Informe de Riesgos Fiscales...demandas contra el estado de la Procuraduría General de Republica,...

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Informe de Riesgos Fiscales:

Procesos Judiciales en contra del Estado

Ministerio de Hacienda

Dirección de Crédito Público

Departamento de Política de Endeudamiento Público

Enero 2020

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Contenido

1. RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................. 4

2. ANTECEDENTES ............................................................................................................................ 5

3. LIMITACIONES ................................................................................................................................ 6

4. INFORMACIÓN HISTÓRICA ......................................................................................................... 9

DEMANDAS INTERNACIONALES ....................................................................................................... 14

5. METODOLOGÍA DE VALORACIÓN .......................................................................................... 16

MODELO PROBABILÍSTICO DEL FALLO EN CONTRA DE LAS DEMANDAS AL ESTADO........................ 17

VALORACIÓN DEL MONTO ECONÓMICO ........................................................................................... 18

RELACIÓN PRETENSIÓN/ CONDENA ................................................................................................ 18

VALORACIÓN DEL PROCESO ........................................................................................................... 19

6. VALORACIÓN DEL PASIVO CONTINGENTE POR SENTENCIAS ..................................... 20

ANÁLISIS DESCRIPTIVO ................................................................................................................... 20

RESULTADOS DE VALORACIÓN DEL PASIVO CONTINGENTE .............................................................. 24

MODELO PROBABILÍSTICO PÉRDIDA EN LOS PROCESOS JUDICIALES CONTRA DEL ESTADO ................ 24

VALORACIÓN DEL MONTO ECONÓMICO ..................................................................................................... 28

RELACIÓN PRETENSIÓN/ CONDENA .......................................................................................................... 29

RESULTADOS DEL PROCESO DE VALORACIÓN DEL PASIVO CONTINGENTE ........................................... 29

EVOLUCIÓN DE LA PARTIDA PRESUPUESTARIA DE INDEMNIZACIONES .............................................. 30

EVOLUCIÓN DE LOS ARBITRAJES INTERNACIONALES ...................................................................... 33

7. CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 33

8. ACCIONES DE MITIGACIÓN ...................................................................................................... 34

9. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................................... 36

Índice de Gráficos

Gráfico No 1 Evolución de los Procesos Judiciales En que interviene la PGR 2010-2018 ......... 10

Gráfico No 2 Distribución de procesos según tipo y materia ............................................................ 11

Gráfico No 3: Ejemplo de árbol de decisión ......................................................................................... 17

Gráfico No 4: Condenatoria y pretensiones promedio por institución de los casos activos que

ingresaron a la PGR desde enero del año 2000 hasta a Junio 2017. ............................................. 23

Gráfico No 5: Número de casos por año de ingreso a los registros de la PGR a partir de la

notificación a la parte demandada. ....................................................................................................... 23

Gráfico No 6: Árbol de decisión demandas contra el Estado de Costa Rica.................................. 26

Gráfico No 7: Tasa de error de Random Forest e importancia relativa de las variables .............. 27

Gráfico No 8: Curva ROC Boosting de árboles y Random Forest (33.429 casos) ........................ 27

Gráfico No 9: Evolución del costo de las indemnizaciones, devengado y presupuestario .......... 31

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Gráfico No 10: Distribución del costo de las indemnizaciones según Institución del Poder

Ejecutivo, presupuestado 2017. ............................................................................................................. 32

Gráfico No 11: Devengado en indemnizaciones y estimación de devengado por demandas

legales. ....................................................................................................................................................... 33

Índice de Cuadros

Cuadro No 1: Composición de los procesos atendidos, fenecidos y activos al final del

año según materia de 2015 a 2018 .................................................................................................... 11

Cuadro No 2. Relación condenatorias/pretensiones .................................................................... 12

Cuadro No 3. Procesos activos con pretensiones por moneda a Diciembre 2018 .............. 12

Cuadro No 4. Principales Procesos activos con pretensiones por moneda con cuantía a

Diciembre 2018 ....................................................................................................................................... 13

Cuadro No 5. Procesos fenecidos con pretensiones y condenatoria por moneda a

Diciembre 2018 ....................................................................................................................................... 14

Cuadro No 6. Arbitrajes Internacionales activos con pretensiones por moneda a Junio

2019 ............................................................................................................................................................ 15

Cuadro No 7: Variables o características de los juicios según la base de datos. .............. 19

Cuadro No 8: Número de casos activos por materia que ingresaron a la PGR desde enero

del año 2000 hasta Junio del 2015, 2016 y 2017. .......................................................................... 21

Cuadro No 9: Número de casos activos que ingresaron a la PGR desde enero del año

2000 hasta Junio 2015,2016 y 2017, por delito. ................................. ¡Error! Marcador no definido.

Cuadro No 10: Número de casos activos, condenatoria y pretensión total por institución

que ingresaron a la PGR desde enero del año 2000 hasta a Junio del 2017. millones de

colones. .................................................................................................................................................... 22

Cuadro No 11: Resultado de la Valoración de los Procesos contra el Estado a Junio del

año 2017 ................................................................................................................................................... 29

Cuadro No 12: Institución demandada y probabilidad de fallo en contra-millones de

colones ..................................................................................................................................................... 30

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Resumen Ejecutivo

Este informe será una parte del primer informe integral de Riesgos

Fiscales que parte de la iniciativa conjunta de las autoridades del

Ministerio de Hacienda de Costa Rica, el Centro Regional de Asistencia

Técnica y Formación del Fondo Monetario Internacional (FMI) para

Centroamérica, Panamá y la República Dominicana (CAPTAC-DR), la

cual se propuso identificar, evaluar y mitigar los riesgos fiscales

incluyendo la producción de un informe integral de riesgos.

Este documento, ofrece un marco introductorio, antecedentes, las

limitaciones encontradas durante la investigación y análisis, la tipología

de las demandas así como la metodología de valoración utilizada, los

resultados obtenidos, se han analizado las bases de datos de las

demandas contra el estado de la Procuraduría General de Republica,

con el fin de determinar la probabilidad de fallo en contra del estado,

esto permite identificar los casos con un mayor riesgo de ser perdidos

por el estado y permite implementar acciones de seguimiento. Se

estima el pasivo contingente por demandas contra del estado por un

monto de ₵85.351,36 millones de colones para Junio del 2017.

Adicional se expone el monto total de exposición debido a demandas

internacionales de los cuales se registra una exposición total de

324.008,66 millones de colones.

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Antecedentes

La Procuraduría General de la República (PGR) es la entidad responsable de la

defensa en los procesos litigiosos en contra de los órganos centrales o poderes del

Estado. Es el órgano superior consultivo y de asesoramiento legal de la administración

pública y representante legal del Estado en los tribunales de justicia. Forma parte del

Ministerio de Justicia y Paz, pero cuenta con independencia funcional y administrativa.

Cabe resaltar que la PGR no se ocupa de los litigios internacionales, ni de los litigios en

contra de las entidades del sector público fuera del Gobierno Central. Las instituciones

públicas que no se clasifican como del Gobierno Central asumen la defensa con

abogados internos o externos, y definen autónomamente las políticas, procedimientos y

revelación de información. Los litigios internacionales relacionados con tratados de

inversión están a cargo del Ministerio de Comercio Exterior, quien define la estrategia y

contrata abogados fuera del país. Estos litigios se dirimen usualmente en el Centro

Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), con sede en el

Banco Mundial en Washington.

La efectividad de la PGR es alta, pero el número creciente de demandas y del valor de

las pretensiones exige esfuerzos y recursos adicionales El nuevo código procesal

contencioso-administrativo aumentó la carga de trabajo de los procuradores, al

introducir la oralidad y la mayor posibilidad de otorgar la tutela cautelar. Uno de los

indicadores de desempeño de la PGR es el porcentaje de consultas resueltas con

antigüedad de 36 meses, señal de que la carga de trabajo es excesiva; Adicional a que

los juzgados están distribuidos por todo el país, lo que demanda tiempo para

atenderlos.

El valor estimado de la contingencia publicada por la Dirección de Crédito Público es de

alrededor de 0.18% del PIB, que corresponde al total de pretensiones de los

demandantes a Junio del 2017. Cabe resaltar que por las condiciones anteriormente

expuestas este porcentaje podría aumentar considerablemente.

En Costa Rica no existe una política general de defensa jurídica de las entidades

públicas y de mitigación de riesgos litigiosos, ni se ha establecido el responsable de

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definir esa política. El Ministerio de Justicia y Paz no tiene estas competencias y la

PGR no tiene ese alcance.

La PGR no tiene competencias para tomar acciones sobre las entidades que originan

demandas, ni sobre las entidades descentralizadas.

Limitaciones

Durante el proceso de investigación, reuniones de trabajo, análisis de bibliográfico, y

análisis de datos que dan como resultado este documento, se detectaron algunas de

las limitaciones que se señalan a continuación.

En primer término, el análisis de la base de datos y cálculo de probabilidades se

fundamenta en información que trimestralmente la PGR, envía a la Dirección de Crédito

Público del Ministerio de Hacienda, misma que, según la PGR podría contener errores,

duplicidades o inconsistencias.

Mediante del oficio ADI-117-2017, de la PGR, se le aclara a Contabilidad Nacional que

el “Sistema Litigioso” es una herramienta de flujo de trabajo, y que “es común que en

ellas se consignen errores y omisiones” por lo tanto la base de datos se utiliza en la

PGR como un registro de procuradores y expedientes, el resto de variables son

llenadas por buena fe por los procuradores y no se tiene garantía ni validación de que

esta información sea la correcta y la más actualizada. Por lo que la base de datos de la

PGR puede tener inconsistencias.

Adicionalmente se detectó que la base de datos solo registra los casos activos. No se

dispone de una base de datos histórica con el detalle exacto de los casos fenecidos a

favor ó en contra del estado.

Se cuenta con la base de datos con aquellos casos con fallo que son muy maduros, o

sea que se encuentran en etapas finales judiciales. Por lo tanto la asignación de la

variable dicotómica de “fallo” para el cálculo de probabilidades se fundamenta en una

aproximación, utilizando como criterio la maduración del caso, a pesar de que este

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continúa activo en alguna etapa posterior al fallo como apelación o cobro de costas,

etc.

La Contabilidad Nacional ha contratado el desarrollo de un sistema de información que

contiene un módulo de contingentes, el cual está enfocado al registro de expedientes

en sede judicial. Contabilidad Nacional informó a la Dirección de Crédito Publico1 que

los datos incluidos en este sistema están en proceso de actualización de información

por parte de todos los Ministerios, y que actualmente el módulo de contingentes se

encuentra en la fase de garantía, por lo que esta información depurada podrá ser

adquirida hasta el año 2018, cuando la base de datos sea actualizada y el sistema

pase a fase de producción.

La contabilidad registra en notas al balance general con el expediente de cada caso, en

ese momento se registra la pretensión inicial del demandante, a medida que avanza el

proceso y se realiza una condenatoria ya sea en primera o segunda instancia, la

contabilidad registra un asiento provisión. En el momento de que exista una resolución

se registra el monto de la resolución en cuentas por pagar o por cobrar (dependiendo

del fallo del tribunal), cuando se realiza el pago se hace el registro a la partida de

indemnizaciones.

La siguiente limitación nace en la operativa de la PGR, la metodología estadística

utiliza la unidad de “caso” para poder asignar una probabilidad, sucede que en algunas

circunstancias operativas los casos “similares” son agrupados en un solo expediente, lo

que técnicamente le daría un mayor Factor de Expansión estadístico. Pero estos casos

son imposibles de detectar en la base de datos de la PGR.

Otra limitación, es el hecho de que los abogados no están dispuestos a dar un dato de

probabilidad de perder o ganar el juicio, como se menciona en el informe del FMI2 del

2014, las autoridades consideran que existen dificultades inherentes a la calificación

del personal en función de los fallos favorables o en contra, y estadísticas sobre el

tema podrían perturbar la armonía entre los funcionarios de la PGR. Adicional se

1 Mediante oficio, DCN-1383-2017, Respuesta al oficio DCP-0406-201 2 Fainboim I. Veloz, A. Albuquerque, A. Villreal, R. (2014). Finanzas Públicas Preparación de un reporte de riesgos fiscales. Costa Rica. Fondo Monetario Internacional:

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destaca del mismo informe que según juicio de las autoridades de la PGR, el cálculo

individual de la probabilidad de éxito de un proceso podría ser utilizado en contra del

Estado, aún si la estimación de esta probabilidad es confidencial.

Adicional a los procesos judiciales contra el estado, existe otro tipo de reclamos que

son resueltos por la vía administrativa, y que en algunos casos se registran

presupuestariamente en la partida de indemnizaciones mientras que en otros se

registra en remuneraciones u otras partidas específicas del gasto, ejemplos pueden ser

gastos por salarios, deudas con proveedores entre otros. Este hecho limita que se

pueda considerar que en la partida de indemnizaciones se encuentres solo registros

por procesos judiciales.

El presente estudio, se circunscribe al análisis de la demandas de carácter judicial, no

así a demandas que se resuelven administrativamente.

Existe la limitación que las demandas laborales son registradas de forma distinta, ya

que generalmente son resueltas por la vía administrativa y no son registradas en la

contabilidad en la partida de indemnización, ya que estas erogaciones son sujetas de

cargas sociales por lo tanto se tiene que aclarar que la base de datos de la PGR no

refleja la exposición total del riesgo por demandas contra el estado.

Como última limitación se debe señalar que la base de datos proporcionada por la

PGR, presenta situaciones en las que de un trimestre a otro desaparecen registros sin

que medie la justificación o razón por ese hecho. De la investigación se desprende que

esto puede ocurrir porque se liquidan o se realiza en pago resultado de la sentencia, no

obstante, surgen situaciones en la que se conforma un solo expediente que reúne

varios que venían reportándose de manera independiente o a la inversa.

En algunos casos la PGR no saca las demandas liquidadas de la base de datos con el

criterio de que no reciben la información de la liquidación de pago por parte de la

Tesorería Nacional.

Las razones anteriores conllevan a que no sea posible construir un histórico de las

liquidaciones comparando las bases de datos trimestre a trimestre.

9

Dadas las limitaciones señaladas, se debe tener que el análisis presente en este

documento es una primera aproximación al abordaje de la problemática y los

resultados están sujetos a todo tipo de mejora. Y que las conclusiones y

recomendaciones deben leerse sin perder de vista el contexto en el cual se obtienen

los datos.

Información Histórica

De acuerdo con el informe de labores del año 2018 de la Procuraduría General de la

República, publicado en su página web, en ese año la institución atendió 74.7273

expedientes judiciales dichos procesos se encuentran en contención. Lo anterior

representó un crecimiento del 1.5% con respecto al 2017 cuando se atendieron 73.630

expedientes. Es importante notar que el crecimiento de los expedientes atendidos ha

aumentado continuamente, desde el 2010, a una tasa promedio anual de 6.7% con un

acumulado de 65.9%. Entre 2010 y 2018 fenecieron4 en promedio 12.335 al año, sin

una clara tendencia. En 2018 había 55.934 procesos activos y como resultado de la

tendencia creciente de los procesos activos, entre 2010 y 2018 se acumularon 21.696

procesos activos. En lo que respecta al 2018, fenecieron 18.793 procesos lo cual

representó un incremento del 22.4% con respecto al año anterior mientras que los

procesos activos al final del año, 4.5%.

3 Incluye amparos de legalidad y excluye informaciones posesorias. 4 Son aquellos finalizados, desestimados por un tribunal o que poseen una condenatoria en firme.

10

Gráfico No 1 Evolución de los Procesos Judiciales En que interviene la PGR 2010-2018

Fuente: Informe de Labores 2018 Procuraduría General de la República

Desagregando la totalidad de procesos por área o materia para el año 2018se

encuentra que el área Derecho Público representa la mayor parte de los procesos

atendidos, de los fenecidos y de los activos al final de cada año: Esta área representa

el 51.2% de los procesos atendidos, el 49.8% de los procesos fenecidos y el 51.7% de

los procesos activos al final del año. En el segundo lugar se encuentra el área de

Función Pública, que representa el 22.4% de los procesos atendidos durante el año,

mientras que ocupa el 10% de los procesos fenecidos y el 26.5% de los procesos

activos al final del año. En el tercer lugar se encuentran los procesos en materia penal

con el 18.2% de los procesos atendidos, el 25.9% de los procesos fenecidos y el 15.6%

de los procesos activos al final de cada año(ver gráfico No 2). En el cuadro No 1 se

presenta el número de procesos atendidos, fenecidos y activos al final del año, por

área, para los años 2015, 2016, 2017 y 2018.

45.038 46.392

51.556 52.480 52.924

58.905

67.672

73.630 74.727

10.800

7.030

12.278 14.817

10.617 7.909

11.890 15.351

18.793

34.238

39.362 39.278 37.663

42.307

50.996

55.782 58.279

55.934

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Procesos Atendidos Procesos Fenecidos Procesos Activos al Final del Año

11

Cuadro No 1: Composición de los procesos atendidos, fenecidos y activos al

final del año según materia de 2015 a 2018


Gráfico No 2 Distribución de procesos según tipo y materia


Con respecto a la valoración económica de los procesos, la Procuraduría compara la

cuantía de las pretensiones del demandante y el monto efectivo correspondiente a la

condenatoria impuesta por la sentencia. En el informe de labores de la PGR del 2018,

dicha institución aclara que existen diversos procesos que no presentan cuantía por su

2018 2017 2016 2015 2018 2017 2016 2015 2018 2017 2016 2015

Agrario /

Ambiental 1.172 1.115 941 957 61 112 148 41 1.111 1.003 793 916

Derecho

Público 38.254 38.375 35.575 29.994 9.363 9.393 7.890 4.315 28.891 28.982 27.685 25.679

Ética

Pública 5.004 4.837 4.444 4.368 2.617 848 712 910 2.387 3.989 3.732 3.458

Función

Pública 16.726 14.920 12.865 10.941 1.883 1.075 576 526 14.843 13.845 12.289 10.415

Penal 13.571 14.383 13.847 12.645 4.869 3.923 2.564 2.117 8.702 10.460 11.283 10.528

Total 74.727 73.630 67.672 58.905 18.793 15.351 11.890 7.909 55.934 58.279 55.782 50.996

Área Procesos Atendidos Procesos Fenecidos Procesos Activos al Final del Año

2%

51%

7%

22%

18%

Distribución Procesos Atendidos 2018

Agrario / Ambiental

Derecho Público

Ética Pública

Función Pública

Penal

50%

14%

10%

26%

Distribución Procesos Fenecidos 2018

Agrario / Ambiental

Derecho Público

Ética Pública

Función Pública

Penal

2%

52%

4%

26%

16%

Distribución Procesos Activos al Final del Año 2018

Agrario / Ambiental

Derecho Público

Ética Pública

Función Pública

Penal

12

naturaleza, como los penales en que no presentan una acción civil resarcitoria o los

relativos a la nulidad de un reglamento.

A diciembre 2018, las pretensiones de los procesos activos sumaban 4.4 billones de

colones, equivalente a 12.8% del PIB. Aunque esta cifra es significativa, es importante

notar que, normalmente, un porcentaje muy bajo de estas pretensiones se materializan

en condenatorias. En efecto, en el periodo 2011-2018 solamente el 6.1% del monto de

las pretensiones de los casos fallados fueron condenatorias5. <En términos del PIB, en

el mismo periodo, el monto de las condenatorias representó en promedio el 0.02% del

PIB(ver cuadro2).

Cuadro No 2. Relación condenatorias/pretensiones

Fuente: Informes de Labores de la Procuraduría General de la República 2011-2018

En cuanto a la clasificación por monedas, el 87.7% del valor de las pretensiones

corresponde a dólares, y el 12.3% a colones (Ver cuadro 3)

Cuadro No 3. Procesos activos con pretensiones por moneda a Diciembre 2018


5 Para obtener esta cifra se tomó el monto de las pretensiones y de las condenatorias de cada año deflactado por el IPC.

AñoNúmero de

Expedientes

Monto de la

pretensión

(millones de

colones)

Monto de

condenatorias

(millones de

colones)

Relación

condenatoria-

pretensiones

Monto de la

pretensión /PIB

Monto de

condenatorias

/PIB

2011 2.553 47.050 4.063 8,64% 0,22% 0,02%

2012 3.877 144.571 1.511 1,05% 0,62% 0,01%

2013 5.294 85.653 720 0,84% 0,34% 0,00%

2014 4.516 68.219 1.083 1,59% 0,25% 0,00%

2015 4.640 113.731 26.087 22,94% 0,39% 0,09%

2016 8.332 591.907 4.934 0,83% 1,90% 0,02%

2017 10.231 215.187 9.277 4,31% 0,65% 0,03%

2018 10.957 40.592 2.131 5,25% 0,12% 0,01%

Cantidad

de

Procesos

Moneda

Pretensión

Participación según

Moneda de Pretensión

Monto de la

Pretensión

Moneda Origina

en millones

Monto de la Pretensión

en en millones de

colones

Participación

en el monto

total de las

pretensiones

2.315 Colones 96,5% 546.736 546.736 12,3%

84 Dólares 3,5% 6.346 3.882.038 87,7%

2.399 100,0% - 4.428.774 100,0%

13

Las diez demandas con mayor cuantía corresponden al Ministerio de Hacienda(cinco

procesos), Ministerio de Obras Públicas y Transporte (dos procesos), Ministerio de

Salud(un proceso), Ministerio de Ambiente y Energía(un proceso), y Ministerio de

Trabajo( un proceso). De las anteriores, nueve de las diez demandas de mayor cuantía

pertenecen al área de Derecho Público6, lo la demanda de mayor cuantía es

Cuadro No 4. Principales Procesos activos con pretensiones por moneda con

cuantía a Diciembre 2018

Fuente: Procuraduría General de la República

De acuerdo al informe de labores de la PGR para el año 2018, durante dicho periodo

se lograron fenecer 18.793 procesos de los cuales 10.957 corresponden a casos, con

pretensiones, en los que el Estado figuró como demandado. Del total de casos con

pretensiones, el 99,83% corresponde a aquellos cuya pretensión y condenatoria se

realizaron en colones; además, hubo 19 casos cuya pretensión fue realizada en dólares

de los cuales 14 de ellos recibieron condenatoria en esa misma moneda(ver cuadro no

3).

En términos de cuantía las pretensiones en colones representan la mayor parte con un

66% del total de las pretensiones (ver cuadro No 3). En cuanto a condenatorias, el

99.8% del monto total corresponde a fallos denominados en colones, mientras que el

restante 0,2% en dólares (ver cuadro no 3).

6 Se refiere a procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa, en los que se discute la regularidad jurídica de las actuaciones del Estado. No obstante, también asume procesos tramitados bajo la jurisdicción de familia (principalmente, nulidad de matrimonio).

Institucion AreaMoneda de

Pretension

Monto de la

Pretension

(millones de

colones)

Ministerio de Salud Contencioso (Derecho Público) Colones 200.000

Ministerio de Hacienda, Tribunal Fiscal Administra Contencioso (Derecho Público) Colones 20.036

Ministerio de Ambiente y Energia MINAE Contencioso (Derecho Público) Colones 20.000

Ministerio de Obras P, Dir. Nal. de Aviación Civil Contencioso (Derecho Público) Colones 20.000



Ministerio de Hacienda, Dir. Gral. de Aduanas Contencioso (Derecho Público) Colones 9.361


Ministerio de Obras Publicas, Consejo de Transporte Publico Contencioso (Derecho Público) Colones 7.737

Ministerio de Trabajo, Dir. Nal. de Pensiones Laboral (Función Publica) Colones 7.000

Total 316.873

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Cuadro No 5. Procesos fenecidos con pretensiones y condenatoria por moneda a

Diciembre 2018


Demandas Internacionales

De conformidad con sus competencias legales, el Ministerio de Comercio Exterior es el

ente encargado de la defensa de los intereses en asuntos relacionados con el comercio

exterior y los contratos del internacionales del Estado. Bajo este mandato, actualmente,

el Ministerio administra y ejerce esta defensa en cuatro casos comerciales, uno de ellos

ante la Organización Mundial de Comercio, y 3 de ellos bajo el Mecanismo de Solución

de Controversias Comerciales entre Centroamérica.

En el caso DS524 la República de Costa Rica figura como parte demandada ante la

OMC.La República de México inició el procedimiento por medidas fitosanitarias

impuestas por Costa Rica; en su criterio, Costa Rica restringe la exportación de

aguacate fresco al país. El proceso se encuentra en curso, y la audiencia de fondo se

llevó a cabo el 29 y 30 de octubre. Sobre este caso, el resultado de la audiencia no se

da a conocer de forma inmediata porque están pendientes otras etapas del proceso,

como la recepción de informes de expertos y la audiencia con expertos.

Adicionalmente, el 19 de noviembre del 2019 en documento WT/DS524/4 el grupo

especial de trabajo declaró que no podrá completar su labor en el plazo establecido

dadas las complejidades de fondo y estima que dará traslado a las partes de su informe

definitivo durante el segundo semestre de 2020”

En el caso de las diferencias ante el mecanismo centroamericano, se llegó a un

acuerdo con Nicaragua en dos de ellos, para llegar a una solución amigable para

Cantidad

de

Procesos

Moneda

Pretensión

Monto de la

Pretension en

Colones

Participación en

el Monto de las

Pretensiones

Moneda

Condenatoria

Monto de la

Condenatoria

en Colones

Participación

en el Monto

de las

Condenatoria

10.938 Colones 26.757.169.713 65,9% Colones 2.047.183.864 96,1%

5 Dólares 415.990.016 1,0% Colones 79.527.504 3,7%

14 Dólares 13.418.705.920 33,1% Dólares 4.282.250 0,2%

10.957 40.591.865.649 100% 2.130.993.618 100%

15

ambas partes. En el tercer caso, en que Costa Rica solicitó consultas a Panamá, y aún

no se ha establecido un panel o presentado una demanda.

Es importante destacar que, en las diferencias comerciales entre dos Estados, no

existe una contingencia económica porque la pretensión del Estado demandante no es

una indemnización, sino el cambio en una medida que haya sido tomada por el

demandado para que ésta se ajuste al acuerdo o tratado comercial que rige las

relaciones comerciales entre ambos países.

De igual forma, para el caso de los arbitrajes internacionales, el Ministerio de Comercio

Exterior es la entidad encargada de la defensa del país. A continuación se presentan

los casos de arbitrajes internacionales en proceso según oficio recibido el 12 de junio

de 2019.

Cuadro No 6. Arbitrajes Internacionales activos con pretensiones por moneda a

Junio 2019

Fuente: Ministerio de Comercio Exterior

Resulta importante señalar que, de acuerdo con el Ministerio de Comercio Exterior, el

país ha administrado nueve casos de arbitraje de inversión en los que Costa Rica figura

como parte demandada, y en todos los laudos en que ha sido notificado, siete en total,

el resultado ha sido favorable para el Estado. Costa Rica solamente ha sido condenado

a indemnizar al inversionista en un solo caso (Marion Unglaube y Reinhard Unglaube

contra la República de Costa Rica). En esa ocasión, los demandantes solicitaron cerca

Nombre del

demandanteCaso Motivo de la demanda

Monto inicial de

la pretensiónMoneda

Estado

actual

Infinito

GoldLtd.

Acuerdo entre el Gobierno

de la República de Costa

Rica y el Gobierno de

Canadá para la Promoción y

Protección Recíproca de

Inversiones

Supuestas

violacionesdel Acuerdo

por la cancelación de la

concesión minera

ubicada en Cutris de

San Carlos.

USD395.000.000

,

Dólares

US

En

proceso

Ibérico

Acuerdo para la promoción y

protección recíproca de

inversiones entre la

República de Costa Rica y el

Reino de España

Supuestas violaciones

al Acuerdo por el cierre

de una planta de

embutidos ubicada en

Grecia.

USD

101.000.000

Dólares

US

En

proceso

* El monto de la pretensión no incluye intereses

16

de US$9 millones, pero el Tribunal decidió que Costa Rica debía indemnizar por menos

de la mitad, específicamente, por un monto de $ 4,065,900.33,incluyendo intereses.

Adicional a esto, es importante mencionar que, en dos casos, Costa Rica ha logrado

que el tribunal arbitral otorgue costas a favor del Estado, a saber:

• Cervin Investissments y Rhone Investissments contra la República de Costa Rica: se le otorgaron costas al Estado por un monto de US$ 1.045.487,24.

• David Aven et al. c. República de Costa Rica: se le otorgaron costas al Estado por un monto de US$ 1,090,905.10.

Metodología de Valoración

Con el fin de obtener una estimación del nivel de exposición y obligaciones

contingentes a cargo del Estado por concepto de procesos judiciales, en este apartado

se presenta una metodología a para la valoración de las contingencias asociadas con

las demandas existentes a 2017.

En este análisis, se ha establecido como mecanismo de valoración un análisis basado

en árboles probabilísticos, metodología que es utilizada por Colombia 7 para la

valoración de las contingencias asociadas a las demandas contra el Estado..

Este método consta de cinco pasos para calcular el valor esperado de los pasivos

contingentes derivados de los fallos definitivos contra el Estado. Dichos pasos son:

• Probabilidad de fallo en contra total: Representa la dinámica de los procesos

litigiosos cursados contra la Nación.

• Valor del monto económico: valor monetario del proceso o procesos.

• Relación pretensión/condena: ajuste del valor real de la demanda.

• Valoración del proceso: cálculo del valor esperado del contingente.

• Tiempo esperado del proceso: cálculo del tiempo del proceso esperado,

corregido por el análisis histórico y la información cualitativa del apoderado del

proceso.

7 Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional (2012). Obligaciones Contingentes: Metodologías del caso colombiano. Subdirección de Riesgo. República de Colombia. Bogotá, D.C.

17

Como complemento al mecanismo de árboles de decisión en este informe se utiliza la

técnica de “Random Forest”, una técnica avanzada de análisis de datos utilizada

frecuentemente en la minería de datos que ofrece una mejora sustancial a los árboles

simples. Para un conjunto de datos lo suficientemente grande, esta metodología,

produce un clasificador muy preciso.

Modelo Probabilístico del Fallo en Contra de las Demandas al Estado

Los árboles de decisión o árboles de probabilidad son una de las técnicas de

clasificación más populares en análisis en el datos; esta técnica consiste en la

aglomeración de funciones de clasificación “débil” para formar una regla de

clasificación jerárquica y robusta.

El árbol de probabilidad se utiliza para clasificar categorías, en este caso, demandas

contra el estado y demandas a favor del estado. El modelo se compone de “nodos”;

estos nodos se encargan de dividir los datos en sub poblaciones que son reclasificadas

por otros nodos. El final de un nodo es denominado rama, y las proporciones finales

obtenidas se interpretan como probabilidades.

Gráfico No 3: Ejemplo de árbol de decisión

Fuente: Elaboración con base en Webb & Malvern (2002)

El modelo de árbol de decisión adoptado clasificará los casos en dos categorías:

• casos a favor del Estado: son casos donde el Estado no tiene que pagar

condenatorias.

18

• casos en contra del Estado: son los casos donde el Estado tiene que pagar una

condenatoria.

En estos casos se define una variable categórica para la clasificación donde:

• x=0; casos con condenatoria a favor del Estado

• x=1; casos con condenatoria en contra del Estado

Valoración del monto económico

La valoración del monto económico es una estimación del valor presente de las

pretensiones, debido a que los procesos tardan un tiempo en producir un fallo, tiempo

cuya caracterización se presenta en detalle a continuación en este documento. El

ajuste a valor presente se realizó utilizando el Índice de Precios al Consumidor con

base junio 2015, y publicado por Instituto de Estadísticas y Censos. El procedimiento

de ajuste se detalla a continuación.

a) Se calcula la variación porcentual del índice de precios al consumidor:

Δ𝐼𝑃𝐶𝑡 =𝐼𝑃𝐶𝑡

𝐼𝑃𝐶𝑡−1− 1

b) Se calcula el valor presente

𝑉𝐶𝑡 = 𝑀𝑝(1 + Δ𝐼𝑃𝐶𝑡)

Donde 𝑀𝑝 es el monto económico del proceso litigioso.

Relación Pretensión/ Condena

Generalmente las pretensiones son diferentes al valor de la condena. Esto se corrige

estimando la relación Pretensión/ Condena:

RCC =∑

VCP

MP

Pp

P

En donde:

• RCC: es la relación valor económico / condena.

19

• 𝑉𝐶𝑃 : es el valor de la condena para el proceso p.

• 𝑀𝑃 : es el valor pretendido en el proceso p.

• p: es el número de procesos.

A partir de lo anterior, se realiza un ajuste al valor presente de las pretensiones para

obtener el valor económico ajustado, de la siguiente forma:

VC𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜 = 𝑉𝐶𝑡 ∗ RCC

en donde:

VC𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜 : Valor económico ajustado.

Los datos utilizados en el análisis son enviados trimestralmente por parte de la PGR a

la Dirección de Crédito Publico. Esta base de datos se envía en veinte archivos,

clasificada por institución. Estos archivos son compilados por la Dirección de Crédito

Público en una única base de datos que incluye las siguientes variables:

Cuadro No 7: Variables o características de los juicios según la base de datos.

Institución: indica el nombre de la institución demanda.

Asunto: indica el asunto del caso.

Área: indica el nombre del área en que se clasifica el caso.

Inestimable: indica si la afectación del demandante es inestimable.

Procurador: indica el nombre el del procurador que lleva el caso.

Moneda_Pretensión: moneda en que se realiza la demanda.

Año_Ingreso_PGR: indica el año en que ingresó el caso.

Binary_con_fallo: indica si el caso tiene un fallo preliminar.

Fecha_Ingreso: indica el día mes y año en que ingresó el caso.

Pretensión: indica el monto monetario pretendido por el demandante.

Estado_Procesal: indica en qué etapa se encuentra el caso.

Costas: indica el costo monetario incurrido por el caso.

Materia: indica la materia procesal. Condenatoria: indica el monto que el estado está obligado a pagar.

Tipo: indica el tipo de caso.

Valoración del Proceso

El valor esperado contingente del proceso (VEC) es entonces el producto de la

probabilidad de fallo y el valor económico pretendido ajustado para el proceso p. De

20

esta manera, el continente total estimado para el Estado será la suma de los valores

contingentes esperados de cada uno de los procesos.

𝑉𝐸𝐶 = ∑ 𝑃(𝑥) ∗ VC𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜

𝑝

De manera que el contingente total estimado para el Estado será la suma de los

valores contingentes esperados de cada uno de los procesos.

Valoración del pasivo contingente por sentencias

En este apartado se presenta dos grandes secciones. Una se refiere al análisis

descriptivo de la base de datos utilizada y la otra muestra los resultados de la

implementación de la metodología para valoración del pasivo contingente.

Análisis descriptivo

La información con la que se trabaja corresponde a una muestra del total de casos

activos enviados por la Procuraduría General de la República a la Dirección de Crédito

Público e incluye veinte y un ministerios que forman parte del Gobierno Central. El total

llega a 39.145 procesos activos en los que el Estado es demandado, de los cuales hay

casos en los que si bien existe condenatoria, no se consideran como casos fenecidos

ya que se encuentran en apelación. Se excluyen demandas al Tribunal Supremo de

Elecciones, Poder Judicial y Asamblea Legislativa aunque estos se encuentran en el

informe de labores de la Procuraduría General de la República.

El cuadro 8, muestra que la mayor proporción de los casos son en materia Contenciosa

y Laboral. Al analizar los casos activos a Diciembre 2019, y cuyo caso más antiguo en

entrar a la PGR data del año 2000, que tienen algún tipo de condenatoria, se tiene que

estas ascienden a 114.477,54 millones de colones, lo que representa un 4.67% del

total de monto pretendido (2.448.751,36 millones de colones, en el total de casos).

Además, para cada caso perdido en contra del Estado, se tiene en promedio, dentro de

los casos activos a Diciembre 2019, que se paga el 14.59% del monto pretendido.

21

Cuadro No 8: Número de casos activos por materia que ingresaron a la PGR

desde enero del año 2000 hasta Diciembre del 2017, 2018 y 2019.

Materia Procesal 2017 2018 2019

Agrario / Ambiental

26

27

31

Civil

1

1

2

Cobro Judicial

7

8

8

Contencioso (Derecho Publico)

15.277

20.591

24.818

Etica Publica

4

4

4

Laboral (funcion Publica)

9.588

11.760

14.088

Ministerio Publico Civil

139

139

139

Penal

51

54

54

Sala Constitucional

1

1

Total general

25.093

32.585

39.145

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PGR

Materia Procesal 2017 2018 2019

Agrario / Ambiental 26 27 31

Civil 1 1 2

Cobro Judicial 7 8 8

Contencioso (Derecho Publico) 15.277 20.591 24.818

Etica Publica 4 4 4

Laboral (funcion Publica) 9.588 11.760 14.088

Ministerio Publico Civil 139 139 139

Penal 51 54 54

Sala Constitucional 1 1

Total general 25.093 32.585 39.145

22

Cuadro No 9: Número de casos activos, condenatoria8 y pretensión total por

institución que ingresaron a la PGR desde enero del año 2000 hasta a Diciembre

del 2019. millones de colones.


Cuando se analizan las relaciones entre las variables numéricas de pretensiones y

condenatoria, se establece que existe una correlación positiva entre las pretensiones y

8 Recordar que estos casos, a pesar de tener condenatoria, se consideran activos pues la misma se encuentra en

apelación o no está en firme.

Institución Condenatoria Total Pretensión TotalCondenatoria

Total/Pretensión Número de casos

MAG 23,56 41.698,97 0,00 184

MJP 26,87 62.181,93 0,00 1.951

MPRES 0,50 691,06 0,00 31

MOPT 1.268,52 1.660.652,35 0,00 1.229

MIDEPLAN - - - 7

MREC 1,00 121,29 0,01 56

MS 8.916,03 221.141,94 0,04 476

MSP 116,14 8.718,51 0,01 3.679

MTSS 219,25 8.796,73 0,02 4.868

MIVAH - 60,00 - 7

PRES 0,38 3.139,15 0,00 86

MINAE 1.377,90 197.333,25 0,01 376

P.Judicial 297,83 70.212,43 0,00 1.143

TSE 0,20 1.764,63 0,00 191

MICITT - 34,39 - 13

COMEX 9,35 3.189,31 0,00 12

MCJ 0,05 173,84 0,00 143

MEIC 94,36 5.106,39 0,02 82

MEP 28.130,22 7.174,84 3,92 21.674

MG 172,55 4.753,60 0,04 1.559

MH 73.823,04 151.806,74 0,49 1.378

Total 114.477,74 2.448.751,36 39.145

23

las condenatorias. Esto indica, que los casos con pretensiones altas suelen tener costo

mayor para el estado. Cabe resaltar que entre los montos de las pretensiones existe

una alta volatilidad.

Gráfico No 4: Condenatoria y pretensiones promedio por institución de los casos activos que ingresaron a la PGR desde enero del año 2000 hasta a Diciembre

2019.


Por lo que el valor de las pretensiones en los procesos activos que gestiona la PGR es

muy alto, medido en términos del PIB (6.75%), lo más preocupante es que este monto

y número de casos tiende a crecer.

Gráfico No 5: Número de casos por año de ingreso a los registros de la PGR a partir de la notificación a la parte demandada.

-

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

- 20 40 60

Pre

ten

sió

n p

rom

ed

io

Mill

on

es

Condenatoria promedioMillones

-

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

20

14

20

15

20

16

20

17

20

18

20

19

Tota

l de

Cas

os

Año de Ingreso

24


Resultados de valoración del pasivo contingente

En este apartado del informe, se presenta el análisis y los resultados de aplicar la

metodología de valoración de pasivo contingente. Esta valoración utiliza un modelo de

“random forest”. En el cálculo de probabilidad se asume que la valoración del abogado

responsable del proceso judicial, es idéntica a las del modelo de forma que al unir

ambas probabilidades se determine la probabilidad total de fallo en contra del estado.

Una vez establecida la probabilidad de perder el caso, se calculará el valor económico

de cada uno de los casos activos a diciembre 2019, para luego determinar el monto

total del pasivo contingente por el concepto en análisis.

En apartados anteriores, se han señalado las limitaciones encontradas durante el

estudio, particularmente las referidas a la disposición de los datos históricos de las

demandas contra el estado, Estas limitaciones conllevan a una adaptación de los datos

disponibles al modelo teórico y que consiste en un análisis de datos de corte

transversal.

Modelo Probabilístico pérdida en los procesos judiciales Contra del Estado

La base de datos a diciembre 2019, contiene 39.145 casos de demandas activos. El

modelo separa los casos que ya tienen condenatoria de los que aún no la tienen.

De los 39,145 casos, hay 27.846 que ya cuentan con una condenatoria a favor o en

contra. Esta última es la cifra que utiliza el modelo para la predicción particularmente,

porque si la estimación se realizara con toda la muestra (39.145), los casos recientes

generarían una subestimación de la probabilidad de fallo. Debido a lo anterior, los datos

se clasifican en dos categorías, casos con condenatoria y casos sin condenatoria,

ambos sobre los cuales se fundamentaría la predicción.

Adicionalmente, y como parte importante de la evaluación del modelo y una mejor

comprensión de sus características, se realiza un muestreo aleatorio simple del 81%9

9 2/3 partes de los datos disponibles es el estándar internacional para un ejercicio de ajuste bajo aprendizaje supervisado.

25

de los casos y se dividen los datos en dos bases de datos, de entrenamiento (81%), y

de pruebas (19%)10. En este caso, el modelo es confiable si genera el mismo tipo de

predicciones o encuentra los mismos tipos generales de patrones independientemente

de los datos de prueba que se proporcionen.

Ahora bien, el modelo estima sobre la base de datos de entrenamiento que contiene

22.477 registros, sobre la cual se estima un árbol de probabilidad simple de inferencias

condicionada, y un modelo bajo la técnica de Random Forest.

La capacidad predictiva del modelo se valida en la base de datos de prueba, con el

análisis de la curva ROC y luego se realiza inferencia de probabilidades sobre los

39.145 casos activos en la base de datos.

El gráfico 4 muestra el resultado de la estimación del árbol de decisión. Debido a la

escala y la cantidad de dimensiones, los resultados son complejos de apreciar, pero

cabe resaltar que se logra la estimación de 73 nodos clasificadores, los que dan como

resultado 38 niveles de probabilidad que dependen de las características de cada caso.

Resulta importante señalar que la combinación de las características de los juicios

utilizadas en el árbol de decisión y que se presentan en el Gráfico 6 se define de

manera ex-post por el algoritmo de random forest.

10 En inteligencia artificial y minería de datos, el aprendizaje supervisado es una técnica para ajustar un modelo a partir de datos de entrenamiento. El objetivo del aprendizaje supervisado es el de crear una función capaz de predecir el valor correspondiente a cualquier objeto de entrada válida después de haber visto una serie de ejemplos, los datos de entrenamiento.

26

Gráfico No 6: Árbol de decisión demandas contra el Estado de Costa Rica

Fuente: Elaboración propia.

27

El algoritmo de aprendizaje “Random Forest”, tiene una tasa de error de converge a

las 500 iteraciones, para efectos de la validación del modelo se estima la curva ROC la

cual es un acrónimo de “Receiver Operating Characteristic” o Característica Operativa

del Receptor (traduciendo literalmente). Esta es una representación gráfica de la

sensibilidad frente a (1 – especificidad) para un sistema clasificador binario según se

varía el umbral de discriminación.

Donde:

• La sensibilidad indica la capacidad de nuestro estimador para dar verdaderos

positivos.

• La especificidad indica la capacidad del estimar falsos negativos.

Cuando el área se acerca a 1 mejor es la clasificación del modelo. Por lo que se puede

decir que las estimaciones de probabilidad del modelo se aproximan muy bien los

resultados de la muestra de prueba.

Gráfico No 7: Tasa de error de Random Forest e importancia relativa de las variables

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico No 8: Curva ROC Boosting de árboles y Random Forest (39.145 casos)

28

Fuente Elaboración propia.

Con respecto a la clasificación diagnóstica, la curva ROC muestra una alta capacidad

predictiva; el área bajo la curva ROC es de 0,9752.

Valoración del monto económico

La valoración del monto económico debe ser una estimación del valor presente de las

pretensiones, debido a que los procesos tardan un tiempo considerable, tiempo que

será caracterizado posteriormente.

El ajuste a valor presente se realiza utilizando el Índice de Precios al Consumidor con

base junio 2015 y publicado por Instituto de Estadísticas y Censos de Costa Rica, los

factores ajuste se detallan en el gráfico 7, y se toma como referencia el año del ingreso

(fecha de notificación al demandado-Estado) a la PGR para el cálculo.

29

Relación Pretensión/ Condena

La relación entre prevención y condena en los casos abiertos es de 12.08%, esta se

calcula como se detalló en el apartado metodológico. Este parámetro es constante para

todos los tipos de caso.

Resultados del proceso de Valoración del Pasivo Contingente

El pasivo contingente por procesos judiciales en contra del Estado, con respecto a los

casos activos a diciembre 2019, equivale a ₵85.351.36 millones, tal y como se muestra

en el siguiente cuadro. Este pasivo representa 0.28% del PIB estimado al cierre de ese

mismo año.

La valoración de los procesos por demandas contra el estado representa el 4.86% de

las pretensiones de los demandantes.

Cuadro No 10: Resultado de la Valoración de los Procesos contra el Estado a

Junio del año 2017

Resultados

Saldo a Diciembre

2019 (millones de

Colones)

Pretensiones de los demandantes 2.448.751,36

Condenatoria reportada en casos activos 114.477,74

Pasivo contingente por litigios (Modelo de probabilidad

“Random Forest” 100.551,51


El siguiente cuadro, muestra los resultados de la valoración, clasificada por año. En

este, se puede observar que la duración de los procesos representa un factor que

influye sobre la probabilidad de fallo en contra del Estado. Para los casos más

antiguos y con datos ajustados al valor presente, existe mayor probabilidad de que el

Estado deba incurrir en la erogación.

Al analizar las probabilidades por institución se determina que los casos que proceden

del Ministerio de Obras Publicas y Trasportes, concentra la mayor parte del pasivo

30

contingente pero son el Ministerio de Comercio Exterior, Ministerio de Salud, y el

Ministerio de Vivienda los que poseen probabilidades de pérdida mayores.

Cuadro No 11: Institución demandada y probabilidad de fallo en contra-millones

de colones


Evolución de la partida presupuestaria de indemnizaciones

De acuerdo al clasificador por objeto del gasto del sector público, las indemnizaciones

contemplan:

…”el resarcimiento económico por el daño o perjuicio causado por la institución a personas

físicas o jurídicas, incluyendo las costas judiciales o cualquier gasto similar, el cual debe tener

respaldo en una sentencia judicial o una resolución administrativa. Incluye la indemnización

Institución Probabilidad Número de Casos Pasivo Contingente Pretensiones

MAG 1,84% 184 63,28 41.698,97

MJP 0,91% 1.951 685,35 62.181,93

MPRES 4,03% 31 3,50 691,06

MOPT 2,57% 1.229 92.745,66 1.660.652,35

MIDEPLAN 0,35% 7 - -

MREC 2,08% 56 10,81 121,29

MS 7,74% 476 2.349,41 221.141,94

MSP 2,72% 3.679 81,78 8.718,51

MTSS 14,91% 4.868 127,76 8.796,73

MIVAH 0,54% 7 0,03 60,00

PRES 2,38% 86 6,45 3.139,15

MINAE 3,25% 376 2.067,85 197.333,25

P.Judicial 7,55% 1.143 685,54 70.212,43

TSE 0,88% 191 16,94 1.764,63

MICITT 0,19% 13 0,01 34,39

COMEX 8,56% 12 40,42 3.189,31

MCJ 0,99% 143 2,21 173,84

MEIC 3,81% 82 34,81 5.106,39

MEP 3,04% 21.674 365,30 7.174,84

MG 2,54% 1.559 113,78 4.753,60

MH 2,33% 1.378 1.148,10 151.806,74

Total 39.145 100.548,98 2.448.751,36

31

generada como producto de juicios laborales por salarios caídos, independientemente del

periodo a los cuales pertenecen. “ 6.06.01

Como se lee, en esta partida se registran indemnizaciones tanto administrativas como

judiciales. En reclamos administrativos, se registran por ejemplo los reclamos por

salarios, o pagos de proveedores, casos que no necesariamente van a la PGR, sino

que los resuelve directamente la administración. Por otra parte cabe resaltar que

Presupuesto Nacional, no puede determinar cuáles indemnizaciones son por reclamos

administrativos y cuáles se resuelven por la vía judicial. Por lo que los datos de esta

partida de indemnizaciones no coincidirán con los datos de la PGR.

No obstante lo anterior, y como complemento al presente estudio, a continuación se

presenta un análisis de la partida presupuestaria denominada Indemnizaciones,

conforme a las cifras históricas registradas en Presupuesto Nacional.

Gráfico No 9: Evolución del costo de las indemnizaciones, devengado y presupuestario


Al analizar la composición de esta partida presupuestario para el periodo 2017 11 se

observa que el Poder Ejecutivo concentra el 98.9% del total del gasto presupuestado.

Al desagregar este componente se detecta que la partida que corresponde al Ministerio

11 Información del 5 de Julio 2017.

14,612.9 13,044.5 16,947.5 18,205.0

22,007.5

27,526.7 25,922.9

-

5,000.0

10,000.0

15,000.0

20,000.0

25,000.0

30,000.0

35,000.0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Mill

on

es

de

co

lon

es

Devengado Presupuestado

32

de Educación y la partida de los Regímenes de Pensiones con cargo a presupuesto

nacional son las que concentran la mayor parte. Esta situación se da debido a que la

mayoría de los reclamos por incumplimientos en salarios o pensiones se resuelven por

la vía administrativa, por lo que se carga en la partida de indemnizaciones. Por otro

lado, el MEP no tiene ese peso en el análisis de los procesos judiciales debido a que

los temas salariales12 pocas veces trascienden a lo judicial. Luego se pueden ubicar al

Ministerio de Hacienda, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Ministerio de

Seguridad Publica, y el Ministerio de Salud.

Gráfico No 10: Distribución del costo de las indemnizaciones según Institución del Poder Ejecutivo, presupuestado 2017.


El siguiente gráfico muestra el devengado por indemnizaciones de los años 2015 al

primer semestre del 2017 y las estimaciones de devengado por concepto de demandas

legales13. Hay que recordar que la partida de indemnizaciones contiene gastos por

demandas legales y procesos administrativos. Para los años 2015 y 2016, las

demandas legales representan aproximadamente el 45% de la totalidad.

12 El MEP tiene la Mayor Planilla del Gobierno Central.

Ministerio de Educación PúblicaRegímenes de Pensiones

Ministerio de HaciendaMinisterio de Obras Públicas y Transportes

Ministerio de Seguridad PúblicaMinisterio de Salud

Ministerio de Relaciones Exteriores y CultoPoder JudicialPoder Judicial

Ministerio de Agricultura y ganaderíaMinisterio de Ambiente

Ministerio de Trabajo y Seguridad SocialMinisterio de Justicia y Paz

Tribunal Supremo de EleccionesTribunal Supremo de Elecciones

Ministerio de Cultura y JuventudMinisterio de la Presidencia

Ministerio de Economía Industria y ComercioPresidencia de la República

Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos

0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000

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Gráfico No 11: Devengado en indemnizaciones y estimación de devengado por demandas legales.


Evolución de los Arbitrajes Internacionales

Con respecto a los arbitrajes internacionales, a junio 2017 se registró una exposición

total de 568,33 millones de dólares que equivalen a 324.008,66 millones de colones.

Destaca el caso de concesión minera en San Carlos entre los casos con una

exposición de 348,94 millones de colones que equivale al 61.39% del total del riesgo

por arbitrajes internacionales. Los arbitrajes abiertos contra Costa Rica tienen en

promedio 4.5 años de iniciados por lo que el monto antes revelado contiene un

componente de intereses. Se estima que el 17.21% del monto de exposición

corresponde a intereses.

Conclusiones

Se ha analizado las bases de datos de los procesos judiciales en contra del estado, con

el fin de determinar la probabilidad de fallo encontrar del estado, esto permite identificar

los casos con un mayor riesgo de ser perdidos por el estado y poder implementar

acciones de seguimiento.

6,744.52 7,429.86

334.06

16,279.8 16,478.1

3,898.1

-

2,000.00

4,000.00

6,000.00

8,000.00

10,000.00

12,000.00

14,000.00

16,000.00

18,000.00

2015 2016 2017*

Mill

oin

es

de

Co

lon

es

Total gastos por demandas legales (Estimado a partir de datos PGR)

Devengado indemnizaciones (Presupuesto Nacional)*Datos a Junio del 2017

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La valoración de este pasivo contingente es un cálculo valioso para cualquier análisis

financiero del costo que para el Estado tienen las demandas en su contra, y a su vez

permite tener una estimación más certera de la pérdida esperada del estado debido a

demandas. Ya que en la práctica las condenatorias rara vez son iguales y mayores a

los montos pretendidos por los demandados, lo que causa una sub ejecución de los

montos presupuestados para este fin, ya que la práctica ha sido presupuestar las

pretensiones.

Este indicador de riesgo de probabilidad, tiene en cuenta gran parte de las variables y

factores de riesgo que afectan a la definición de su frecuencia de ocurrencia, su

severidad.

Por tanto, si se considera el análisis para una acción y horizonte temporal de corto

plazo. La rápida intervención puede evitar el recargo por costes legales a presupuesto

nacional, y reducir la probabilidad del estado de perder juicios importantes.

Acciones de Mitigación

La tendencia creciente del gasto en que incurre el estado por las demandas judiciales

declaradas a favor del demandante, exigen un compromiso en la búsqueda de

acciones para paliar ese comportamiento.

Es competencia de las autoridades de la PGR desarrollar acciones y estrategias que

contribuyan a reducir el impacto fiscal de las condenas sobre las finanzas públicas.

Algunas acciones de mitigación son las siguientes:

Impulsar por parte de la PGR, la implementación del modelo descrito en este informe

como parte cotidiana del quehacer de la PGR, con el fin de dotar a la defensa jurídica

del Estado del insumo para proponer e implementar lineamientos, procedimientos,

entre otros. La implementación de esta acción permitiría que las sumas

presupuestadas en cada año para atender las erogaciones originadas por demandas

judiciales, sea más ajustada a la realidad.

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Los resultados de este documento deben ser el insumo base para una política general

de defensa jurídica debe orientarse a enfrentar los factores que originan las

demandas, entre los cuáles se pueden citar

a) presiones sociales y políticas;

b) desequilibrio económico en los contratos de obras públicas;

c) incentivos de los demandantes y abogados para inflar las pretensiones y cobrar

anticipos cuantiosos; y,

d) condonación de los costos del proceso al demandante por parte de los jueces.

Según la experiencia internacional, el Estado necesita emprender acciones integrales

para controlar los litigios. Algunos países han definido una política y han emprendido

acciones concertadas, que incluyen: desarrollo de sistemas de información de amplia

cobertura y con responsabilidad de los apoderados en su actualización; capacitación

focalizada y evaluación de resultados; imposición de sanciones por demandas

temerarias y a personas que causen pérdidas patrimoniales al Estado; desarrollo de

capacidad analítica; mejora en la planeación y aumentos en el presupuesto para la

defensa jurídica.

Además, se recomienda llevar a cabo una adecuación de los sistemas de registro e

información tecnológicos que apoye los procesos relacionados con las demandas

contra el Estado, desde una perspectiva macro-fiscal y que permita identificar las

fuentes de las demandas y las vulnerabilidades de los procesos, incluyendo un sistema

de los reclamos administrativos y su respectiva cuantificación.

Realizar una validación de los datos que ingresan al sistema de la PGR, lo cual implica

entregar datos depurados a la contabilidad nacional.

La contabilidad debe llevar los registros de las cuentas por pagar y de los pagos a partir

de la correcta identificación del caso. Con el objetivo de mejorar la elaboración del

presupuesto y de las proyecciones fiscales.

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Referencias Bibliográficas

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Nación. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. República de

Colombia. Bogotá, D.C.

Ceballos, D. (2007). Una propuesta de Indicador de Riesgo Legal: Valoración a través

de la Teoría de Seguros del Riesgo Legal. Departamento de Matemática

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Contingentes: Metodologías del caso colombiano. Subdirección de Riesgo.

República de Colombia. Bogotá, D.C.

Grafe, F. (2014). ¿Es efectiva la defensa jurídica del Estado? Perspectivas sobre la

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Ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001. LEY DE LA ADMINISTRACIÓN

FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS.

Oficio DCN-0804-2010: Requerimiento adicional a la información enviada.

Oficio ADI-062-2010: Respuesta: Requerimiento adicional a la información enviada.

Oficio DM-COR-CAE-0312-2019. Arbitajes Internacionales.

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