Informe Defensoría Del Pueblo Cuenca Matanza Riachuelo

7/23/2019 Informe Defensora Del Pueblo Cuenca Matanza Riachuelo

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Informe especial del Cuerpo Colegiado a 7 aos del fallo de la CSJN en elcaso de la cuenca Matanza Riachuelo.

Informe especial del Cuerpo Colegiado, coordinado por la Defensora del Pueblo

de la Nacin, a siete aos del fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin

que persigue mejorar la calidad de vida de la poblacin, recomponer el ambiente y

prevenir nuevos daos en la cuenca Matanza Riachuelo.

Presentacin

En los aos 2003 y 2005 el Defensor del Pueblo, un conjunto de organizacionessociales y universidades advertimos sobre los problemas provocados en la cuenca

Matanza Riachuelo por el incremento de la contaminacin ambiental, el deficitarioacceso a bienes y servicios que inciden en la vulnerabilidad social, las omisiones oacciones ineficaces de las autoridades gubernamentales y un uso no sostenible delterritorio. En ambas oportunidades recomendamos la realizacin de accionesconcurrentes que llevaran a la adopcin de medidas directas, concretas y efectivas pararevertir el escenario de conflictividad, derechos amenazados y poblacin en riesgo quecaracterizaba a la cuenca. Estas medidas deban suplir antiguas omisiones estatales, ascomo avanzar en un nuevo modelo de habitar este territorio, acorde a la nocin desustentabilidad consagrada en la reforma constitucional de 1994 (art. 41).1

En el 2006 la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CSJN) dio comienzo a unproceso innovador para el tratamiento de la problemtica ambiental de la cuenca.2A lolargo de dos aos, en el marco de una deliberacin ampliamente informativa y

participativa, se abordaron los diversos componentes del conflicto y se formularonalternativas de intervencin. En el 2008 conden al Estado Nacional, la Provincia deBuenos Aires y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires a perseguir los objetivos demejorar la calidad de vida de la poblacin, recomponer el ambiente y prevenir nuevosdaos. En esa direccin, orden un programa de acciones, con responsables y plazos deejecucin.3 Ello marc un punto de inflexin en el tratamiento de los problemas

ambientales de la cuenca y ubic a este territorio en un lugar destacado de la agendapblica.

A siete aos de aquel pronunciamiento, el informe que en esta oportunidad sepresenta, evidencia que nos encontramos en el lmite de una etapa que se agota. Con susms y sus menos, es indudable que la cuenca se encuentra en una situacin distinta a laque diagnosticamos en el 2003. Se pusieron en marcha organismos estatales y polticas

pblicas tendientes a saldar la deuda ambiental para con este territorio, y se lograron

1Informes Especiales sobre la Cuenca MatanzaRiachuelo,La cuenca en crisis, partes 1 y 2, de los aos

2003 y 2005, respectivamente.2Fallos: 329:2316.3Fallos: 331:1622.


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avances en algunos de los principales componentes de su problemtica. No obstante, losobjetivos establecidos por la CSJN distan de haber sido alcanzados y han emergidonuevos y complejos problemas.

Las actividades que llevan a cabo la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo(ACUMAR), los estados condenados y las catorce Municipalidades comprendidas en lacuenca,4 que se multiplicaron tras el fallo y produjeron los avances mencionados, seencuentran actualmente en una meseta y se muestran ineficaces para seguir impulsandolos cambios necesarios para el logro de los objetivos del fallo de la CSJN. As persistenfalencias advertidas por el Cuerpo Colegiado desde el ao 2009 en elementos centrales,

como el Plan Integral de Saneamiento Ambiental, el Reglamento de Usos y Objetivosde Calidad Agua, el control de las cargas contaminantes industriales, la gestin integralde los residuos slidos urbanos y la definicin de un criterio de riesgo ambiental para

priorizar las intervenciones en materia de agua potable, saneamiento cloacal, vivienda ysalud ambiental. Entendemos que, de continuar, esta prdida de iniciativa tornarincierto el logro de los resultados que persigue el caso judicial.

Consideramos que la experiencia acumulada en este tiempo nos ubica en elmomento de tomar decisiones que permitan reorientar el proceso, no solo para salvarausencias pasadas sino principalmente- para definir una poltica y una gestin

ambiental renovadas que, a partir de una estrategia de sustentabilidad, conduzcan a larestitucin de derechos ordenada por la CSJN.

El cambio al cual instamos, ahora que existe una plataforma ms solida paraprofundizar el proceso iniciado, requiere actualizar las herramientas utilizadas y el rolde todos los actores involucrados, incluidos quienes nos desempeamos en el CuerpoColegiado. Para ello es fundamental un nuevo pronunciamiento que, como en 2006,genere oportunidades de deliberacin para definir escenarios actualizados derecomposicin ambiental. Esta etapa de transicin permitira adoptar medidascomplementarias que especifiquen el alcance de los objetivos y precisen

responsabilidades, resultados, cronogramas y trminos, de modo de intensificar lastransformaciones necesarias para dotar a la cuenca Matanza Riachuelo de un horizonte drecomposicin y sustentabilidad.

En ese orden de ideas, seguidamente se exponen las principales observacionesdel Cuerpo Colegiado en relacin al cumplimiento de la sentencia del 8 de julio de2008. Estas observaciones sintetizan las conclusiones de siete aos de monitoreo, en loscuales se repas lo actuado y se identificaron avances y cuestiones pendientes. Enltima instancia, se resumen problemas y propuestas de justicia ambiental para

reencauzar este histrico proceso.4Almirante Brown, Avellaneda, Cauelas, Esteban Echeverra, Ezeiza, General Las Heras, La Matanza,Lans, Lomas de Zamora, Marcos Paz, Merlo, Morn, Presidente Pern y San Vicente.


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OBSERVACIONES GENERALES

1. Introduccin

Desde hace siete aos el Cuerpo Colegiado,5coordinado por la Defensora delPueblo de la Nacin, monitorea el cumplimiento del fallo de la Corte Suprema deJusticia de la Nacin (CSJN) que persigue mejorar la calidad de vida de la poblacin,recomponer el ambiente y prevenir daos en la cuenca Matanza Riachuelo.6Fortaleciendo la participacin ciudadana, recibi, analiz, sistematiz y difundiinformacin sobre las actividades que llevan a cabo la Autoridad de Cuenca MatanzaRiachuelo (ACUMAR) y otros organismos, en representacin de los condenados Estado

Nacional, Provincia de Buenos Aires y Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA).Asimismo, dio trmite a inquietudes, reclamos, denuncias y sugerencias por parte deorganizaciones y habitantes de la cuenca.

En ejercicio del rol que le fuera encomendado,7 el Cuerpo Colegiado emitiopinin fundada y formul planteos concretos ante los responsables de llevar a cabo lastareas ordenadas por la CSJN. Tambin realiz peticiones y propuso cursos de accinante los juzgados con competencia en el control del cumplimiento de la sentencia.8Hasta la fecha present ms de 250 escritos judiciales, asisti a 110 audiencias y realiz

ms de 320 reuniones. De este modo, promovi el acceso a la informacin pblica,participacin social y sistema judicial.

El balance general a siete aos del fallo indica que, al tiempo que se pusieron enmarcha organismos estatales y polticas pblicas tendientes a revertir situaciones deconflictividad, derechos amenazados y poblacin en riesgo, persisten falencias queimpiden un adecuado logro de los objetivos dispuestos por la CSJN y deben serabordadas por los mximos actores institucionales de este proceso.

Las falencias que persisten afectan tanto al control sobre las principales fuentes

de contaminacin (establecimientos industriales, agropecuarios y de servicios, residuosdomiciliarios y efluentes cloacales) como al acceso a bienes y servicios que inciden enla vulnerabilidad de la poblacin (agua potable, saneamiento cloacal, vivienda y salud).

5El Cuerpo Colegiado fue conformado por Resolucin D.P. N 100/08. Es integrado por la Defensora delPueblo de la Nacin y las organizaciones Asociacin Ciudadana por los Derechos Humanos (ACDH),Asociacin de Vecinos La Boca (AVLB), Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), FundacinAmbiente y Recursos Naturales (FARN) y Fundacin Greenpeace Argentina.6Fallos: 331:1622.7Considerando 19) del fallo antes citado.8Actualmente, el Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional N 2 de Morn, a cargo del Dr. Jorge E.

Rodrguez, y el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 12, a cargo del Dr. Sergio G.Torres. Anteriormente, el Juzgado Federal de Primera Instancia de Quilmes, a cargo del Dr. Luis A.Armella.


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Indudablemente, este caso judicial signific un punto de inflexin en eltratamiento de la problemtica de la cuenca, y como consecuencia de este proceso lasautoridades responsables realizaron esfuerzos por modificar su situacin. No obstante,aquel impulso inicial requiere ser relanzado, ya que se encuentra actualmente en unameseta que torna incierto el progreso de la causa. Esta situacin se ve agravada por lacarencia de un autntico plan integral que gue -en los hechos- las acciones, as como

por decisiones que restringen el alcance de los cometidos buscados, como ser laResolucin ACUMAR N 3/2009 sobre usos y objetivos de calidad del agua.

A su vez, el contraste entre los informes producidos por las autoridades

administrativas, las observaciones formuladas por este Cuerpo Colegiado y lo resueltopor los juzgados de ejecucin, evidencia desacuerdos respecto de los resultados quedeben acreditarse para el cumplimiento de la sentencia, y los criterios de priorizacin enlas intervenciones. El desafo, entonces, consiste en apoyarse en los avances obtenidoscomo plataforma para profundizar los aciertos y reencausar las acciones, dotando a lasmismas de previsibilidad y eficacia. Es as que se torna necesario instar a todos losactores a tomar medias para revitalizar el proceso, con un nuevo impulso, en el cual se

precisen con mayor detalle los objetivos a alcanzar, se acuerden metas intermedias yarreglos institucionales que mejoren la coordinacin de las acciones entre los distintosresponsables de cumplir con el fallo.

En igual sentido, la gradualidad propia de la poltica ambiental9y la complejidadespecfica de este caso obligan a revisar los instrumentos empleados en su tramitacin.Es fundamental institucionalizar un sistema adaptativo que garantice la evaluacin

permanente e incorpore los aprendizajes acumulados. El mismo debiera partir de ladefinicin de mandatos judiciales precisos para la posterior formulacin, por parte deACUMAR, de una planificacin estratgica (con lneas de base, metas intermedias yfinales, responsables, financiamiento y cronogramas de ejecucin). Todo ello en elmarco de un proceso informado y participativo, que incluya a todos los sectores

involucrados, y en el cual se examine judicialmente la razonabilidad e implementacinde la estrategia que los gobiernos propongan para restaurar la vigencia de los derechosambientales en la cuenca.

Seguidamente se exponen -sintticamente- las principales observaciones enrelacin al grado de cumplimiento de la sentencia del 8 de julio de 2008. Las mismas (yotras ms) fueron expresadas anteriormente en numerosos escritos judiciales e informes,que pueden consultarse en la pgina web de la Defensora del Pueblo de la Nacin.10Sedestacan en cada caso los resultados obtenidos, as como las cuestiones pendientes y

9Conforme alprincipio de progresividad (art. 4 de la ley 25.675).10http://www.dpn.gob.ar/
http://www.dpn.gob.ar/http://www.dpn.gob.ar/http://www.dpn.gob.ar/http://www.dpn.gob.ar/


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debates no saldados. En ltima instancia, se proponen criterios de justicia ambiental11para la adopcin de decisiones que precisen los objetivos del fallo y den nuevo impulsoa este histrico proceso.

2. Poltica y gestin ambiental de la cuenca

La creacin de ACUMAR12y el proceso de ejecucin de la sentencia de la CSJNdel 8 de julio de 2008 reforzaron el tratamiento de la problemtica de la cuenca MatanzaRiachuelo. Ellos se suman a otros mbitos de decisin dentro del Estado Nacional, la

Provincia de Buenos Aires, la CABA y los municipios, y son cruciales para introducircambios en la poltica y gestin ambiental que permitan alcanzar los objetivos demejorar la calidad de vida de la poblacin, recomponer el ambiente y prevenir nuevosdaos.

2.1. Liderazgo de ACUMAR en materia ambiental

Para llevar a cabo una poltica ambiental acorde a la envergadura de laproblemtica de la cuenca es indispensable que los gobiernos nacional, bonaerense yporteo doten a ACUMAR de la centralidad que requiere para asumir plenamente su rol

rector en la materia, y de los recursos necesarios para dirigir, regular y controlarefectivamente que se implementen polticas de gestin ambiental. El desafo consiste ensuperar una etapa caracterizada por el financiamiento de obras pblicas, tareas delimpieza y refuerzo de algunas capacidades locales, para iniciar una de conduccin de lagestin ambiental y la sustentabilidad.

2.1.1 Ejercicio de las facultades reconocidas a ACUMAR

ACUMAR cuenta con amplias facultades legales respecto de cualquier actividadcon incidencia ambiental en la cuenca (art. 5 de la ley 26.168), prevaleciendo ellas por

sobre toda otra concurrente (art. 6). No obstante, su ejercicio de estas facultades legaleses aun limitado al momento de aplicar instrumentos centrales de la poltica y gestinambiental. En vez de dirigir, regular y controlar, en algunas actividades, su intervencinse vio restringida a complementar la de otros entes, lo que quita integralidad y

11 El movimiento por la justicia ambiental pone el acento en situaciones donde se impone unadesproporcionada afectacin de los riesgos ambientales en poblaciones menos dotadas de recursosfinancieros, polticos e informacionales (Acselrad et al. O que justia ambiental, Rio de Janeiro,Garamond, 2008).12 ACUMAR fue creada por ley 26.168, a la cual adhirieron la Provincia de Buenos Aires y CABA

mediante las leyes locales 13.642 y 2.217, respectivamente. Previamente, los gobiernos nacional,bonaerense y porteo, as como los catorce intendentes de los municipios comprendidos por la cuenca,suscribieron un acta compromiso para apoyar su creacin.


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consistencia a su accionar. Ello se produjo tanto por las limitaciones institucionales delorganismo, como por resistencias de las jurisdicciones y otros entes involucrados.

Esta situacin se corrobor, especialmente, en materia de provisin de aguapotable y saneamiento cloacal, donde la empresa AySA ostenta una excesiva autonomaen la definicin de objetivos y prioridades, a la vez que fue exceptuada de lasregulaciones de la autoridad de cuenca y defini obras sobre el ro. Tambin en loreferente al sistema de gestin de los residuos, el ordenamiento territorial y la

problemtica de vivienda ejerce un papel menor en la definicin de polticas. En dichascuestiones, las jurisdicciones locales ajustaron las medidas a sus propias perspectivas y

urgencias, sin considerar su incidencia a escala regional.La tabla que sigue ilustra la intervencin de la autoridad de cuenca, en trminos

de alcance, respecto de los principales instrumentos de la poltica y gestin ambiental(ley 25.675) y las facultades que le fueron expresamente reconocidas (ley 26.168). Laopinin del Cuerpo Colegiado en trminos de pertinencia en el ejercicio de las mismasse expone en los apartados que conforman el captulo Observaciones Particulares.

Tabla N 1. ACUMAR y los instrumentos de la poltica y gestin ambiental

INSTRUMENTO NORMA INTERVENCIN ACUMAR

Ordenamiento Ambiental

del Territorio

Ley 25.675, art. 8,

inc. 1

Ley 26.168, art. 5,

inc. b

Limitada.

Presta asistencia tcnica para

proyectos especficos (camino de sirga,

control de cavas y canteras,

recuperacin de puentes y patrimonio,

reas verdes, etc.).

No asumi una planificacin ambiental

del territorio de alcance regional,

tampoco dio directivas y guas para los

usos del suelo. No concret la

macrozonificacin de la cuenca,

definicin del rea urbanizable,

determinacin de un sistema de reas

verdes, ni el desarrollo de una poltica

de suelo pblico (actividades previstas

en la lnea de accin 5.4 del PISA). Y no

se involucr en proyectos de relevancia

regional, como la Autopista Pte. Pern,

el relleno costero Isla Demarchi y la

construccin de puentes sobre el

Riachuelo.


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Evaluacin de ImpactoAmbiental

Ley 25.675, art. 8,inc. 2

Ley 26.168, art. 7,

inc. a

Ley 26.168, art. 7,

inc. d

No interviene.

No es parte de los procedimientos para

la evaluacin de impacto ambiental y

habilitacin de actividades de impacto

significativo; ni aun cuando las mismas

estn bajo su mbito de control (por ej.

industrias) o tienen una incidencia

regional (por ej. Autopista Pte. Pern).

Sistema de Control sobre elDesarrollo de las

Actividades Antrpicas

Ley 25.675, art. 8,

inc. 3

Ley 26.168, art. 5,inc. a

Limitada.

Acota su intervencin a los

establecimientos industriales y de

servicios, sobre todo en materia de

efluentes lquidos, y los basurales. No

interviene en el control de los vertidos

cloacales y limita su rol en materia de

emisiones gaseosas y disposicin de

residuos especiales y peligrosos.

Educacin Ambiental

Ley 25.675, art. 8,

inc. 4

Limitada.

Formul un plan de educacin

ambiental, sin previa participacin

social, cuya implementacin es

incipiente y de alcance limitado.

Sistema de Diagnstico eInformacin Ambiental

Ley 25.675, art. 8,

inc. 5

Ley 26.168, art. 8

Amplia.

Monitorea e informa, con algunas

limitaciones, la calidad del agua

superficial y subterrnea, y del aire.

Publica, con ciertas deficiencias,

informacin relativa al estado del

ambiente y las actividades que se llevan

a cabo en la cuenca.

Rgimen Econmico dePromocin del Desarrollo

Sustentable

Ley 25.675, art. 8,

inc. 6

Limitada.

Otorg aportes a seis industrias.

Participacin Social

Ley 25.675, art. 19

Ley 26.168. art. 4

No interviene.

Dio una mnima intervencin a la

Comisin de Participacin Social

(establecida por ley), a efectos

comunicativos.

Unificar el RgimenAplicable en Materia deVertidos de Efluentes aCuerpos Receptores de

Agua y Emisiones Gaseosas

Ley 26.168, art. 5,

inc. a

Limitada.

Regul, con serias falencias, el vertido

de efluentes lquidos. No regul las

emisiones gaseosas.


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Establecer y Percibir Tasaspor Servicios Prestados Ley 26.168, art. 5,inc. c

No interviene.

Acto Jurdico oProcedimiento

Administrativo Necesario oConveniente para Ejecutarel Plan Integral de Control

de la Contaminacin yRecomposicin Ambiental

Ley 26.168, art. 5,

inc. d

Limitada.

Le caben las mismas observaciones que

al Sistema de control sobre el

desarrollo de las actividades

antrpicas.

Gestionar y Administrarcon Carcter de Unidad

Ejecutora Central losFondos Necesarios paraLlevar a Cabo el Plan

Integral de Control de laContaminacin y

Recomposicin Ambiental

Ley 26.168, art. 5,

inc. e

Limitada.

Consultar al respecto los informes de la

Auditora General de la Nacin.

Disponer MedidasPreventivas Cuando Tome

Conocimiento en FormaDirecta, Indirecta, o por

Denuncia, de una Situacin

de Peligro para el Ambienteo la Integridad Fsica de losHabitantes en el mbito de

la Cuenca

Ley 26.168, art. 7. Limitada.




antrpicas.

Intimar a Comparecer conCarcter Urgente a Todoslos Sujetos Relacionados

con los Posibles DaosIdentificados

Ley 26.168, art. 7,

inc. b

Limitada.




antrpicas.

Auditar Instalaciones

Ley 26.168, art. 7,

inc. c

Limitada.


al Sistema de control sobre eldesarrollo de las actividades

antrpicas.

Imponer Regmenes deMonitoreo Especficos

Ley 26.168, art. 7,

inc. e

Limitada.

Increment el nmero de inspecciones

a 192 establecimientos de seguimiento

particular.

Formular Apercibimientos

Ley 26.168, art. 7,

inc. f

Limitada.




antrpicas.


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Instar al Ejercicio deCompetencias

Sancionatorias en el mbitode la Administracin

Ley 26.168, art. 7,inc. g

Limitada.




antrpicas.

Ordenar el Decomiso deBienes

Ley 26.168, art. 7,

inc. h

Se desconoce.

Ordenar la Cesacin deActividades o Acciones

Daosas para el Ambiente ola Integridad Fsica de las

Personas

Ley 26.168, art. 7,

inc. i

Limitada.




antrpicas.Disponer la Clausura

Preventiva, Parcial o Total,de Establecimientos o

Instalaciones de CualquierTipo

Ley 26.168, art. 7,

inc. j

Limitada.




antrpicas.

Fuente: elaboracin propia.

2.1.2 Articulacin interjurisdiccional

ACUMAR es un ente interjurisdiccional -creado a fines del ao 2006- cuyo

desafo es superar la fragmentacin de la poltica y gestin ambiental que caracterizpor dcadas a la cuenca. Ello requiere articular el accionar de diecisiete jurisdicciones,13y sus reas administrativas, de modo de evitar superposiciones, vacos y lgicasinconsistentes. Esta tarea exige mecanismos giles para la coordinacin y resolucin decontroversias entre sus miembros, as como la activa colaboracin de parte de losmunicipios.

Sin desmedro de los esfuerzos realizados para alcanzar acuerdos amplios, debidoal diseo institucional que establece la ley para el principal rgano de gobierno de

ACUMAR (el Consejo Directivo), que consagra una representacin asimtrica de losestados,14se evidencia una incidencia desigual en las decisiones de relevancia. As esposible observar que la existencia de una representacin mayoritaria del EstadoNacional favorece un marcado unilateralismo, que es fuente de constantes pujas con elestado porteo y ha promovido la desafeccin del estado bonaerense de la gestin delorganismo. Esta dinmica desgast la capacidad de la autoridad de cuenca para

13La cuenca Matanza Riachuelo comprende al Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la CiudadAutnoma de Buenos Aires y los municipios bonaerenses de Almirante Brown, Avellaneda, Cauelas,Esteban Echeverra, Ezeiza, General Las Heras, La Matanza, Lans, Lomas de Zamora, Marcos Paz,

Merlo, Morn, Presidente Pern y San Vicente.14El artculo 2 dispone que, de un total de ocho miembros, cuatro son designados por el Poder EjecutivoNacional, dos por la Provincia y dos por la CABA.


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establecer criterios ordenadores a nivel regional, incorporar controles cruzados yacordar aportes econmicos para financiar sus tareas; situacin que debiera reverse en elmarco de un nuevo acuerdo interjurisdiccional.

Por su parte, el rol meramente consultivo que se le otorg a los municipios 15agrava las dificultades para intervenir en el territorio. Los convenios suscriptos parallevar a cabo tareas en materias donde las competencias de stos son predominantes(residuos, vivienda, etctera) no lograron los resultados esperados. La asistencia tcnicay financiera a las capacidades locales fue insuficiente, a la vez que los municipios norindieron cuentas apropiadamente sobre las acciones a su cargo y el destino de los

recursos recibidos.Las jurisdicciones no avanzaron en la adopcin de las principales subcuencas del

sistema Matanza Riachuelo como unidades de gestin. Ello permitira unaintervencin ajustada a las particularidades de cada sector, un seguimiento cercano a laejecucin de las tareas e incorporar a los municipios -comprendidos por cada una deellas- en las decisiones, con carcter obligatorio.

Recuadro N 1. Principales subcuencas del sistema MatanzaRiachuelo

La cuenca Matanza Riachuelo abarca una superficie de aproximadamente 2.300km2. En la misma coexisten distintos niveles de densidad poblacional y actividad

productiva; lo que redunda en diferentes situaciones ambientales, de las que dan cuentalos monitoreos de calidad del agua. Es por ello que es necesario implementarmecanismos que permitan ajustar la poltica y gestin ambiental de este vasto territorioa las diversidades propias de cada rea. ACUMAR identific, en tal sentido, 14subcuencas, relativas a los principales cursos de agua (tramos del ro principal y arroyostributarios).

Si bien las subcuencas fueron -en algunas ocasiones- utilizadas por ACUMAR

como unidades de anlisis, no se concedi a las mismas la categora de unidades degestin. Ello permitira contar con un mtodo formal y eficiente para involucrar a losmunicipios en las definiciones que ataen al ordenamiento ambiental de su territorio.Actualmente la opinin de las jurisdicciones locales posee un mero carcter consultivo yse diluye en un Consejo Municipal que, por su necesaria amplitud, no permite atenderlas problemticas concretas de cada sector de la cuenca.

Un avanceincipiente- en la direccin descripta es el diagnstico presentado porACUMAR en relacin a la subcuenca Cauelas-Navarrete. No obstante el alcance

15El artculo 3 crea un Consejo Municipal, integrado por un representante de cada uno de los municipiosde las jurisdicciones comprendidas, con el objeto de cooperar, asistir y asesorara ACUMAR.


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limitado del estudio,16 es posible vislumbrar el avance que se obtiene al analizar lainteraccin de las actividades a travs de la perspectiva de las subcuencas. A partir de laintegracin de los datos del control industrial con los de los monitoreos de la calidadambiental (y otros que se deben agregar), se habilitaran intervenciones especficas yobjetivos ambientales ajustados a las dinmicas locales.

Mapa N 1.Principales subcuencas del sistema hdrico Matanza - Riachuelo

Fuente: ACUMAR.

16 Ver presentacin del Cuerpo Colegiado del 21/02/2014 en el expediente judicial N FSM52000003/2013.


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2.1.3 Institucionalidad de ACUMAR

Desde su creacin, la institucionalidad de ACUMAR fue creciendoprogresivamente. Comenz su actividad en el ao 2007 con el apoyo de la Secretara deAmbiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin (y otros organismos) y se fortaleci

paulatinamente, consolidando cierta autonoma funcional y autarqua financiera. Apartir de la conformacin de equipos tcnicos propios logr generar informacin yelaborar programas y planes. Actualmente cuenta con ms de cuatrocientos cincuentaempleados y un presupuesto anual que supera los seiscientos noventa millones de

pesos.17 Sin embargo, no logr profesionalizar su conduccin ejecutiva, ni formularpolticas de largo plazo que eviten la discontinuidad de las acciones ante el cambio deautoridades.

Aun cuando desde el ao 2007 no se modificaron las mximas autoridades de laPresidencia de la Nacin, Gobernacin de la Provincia de Buenos Aires y Jefatura deGobierno de la CABA18 (jurisdicciones con representacin en el Consejo Directivo),ACUMAR tuvo cuatro presidentes.19 Asimismo, modific significativamente suorganizacin interna y estructura organizativa en once oportunidades.20Dichos cambios

implicaron otros tantos en la conduccin tcnica de las reas de gestin, que -en muchoscasos- derivaron en la discontinuidad de las acciones implementadas y la disolucin deequipos profesionales.

A la vez, se observaron dificultades en la articulacin de los rganos internos delente. En oportunidades ellos responden a lgicas de intervencin, propias o derivadas deministerios nacionales, sin procurar su integracin con las acciones de otrascoordinaciones temticas. Por ejemplo, no fue posible actuar en materia de salud yvivienda a partir de un criterio de riesgo que nucleara informacin proveniente de lasreas de calidad ambiental, fiscalizacin de industrias, gestin de residuos,

infraestructura, etctera.

17El presupuesto total del PISA para el ao 2014 es de ms de siete mil seiscientos cincuenta millones depesoshttp://www.acumar.gov.ar/presupuesto-pisa.18Cristina E. Fernndez de Kirchner, Daniel O. Scioli y Mauricio Macri, respectivamente.19Romina Picolotti, Homero M. Bibiloni, Juan J. Mussi y Marcelo Cufr.20 Resoluciones ACUMAR N 5/2007, 6/2009, 98/2009, 3/2010, 662/2012, 770/2012, 925/2012,1148/2012, 580/2013, 46/2014, 209/2014 y 29/2015.
http://www.acumar.gov.ar/presupuesto-pisahttp://www.acumar.gov.ar/presupuesto-pisahttp://www.acumar.gov.ar/presupuesto-pisahttp://www.acumar.gov.ar/presupuesto-pisa


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Recuadro N 2. Mapa de riesgo ambiental de la cuenca Matanza RiachueloLa categora de riesgo ambiental refiere a la posibilidad de ocurrencia de un

evento adverso o catastrfico, que da lugar a un proceso de degradacin ambiental quealtera el ecosistema y que puede afectar la salud de la poblacin. Esta posibilidad resultade la relacin entre dos factores principales o dimensiones: la amenaza del factordeterminante y la vulnerabilidad del sistema social y del resto de los elementos delecosistema. Ambos factores estn mediados por la exposicin, esto es la disposicinterritorial entre los factores de amenaza y los sujetos y elementos vulnerables.21

La CSJN orden, en el ao 2008, determinar la poblacin en riesgo.22Posteriormente, en el ao 2012, orden enfatizar cuestiones que involucran a la

poblacin en situacin de riesgo.23 A esos fines el Cuerpo Colegiado requiri insistentemente- la elaboracin de un mapa de riesgo de la cuenca. Esta herramientaconsiste en la ubicacin geogrfica de las amenazas ambientales y sus reas deinfluencia, y de las condiciones de vulnerabilidad de la poblacin, en primera instancia,y de los ecosistemas, en segunda. As es posible identificar, localizar, cuantificar ycalificar el riesgo ambiental existente, de modo de informar a la poblacin, planificarmedidas especficas para cada rea y priorizar las intervenciones ms urgentes.

Actualmente ACUMAR cuenta con un importante cmulo de informacinrespecto de las principales amenazas ambientales: establecimientos industriales,agropecuarios y de servicio, basurales, rellenos sanitarios, plantas de tratamiento deefluentes cloacales, pasivos ambientales, extensin de las redes de agua potable ysaneamiento cloacal, inundaciones, as como de la calidad del agua superficial,subterrnea y aire, caractersticas de la poblacin y hogares, ubicacin de los centros desalud y dems variables de relevancia. A partir de los mismos es posible elaborar unmapa de riesgo que integre la informacin y permita mejorar la poltica y gestinambiental de la cuenca. Sin desmedro de las iniciativas que se llevan a cabo, lo cierto esque hasta el presente no se ha publicado un instrumento de estas caractersticas,aprobado por el Consejo Directivo de ACUMAR, ni se conoce un cronograma para ello.

21

Defensor del Pueblo de la Nacin y otros,Niez y Riesgo Ambiental en Argentina, Buenos Aires, 2010.22Fallos: 331:1622, Considerando 17), apartado IX, punto 1, inciso a).23Resolucin del 19/12/2012, Considerando 6).


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Por otro lado, resulta prioritario encontrar mecanismos para dotar de estabilidady pertinencia a los lineamientos centrales de la poltica y gestin ambiental de la cuenca.Al respecto, es indispensable avanzar en acuerdos que permitan la formulacin de

polticas, planes y programas en los que se compatibilicen los objetivos de largo plazocon la alternancia en el gobierno de las diversas gestiones y signos partidarios. Es asque un pronunciamiento de la CSJN que dote de mayor precisin a los objetivosgenerales contribuira a emprender las reformas de largo plazo que demanda el caso, enel marco de un Plan de Recomposicin Ambiental que supere las limitaciones de la

planificacin vigente.24

Recuadro N 3.Plan Integral de Saneamiento Ambiental(PISA)

El logro de los objetivos del fallo requiere llevar adelante un conjunto coherentede acciones cuya complejidad y magnitud exigen una planificacin integral. En su

primera intervencin,25 la CSJN exigi la presentacin de un plan integrado quecontemplara la totalidad de los instrumentos de la poltica y gestin ambiental (arts. 5 y6 de la ley 25.675). No obstante, los documentos presentados por los estadoscondenados y ACUMAR nunca alcanzaron tal estndar.

El documento inicial fue criticado severamente por un comit de expertos de la

Universidad de Buenos Aires (UBA) y los actuales miembros del Cuerpo Colegiado,motivo por el cual la CSJN expres que la planificacin evidenciaba deficiencias a sertenidas en cuenta.26 Luego se aprob un Resumen Ejecutivo del PISA (ResolucinACUMAR 8/2007) sin que existiera un documento de base, y fue necesaria unaintimacin judicial27para que se comenzara un trabajo articulado de planificacin. Sinembrago, en esa oportunidad, ltima instancia de planificacin, se omiti toda

participacin social y se elabor un documento carente de integralidad, que se asemeja auna mera recopilacin de iniciativas sectoriales,28hoy muchas de ellas discontinuadas.

Es as que contina pendiente la formulacin de un Plan de Recomposicin

Ambiental, de escala regional, que establezca una estrategia coherente con los mandatosjudiciales.Para ello es necesario determinar con precisin escenarios de recomposicin,objetivos generales y particulares, lneas de base, metas intermedias y finales,responsables, plazos, financiamientos e indicadores de resultado; en el marco de un

proceso informado, participativo y sujeto a revisin judicial en cuanto a surazonabilidad e implementacin.

24El concepto de saneamiento se centra en los aspectos sanitarios de la problemtica, mientras que el derecomposicin ambiental comprende a las dimensiones ecolgicas, sociales y econmicas.25Fallos: 329:2316.26Fallos: 331:1622, Considerando 15).27Resolucin del 01/10/2009 en el actual expediente N FSM 52000150/2013.28 Ver presentacin del Cuerpo Colegiado del 16/04/2010 en el actual expediente judicial N FSM52000150/2013.


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Sentadas estas bases sera posible, de modo acorde a los escenarios derecomposicin planteados, modificar normas medulares para la gestin ambiental de lacuenca, como ser el ordenamiento ambiental del territorio, los usos y objetivos decalidad de agua, el establecimiento de parmetros de control de las actividadesantrpicas y la intervencin de ACUMAR en la habilitacin ambiental de actividades deincidencia regional. De lo contrario se consolidara un techo muy bajo en lastransformaciones que se persiguen.

Recuadro N 4. Usos y objetivos de calidad de agua superficial

La definicin de objetivos de calidad de agua es una estrategia para lograr unagestin ambiental de los recursos hdricos que tienda a su descontaminacin,

preservacin, aprovechamiento y uso racional (ley 25.688). El nfasis se pone en losusos deseados para los cursos de agua, a partir de los cuales se establecen metas,traducidas en valores especficos de calidad de agua, que deben alcanzarse comoresultado de la ejecucin de polticas sobre las actividades que se realizan en el territoriode las cuencas. Es as que esta determinacin, implcitamente, condiciona a otrasmltiples actividades (como ser el control de la contaminacin industrial, el tratamientode los efluentes cloacales y el ordenamiento ambiental del territorio, entre otras), quedebern realizarse de acuerdo a las condiciones que permitan alcanzar y mantener

dichos objetivos.

La Resolucin ACUMAR N 3/2009 estableci como meta a alcanzar en elmediano a largo plazo, en el mbito de la Cuenca Matanza Riachuelo, la conformada

por los valores asociados al uso de los indicadores ambientales relacionados al Uso IVApta para actividades recreativas pasivas. Esta meta resulta inconsistente con losobjetivos del fallo de la CSJN por los motivos que seguidamente se resumen:

a) No promueve la rehabilitacin de las relaciones que constituyen el ecosistemani permite actividades recreativas con contacto con el agua, ni siquiera ocasional (por

ejemplo, remo). Ello dado que habilita la persistencia de sustancias peligrosas ybacterias, en concentraciones elevadas, en los cursos de agua. As, el uso seguir siendola recepcin final de desechos cloacales e industriales.

b) Carece de progresividad (art. 4 de la ley 25.675). No se previ unagradualidad que permita mejorar la calidad de los cursos de agua conforme a metasintermedias y finales. En base a informacin actualizada debieran revisarse

peridicamente los valores asociados a los usos establecidos, de modo tal de ajustarlos alos avances en el cumplimiento de la sentencia.

c) Homogeniza a una cuenca diversa. El Uso IV fue establecido como meta parala totalidad de la cuenca, an cuando los estudios realizados dan cuenta de la


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heterogeneidad existente en los cursos de agua que la conforman. De este modo,incluso, se habilita la degradacin de zonas que actualmente presentan mejorescondiciones ambientales.

d) Contiene parmetros permisivos para sustancias peligrosas. Los valoresasociados al Uso IV implican la continuidad de metales pesados y sustancias peligrosasen el agua, en elevadas concentraciones. De los diecinueve parmetros previstos en elAnexo I de la resolucin se dejan sin restriccin siete (entre ellos e l Mercurio y elCromo). Se deben fijar lmites para todos los metales indicados en la ResolucinACUMAR N 1/2007, para la cantidad de bacterias patgenas en el agua y para la

demanda qumica de oxgeno (DQO).

e) No fue objeto de instancias de participacin social. Siendo la resolucin unadecisin de poltica ambiental de largo plazo, debe formularse previa participacinsocial, segn lo establecen los artculos 19 y 20 de la ley 25.675.29

2.2 Institucionalidad del proceso de ejecucin de sentencia

El caso judicial conocido como causa Mendoza es determinante en ladefinicin del alcance y prioridad de las intervenciones que se realizan en la cuencaMatanza Riachuelo. Ejerciendo su rol director,30la CSJN instal la problemtica en laagenda pblica e interpel a los restantes poderes del estado. Para ello implementmecanismos innovadores que permitieron una gil tramitacin, la formulacin dealternativas de intervencin, la ampliacin del acceso a la informacin, la obtencin deopiniones expertas y una extensa deliberacin.31

La CSJN intent replicar dicho esquema en el proceso de ejecucin de sentencia,pero lo cierto es que el mismo aun resulta insuficiente para examinar en profundidad lasacciones e interpelar a la totalidad de sujetos involucrados en las materias entratamiento. El reto es lograr un activismo judicial estratgico, superador del rol de

facilitador de las acciones, para lo cual es necesario contar con capacidades para evaluarla razonabilidad, implementacin y resultados de las actividades, as como definircriterios de prioridad yjusticia ambientalpara garantizar el orden pblico ambiental.

29Ver anlisis completo en el Informe Especial del Cuerpo Colegiado del ao 2013 y la presentacin del24/04/2014 en el expediente judicial N FSM 52000003/2013.30De acuerdo a las facultades que reconoce la normativa ambiental a los magistrados (art. 32 de la ley

25.675).31Por ejemplo, dispuso reglas especiales para las contestaciones de demanda, requiri informes, convoca audiencias pblicas, dio intervencin a profesionales idneos, acept la intervencin de numerososterceros interesados y estableci objetivos, responsables, plazos y sanciones.


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2.2.1 Deliberacin dentro del proceso de ejecucin de sentencia

Anticipndose a las complejidades que conlleva un caso complejo, la CSJNestableci reglas especiales para el seguimiento y ajuste constante de la ejecucin de susentencia del 8 de julio de 2008. Atribuy competencia a un juzgado de primerainstancia para un control cercano y uniforme, habilit un monitoreo social mediante laconformacin del Cuerpo Colegiado y dispuso un control presupuestario por intermediode la Auditora General de la Nacin.32Posteriormente, ante el surgimiento de nuevas

problemticas, record que debe asegurarse la debida participacin -en todos los casos-de los afectados, Ministerio Pblico Fiscal, Ministerio Pblico de la Defensa y Defensor

del Pueblo de la Nacin.33

El funcionamiento de este esquema todava evidenciadificultades para enmarcar una deliberacin que justifique razonablemente lasdecisiones que se adoptan.

El control judicial, en la mayora de los casos, se enfoc al seguimiento de lasactividades administrativas, colaborando a enmendar falencias de articulacininterjurisdiccional e interinstitucional de ACUMAR. Consecuentemente, los esfuerzosdestinados a reforzar la gestin, sin desmedro de los avances en dicho campo,desplazaron de la centralidad del anlisis la evaluacin de la razonabilidad de lasacciones propuestas y los resultados que ellas producen. De este modo se desdibuja en

el proceso el impulso a reformas de largo plazo, necesarias para el logro de los objetivosdel fallo en ejecucin.

Un punto crucial para que el Poder Judicial pueda llevar a cabo la direccin delproceso adecuadamente es la disponibilidad de apoyos tcnicos multidisciplinarios.stos debieran permitir trascender la limitacin disciplinaria de los operadores delderecho para intervenir en materias esencialmente complejas, como son las ambientales.La CSJN, oportunamente, recurri al consejo de idneos de la Universidad de BuenosAires,34y recientemente cre una Oficina de Justicia Ambiental, que procura robustecersus capacidades institucionales para abordar este tipo de controversias. 35Los juzgados

con competencia en el proceso de ejecucin no disponen de este tipo de herramientas yfueron pocas las ocasiones en las que dieron intervencin a peritos. De este modo seacota el espectro de posibilidades y riqueza de los argumentos de los pronunciamientos.

Simultneamente, persisten dificultades para abordar conflictos de mltiplesescalas, que involucran a sujetos que exceden a quienes ostentaron la calidad de parte oterceros interesados en el juicio originario. Si bien se consolid un criterio amplio para

32Fallos: 331:1622, considerandos 20), 21), 22), 19) y 18).33

Considerando 7) de la resolucin del 19 de diciembre de 2012.34Resolucin del 23 de julio de 2007.35Acordada n 1/2014.


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la recepcin de manifestaciones -lo que resulta auspicioso-, tambin es cierto que no seestableci un proceso gil que garantice el tratamiento y resolucin de las peticiones

presentadas por los interesados. Ante esta ausencia, la utilizacin de un criterioselectivo, no explicitado, en el anlisis de las presentaciones, limita los

pronunciamientos judiciales. Ello en un contexto procesal particular, donde adems-estn acotadas las posibilidades para recurrir y propiciar su revisin.

2.2.2 Institucionalidad del proceso de ejecucin de sentencia

Otro de los puntos que es preciso sealar, y que dificulta el accionar del PoderJudicial en la ejecucin de la sentencia, se deriva del persistente incumplimiento a loresuelto por la CSJN el 19 de diciembre de 2012. En dicha oportunidad, en aras degarantizar la transparencia y el amplio acceso a la informacin, se orden a ACUMARconfeccionar una agenda de ejecucin con certificados de avance basados en

parmetros objetivos y con control de metas intermedias mediante la celebracin deaudiencias semestrales () publicar un calendario de audiencias, de fechas devencimiento de mandas judiciales y de todo otro dato o documentacin relevante.36Estas medidas son cruciales para enmarcar el ejercicio de la discrecionalidadadministrativa en un control judicial que evite vulneraciones de derechos.

Hasta el presente slo se public un calendario de audiencias judiciales.

37

Adems del incumplimiento al mandato de la CSJN, ello implica obstculos para elmonitoreo de las acciones y la evaluacin del logro de los objetivos del fallo, as comola continuacin de los problemas de articulacin entre el plan de accin, la informacinambiental y el sistema de medicin de resultados.38

La agenda de ejecucines una va para dar previsibilidad a las intervenciones.Los certificados de avance basados en parmetros objetivossirven para dar cuenta delos progresos obtenidos. Ya hemos expuesto las deficiencias del PISA para guiarefectivamente las acciones (ver Recuadro N 3). Corresponde agregar que el Sistema de

Indicadores que utiliza ACUMAR se centra predominantemente en la gestin delorganismo y no ilustra adecuadamente los resultados e impactos de sus actividades.39

La realizacin de audiencias semestrales para el control del cumplimiento demetas intermediases una herramienta que permite, por un lado, incentivar el avance delas actividades y, por otro, habilitar el acceso a la informacin y la participacin social.En los dos aos y medio transcurridos desde la orden judicial no se realiz ninguna

36Considerando 8).37http://www.acumar.gob.ar/causa-mendoza/audiencias38Problema sealado por el Cuerpo Colegiado al evaluar el PISA. Ver escrito judicial del 12/04/2010,que obra en el expediente N FSM 52000150/2013.39Para un anlisis completo del Sistema de Indicadoresver el escrito judicial del 17/07/2014, que obra enel expediente N FSM 52000201/2013.


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audiencia con las caractersticas descriptas. Cabe adelantar que las mismas no debenconfundirse con las audiencias judiciales que convocan los juzgados a cargo del procesode ejecucin de sentencia. Las primeras se encuentran a cargo de ACUMAR, deben ser

pblicas, abordar los temas incluidos en la poltica y gestin ambiental, y permitir laasistencia de cualquier interesado. Las segundas se encuentran a cargo del PoderJudicial, procuran resolver controversias especficas e interviene un nmero acotado desujetos. Sin desmedro de su utilidad, las audiencias judiciales tienen un alcance ydesarrollo distinto del normado para las audiencias pblicas.40

El calendariobusca reforzar lo antedicho en el sentido de otorgar previsibilidad

a las acciones y favorecer el acceso a la informacin y participacin social. Debenpublicarse las fechas de vencimiento de las rdenes judiciales y de las actividadesprevistas en el marco del PISA, como serpor ejemplo- los plazos de los planes de obrade agua potable, saneamiento cloacal, desages pluviales y vivienda. Su conocimientocontribuye a la publicidad y transparencia del proceso.

Adicionalmente, el Sistema de Informacindispuesto por ACUMAR organiza ydifunde un importante cmulo de informacin, que incrementa progresivamente, lo cualconforma un punto de partida prodigioso para la educacin ambiental y participacinsocial. No obstante, aun resulta difcil acceder de modo sistemtico a informacin

significativa respecto del estado del ambiente y las actividades, programas y planes quese llevan a cabo, a la vez que se producen incumplimientos a obligaciones legales(pedidos de informes en los trminos de la ley 25.831 y el decreto nacional 1172/2003,e informes al Honorable Congreso de la Nacin en los trminos del art. 8 de la ley26.168) y requerimientos judiciales (mapa satelital interactivo e informes deactualizacin).41

40

Decreto N 1172/2013, Anexo I.41Para un anlisis completo del Sistema de Informacinver el escrito judicial del 19/02/2015, que obra afs. 1450/1471 del expediente N FSM 52000201/2013.


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OBSERVACIONES PARTICULARES

ACUMAR, en representacin de los condenados Estado Nacional, Provincia deBuenos Aires y CABA, llev a cabo numerosas acciones respecto de cada uno de lostems incluidos en la sentencia del 8 de julio de 2008.42A continuacin se exponen -sintticamente- las principales observaciones en relacin a cada uno de ellos, a la luz delos objetivos de mejorar la calidad de vida de la poblacin, recomponer el ambiente y

prevenir nuevos daos en la cuenca Matanza Riachuelo.

1. Establecimientos industriales, agropecuarios y de servicios

Para lograr los objetivos del fallo, ACUMAR y los estados condenados debenregular y controlar las actividades productivas a efectos de minimizar las cargascontaminantes que se emiten, disponen y vierten en la cuenca. A ese fin, debenimplementar una poltica integral, con metas progresivas para la reduccin de las cargascontaminantes, de acuerdo a las condiciones ambientales de la cuenca, con incentivos

para la gestin ambiental de los establecimientos y permisos individuales para sufuncionamiento. La misma debe incluir un procedimiento eficaz de evaluacin,habilitacin, control y sancin.

1.1 Cargas contaminantes de las actividades productivasLos establecimientos industriales, agropecuarios y de servicios explican una

porcin significativa de la contaminacin de la cuenca. ACUMAR implement unsistema de control que reforz los procedimientos de las jurisdicciones locales, pero nologr acreditar reducciones en el vertido, disposicin y emisin de cargascontaminantes. Ello por cuanto, a siete aos del fallo, an carece de una regulacinsectorial, con metas progresivas, para ajustar las actividades productivas a lascondiciones ambientales de la cuenca y el objetivo de recomposicin.

1.1.1 Regulaciones para el sector productivo

ACUMAR regul la actividad de los establecimientos a partir de cincoresoluciones centrales (y otras muchas complementarias). La Resolucin N 1/2007establece los lmites admisibles para descargas de efluentes lquidos, la N 2/2007 los

parmetros para la medicin de la calidad de aire, la 3/2009 los usos y objetivos decalidad de agua, la N 278/2010 los procedimientos de fiscalizacin y reconversin, y la

N 366/2010 las condiciones y obligaciones de los agentes contaminantes.

A partir de dichas normas, identific 1.647 agentes contaminantes, reconvirti503 y clausur 274.43 Con aproximadamente el 50% de los establecimientoscontaminantes reconvertidos o clausurados, no se observa una progresin de igual

42Considerando 17).43Datos al 15/01/2015, disponibles en la pgina web de ACUMAR (ltima consulta: 23/06/2015).


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proporcin en la calidad ambiental. Ello debido a las falencias de la polticaimplementada. De no modificarse la misma, puede darse la paradoja de que, aun cuandola autoridad de cuenca anuncie que ya no existen agentes contaminantes, el ambiente dela cuenca no se recomponga.

Es sabido que administrar las actividades industriales, agropecuarias y deservicios es central para la poltica y gestin ambiental. Al respecto, ACUMAR repitila metodologa histricamente utilizada por la Provincia de Buenos Aires, no intervieneen materia de emisiones gaseosas y residuos peligrosos, ni en la evaluacin de impactoy habilitacin de industrias de elevada complejidad ambiental. Es as que su accionarqueda acotado a un refuerzo de algunas capacidades locales, en desmedro de lainnovacin para lograr un modelo de sustentabilidad en la cuenca.

En materia de emisiones gaseosas no intervino en la regulacin, aun cuando laley 26.168 la habilita para establecer el rgimen aplicable.44Situacin agravada por lasdeficiencias de la Resolucin N 2/2007, que determina parmetros de calidad de airemenos protectorios que los recomendados por la Organizacin Mundial de la Salud (verTabla N 10del presente).45

En materia de efluentes lquidos, ACUMAR fij -en la Resolucin N 1/2007-parmetros que no contemplan la real carga de contaminantes que se vierte a los cursos

de agua, sino la concentracin de ciertas sustancias en un momento determinado. Al nodar relevancia al volumen de los efluentes, da igual tratamiento a quien aporta un

porcentaje mnimo de contaminacin que a quien debiera ser un establecimiento decontrol prioritario, debido a la envergadura de sus actividades. Ntese, especialmente,que la norma repite el criterio de las Resoluciones ADA N 336/2003 y AGOBSA N389/1998, cuya aplicacin antes de la creacin de ACUMAR- no logr revertir ladegradacin de la cuenca.

En consecuencia, las Resoluciones N 278/2010 y 366/2010 -que disponencuando un establecimiento ser considerado agente contaminantey las obligaciones que

deber asumir para reconvertirse-se limitan a corroborar el cumplimiento de una normadeficiente; que incluso excepta del control a uno de los mayores aportantes de cargaorgnica: la empresa AySA, beneficiaria de lmites an ms laxos (ley 26.221).46

Hemos manifestado anteriormente los motivos por los cuales la Resolucin N3/2009 es inconsistente con el objetivo de recomposicin ambiental que persigue el fallo

44Artculo 5.45Complementar con la presentacin del Cuerpo Colegiado del 17/12/2014 en el expediente judicial NFSM 52000003/2013.46El Memorando PRI N 329/2015, presentado por ACUMAR el 08/06/2015, en el expediente judicial N

FSM 52000198/2013/01, reconoce que las reconversiones se dirigen a corregir nicamente lasdeficiencias detectadas en las inspecciones, las cuales a su vez- solo analizan los efluentes lquidos y sise poseen certificados emitidos por otras autoridades, cuyo control no se efecta.


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de la CSJN (ver Recuadro N 4). Ntese, luego, que el camino seguido por ACUMARpara ajustar las actividades productivas en materia de efluentes lquidos (nica regulada)es inverso al que corresponde. No estudi la capacidad del ro y sus arroyos para recibirlos vertidos y sostener una calidad que permita su uso sustentable, para luego fijarlmites a las actividades mediante el otorgamiento de permisos individuales de vuelco.Por el contrario, permite vuelcos en condiciones similares a las histricamenteutilizadas, acotando la reconversin de los establecimientos al cumplimiento de dichascondiciones, para finalmente establecer un objetivo de calidad y uso insustentable.

A su vez, ACUMAR no interviene en la evaluacin de impacto ambiental, ni enla habilitacin de los establecimientos. Tampoco en la resolucin de los problemasderivados de la localizacin de industrias peligrosas en zonas residenciales, ni en la

planificacin de nuevos parques industriales (ver apartado 8.2 del presente).Consecuentemente, la actividad de la autoridad de cuenca se traduce -en los hechos- enun refuerzo a las capacidades locales para realizar inspecciones. Sin desmedro de laimportancia de dichas inspecciones, lo cierto es que ello no se condice con el carcterinnovador en la gestin ambiental que procur la creacin del organismo.

El desafo que continua vigente, entonces, consiste en avanzar hacia unaregulacin integral del sector, mediante el otorgamiento de permisos individuales deemisiones gaseosas, disposicin de residuos peligrosos y efluentes lquidos; lo querequiere una mayor articulacin interjurisdiccional e interinstitucional. Habida cuenta desu rol, no debieran continuar ausentes los ministerios de industria y produccin, ascomo las cmaras empresarias, sindicatos, otras entidades intermedias y organismostecnolgicos.


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Tabla N 2. Parmetros regulados por ACUMAR y antecedentes de la Provincia deBuenos Aires

Fuente: elaboracin propia.


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1.1.2 Control de los establecimientos productivos

Las deficiencias en la regulacin, lgicamente, afectan al control de losestablecimientos. La intervencin de ACUMAR permiti un mejor conocimiento deaquellos ubicados en la cuenca, as como incrementar su fiscalizacin. Empero, lasacciones para reforzar el control sobre los que representan un mayor riesgo ambiental esincipiente y no se acreditaron resultados positivos de los procesos de reconversin,finalidad ltima del control.

Hemos sealado que ACUMAR no utiliza un criterio de cargas decontaminantes. Tampoco utiliza otro dato til para fijar prioridades en el control: el

nivel de complejidad ambiental. A pesar de haber empadronado a los establecimientosde la cuenca, el organismo no informa este dato, que es central para evaluar lasintervenciones.

A la vez, si se analiza cuantitativamente la informacin disponible, se observaque en un primer momento el organismo increment notoriamente las fiscalizaciones ydeclaraciones de agentes contaminantes (1.144). Luego impuls fuertemente laaprobacin de programas de reconversin industrial. Este ciclo, que debe culminar en laadecuacin de los establecimientos a los condicionamientos que implica el logro de losobjetivos del fallo, no obstante, redunda en un nmero acotado de Programas de

Reconversin Industrial(PRIs) cumplidos (503).47

Situacin agravada debido a que, delos 782 PRIs pendientes, gran cantidad se encuentran vencidos, sin que se hayancumplido los plazos para su concrecin ni alcanzado las metas dispuestas.

1.2 Riesgo ambiental en proyectos emblemticos

Las intervenciones previstas en dos sitios emblemticos de la cuenca, el PoloPetroqumico Dock Sud y el predio ACUBA, dan cuenta del dbil rol ejercido porACUMAR en la reduccin de los riesgos ambientales existentes en la cuenca. En amboscasos se llevan a cabo planificaciones para adecuar actividades industriales, cuyoscriterios y prioridades fueron definidos fuera del mbito de la autoridad de cuenca.

El Polo Petroqumico Dock Sud, ubicado en el partido de Avellaneda, constituyeun caso paradigmtico de construccin social de una situacin de riesgo ambiental. Enun sector acotado se renen numerosas empresas almacenadoras de combustibles,refineras de petrleo, una planta de coque, una productora de qumicos, areneras,contenedores, una central termoelctrica y una tratadora de residuos peligrosos.Inmersos en ese universo de establecimientos peligrosos se encuentran los barrios Porsty Villa Inflamable. Recurdese que la presentacin de vecinos de este ltimo, motivadas

por los impactos al ambiente, su salud y patrimonio inici el caso judicial que nosocupa.

47Datos al 15/01/2015, disponibles en la pgina web de ACUMAR (ltima consulta: 23/06/2015).


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Es as que el logro de los objetivos del fallo de la CSJN exige una accinintegrada que contemple el traslado de empresas, la reconversin de industrias, larecomposicin de los pasivos ambientales y el reordenamiento del territorio, todo elloen funcin de un criterio ambiental. Sin embargo, la planificacin48 se concentra

predominantemente en los aspectos portuarios, prev reconversiones de actividad queno reducen el nivel de complejidad ambiental y carece de un estudio de riesgoambiental, sanitario y tecnolgico.

Ntese que no se resolvieron los principales problemas que se suscitan en estarea. Por un lado, no se logr reconvertir a los 15 agentes contaminantesdeclaradosdentro del puerto. Otros establecimientos reconvirtieron su actividad, principalmentealmacenadores qumicos pasaron a ser almacenadores de hidrocarburos; lo que noreduce su nivel de complejidad ambiental, a la vez que se carece de evaluaciones delimpacto ambiental acumulativo que podran conllevar sus actividades. Tampoco seidentificaron los pasivos ambientales localizados en este parque industrial, mientras lastareas para dar una solucin habitacional a los vecinos continan postergndose sinfechas ciertas para su concrecin. Ello an cuando su salud se encuentra comprometida,lo que fue corroborado en estudios de ACUMAR (ver apartado 6 del presente).49

Aunque en otra escala, similares problemas se advierten en el predio ACUBA,ubicado en el partido de Lans. El mismo fue destinado hace dcadas a la construccinde un parque industrial de curtiembres, que nunca se concret. El proyecto cobr nuevoimpulso a partir del PISA. Empero, observamos nuevamente como priman los intereseseconmicos y las necesidades productivas por sobre una perspectiva ambiental.

ACUMAR no logr acreditar la contribucin real del proyecto a la reduccin delas cargas contaminantes del sector curtiembrero. Sin este dato esencial, el mismo selimita a colaborar en el financiamiento de obras que determinadas empresas debenafrontar.

Ntese, adems, que el predio se ubica en una zona densamente poblada, carente

de espacios verdes, y que la concrecin del proyecto requiere relocalizar viviendas. Laausencia de un ordenamiento ambiental del territorio de la cuenca (ver apartado 8 del

presente) impide evaluar la conveniencia de insistir con este parque industrial en dichalocacin, as como corroborar el cumplimiento de las exigencias ambientales para estetipo de proyectos.50

48http://www.acumar.gov.ar/content/documents/0/1510.pdf49 Ver presentacin del Cuerpo Colegiado del 11/08/2014 en el expediente judicial N FSM

52000002/2013.50 Ver presentacin del Cuerpo Colegiado del 19/06/2013 en el expediente judicial N FSM52000280/2013.


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2. Residuos y basurales

Para lograr los objetivos del fallo, ACUMAR y los estados condenados debenregular, controlar y fomentar una gestin integral de los residuos slidos urbanos. A esefin, deben coordinar acciones tendientes a superar el actual paradigma, basado en larecoleccin y enterramiento indiscriminado, y asegurar un servicio pblico que logreresultados significativos en cuanto a la reduccin de la generacin de residuos,separacin en origen y recoleccin diferenciada, para su procesamiento y adecuadadisposicin final. Asimismo, deben remediar los pasivos ambientales provocados por

basurales, atendiendo las causas de su formacin.

2.1 Gestin Integral de Residuos Slidos Urbanos (GIRSU)La presencia de basurales irregulares en el territorio de la cuenca revela

importantes dficits en la gestin de los residuos slidos urbanos, y causa numerososimpactos ambientales negativos. Si bien el control de los mismos es una responsabilidad

principal de las jurisdicciones locales, la respuesta a la problemtica requiere unabordaje regional y medidas estructurales, en las que participen todos los niveles degobierno.

Para atender los aspectos sociales, econmicos y ecolgicos de este problemaambiental, es preciso cambiar el paradigma hoy vigente (que consiste mayoritariamente

en la recoleccin indiferenciada en comercios y hogares, el transporte y el enterramientomasivo de los residuos) hacia una gestin integral que articule las etapas de generacin,disposicin inicial, recoleccin, transporte, transferencia, tratamiento y disposicinfinal. As lo disponen la Estrategia Nacional para la Gestin Integral de los ResiduosSlidos Urbanos (ENGIRSU), la ley 25.916, de presupuestos mnimos de Gestin deResiduos Domiciliarios, y las leyes locales 13.592 y 1.854, de la Provincia de BuenosAires y la CABA, respectivamente.

ACUMAR planific actividades mediante las cuales procura prevenir ladegradacin ambiental existente y mejorar la calidad de vida de la poblacin a travs

de la gestin integrada de residuos slidos urbanos,51present un Plan Maestro deGestin Integral de Residuos Slidos Urbanos (PMGIRSU) y suscribi acuerdosespecficoscon los estados condenados, los 14 municipios de la cuenca y el CEAMSE.Sin embargo, persiste la profusa presencia de basurales irregulares y se observanasimetras en los planes implementados por las jurisdicciones locales; lo que pone demanifiesto que, a pesar de sus tareas de asistencia tcnica, financiera e inspecciones,ACUMAR no logr articular un estndar mnimo comn para la GIRSU en el territoriode la cuenca.52

51Lnea de accin 5.13 (PISA versin actualizada a marzo de 2010).52Ver al respecto el Informe Especial del Cuerpo Colegiado sobre Residuos y Basurales, presentado el12/05/2015 en el expediente judicial N FSM 52000311/2013.


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2.1.1 Primeras etapas de la GIRSU

Incursionar en las etapas de la GIRSU de modo aislado e inconexo no lograrrevertir la problemtica de los residuos. Si bien el colapso de los rellenos sanitarios y laformacin de basurales irregulares concentran la atencin por la conflictividad quedespiertan, es necesario atender esos sntomas desde sus causas. No debiera soslayarseque las fases iniciales condicionan los resultados que se pueden obtener en lassubsiguientes. Empero, ACUMAR y las jurisdicciones locales no abordaron con

profundidad las etapas de generacin, disposicin inicial y recoleccin.

En materia de generacin, se previ el plan ACUMAR con 3R (reciclar,

reutilizar y reusar), y CABA y Provincia de Buenos Aires cuentan con regulacionesespecficas para algunos de los grandes generadores (ley 4.859 y resoluciones N 137/13y 138/13, respectivamente). No obstante, las acciones son limitadas y la autoridad decuenca no monitorea ni informa sobre el grado de aplicacin de las normas citadas, ascomo tampoco realiza o promueve acciones complementarias (como ser regulacionessobre envases, programas de responsabilidad del productor, etctera).

En materia de disposicin inicial, contrariamente a lo peticionado por el CuerpoColegiado y ordenado por el Juzgado Federal N 2 de Morn,53ACUMAR no regul laseparacin en origen en toda la cuenca. Aun contando con facultades prevalentes para

regular este servicio pblico, se limit a invitar a los municipios a hacerlo y, en su caso,a ofrecer asistencia tcnica.

La misma intervencin acotada asumi en materia de recoleccin, donde no secuenta con un sistema diferenciado. A la vez, actualmente existen numerosos barriosque no cuentan con este servicio (aun indiferenciado) en condiciones apropiadas, sea

por las caractersticas rurales o informales de parte del territorio, o por restriccionespresupuestarias y de infraestructura vial.

2.1.2 Tratamiento en Ecopuntos y otras propuestas

Los Ecopuntos son la principal iniciativa prevista para reducir el volumen deresiduos que se enva a disposicin final. Se proyectaron 15,54que tendrn funcionesde recepcin, control, pesaje y reciclado/tratamiento de diversas fracciones de losresiduos como paso previo a la Disposicin Final.55A la fecha se termin de construirmenos de un tercio de los mismos y las capacidades previstas no se ajustan a lasnecesidades de los residuos generados en la cuenca.

53Ver presentacin del Cuerpo Colegiado del 03/07/2013 y resolucin del 29/07/2013 en el expediente

judicial citado.54Uno en cada municipio de la cuenca, ms uno adicional compartido por Lans y Lomas de Zamora.55PMGIRSU, Segunda Parte, Captulo 8, apartado 1.2.1.


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Si bien todas las obras estaban previstas para el ao 2014, a la fecha cuentan conEcopuntos Avellaneda, Marcos Paz y Merlo, encontrndose prximos a su culminacinlos de Ezeiza y San Vicente. Es evidente que las obras sufrieron detenciones y demoras,encontrndose incumplidos los cronogramas establecidos. Particularmente

problemticos resultan el desconocimiento de la fecha prevista para la puesta enfuncionamiento de muchas de las instalaciones y la parlisis que se observa en algunoscasos.56

Sin desmedro de ello, aun cuando todas las instalaciones estn enfuncionamiento, se advierten problemas vinculados a la capacidad de tratamiento.Recurdese que se requiri judicialmente que los mismos procesen la totalidad de losresiduos generados en la cuenca.57La tabla que se agrega a continuacin ilustra que ellono sucede. En algunos casos los Ecopuntos estn sobredimensionados, por ejemplo enGral. Las Heras, y en otros subdimensionados, como ocurre en La Matanza. Este

problema ya se advierte en los pocos que se encuentran en funcionamiento, por ejemploen Avellaneda y Marcos Paz, donde fue necesario planificar refuerzos de urgencia anteel colapso de los sitios.

Tabla N 3. Capacidad de tratamiento de los Ecopuntos y generacin de residuos

Fuente: elaboracin propia en base a informes de ACUMAR y estadsticas del CEAMSE.

56A excepcin de los de Cauelas y CABA se desconoce cundo culminarn las obras.57Resolucin del 29/07/2013 en el expediente judicial N FSM 52000311/2013.


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Otra cuestin que amerita ser exhaustivamente revisada es el dbil rol que ejerceACUMAR ante iniciativas para instalar complejos para el tratamiento de residuosmediante tecnologas de valorizacin energtica, las cuales podran incluir laincineracin. El ms notorio de ellos es el Complejo Ambiental de RecomposicinEnergtica (CARE), en el partido de La Matanza.

Si bien resulta difcil conocer el estado de situacin del CARE, debido a laausencia de informacin pblica, es sabido que la empresa ENARSA llev adelante doslicitaciones pblicas (N EE 11/2010 y 4/2011) con el objeto de proveer energaelctrica a partir de centrales que operen con residuos slidos urbanos de la cuencaMatanza Riachuelo. Las tecnologas que se utilizarn, el volumen de tratamiento y susimpactos se desconocen. Ello a pesar de que el Cuerpo Colegiado expres su

preocupacin al respecto, realiz peticiones ante el Juzgado Federal N 2 de Morn,curs requerimientos a ACUMAR, Municipalidad de La Matanza y ENARSA, yconstat el predio.58Lo cierto es que este tema, que fue objeto de numerosas crticas enla audiencia pblica relativa al PMGIRSU,59no fue evaluado por ACUMAR y carece decertificado de aptitud ambiental.

2.1.3 Disposicin final

Los residuos generados en la cuenca, recolectados formalmente, terminan en los

rellenos sanitarios del CEAMSE y en macrobasurales municipales. Los primeros seencuentran al lmite de su vida til, mientras que los segundos no cuentan con medidasde prevencin elementales para evitar impactos ambientales negativos. Es as que ladisposicin final sigue generando conflictividad, derechos amenazados y poblacin enriesgo.

El CEAMSE recibe los residuos de la CABA y los municipios de Almte. Brown,Avellaneda, Esteban Echeverra, Ezeiza, La Matanza, Lans, Lomas de Zamora, Merlo,Morn y Pte. Pern.60 La tabla a continuacin evidencia que la cantidad total deresiduos que llegan a los rellenos sanitarios casi no se modific. Empero, tambin se

advierte que la tendencia se revirti all donde se implementaron acciones de separacinen origen, recoleccin diferenciada y tratamiento (principalmente en la CABA, aunquesigue siendo el mayor enterrador).61

58Actuacin n 5051/08.59 Consultar acta taquigrfica de la misma a fs. 2865/2919 del expediente judicial N FSM52000311/2013.60Excepcionalmente recibi los de Marcos Paz en el ao 2014.61 Es preciso aclarar que las cantidades de residuos enviados a disposicin final dependen de numerososfactores, tales como la generacin por persona, cantidad de poblacin, separacin, limpieza de basurales,

etctera. De modo que, antes de extraer conclusiones definitivas, deben examinarse las condicionesparticulares de cada jurisdiccin. As, el aumento de las cantidades dispuestas puede indicar, por ejemplo,una mejora en las condiciones de recoleccin, un aumento poblacional o la ausencia de acciones de


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Tabla N 4. Evolucin de la disposicin final de residuos en CEAMSE

Fuente: elaboracin propia en base a estadsticas del CEAMSE.

Respecto de los macro-basurales municipales, a siete aos del fallo, ACUMAR ylas Municipalidades que no se encuentran comprendidas por el sistema CEAMSE(Cauelas, Gral. Las Heras, Marcos Paz y San Vicente) continan sin brindar una

respuesta definitiva. Implcitamente, ello constituye un aval a un modelo de gestin conreconocidos impactos ambientales negativos, y contrario a los objetivos dispuestos porla CSJN. Estos macro-basurales (volumen mayor a 15.000 m3) carecen de medidas deseguridad elementales y evidencian serios dficits de gestin ambiental, aun cuando sehayan implementado algunas medidas paliativas.

2.2 Pasivos ambientales provocados por basurales

Simultneamente, existen en la cuenca numerosos sitios informales dedisposicin final. Estos carecen de toda medida de seguridad y constituyen un factor deriesgo para la poblacin, con evidentes impactos ambientales negativos. ACUMAR ylas jurisdicciones locales implementaron acciones de remocin de residuos, las cuales,si bien son necesarias, no logran revertir una problemtica que continua vigente.

Los Acuerdos Especficossuscriptos en el ao 2011 establecieron una lnea debase de 447 sitios con residuos, sobre los cuales intervendran ACUMAR y las

jurisdicciones locales, segn sus dimensiones. La autoridad de cuenca inform que, delas tareas comprometidas en su mbito, quedan pendientes 44 basurales dentro de lacuenca.62 Lo expresado evidencia que utiliza un insumo errneo para la gestinambiental. Ello por cuanto las tareas se limitaron a la remocin de residuos, sin atender

separacin. En consecuencia, la interpretacin de los resultados debe estar acompaada de otrosindicadores.62 Datos al 12/02/2015. Ver a fs. 5187/5195 del expediente judicial N FSM 52000311/2013.


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la causa de la formacin de los residuos, ni contemplar la integracin de los predios enun ordenamiento ambiental del territorio; lo que redund en la generacin de nuevos

basurales y la reinsercin de residuos en los sitios intervenidos.

De los sucesivos informes presentados por ACUMAR surge que, a pesar de losrecursos destinados al saneamiento de basurales, las tareas fueron insuficientes y susresultados limitados. La limpieza y remocin de residuos no implica un saneamiento del

predio, ni la remediacin de los pasivos ambientales. Esto debiera tenerse presente -sobre todo- cuando se planifica un nuevo uso dentro de ellos.

A la vez, el ritmo de las intervenciones es decreciente y se producen

constantemente nuevos basurales. Al 11/11/2013 ACUMAR haba informado lalimpieza de 186 sitios dentro de la cuenca poltica. 63En enero de 2015 indic que esacifra ascenda a 197. Es decir que en un plazo de ms de un ao se limpiaron solo 11sitios. De los sitios limpiados por ACUMAR, ms de la mitad contiene residuos (121sobre un total de 197: 61.4%). Lo mismo sucede con los puntos de arrojo (volumenmenor a 15 m3), cuya limpieza se encuentra cargo de los municipios, pero que tambinson responsabilidad de ACUMAR (104 tienen residuos sobre un total de 178inventariados: 58.4%).

La tabla a continuacin ilustra como los sitios dados de bajade la lnea de base

(porque no tuvieron residuos en 6 meses consecutivos) son menos que los reinsertados(en los cuales, luego de su limpieza, se encontraron residuos en 4 fiscalizacionesseguidas).

Tabla N 5. Sitios dados de baja y reinsertados en la cuenca

Fuente: elaboracin propia en base a informes de ACUMAR.

63 Criterio de delimitacin de la cuenca, establecido por el Juzgado Federal de Primera Instancia deQuilmes (resolucin del 11/02/2009), modificado luego por la CSJN (Resolucin del 27/12/2012).


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La formacin de los basurales se explica en la ausencia de una gestin integralde los residuos de la cuenca. No obstante, los datos citados dan cuenta de falencias en laimplementacin de la estrategia plasmada en los Acuerdos Especficos. Por un lado, nose cumpli con la limpieza de todos los sitios inventariados. Por otro, existen fallas en laarticulacin interjurisdiccional. ACUMAR justifica una intervencin acotada a loscompromisos asumidos con los municipios, quienes no lograron revertir la situacin delospuntos de arrojoni custodiar los sitios limpiados. Sin embargo, al ser la responsablede cumplir con el fallo de la CSJN y subyacer a dichos problemas la ausencia de una

poltica regional, la autoridad de cuenca se encuentra obligada a reformular laplanificacin y adecuar las intervenciones.

Transcurridos ms de 4 aos desde la firma de los Acuerdos Especficos, larealidad de los basurales, que es inherentemente dinmica, ha cambiado. Se denunciaronnuevos sitios, se produjeron reinserciones, algunas bajas, mientras que algunos sitios seampliaron y otros se fragmentaron. Es as que las tareas informadas por ACUMAR,acotadas a 44 sitios pendientes de la lnea de base, resultan insuficientes. Es precisocontar con una nueva base de datos de basuralespara priorizar las intervenciones alldonde exista un mayor riesgo ambiental.

3. Agua potable y saneamiento cloacal

Para lograr los objetivos del fallo, ACUMAR y los estados condenados debenregular, controlar y fomentar la prestacin de los servicios pblicos de agua potable ysaneamiento cloacal a efectos de alcanzar una cobertura universal en la cuenca MatanzaRiachuelo. A ese fin, deben controlar la ejecucin de las obras previstas, fomentar la

prioridad de los sectores ms vulnerables en los planes de expansin, garantizar elacceso al agua segura mientras se llevan a cabo las obras y regular el impacto ambientalde los planes, obras y vertidos de las plantas de tratamiento de efluentes cloacales.

3.1 Cobertura del servicio de agua y cloacas

El derecho humano al agua y el saneamiento fue reconocido explcitamente porla Asamblea General de las Naciones Unidas, la cual afirm que el acceso a ambosservicios es esencial para la realizacin de todos los derechos humanos.64 En igualsentido, numerosos instrumentos internacionales mencionan la tutela del derecho alagua potable65 y la CSJN enfatiz recientemente- el rol de los jueces al respecto.66

64Resolucin A/RES/64/292. Asamblea General de las Naciones Unidas. Julio de 2010.65Entre otros, Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer,Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos del 17/11/1998, Convencin

sobre los Derechos del Nio, Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible yObservacin General N 15 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de NacionesUnidas.


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Alcanzar una cobertura universal en la cuenca resulta fundamental para garantizar losderechos a la vida, salud, alimentacin, vivienda digna y educacin, entre otros.Asimismo, mejorara la calidad de vida y ayudara a prevenir enfermedades de origenhdrico e impactos negativos sobre el ambiente.

Habida cuenta de su relevancia, el Juzgado Federal de Primera Instancia deQuilmes, inicialmente con competencia en el proceso de ejecucin de sentencia,67resolvi que el abastecimiento de servicio de cloacas y agua potable debercomprender la totalidad de regin abarcada por la Cuenca Hdrica Matanza

Riachuelo, a los fines de proveer de dichos servicios a la totalidad de los habitantes dedicha regin.68 Consecuentemente, ACUMAR planific como uno de los objetivosoperativos del PISA Alcanzar la universalidad del servicio de agua potable ydesages cloacales en todo el territorio de la Cuenca Matanza-Riachuelo.69

La autoridad de cuenca supervis los planes directores de las dos principalesempresas concesionarias de los servicios en la regin: Agua y Saneamientos ArgentinosS.A. (AySA) y Aguas Bonaerenses S.A. (ABSA).70Sin embargo, aun se desconoce lacantidad de personas que carecen de los servicios, los plazos ciertos en los cuales sernincorporadas y las medidas transitorias para evitar situaciones de riesgo.

3.1.1 Lnea de base sobre acceso a la red de agua potable y saneamiento cloacal

ACUMAR inform la incorporacin de 1.329.013 personas al servicio de aguapotable y 963.340 al de saneamiento cloacal en la cuenca.71A su vez, AySA informque, dentro de la cuenca, en su rea de concesin, la poblacin servida asciende a7.217.666 habitantes en agua potable y 5.596.766 en saneamiento cloacal. Por su parte,ABSA inform que, dentro de la cuenca, en su rea de concesin, la poblacin servidaasciende a 421.036 habitantes en agua potable y 279.826 en saneamiento cloacal.72

Teniendo en cuenta que, segn ACUMAR, tomando el total del rea de lasjurisdicciones comprendidas en la cuenca, la poblacin es de 8.212.953 habitantes,73losdatos provistos resultan llamativos. Ello por cuanto el Instituto Nacional de Estadsticas

y Censos (INDEC) registr, en el ao 2010, una cobertura del orden del 70% en el

66En autos Recurso de hecho deducido por Aguas Bonaerense s S.A. en la causa Kersich, Juan Gabriel yotros c/ Aguas Bonaerenses S.A. y otros s/ amparo, resolucin del 02/12/2014, considerando 12).67Ver nota al pie n 8.68Punto V de la resolucin del 12/06/2009, en el actual expediente N FSM 52000150/2013.69Lnea de accin 5.9.3 (PISA versin actualizada a marzo de 2010).70AySA provee los servicios en la CABA y los municipios de Almirante Brown, Avellaneda, EstebanEcheverra, Ezeiza, La Matanza, Lans, Lomas de Zamora y Morn. ABSA provee los servicios en losmunicipios de Cauelas, Gral. Las Heras, Marcos Paz, Merlo, Presidente Pern y San Vicente, sin

perjuicio de la existencia de otros operadores.71

Indicadores P5 y P6, actualizados al 15/12/2014 (http://site.acumar.gob.ar/indicadores/lista-completa).72Audiencia judicial del 05/03/2015, en el marco del expediente N FSM 52000150/2013.73Indicador C17 (http://site.acumar.gob.ar/indicadores/lista-completa).
http://site.acumar.gob.ar/indicadores/lista-completahttp://site.acumar.gob.ar/indicadores/lista-completahttp://site.acumar.gob.ar/indicadores/lista-completahttp://site.acumar.gob.ar/indicadores/lista-completahttp://site.acumar.gob.ar/indicadores/lista-completahttp://site.acumar.gob.ar/indicadores/lista-completahttp://site.acumar.gob.ar/indicadores/lista-completahttp://site.acumar.gob.ar/indicadores/lista-completa


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servicio de agua potable y del 45% en el de saneamiento cloacal.74Es decir que existeuna amplia diferencia entre ambos datos.

Lo antedicho evidencia que, a siete aos del fallo de la CSJN, no se cuenta conuna lnea de baseque ilustre adecuadamente sobre la cantidad de personas que carecende estos servicios pblicos esenciales. Esta ausencia conlleva que la ACUMAR no

pueda ejercer su rol rector en la materia ni examinar adecuadamente los planes deexpansin de las empresas concesionarias.

Grfico N 1. Habitantes de la cuenca con acceso a la red de agua y cloacas

Fuente: elaboracin propia en base a datos obtenidos de los censos 2001 y 2010 del INDEC, y datosactualizados al 2014 provistos en la audiencia judicial del 05/03/2015.

3.1.2 Ejecucin de las obras

Alcanzar una cobertura universal de los servicios de agua potable y saneamientocloacal dentro de la cuenca requiere obras de infraestructura de gran envergadura;muchas de las cuales fueron previstas en losplanes directoresde las empresas AySA yABSA. ACUMAR debe evaluar la pertinencia de dichos instrumentos, supervisar

activamente la ejecucin de las obras e informar peridicamente a la ciudadana. Noobstante, se observa una elevada autonoma de las empresas en esta materia y laausencia de controles por parte de la autoridad de cuenca. Ello an cuando, sin perjuiciode avances en obras centrales, resultan evidentes sucesivas postergaciones en otras delas actividades.

En cuanto a la empresa AySA, las principales obras son las siguientes:

Sistema de Tratamiento por Dilucin Berazategui (STDB): incluye laconstruccin de tres obras. Una planta de pre-tratamiento, una estacin de

bombeo y un emisario subfluvial. La primera retiene los slidos que el efluente

lquido contiene (arenas y grasas), la segunda impulsar el caudal pre-tratado

74INDEC, Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas, 2010.


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hacia la tercera, que se adentrar 7,5 km dentro del Rio de La Plata, culminandoel tratamiento con difusores y las capacidades auto-depuradoras del ro.

Sistema Riachuelo: incluye la construccin de seis obras. Dos colectores(Colector Margen Izq

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