1
Informe de Riesgos Fiscales:
Procesos Judiciales en contra del Estado
Ministerio de Hacienda
Dirección de Crédito Público
Departamento de Política de Endeudamiento Público
Enero 2020
2
Contenido
1. RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................. 4
2. ANTECEDENTES ............................................................................................................................ 5
3. LIMITACIONES ................................................................................................................................ 6
4. INFORMACIÓN HISTÓRICA ......................................................................................................... 9
DEMANDAS INTERNACIONALES ....................................................................................................... 14
5. METODOLOGÍA DE VALORACIÓN .......................................................................................... 16
MODELO PROBABILÍSTICO DEL FALLO EN CONTRA DE LAS DEMANDAS AL ESTADO........................ 17
VALORACIÓN DEL MONTO ECONÓMICO ........................................................................................... 18
RELACIÓN PRETENSIÓN/ CONDENA ................................................................................................ 18
VALORACIÓN DEL PROCESO ........................................................................................................... 19
6. VALORACIÓN DEL PASIVO CONTINGENTE POR SENTENCIAS ..................................... 20
ANÁLISIS DESCRIPTIVO ................................................................................................................... 20
RESULTADOS DE VALORACIÓN DEL PASIVO CONTINGENTE .............................................................. 24
MODELO PROBABILÍSTICO PÉRDIDA EN LOS PROCESOS JUDICIALES CONTRA DEL ESTADO ................ 24
VALORACIÓN DEL MONTO ECONÓMICO ..................................................................................................... 28
RELACIÓN PRETENSIÓN/ CONDENA .......................................................................................................... 29
RESULTADOS DEL PROCESO DE VALORACIÓN DEL PASIVO CONTINGENTE ........................................... 29
EVOLUCIÓN DE LA PARTIDA PRESUPUESTARIA DE INDEMNIZACIONES .............................................. 30
EVOLUCIÓN DE LOS ARBITRAJES INTERNACIONALES ...................................................................... 33
7. CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 33
8. ACCIONES DE MITIGACIÓN ...................................................................................................... 34
9. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................................... 36
Índice de Gráficos
Gráfico No 1 Evolución de los Procesos Judiciales En que interviene la PGR 2010-2018 ......... 10
Gráfico No 2 Distribución de procesos según tipo y materia ............................................................ 11
Gráfico No 3: Ejemplo de árbol de decisión ......................................................................................... 17
Gráfico No 4: Condenatoria y pretensiones promedio por institución de los casos activos que
ingresaron a la PGR desde enero del año 2000 hasta a Junio 2017. ............................................. 23
Gráfico No 5: Número de casos por año de ingreso a los registros de la PGR a partir de la
notificación a la parte demandada. ....................................................................................................... 23
Gráfico No 6: Árbol de decisión demandas contra el Estado de Costa Rica.................................. 26
Gráfico No 7: Tasa de error de Random Forest e importancia relativa de las variables .............. 27
Gráfico No 8: Curva ROC Boosting de árboles y Random Forest (33.429 casos) ........................ 27
Gráfico No 9: Evolución del costo de las indemnizaciones, devengado y presupuestario .......... 31
3
Gráfico No 10: Distribución del costo de las indemnizaciones según Institución del Poder
Ejecutivo, presupuestado 2017. ............................................................................................................. 32
Gráfico No 11: Devengado en indemnizaciones y estimación de devengado por demandas
legales. ....................................................................................................................................................... 33
Índice de Cuadros
Cuadro No 1: Composición de los procesos atendidos, fenecidos y activos al final del
año según materia de 2015 a 2018 .................................................................................................... 11
Cuadro No 2. Relación condenatorias/pretensiones .................................................................... 12
Cuadro No 3. Procesos activos con pretensiones por moneda a Diciembre 2018 .............. 12
Cuadro No 4. Principales Procesos activos con pretensiones por moneda con cuantía a
Diciembre 2018 ....................................................................................................................................... 13
Cuadro No 5. Procesos fenecidos con pretensiones y condenatoria por moneda a
Diciembre 2018 ....................................................................................................................................... 14
Cuadro No 6. Arbitrajes Internacionales activos con pretensiones por moneda a Junio
2019 ............................................................................................................................................................ 15
Cuadro No 7: Variables o características de los juicios según la base de datos. .............. 19
Cuadro No 8: Número de casos activos por materia que ingresaron a la PGR desde enero
del año 2000 hasta Junio del 2015, 2016 y 2017. .......................................................................... 21
Cuadro No 9: Número de casos activos que ingresaron a la PGR desde enero del año
2000 hasta Junio 2015,2016 y 2017, por delito. ................................. ¡Error! Marcador no definido.
Cuadro No 10: Número de casos activos, condenatoria y pretensión total por institución
que ingresaron a la PGR desde enero del año 2000 hasta a Junio del 2017. millones de
colones. .................................................................................................................................................... 22
Cuadro No 11: Resultado de la Valoración de los Procesos contra el Estado a Junio del
año 2017 ................................................................................................................................................... 29
Cuadro No 12: Institución demandada y probabilidad de fallo en contra-millones de
colones ..................................................................................................................................................... 30
4
Resumen Ejecutivo
Este informe será una parte del primer informe integral de Riesgos
Fiscales que parte de la iniciativa conjunta de las autoridades del
Ministerio de Hacienda de Costa Rica, el Centro Regional de Asistencia
Técnica y Formación del Fondo Monetario Internacional (FMI) para
Centroamérica, Panamá y la República Dominicana (CAPTAC-DR), la
cual se propuso identificar, evaluar y mitigar los riesgos fiscales
incluyendo la producción de un informe integral de riesgos.
Este documento, ofrece un marco introductorio, antecedentes, las
limitaciones encontradas durante la investigación y análisis, la tipología
de las demandas así como la metodología de valoración utilizada, los
resultados obtenidos, se han analizado las bases de datos de las
demandas contra el estado de la Procuraduría General de Republica,
con el fin de determinar la probabilidad de fallo en contra del estado,
esto permite identificar los casos con un mayor riesgo de ser perdidos
por el estado y permite implementar acciones de seguimiento. Se
estima el pasivo contingente por demandas contra del estado por un
monto de ₵85.351,36 millones de colones para Junio del 2017.
Adicional se expone el monto total de exposición debido a demandas
internacionales de los cuales se registra una exposición total de
324.008,66 millones de colones.
5
Antecedentes
La Procuraduría General de la República (PGR) es la entidad responsable de la
defensa en los procesos litigiosos en contra de los órganos centrales o poderes del
Estado. Es el órgano superior consultivo y de asesoramiento legal de la administración
pública y representante legal del Estado en los tribunales de justicia. Forma parte del
Ministerio de Justicia y Paz, pero cuenta con independencia funcional y administrativa.
Cabe resaltar que la PGR no se ocupa de los litigios internacionales, ni de los litigios en
contra de las entidades del sector público fuera del Gobierno Central. Las instituciones
públicas que no se clasifican como del Gobierno Central asumen la defensa con
abogados internos o externos, y definen autónomamente las políticas, procedimientos y
revelación de información. Los litigios internacionales relacionados con tratados de
inversión están a cargo del Ministerio de Comercio Exterior, quien define la estrategia y
contrata abogados fuera del país. Estos litigios se dirimen usualmente en el Centro
Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), con sede en el
Banco Mundial en Washington.
La efectividad de la PGR es alta, pero el número creciente de demandas y del valor de
las pretensiones exige esfuerzos y recursos adicionales El nuevo código procesal
contencioso-administrativo aumentó la carga de trabajo de los procuradores, al
introducir la oralidad y la mayor posibilidad de otorgar la tutela cautelar. Uno de los
indicadores de desempeño de la PGR es el porcentaje de consultas resueltas con
antigüedad de 36 meses, señal de que la carga de trabajo es excesiva; Adicional a que
los juzgados están distribuidos por todo el país, lo que demanda tiempo para
atenderlos.
El valor estimado de la contingencia publicada por la Dirección de Crédito Público es de
alrededor de 0.18% del PIB, que corresponde al total de pretensiones de los
demandantes a Junio del 2017. Cabe resaltar que por las condiciones anteriormente
expuestas este porcentaje podría aumentar considerablemente.
En Costa Rica no existe una política general de defensa jurídica de las entidades
públicas y de mitigación de riesgos litigiosos, ni se ha establecido el responsable de
6
definir esa política. El Ministerio de Justicia y Paz no tiene estas competencias y la
PGR no tiene ese alcance.
La PGR no tiene competencias para tomar acciones sobre las entidades que originan
demandas, ni sobre las entidades descentralizadas.
Limitaciones
Durante el proceso de investigación, reuniones de trabajo, análisis de bibliográfico, y
análisis de datos que dan como resultado este documento, se detectaron algunas de
las limitaciones que se señalan a continuación.
En primer término, el análisis de la base de datos y cálculo de probabilidades se
fundamenta en información que trimestralmente la PGR, envía a la Dirección de Crédito
Público del Ministerio de Hacienda, misma que, según la PGR podría contener errores,
duplicidades o inconsistencias.
Mediante del oficio ADI-117-2017, de la PGR, se le aclara a Contabilidad Nacional que
el “Sistema Litigioso” es una herramienta de flujo de trabajo, y que “es común que en
ellas se consignen errores y omisiones” por lo tanto la base de datos se utiliza en la
PGR como un registro de procuradores y expedientes, el resto de variables son
llenadas por buena fe por los procuradores y no se tiene garantía ni validación de que
esta información sea la correcta y la más actualizada. Por lo que la base de datos de la
PGR puede tener inconsistencias.
Adicionalmente se detectó que la base de datos solo registra los casos activos. No se
dispone de una base de datos histórica con el detalle exacto de los casos fenecidos a
favor ó en contra del estado.
Se cuenta con la base de datos con aquellos casos con fallo que son muy maduros, o
sea que se encuentran en etapas finales judiciales. Por lo tanto la asignación de la
variable dicotómica de “fallo” para el cálculo de probabilidades se fundamenta en una
aproximación, utilizando como criterio la maduración del caso, a pesar de que este
7
continúa activo en alguna etapa posterior al fallo como apelación o cobro de costas,
etc.
La Contabilidad Nacional ha contratado el desarrollo de un sistema de información que
contiene un módulo de contingentes, el cual está enfocado al registro de expedientes
en sede judicial. Contabilidad Nacional informó a la Dirección de Crédito Publico1 que
los datos incluidos en este sistema están en proceso de actualización de información
por parte de todos los Ministerios, y que actualmente el módulo de contingentes se
encuentra en la fase de garantía, por lo que esta información depurada podrá ser
adquirida hasta el año 2018, cuando la base de datos sea actualizada y el sistema
pase a fase de producción.
La contabilidad registra en notas al balance general con el expediente de cada caso, en
ese momento se registra la pretensión inicial del demandante, a medida que avanza el
proceso y se realiza una condenatoria ya sea en primera o segunda instancia, la
contabilidad registra un asiento provisión. En el momento de que exista una resolución
se registra el monto de la resolución en cuentas por pagar o por cobrar (dependiendo
del fallo del tribunal), cuando se realiza el pago se hace el registro a la partida de
indemnizaciones.
La siguiente limitación nace en la operativa de la PGR, la metodología estadística
utiliza la unidad de “caso” para poder asignar una probabilidad, sucede que en algunas
circunstancias operativas los casos “similares” son agrupados en un solo expediente, lo
que técnicamente le daría un mayor Factor de Expansión estadístico. Pero estos casos
son imposibles de detectar en la base de datos de la PGR.
Otra limitación, es el hecho de que los abogados no están dispuestos a dar un dato de
probabilidad de perder o ganar el juicio, como se menciona en el informe del FMI2 del
2014, las autoridades consideran que existen dificultades inherentes a la calificación
del personal en función de los fallos favorables o en contra, y estadísticas sobre el
tema podrían perturbar la armonía entre los funcionarios de la PGR. Adicional se
1 Mediante oficio, DCN-1383-2017, Respuesta al oficio DCP-0406-201 2 Fainboim I. Veloz, A. Albuquerque, A. Villreal, R. (2014). Finanzas Públicas Preparación de un reporte de riesgos fiscales. Costa Rica. Fondo Monetario Internacional:
8
destaca del mismo informe que según juicio de las autoridades de la PGR, el cálculo
individual de la probabilidad de éxito de un proceso podría ser utilizado en contra del
Estado, aún si la estimación de esta probabilidad es confidencial.
Adicional a los procesos judiciales contra el estado, existe otro tipo de reclamos que
son resueltos por la vía administrativa, y que en algunos casos se registran
presupuestariamente en la partida de indemnizaciones mientras que en otros se
registra en remuneraciones u otras partidas específicas del gasto, ejemplos pueden ser
gastos por salarios, deudas con proveedores entre otros. Este hecho limita que se
pueda considerar que en la partida de indemnizaciones se encuentres solo registros
por procesos judiciales.
El presente estudio, se circunscribe al análisis de la demandas de carácter judicial, no
así a demandas que se resuelven administrativamente.
Existe la limitación que las demandas laborales son registradas de forma distinta, ya
que generalmente son resueltas por la vía administrativa y no son registradas en la
contabilidad en la partida de indemnización, ya que estas erogaciones son sujetas de
cargas sociales por lo tanto se tiene que aclarar que la base de datos de la PGR no
refleja la exposición total del riesgo por demandas contra el estado.
Como última limitación se debe señalar que la base de datos proporcionada por la
PGR, presenta situaciones en las que de un trimestre a otro desaparecen registros sin
que medie la justificación o razón por ese hecho. De la investigación se desprende que
esto puede ocurrir porque se liquidan o se realiza en pago resultado de la sentencia, no
obstante, surgen situaciones en la que se conforma un solo expediente que reúne
varios que venían reportándose de manera independiente o a la inversa.
En algunos casos la PGR no saca las demandas liquidadas de la base de datos con el
criterio de que no reciben la información de la liquidación de pago por parte de la
Tesorería Nacional.
Las razones anteriores conllevan a que no sea posible construir un histórico de las
liquidaciones comparando las bases de datos trimestre a trimestre.
9
Dadas las limitaciones señaladas, se debe tener que el análisis presente en este
documento es una primera aproximación al abordaje de la problemática y los
resultados están sujetos a todo tipo de mejora. Y que las conclusiones y
recomendaciones deben leerse sin perder de vista el contexto en el cual se obtienen
los datos.
Información Histórica
De acuerdo con el informe de labores del año 2018 de la Procuraduría General de la
República, publicado en su página web, en ese año la institución atendió 74.7273
expedientes judiciales dichos procesos se encuentran en contención. Lo anterior
representó un crecimiento del 1.5% con respecto al 2017 cuando se atendieron 73.630
expedientes. Es importante notar que el crecimiento de los expedientes atendidos ha
aumentado continuamente, desde el 2010, a una tasa promedio anual de 6.7% con un
acumulado de 65.9%. Entre 2010 y 2018 fenecieron4 en promedio 12.335 al año, sin
una clara tendencia. En 2018 había 55.934 procesos activos y como resultado de la
tendencia creciente de los procesos activos, entre 2010 y 2018 se acumularon 21.696
procesos activos. En lo que respecta al 2018, fenecieron 18.793 procesos lo cual
representó un incremento del 22.4% con respecto al año anterior mientras que los
procesos activos al final del año, 4.5%.
3 Incluye amparos de legalidad y excluye informaciones posesorias. 4 Son aquellos finalizados, desestimados por un tribunal o que poseen una condenatoria en firme.
10
Gráfico No 1 Evolución de los Procesos Judiciales En que interviene la PGR 2010-2018
Fuente: Informe de Labores 2018 Procuraduría General de la República
Desagregando la totalidad de procesos por área o materia para el año 2018se
encuentra que el área Derecho Público representa la mayor parte de los procesos
atendidos, de los fenecidos y de los activos al final de cada año: Esta área representa
el 51.2% de los procesos atendidos, el 49.8% de los procesos fenecidos y el 51.7% de
los procesos activos al final del año. En el segundo lugar se encuentra el área de
Función Pública, que representa el 22.4% de los procesos atendidos durante el año,
mientras que ocupa el 10% de los procesos fenecidos y el 26.5% de los procesos
activos al final del año. En el tercer lugar se encuentran los procesos en materia penal
con el 18.2% de los procesos atendidos, el 25.9% de los procesos fenecidos y el 15.6%
de los procesos activos al final de cada año(ver gráfico No 2). En el cuadro No 1 se
presenta el número de procesos atendidos, fenecidos y activos al final del año, por
área, para los años 2015, 2016, 2017 y 2018.
45.038 46.392
51.556 52.480 52.924
58.905
67.672
73.630 74.727
10.800
7.030
12.278 14.817
10.617 7.909
11.890 15.351
18.793
34.238
39.362 39.278 37.663
42.307
50.996
55.782 58.279
55.934
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Procesos Atendidos Procesos Fenecidos Procesos Activos al Final del Año
11
Cuadro No 1: Composición de los procesos atendidos, fenecidos y activos al
final del año según materia de 2015 a 2018
Fuente: Informe de Labores 2018 Procuraduría General de la República
Gráfico No 2 Distribución de procesos según tipo y materia
Fuente: Informe de Labores 2018 Procuraduría General de la República
Con respecto a la valoración económica de los procesos, la Procuraduría compara la
cuantía de las pretensiones del demandante y el monto efectivo correspondiente a la
condenatoria impuesta por la sentencia. En el informe de labores de la PGR del 2018,
dicha institución aclara que existen diversos procesos que no presentan cuantía por su
2018 2017 2016 2015 2018 2017 2016 2015 2018 2017 2016 2015
Agrario /
Ambiental 1.172 1.115 941 957 61 112 148 41 1.111 1.003 793 916
Derecho
Público 38.254 38.375 35.575 29.994 9.363 9.393 7.890 4.315 28.891 28.982 27.685 25.679
Ética
Pública 5.004 4.837 4.444 4.368 2.617 848 712 910 2.387 3.989 3.732 3.458
Función
Pública 16.726 14.920 12.865 10.941 1.883 1.075 576 526 14.843 13.845 12.289 10.415
Penal 13.571 14.383 13.847 12.645 4.869 3.923 2.564 2.117 8.702 10.460 11.283 10.528
Total 74.727 73.630 67.672 58.905 18.793 15.351 11.890 7.909 55.934 58.279 55.782 50.996
Área Procesos Atendidos Procesos Fenecidos Procesos Activos al Final del Año
2%
51%
7%
22%
18%
Distribución Procesos Atendidos 2018
Agrario / Ambiental
Derecho Público
Ética Pública
Función Pública
Penal
50%
14%
10%
26%
Distribución Procesos Fenecidos 2018
Agrario / Ambiental
Derecho Público
Ética Pública
Función Pública
Penal
2%
52%
4%
26%
16%
Distribución Procesos Activos al Final del Año 2018
Agrario / Ambiental
Derecho Público
Ética Pública
Función Pública
Penal
12
naturaleza, como los penales en que no presentan una acción civil resarcitoria o los
relativos a la nulidad de un reglamento.
A diciembre 2018, las pretensiones de los procesos activos sumaban 4.4 billones de
colones, equivalente a 12.8% del PIB. Aunque esta cifra es significativa, es importante
notar que, normalmente, un porcentaje muy bajo de estas pretensiones se materializan
en condenatorias. En efecto, en el periodo 2011-2018 solamente el 6.1% del monto de
las pretensiones de los casos fallados fueron condenatorias5. <En términos del PIB, en
el mismo periodo, el monto de las condenatorias representó en promedio el 0.02% del
PIB(ver cuadro2).
Cuadro No 2. Relación condenatorias/pretensiones
Fuente: Informes de Labores de la Procuraduría General de la República 2011-2018
En cuanto a la clasificación por monedas, el 87.7% del valor de las pretensiones
corresponde a dólares, y el 12.3% a colones (Ver cuadro 3)
Cuadro No 3. Procesos activos con pretensiones por moneda a Diciembre 2018
Fuente: Informe de Labores 2018 Procuraduría General de la República
5 Para obtener esta cifra se tomó el monto de las pretensiones y de las condenatorias de cada año deflactado por el IPC.
AñoNúmero de
Expedientes
Monto de la
pretensión
(millones de
colones)
Monto de
condenatorias
(millones de
colones)
Relación
condenatoria-
pretensiones
Monto de la
pretensión /PIB
Monto de
condenatorias
/PIB
2011 2.553 47.050 4.063 8,64% 0,22% 0,02%
2012 3.877 144.571 1.511 1,05% 0,62% 0,01%
2013 5.294 85.653 720 0,84% 0,34% 0,00%
2014 4.516 68.219 1.083 1,59% 0,25% 0,00%
2015 4.640 113.731 26.087 22,94% 0,39% 0,09%
2016 8.332 591.907 4.934 0,83% 1,90% 0,02%
2017 10.231 215.187 9.277 4,31% 0,65% 0,03%
2018 10.957 40.592 2.131 5,25% 0,12% 0,01%
Cantidad
de
Procesos
Moneda
Pretensión
Participación según
Moneda de Pretensión
Monto de la
Pretensión
Moneda Origina
en millones
Monto de la Pretensión
en en millones de
colones
Participación
en el monto
total de las
pretensiones
2.315 Colones 96,5% 546.736 546.736 12,3%
84 Dólares 3,5% 6.346 3.882.038 87,7%
2.399 100,0% - 4.428.774 100,0%
13
Las diez demandas con mayor cuantía corresponden al Ministerio de Hacienda(cinco
procesos), Ministerio de Obras Públicas y Transporte (dos procesos), Ministerio de
Salud(un proceso), Ministerio de Ambiente y Energía(un proceso), y Ministerio de
Trabajo( un proceso). De las anteriores, nueve de las diez demandas de mayor cuantía
pertenecen al área de Derecho Público6, lo la demanda de mayor cuantía es
Cuadro No 4. Principales Procesos activos con pretensiones por moneda con
cuantía a Diciembre 2018
Fuente: Procuraduría General de la República
De acuerdo al informe de labores de la PGR para el año 2018, durante dicho periodo
se lograron fenecer 18.793 procesos de los cuales 10.957 corresponden a casos, con
pretensiones, en los que el Estado figuró como demandado. Del total de casos con
pretensiones, el 99,83% corresponde a aquellos cuya pretensión y condenatoria se
realizaron en colones; además, hubo 19 casos cuya pretensión fue realizada en dólares
de los cuales 14 de ellos recibieron condenatoria en esa misma moneda(ver cuadro no
3).
En términos de cuantía las pretensiones en colones representan la mayor parte con un
66% del total de las pretensiones (ver cuadro No 3). En cuanto a condenatorias, el
99.8% del monto total corresponde a fallos denominados en colones, mientras que el
restante 0,2% en dólares (ver cuadro no 3).
6 Se refiere a procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa, en los que se discute la regularidad jurídica de las actuaciones del Estado. No obstante, también asume procesos tramitados bajo la jurisdicción de familia (principalmente, nulidad de matrimonio).
Institucion AreaMoneda de
Pretension
Monto de la
Pretension
(millones de
colones)
Ministerio de Salud Contencioso (Derecho Público) Colones 200.000
Ministerio de Hacienda, Tribunal Fiscal Administra Contencioso (Derecho Público) Colones 20.036
Ministerio de Ambiente y Energia MINAE Contencioso (Derecho Público) Colones 20.000
Ministerio de Obras P, Dir. Nal. de Aviación Civil Contencioso (Derecho Público) Colones 20.000
Ministerio de Hacienda, Tribunal Fiscal Administra Contencioso (Derecho Público) Colones 12.343
Ministerio de Hacienda, Tribunal Fiscal Administra Contencioso (Derecho Público) Colones 11.273
Ministerio de Hacienda, Dir. Gral. de Aduanas Contencioso (Derecho Público) Colones 9.361
Ministerio de Hacienda, Tribunal Fiscal Administra Contencioso (Derecho Público) Colones 9.122
Ministerio de Obras Publicas, Consejo de Transporte Publico Contencioso (Derecho Público) Colones 7.737
Ministerio de Trabajo, Dir. Nal. de Pensiones Laboral (Función Publica) Colones 7.000
Total 316.873
14
Cuadro No 5. Procesos fenecidos con pretensiones y condenatoria por moneda a
Diciembre 2018
Fuente: Informe de Labores 2018 Procuraduría General de la República
Demandas Internacionales
De conformidad con sus competencias legales, el Ministerio de Comercio Exterior es el
ente encargado de la defensa de los intereses en asuntos relacionados con el comercio
exterior y los contratos del internacionales del Estado. Bajo este mandato, actualmente,
el Ministerio administra y ejerce esta defensa en cuatro casos comerciales, uno de ellos
ante la Organización Mundial de Comercio, y 3 de ellos bajo el Mecanismo de Solución
de Controversias Comerciales entre Centroamérica.
En el caso DS524 la República de Costa Rica figura como parte demandada ante la
OMC.La República de México inició el procedimiento por medidas fitosanitarias
impuestas por Costa Rica; en su criterio, Costa Rica restringe la exportación de
aguacate fresco al país. El proceso se encuentra en curso, y la audiencia de fondo se
llevó a cabo el 29 y 30 de octubre. Sobre este caso, el resultado de la audiencia no se
da a conocer de forma inmediata porque están pendientes otras etapas del proceso,
como la recepción de informes de expertos y la audiencia con expertos.
Adicionalmente, el 19 de noviembre del 2019 en documento WT/DS524/4 el grupo
especial de trabajo declaró que no podrá completar su labor en el plazo establecido
dadas las complejidades de fondo y estima que dará traslado a las partes de su informe
definitivo durante el segundo semestre de 2020”
En el caso de las diferencias ante el mecanismo centroamericano, se llegó a un
acuerdo con Nicaragua en dos de ellos, para llegar a una solución amigable para
Cantidad
de
Procesos
Moneda
Pretensión
Monto de la
Pretension en
Colones
Participación en
el Monto de las
Pretensiones
Moneda
Condenatoria
Monto de la
Condenatoria
en Colones
Participación
en el Monto
de las
Condenatoria
10.938 Colones 26.757.169.713 65,9% Colones 2.047.183.864 96,1%
5 Dólares 415.990.016 1,0% Colones 79.527.504 3,7%
14 Dólares 13.418.705.920 33,1% Dólares 4.282.250 0,2%
10.957 40.591.865.649 100% 2.130.993.618 100%
15
ambas partes. En el tercer caso, en que Costa Rica solicitó consultas a Panamá, y aún
no se ha establecido un panel o presentado una demanda.
Es importante destacar que, en las diferencias comerciales entre dos Estados, no
existe una contingencia económica porque la pretensión del Estado demandante no es
una indemnización, sino el cambio en una medida que haya sido tomada por el
demandado para que ésta se ajuste al acuerdo o tratado comercial que rige las
relaciones comerciales entre ambos países.
De igual forma, para el caso de los arbitrajes internacionales, el Ministerio de Comercio
Exterior es la entidad encargada de la defensa del país. A continuación se presentan
los casos de arbitrajes internacionales en proceso según oficio recibido el 12 de junio
de 2019.
Cuadro No 6. Arbitrajes Internacionales activos con pretensiones por moneda a
Junio 2019
Fuente: Ministerio de Comercio Exterior
Resulta importante señalar que, de acuerdo con el Ministerio de Comercio Exterior, el
país ha administrado nueve casos de arbitraje de inversión en los que Costa Rica figura
como parte demandada, y en todos los laudos en que ha sido notificado, siete en total,
el resultado ha sido favorable para el Estado. Costa Rica solamente ha sido condenado
a indemnizar al inversionista en un solo caso (Marion Unglaube y Reinhard Unglaube
contra la República de Costa Rica). En esa ocasión, los demandantes solicitaron cerca
Nombre del
demandanteCaso Motivo de la demanda
Monto inicial de
la pretensiónMoneda
Estado
actual
Infinito
GoldLtd.
Acuerdo entre el Gobierno
de la República de Costa
Rica y el Gobierno de
Canadá para la Promoción y
Protección Recíproca de
Inversiones
Supuestas
violacionesdel Acuerdo
por la cancelación de la
concesión minera
ubicada en Cutris de
San Carlos.
USD395.000.000
,
Dólares
US
En
proceso
Ibérico
Acuerdo para la promoción y
protección recíproca de
inversiones entre la
República de Costa Rica y el
Reino de España
Supuestas violaciones
al Acuerdo por el cierre
de una planta de
embutidos ubicada en
Grecia.
USD
101.000.000
Dólares
US
En
proceso
* El monto de la pretensión no incluye intereses
16
de US$9 millones, pero el Tribunal decidió que Costa Rica debía indemnizar por menos
de la mitad, específicamente, por un monto de $ 4,065,900.33,incluyendo intereses.
Adicional a esto, es importante mencionar que, en dos casos, Costa Rica ha logrado
que el tribunal arbitral otorgue costas a favor del Estado, a saber:
• Cervin Investissments y Rhone Investissments contra la República de Costa Rica: se le otorgaron costas al Estado por un monto de US$ 1.045.487,24.
• David Aven et al. c. República de Costa Rica: se le otorgaron costas al Estado por un monto de US$ 1,090,905.10.
Metodología de Valoración
Con el fin de obtener una estimación del nivel de exposición y obligaciones
contingentes a cargo del Estado por concepto de procesos judiciales, en este apartado
se presenta una metodología a para la valoración de las contingencias asociadas con
las demandas existentes a 2017.
En este análisis, se ha establecido como mecanismo de valoración un análisis basado
en árboles probabilísticos, metodología que es utilizada por Colombia 7 para la
valoración de las contingencias asociadas a las demandas contra el Estado..
Este método consta de cinco pasos para calcular el valor esperado de los pasivos
contingentes derivados de los fallos definitivos contra el Estado. Dichos pasos son:
• Probabilidad de fallo en contra total: Representa la dinámica de los procesos
litigiosos cursados contra la Nación.
• Valor del monto económico: valor monetario del proceso o procesos.
• Relación pretensión/condena: ajuste del valor real de la demanda.
• Valoración del proceso: cálculo del valor esperado del contingente.
• Tiempo esperado del proceso: cálculo del tiempo del proceso esperado,
corregido por el análisis histórico y la información cualitativa del apoderado del
proceso.
7 Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional (2012). Obligaciones Contingentes: Metodologías del caso colombiano. Subdirección de Riesgo. República de Colombia. Bogotá, D.C.
17
Como complemento al mecanismo de árboles de decisión en este informe se utiliza la
técnica de “Random Forest”, una técnica avanzada de análisis de datos utilizada
frecuentemente en la minería de datos que ofrece una mejora sustancial a los árboles
simples. Para un conjunto de datos lo suficientemente grande, esta metodología,
produce un clasificador muy preciso.
Modelo Probabilístico del Fallo en Contra de las Demandas al Estado
Los árboles de decisión o árboles de probabilidad son una de las técnicas de
clasificación más populares en análisis en el datos; esta técnica consiste en la
aglomeración de funciones de clasificación “débil” para formar una regla de
clasificación jerárquica y robusta.
El árbol de probabilidad se utiliza para clasificar categorías, en este caso, demandas
contra el estado y demandas a favor del estado. El modelo se compone de “nodos”;
estos nodos se encargan de dividir los datos en sub poblaciones que son reclasificadas
por otros nodos. El final de un nodo es denominado rama, y las proporciones finales
obtenidas se interpretan como probabilidades.
Gráfico No 3: Ejemplo de árbol de decisión
Fuente: Elaboración con base en Webb & Malvern (2002)
El modelo de árbol de decisión adoptado clasificará los casos en dos categorías:
• casos a favor del Estado: son casos donde el Estado no tiene que pagar
condenatorias.
18
• casos en contra del Estado: son los casos donde el Estado tiene que pagar una
condenatoria.
En estos casos se define una variable categórica para la clasificación donde:
• x=0; casos con condenatoria a favor del Estado
• x=1; casos con condenatoria en contra del Estado
Valoración del monto económico
La valoración del monto económico es una estimación del valor presente de las
pretensiones, debido a que los procesos tardan un tiempo en producir un fallo, tiempo
cuya caracterización se presenta en detalle a continuación en este documento. El
ajuste a valor presente se realizó utilizando el Índice de Precios al Consumidor con
base junio 2015, y publicado por Instituto de Estadísticas y Censos. El procedimiento
de ajuste se detalla a continuación.
a) Se calcula la variación porcentual del índice de precios al consumidor:
Δ𝐼𝑃𝐶𝑡 =𝐼𝑃𝐶𝑡
𝐼𝑃𝐶𝑡−1− 1
b) Se calcula el valor presente
𝑉𝐶𝑡 = 𝑀𝑝(1 + Δ𝐼𝑃𝐶𝑡)
Donde 𝑀𝑝 es el monto económico del proceso litigioso.
Relación Pretensión/ Condena
Generalmente las pretensiones son diferentes al valor de la condena. Esto se corrige
estimando la relación Pretensión/ Condena:
RCC =∑
VCP
MP
Pp
P
En donde:
• RCC: es la relación valor económico / condena.
19
• 𝑉𝐶𝑃 : es el valor de la condena para el proceso p.
• 𝑀𝑃 : es el valor pretendido en el proceso p.
• p: es el número de procesos.
A partir de lo anterior, se realiza un ajuste al valor presente de las pretensiones para
obtener el valor económico ajustado, de la siguiente forma:
VC𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜 = 𝑉𝐶𝑡 ∗ RCC
en donde:
VC𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜 : Valor económico ajustado.
Los datos utilizados en el análisis son enviados trimestralmente por parte de la PGR a
la Dirección de Crédito Publico. Esta base de datos se envía en veinte archivos,
clasificada por institución. Estos archivos son compilados por la Dirección de Crédito
Público en una única base de datos que incluye las siguientes variables:
Cuadro No 7: Variables o características de los juicios según la base de datos.
Institución: indica el nombre de la institución demanda.
Asunto: indica el asunto del caso.
Área: indica el nombre del área en que se clasifica el caso.
Inestimable: indica si la afectación del demandante es inestimable.
Procurador: indica el nombre el del procurador que lleva el caso.
Moneda_Pretensión: moneda en que se realiza la demanda.
Año_Ingreso_PGR: indica el año en que ingresó el caso.
Binary_con_fallo: indica si el caso tiene un fallo preliminar.
Fecha_Ingreso: indica el día mes y año en que ingresó el caso.
Pretensión: indica el monto monetario pretendido por el demandante.
Estado_Procesal: indica en qué etapa se encuentra el caso.
Costas: indica el costo monetario incurrido por el caso.
Materia: indica la materia procesal. Condenatoria: indica el monto que el estado está obligado a pagar.
Tipo: indica el tipo de caso.
Valoración del Proceso
El valor esperado contingente del proceso (VEC) es entonces el producto de la
probabilidad de fallo y el valor económico pretendido ajustado para el proceso p. De
20
esta manera, el continente total estimado para el Estado será la suma de los valores
contingentes esperados de cada uno de los procesos.
𝑉𝐸𝐶 = ∑ 𝑃(𝑥) ∗ VC𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜
𝑝
De manera que el contingente total estimado para el Estado será la suma de los
valores contingentes esperados de cada uno de los procesos.
Valoración del pasivo contingente por sentencias
En este apartado se presenta dos grandes secciones. Una se refiere al análisis
descriptivo de la base de datos utilizada y la otra muestra los resultados de la
implementación de la metodología para valoración del pasivo contingente.
Análisis descriptivo
La información con la que se trabaja corresponde a una muestra del total de casos
activos enviados por la Procuraduría General de la República a la Dirección de Crédito
Público e incluye veinte y un ministerios que forman parte del Gobierno Central. El total
llega a 39.145 procesos activos en los que el Estado es demandado, de los cuales hay
casos en los que si bien existe condenatoria, no se consideran como casos fenecidos
ya que se encuentran en apelación. Se excluyen demandas al Tribunal Supremo de
Elecciones, Poder Judicial y Asamblea Legislativa aunque estos se encuentran en el
informe de labores de la Procuraduría General de la República.
El cuadro 8, muestra que la mayor proporción de los casos son en materia Contenciosa
y Laboral. Al analizar los casos activos a Diciembre 2019, y cuyo caso más antiguo en
entrar a la PGR data del año 2000, que tienen algún tipo de condenatoria, se tiene que
estas ascienden a 114.477,54 millones de colones, lo que representa un 4.67% del
total de monto pretendido (2.448.751,36 millones de colones, en el total de casos).
Además, para cada caso perdido en contra del Estado, se tiene en promedio, dentro de
los casos activos a Diciembre 2019, que se paga el 14.59% del monto pretendido.
21
Cuadro No 8: Número de casos activos por materia que ingresaron a la PGR
desde enero del año 2000 hasta Diciembre del 2017, 2018 y 2019.
Materia Procesal 2017 2018 2019
Agrario / Ambiental
26
27
31
Civil
1
1
2
Cobro Judicial
7
8
8
Contencioso (Derecho Publico)
15.277
20.591
24.818
Etica Publica
4
4
4
Laboral (funcion Publica)
9.588
11.760
14.088
Ministerio Publico Civil
139
139
139
Penal
51
54
54
Sala Constitucional
1
1
Total general
25.093
32.585
39.145
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PGR
Materia Procesal 2017 2018 2019
Agrario / Ambiental 26 27 31
Civil 1 1 2
Cobro Judicial 7 8 8
Contencioso (Derecho Publico) 15.277 20.591 24.818
Etica Publica 4 4 4
Laboral (funcion Publica) 9.588 11.760 14.088
Ministerio Publico Civil 139 139 139
Penal 51 54 54
Sala Constitucional 1 1
Total general 25.093 32.585 39.145
22
Cuadro No 9: Número de casos activos, condenatoria8 y pretensión total por
institución que ingresaron a la PGR desde enero del año 2000 hasta a Diciembre
del 2019. millones de colones.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PGR
Cuando se analizan las relaciones entre las variables numéricas de pretensiones y
condenatoria, se establece que existe una correlación positiva entre las pretensiones y
8 Recordar que estos casos, a pesar de tener condenatoria, se consideran activos pues la misma se encuentra en
apelación o no está en firme.
Institución Condenatoria Total Pretensión TotalCondenatoria
Total/Pretensión Número de casos
MAG 23,56 41.698,97 0,00 184
MJP 26,87 62.181,93 0,00 1.951
MPRES 0,50 691,06 0,00 31
MOPT 1.268,52 1.660.652,35 0,00 1.229
MIDEPLAN - - - 7
MREC 1,00 121,29 0,01 56
MS 8.916,03 221.141,94 0,04 476
MSP 116,14 8.718,51 0,01 3.679
MTSS 219,25 8.796,73 0,02 4.868
MIVAH - 60,00 - 7
PRES 0,38 3.139,15 0,00 86
MINAE 1.377,90 197.333,25 0,01 376
P.Judicial 297,83 70.212,43 0,00 1.143
TSE 0,20 1.764,63 0,00 191
MICITT - 34,39 - 13
COMEX 9,35 3.189,31 0,00 12
MCJ 0,05 173,84 0,00 143
MEIC 94,36 5.106,39 0,02 82
MEP 28.130,22 7.174,84 3,92 21.674
MG 172,55 4.753,60 0,04 1.559
MH 73.823,04 151.806,74 0,49 1.378
Total 114.477,74 2.448.751,36 39.145
23
las condenatorias. Esto indica, que los casos con pretensiones altas suelen tener costo
mayor para el estado. Cabe resaltar que entre los montos de las pretensiones existe
una alta volatilidad.
Gráfico No 4: Condenatoria y pretensiones promedio por institución de los casos activos que ingresaron a la PGR desde enero del año 2000 hasta a Diciembre
2019.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PGR
Por lo que el valor de las pretensiones en los procesos activos que gestiona la PGR es
muy alto, medido en términos del PIB (6.75%), lo más preocupante es que este monto
y número de casos tiende a crecer.
Gráfico No 5: Número de casos por año de ingreso a los registros de la PGR a partir de la notificación a la parte demandada.
-
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
- 20 40 60
Pre
ten
sió
n p
rom
ed
io
Mill
on
es
Condenatoria promedioMillones
-
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
9,000
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
Tota
l de
Cas
os
Año de Ingreso
24
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PGR
Resultados de valoración del pasivo contingente
En este apartado del informe, se presenta el análisis y los resultados de aplicar la
metodología de valoración de pasivo contingente. Esta valoración utiliza un modelo de
“random forest”. En el cálculo de probabilidad se asume que la valoración del abogado
responsable del proceso judicial, es idéntica a las del modelo de forma que al unir
ambas probabilidades se determine la probabilidad total de fallo en contra del estado.
Una vez establecida la probabilidad de perder el caso, se calculará el valor económico
de cada uno de los casos activos a diciembre 2019, para luego determinar el monto
total del pasivo contingente por el concepto en análisis.
En apartados anteriores, se han señalado las limitaciones encontradas durante el
estudio, particularmente las referidas a la disposición de los datos históricos de las
demandas contra el estado, Estas limitaciones conllevan a una adaptación de los datos
disponibles al modelo teórico y que consiste en un análisis de datos de corte
transversal.
Modelo Probabilístico pérdida en los procesos judiciales Contra del Estado
La base de datos a diciembre 2019, contiene 39.145 casos de demandas activos. El
modelo separa los casos que ya tienen condenatoria de los que aún no la tienen.
De los 39,145 casos, hay 27.846 que ya cuentan con una condenatoria a favor o en
contra. Esta última es la cifra que utiliza el modelo para la predicción particularmente,
porque si la estimación se realizara con toda la muestra (39.145), los casos recientes
generarían una subestimación de la probabilidad de fallo. Debido a lo anterior, los datos
se clasifican en dos categorías, casos con condenatoria y casos sin condenatoria,
ambos sobre los cuales se fundamentaría la predicción.
Adicionalmente, y como parte importante de la evaluación del modelo y una mejor
comprensión de sus características, se realiza un muestreo aleatorio simple del 81%9
9 2/3 partes de los datos disponibles es el estándar internacional para un ejercicio de ajuste bajo aprendizaje supervisado.
25
de los casos y se dividen los datos en dos bases de datos, de entrenamiento (81%), y
de pruebas (19%)10. En este caso, el modelo es confiable si genera el mismo tipo de
predicciones o encuentra los mismos tipos generales de patrones independientemente
de los datos de prueba que se proporcionen.
Ahora bien, el modelo estima sobre la base de datos de entrenamiento que contiene
22.477 registros, sobre la cual se estima un árbol de probabilidad simple de inferencias
condicionada, y un modelo bajo la técnica de Random Forest.
La capacidad predictiva del modelo se valida en la base de datos de prueba, con el
análisis de la curva ROC y luego se realiza inferencia de probabilidades sobre los
39.145 casos activos en la base de datos.
El gráfico 4 muestra el resultado de la estimación del árbol de decisión. Debido a la
escala y la cantidad de dimensiones, los resultados son complejos de apreciar, pero
cabe resaltar que se logra la estimación de 73 nodos clasificadores, los que dan como
resultado 38 niveles de probabilidad que dependen de las características de cada caso.
Resulta importante señalar que la combinación de las características de los juicios
utilizadas en el árbol de decisión y que se presentan en el Gráfico 6 se define de
manera ex-post por el algoritmo de random forest.
10 En inteligencia artificial y minería de datos, el aprendizaje supervisado es una técnica para ajustar un modelo a partir de datos de entrenamiento. El objetivo del aprendizaje supervisado es el de crear una función capaz de predecir el valor correspondiente a cualquier objeto de entrada válida después de haber visto una serie de ejemplos, los datos de entrenamiento.
26
Gráfico No 6: Árbol de decisión demandas contra el Estado de Costa Rica
Fuente: Elaboración propia.
27
El algoritmo de aprendizaje “Random Forest”, tiene una tasa de error de converge a
las 500 iteraciones, para efectos de la validación del modelo se estima la curva ROC la
cual es un acrónimo de “Receiver Operating Characteristic” o Característica Operativa
del Receptor (traduciendo literalmente). Esta es una representación gráfica de la
sensibilidad frente a (1 – especificidad) para un sistema clasificador binario según se
varía el umbral de discriminación.
Donde:
• La sensibilidad indica la capacidad de nuestro estimador para dar verdaderos
positivos.
• La especificidad indica la capacidad del estimar falsos negativos.
Cuando el área se acerca a 1 mejor es la clasificación del modelo. Por lo que se puede
decir que las estimaciones de probabilidad del modelo se aproximan muy bien los
resultados de la muestra de prueba.
Gráfico No 7: Tasa de error de Random Forest e importancia relativa de las variables
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico No 8: Curva ROC Boosting de árboles y Random Forest (39.145 casos)
28
Fuente Elaboración propia.
Con respecto a la clasificación diagnóstica, la curva ROC muestra una alta capacidad
predictiva; el área bajo la curva ROC es de 0,9752.
Valoración del monto económico
La valoración del monto económico debe ser una estimación del valor presente de las
pretensiones, debido a que los procesos tardan un tiempo considerable, tiempo que
será caracterizado posteriormente.
El ajuste a valor presente se realiza utilizando el Índice de Precios al Consumidor con
base junio 2015 y publicado por Instituto de Estadísticas y Censos de Costa Rica, los
factores ajuste se detallan en el gráfico 7, y se toma como referencia el año del ingreso
(fecha de notificación al demandado-Estado) a la PGR para el cálculo.
29
Relación Pretensión/ Condena
La relación entre prevención y condena en los casos abiertos es de 12.08%, esta se
calcula como se detalló en el apartado metodológico. Este parámetro es constante para
todos los tipos de caso.
Resultados del proceso de Valoración del Pasivo Contingente
El pasivo contingente por procesos judiciales en contra del Estado, con respecto a los
casos activos a diciembre 2019, equivale a ₵85.351.36 millones, tal y como se muestra
en el siguiente cuadro. Este pasivo representa 0.28% del PIB estimado al cierre de ese
mismo año.
La valoración de los procesos por demandas contra el estado representa el 4.86% de
las pretensiones de los demandantes.
Cuadro No 10: Resultado de la Valoración de los Procesos contra el Estado a
Junio del año 2017
Resultados
Saldo a Diciembre
2019 (millones de
Colones)
Pretensiones de los demandantes 2.448.751,36
Condenatoria reportada en casos activos 114.477,74
Pasivo contingente por litigios (Modelo de probabilidad
“Random Forest” 100.551,51
Fuente Elaboración propia.
El siguiente cuadro, muestra los resultados de la valoración, clasificada por año. En
este, se puede observar que la duración de los procesos representa un factor que
influye sobre la probabilidad de fallo en contra del Estado. Para los casos más
antiguos y con datos ajustados al valor presente, existe mayor probabilidad de que el
Estado deba incurrir en la erogación.
Al analizar las probabilidades por institución se determina que los casos que proceden
del Ministerio de Obras Publicas y Trasportes, concentra la mayor parte del pasivo
30
contingente pero son el Ministerio de Comercio Exterior, Ministerio de Salud, y el
Ministerio de Vivienda los que poseen probabilidades de pérdida mayores.
Cuadro No 11: Institución demandada y probabilidad de fallo en contra-millones
de colones
Fuente Elaboración propia.
Evolución de la partida presupuestaria de indemnizaciones
De acuerdo al clasificador por objeto del gasto del sector público, las indemnizaciones
contemplan:
…”el resarcimiento económico por el daño o perjuicio causado por la institución a personas
físicas o jurídicas, incluyendo las costas judiciales o cualquier gasto similar, el cual debe tener
respaldo en una sentencia judicial o una resolución administrativa. Incluye la indemnización
Institución Probabilidad Número de Casos Pasivo Contingente Pretensiones
MAG 1,84% 184 63,28 41.698,97
MJP 0,91% 1.951 685,35 62.181,93
MPRES 4,03% 31 3,50 691,06
MOPT 2,57% 1.229 92.745,66 1.660.652,35
MIDEPLAN 0,35% 7 - -
MREC 2,08% 56 10,81 121,29
MS 7,74% 476 2.349,41 221.141,94
MSP 2,72% 3.679 81,78 8.718,51
MTSS 14,91% 4.868 127,76 8.796,73
MIVAH 0,54% 7 0,03 60,00
PRES 2,38% 86 6,45 3.139,15
MINAE 3,25% 376 2.067,85 197.333,25
P.Judicial 7,55% 1.143 685,54 70.212,43
TSE 0,88% 191 16,94 1.764,63
MICITT 0,19% 13 0,01 34,39
COMEX 8,56% 12 40,42 3.189,31
MCJ 0,99% 143 2,21 173,84
MEIC 3,81% 82 34,81 5.106,39
MEP 3,04% 21.674 365,30 7.174,84
MG 2,54% 1.559 113,78 4.753,60
MH 2,33% 1.378 1.148,10 151.806,74
Total 39.145 100.548,98 2.448.751,36
31
generada como producto de juicios laborales por salarios caídos, independientemente del
periodo a los cuales pertenecen. “ 6.06.01
Como se lee, en esta partida se registran indemnizaciones tanto administrativas como
judiciales. En reclamos administrativos, se registran por ejemplo los reclamos por
salarios, o pagos de proveedores, casos que no necesariamente van a la PGR, sino
que los resuelve directamente la administración. Por otra parte cabe resaltar que
Presupuesto Nacional, no puede determinar cuáles indemnizaciones son por reclamos
administrativos y cuáles se resuelven por la vía judicial. Por lo que los datos de esta
partida de indemnizaciones no coincidirán con los datos de la PGR.
No obstante lo anterior, y como complemento al presente estudio, a continuación se
presenta un análisis de la partida presupuestaria denominada Indemnizaciones,
conforme a las cifras históricas registradas en Presupuesto Nacional.
Gráfico No 9: Evolución del costo de las indemnizaciones, devengado y presupuestario
Fuente Elaboración propia.
Al analizar la composición de esta partida presupuestario para el periodo 2017 11 se
observa que el Poder Ejecutivo concentra el 98.9% del total del gasto presupuestado.
Al desagregar este componente se detecta que la partida que corresponde al Ministerio
11 Información del 5 de Julio 2017.
14,612.9 13,044.5 16,947.5 18,205.0
22,007.5
27,526.7 25,922.9
-
5,000.0
10,000.0
15,000.0
20,000.0
25,000.0
30,000.0
35,000.0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Mill
on
es
de
co
lon
es
Devengado Presupuestado
32
de Educación y la partida de los Regímenes de Pensiones con cargo a presupuesto
nacional son las que concentran la mayor parte. Esta situación se da debido a que la
mayoría de los reclamos por incumplimientos en salarios o pensiones se resuelven por
la vía administrativa, por lo que se carga en la partida de indemnizaciones. Por otro
lado, el MEP no tiene ese peso en el análisis de los procesos judiciales debido a que
los temas salariales12 pocas veces trascienden a lo judicial. Luego se pueden ubicar al
Ministerio de Hacienda, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Ministerio de
Seguridad Publica, y el Ministerio de Salud.
Gráfico No 10: Distribución del costo de las indemnizaciones según Institución del Poder Ejecutivo, presupuestado 2017.
Fuente Elaboración propia.
El siguiente gráfico muestra el devengado por indemnizaciones de los años 2015 al
primer semestre del 2017 y las estimaciones de devengado por concepto de demandas
legales13. Hay que recordar que la partida de indemnizaciones contiene gastos por
demandas legales y procesos administrativos. Para los años 2015 y 2016, las
demandas legales representan aproximadamente el 45% de la totalidad.
12 El MEP tiene la Mayor Planilla del Gobierno Central.
Ministerio de Educación PúblicaRegímenes de Pensiones
Ministerio de HaciendaMinisterio de Obras Públicas y Transportes
Ministerio de Seguridad PúblicaMinisterio de Salud
Ministerio de Relaciones Exteriores y CultoPoder JudicialPoder Judicial
Ministerio de Agricultura y ganaderíaMinisterio de Ambiente
Ministerio de Trabajo y Seguridad SocialMinisterio de Justicia y Paz
Tribunal Supremo de EleccionesTribunal Supremo de Elecciones
Ministerio de Cultura y JuventudMinisterio de la Presidencia
Ministerio de Economía Industria y ComercioPresidencia de la República
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos
0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000
33
Gráfico No 11: Devengado en indemnizaciones y estimación de devengado por demandas legales.
Fuente Elaboración propia.
Evolución de los Arbitrajes Internacionales
Con respecto a los arbitrajes internacionales, a junio 2017 se registró una exposición
total de 568,33 millones de dólares que equivalen a 324.008,66 millones de colones.
Destaca el caso de concesión minera en San Carlos entre los casos con una
exposición de 348,94 millones de colones que equivale al 61.39% del total del riesgo
por arbitrajes internacionales. Los arbitrajes abiertos contra Costa Rica tienen en
promedio 4.5 años de iniciados por lo que el monto antes revelado contiene un
componente de intereses. Se estima que el 17.21% del monto de exposición
corresponde a intereses.
Conclusiones
Se ha analizado las bases de datos de los procesos judiciales en contra del estado, con
el fin de determinar la probabilidad de fallo encontrar del estado, esto permite identificar
los casos con un mayor riesgo de ser perdidos por el estado y poder implementar
acciones de seguimiento.
6,744.52 7,429.86
334.06
16,279.8 16,478.1
3,898.1
-
2,000.00
4,000.00
6,000.00
8,000.00
10,000.00
12,000.00
14,000.00
16,000.00
18,000.00
2015 2016 2017*
Mill
oin
es
de
Co
lon
es
Total gastos por demandas legales (Estimado a partir de datos PGR)
Devengado indemnizaciones (Presupuesto Nacional)*Datos a Junio del 2017
34
La valoración de este pasivo contingente es un cálculo valioso para cualquier análisis
financiero del costo que para el Estado tienen las demandas en su contra, y a su vez
permite tener una estimación más certera de la pérdida esperada del estado debido a
demandas. Ya que en la práctica las condenatorias rara vez son iguales y mayores a
los montos pretendidos por los demandados, lo que causa una sub ejecución de los
montos presupuestados para este fin, ya que la práctica ha sido presupuestar las
pretensiones.
Este indicador de riesgo de probabilidad, tiene en cuenta gran parte de las variables y
factores de riesgo que afectan a la definición de su frecuencia de ocurrencia, su
severidad.
Por tanto, si se considera el análisis para una acción y horizonte temporal de corto
plazo. La rápida intervención puede evitar el recargo por costes legales a presupuesto
nacional, y reducir la probabilidad del estado de perder juicios importantes.
Acciones de Mitigación
La tendencia creciente del gasto en que incurre el estado por las demandas judiciales
declaradas a favor del demandante, exigen un compromiso en la búsqueda de
acciones para paliar ese comportamiento.
Es competencia de las autoridades de la PGR desarrollar acciones y estrategias que
contribuyan a reducir el impacto fiscal de las condenas sobre las finanzas públicas.
Algunas acciones de mitigación son las siguientes:
Impulsar por parte de la PGR, la implementación del modelo descrito en este informe
como parte cotidiana del quehacer de la PGR, con el fin de dotar a la defensa jurídica
del Estado del insumo para proponer e implementar lineamientos, procedimientos,
entre otros. La implementación de esta acción permitiría que las sumas
presupuestadas en cada año para atender las erogaciones originadas por demandas
judiciales, sea más ajustada a la realidad.
35
Los resultados de este documento deben ser el insumo base para una política general
de defensa jurídica debe orientarse a enfrentar los factores que originan las
demandas, entre los cuáles se pueden citar
a) presiones sociales y políticas;
b) desequilibrio económico en los contratos de obras públicas;
c) incentivos de los demandantes y abogados para inflar las pretensiones y cobrar
anticipos cuantiosos; y,
d) condonación de los costos del proceso al demandante por parte de los jueces.
Según la experiencia internacional, el Estado necesita emprender acciones integrales
para controlar los litigios. Algunos países han definido una política y han emprendido
acciones concertadas, que incluyen: desarrollo de sistemas de información de amplia
cobertura y con responsabilidad de los apoderados en su actualización; capacitación
focalizada y evaluación de resultados; imposición de sanciones por demandas
temerarias y a personas que causen pérdidas patrimoniales al Estado; desarrollo de
capacidad analítica; mejora en la planeación y aumentos en el presupuesto para la
defensa jurídica.
Además, se recomienda llevar a cabo una adecuación de los sistemas de registro e
información tecnológicos que apoye los procesos relacionados con las demandas
contra el Estado, desde una perspectiva macro-fiscal y que permita identificar las
fuentes de las demandas y las vulnerabilidades de los procesos, incluyendo un sistema
de los reclamos administrativos y su respectiva cuantificación.
Realizar una validación de los datos que ingresan al sistema de la PGR, lo cual implica
entregar datos depurados a la contabilidad nacional.
La contabilidad debe llevar los registros de las cuentas por pagar y de los pagos a partir
de la correcta identificación del caso. Con el objetivo de mejorar la elaboración del
presupuesto y de las proyecciones fiscales.
36
Referencias Bibliográficas
Agencia Nacional de Defensa Jurídica (2013) Informe sobre la actividad litigiosa de la
Nación. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. República de
Colombia. Bogotá, D.C.
Ceballos, D. (2007). Una propuesta de Indicador de Riesgo Legal: Valoración a través
de la Teoría de Seguros del Riesgo Legal. Departamento de Matemática
Económica, Financiera y Actuarial, IAFI Barcelona.
Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional (2012). Obligaciones
Contingentes: Metodologías del caso colombiano. Subdirección de Riesgo.
República de Colombia. Bogotá, D.C.
Grafe, F. (2014). ¿Es efectiva la defensa jurídica del Estado? Perspectivas sobre la
gestión del riesgo fiscal en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo.
Hastie, T. Tibshirani, R. Friedman, J. (2008). The Elements of Statistical Learning: Data
Mining, Inference and Prediction. Springer. 2 ed.
Procuradoría General de la República. (2017) Informes de anual de Labores.
Ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001. LEY DE LA ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y PRESUPUESTOS PÚBLICOS.
Oficio DCN-0804-2010: Requerimiento adicional a la información enviada.
Oficio ADI-062-2010: Respuesta: Requerimiento adicional a la información enviada.
Oficio DM-COR-CAE-0312-2019. Arbitajes Internacionales.
37
Top Related