente evalúa

la existencia o no de un documento normativo y la calidad del mismo.En respuesta a las solicitudes de información presentadas por ASJ para determinar qué

protocolos se están utilizando para realizar el proceso de evaluación docente, la SE proporcionó diferentes documentos normativos y los principales son:

• Reglamento de evaluación docente.• Protocolo de evaluación del desempeño docente.• Manual de evaluación del desempeño docente.• Instructivos evaluación externa del desempeño docente. • Protocolo para realizar la evaluación interna del desempeño docente en los niveles de

educación prebásica, educación básica y educación media.

54 Educación 2030, Declaración de Incheon, y marco de acción para la realización del objetivo de desarrollo sostenible 4, Foro Mundial.55 Informe de desempeño docente 2015 y 2016.


Tabla n.° 37. Verificación de la existencia de protocolos.Existencia de protocolosFactores de verificación Existe No existe Calificación

Existencia de un protocolo debidamente oficializado para

realizar la evaluación del desempeño docente.

Sí 100%

Se verifica que la SE sí cuenta con amplios documentos normativos para poder llevar a cabo la evaluación del desempeño docente, por lo que se califica la existencia aplicando la metodología antes indicada, obteniendo una nota del 100%, por la existencia del protocolo. Esto representa una notable mejoría respecto a algunas de las observaciones planteadas en el estudio de línea de base, cuando no se encontró un protocolo específico, siendo esta una de las recomendaciones presentadas en ese momento. Fue hasta en septiembre del 2014 que se aprobó el reglamento de la evaluación docente, base del protocolo.

Verificación de la calidad del protocolo.Desde luego, el protocolo debe ser un documento que cubra, si no todas, la mayoría de las

variables que se presentan en su aplicación, por lo que basados en la metodología elaborada y validada por la ASJ en similares estudios y para comprobar que los protocolos reúnen aquellos elementos que este instrumento debe contener, se ha generado una herramienta denominada hoja de verificación, para hacer el análisis de protocolo: Tabla n.° 38. Hoja de verificación de la calidad del protocolo de evaluación del desempeño docente. Evaluación de protocolos de generación de datos estadísticosFactores de verificación Si NoEl protocolo está incluido en un reglamento, manual, guía o instructivo. x

El protocolo responde a la normativa legal x El protocolo responde a las buenas prácticas internacionales. x El protocolo está actualizado y sus actualizaciones (revisiones) x El protocolo contiene la descripción del dato estadístico. x El protocolo contiene un prólogo o introducción que describa el contexto, los

antecedentes y la justificación del dato estadístico. x

El protocolo contiene el lugar y la fecha de su elaboración. xIncluye mecanismos de participación ciudadana x La descripción de las etapas contiene las tareas y actividades, suficientemente

detalladas e incluyen todos los elementos necesarios para su realización. (Alcance,

tiempo, responsables)

x

El protocolo norma el manejo de la información desde su origen hasta su

consolidación final (Tránsito) x

128

El protocolo norma el manejo de la información. (Accesos) xEl protocolo norma el manejo de la información (Almacenamiento) xEl protocolo contiene la descripción del registro inicial del dato

estadístico.x

El protocolo contiene la descripción del análisis de datos. x El protocolo contiene la descripción de la consolidación de datos. x El protocolo contiene la descripción de la presentación y divulgación del dato

estadístico.x

Están claramente identificados los responsables de cada una de las etapas, tareas y

actividades.x

El protocolo contiene el flujograma del proceso. x El protocolo contiene todos los formatos y herramientas necesarias en el proceso de

generación del dato estadístico. x

El protocolo contiene suficientes medidas de seguridad y control de riesgo de

manipulación u otros, en la aplicación de las pruebas x

El protocolo contiene indicaciones sobre la periodicidad de las evaluaciones x Calificación porcentual 71% 29%

La aplicación del instrumento anterior permitió identificar de manera práctica los puntos en

donde el protocolo de evaluación del desempeño docente se aproxima a lo que la sociedad civil califica como buen protocolo, y señala aquellos en donde la institución aún enfrenta retos que asumir.

La presente evaluación refleja que la calidad del protocolo con que ahora se cuenta es mejorable (71%), dado que todavía omite algunas características deseadas, como son los lineamientos específicos para el manejo de la información y seguridad de la documentación en todo su recorrido, límites y niveles de accesos a la información, selección de las muestras, fórmulas estadísticas, procedimiento utilizado en los cálculos de las muestras, fechas (elaboración, entrada en vigencia), y aspectos específicos relacionados con los instrumentos de evaluación, como son la forma de definirlos y elaborarlos, cómo se eligen y cómo se validan, entre otros.

Los aspectos por mejorar en el protocolo se describen a continuación como resultados del análisis de la calidad del mismo.

señalamiento de que se excluyen directrices específicas para el manejo seguro de la información y documentación (instrumentos de evaluación, informes, etc. La salvaguarda de la información es fundamental, dado que contiene datos privados y confidenciales de los evaluados, que pueden

Resultados en el análisis del protocolo: Resultado 1: Falencias en el manejo de la documentación: En la revisión del protocolo realizada y contenida en el informe de línea de base, se hace el


causar acciones acorde a los resultados individuales. En este nuevo estudio se encuentra que el protocolo indica responsables del manejo de la información, pero aún presenta algunos vacíos que dejan espacio para la discrecionalidad de los participantes. Por ejemplo, los detalles específicos de su traslado (contenedores, cierres seguros, manipulación, archivo, etc.) no están claramente definidos, lo que podría arriesgar la seguridad de la información y los documentos.

para todas las tareas relacionadas, que cubran vacíos en la aplicación de dicho protocolo, es decir, que se integren en este todos los aspectos relacionados con la generación, validación y aplicación de los instrumentos, manejo de la información que se requiera o surja de las evaluaciones, reduciendo la posibilidad de arbitrariedades en sus distintas etapas. El manejo seguro de los instrumentos de evaluación y la documentación generada debe ser una de las prioridades y por eso requiere indicaciones particulares, que limiten la intromisión del criterio o manejo inadecuado de un funcionario.

de base no presentaba mecanismos de control de riesgos específicos para cada etapa, y los procedimientos para el manejo de contingencias aspectos que deben ser parte integral de un protocolo de este nivel, que sirve de base procedimental para el desarrollo de estas evaluaciones.

En este nuevo análisis del protocolo, estas características relacionadas con medidas de control o mitigación de riesgos están ausentes. No se encontraron instrucciones específicas que seguir para manejar los distintos tipos de riesgos.

los riesgos inherentes en cada etapa, y establecer las medidas de control y de manejo de contingencias, teniendo en cuenta que en cada implementación pueden surgir nuevas amenazas u oportunidades, por lo cual debe establecerse en el protocolo cuál es el procedimiento que se debe seguir ante las eventualidades.

Tal como se planteó en el informe de línea de base, la ASJ encuentra que algunos aspectos relacionados con los instrumentos implementados pueden ser mejorados, para que el proceso evaluativo sea coherente con los objetivos del protocolo. Es decir, los instrumentos deben tener como una de sus características fundamentales, la capacidad de dar un resultado que revele, lo más acertadamente posible, la calidad y desempeño del docente, para que sea coherente con el interés de mejorar la calidad de la educación en el sistema educativo nacional.

Recomendación: Incorporar en el protocolo de evaluación del desempeño docente instrucciones específicas

Recomendación:Identificar, con base en la experiencia de los procesos desarrollados en los años previos,

Resultado 3: Ponderación parcialmente inefectiva de los instrumentos incluidos en el protocolo de la evaluación externa:

Resultado 2: Ausencia de mecanismos de control de riesgos: El protocolo de evaluación del desempeño docente evaluado en el informe de línea

130

Para cuantificar la evaluación externa del desempeño docente, el reglamento establece las siguientes ponderaciones, que fueron aplicadas en el proceso del año 2016.

Tabla n.° 39. Ponderaciones de los instrumentos de evaluación docenteN.° Instrumento Aspecto evaluado Ponderación

1

Informe de evaluación interna La especialidad así como una parte pedagógica que

incluye aspectos didácticos generales y particulares del

área que se evalúa

10%

2 Portafolio docente Evalúa planeación y evidencia didáctica 20%

3Reporte del inmediato

superior

Carpeta de evidencias 10%

4Entrevista al docente

evaluado

Obtiene un informe de sí mismo, sobre su desempeño 10%

5Evaluación de los educandos Dan su opinión acerca del desempeño de los docentes o

directores)

5%

6Evaluación por pares Obtiene una opinión de una fuente del mismo nivel de

evaluado

10%

7Evaluación de las familias Obtiene una opinión del personal educativo 5%

8Prueba de conocimientos Miden el conocimiento y comprensión de los temas

impartidos

30%

Total 100%

Como puede advertirse, los primeros siete instrumentos suman el 70%, que es la nota mínima requerida para aprobación de la evaluación externa que realiza la comisión evaluadora, lo que significa que el evaluado tiene allanada la vía para aprobar el proceso, ya que puede obtener una aprobación mínima sin necesidad de obtener un resultado satisfactorio en la prueba de conocimientos, que es un elemento concluyente, por ser el referente del esencial dominio de la materia impartida en su especialidad.

Los resultados que se incluyen en la tabla n.° 40 demuestran que los evaluados aprueban el proceso de la evaluación externa con la nota mínima (70%), obtenida principalmente con la aprobación de los primeros siete instrumentos arriba enunciados, más un mínimo puntaje de la prueba de conocimientos.

Con relación a esta prueba y de acuerdo a los resultados del informe oficial del 2016 de la SE, se pueden obtener los siguientes datos, que revelan que más de dos tercios de los evaluados de todas las categorías, y en la mayoría de los casos más del 80%, no llegan a obtener el porcentaje mínimo requerido para aprobarla.


Tabla n.° 40. Porcentaje de docentes evaluados con resultados insatisfactorios en la prueba de conocimientosN° Área evaluada Porcentaje con resultados insatisfactorios1 Docentes de Matemáticas 66.6%2 Docentes de español 81.7%3 Docentes de Ciencias Sociales 72.8%4 Docentes de Ciencias naturales 89.1%5 Directores de Básica 96.7%

En resumen, sin enfatizar en los resultados de esta prueba, por no ser el enfoque de este documento, es evidente que la ponderación existente produce insuficientes resultados en el mejoramiento de su desempeño y por ende de la calidad educativa.

posibilidad de realizar reformas en la ponderación que actualmente establece el reglamento de evaluación, para implementar una nueva ponderación más congruente con el interés de promover y fomentar en los docentes un interés en buscar la mejora continua, esforzándose por el fortalecimiento de sus competencias profesionales, a fin de que así se logre un impacto positivo y significativo en la calidad de la educación.

La normativa o protocolos omiten especificar los tiempos concretos en que deben aplicarse las pruebas una vez iniciado el proceso evaluativo en el país, por lo que se presenta un riesgo de que se comparta información durante todo el proceso. En el informe de evaluación docente 2016 se reporta que el proceso se llevó a cabo del 22 al 26 de agosto de 2016, y no se mencionan en el informe las acciones específicas que se tomaron para la salvaguarda de la información.

A pesar de que hay diversidad en las preguntas, distribuidas en distintas versiones de las pruebas, no puede obviarse el peligro de que los ya evaluados puedan compartir información sobre el contenido de las pruebas, reduciendo así la efectividad y confiabilidad del instrumento y por ende los datos finales que consolidan la información.

más cercanas, de manera tal que todas las evaluaciones se realicen en la misma fecha, limitando así la posibilidad de compartir información relacionada con los instrumentos. Sin desconocer las implicaciones logísticas, se sugiere tener en cuenta este criterio en los próximos procesos.

Recomendación:Efectuar un análisis detallado de los resultados de la evaluación externa y estudiar la

Resultado 4: Riesgo por la alternabilidad de los tiempos en la implementación de las pruebas:

Recomendación:Buscar la simultaneidad en la aplicación de la prueba, al menos en las zonas geográficas

132

Tabla n.° 41. Calificación del análisis del protocolo del desempeño docente.

IndicadorExistencia de

protocoloEvaluación del protocolo

Promedio del análisis del

protocolo

Análisis de protocolo

Desempeño docente100% 71% 86%

La calificación de 86% es un signo positivo del avance en relación con los resultados del informe de línea de base; ahora se cuenta con un protocolo cuyo análisis demuestra que es un documento sólido que contempla aspectos esenciales del proceso de mejora de la calidad educativa.

Análisis de la aplicación del protocolo de evaluación del desempeño docenteEnmarcándonos en la metodología utilizada, y luego de confirmarse la existencia de

un protocolo, se realiza la evaluación de la aplicación del mismo, mediante un instrumento elaborado con base en el mapa del proceso para la evaluación del desempeño docente, proporcionado por la SE. La verificación de sus pasos suministra información sobre si se siguió con el procedimiento establecido para desarrollar la actividad y ayuda a determinar incumplimientos de protocolo.

El cumplimiento del protocolo se verifica en el campo mediante observación directa o demostraciones efectuadas por el personal en las visitas in situ. Sin embargo, los procesos de evaluación del desempeño docente son actividades que la SE realiza anualmente, e implican, entre otros, el desplazamiento a distintos lugares del país en un corto período de tiempo, razón por la cual se requiere una estrecha coordinación con el ejecutor y la sociedad civil, para poder efectuar el análisis de aplicación del protocolo. Por ejemplo, la evaluación del año 2017 se realizó en el mes de agosto y, a pesar del interés demostrado por parte de la ASJ en conocer y participar directamente en el proceso, no hubo correspondencia suficiente por parte de la institución en propiciar nuestro involucramiento directo, por lo que no fue posible llevar a cabo la verificación de campo. No obstante, la aplicación del protocolo pudo ser parcialmente examinada mediante la verificación de la documentación generada en ciertas etapas.

Del informe de desempeño docente 2016 presentado por la institución y que actualmente está disponible para el público, se obtiene la siguiente información:


Tabla n.° 42. Evaluación del desempeño docente

Proceso Manera InstrumentoDocentes

evaluados

Centros

educativos

2016

CensalPortafolio docente, la observación de clase y el

reporte del jefe inmediato 53,699

2,693Muestral

Prueba de conocimiento a directores de centros

educativos de educación básica y a docentes

de las especialidades de Matemáticas, Español,

Ciencias Naturales y Ciencias Sociales

3,656

Con base en el análisis de la documentación recibida y la información contenida en los informes oficiales, se aplicó la siguiente hoja de verificación para evaluar la aplicación del protocolo.

Tabla n.° 43. Hoja de verificación de la aplicación del protocoloEvaluación del cumplimiento del protocoloFactores de verificación Si NoDefinición del propósito de la evaluación x Definición de los criterios de evaluación x Definición de la población a evaluar x Definición de los criterios para el cálculo de la muestra x Elaboración de las especificaciones de las pruebas x Taller de elaboración de ítems xElaboración de los ítems xRecepción de los ítems xRevisión de contenido y estructura de los ítems xSelección de los ítems x Ensamblaje de las pruebas piloto x Diagramación de las pruebas piloto x Impresión de las pruebas piloto x Empaque de las pruebas piloto x Aplicación de las pruebas piloto x Desempaque y digitación de las pruebas piloto x Análisis estadístico y psicométrico de los ítems de las pruebas piloto xSelección de los ítems para incorporarlos al banco de ítems x Elaboración del marco muestral para la aplicación definitiva x Cálculo de la muestra definitiva x Definición de los criterios para el ensamblaje de las pruebas operativas x Selección de los ítems operativos x Ensamblaje de las pruebas operativas x Revisión de las pruebas operativas x

134

Diagramación de las pruebas operativas x Impresión de las pruebas operativas x Empaque y distribución de las pruebas operativas x Aplicación de las pruebas operativas x Desempaque y digitación de las pruebas operativas x Analisis de datos x Elaboración y socialización del informe x Calificación porcentual 84% 16%

En correspondencia con el estudio iniciado con el informe de línea de base, es importante decir que aún se identifican oportunidades de mejora, las que se presentan a continuación.

Hallazgos en el análisis de la aplicación del protocolo

Resultado 1: Notificaciones de resultados extemporáneas: El informe muestra ampliamente los resultados por su ubicación geográfica, sexo,

especialidad, etc., pero no se hace referencia de la notificación debida y oportuna de estos resultados a los evaluados. La norma señala que los resultados de las evaluaciones deben notificarse al docente a más tardar a inicios del siguiente año lectivo56; sin embargo, en listados de entrega de constancias se demuestra que los resultados de las evaluaciones llevadas a cabo en marzo del 2015 fueron entregados en julio del 2016, 57 sin brindar explicaciones del retraso. Si los resultados se buscan para tomar acciones oportunas en procura de la mejora individual o emulación de buenas experiencias, en este caso la efectividad de las medidas a tomar podría verse reducida o anulada, porque los evaluados conocen sus resultados extemporáneamente.

También las constancias de resultados, que se debieron entregar a los docentes a inicios del año 2016, fueron entregadas hasta junio del 2016, como puede verse en las fechas de acuse de recibo de algunos de los listados de entrega recibidos como muestra. A ello se agrega el hecho de que no todos los listados están firmados, lo que deja cabida a la incertidumbre de si todos los evaluados recibieron sus resultados y en qué momento.

Cabe destacar que para las evaluaciones de ambos años (2015 y 2016) también se recibieron de parte de la SE una serie de constancias de resultados en formato digital (PDF), emitidas con el nombre de docentes evaluados, pero estas no cuentan con fecha de emisión ni acuse de recibo, por lo que no pueden tomarse como evidencia de la socialización de los resultados.

puedan saber rápidamente, su nivel de desempeño y les sea posible conocer en qué áreas deben fortalecerse.

56 Artículo 40, Reglamento de evaluación docente.57 Ver anexo 1: Evidencia recibida de entrega de constancias del proceso 2015. Favor verificar el número de anexo, en este momento no se tienen.

Recomendaciones1. Cumplir con la socialización oportuna de resultados, de manera que todos los evaluados


2. Desarrollar planes de superación acertados y oportunos para el fortalecimiento profesional individual de los docentes y que de esta manera estén preparados para la próxima evaluación, cumpliendo de esta manera los tiempos de la normativa, y que los resultados se vean en un plan de mejoramiento de competencias docentes, más allá de datos estadísticos.

cumplimiento de requisitos para los miembros de la evaluación interna y externa, y del proceso de capacitación de las comisiones previo a la implementación. Sin embargo, en la documentación recibida no se encontró evidencia del proceso de conformación de las comisiones de evaluación, del cumplimiento de los requisitos que manda la ley y de las capacitaciones previas al proceso, con excepción de algunos informes de la evaluación realizada (caso 2015) elaborados por algunas Direcciones Departamentales, en los cuales solamente expresan que las comisiones se formaron de acuerdo a lo estipulado en la Ley Fundamental de Educación, sin más detalles. El rol de las comisiones evaluadoras es fundamental en el proceso evaluativo, por lo que los vacíos en la documentación de esta información relevante afectan negativamente la confiabilidad de los datos publicados.

Fundamental de Educación, para asegurar la confiabilidad en los datos estadísticos que resulten del proceso evaluativo, ya que estas tienen participación directa en la implementación de las pruebas, cargando un peso importante en la confiabilidad de todo el procedimiento por su acceso a la documentación. La falta de atención suficiente significa un nivel de incertidumbre por fugas, sesgo o por posible presentación de conflicto de interés, situación que puede prevenirse cumpliendo lo ya estipulado en la regulación.

bajo estudio norma principalmente la evaluación de docentes “frente a alumnos”, como se puede advertir en los instrumentos utilizados (informe de evaluación interna, portafolio, reporte del inmediato superior, entrevista al docente evaluado, evaluación de los educandos, evaluación por pares, evaluación de las familias, prueba de conocimientos), dejando fuera de cobertura de la medición del desempeño de los docentes en otras funciones. Por lo tanto, la información sobre el desempeño de la gestión profesional del personal docente que realiza tareas organizacionales

58 Artículo 2, Reglamento de Evaluación Docente.

Resultado 2: Fragilidad en la conformación de las comisiones evaluadoras Los artículos 26 y 30 del Reglamento de Evaluación Docente establecen específicamente el

Recomendación:Procurar que la conformación de las comisiones se haga según lo estipulado en la Ley

Resultado 3: Cumplimiento parcial del reglamento de evaluación docenteEl reglamento establece que se evalúen a todos los docentes58; no obstante, el protocolo

136

y administrativas no está siendo recopilada ni examinada por las autoridades a través de este procedimiento.

funciones, a aquellos docentes que ejercen labores en áreas de administración de centros educativos (secretarios, directores departamentales, orientadores y otros) cuyos servicios prestados contribuyen al funcionamiento del sistema y la calidad de la educación, desde fuera del aula, ya que también son parte del sistema educativo y su medición puede brindar información importante sobre aspectos que ayudan o afectan su desempeño.

2. De igual manera, es preciso que este grupo de docentes realizando otras tareas sepan las áreas que se deben reforzar y elaborar su plan de fortalecimiento, y se puede definir si les corresponde recibir alguna sanción o incentivo.

informe de línea de base, no se encontró evidencia de que se haya realizado este análisis. En esta oportunidad tampoco se tiene información de que exista un estudio de esta índole, situación que permite el cuestionamiento por parte de la sociedad civil sobre si los resultados del proceso corresponden al esfuerzo realizado, sobre todo, si los costos son acordes y si sirven para algo concreto, es decir, si realmente se están tomando las acciones adecuadas para mejorar la calidad de la educación. Por ejemplo, los resultados de las evaluaciones del desempeño aplicadas a distintas poblaciones de docentes cada año, que reflejan los informes oficiales de los últimos años, no muestran una remarcable tendencia de mejora en los índices de desempeño, es decir, reflejan que los resultados siguen siendo casi los mismos.

Recomendaciones:1. Incluir en las evaluaciones de desempeño, utilizando instrumentos acordes a sus

Resultado 4: Inexistencia de un análisis costo-benefcio de los procesos evaluativos:Dentro de la información e insumos que la SE proporcionó para el levantamiento del


Gráfico 1. Promedios en la prueba de conocimientos por especialidad, 2014-2016

Fuente: Tomado del informe evaluación del desempeño docente 2016.

De lo anterior surgen preguntas sin respuesta, como: ¿para qué evaluar anualmente sin evidencia de gestiones puntales que demuestren cambios significativos en los resultados? ¿Por qué hacer los procesos de evaluación en períodos relativamente cortos sin dejar lugar a que se visualice un impacto real de las medidas de fortalecimiento de competencias profesionales que se asume se implementan? ¿Existe la capacidad administrativa y de recursos suficiente para desarrollar estos procesos de medición, sin verse resultados concretos con los procesos de mejora?

El necesario esfuerzo del ejercicio evaluativo debe ser confrontado con los objetivos y beneficios esperados y el impacto a largo plazo, de manera que la inversión del Estado realmente se traduzca en educación de calidad.

que los procesos de medición son útiles y merecen el esfuerzo que conlleva su implementación, y, sobre todo, que están abonando significativamente a la mejora de la educación nacional.

2. Diseñar y desarrollar las acciones posteriores que complementan la evaluación docente para lograr los objetivos de fortalecimiento de las capacidades de los docentes, incluyendo sanciones o cancelaciones cuando el caso lo amerite, según lo establecido en el Reglamento de Evaluación Docente.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

63% 65%62%

66% 66%63%65%

59% 59% 59%54% 55%

Matemáticas Español Ciencias Sociales Ciencias Naturales

2014 2015 2016

Recomendaciones:1. Efectuar y publicar un análisis costo-beneficio, que permita demostrar a la sociedad

138

y reportar los resultados de todos los elementos involucrados en los procesos evaluativos. El informe de línea de base revela que los informes de desempeño docente estudiados carecían de varios aspectos claves, algunos de los cuales se omiten también en los informes de desempeño docente 2015 y 2016, objetos de estudio de la presente evaluación, como se detalla a continuación.

Evaluación por pares: Esta evaluación consiste en que integrantes de las diferentes funciones del mismo nivel,

se les da la responsabilidad de ofrecer información de la función del docente evaluado. Esta técnica implementada permite que los docentes pares, dada la función de evaluadores, tengan acceso a los instrumentos; pese a ello, no se hace referencia en los informes sobre sus propias evaluaciones, ni si fueron evaluados usando los mismos instrumentos que ellos conocían o con unos diferentes.

Reprobaciones consecutivas: Los informes también omiten el reporte de los docentes reprobados consecutivamente. El

Reglamento de Evaluación Docente estipula que un docente que se ha reprobado tres veces consecutivas, deber ser separado de la carrera docente.59 En los informes oficiales 2015 y 2016, la SE omite información relacionada con los registros previos de los docentes anteriormente reprobados. Además, no se mencionan las acciones concretas que toma la institución para motivar a los docentes que resultan mal evaluados para que estos procuren mejorar su desarrollo profesional.

Otros aspectos importantes que también se han omitido en los informes son: • Procedimiento que se sigue con los docentes que no asistieron a someterse al proceso de

evaluación, sin justificación válida.• Cómo se controlan y registran los docentes que aparecen varias veces en los listados

de la muestra (posiblemente debido a que trabajan en dos centros o en dos niveles educativos).

• Información que exponga por qué hay docentes que aparecen sin resultados de las pruebas en los reportes consolidados.

• Qué controles se aplicaron para el manejo del riesgo en la etapa de digitación de las pruebas, ya que esta actividad implica la participación de personal externo que está poco relacionado con la rigurosidad del proceso.

59 Artículo 39, Reglamento de evaluación docente.

Resultado 5: Omisiones en los informes publicados: Los informes oficiales de desempeño docente deben dar seguimiento a los informes previos


el proceso siguiente. 60

2. Incluir en los informes de evaluación de desempeño docente la información relevante que surge en el desarrollo del proceso, incluyendo las omisiones señaladas en el presente informe y las medidas de control para los riesgos identificados en el manejo de los datos y documentos, como son: restricciones en el uso de dispositivos móviles, clasificación de la información y los accesos con criterios de confidencialidad, firmas de acuerdos de confidencialidad, cifrados o herramientas técnicas de seguridad cuando se identifiquen riesgos de fuga o pérdida, normativas definidas ante las eventualidades o errores de transcripción o procedimentales , entre otros, realizando el seguimiento respectivo en cada informe emitido, elevando de esta manera el nivel de confianza institucional.

Tabla n.° 44. Calificación del análisis de la aplicación protocolo del desempeño docenteIndicador Aplicación del protocolo

Análisis de protocolo Desempeño docente 84%

Con base en los informes y demás documentación presentada por la Secretaría, mediante la cual se efectuó la verificación de la aplicación del protocolo, la calificación resultante es del 84%, lo que significa un nivel mejorable de cumplimiento.

Integridad del datoComo indica la metodología utilizada, para desarrollar el análisis de la integridad del dato se

efectúa la verificación de la integridad de la información, en su travesía desde su origen hasta su consolidación final.

El análisis consiste en la aplicación de una fórmula para calcular el denominado factor de verificación, que es el cociente de los datos contabilizados en la fuente primaria sobre los datos que son reportados en los informes consolidados, es decir, que refleja la concordancia entre estas dos fuentes.

La fórmula es:

FV=Datos registrados en la fuente primaria

x 100Datos reportados por el consolidador

FV: Factor de verificaciónSi el resultado es igual a 100%, el dato es integro.Si el resultado es mayor que 100%, el dato es sobrestimado.Si el resultado es menor que 100%, el dato es subestimado.

60 Artículo 7, inciso a, Reglamento de evaluación docente.

Recomendación:1. Asegurar que los pares evaluadores de un período no sean evaluados en ese año, sino en

140

En el caso de este indicador, no fue posible efectuar el análisis mencionado, debido a que las dependencia responsable dentro de la SE se negó a atender debidamente las gestiones que se le hicieron para tener acceso a la información respecto a la fuente primaria, (resultados de la evaluación, obtenidos en el sitio de aplicación); en cambio, sí se obtuvieron los datos reportados por el consolidador (en este caso el denominador de la fórmula), que es el dato contenido en el informe oficial publicado por la institución. Es decir, en este caso se tiene un cálculo con resultado igual a “cero”.

Resultados de la evaluación de docentes (muestra), obtenidos en el sitio de aplicaciónResultados de la evaluación de docentes (muestra), reportado en el informe oficial

0Resultados de la evaluación de docentes (muestra), reportado en el informe oficial

FV= x 100

FV= x 100 = 0

Tabla n.° 45. Resultados consolidados del indicador 1: evaluación del desempeño docente

IndicadorAnálisis del

protocolo

Aplicación del

protocolo

Integridad del

datoPromedio


En conclusión, se reconocen los esfuerzos realizados por la Secretaría; sin embargo, se señala la falta de acceso a la verificación directa del proceso, y el hecho de que luego de examinar la información proporcionada aún se identifican algunos aspectos del proceso de evaluación docente que se considera se pueden mejorar, los cuales se han expuesto previamente para tratar de inducir a una reflexión por parte de la institución, que resulte en gestiones que contribuyan de manera positiva en las evaluaciones venideras.

Indicador 2: Rendimiento académicoSegún lo manifiesta la Secretaría de Educación, la evaluación del rendimiento académico

es el proceso de medición que arroja los resultados del aprendizaje logrado por los estudiantes de educación básica (primero a noveno grado), en Español y Matemáticas. Las pruebas que se aplican se elaboran con base en el Diseño del Currículo Nacional Básico.

La SE reporta que en el año 2015 tomó una muestra de 2,637 centros y 322,109 alumnos de los 298 municipios del país, mientras que para el año 2016 se evaluaron un total de 80,357 estudiantes, 54,773 de primero a sexto grado y 25,584 de séptimo a noveno grado, distribuidos en 649 centros, de todos los departamentos del país.


En el informe 2016 se presenta el siguiente gráfico comparativo de los resultados del 2007 a 2016, presentados en la escala de puntuación estandarizada (100-500) de Español y Matemáticas, de primero a noveno grado.

Lamentablemente, luego de ocho años, los resultados demuestran que el promedio sigue manteniéndose en la escala “debe mejorar”, lo que representa un reto para la calidad del sistema educativo

Gráfico 2. Resultados comparativos de la evaluación de estudiantes de primero a noveno grado, 2007-2016

Fuente: Tomado del informe de rendimiento académico 2016

Análisis del protocolo

Como lo detalla la metodología utilizada, por medio del análisis del protocolo se evalúa la existencia o no de un documento normativo y la calidad del mismo.

Se presentaron solicitudes de información y documentación para determinar la existencia de protocolos que regulen la evaluación del rendimiento académico; en respuesta, la SE presentó un protocolo y manuales de evaluación del rendimiento académico, los cuales detallan instrucciones específicas para la implementación de las pruebas.

02007 2008

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

2010 2012

258 270 278 282 283 280 281260

2013 2014 2015 2016

Avanzado(400-500)

Satisfactorio(300-399)

Debe Mejorar(200-299)

Insatisfactorio(100-199)

Tomado del informe derendimiento académico 2016

142

Tabla n.° 46. Verificación de la existencia de protocolosExistencia de protocolos

Factores de verificación Existe No existe Calificación


realizar la evaluación del rendimiento académicoSi 100%

La existencia de un protocolo específico que reglamente los procesos de medición del rendimiento académico se evalúa con la nota máxima.

Verificación de la calidad del protocoloEl protocolo debe ser un instrumento que regule todas las variables que se presentan en su

aplicación; en ese sentido, se valora su calidad al comprobar que reúne aquellas características esenciales que este tipo de procedimientos amerita, a través de la aplicación de una hoja de verificación.

Tabla n.° 46. Hoja de verificación de la calidad del protocolo

Evaluación de protocolos de generación de datos estadísticosFactores de verificación Si NoEl protocolo está incluido en un reglamento, manual, guía o instructivo. x El protocolo responde a la normativa legal x El protocolo responde a las buenas prácticas internacionales. x El protocolo está actualizado y sus actualizaciones (revisiones) x El protocolo contiene la descripción del dato estadístico. x El protocolo contiene un prólogo o introducción que describa el contexto, los antecedentes y

la justificación del dato estadístico. x

El protocolo contiene el lugar y la fecha de su elaboración. xIncluye mecanismos de participación ciudadana x La descripción de las etapas contiene las tareas y actividades, suficientemente detalladas e

incluyen todos los elementos necesarios para su realización. (Alcance, tiempo, responsables)x

El protocolo norma el manejo de la información desde su origen hasta su consolidación final

(Tránsito)x

El protocolo norma el manejo de la información. (Accesos) x El protocolo norma el manejo de la información (Almacenamiento) x El protocolo contiene la descripción del registro inicial del dato estadístico. x

El protocolo contiene la descripción del análisis de datos. x El protocolo contiene la descripción de la consolidación de datos. x El protocolo contiene la descripción de la presentación y divulgación del dato estadístico. x

Están claramente identificados los responsables de cada una de las etapas, tareas y

actividades.x


El protocolo contiene el flujograma del proceso. x El protocolo contiene todos los formatos y herramientas necesarias en el proceso de

generación del dato estadístico.x

El protocolo contiene suficientes medidas de seguridad y control de riesgo de manipulación u

otros, en la aplicación de las pruebas x

El protocolo contiene indicaciones sobre la periodicidad de las evaluaciones x Calificación porcentual 90% 10%

La aplicación del instrumento al protocolo de evaluación del rendimiento académico y su manual de aplicación, muestra que es un documento normativo bastante sólido, que contiene cubiertos muchos de los aspectos y escenarios que pueden darse en el desarrollo de las evaluaciones. Sin embargo, desde la perspectiva de sociedad civil, existen ciertos criterios que pueden ser adoptados en la búsqueda de la mejora continua.

Resultados del análisis del protocolo: Resultado 1: Ausencia de mecanismos de control de riesgos En el estudio hecho para el informe de línea de base no se encontraron documentos

ni análisis sobre aspectos de control de riesgos. El manejo de los riesgos en el proceso de evaluación del rendimiento académico es fundamental, dada la importancia de la información que resulta de estos procesos y las decisiones en pro de la educación que las autoridades de la institución, toman con base en dicha información. En este estudio se verificó que estas características relacionadas con medidas de control o mitigación de riesgos, continúan sin estar claramente definidas.

manejo de los posibles riesgos, los cuales pueden ser identificados con base en la experiencia de los procesos desarrollados en los años previos. El documento debe contener estos elementos para que los ejecutores de la evaluación puedan seguir un procedimiento definido ante el surgimiento de un evento que conlleve un riesgo que pueda afectar la solidez del dato estadístico que se genera.

Tabla n.° 46. Calificación del análisis del protocolo de evaluación del rendimiento académico.


protocolo

Evaluación del

protocolo


protocoloAnálisis de protocolo

Rendimiento académico100% 90% 95%

Recomendación:Fortalecer el protocolo de evaluación del rendimiento académico, incorporando medidas de

144

El documento bajo análisis contiene lineamientos específicos que seguir en la aplicación de las pruebas y regula la mayor parte del procedimiento evaluativo. Dadas sus características, en su evaluación se obtiene una nota de 95%, lo cual es consecuente con la experiencia reflejada en el informe de línea de base, donde se pone de manifiesto que la institución está tomando acciones de acuerdo con las recomendaciones de la sociedad civil.

Análisis de la aplicación del protocoloActuando conforme a la metodología, y luego de confirmarse la existencia de un protocolo,

se realiza la evaluación de la aplicación del mismo, mediante un instrumento elaborado con base en el mapa del proceso para la evaluación del rendimiento académico, proporcionado por la SE como documento anexo al protocolo. La verificación de sus pasos en el campo mediante observación directa, suministra información sobre si se siguió con el procedimiento establecido para desarrollar la actividad o ayuda a determinar incumplimientos del procedimiento. Tabla n.° 47. Hoja de verificación de la aplicación del protocoloEvaluación del cumplimiento del protocoloFactores de verificación Si NoDefinición del propósito de la evaluación x Definición de los criterios de evaluación x Definición de la población a evaluar x Definición de los criterios para el cálculo de la muestra x Elaboración de las especificaciones de las pruebas x Taller de elaboración de ítems xElaboración de los ítems xRecepción de los ítems xRevisión de contenido y estructura de los ítems xSelección de los ítems x Ensamblaje de las pruebas piloto x Diagramación de las pruebas piloto x Impresión de las pruebas piloto x Empaque de las pruebas piloto x Aplicación de las pruebas piloto x Desempaque y digitación de las pruebas piloto x Análisis estadístico y psicométrico de los ítems de las pruebas piloto xSelección de los ítems para incorporarlos al banco de ítems x Elaboración del marco muestral para la aplicación definitiva x Cálculo de la muestra definitiva x Definición de los criterios para el ensamblaje de las pruebas operativas x Selección de los ítems operativos x Ensamblaje de las pruebas operativas x Revisión de las pruebas operativas x


Diagramación de las pruebas operativas x Impresión de las pruebas operativas x Empaque y distribución de las pruebas operativas x Aplicación de las pruebas operativas x Desempaque y digitación de las pruebas operativas x Análisis de datos x Elaboración y socialización del informe x Calificación porcentual 84% 16%

Como se manifestó previamente, en el análisis del primer indicador no fue posible realizar la verificación directa de la aplicación del protocolo, por corresponder a evaluaciones de años anteriores, por lo que solamente pudo ser parcialmente examinada mediante la verificación de la documentación suministrada por la SE, que comprende los informes oficiales de la evaluación del rendimiento académico del 2015 y 2016.

En el estudio de la información que se reporta en los informes oficiales se determina que las evaluaciones del rendimiento académico están técnica y financieramente a cargo del proyecto Mejorando el Impacto al Desempeño Estudiantil de Honduras (MIDEH). Esto implica que la aplicación del protocolo está, principalmente, por cuenta del proyecto MIDEH, con participación complementaria de la SE.

de la SE por medio de la DGCE en la construcción, aplicación y generación de los datos de este indicador, sino que más bien es el proyecto MIDEH el que figura a cargo y en control del proceso. No se conoce de ninguna gestión institucional para apropiarse del proceso y tampoco que exista transferencia de capacidades hacia la SE para que pueda asumir su implementación.

fortaleciendo las capacidades del personal directo de la Secretaría y creando las condiciones logísticas que permitan que la dependencia de un externo vaya mermando progresivamente.

Tabla n.° 48. Calificación de la aplicación del protocoloIndicador Aplicación del protocolo

Evaluación del rendimiento académico 84%

Dado que no se efectuó la verificación de la aplicación del protocolo mediante el acompañamiento directo, por las razones ya expuestas, este valor resultante muestra solamente

Hallazgos de la aplicación del protocolo:Resultado 1. Dependencia técnica: En los informes oficiales del 2015 y 2016 no se identifica claramente la participación activa

Recomendación:Tomar las acciones correspondientes para apropiarse del proceso integralmente,

146

el cumplimiento de aquellos pasos que, por evidencia sólida documental, se pueden tomar como realizados.

Análisis de la integridad del datoPara desarrollar este análisis se efectúa la verificación de la integridad de la información en

su origen, en contraste con la consolidación final, mediante la aplicación de la fórmula del factor de verificación.

La fórmula establecida en la metodología y aplicada a este indicador es la siguiente:

Resultados de la evaluación de estudiantes (muestra), obtenidos en el sitio de aplicaciónResultados de la evaluación de estudiantes (muestra), reportado en el informe oficial

00

FV= x 100

FV= x 100 = 0

Para la elaboración de este informe no fue posible contar con los datos de la fuente primaria, como resultado de la restricción por parte de la Secretaría de Educación en el acceso solicitado para la revisión de la documentación y del proceso seguido, bajo el argumento de la normativa de confidencialidad de estos instrumentos. Por tal razón, al aplicar el cálculo para este indicador, se obtiene un resultado igual a cero.Tabla n.° 48. Resultados consolidados del indicador 2: Evaluación del rendimiento académico


protocolo

Aplicación del

protocolo

Integridad del

datoPromedio

Rendimiento

académico95% 84% 0% 60%

La SE cuenta con un buen protocolo para evaluar el rendimiento académico; no obstante, la falta de apertura para el desarrollo de una verificación in situ de su aplicación imposibilita calificar apropiadamente una dimensión que permita emitir una opinión favorable sobre la confiabilidad de los resultados, resultando en una calificación final del indicador de 60%.

Indicador 3: Días claseLuego de la emisión del informe de línea de base, y con base en las recomendaciones

contenidas en este documento, la Secretaría de Educación elaboró un plan de mejora institucional, el cual, entre otros propósitos, busca reforzar una cultura de transparencia, eficiencia y rendición de cuentas orientada a garantizar el derecho a la educación de calidad de los niños, niñas y jóvenes de Honduras.


En el primer estudio de la ASJ se determinó que la información que publicaba la institución sobre el cumplimiento de los días clase no era confiable, ya que el dato estadístico no contaba con un protocolo adecuado que lo respaldara científicamente.

Para atender esta falta de un procedimiento que respalde esos datos, la SE, con el apoyo de la cooperación internacional, encontró que una manera de sustentar ese dato estadístico podía ser mediante el uso de una aplicación telefónica disponible para usuarios de un teléfono inteligente, enfocándose en los padres o encargados registrados en el Sistema de Administración de Centros Educativos (SACE). La aplicación se denominó Vaclases.

Lo anterior significa que la institución solamente se basa en esta aplicación para respaldar el dato estadístico de los días clase reportados de cada año escolar; por tal razón, los análisis de las dimensiones se aplicarán a este único procedimiento actualmente disponible, y el análisis se aplicará a un único informe sobre este indicador, no oficial, proporcionado a la ASJ, pero no publicado para el público del cual se toma íntegramente la siguiente información.Tabla n.° 49. Resultados de Vaclases: 5 meses, septiembre-octubre 2016.

Descripción CantidadSemanas validadas: 20 Días validados: 108Total de validaciones semanales recibidas: 20,850 en 5 meses (junio –octubre)Padres de familia registrados: 2,497Centros educativos registrados: 1,834Centros educativos reportando regularmente: 941

Análisis del protocolo El análisis del protocolo evalúa la existencia o no de un documento normativo y la calidad

del mismo. Para desarrollar el análisis se efectuaron solicitudes de información y documentos relacionados con este indicador a la Unidad del Sistema Nacional de Información Educativa de Honduras (USINIEH), que es la unidad de la SE que actualmente tiene a cargo el reporte del mismo, aunque la competencia de esta oficina es solamente la de “apoyar tecnológicamente la medición de indicadores educativos”61.

En respuesta a las solicitudes de información, se recibió el protocolo de uso de la aplicación para teléfonos móviles “Vaclases” y del portal administrativo para monitoreo de 200 días clase con participación comunitaria.

61 Artículo 18, inciso e, Reglamento USINIEH

148

Tabla n.° 50. Verificación de la existencia de protocolos Existencia de protocolosFactores de verificación Existe No existe Calificación


realizar el monitoreo de los 200 días clases.Sí 100%

Con este estudio se verifica que la SE cuenta con un protocolo para regularizar el registro

y monitoreo de los días clase, lo que es una notable mejora respecto a la situación encontrada para la línea de base, ya que en aquel entonces se carecía de un protocolo y herramientas que sustentaran el dato estadístico publicado sobre este indicador.

Verificación de la calidad del protocoloEn este análisis se busca verificar que el protocolo reglamente adecuadamente toda su

aplicación. En ese sentido, se valora su calidad al comprobar que los protocolos reúnen las características que este tipo de procedimientos amerita, para lo que se aplica la siguiente hoja de verificación.

Tabla N.° 51. Hoja de verificación de la calidad del protocoloFactores de verificación Si NoEl protocolo está incluido en un reglamento, manual, guía o instructivo. x El protocolo responde a la normativa legal x El protocolo responde a las buenas prácticas internacionales. x El protocolo está actualizado y sus actualizaciones (revisiones) x El protocolo contiene la descripción del dato estadístico requerido xEl protocolo contiene un prólogo o introducción que describa el contexto, los antecedentes y la

justificación del dato estadístico. x

El protocolo contiene el lugar y la fecha de su elaboración. x Incluye mecanismos de participación ciudadana x La descripción de las etapas contiene las tareas y actividades, suficientemente detalladas e

incluyen todos los elementos necesarios para su realización. (Alcance, tiempo, responsables) x

El protocolo norma el manejo de la información desde su origen hasta su consolidación final

(Tránsito)x

El protocolo norma el manejo de la información. (Accesos) x El protocolo norma el manejo de la información (Almacenamiento) x El protocolo contiene la descripción del registro inicial del dato estadístico. x El protocolo contiene la descripción del análisis de datos. x El protocolo contiene la descripción de la consolidación de datos. x El protocolo contiene la descripción de la presentación y divulgación del dato estadístico. x


Están claramente identificados los responsables de cada una de las etapas, tareas y actividades. x

El protocolo contiene el flujograma del proceso. x El protocolo contiene un glosario de términos. x El protocolo contiene todos los formatos y herramientas necesarias en el proceso de generación

del dato estadístico. x

El protocolo contiene suficientes medidas de seguridad y control de riesgo de manipulación u

otros, en la aplicación de las pruebas x

El protocolo tiene elementos para buscar su sostenibilidad x El protocolo contiene indicaciones sobre la periodicidad de las evaluaciones x Calificación porcentual 87% 13%

La aplicación del instrumento anterior al protocolo de la aplicación Vaclases muestra que es un documento sólido que contiene enmarcado todo el procedimiento de monitoreo de las clases; sin embargo, carece de ciertas características necesarias para brindar soporte al dato estadístico bajo estudio, las cuales se describen a continuación.

Resultados del análisis del protocolo:Resultado 1. Conteo impreciso de los días clase: El Reglamento de educación prebásica de la Ley Fundamental de Educación establece

que se debe cumplir y verificar que el personal docente cumpla con los doscientos (200) días clases al año y un mínimo de cinco (5) horas reloj de clases, es decir 1,000 horas reloj anuales. Actualmente se está usando la aplicación Vaclases para realizar esta verificación. Sin embargo, la misma ha sido diseñada para que los usuarios reporten “semanas clase”, por lo que el registro que se está utilizando de soporte no opera aún en el mismo nivel de detalle.

Recomendación:Efectuar los ajustes o cambios necesarios en la aplicación vigente, para que los datos que

genere estén acordes con el dato estadístico del indicador reportado, buscando la congruencia en la información y reduciendo así la imprecisión de los datos.

Como se menciona en el resultado previo, la norma define el tiempo en horas reloj por año. Con el uso de la aplicación Vaclases, el reporte que hacen los usuarios se basa en la información que obtienen de la apertura del establecimiento del centro educativo, y esto no necesariamente significa que se hayan impartido las clases.

Recomendaciones:1. Verificar por métodos alternos la información que emana del monitoreo a través de

Resultado 2. La aplicación Vaclases reporta aula abierta, no clases impartidas (maestro frente alumno):

150

la aplicación. Para ello se recomienda que se mantenga vigente el uso de los reportes denominados “partes mensuales”, que se generan por los docentes, que aunque no son desarrollados para este fin específico, contienen la información necesaria para cotejar entre ambas herramientas, sin descartar las verificaciones in situ que establece el protocolo para atender los conflictos de datos.

padres de familia o encargados de los estudiantes, por lo que es preciso que este instrumento tenga la suficiente aceptación, conocimiento, pueda ser usado adecuadamente y goce de confianza de la población. De no existir estas condiciones, se presenta el peligro de ser alimentado con información errónea, mal uso deliberado o involuntario, o, que no sea utilizado.

Recomendación: Socializar continuamente la aplicación, mediante capacitaciones y demostraciones de los

resultados, de manera que se genere confianza en los usuarios, ante la evidencia de que se toman acciones con base en sus reportes. Tabla n.° 52. Calificación del análisis del protocolo para el monitoreo de los 200 días clase.


protocolo

Evaluación del

protocolo


protocoloEvaluación del monitoreo de los 200

días clase100% 87% 94%

El documento bajo análisis contiene lineamientos detallados del procedimiento que se sigue para obtener el recuento de los días clase. Dadas sus características, se obtiene una nota de 94% como resultado de su análisis.

Análisis de la aplicación del protocoloLa evaluación de la aplicación del protocolo existente se realiza mediante un instrumento

que contiene factores de verificación, construidos según las etapas o pasos del proceso definidos en el protocolo. El cumplimiento de estos pasos se verifica en el campo mediante observación directa o demostraciones efectuadas por el personal en las visitas in situ.

2. Tomar acciones concretas cuando los reportes indican que no se dieron clases, para que se de la reposición de los días faltados en aquellos centros que todavía no han cubierto los 200 días clase.

Resultado 3. Riesgo de mal uso o desuso por los usuarios: El funcionamiento de la aplicación depende totalmente del uso apropiado por parte de los


Tabla n.° 53. Hoja de verificación de la aplicación del protocolo Evaluación del cumplimiento del protocoloFactores de verificación Si NoSocialización apropiada del protocolo xRegistro inicial del dato estadístico x Descripción de la consolidación de datos. x Análisis de los datos x Almacenamiento de los datos x Levantamiento de muestra de control x Divulgación de los datos estadístico xCalificación porcentual 71% 29%

La anterior hoja de verificación ha sido aplicada con base en el Informe de resultados de la aplicación móvil (Vaclases) junio - octubre 2016, proporcionado por la USINIEH, como primer y único reporte de la puesta en marcha de esta iniciativa tecnológica, para respaldar el dato estadístico de los 200 días clases que la SE reporta como impartidos. Este estudio cubre los años 2015 y 2016; pese a ello, el análisis de la aplicación del protocolo está limitado al segundo semestre del año 2016, ya que es hasta en ese momento que la SE estuvo en capacidad de iniciar la implementación de la aplicación Vaclases.

Resultados del análisis de la aplicación del protocolo:Resultado 1: Falta de socialización de la aplicaciónSegún la institución, solamente 941 centros reportan estar haciendo uso de la aplicación, de

los 1,834 centros que están registrados 62, de aproximadamente 23 mil centros existentes. Si bien es cierto que es una muestra para su implementación, se considera que el número de centros que deben estar siendo monitoreados aún es muy bajo, considerando el total de centros existentes.

Es preciso señalar que para que un padre de familia pueda usar la aplicación requiere estar registrado como tal en el Sistema de Administración de Centros Educativos (SACE), contar con un teléfono inteligente con ciertas características técnicas mínimas y con servicio de internet; caso contrario la herramienta es inútil, y estos aspectos podrían ser limitantes para su uso.

Durante la elaboración de este informe se visitaron 8 direcciones departamentales y 8 centros de educación, de los departamentos de Atlántida, Santa Bárbara, Copán, Cortés, Olancho, Comayagua, Lempira y La Paz, donde se hicieron consultas con personal técnico de esas dependencias para conocer su opinión de la aplicación; sin embargo, solo dos funcionarios de las oficinas mencionadas expresaron conocer algo de la herramienta y mencionaron que simplemente sabían que estaba en fase de pilotaje.

Recomendación: Ampliar la cobertura de la aplicación mediante la exigencia del rol establecido en el

62 Informe resultados de la aplicación Vaclases junio – octubre 2016.

152

protocolo para los distintos funcionarios de la institución, a fin de que cumplan diligentemente las acciones necesarias que el documento establece en sus directrices para promover y capacitar el uso de la App.

obstante, este dato no cuenta con una publicación del proceso de respaldo. El informe de su implementación que se ha estudiado en este capítulo, fue obtenido por gestiones directas con la USINIEH, y dicho informe no está publicado para el público.

Recomendación:Informar consistentemente los datos estadísticos que se generan en la institución, más allá

de la búsqueda de promoción de la imagen de la gestión institucional. Los 200 días clase que se reportan como cumplidos deben tener su correspondiente soporte técnico, el cual debe estar disponible para el público interesado en validar o verificar la información. Tabla n.° 54. Calificación de la aplicación protocolo de los 200 días clase

Indicador Aplicación del protocolo

Monitoreo de 200 días clase 71%

Análisis de integridad del datoTal como se expuso para los indicadores previos, para este análisis se verifica la integridad

de la información desde su origen hasta su consolidación final; aplicando la fórmula del factor de verificación, también referida previamente.

Datos (días clases) ingresado por el usuarioDatos (días clases) en reporte oficial

Datos (días clases) ingresado por el usuario0

FV= x 100

FV= x 100 = 0

La fuente primaria (muestra del dato ingresado de un usuario) puede ser verificada, pero no existe un dato oficial final del registro de los días clase derivado del uso de la aplicación Vaclases para aplicar la fórmula. Ante la falta de la información del consolidador, no puede ser efectuado el cálculo para el análisis para este indicador; por ello se obtiene un resultado igual a cero.

Resultado 2: Falta de divulgación del monitoreo de los 2oo dias clase: La SE publica en su portal en internet que ha cumplido con los 200 días clase; no


Tabla n.° 55. Resultados consolidados del indicador 3: Días clase


protocolo

Aplicación del

protocolo

Integridad del

datoPromedio

Días clase 94% 71% 0% 55%

La SE cuenta con una herramienta para sustentar el dato de días clase impartidos que publica, pero el incumplimiento de características fundamentales en su aplicación y la falta de la debida publicación de ese soporte del dato se reflejan en un resultado de 55% final, para este indicador.

Tabla n.° 56. Calificación general del eje de confiabilidad de resultadosIndicador Análisis del protocolo Aplicación del protocolo Integridad del dato Promedio


Rendimiento académico 95% 84% 0% 60%

Días clase 94% 71% 0% 55%

Promedio 92% 80% 0% 57%

Luego de consolidar los resultados previos, se evidencia que no es posible respaldar los datos estadísticos publicados por la SE mediante los protocolos existentes, por sus características o su aplicación parcial. A ello se agrega la limitante en el acceso a toda la información generada en los diferentes procesos y pasos que se siguen en cada uno de ellos, por lo cual no podemos concluir que los datos publicados son confiables.

4. Conclusiones:

1. El resultado final de este estudio, con base en la información proporcionada, revela que los datos estadísticos que publica la SE cuentan con procesos definidos en sus protocolos y esto es una base sólida para la generación de los mismos; sin embargo, el desafío está en cuidar su aplicación y su fortalecimiento.

2. La tardanza en la divulgación de los resultados de la evaluación del desempeño docente no permite reconocer oportunamente los méritos o las debilidades que presentan los docentes en las funciones en que se encuentran nombrados y tomar las acciones pertinentes, como lo expresa uno de los objetivos del protocolo de desempeño docente.

3. Con base en los informes oficiales, se determina que no hay evidencia de que los procesos evaluativos de los docentes y rendimiento académico estén teniendo una contribución significativa en la mejora de la calidad educativa.

4. El uso de la aplicación Vaclases como herramienta de monitoreo ciudadano es una

154

acción positiva, ya que la información depende de los padres de familia o encargados, lo que hace que no sea la institución la que se monitoree a sí misma. Los principales retos que enfrenta la institución son lograr su uso amplio y correcto, y además que la información que genera concuerde con los controles y registros institucionales.

5. Luego de consolidar los resultados previos, no es posible respaldar los datos estadísticos publicados por la SE mediante los protocolos existentes, por sus características o su aplicación. A ello hay que agregar la limitante en el acceso a toda la información o participación en los pasos que se siguen en cada uno de ellos, por lo cual no se puede concluir que los datos publicados son confiables. Se determina, entonces, que la institución está tomando decisiones con base en información inexacta, en lo referente a los tres indicadores analizados.

5. Recomendaciones:

1. Fortalecer los protocolos existentes y velar por su aplicación adecuada, tomando las experiencias previas nacionales o internacionales, como punto de reflexión y aprendizaje de los distintos escenarios que pueden presentarse en el desarrollo de los procesos evaluativos.

2. Cumplir las normativas existentes en las evaluaciones docentes y de rendimiento académico, cuidando que los protocolos sean los instrumentos que sustenten este cumplimiento en cada proceso.

3. Diseñar y desarrollar las acciones posteriores que complementan la evaluación docente para lograr los objetivos de fortalecimiento de las capacidades de los docentes, incluyendo sanciones o cancelaciones cuando el caso lo amerite, según lo establecido en el Reglamento de Evaluación Docente.

4. Implementar acciones de fortalecimiento institucional para lograr el apropiamiento y sostenimiento de la capacidad técnica de la entidad, para que esta sea competente para lograr el manejo independiente de los procesos evaluativos.

5. Permitir la participación directa de la sociedad civil en todas las fases de los procesos de generación del dato estadístico de los indicadores bajo estudio y el acceso a la documentación que estos generan.

6. Asegurarse de que los informes que se generan, sobre la evaluación docente, rendimiento académico, y el reporte de los días clase; estén disponibles fácilmente para el público y que estos contengan las evidencias de los datos publicados


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Informe de Evaluación a la Secretaría de Educación Período...

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