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MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA RVOE: 871360 ANÁLISIS DEL SISTEMA DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MÉXICO. EN BUSCA DE UN SERVICIO CIVIL MERITOCRÁTICO DE CARRERA T E S I N A QUE PARA OBTENER EL GRADO DE: MAESTRO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA P R E S E N T A: LUIS GERARDO ARREDONDO GASAMANS DIRECTORES DE TESINA: MTRO. MARIO ALBERTO FÓCIL ORTEGA MTRA. MARÍA DE JESÚS ALEJANDRO QUIROZ MÉXICO, D.F. JUNIO 2010 INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
RVOE: 871360
ANÁLISIS DEL SISTEMA DEL SERVICIO CIVIL DE
CARRERA EN MÉXICO. EN BUSCA DE UN SERVICIO CIVIL
MERITOCRÁTICO DE CARRERA
T E S I N A
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE:
MAESTRO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
P R E S E N T A:
LUIS GERARDO ARREDONDO GASAMANS
DIRECTORES DE TESINA:
MTRO. MARIO ALBERTO FÓCIL ORTEGA
MTRA. MARÍA DE JESÚS ALEJANDRO QUIROZ
MÉXICO, D.F. JUNIO 2010
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
2
Índice
Índice ................................................................................................................................................... 2
Introducción ........................................................................................................................................ 4
Capítulo 1 ............................................................................................................................................ 8
1. La Profesionalización del Servicio Público ................................................................................... 8
1.1 Antecedentes de la profesionalización ................................................................................. 8
1.2 Profesionalización: La búsqueda de una capacitación y formación permanentes ............. 19
1.3 Promoción, incentivos y carrera profesional. ..................................................................... 29
Capítulo 2 .......................................................................................................................................... 36
2. El Servicio Civil Meritocrático de Carrera. ................................................................................. 36
2.1 Establecimiento de una definición básica. .......................................................................... 36
2.2 Mérito y meritocracia. ......................................................................................................... 39
2.3 Igualdad de oportunidades para el ingreso u ocupación de puestos. ................................ 41
2.4 Evaluación de resultados y medición del desempeño. ....................................................... 55
2.5 La Ética del Servicio Público. ............................................................................................... 66
Capítulo 3 .......................................................................................................................................... 73
3.1 Otros Sistemas del Servicio Profesional de Carrera ................................................................ 73
3.1.1 Servicio Civil en el Reino Unido. ....................................................................................... 73
3.1.2 El Servicio Civil de Carrera en Canadá .............................................................................. 77
3.1.3 El Servicio Civil de Carrera en Estados Unidos. ................................................................ 80
3.1.4. El Servicio Civil en España. .............................................................................................. 83
3.1.5 El Servicio Civil en México ................................................................................................ 87
Capítulo 4 .......................................................................................................................................... 97
3
4. Perspectivas de la Instauración y Consolidación del Servicio Civil Meritocrático de Carrera en
México ........................................................................................................................................... 97
4.1 Propuesta de Factores Relevantes en la Implementación: ................................................. 97
4.2 El momento en la vida de la Organización Pública ante la Instrumentación de un Servicio
Civil Meritocrático. .................................................................................................................. 105
4.3 Impacto en la Gestión Pública. .......................................................................................... 112
CONCLUSIONES ............................................................................................................................... 116
FUENTES DE INFORMACIÓN. ........................................................................................................... 120
Bibliografía. ................................................................................................................................. 120
Hemerografía. ............................................................................................................................. 121
Legislación. .................................................................................................................................. 121
Páginas WEB. ............................................................................................................................... 122
Mesografía .................................................................................................................................. 123
4
Introducción
A través del discurso político en los últimos tres sexenios en México, se ha hecho
presente el tema del Servicio Civil de Carrera o de la profesionalización en el
campo de la Administración Pública, motivo por el cual éste ha sido objeto de
atención y estudio tanto por académicos como por administradores públicos,
intentando propiciar y fomentar en los servidores públicos, la vocación de servicio
y la posibilidad de realizar una carrera profesional dentro del sector público.
México no es ajeno a esta tendencia de profesionalizar a los servidores públicos y
la aceptación y práctica, la cual se encuentra presente en algunos países
desarrollados, es aún una asignatura pendiente en México y sus gobiernos
locales, ya que esta iniciativa se acierta sólo en algunas dependencias del
gobierno federal y por ende, menos aún en los gobiernos estatales y locales
como norma general.
En la mayoría de los países en los cuales se viene aplicando y desarrollando un
esquema de profesionalización en el servicio público, como instrumento completo
y complejo dentro de un sistema de servicio civil de carrera, desde el ingreso y la
permanencia de su personal especializado para el servicio público, permiten
observar sus bondades y ventajas en el ámbito de las actividades propias del
Estado y en las cuales se demanda personal cada vez más competente y
preparado, para el ejercicio público, que conduzca a ofertar un mejor servicio,
como lo exige una ciudadanía cada vez más consciente de las tareas y deberes
de los servidores públicos.
En este sentido, las funciones de selección, control y evaluación en los distintos
ámbitos de la Administración Pública Federal, constituyen una tarea trascendental
en las últimas décadas tanto a nivel internacional como nacional, al contar con un
mejor y más óptimo sistema de rendición de cuentas en tanto así mismo, se
consolide como un sistema integral de transparencia, para lo cual indudablemente
5
se requiere de la conformación de verdaderos cuadros profesionales a fin de
garantizar calidad, eficiencia y eficacia en la práctica de las mencionadas
funciones, previstas también en la normativa correspondiente, como lo son la
existencia de leyes en materia del servicio civil de carrera y de transparencia y
acceso a la información pública.
La Administración Pública es uno de los entes que más se ha transformado y
evolucionado a lo largo de prácticamente estos dos últimos siglos, en la búsqueda
de lograr adaptarse a las necesidades y reclamos propios de los gobernados o
ciudadanos en el contexto del desarrollo, progreso político y social que México,
como nación ha mostrado.
Uno de los referentes más significativos de este proceso evolutivo, es la
cristalización del Sistema del Servicio Profesional de Carrera y el cual es materia
de estudio del presente trabajo de investigación, abordándolo fundamentalmente
desde una perspectiva que permite percibir la importancia que dentro del mismo
debe tener el mérito, insertado en los parámetros de evaluación del propio sistema
y el significado que éste debe tener para dotar a la Administración Pública de los
mejores servidores públicos, privilegiar su profesionalización, a través de su
capacitación permanente y de la posibilidad de hacer carrera dentro del servicio
público y la ingerencia que éste – el mérito – debe significar en la conducta de los
servidores públicos para potenciar las prácticas de no corrupción, comprobándose
así la hipótesis planteada en el protocolo de investigación.
Desde esta perspectiva, se analizan en el primer capítulo los antecedentes del
servicio profesional en México, señalando a través de citar a importantes
estudiosos en la materia y sus referentes más significativos en algunas entidades
de la administración pública federal, donde operan ya sistemas de
profesionalización, para brindarle al presente trabajo un marco de referencia por
demás relevante, al buscar determinar como sí es posible la implementación de un
sistema profesional de carrera y cuáles son las bases, los elementos y las
6
circunstancias que deben tomarse en cuenta para que el sistema sea realmente
trascendente y de incalculables alcances.
En el segundo capitulo, se aborda la importancia que desde una definición básica
debe otorgarse al mérito dentro de este gran sistema y cómo puede éste, ser un
referente y a su vez un catalizador para la consolidación del sistema de
profesionalización, que de suyo ha sufrido el rechazo de un significativo estrato de
servidores públicos que tienen una importante carrera dentro del sector público,
por temor a someterse por primera vez al análisis de sus conocimientos en alguna
materia para acceder a un puesto, circunstancia que debe verse disminuida a
través de otorgarle un alto valor al mérito, de privilegiar la igualdad de
oportunidades y brindarle una percepción más certera a la evaluación de
resultados y la medición del desempeño, así como a la ética del servicio público,
entendiéndose ésta como un valor intrínseco pero a su vez incalculable en los
servidores públicos.
En el tercer capítulo, se revisan otros sistemas del servicio profesional de carrera
en el mundo, Reino Unido; Canadá; Estados Unidos; España; y México, señalando
sus aspectos relevantes, pero atendiendo el estudio de tres factores significativos
dentro del ámbito de estudio del presente trabajo y que son principalmente; la
importancia del mérito en el propio sistema; el proceso de contratación donde el
mérito es parte intrínseca del mismo; y la igualdad de oportunidades como
catalizador de un sistema de profesionalización, buscando con ello determinar un
marco de referencia respecto de estas variables.
En el capítulo cuatro a manera de aportaciones – conclusiones, se abordan tres
temas en los que fundamentalmente se establece por una parte; cuáles son los
factores relevantes que habría que considerar para la adecuada implementación
del sistema profesional de carrera, considerando dentro de ellos como el más
importante, la resistencia al cambio, que puede ser desmotivada privilegiando la
igualdad de oportunidades y el mérito; en segunda instancia se analiza el
7
momento en la vida de la organización pública y dentro de éste apartado se
propone la constitución de un organismo autónomo y supra institucional para
encontrar y potenciar los factores de éxito para la implementación de un sistema
de profesionalización de los servidores públicos, ya que de no existir una instancia
supra institucional para la ejecución de un sistema de altas miras, los alcances del
mismo serán limitados; y por último cual es el impacto que en la gestión pública
tendría el profesionalizar a la administración pública en todos sus ámbitos, como la
única vía para mejorar la gestión pública, ya que tal vez los ciudadanos no hayan
percibido a la fecha el impacto positivo que en la gestión pública pueda tener la
profesionalización de los servidores públicos, al convertirlos en agentes de
cambio, al fortalecer la profesionalización y buscar que ésta tenga un impacto
positivo en la gestión pública.
Sin lugar a dudas el sistema del servicio profesional de carrera, es un tema
altamente controvertido dentro y fuera de la Administración Pública, pero es
menester que como servidores públicos le otorguemos la más alta relevancia
dentro del quehacer cotidiano para lograr su consolidación y alcanzar sus
beneficios, pero también como estudiosos en la materia y en lo particular como
maestrante en Administración Pública, para aportar las ideas que puedan
mejorarlo, fortalecerlo y convertirlo en un agente de cambio, para el bien del país.
8
Capítulo 1
1. La Profesionalización del Servicio Público
1.1 Antecedentes de la profesionalización
En los principios del siglo XXI parece inútil insistir en la importancia que tienen los
servicios de carrera como un recurso, quizá el más valioso, para profesionalizar
los aparatos administrativos y la función pública, de ahí que se coincida con la
autora María del Carmen Pardo en que “Partimos de la idea de que existe una
directa relación entre la modernización de las administraciones públicas y la
profesionalización de sus funcionarios” 1
Para dar inicio a la investigación, se considera necesario citar algunos programas
de profesionalización de servidores públicos en diversas instancias de la
Administración Pública, como un referente de los pasos que ha dado el país en
este sentido.
En las últimas dos décadas, en México el tema no sólo del Servicio Civil de
Carrera en el ámbito de la Administración Pública sino también en su instauración,
ha sido objeto de atención y estudio por parte de una diversidad de personajes del
mundo académico y del servicio público, con muchas variantes y objetivos, pero
siempre intentando propiciar y fomentar en los servidores públicos, la vocación
para la tarea pública y construir una auténtica carrera profesional dentro del sector
público.
1 Pardo María del Carmen; Un testimonio de modernización en la administración pública: la
profesionalización de la función pública. Visión multidimensional del servicio público profesionalizado¸ Plaza
y Valdés, México DF 2002 p.63
9
En la mayor parte de los países se están llevando a cabo amplios procesos de
cambio identificados de manera genérica como reforma del Estado. Dentro de
ellos destacan las adecuaciones hechas a la administración y gestión públicas y
de manera particular las que sufren los servicios profesionales de carrera.
Citando a la Dra. Pardo, “Es evidente que las rápidas y múltiples transformaciones
que ha sufrido el país en los últimos años han presionado -tanto por razones
internas, pero también externas- hacia una modernización de la administración
pública, entendida ésta como la necesidad de hacerla más eficiente y con un
manejo interno más transparente y honesto. Sin embargo, y de manera paradójica,
la instauración de un servicio civil de carrera parece enfrentarse con obstáculos
que impiden su puesta en marcha a nivel nacional o al menos federal. El resultado
es, entonces, un difícil equilibrio entre prácticas y recursos tecnológicos modernos
con formas tradicionales, reflejadas en las formas como se recluta al personal,
atendiendo criterios como la amistad o el paisanaje, así como a las que se utilizan
para promover y hasta remover al personal público, que dependen más de la
voluntad política, lo mismo que lo relativo a compensaciones económicas. Por otro
lado, las funciones también son asignadas de manera arbitraria. Todo esto no
presenta ningún rasgo moderno relacionado con eficiencia o transparencia.2
Así pues, desde los orígenes del México Independiente y en consecuencia desde
los orígenes de la Administración Pública Mexicana como tal, ésta se ha
readecuado casi de manera permanente.
En 1821 surgen los primeros ministerios que irán reformándose con el paso del
tiempo. Es en el de Relaciones Exteriores donde aparecen los primeros signos de
2 Ibid
10
preocupación por la estabilidad funcional y laboral, lo que se entendía como una
carrera en el servicio exterior, pasando por las adecuaciones de 1834, 1871 y
hasta 1910 se llevan a cabo reformas en relación al Cuerpo Consular.
Durante el Porfiriato se estableció una carrera para empleados en la Escuela de
Contaduría y Administración que debían cursar aquellos interesados en trabajar en
la Administración Pública.
“En 1911 se presentó en la Cámara de Diputados un proyecto de ley de servicio
civil por Justo Sierra y Tomás Berlanga, de cuya existencia no hace ninguna
referencia la Comisión Constituyente que formuló los contenidos de la Carta
Constitucional de 1917, norma suprema, cuyo artículo 123 regularía las relaciones
de trabajo, pero que fue omisa en la reglamentación o definición de las
características específicas de la relación existente entre el Estado y sus
trabajadores”3.
Así al pasar de los años, es de destacar que de la preocupación por contar con
cuerpos profesionalizados al menos aquellos que tenían relación con el mundo
exterior, como los diplomáticos y consulares, se transita lentamente hacia otro tipo
de preocupaciones que de hecho van a ir sustituyéndola. Sin embargo debido a
los tiempos de inestabilidad política de los años revolucionarios y post-
revolucionarios, la profesionalización va a tener referentes difusos al mezclarse
con derechos laborales. Esta “confusión” fue ganando terreno en la medida en que
lo fue perdiendo la clara convicción de contar con cuerpos profesionales para la
función pública.
Lo anterior se refleja en las acciones emprendidas por el presidente Abelardo L.
Rodríguez, quien emitió en 1934, un Acuerdo sobre la Organización y
3 Tomado de Rafael Martínez Puón, El Servicio Civil de Carrera en México. Diseño de un modelo de servicio
público de carrera para el gobierno del Distrito Federal, Tesis de Maestría, México, UNAM; FCPyS,
noviembre 1999, p.41
11
Funcionamiento de la Ley del Servicio Civil, dando pie a que en 1938 entrara en
vigor el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, cuya
finalidad fue la de reglamentar el servicio público y la relación de los trabajadores
y el gobierno, distinguiéndose en dos categorías: de base y de confianza.
Ello trajo referentes erróneos sobre la profesionalización ya que logró una división
que parece distinguir dos cuerpos cuyas diferencias son cada vez más evidentes.
“A los primeros se les garantiza la permanencia laboral, pero al mismo tiempo ven
restringido su ascenso en la escala jerárquica y salarial. En contraste, los
segundos, si bien gozan de mejores niveles de ingreso, no tienen asegurado un
desarrollo profesional que les dé seguridad, al punto de que pueden perder su
empleo sin que medie indemnización alguna, situaciones que inciden de manera
negativa en la actuación de estos cuerpos, al favorecer, entre otras cosas, la
corrupción”4.
Así en 1963 entró en vigor la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado; en 1979 la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios Públicos; en
1983 se adecuó esta última ley. En 1992 se creó la hoy Secretaría de la Función
Pública como responsable de manera fundamental del control de los procesos
administrativos y de gestión, aunque también de la actuación profesional de los
servidores públicos. En 1985 se creó la Dirección General de Servicio Civil e
incluso una Comisión Intersecretarial del Servicio Civil, con la encomienda de
sentar las bases para el establecimiento del Servicio Civil de Carrera, pero éstas
no lograron traducir sus esfuerzos en la implementación de dicho sistema y de la
normativa correspondiente.
El Presidente Ernesto Zedillo propuso como parte de su Plan Nacional de
Desarrollo un programa específico identificado como Programa para la
4 Pardo, María del Carmen, Op. Cit. Pp. 65.
12
Modernización de la Administración Pública 1995-2000, dentro del cual se planteó
como uno de los principales objetivos del Subprograma titulado “Dignificación,
Profesionalización y Ética del Servidor Público” el de:
“Contar con un servicio profesional de carrera en la administración pública que
garantice la adecuada selección, desarrollo profesional y retiro digno para los
servidores públicos, que contribuya a que en los relevos en la titularidad de las
dependencias y entidades se aproveche la experiencia y los conocimientos del
personal y se dé continuidad al funcionamiento administrativo….Así como impulsar
en el servicio público una nueva cultura que favorezca los valores éticos de
honestidad, eficiencia y dignidad en la prestación del servicio público, y fortalezca
los principios de probidad y de responsabilidad”5
Estos esfuerzos derivados del fortalecimiento del sistema democrático en el país,
así como del entorno internacional, provocaron que en el año 2003 se publicara la
Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública (LSPCAP),
cuya última reforma se llevó a cabo en el año 2006, lo que conllevó a reformar la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público (hoy Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria).
Por lo tanto, el objetivo de la LSPCAP es: establecer las bases para la
organización, posicionamiento y desarrollo del Sistema de Servicio Profesional de
Carrera en las dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada.
5 Poder Ejecutivo Federal, Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000, México,
1995, p.64
13
El Sistema dependerá del titular del Poder Ejecutivo Federal, dirigido por la
Secretaría de la Función Pública y su operación estará a cargo de cada una de las
dependencias de la Administración Pública.
En este apartado, se hace necesario revisar de manera general algunos de los
programas de profesionalización ya establecidos en ciertas instancias de la
administración pública centralizada, a fin de confirmar que su aplicación es
absolutamente factible y que los servidores públicos afectos a cualquiera de ellas,
ya sean los que lo eran al momento de su implementación o los que ingresaron
posteriormente, se han sujetado a las reglas creadas en las mismas sin que esto
en algún momento se pudiera entender como alguna vulneración de sus derechos,
más aún han dado confianza y certidumbre a su relación laboral con las propias
instancias y el gobierno federal.
De ahí destacan los siguientes casos6:
a) Servicio Exterior
A partir de 1934 el servicio exterior se reconoce como un cuerpo de funcionarios
cuyo propósito es "salvaguardar los intereses del país". Por medio de
ordenamientos jurídicos, el servicio exterior ha sufrido cambios para adaptarlo a
las circunstancias que la transformación del país ha exigido; los últimos fueron las
modificaciones introducidas en 1994 a la Ley del Servicio Exterior, en las que
aparece la .división del personal de carrera en: permanente, temporal y asimilable.
El de carrera a su vez se dividió en dos ramas: la diplomática y la consular con sus
respectivos rangos. También existe la rama técnico-administrativa que se
subdivide en diferentes categorías. De acuerdo con el Artículo 7° de la Ley del
Servicio Exterior, es al Presidente de la República al que le corresponde hacer los
nombramientos del personal temporal. El personal asimilable es el nombrado por
6 Ibid.
14
otras dependencias del Ejecutivo Federal y la Secretaría de Relaciones Exteriores
lo acredita con rango diplomático para facilitar el cumplimiento de tareas
específicas. El ingreso se hace por concurso público y existen requisitos previos
para poder presentar dicho concurso. También el ascenso se hace por concurso
cumpliendo con el requisito de la antigüedad. La tarea de capacitación se ha ido
perfeccionando desde 1975, año en el que se establece el Instituto Matías Romero
de Estudios Diplomáticos; actualmente se ofrece una maestría para los miembros
de recién ingreso al servicio exterior.
b) Instituto de Formación Profesional de la Procuraduría General de Justicia del
Distrito Federal: proceso de reclutamiento y selección
El Instituto de Formación Profesional es un órgano desconcentrado de la PGJDF y
fue creado en 1939. A partir de marzo de 1996 sufre una reestructuración
importante, convirtiéndose en un órgano técnico que permite que los profesionales
que lleven a cabo las funciones encomendadas a la procuraduría tengan acceso a
sistemas e instrumentos de educación capacitación y adiestramiento de la mejor
calidad. Los aspirantes a ingresar como agentes del Ministerio Público deberán
cubrir los cursos de formación que se establezcan para ese propósito. El ingreso
se hará mediante convocatoria abierta y los requisitos consisten en aprobar las
evaluaciones de conocimientos y psicosociales que se realizan. Existe un Consejo
Consultivo integrado por destacados criminalistas y penalistas que son quienes
diseñan los programas y planes de estudio englobados en lo que se conoce como
Cursos de Formación para el Ingreso. Las evaluaciones se hacen por personal
especializado de instituciones de educación superior en el país.
c) Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República
El Instituto de Capacitación de la PGR inició sus actividades en marzo de 1993. Se
diseñó un nuevo proceso para la selección de aspirantes a Ingresar como agentes
del Ministerio Público de la Federación y se determinó el perfil de estos
15
funcionarios. Para el Ingreso existe la modalidad de convocatoria abierta. Se
estableció como requisito para la contratación, llevar a cabo y aprobar cursos que
han ido perfeccionándose desde que inició sus trabajos el Instituto. A partir de
1994 se han aumentado las horas-clase de los cursos de capacitación y se han
revisado los programas existentes de formación, adecuándolos a las exigencias
internas y a parámetros internacionales para lograr contar con agentes con mayor
grado de profesionalización. De la misma manera, el Instituto Nacional de Ciencias
Penales presta su apoyo Impartiendo cursos de actualización y especialización.
Todos estos procedimientos están regidos por la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República y su reglamento.
d) La profesionalización en la prestación del servicio electoral
La profesionalización del servicio electoral se incluyó como parte del esfuerzo
hecho en materia normativa y reglamentaria del Instituto Federal Electoral. Se
incluyó la organización y desarrollo de un servicio profesional. Este sistema se
concibió para ser políticamente imparcial, reglamentando el ingreso, la promoción
y la permanencia de sus integrantes. De igual manera se contempla la necesidad
de generar condiciones que permitan al personal de dicho servicio especializarse
en tareas de su competencia. Cuenta con una estructura propia organizada en
rangos y un sistema de evaluación basado en el desempeño y en el mejoramiento
profesional. El sistema incorpora la modalidad de concurso abierto para el ingreso.
Fue concebido para alcanzar el rango de sistema de carrera basado en la
formación académica de los aspirantes. El programa de formación se pone en
marcha una vez que los aspirantes ingresaron al instituto e incluye tanto la
formación básica como la profesional y la especializada. Es un programa de
carácter obligatorio para las personas que en definitiva integrarán el servicio
profesional electoral.
e) Sistema Integral de Profesionalización: la experiencia del Instituto Nacional de
Estadística Geografía e Informática INEGI
16
El antecedente inmediato del sistema integral de profesionalización ensayado en
el INEGI, es el que se conoció como programa integral de capacitación que
apareció en 1989, año en el que el Instituto inició un profundo programa de
modernización cuyo resultado más visible fue el esfuerzo de descentralización
llevado a cabo. A partir de 1993 se puso en marcha el Sistema Integral de
Profesionalización, cuyo objetivo se orienta a garantizar la permanencia del
personal en sus puestos a partir de acciones que favorecen el desarrollo
profesional. Esta decisión se tomó debido, entre otras razones, a que el INEGI
requiere de personal especializado para participar, en la generación y manejo de
información estadística y geográfica, lo que implicaba una importante inversión en
tiempo y en recursos que valía la pena proteger. El SIP se define como un modelo
de administración de personal basado en la filosofía de calidad que permite,
mediante reglas de operación y objetivos claros, brindar posibilidades mayores de
desarrollo en todas las etapas por las que transitan los funcionarios dentro de la
institución. La preocupación de fondo para instaurar este sistema fue la de
modificar la tendencia a la alta rotación de personal, que representaba un grave
problema para la institución. Está dirigido a todo el personal que trabaja en el
lNEGI. El ingreso se hace por vía de convocatorias a exámenes y concursos de
oposición de acuerdo con los requerimientos de los diferentes puestos, además de
una entrevista con el jefe inmediato, quien somete a la consideración de una
comisión adhoc las propuestas de incorporación con base en las plazas vacantes.
La promoción está relacionada con la evaluación del desempeño y con la
capacitación.
f) Servicio de Administración Tributaria (SAT).
Se plantea la profesionalización de los funcionaros que integran el SAT como una
tarea dentro de otra de magnitudes más amplias referidas a un cambio en la
cultura organizacional, lo que está indicando que los intentos por profesionalizar
deben darse en contextos distintos a los que han operado tradicionalmente. De
17
hecho, la propuesta arranca a partir de la transformación de un organismo: la
Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda en uno nuevo, el SAT,
que a pesar de tener estatus de órgano desconcentrado, fue dotado de autonomía
técnica, presupuestal y de gestión, lo que sin duda ha facilitado la reconversión de
la que ha sido objeto.
En materia de profesionalización se propone la incorporación de un servicio fiscal
de carrera para el personal que no está sindicalizado. Aquí aparece otra vez de
manera clara la frontera que divide una capa de funcionarios en los que las
ataduras, resultado de la legislación laboral que imperó en años pasados, está
convirtiéndose llanamente en un obstáculo para la profesionalización, aunque esto
sea una situación que nunca aparece suficientemente explicitada. Los principios
que regirán es carrera son: igualdad de oportunidades para el ingreso y la
promoción; especialización y profesionalización en cada actividad; retribuciones y
prestaciones vinculadas a la productividad; capacitación y desarrollo integral
obligatorio y permanente; integridad, responsabilidad y desarrollo de conductas.
Para darle viabilidad a proyectos acabados de profesionalización es necesario
trabajar en una estrategia que permita seleccionar áreas administrativas que se
conviertan en objetivo de la profesionalización. Imaginar cómo descender la
propuesta teórica a decisiones que la pongan en operación. Pensar los niveles
jerárquicos seleccionados. Delimitar claramente los alcances de los programas de
profesionalización y los derechos laborales Decidir con sentido práctico qué reglas
deberán regir estos sistemas, sin que la necesidad indiscutible de contar con un
ordenamiento jurídico de orden más general paralice, ante imponderables
políticos, las posibilidades de índole más modesta.
Todo ello para ponerse a trabajar con la idea de no abarcar todo, sino abarcar lo
posible, tomando en cuenta las características de cada dependencia y los
recursos con los que se cuenta para esta tarea.
18
Los vientos de cambio presionaron para contar con funcionarios que dominaran
códigos de formación e información distintos a los que había permeado la
comunicación burocrática tradicional. Se da un brutal desplazamiento de las élites
dirigentes, formadas y amparadas en los mecanismos de ascenso, como el partido
hegemónico hasta entonces, lo que fue dando pauta para profundas divisiones en
el seno de los cuerpos burocráticos. Aparece entonces una situación paradójica: la
alta burocracia llegó a puestos de responsabilidad sin haber hecho carrera, pero
contaba con una sólida formación tecnocrática. La burocracia tradicional, que
había hecho una carrera dentro de la administración pública, por lo que su valor
consistía en la experiencia, se vio desplazada, al no contar con una formación en
los códigos y tecnologías modernas.
Esta situación presiona, entonces, en dos sentidos: a los jóvenes tecnócratas
parece hacerles falta la experiencia y el conocimiento de una realidad que les es
ajena. A la burocracia tradicional -desplazada a los puestos intermedios-, además
de a la que ocupa los puestos operativos, les resulta indispensable entrar en una
etapa de mayor profesionalización, puesto que su desempeño ya no sólo está
medido por estándares nacionales, sino incluso por los internacionales.
De lo anterior, cabe señalar que una vez revisadas las diferentes experiencias con
que cuenta la Administración Pública Federal en México, se puede observar que
no obstante que todas aspiran a que cada instancia cuente con los mejores
servidores públicos, ninguna de ellas se puede considerar como totalmente
acabada, ya que incluso por los propios objetivos de cada una de las instancias,
privilegian más los aspectos de su particular interés.
Sin embargo, sirven como parámetros para evaluar como ya se ha señalado que
la instauración de estos programas es absolutamente viable, es más se ha
significado en una necesidad apremiante, demandada por la sociedad y por la
propia naturaleza de servirla a ésta.
19
Así mismo, no debemos soslayar que al estar estos sistemas encaminados a
contar con mejores servidores públicos, es éste capital humano el que debe ser el
motor de cambio, buscando para sí mismos una mejora laboral y una estabilidad
en sus puestos de trabajo, lo que les permita desarrollar plenamente su potencial y
aspirar con ello a mejores estándares de bienestar, solo así se podrá privilegiar el
servicio profesional de carrera, pero tampoco podemos soslayar que se requiere
de un esfuerzo político para aspirar a que éstos se consoliden, sin este esfuerzo
de los dirigentes de este país, cualquier intento de profesionalizar la
administración pública quedará corto en sus alcances, en sus fines y por ende en
sus resultados.
1.2 Profesionalización: La búsqueda de una capacitación y formación
permanentes
Hoy en día, las sociedades modernas buscan por múltiples medios que el fin
último de la praxis sea el trabajo profesional, bien hecho o exitoso. Sobre ello y al
considerar que el trabajo constituye una motivación fundamental de los actos
humanos, Victoria Camps sostiene que en el mundo contemporáneo ha ocurrido
un cambio en los ethos del trabajo, en la actitud ante el trabajo, explicable por el
hecho de que en paralelo a que los oficios han dejado de ser elitistas, se ha
desarrollado una creciente especialización en los trabajos altamente calificados.
La razón de ello, nos dice Camps es muy sencilla:
“Puesto que la ocupación laboral es propiamente el signo de identidad personal,
todo el mundo aspira a la profesionalización, a ser un buen experto en su oficio. La
profesionalización se ha extendido, y todos queremos ser buenos profesionales…
20
la profesionalidad es el criterio social de la excelencia personal…un buen
profesional posee una identidad social7 ”.
La tarea o quehacer profesional ha sido ya catalogado por muchos como un
requisito básico para que los gobiernos nacionales puedan funcionar
adecuadamente, Yehezkel Dror, por ejemplo, al considerar que el profesionalismo
implica la creación de puentes entre el conocimiento abstracto y los hechos
concretos, entre teoría y praxis, ha elaborado todo un conjunto de principios
relacionados con el “profesionalismo en el arte de gobernar”, con la advertencia de
que su aplicación es una necesidad urgente en los países de América Latina8.
Desde el punto de vista de ese autor, se debe motivar a los servidores públicos a
fortalecer su conocimiento profesional hasta donde sea posible, mediante una
educación, unos incentivos y estructuras institucionales que sean adecuadas,
como línea principal de la reforma del Estado para “perfeccionar la interfase entre
el conocimiento y el poder”. Esto supone diseñar y poner en práctica esquemas
integrales para la capacitación de los funcionarios públicos que les permitan
desarrollar las calificaciones personales y profesionales necesarias para la
ocupación de los puestos. La actuación de los organismos administrativos será
deficiente si no se cuenta con los profesionales adecuados.
7 Camps, Victoria; ¿La profesionalidad? Virtudes públicas; Espasa-Calpe. Colecc. Pensamiento
Contemporáneo No. 310, Madrid, España, 1990, pp. 91-109
8 En la definición de “profesionalismo en el arte de gobernar”, Dror sostiene que deben añadirse otras
cuatro características secundarias, a saber: un código de ética profesional, que sirve para la promoción de
valores, así como para tomar decisiones en torno a cuándo dejar hacer y dejar pasar, para quién trabaja y
cómo eludir conflictos de interés; una actitud de “interés clínico” y de “impasibilidad” en medio de la
irracional y feroz lucha por el poder, una buena dosis de escepticismo ante las soluciones obvias o de
sentido común; y una búsqueda constante de la creatividad para imaginar e implementar nuevas opciones
de políticas; Véase, Yehezkel Dror; “El profesionalismo en el arte de gobernar” en Revista de Administración
Pública, (RAP) No. 91, Instituto Nacional de Administración Pública INAP, México, D.F., pp.51-53
21
Por lo tanto, en el terreno específico de los servicios civiles de carrera, los
funcionarios deben ser permanentemente sujetos no sólo de evaluaciones del
desempeño, sino también de procesos de capacitación, formación y actualización,
una vez que aprueben los requisitos para ingresar a las estructuras administrativas
correspondientes. Estos procesos se inscriben en la lógica de invertir en capital
humano mediante la implementación de mecanismos e instrumentos específicos
(cursos, talleres, programas escolarizados de enseñanza, etc.) que buscan el
desarrollo de habilidades y el aumento de los conocimientos en los servidores de
carrera.
Los avances de la sociedad han implicado que el régimen político imperante en
México, se vaya transformado y con ello también las acciones de gobierno y por
supuesto esto debe conllevar a que los actores también sufran una
transformación, así como señala Uvalle ”En la democracia moderna, servir al
público es una tarea básica de la acción gubernamental. El servicio público es lo
que justifica la vida de los gobiernos”9.
Ya que con la apertura democrática confluye un diverso número de actores
públicos, que requieren satisfacer un sinnúmero de demandas de diversa índole,
tan contrastantes como lo son los mismos actores públicos, con el objeto de
alcanzar mayor beneficio social e incrementar su calidad de vida, por ello las
acciones que emprende el gobierno deben ser efectivas para lograr atender al
público ciudadano con eficacia.
Así mismo el servicio público fortalece la reciprocidad entre los ciudadanos y el
gobierno, toda vez que los ciudadanos se comprometen a cumplir el orden
establecido y el gobierno se compromete a atender las expectativas y necesidades
9 Uvalle Berrones, Ricardo; Bravo Ahuja Ruiz Marcela; Visión Multidimensional del Servicio Público
Profesionalizado, Plaza y Valdés Editores, México, 2002, p. 40.
22
de los ciudadanos, buscando no excluir grupo alguno, como también señala Uvalle
“…el servicio público… es el puente que comunica de manera continua al gobierno
con los ciudadanos… el servicio público se vincula con el logro de la estabilidad
política, el reconocimiento de la autoridad, la coordinación de los esfuerzos para
alcanzar las metas sociales, la capacidad de gobierno, así como el destino
pacífico, productivo y justo de la sociedad”10.
Este vinculo entre servicio público y sociedad es lo que los gobiernos deben
buscar fortalecer, pero en México los avances democráticos han permitido que
sea la sociedad quien busque fortalecer este binomio, exigiendo la
ciudadanización del gobierno y sus instituciones, como corresponde en las
sociedades abiertas, sin soslayar la apertura del gobierno para privilegiar la
participación ciudadana y esto se ha dado fundamentalmente a través de las
políticas públicas, que es el mecanismo idóneo con cual la sociedad puede influir
de manera directa en las acciones de gobierno.
Para el cumplimiento de sus programas y la instrumentación de estas políticas
públicas el gobierno requiere de un servicio público eficaz y competente, con
capacidad de respuesta para atender a los diversos niveles sociales y sus
demandas, el cumplimiento por parte de la administración pública de los
compromisos asumidos por el gobierno fortalece la confianza de los ciudadanos
en sus instituciones y esto conlleva a mejores gobiernos, de lo contrario una
administración pública ineficaz debilita la confianza en el gobierno y surge
inestabilidad - como en los momentos de crisis -.
Para cumplir con sus programas e instrumentar las políticas públicas, la
Administración Pública requiere de servidores públicos capaces y calificados, así
como señala Uvalle “en el gobierno moderno, la burocracia se integra por personal
10 Ibid. p. 42
23
calificado, competente y profesional el cual tiene a su cargo el cumplimiento de las
tareas públicas. Es un personal que desarrolla la carrera administrativa de acuerdo
con la idea del mérito, la superación, la permanencia, las promociones y el retiro
digno”11.
Toda vez que para los gobiernos es trascendente contar con servidores públicos
profesionales para que sean eficaces en la atención del importante número de
asuntos públicos, esto es, que dominen su ámbito de competencia desde dos
aspectos fundamentales, uno es el marco normativo a través del cual deben
operar y otro es la forma en cómo mejorar consistentemente su operación para
brindar un mejor servicio de manera permanente, esto es privilegiar el carácter
aplicativo de su acción.
Este requerimiento de la Administración Pública de contar con servidores públicos
profesionales, sólo se logra a través de la capacitación y formación permanentes,
para que éstos se vayan especializando en las tareas propias de su encargo y el
servicio público se pueda institucionalizar y así responder de manera más eficaz a
las demandas de la sociedad. La formación de servidores públicos debe romper
con los viejos esquemas de los regímenes políticos en que los servidores públicos
no tenían estabilidad en su trabajo y estaban sujetos a las situaciones inestables
de ese propio régimen político, lo que conllevaba a que los servidores públicos
fueran leales a las personas y no a las instituciones, lo que va en detrimento de su
capacidad para operar los programas y diseñar políticas públicas, toda vez que en
muchos casos hasta surgen espontáneos.
Esta situación implica que los procesos de ingreso, selección, promoción y
desarrollo profesional no sean los adecuados ni tampoco sean justos, ya que
propician que no siempre ocupe un puesto el personal mejor calificado.
11 Ibid, p. 46
24
Así la modernización democrática y el fortalecimiento de las instituciones implica
como dice Uvalle que “…la revisión y modernización del servicio público es
inaplazable. Un servicio público moderno, democrático y eficiente es lo que
reclama la sociedad mexicana. Un servicio público comprometido, estable e
institucional es requisito para orientar la acción del buen gobierno…. La
profesionalización del servicio público puede entenderse como el establecimiento
formal, público, abierto y competitivo del sistema de carrera administrativa con el
propósito de que la función pública se desarrolle con base en reglas de
certidumbre y permanencia”12.
Para ello es importante que se establezcan reglas claras que posibiliten la
igualdad de oportunidades para el reclutamiento, privilegien una equitativa
selección, fomente un permanente y adecuado desarrollo profesional y que la
promoción se dé a través del mérito. Esto otorgará estabilidad a la Administración
Pública y por ende al gobierno ya que se evitará la incertidumbre que
permanentemente se crea al final de cada sexenio o cuando es removido un
servidor público superior.
No obstante, los diversos esfuerzos realizados por el gobierno en la administración
pública para buscar profesionalizar a los servidores públicos, la falta de voluntad
política de los principales líderes de este país y que han influido en el servicio
público en los últimos 30 años, no había permitido que esta necesidad por
modernizar la administración pública pudiese fraguar en un mandato de ley, que
obligara a las diversas instancias de la administración pública y a los propios
servidores públicos para orientar sus esfuerzos hacia la profesionalización.
12 Ibid, p. 51
25
Lo anterior se ha visto reflejado en que el gobierno federal haya publicado en el
año 2003 la Ley del Servicio Profesional de Carrera y cuya última modificación se
efectuó en 2006 y conjuntamente se público su reglamentación correspondiente, la
cual fue modificada por última vez en 2007.
Esta normativa está orientada a sentar las bases del servicio profesional de
carrera en México y se encuentra conformada por siete subsistemas diseñados
para una administración integral del recurso humano. Los siete subsistemas son:
1) Subsistema de Planeación de Recursos Humanos, 2) Subsistema de Ingreso,
3) Subsistema de Desarrollo Profesional, 4) Subsistema de Capacitación y
Certificación de Capacidades, 5) Subsistema de Evaluación del Desempeño, 6)
Subsistema de Separación y 7) Subsistema de Control y Evaluación.
Tomando como base el articulado de la propia ley enseguida se presenta de
manera resumida lo que se considera más relevante de cada uno de los
subsistemas que integran el servicio profesional.
1.- Subsistema de Planeación de Recursos Humanos.- Como su nombre lo indica,
este subsistema se encuentra a cargo de prever y proyectar, las necesidades que
en materia de recursos humanos se presentarán en la administración pública
federal, definiendo el perfil de los servidores públicos conforme a las necesidades
que se presentan para la ejecución de los programas gubernamentales y la
definición de la estructura gubernamental necesaria que se requerirá para el
cumplimiento de los objetivos pactados en tales programas.
2.- Subsistema de Ingreso.- Este subsistema regula el proceso de reclutamiento y
selección del personal, conforme a los perfiles desarrollados y establece los
mecanismos que se deberán emplear para la selección del personal, atendiendo a
los criterios de imparcialidad, justicia, mérito e igualdad de oportunidades.
26
3.- Subsistema de Desarrollo Profesional.- Se enfoca al diseño de un plan de vida
y de carrera de los servidores públicos, al ser este modelo de trabajo un esquema
que busca garantizar la permanencia de los trabajadores en la administración
pública, aprovechando la curva de aprendizaje que tienen los mismos y la
experiencia que pueden aportar para afrontar nuevos retos.
4.- Subsistema de Capacitación y Certificación de Capacidades.- Parte
fundamental del desarrollo del recurso humano tiene que ver con la adquisición de
nuevas habilidades y conocimientos que se enfoquen a la mejora de la gestión
pública para aplicar técnicas de vanguardia en la administración pública que
permitan sacar el mayor provecho posible de los medios con los que se cuenta.
5.- Subsistema de Evaluación del Desempeño.- Tiene como fin principal calificar el
trabajo de los servidores públicos, en función de los resultados obtenidos durante
su gestión, con el fin de incentivar el buen desempeño y tomar las medidas
correctivas pertinentes en caso de presentar un desempeño deficiente que afecte
al cumplimiento de los objetivos de la organización. Actualmente este subsistema
no se encuentra completamente desarrollado e implementado en la Administración
Pública Federal, puesto que los estímulos e incentivos se han dejado de lado para
motivar el compromiso con el servicio público.
6.- Subsistema de Separación.- Se establece como una herramienta que permita a
los trabajadores dejar su cargo conforme a las disposiciones legales aplicables, en
caso de haber algún incumplimiento por parte del servidor público o por deseos de
él, por causas de fuerza mayor, permitiéndole también la separación temporal de
su cargo, para garantizar su permanencia en la administración pública.
7.- Subsistema de Control y Evaluación.- Este subsistema, que requiere mayor
atención, se estipuló para implementar medidas correctivas que mejoren las áreas
de oportunidad y deficiencias que el Servicio Profesional de Carrera pueda
27
presentar en su implementación, a efecto de contar con un sistema eficaz de
administración de recursos humanos13.
Esta normativa respecto al servicio profesional de carrera, permite que haya una
reglamentación que lo norme y lo regule y que sea considerada como el cimiento
para acceder a la profesionalización de los servidores públicos, pero a ésta
profesionalización no puede accederse simplemente por un decreto, deben
revisarse en el quehacer cotidiano los alcances y limitaciones de sus propios
subsistemas, para que estos queden inmersos en un programa de mejora
continua, debiendo enfatizar lo correspondiente al mérito, tanto para el ingreso
como para la promoción y que esto se constituya en las bases para que se pueda
llevar a cabo un servicio de carrera, toda vez que los diferentes aspectos que lo
constituyen deben ir encaminados a privilegiar fundamentalmente el mérito,
calificado en sus diferentes estratos, como podría ser: capacitación, eficiencia,
eficacia, ética, transparencia entre otros.
Así pues, la profesionalización mediante un sistema de carrera, es uno de los
componentes indispensables y claves de la modernización del Estado. Su
importancia está presente en todas las manifestaciones posibles de la capacidad
estatal, cuya concreción en la realidad sólo es factible a través de papel de los
servidores públicos. El servicio profesional de carrera como institución va mucho
más allá del empleo público y constituye una de las piezas centrales del Estado de
Derecho14.
13 México, Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, publicada en el
D.O.F. el 10 de abril de 2003
14 Echebarría, Koldo; La modernización del Estado y la reforma del servicio civil: Fortalecimiento democrático,
consolidación del Estado de Derecho y eficacia de las políticas públicas, documento de trabajo del Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.; Abril 2001, p.2
28
El fundamento principal de la profesionalización es el reconocimiento al valor que
representa el capital humano en las organizaciones públicas, de ahí que se
identifique plenamente a la persona como el eje de las decisiones, de los recursos
y del tiempo de atención como el factor clave. Mediante la profesionalización vía
un sistema de carrera, el Gobierno está en posibilidad de asegurar la contratación
de la persona adecuada para ejercer una función pública y en específico, las
funciones del puesto, sustentando esta actividad en un sistema integral de
planeación del capital humano, en cuanto al ingreso, desarrollo profesional,
capacitación y certificación de capacidades, evaluación del desempeño, remoción
y control.
En tales condiciones, las personas suman y ponen a disposición del Estado y de
sus órganos de poder, como el Gobierno y de su brazo ejecutor como lo es la
Administración Púbica, su capital intelectual, emocional, de trabajo y de
transformación, con la actitud y vocación de servicio público, con lo que la
Administración Pública se encuentra en mejores condiciones de garantizar un
cumplimiento eficiente de sus obligaciones ante la sociedad.
En el Estado contemporáneo, la profesionalización contribuye en una triple
dimensión: al fortalecimiento de la democracia, la efectividad del Estado de
Derecho y una eficaz provisión de los bienes y servicios públicos15. Los servidores
públicos son quienes llevan a cabo las acciones de gobierno, las cuales deben
desarrollarse con eficiencia y eficacia, enmarcadas en la regulación vigente que
debe garantizar la seguridad jurídica, y como miembros de la Administración
Pública, deben cumplir con los requerimientos de imparcialidad y transparencia, de
profesionalización y de servicio; los sistemas de mérito son fundamentales para
lograrlo.
15 Ibídem. P. 3
29
1.3 Promoción, incentivos y carrera profesional.
La continuidad o vocación de largo aliento, es otro rasgo central del servicio civil
profesional. Ante la llegada y salida de políticos, ideologías, programas y
plataformas diversas, con la consecuente inestabilidad de la administración que se
produce en esos momentos, el servicio civil defiende la tesis de que es mejor
contar con un cuerpo permanente de funcionarios profesionales que, bajo la idea
del mérito y la igualdad de oportunidades, presten sus servicios de una manera
responsable y eficiente, con lo cual, entre otras cosas, se preserva la memoria
institucional16.
Así, es factible, en este punto, que el servicio civil implica que los funcionarios
ingresen a la organización respectiva bajo mecanismos que privilegian la
competencia abierta y la selección a través de exámenes rigurosos: que dichos
funcionarios permanentemente deben ser sujetos de capacitación y formación
especializadas, y que sus desempeños y resultados individuales siempre deberán
ser evaluados, a la luz de objetivos que persigue la organización, con el propósito
de introducir mejoras, o en su caso, excluirlos de la propia organización pública. El
análisis teórico que ha sido motivo del presente capítulo, sin embargo, también se
completa con el estudio de otro elemento o proceso fundamental de un servicio
civil: la posibilidad de que los funcionarios puedan ser promovidos a rangos o
16 Respeto a la preservación de la memoria institucional, Moctezuma y Roemer sostienen que “la
inestabilidad en el empleo de los buenos funcionarios, además de crear incentivos para el desarrollo de
conductas corruptas por parte de los mismos, también propicia que se elimine su experiencia acumulada.
Esta pérdida no sólo tiene costos de tiempo e información, sino que también obstaculiza un flujo constante
de los servicios administrativos”. De ahí que la mejor alternativa –agregan los autores- sea un servicio civil
de carrera eficiente que, entre otros propósitos, permita el establecimiento de “bases para alcanzar
objetivos y crear estructuras y técnicas futuras que integrarán la administración de los recursos humanos”.
Véase Moctezuma Esteban y Andrés Roemer, Por un Gobierno con Resultados. El Servicio Civil de Carrera: un
sistema integral de profesionalización, evaluación y desempeño de los servidores públicos en México, FCE,
México, 1999, p. 54
30
categorías superiores y con ello, logren incentivos o estímulos para realizar
carreras profesionales individuales de larga duración. Alejandro Carrillo Castro
sintetiza la premisa básica que está detrás de ello:
“La condición más importante es que las personas empleadas en el servicio civil
de carrera pasen sus años trabajando sabiendo primero, que estarán seguras en
sus puestos siempre que su trabajo sea satisfactorio y segundo, que tendrán la
oportunidad de ascender de categoría, e incluso de llegar a los puestos
permanentes más elevados, si demuestran una competencia progresivamente en
aumento en el desempaño de sus deberes”17
La promoción, por lo tanto, será entendida por los funcionarios públicos como la
posibilidad de realizar carrera profesional a través de la asunción de mayor
responsabilidad, influencia, categoría, status o remuneración dentro de una
organización, a lo largo del tiempo y como producto de la evaluación de sus
desempeños individuales. La posibilidad de ser promovido es, con cierta obviedad,
un estímulo muy importante para lograr desempeños eficientes, pues en cada
empleado termina produciendo el incentivo de querer trabajar mejor que los
restantes compañeros de la organización18.
Desde luego que la evaluación practicada para determinar al conjunto de
individuos que serán promovidos, deberá partir del supuesto de que es necesario
conciliar las metas de cada funcionario con las que correspondan a la institución
en la que labore, pues mayor será el éxito –para la organización en su conjunto y
17 Carrillo Castro, Alejandro; (Edición y Notas), Administración Pública. Marco Internacional (1967-1987),
Tomo 1, Organización de las Naciones Unidas/Miguel Angel Porrúa; 1988, p. 76
18 Véase, Murray J. Horn; The Political Economy of Public Administration. Institutional Choice in The Public
Sector, Cambridge, Cambridge University Press, 1995 pp. 130-133
31
sus funcionarios en lo individual- si se logra una adecuada integración entre
ambos, entre la organización y sus personas.
De ahí entonces que los procesos de selección por concurso para la definición de
candidatos para ingreso y promoción, deben ser los cimientos del sistema del
servicio profesional de carrera y que para el caso de las promociones,
conjuntamente con los sistemas de evaluación del desempeño, basados
fundamentalmente en la antigüedad, entendida ésta más como la posibilidad de
evaluar la experiencia, es decir los conocimientos adquiridos en él o en los
diferentes puestos, más que, como la simple circunstancia de contar con
determinado número de años de servicio y por supuesto el mérito, es decir que
los criterios fundamentales para la promoción de los servidores públicos, será lo
que permita a su vez contar con la posibilidad de hacer carrera profesional dentro
de la Administración Pública, toda vez que sustentan que las promociones puedan
ser horizontales o verticales, entendiéndose a las horizontales como una mejora
salarial dentro del mismo nivel jerárquico y las verticales como el ascenso al nivel
jerárquico inmediato superior y por ende en percepciones.
Tradicionalmente dentro de los esquemas burocráticos de la administración
pública, se ha dado mayor peso a la antigüedad que a los méritos, como es el
caso de los sistemas de escalafón que operan en diversas instancias, pero para
que realmente se pueda aspirar a una carrera profesional, deberán obligadamente
invertirse los papeles esto es, privilegiar el mérito sobre la antigüedad. Esto solo
es posible con adecuados mecanismos de evaluación basados en la objetividad,
para que arrojen resultados certeros y confiables elaborados bajo sistemas
holísticos, debiendo otorgar valores específicos a componentes como la
antigüedad (experiencia), mérito (cumplimiento de metas), innovación, creatividad,
la evaluación de superiores, la percepción de los subordinados y de los similares
horizontales, para que esto en su conjunto permita obtener una evaluación integral
32
(conocida como de 360°), basándose en objetivos claros y medibles, de acuerdo al
puesto al que se aspira. El desatender estos mecanismos y optar por la libre
designación, desincentiva a los posibles candidatos a ocupar un puesto, lo que
redunda en una baja en la eficiencia y eficacia y recrudece la burocratización por
la falta de motivación y aspiraciones, si no se puede acceder a un mejor nivel o
puesto por meritos, se alienta la ley del menor esfuerzo y por supuesto la
corrupción.
Estos mecanismos de evaluación deben ser permanentes para motivar a los
servidores públicos a dar mejores resultados, sin embargo deberán otorgar a éstos
flexibilidad de gestión y de toma de decisiones para fortalecer y motivar su nivel de
responsabilidad, sin soslayar por ende, que estas circunstancias deberán estar
sujetas a la sanción en su caso y al otorgamiento de incentivos, para que los
servidores públicos pongan énfasis en los resultados de su gestión, lo que
permitirá a su vez motivar la modificación de la cultura institucional hacia estos
estándares, lo que conllevará al mejor cumplimiento de los programas
encomendados y a la elaboración de mejores políticas públicas para brindar
mejores servicios a la sociedad y con la mejor utilización de los recursos públicos.
Para fortalecer los sistemas de evaluación del desempeño y promoción, es
importante que estén acompañados de la consecuente modificación a los sistemas
de remuneraciones, “Estas modificaciones persiguen varios fines: premiar el buen
desempeño, elevar la calidad de los servicios públicos, incentivar a los servidores
públicos, mantener equilibrio en las finanzas públicas, entre otros. Existen algunas
tendencias comunes:
1) Introducción de escalas salariales con un número limitado de grados. En
muchas naciones se introducen bandas salariales amplias, terminando con la
relación directa entre posiciones y salarios, con el fin de establecer el pago con
33
base en la experiencia, los resultados, las responsabilidades y el mérito de los
servidores.
2) Implementación de sistemas de evaluación efectivos. Los pagos varían en
función del grado de cumplimiento de las metas establecidas para cada
funcionario y/o dependencia durante un período determinado.
3) Reducción o desaparición de la antigüedad como criterio para la definición
de las remuneraciones.
4) Bonos. Sirven como recompensas de los miembros del servicio que no se
encuentran en los niveles más altos de la banda salarial. El objetivo es retener
a los jóvenes con buen desempeño” 19
El sistema de ascensos, en suma, constituye un método que sobre la
consideración exclusiva de los méritos y los desempeños individuales, amplía a
los funcionarios de un servicio civil la perspectiva de estadía y mejora
permanentes. Sin embargo, para que el sistema de promociones tenga mayor
viabilidad y sentido dentro de una organización, es altamente recomendable
diseñar en forma complementaria otro sistema, que también es fundamental para
la correcta operación de los servicios civiles de carrera: el de los incentivos.
En primer lugar, habría que decir que los incentivos son una manera de inducir o
generar ciertas conductas en los integrantes de una organización a efecto de
conseguir determinados propósitos. Su móvil se encuentra, por tanto, en lograr la
motivación de las personas para alcanzar ciertas metas organizacionales e
individuales. Respecto al vínculo existente entre motivación e incentivos, así como
19 Mascott Sánchez María de los Ángeles, Sistemas de Servicio Civil: Una comparación Internacional, Centro
de Estudios Sociales y de Opinión Pública, Cámara de Diputados LVIII, p. 35
34
del papel que los últimos juegan dentro de la organización, Manuel Villoria
Mendieta y Eloísa del Pino Matute afirman que:
“La motivación es un proceso psicológico que causa la generación, dirección y
persistencia de la conducta. Se trata de un proceso voluntario aunque puede ser
inducido. Las conductas o los comportamientos humanos pueden verse influidos
por estímulos externos que actúan sobre el hombre y le llevan a comportarse de
una forma y otra. En el ámbito laboral estos incentivos pueden impulsar o frenar su
rendimiento en el trabajo”20
Por tanto, la implantación de un sistema de incentivos adquiere mayor relevancia
en organizaciones que orientan su labor con base en la gestión de resultados y a
medición de los rendimientos de sus integrantes. De ahí que para su diseño sea
recomendable:
a) Además de los económicos, desarrollar incentivos psicológicos para motivar
al trabajador;
b) Aumentar el poder de los incentivos, ofreciéndolos no sólo de manera
individual sino también grupal, con el propósito de propiciar la cooperación
y colaboración entre los trabajadores;
c) Lograr un adecuado balance entre los incentivos positivos –
compensaciones económicas, cursos de formación, publicaciones, por
ejemplo- y los de carácter negativo –sanciones económicas, suspensión
laboral y negación de licencias, entre otros- y,
d) Vincular los incentivos a medidas objetivas del rendimiento.
20 Manuel Villoria Mendieta y Eloísa del Pino Matute, Manual de gestión de recursos humanos en las
administraciones públicas, Madrid, Tecnos, 2000, 2ª. Edic. p. 105
35
Con estas premisas se busca gratificar económica y psicológicamente el trabajo
de los funcionarios; propiciar la cooperación entre los empleados mediante el
reconocimiento del trabajo en equipo; premiar los buenos desempeños
individuales, pero también penalizar los deficientes y, sobre todo, procurar a toda
costa la valoración transparente y justa del rendimiento, mediante la puesta en
práctica de medidas y parámetros que reflejen objetivamente un determinado nivel
de desempeño. La ventaja que se logra con medidas que tienen efectivamente un
rigor objetivo es bastante clara: pueden resistir las críticas de los políticos, los
ciudadanos y, desde luego, de los propios servidores públicos. Esto es, tal como lo
subrayan Osborne y Plastrick, “la gente puede discutir sobre las medidas que
deben emplearse, pero no puede quejarse de que los premios que sirven de
incentivo no guarden relación con mejoras de rendimiento demostrables”21
No sobra mencionar, por último, que el conocimiento previo de los incentivos o
estímulos suele multiplicar los esfuerzos por mejorar el desempeño de los
integrantes de una organización.
Sin embargo, no se puede soslayar que los incentivos deben ser otorgados de
manera selectiva a quien haya logrado alcanzar sus metas y sobrepasarlas, lo que
se traduce en un reconocimiento al mérito que es un elemento que se debe
privilegiar dentro de la administración pública y convertirlo en uno de los pilares
fundamentales para reestructurar el servicio profesional de carrera, ya que se
debe de convertir en la piedra de toque de cualquier sistema que aspire a la
profesionalización de sus miembros. Por ello en el siguiente capítulo se aborda el
tema específico del mérito, entendido éste como el fundamento sobre el cual debe
cimentarse el servicio profesional de carrera en México, tal y como ya lo
contemplan las actualizaciones a la normativa en la materia.
21 Véase, Osborne David y Peter Plastrik; La reducción de la burocracia. Cinco estrategias para reinventar el
gobierno. Barcelona, Paidós, España, 1998, p. 197
36
Capítulo 2
2. El Servicio Civil Meritocrático de Carrera.
2.1 Establecimiento de una definición básica.
Los sistemas contemporáneos de Servicio Civil tienen su origen en la instauración
de los regímenes constitucionales en Europa y América hacia finales del S. XVIII.
El empleado público (Sánchez Morón:1996,25) dejó de ser un servidor personal de
la Corona para convertirse en funcionario del Estado, ente impersonal regido por
leyes. Así mismo, la supresión de los privilegios estamentales y la proclamación
del principio de igualdad ante la ley permitiría, al menos en teoría, que cualquier
ciudadano pueda acceder a los cargos públicos.
En este sentido, el artículo 26 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el
Ciudadano (1789), proclama esta igualdad de los ciudadanos para ser admitidos a
“toda clase de dignidades, puestos y empleos públicos, según su capacidad y sin
otra distinción que la de sus virtudes y sus talentos”22. Esta fórmula combina los
dos pilares sobre los que se debe fundamentar la identidad del Servicio Civil; la
igualdad y el mérito.
22 Bobbio Norberto, Matteucci Nicola y Pasquino Gianfranco Diccionario de política, Volumen 2, pp. 961-
962
37
Así el Servicio Civil aparece como una creación evolutiva del constitucionalismo
moderno, fuertemente asociado al orden liberal de los regímenes de mercado,
toda vez que se trata de una institución fundamental del valor económico y social,
que es la seguridad jurídica.
La sustitución de un sistema de compadrazgo por una burocracia pública
profesional, es una condición necesaria para el desarrollo de los países. Esta
burocracia “weberiana” exigiría (Rauch y Evans:2000) la concurrencia de tres
características institucionales clave:
1) reclutamiento por mérito mediante pruebas competitivas;
2) procedimientos específicos -no políticos- para contratar y despedir; y
3) carrera profesional basada en promoción interna.
De esta manera es pertinente retomar la definición de Guillermo Lee, respecto al
servicio civil:
El régimen del servicio civil es un sistema jurídico-administrativo, creado para
atraer y mantener en el servicio público al personal con mayores méritos. Está
constituido por un conjunto de instituciones, personas, normas y principios
filosóficos, doctrinarios y técnicos; establecidas en procura de garantizar la
eficiencia en la Administración Pública, proteger los derechos de sus servidores y
38
conservar una relación ordenada y equitativa en la administración del empleo
público. 23
Así, debemos entender a los regímenes de Servicio Civil como una estructura
jurídico – administrativa que se inserta, como el caso de estudio, en una
organización gubernamental para establecer los pilares que le permitan sentar las
bases para contar con el personal más calificado para desarrollar las funciones
que dicha instancia tiene encomendadas. El establecimiento de estos regímenes
ha permitido que a través del tiempo, los empleados públicos se constituyan en
especialistas en una o varias funciones, lo que permite inferir que éstas serán
atendidas cada vez con mayor calidad y un mayor grado de precisión, esto
conlleva a evitar errores costosos y obtener el mayor beneficio con el menor
número de recursos, en suma aspirar a la eficiencia y por supuesto a la eficacia,
para lograr la mejora continua y procurar la calidad total.
Estos sistemas como actualmente se asumen, como es el caso de México, deben
basarse principalmente en el mérito, así, éste resulta ser uno de los pilares
fundamentales en el que se soporta el Servicio Profesional de Carrera. Basta
mencionar que para el ingreso de los servidores públicos, se han creado los
mecanismos eje para la ocupación de los puestos basado en el “acceso por
méritos y en igualdad de oportunidades, con imparcialidad y a través de
evaluaciones objetivas y transparentes” 24
23 Lee Ching, Guillermo (2005), Régimen de mérito y gobernabilidad, X Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Chile. Pág. 2. Consultado el 28 de septiembre de
2009 http://www.clad.org.ve/fulltext/0052326.pdf
24 Reglamento del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 6-sep-2007, artículo 29.
39
2.2 Mérito y meritocracia.
Tomando en consideración lo señalado en el apartado precedente, resulta
entonces obligado que al hablar de un servicio civil, es materia importante
considerar una de sus cualidades principales, el mérito, aplicado por medio de un
sistema meritocrático.
De acuerdo al Diccionario de Política de Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y
Gianfranco Pasquino Volumen 2, se entiende por meritocracia, el poder de la
inteligencia, que en las sociedades industriales estaría sustituyendo a aquel que
tiene su origen en el nacimiento en la riqueza, en virtud de la función cumplida por
la escuela. Según este planteamiento, los méritos del individuo, expresados
principalmente por las capacidades intelectuales, que son sancionadas por el
sistema escolar a través de diplomados y títulos, constituiría la base
indispensable, aunque no siempre suficiente, del poder de las nuevas clases
dirigentes, obligando también a los tradicionales grupos dominantes a adecuarse.
Se postula de ese modo la progresiva extinción del principio de la ascription
(según el cual las posiciones sociales son atribuidas por privilegio de nacimiento),
sustituida por el principio del achievement (por el cual tales posiciones sociales
son por el contrario adquiridas gracias a las capacidades individuales): la
meritocracia se presenta como una sociedad donde rige plenamente el segundo
principio.
40
La meritocracia remite a la idea de igualdad de posibilidades, que estaba ya
presente en el artículo 6 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789, según la cual los ciudadanos “son igualmente admisibles a
todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según su capacidad y sin otra
distinción que aquella de su virtud y de su ingenio”. 25
Desde esta perspectiva, debemos entender a la meritocracia como un sistema que
busca la igualdad de oportunidades para todos los individuos que se encuentran
inmersos dentro de una misma circunstancia. Esto es por ejemplo, los aspirantes
a un puesto se encuentran dentro del mismo caso aunque no necesariamente en
igualdad de oportunidades. Entonces, no obstante que la aspiración es hacer
iguales a los individuos, parece que en la realidad se suscita el dilema jurídico
constitucional que conlleva a tratar a los iguales como iguales y a los desiguales
como desiguales.
Los sistemas basados en el mérito que como principio devienen del desarrollo
escolar individual, para acceder posteriormente al ámbito laboral, ya de suyo
contiene una carga generada en la desigualdad de oportunidades para acceder a
los diversos niveles de calidad y de alcance de los sistemas educativos.
Entiéndase entonces que pareciera más la circunstancia que permite legitimar las
diferencias, señalando que al haber obtenido un beneficio por mérito propio, esto
ya permite dejar en claro que quien no lo puede obtener, independientemente de
que la no obtención del mismo devenga de la no igualdad de oportunidades,
pareciera que deja satisfecho tanto al que haya alcanzado el beneficio como al
que no.
25 Bobbio, Norberto; Matteucci Nicola; Pasquino Gianfranco, (1983), “Diccionario de Política”, Siglo XXI
editores, México, pp. 960-961.
41
Desde esta configuración, hay quienes se manifiestan en contra de estos sistemas
o los critican de formas por demás extremas, sin embargo, asumiremos como una
bondad del sistema de meritocracia, a la igualdad de oportunidades, el
reconocimiento al mérito y la experiencia, lo que en este caso dota a los
aspirantes a un determinado puesto de las mismas circunstancias. Todo ello,
conllevan al Servicio Profesional de Carrera a adoptar procedimientos de
contratación transparentes y públicos que sean accesibles a toda aquella persona
interesada en ingresar al servicio público y a que estipule un proceso de
convocatoria, reclutamiento y selección, que proceda bajo los preceptos de
imparcialidad, mérito e igualdad de oportunidades.
Así, se podría decir que el sistema de mérito es el sistema de gestión de recursos
humanos que busca la excelencia (calidad total) y se basa en la selección de los
servidores públicos que cuenten con los mayores valores, mejores capacidades y
habilidades, esto es en resumen, las mejores características personales y
profesionales para desempeñar un puesto determinado, de ahí que se logre
asegurar a todos los aspirantes el acceso a los cargos públicos, con base en el
talento y las aptitudes de cada uno, otorgando al mismo tiempo la oportunidad de
progresar dentro de las instituciones para lograr una carrera y por ende la
estabilidad laboral.
2.3 Igualdad de oportunidades para el ingreso u ocupación de puestos.
La concepción que se tiene del Servicio Profesional de Carrera es definida como
un mecanismo para la administración del personal del gobierno federal que
42
garantiza su ingreso, desarrollo y permanencia a través del mérito, igualdad de
oportunidades, legalidad, eficiencia, objetividad, imparcialidad, equidad, vocación
de servicio y lealtad institucional, para impulsar la profesionalización del servicio
público, en beneficio de la sociedad.
De regreso al caso mexicano, es necesario destacar que, durante su
administración, el Presidente Vicente Fox Quezada, instrumentó la Agenda del
Buen Gobierno, donde una de las líneas de acción hace referencia al desarrollo de
un “gobierno profesional”, Gobierno (2005) la misión dice:
“Atraer, retener y motivar a las mejores mujeres y los mejores hombres en el
servicio público, garantizando que la administración pública transite, sexenalmente
con el mínimo trastorno y la máxima eficacia, y asegurando que, siendo
políticamente neutro se convierta en un factor estratégico de la competitividad del
país”
Se estructuran entonces, para el desarrollo de un gobierno profesional las
siguientes líneas de acción:
o El desarrollo de una infraestructura administrativa.
o La profesionalización de los servidores públicos.
o La adopción del criterio del mérito de la igualdad de oportunidades para el
ingreso y el desarrollo de las personas en la administración pública federal.
o La capacitación profunda, extensa y dirigida del personal.
o El establecimiento de un sistema de mejoramiento del desempeño.
o La promoción de un ambiente cultural orientado a resultados, calidad y
eficiencia
o Mejora continua del clima laboral.
o El establecimiento de un nuevo marco de relaciones laborales.
43
o La implementación del Servicio Profesional de Carrera. 26
El cumplimiento de las líneas de acción antes enumeradas permitirá sentar las
bases para el desarrollo y fortalecimiento de la administración pública en México.
Sin embargo, hasta hoy la mayoría de ellas ha carecido de atención o ha sido
objeto de la mínima. Cabe destacar que el principio de igualdad de oportunidades
para el acceso a los diversos puestos, es el elemento fundamental que precede al
mismo mérito, toda vez que no obstante que éste deviene y fortalece las
igualdades o diferencias, debe prevalecer el acceso a las oportunidades en
igualdad de circunstancias, de lo contrario, el mérito carece de valor.
En este apartado es importante señalar que, la mayor parte de los países
desarrollados de la OCDE comparten un sistema formal de acceso al empleo
público, aunque los mecanismos de acceso varían de país a país. A grandes
rasgos pueden identificarse tres modelos de sistemas de acceso: francés, alemán
y británico. Todos ellos buscan garantizar la igualdad y el mérito en los sistemas
de servicio civil, pero a través de distintos mecanismos.
Los países que siguen el modelo francés enfatizan el papel de los instrumentos de
selección, con garantías formales. El modelo alemán, también formalizado, busca
garantizar la capacidad teórico-práctica, por lo que el proceso de selección es
26 Cepeda, Susana, El Servicio Profesional de Carrera ¿una alternativa para lograr la eficiencia de los
servidores públicos?, en el X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005. pp. 1-4 Consultado el 29 de septiembre de 2009.
http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/CLAD%20X/doc
umentos/cepeda.pdf
44
largo. El modelo británico, más flexible en los instrumentos, se centra en la
profesionalización e independencia de los órganos de selección. 27
De la revisión de los tres modelos que en resumen han sido citados anteriormente,
se desprende que independientemente del mecanismo que se adopte, todos ellos
privilegian las dos premisas fundamentales de este apartado que son; la igualdad
de oportunidades y el mérito. Que como en el caso mexicano, también a través de
la revisión de los alcances y limitaciones del sistema de Servicio Profesional de
Carrera establecido en 2005, las modificaciones realizadas fundamentalmente en
su reglamento, han permitido que las dependencias de la administración pública
federal, cuenten con un marco normativo más preciso referente al subsistema de
ingreso, mediante la emisión de los lineamientos para la operación del subsistema
de ingreso, por parte de la Secretaría de la Función Pública.
Así, el Comité de profesionalización cuenta con las herramientas para valorar cada
uno de los puestos que serán sujetos a un concurso público abierto, para que
teniendo en cuenta las funciones y atribuciones de los mismos, conlleve
adecuadamente cada uno de los requisitos de ingreso que deban evaluarse de
acuerdo al Servicio Profesional de Carrera, a efecto de que se cuente con un
proceso de selección transparente, riguroso y útil para los fines de la dependencia
y que fortalezca a su vez el mérito a través de la igualdad de oportunidades.
El numeral 30 de los lineamientos estipula un sistema de puntuación general que
deberá señalar la cantidad minima y máxima o, en su caso, la cantidad
27 Mascott, María de los Ángeles. Sistemas de servicio civil: Una comparación internacional. Pp. 22-25.
Consultado el 29 de septiembre de 2009. Centro de Estudios Sociales y Opinión Pública de la Cámara de
Diputados LVIII Legislatura. http://www.diputados.gob.mx/cesop/doctos/serviciocivil.pdf
45
determinada de puntos que el comité de selección podrá asignar para cada una de
las etapas identificadas en la tabla siguiente
Tabla del Sistema de Puntuación del Subsistema de Ingreso
Etapa Sub etapa Puntos
Puntaje
mínimo-
puntaje
máximo
Resultado
por Etapa
Puntaje por
Etapa
II Exámenes de
Conocimientos
Exámenes de
Conocimientos C 10 - 30
C + H Mayor a 20
puntos Evaluaciones
de Habilidades H 10 - 30
III
Evaluación de
la Experiencia
y Valoración
del Mérito
Evaluación de
Experiencia X 10 - 30
X + M
Puede
sumar hasta
un total de
70 puntos
Valoración
del mérito M 10 - 40
IV Entrevistas - E 10 - 30 E
Mayor de 10
y menor de
30 puntos
PUNTAJE TOTAL : II + III + IV = 100
Fuente: Lineamientos para la operación del Subsistema de Ingreso. DOF, 10 de diciembre de
2008 28.
28 Lineamientos para el Subsistema de Ingreso publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10-dic-2008
46
Como puede observarse, la valoración del mérito es la subetapa a la que se le
puede otorgar la ponderación más alta de las demás subetapas consideradas en
la tabla de puntuación general, buscando con ello reconocer los logros
conseguidos por los aspirantes, por encima de otras cualidades y habilidades,
procurando dar un mayor valor a su desempeño y a su vez ser imparcial, justo y
privilegiar la igualdad de oportunidades.
De conformidad con dichos lineamientos los elementos que se deben tomar en
cuenta para la valoración del mérito de los aspirantes son los siguientes;
1. Acciones de desarrollo profesional;
2. Resultados de las evaluaciones del desempeño;
3. Resultados de las acciones de capacitación;
4. Resultados de procesos de certificación;
5. Logros;
6. Distinciones;
7. Reconocimientos o premios;
8. Actividad destacada en lo individual;
9. Otros estudios, y
Otros elementos que establezca la Dirección General del Servicio
Profesional de Carrera (DGSPC) o el Comité Técnico de Profesionalización,
previa aprobación de la DGSPC, conforme a las particularidades de la
47
dependencia, los cuales podrán representar hasta el 25% del resultado de
esta sub etapa.
Para la calificación de cada elemento, la DGRH deberá considerar la información y
evidencia que cada candidato posea y exhiba y, en su caso, la disponible en el
Registro Único de Servidores Públicos (RUSP).
Para la calificación otorgada a cada candidato por cada uno de los elementos
anteriores se observará lo siguiente:
Todos los candidatos que sean servidores públicos de carrera titulares, sin
excepción, serán calificados en los elementos 2 al 4.
Todos los candidatos, sin excepción, serán calificados en los elementos 5 al
9.
1.- Acciones de desarrollo profesional. En tanto se emiten las disposiciones
previstas en los artículos 43 y 45 del Reglamento de la Ley del Servicio
Profesional de Carrera, los cuales estipulan el requisito de crear un esquema de
valoración del desarrollo de los servidores públicos que les otorgue la posibilidad
de ocupar puestos de mayor nivel jerárquico, ningún candidato será evaluado en
este rubro.
2.- Resultados de las evaluaciones del desempeño. Los resultados de las
evaluaciones del desempeño se calificarán de acuerdo con las calificaciones de
los servidores públicos de carrera titulares en las evaluaciones de desempeño
48
anual. De manera específica, a través de los puntos de la calificación obtenida en
la última evaluación del desempeño anual.
3.- Resultados de las acciones de capacitación. Los resultados de las acciones de
capacitación se calificarán de acuerdo con los puntajes de las acciones de
capacitación. De manera específica, a través del promedio de las calificaciones
obtenidas por el servidor público de carrera titular en el ejercicio fiscal inmediato
anterior. En caso de que en el ejercicio fiscal inmediato anterior no se hubieren
autorizado acciones de capacitación para el servidor público de carrera titular, no
será calificado en este elemento.
4.- Resultados de procesos de certificación. Los resultados de los procesos de
certificación se calificarán de acuerdo con las capacidades profesionales
certificadas. De manera específica, a través del número de capacidades
profesionales certificadas vigentes logradas por los servidores públicos de carrera
titulares en puestos sujetos al Servicio Profesional de Carrera.
5.- Logros. Los logros se refieren al alcance de un objetivo relevante del candidato
en su labor o campo de trabajo, a través de aportaciones que mejoraron,
facilitaron, optimizaron o fortalecieron las funciones de su área de trabajo, el logro
de metas estratégicas o aportaron beneficio a la ciudadanía, sin:
Generar presiones presupuestales adicionales, ni
Perjudicar o afectar negativamente los objetivos de otra área, unidad
responsable o de negocios.
De manera específica, se calificarán a través del número de logros obtenidos por
el candidato. En virtud de lo anterior, se considerarán ejemplo de un logro, cada
uno de los siguientes:
49
Certificaciones en competencias laborales o en habilidades
profesionales distintas a las consideradas para el Servicio Profesional de
Carrera.
Publicaciones especializadas (gacetas, revistas, prensa o libros)
relacionados a su campo de experiencia.
Otros que al efecto establezca la Dirección General del Servicio
Profesional de Carrera.
En ningún caso deberán considerarse logros de tipo político o religioso.
6.- Distinciones. Las distinciones se refieren al honor o trato especial concedido a
una persona por su labor, profesión o actividad individual. De manera específica,
se calificarán a través del número de distinciones obtenidas por el candidato.
En virtud de lo anterior, se considerará como una distinción, cada uno de los
siguientes casos:
Fungir como presidente, vicepresidente o miembro fundador de
Asociaciones u Organizaciones no Gubernamentales (Científicas, de
Investigación, Gremiales, Estudiantiles o de Profesionistas).
Título Grado Académico Honoris Causa otorgado por Universidades o
Instituciones de Educación Superior.
Graduación con Honores o con Distinción.
Otras que al efecto establezca la Dirección General del Servicio
Profesional de Carrera.
7.- Reconocimientos o premios. Los reconocimientos o premios se refieren a la
recompensa o galardón otorgado al candidato por agradecimiento o
50
reconocimiento al esfuerzo realizado por algún mérito o servicio en su labor,
profesión o actividad individual. De manera específica, se calificarán a través del
número de reconocimientos o premios obtenidos por el candidato.
En virtud de lo anterior, se considerará como un reconocimiento o premio, cada
uno de los siguientes:
Premio otorgado a nombre del aspirante.
Reconocimiento por colaboración, ponencias o trabajos de investigación
a nombre el aspirante en congresos, coloquios o equivalentes.
Reconocimiento o premio por antigüedad en el servicio público.
Primero, segundo o tercer lugar en competencias o certámenes públicos
y abiertos.
Otros que al efecto establezca la Dirección General del Servicio
Profesional de Carrera.
8.- Actividad destacada en lo individual. La actividad destacada en lo individual se
refiere a la obtención de los mejores resultados, sobresaliendo en una profesión o
actividad individual ajena a su campo de trabajo, del resto de quienes participan
en la misma. De manera específica, se calificará a través del número de
actividades destacadas en lo individual comprobadas por el candidato.
En virtud de lo anterior, se considerará una actividad destacada en lo individual:
Título o grado académico en el extranjero con reconocimiento de validez
oficial por la Secretaría de Educación Pública.
Patentes a nombre del aspirante.
Servicios o misiones en el extranjero.
Derechos de autor a nombre del aspirante.
Servicios de voluntariado, altruismo o filantropía (No incluye donativos).
Otros que al efecto establezca la Dirección General del Servicio
Profesional de Carrera.
51
En ningún caso deberán considerarse actividades destacadas del tipo político o
religioso.
9.- Otros estudios. Los otros estudios se calificarán de acuerdo con los estudios
adicionales a los requeridos por el perfil del puesto vacante en concurso. De
manera específica, a través de el estudio o grado máximo de estudios concluido
reconocido por la Secretaría de Educación Pública, que sea adicional al nivel de
estudio y grado de avance al requerido en el perfil del puesto vacante en
concurso.
10.-Otros elementos que establezca la Dirección General de Ingreso, Capacitación
y Certificación (DGICC) o el Comité de Profesionalización, previa aprobación de la
DGICC, conforme a las particularidades de la dependencia, los cuales podrán
representar hasta el 25% del resultado de esta subetapa. 29
29 Ibíd, pp. 12
52
Se ha considerado importante incorporar de manera textual lo que en los
lineamientos para la operación del subsistema de ingreso se tiene previsto, tanto
en la tabla del sistema de puntuación del propio subsistema, como en la
descripción de las diferentes etapas que se deben tomar en cuenta para la
valoración del mérito. Toda vez que al ser elementos de valoración, no se estima
conveniente hacer interpretación alguna sino a través de los elementos que de la
lectura de cada uno de ellos se desprende por sí mismo. Sin embargo, la gran
importancia de su incorporación, es que se debe valorar no únicamente desde el
punto de vista enunciativo, sino más bien, se pretende que éste sea asumido, con
carácter ilustrativo.
Esto es, si revisamos todos los elementos contenidos en dicho subsistema,
podemos juzgar cuál ha sido el valor que ha adquirido el mérito y los elementos
que lo componen dentro del nuevo redimensionamiento que se ha pretendido dar
al Servicio Profesional de Carrera, precisamente vía estas modificaciones
efectuadas fundamentalmente a través de su reglamentación.
Como se puede observar, en la selección de un candidato en la administración
pública federal, a través del Servicio Profesional de Carrera se está procurando ir
más allá de la ponderación de los conocimientos y experiencia que cada uno de
los candidatos posean, se está privilegiando que la selección de los recursos
humanos se valore con un mayor puntaje y detenimiento los logros obtenidos por
los aspirantes en experiencias laborales previas, esto es, los méritos para lograr
la oportunidad de contar con el personal con los mayores conocimientos y
habilidades para actuar en la administración pública y poder atraer a los servidores
públicos que cuenten con la capacidad para desarrollarse y desempeñar con éxito
las funciones que le sean encomendadas.
53
Esto permitirá a su vez, que los programas de profesionalización que se
implementen en las dependencias, deban ser enfocados a satisfacer las
necesidades del personal con estas características, por ello, deberán enfocarse a
aspectos cada vez más especializados, para dotarlos de herramientas
actualizadas y tendientes a enfrentar con mejores elementos los retos que implica
la aplicación de los programas y las políticas públicas encomendadas y lograr con
ello la obtención de los mejores resultados para la sociedad. Si logramos que en
los diferentes puestos estén los servidores públicos mejor calificados para el
desempeño de sus funciones, obtendremos como resultado un uso más adecuado
de los recursos y la disminución significativa de las prácticas de corrupción. Los
valores que están inmersos en el mérito son la honestidad y la honradez, premisas
fundamentales para el combate a la corrupción, toda vez que un servidor público
con importantes logros dentro de la administración pública, no permitirá estas
prácticas en el ámbito de su competencia. Por ello, a mayor número de servidores
públicos seleccionados bajo estos supuestos, deberá disminuir la tendencia a
realizar prácticas inadecuadas.
Uno de los elementos que está afectando la igualdad de oportunidades y por ende
la transparencia y el reconocimiento del mérito en los concursos públicos, es la
discrecionalidad en la aplicación de los criterios, para la ocupación de puestos vía
el artículo 34 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera que a la letra dice: “En
casos excepcionales y cuando peligre o se altere el orden social, los servicios
públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región del
país, como consecuencia de desastres producidos por fenómenos naturales, por
caso fortuito o de fuerza mayor o existan circunstancias que puedan provocar
pérdidas o costos adicionales importantes, los titulares de las dependencias o el
Oficial Mayor respectivo u homólogo, bajo su responsabilidad, podrán autorizar el
nombramiento temporal para ocupar un puesto, una vacante o una plaza de nueva
creación, considerado para ser ocupado por cualquier servidor público, sin
54
necesidad de sujetarse al procedimiento de reclutamiento y selección a que se
refiere esta Ley. Este personal no creará derechos respecto al ingreso al Sistema.
Una vez emitida la autorización deberá hacerse de conocimiento de la Secretaría
en un plazo no mayor de quince días hábiles, informando las razones que
justifiquen el ejercicio de esta atribución y la temporalidad de la misma.” 30
De su revisión se desprenden algunas consideraciones, la ocupación de puestos a
través de este mecanismo, se ha convertido en una práctica tan común que
permite inferir que un gran número de puestos de nueva creación o que se quedan
vacantes, entran en los supuestos del citado artículo, circunstancia que de suyo
parece imposible, ya que el artículo debe atender circunstancias extraordinarias y
ahora lo extraordinario es que no se utilice para ocupación de un puesto. Al
considerar que el proceso de concurso para ocupar la plaza puede ser iniciado
prácticamente de manera inmediata, entre tanto dejar la plaza vacante, para
realmente privilegiar la transparencia, la igualdad de oportunidades y el mérito.
Esta práctica – la del artículo 34 – está desincentivando la participación de
servidores públicos en los concursos públicos, toda vez que en la mayoría de los
casos se asume que si la plaza está ocupada por artículo 34, el ocupante será el
ganador. Esto contraviene el espíritu de la Ley del Servicio Profesional de Carrera,
que consiste en lograr atraer a los mejores hombres y mujeres para servir en la
administración pública. Ya que no necesariamente el ganador es el concursante
con los mayores méritos y no siempre con las mejores calificaciones, situación que
debe ser retomada por la Secretaría de la Función Pública para su revisión, toda
30 Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federa, publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 10 de abril de 2003, última reforma publicada DOF 09-01-2006
55
vez que los Oficiales Mayores o en su caso los Secretarios de Despacho son
quienes autorizan la ocupación de los puestos por esta vía y dicha Secretaría
únicamente toma nota, cuando debiera ser la encargada de autorizar tales
excepciones, para evitar que se convierta en una práctica común. Solo bajo estas
premisas se podrá ir fortaleciendo paulatinamente al Servicio Profesional de
Carrera, de lo contrario cada vez se irá debilitando más, hasta convertirse en un
simple esquema de contratación.
2.4 Evaluación de resultados y medición del desempeño.
Dentro de la formalidad de los sistemas de evaluación en México, no existe uno
enfocado específicamente a medir los resultados y evaluar el desempeño de las
dependencias de la administración pública y mucho menos de sus servidores
públicos.
Un sistema efectivo debe fortalecer el sistema democrático y transparentar el
quehacer gubernamental cotidiano a través de evaluaciones tanto globales como
particulares, que permitan implementar medidas de mejora continua, lo cual
permitirá contar cada vez con servidores públicos más calificados, toda vez que
estarían continuamente sujetos a una evaluación de su desempeño, bajo
parámetros previamente establecidos y acordados para enfocarse al logro de
resultados, lo que a su vez se significaría en un acercamiento con la sociedad.
Actualmente esos sistemas no han sido diseñados de manera integral, pareciera
más por una falta de voluntad política y de decisión administrativa, que por la
imposibilidad de contar con los elementos y el talento necesario para
56
establecerlos. Estas dos circunstancias, la evaluación de resultados y la
evaluación del desempeño, devienen formalmente de una circunstancia cultural y
en países como México no se tiene esa cultura, de hecho en lo general se ha
tendido a lo contrario, entonces si no existe la cultura para llevar a cabo estos
procesos y no existe la decisión política, difícilmente se podrán establecer estos
sistemas.
Revisemos pues en lo general cuáles, según los autores expertos en el tema,
serían las razones y los alcances del contar con estos sistemas, a fin de procurar
entender el deber ser de un sistema civil de carrera.
Una de las mayores condicionantes para obtener más y mejores resultados
corresponden al adecuado desempeño de las personas que intervienen para llevar
a cabo la ejecución de las políticas y actuar en los ámbitos gubernamentales.
Comúnmente todos los servidores públicos desean obtener buenos resultados y
alcanzar los objetivos y metas planteadas en las distintas políticas, pero no se
verifican los esfuerzos por lo cual no se tiene en claro si éstos fueron suficientes y
si la capacidad del personal interviniente se encuentra al nivel exigido para
obtener los resultados buscados.
La evaluación del desempeño permite contar con una retroalimentación a los
servidores públicos, orientándoles para dirigir sus esfuerzos y minimizar sus
deficiencias, logrando en consecuencia una motivación y mayor satisfacción en su
labor. Se requieren medidas precisas de desempeño para una adecuada selección
de quienes deben conformar el equipo de trabajo, también permite decidir quienes
son merecedores de promoción y compensar esfuerzos. Los resultados de la
evaluación pueden aportar ideas útiles para refinar las prácticas existentes o
establecer nuevos métodos.
57
El gran reto es contar con métodos adecuados de desempeño, por lo cual la
mayoría de los trabajos de investigación se han orientado al problema de la
medición, del desarrollo de escalas o en la reducción de los errores en las pruebas
aplicables. También existen investigaciones sobre los procesos cognitivos
involucrados en las evaluaciones, y en menor grado encontramos estudios sobre
los aspectos emocionales del proceso de evaluación. En todo caso, la
preocupación central corresponde a la identificación de los factores que afectan la
precisión de la medición del desempeño.
La evaluación desempeño de los servidores públicos debe corresponder a un
proceso sistemático y periódico, a través del cual se establece una medida de los
aportes y logros de los miembros de la organización, tanto desde el alcance de
resultados como del comportamiento de acuerdo a una filosofía basada en la
misión, visión y conformación de objetivos estratégicos.
En consecuencia, la evaluación del desempeño comprende el establecimiento de
compromisos, la medición de logros, la apreciación de lo conseguido y las
acciones de mejora y reconocimiento, asimismo es un instrumento bajo el cual se
genera la comunicación, orientando a los servidores públicos hacia las prioridades
estratégicas del Ejecutivo Federal.
Conformar un sistema de evaluación a la medida es un proceso largo y complejo,
donde conviene realizar pruebas piloto para ir hacia un diseño adecuado y
definitivo, pero sobre todo para crear el hábito de la evaluación. El sistema ideal
sería disponer de las reglas mínimas, desregulando las actividades,
desapareciendo los manuales de procedimiento y demás formas limitantes de la
58
actuación y la creatividad, exigiendo sólo resultados y transparencia a los grupos,
unidades y personas. 31
Los actuales sistemas mediante los cuales se evalúan los resultados de la gestión
pública, están más orientados a medir en lo fundamental el cumplimiento de las
metas que son establecidas en lo general por los mismos servidores públicos que
las van a ejecutar. Entonces el alcanzarlas o no, no implica en lo general
consecuencia alguna, es más, si en algún caso se lograra sobrepasar la meta
previamente establecida, se debe explicar el por qué se sobrepasó la meta y ello
no permite ningún tipo de reconocimiento, toda vez que cuando se sobrepasa la
meta en lo general se ha logrado hacer más con menos. Sin embargo, el propio
hecho de cumplirla tampoco significa nada, sino la simple circunstancia de haber
hecho tu trabajo, situación que es a todas luces desmotivante.
Para lograr constituir un buen sistema es conveniente partir de ciertos principios:
1. Evaluación Simultánea.- Exige la evaluación institucional, grupal e
individual de manera conjunta. Toda la institución debe estar comprometida
hacia objetivos claros para dar sentido a la participación del equipo de
trabajo y cada uno de los integrantes.
31 Pérez, Hugo. La evaluación del desempeño de los servidores públicos (2002) en el VII Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11
Oct. 2002. pp. 1-4. Consultado el 29 de septiembre de 2009. http://www.clad.org.ve/fulltext/0043717.pdf
59
2. Evaluación Objetiva.- Debe hacerse sobre bases rectificables y datos no
manipulables. Deberá ser obtenida a los mismos rangos o niveles
independientes de quien los aplique o realice.
3. Evaluación Sustantiva.- Hay que evaluar los aspectos sustantivos y no los
accesorios, se refiere al cumplimiento de metas, productividad, calidad en el
trabajo, entre otros aspectos o también debe considerarse la satisfacción de
los usuarios de los servicios.
4. Evaluación Social.- Es fundamental que la evaluación sea social, que los
servidores públicos recuerden su calidad de servidores y que sus clientes son
los ciudadanos por lo tanto su responsabilidad es atenderlos. En procesos
internos hay que considerar quienes son los usuarios de nuestros servicios
y/o productos.
5. Generar Compromisos.- La evaluación del desempeño debe estar
orientada a alentar el espíritu de responsabilidad y de servicio. No deben
evaluar el compromiso con las reglas o procedimientos, sino el esfuerzo para
satisfacer a los usuarios.
La evaluación del desempeño se circunscribe en un proceso más amplio de
gerencia pública. Un sistema que reconozca el mejor y mayor rendimiento es un
factor necesario para la profesionalización de la Administración Pública. La
iniciativa de introducir y potenciar la evaluación del desempeño en los servidores
públicos se sitúa en el contexto de incorporación de una nueva cultura
administrativa.
60
Esta nueva modalidad fomenta la comunicación y el diálogo entre superior y
subordinado, facilitando la detección de capacidades, oportunidades y
necesidades de formación al tiempo que se introducen nuevas formas de trabajo y
mejoramiento de la gestión. En consecuencia es preciso asegurar la calidad y
consistencia de las apreciaciones creando un sistema basado en parámetros que
minimicen la subjetividad.
Un sistema efectivo de evaluación del desempeño de los servidores públicos debe
contemplar entre otros, los siguientes principios:
Principio Organizativo.- Debe ser un instrumento de Dirección, mediante el cual
se realiza un diálogo entre superior y subordinados para saber qué se busca
obtener y qué se espera de los subordinados en términos de resultados y
comportamiento.
Principio Integral.- Debe permitir que los servidores públicos conozcan las
expectativas que tienen acerca de su comportamiento la directiva, de difundir las
consecuencias que pueden derivarse de la evaluación de dicho rendimiento, para
realizar una retroalimentación para todos los miembros de una Dependencia.
Principio de Transparencia.- Deber ser muy claro acerca de cuáles son los
mecanismos de evaluación y la aseguración de estímulos y recompensas, que se
utilizarán durante la operación de este Sistema. 32
32 Ibid, pp. 2-3
61
Como ya se ha comentado, los sistemas de evaluación del desempeño deben
constituirse en motivadores de la profesionalización. Los individuos, los grupos de
trabajo y la propia dependencia, al estar inmersa en el cumplimiento de sus
objetivos y metas, debe privilegiar la comunicación entre superiores y
subordinados e ir efectuando los ajustes para el mejor logro de su desempeño y
que el “simple” hecho de alcanzar la meta establecida sea motivo de un
reconocimiento hacia ese grupo de trabajo.
Es razón importante, que la evaluación del desempeño se realice por una
instancia externa a la dependencia, conjuntamente con la cual se deberán
establecer las metas, diferenciadas por tipo de gasto, de proyecto, de prioridades
y de circunstancias imprevistas. Cada rubro de gasto y sus metas, deben ser
evaluadas dentro de un contexto adecuado que permita incluso que las posibles
desviaciones en su cumplimiento sean revisadas en función de las especificidades
de esos rubros y no con mecanismos de carácter general que son aplicables tanto
para el gasto e inversión, como para el gasto de operación.
El atender a los lineamientos señalados por Pérez Hugo, permitirá a la
administración pública aspirar a la mejora continua y lograr transformar su imagen
ante la sociedad, al estar ésta en posibilidades de verificar el desempeño de la
misma. Así, al interior de las dependencias, se podría implementar la planeación
estratégica para alcanzar objetivos y metas planteados como gobierno federal.
Señalemos un ejemplo: El Sistema Nacional de Salud conformado por la
Secretaría de Salud, el ISSSTE, el IMSS, PEMEX, SEDENA y MARINA, no
obstante, que cada uno de ellos tiene objetivos particulares por la población a la
cual están dirigidos sus esfuerzos en salud, es claro que también deben tener
62
objetivos comunes, como es el caso de la vacunación universal o en el
surgimiento de una pandemia.
Sin embargo, al parecer no existe a la fecha una planeación estratégica para este
sector, lo que redunda en que muchos esfuerzos, no obstante que podrían
dirigirse como un todo al logro de un objetivo común, se revisen de manera
aislada, desperdiciando recursos importantes.
Esta planeación permitiría a la vez de delimitar perfectamente las actividades y
responsabilidades, en este caso, de cada dependencia y así permitir a los titulares
de dichas entidades y al propio Presidente de la República una mejor toma de
decisiones ante una planeación efectiva; a las instancias evaluatorias, en este
caso el Poder Legislativo, contar con mayores elementos para, por una parte,
evaluar con mayor rigor el desempeño de cada dependencia y a su vez el de su
personal. Por otra parte, permitirá contar con mayores elementos de juicio para
las asignaciones presupuestales de los años subsecuentes, ya que el destino de
cada peso podría estar identificado en cada una de las metas, y al final si
realmente éstas se lograron; mejorar el desempeño de los servidores públicos,
reconociendo su actuación personal y de grupo al estar sujetos a un programa de
estímulos y recompensas por el cumplimiento de sus objetivos y metas, o en su
caso sancionatorio por su incumplimiento.
Actualmente el lograr los objetivos y metas no conlleva más que a la satisfacción
personal y deja de lado aspectos tan importantes como: mejorar la comunicación
tanto interna como externa, esto es, entre jefe y subordinado y entre
dependencias; y lo más importante, permitiría que continuamente se pudiera
revisar, mejorar y equilibrar el FODA de cada institución, ajustando su visión,
63
objetivos y metas para fortalecer sus debilidades, a través de la formación de sus
cuadros en temas y tópicos específicos.
Los sistemas adecuados de selección de personal y un adecuado sistema de
evaluación del desempeño, permiten posicionar a los servidores públicos en
igualdad de oportunidades, ya sea para ingresar a la administración pública o
mejorar dentro de ella misma, ya que al evaluar los méritos se estaría dando un
peso específico al desempeño de cada uno de ellos, lo que permite a su vez
contar con los mejores elementos. El cumplimiento de las metas y objetivos por
parte de los servidores públicos, permite hacer carrera dentro de la administración
pública, factor que favorece la identidad y el compromiso institucional y
desestimula la corrupción, sin soslayar que los méritos deben ser sujetos a
estímulos y recompensas, a su vez, el incumplimiento a sanciones.
Ambos mecanismos deben ser previa y claramente definidos para que todos los
participantes en la administración pública tengan claras las reglas del juego, esto
es, para el desarrollo de ambos sistemas se deberá atender a los medios
científicos adecuados, es decir, no deberá ser una cuestión de ocurrencias o de
aspiraciones, sino deberán estar perfectamente estructurados y justificados dentro
del ámbito de la administración pública federal. Podría decirse entonces que de
ser el caso, no cualquier persona puede ser sujeta a un estímulo y por ende, no
cualquiera puede ser objeto de una sanción simplemente por la visión no siempre
objetiva de algún evaluador.
Una de las aspiraciones del Servicio Profesional de Carrera en México establece
lo siguiente:
64
La Evaluación del Desempeño es el método mediante el cual se miden, tanto en
forma individual como colectiva, los aspectos cualitativos y cuantitativos del
cumplimiento de las funciones y metas asignadas a los servidores públicos, en
función de sus habilidades, capacidades y del perfil determinado para el puesto
que ocupan.
Este subsistema tiene como principales objetivos:
Valorar el comportamiento de los servidores públicos de carrera en el
cumplimiento de sus funciones, tomando en cuenta las metas
programáticas establecidas, la capacitación lograda y las aportaciones
realizadas.
Determinar, en su caso, el otorgamiento de estímulos al desempeño
destacado.
Aportar información para mejorar el funcionamiento de la dependencia en
términos de eficiencia, efectividad, honestidad, calidad del servicio y
aspectos financieros.
Servir como instrumento para detectar necesidades de capacitación que se
requieran en el ámbito de las instituciones.
Identificar los casos de desempeño deficiente para adoptar medidas
correctivas.33
Así, a través de la implementación de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en
la Administración Pública Federal, su Reglamento y los Lineamientos para la
evaluación del desempeño de los servidores públicos de la Administración Pública
Federal, se ha logrado aplicar al menos una evaluación anual del desempeño en
función de las metas y objetivos previamente establecidos por los propios
servidores públicos, con la finalidad de valorar si se ha logrado el cumplimiento de
33 Portal del Servicio Profesional de Carrera. http://www.spc.gob.mx/evaluacion4.htm
65
las mismas, adicionalmente esta evaluación permite apreciar la actuación de los
servidores públicos en términos de aptitudes y actitudes que se reflejan en el nivel
de eficiencia ocupado para la realización de sus funciones, para determinar si ha
existido un desempeño sobresaliente o si la actuación del servidor público ha sido
deficiente.
Con lo anterior, las dependencias están en posibilidades de implementar planes
de mejora en caso de evaluaciones de desempeño deficientes, para auxiliar al
servidor público a mejorar su eficiencia laboral; sin embargo, aún se requiere
puntualizar la bonificación por desempeño sobresaliente.
La Secretaría de la Función Pública, dependencia facultada para tales efectos, no
ha emitido los cursos de acción específicos para compensar el desempeño
sobresaliente, limitando a las dependencias la administración del Servicio
Profesional de Carrera como un esquema de motivación para el personal, a través
del cual incluso las propias dependencias puedan adquirir un beneficio por la
compensación de sus trabajadores, a través de la renivelación salarial de los
servidores públicos, su capacitación en instituciones educativas de reconocimiento
tanto en el país como en el extranjero, entre otros.
Resulta vital que las dependencias, en coordinación con la Secretaría de la
Función Pública impulsen los mecanismos que permitan operar este apartado del
Subsistema de Evaluación del Desempeño, como una parte fundamental de la
planeación estratégica de las organizaciones gubernamentales así como, una
herramienta adicional para motivar al personal a un buen desempeño y encaminar
a la administración pública hacia esquemas de mejora continua.
66
2.5 La Ética del Servicio Público.
Desde la perspectiva de Jaime Rodríguez-Arana, se puede definir a la ética como
“ese conjunto de principios y normas morales que regulan las actividades
humanas de acuerdo con la recta razón. Más que como una reglamentación debe
entenderse como la fuente de las cualidades, la disposición al hábito moral y la
adecuación personal al ideal humano”.
La Administración Pública es una organización que debe distinguirse por los
principios de legalidad, eficacia y de servicio. Legalidad porque el procedimiento
administrativo no es otra cosa que un camino pensado para salvaguardar los
derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. Eficacia porque hoy es
perfectamente exigible a la organización administrativa que ofrezca productos y
servicios públicos de calidad. Y servicio, sobre todo, porque no se puede olvidar
que la justificación de la existencia de la Administración se encuentra en el servicio
de los intereses colectivos, en el servicio del bien común.
Los programas de reforma y modernización de la Administración Pública deben
tener como objetivo recuperar la concepción instrumental de la Administración.
Para ello, deben incidir sobre varios elementos claves, como son la introducción
de criterios de libre competencia en la Administración, la desburocratización y
simplificación de los procedimientos, la motivación del personal, así como la
reducción del gasto público y su gestión de acuerdo a criterios de eficacia y
eficiencia.
La identidad de intereses administrativos con intereses de los ciudadanos,
centrada en la promoción del bien común, exige que la Administración pública sea
67
un organismo transparente, abierto a la información, a la participación y al control
democrático por parte de los ciudadanos.
Los mecanismos de transparencia exigen numerosas medidas organizativas y
normativas, como lo es el contar con procedimientos claros, documentados y
difundidos entre todos los operadores externos e internos.
Sin embargo, una cuestión mucho más relevante para esta materia, tiene que ver
con la transformación de las ideas y comportamientos del personal al servicio de
las Administraciones públicas, capaz de hacer suyas estas importantes
transformaciones, dando contenido concreto en la práctica a las medidas de
reforma que se pretenden. Para ello es fundamental el comportamiento ético de
los funcionarios. Es fundamental la ética pública.
La ética pública es necesaria para reforzar las condiciones de credibilidad en la
propia Administración Pública y en sus agentes, algo sustancial a la transparencia
que ahora se analiza.
La ética pública estudia el comportamiento de los funcionarios en orden a la
finalidad del servicio público que le es inherente. Es la ciencia que trata de la
moralidad de los actos humanos en cuanto realizados por funcionarios públicos.
Es una ciencia práctica porque incluye los principios generales y universales sobre
la moralidad de los actos humanos realizados por el funcionario público, y porque
68
se ocupa de la conducta libre del hombre que desempeña una función pública,
proporcionándole normas y criterios para actuar bien. 34
Como bien se desprende de los párrafos precedentes, la ética en el servicio
público “es la ciencia que trata de la moralidad de los actos humanos en cuanto
aquellos realizados por funcionarios públicos” esto es, no tiene que ver
precisamente con el derecho, aunque las limitantes en el accionar de los
servidores públicos estén inmersos en un sinnúmero de reglas, leyes,
reglamentos, acuerdos y manuales fundados en el derecho por existir en un
estado de derecho y por ello se establecen en esas disposiciones los alcances,
limitaciones y sanciones a que pueda estar sujeto un servidor público en su
accionar. Así la ética adquiere la significación de un valor y por ende, no deviene
del derecho, sino de la formación humanística de cada individuo desde el seno
familiar, escolar social y laboral.
Al ser la ética un valor, no significa que si presumiblemente no se cuenta con él en
los estándares deseados este no pueda ser aprendido, ya que una persona puede
al parecer no poseer un alta estimación de la ética, pero puede ser más por
ignorancia que por actuar al margen de ella. Así mismo, es un valor que a través
de la formación se puede exacerbar, entonces es indispensable que la
administración pública establezca como uno de sus más altos valores el de la ética
y desde ésta perspectiva sea considerada para los procesos de selección,
promoción, estímulos y recompensas, así como los de tipo sancionatorio.
34 Rodriguez-Arana, Jaime, La Ética en la Administración Pública, España, pp. 1-16. Consultado el 28 de
septiembre de 2009.
http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/UNAM/iij/ponencias
%20300104/mesa1/20s.pdf
69
Por ello, la ética no puede percibirse como una cuestión procedimental, sino como
una cuestión intrínseca a la persona que le permite tener una cualidad superior
para el servicio a los ciudadanos. Entonces el actuar de un servidor público con
ética, no puede percibirse como rasgo restrictivo de su accionar en el servicio
público, sino considerada como una garantía de que el servidor público posee un
valor para una mejor gestión pública y esto permita que los ciudadanos perciban el
accionar de la administración pública en función del otorgamiento de servicios
para atender los intereses colectivos de la mejor manera.
Un servidor público que actúa bajo estos supuestos transmite una imagen positiva
hacia los ciudadanos. Una de las circunstancias que más afectan la percepción
que la ciudadanía tiene de la administración pública, es que los servidores
públicos no actúan en el marco de valores adecuados.
La queja no es a su desempeño en cuanto al cumplimiento de sus funciones
precisamente, sino a la carencia de valores para el desempeño de esta función y
que por ende, lo hace proclive a la corrupción. Un servidor público ético no acepta
dádivas, ni condiciona la prestación de su servicio al otorgamiento de éstas o a la
recepción de beneficios por parte de los ciudadanos. Podrá en su caso, aspirar
más a que el propio gobierno le otorgue un estímulo o una recompensa que
incremente sus ingresos y su satisfacción personal.
Los procesos de selección que otorgan un alto valor al mérito y a la experiencia
están necesariamente basados en la ética, y por ello en la carrera profesional. Una
vez seleccionado el servidor público fundamentalmente de nuevo ingreso, debe
ser sujeto a un proceso de formación, donde se les hagan ver entre otros
70
aspectos, los valores que deben contemplar para su actuación dentro de la
administración pública.
Actualmente en la mayoría de las dependencias de la Administración Pública no
se brinda si quiera cursos de inducción. Es muy factible que un servidor público de
nuevo ingreso, no sepa siquiera con precisión cuál es la misión, visión y
principales objetivos de la dependencia en que labora, es por ello que es
importante que al ingreso y a través de su desarrollo, estos cursos de ética y
valores fundamentales formen parte permanente e importante de los programas
de profesionalización, para que se constituyan a través del tiempo en una cultura
institucional donde adicional a la ética se promueva y fortalezca la actitud de
servicio y de interés hacia lo colectivo, que es la esencia del servicio público.
Con ello, se privilegia la lealtad institucional y la lealtad hacia el servicio público, lo
cual se puede fortalecer buscando que el servidor público perciba cuál es la
importancia de su trabajo dentro del engranaje de la administración pública, por
insignificante que este parezca. De ahí que los buenos valores inciden en la
desburocratización de la administración pública, ya que ésta es consecuencia
entre otras cosas de la desmotivación, la falta de valores, del interés y del
desconocimiento de los alcances de su labor, ya que existen servidores públicos
que no saben siquiera la importancia del por qué y para qué la toma de decisiones
y de su actuación y en el caso de ser cuestionados, lamentablemente su
respuesta es: porque así se ha hecho siempre.
La ética dentro del sistema de Servicio Profesional de Carrera como ya se
comentó, es un elemento fundamental que está intrínseco en el mérito y la
experiencia, por ello un sistema de selección basado en el merito tiene una
importante carga de buenos valores, adquiridos éstos en el día a día y
71
fundamentalmente con una actuación dentro del valor de la ética. Pero este valor
debe ser fomentado desde las instancias educacionales, para que se convierta en
un valor intrínseco en los individuos de una sociedad y así lograr que los
ciudadanos que accedan a un puesto público ya cuenten con este valor y que los
ciudadanos que reciben los servicios obliguen a los servidores públicos a actuar
en apego a este valor, solo así lograremos construir una cadena de buenas
virtudes, que redundará en mejores servicios y en la mejor utilización de los
recursos públicos.
La ética también se debe asociar con la transparencia, la rendición de cuentas y la
evaluación del desempeño, es por ello que debe conformarse en una cultura, ya
que la falta de transparencia y de rendición de cuentas pasa entre muchas otras
cosas por el temor de que el actuar de los servidores públicos salga a la luz
pública y como no todos actúan en el marco de la ética, se percibe como negativa
la posibilidad de quedar descubierto. Entonces las evaluaciones del desempeño y
la posibilidad de obtener beneficios económicos y de acceso a mejores puestos,
son el catalizador dentro del servicios profesional de carrera para lograr establecer
estos sistemas de rendición de cuentas, sin soslayar la falta de interés político,
que está inmersa en este temor, toda vez que al no estar separada la
administración pública vía el Servicio Profesional de Carrera con el enfoque
meritocrático de la política, es claro que se percibe que puedan salir a la luz
pública intereses de partido o de funcionarios de alto nivel.
Se han establecido en el presente apartado las significación y lo significativo del
mérito para el desempeño de un servidor público, lo que la igualdad de
oportunidades representa en el entorno del servicio público y en sus sistemas de
reclutamiento; los aportes que la evaluación del desempeño traería tanto a los
empleados gubernamentales, como a las propias instituciones y a la sociedad en
su conjunto, asociando ésta con la ética como un valor fundamental para fortalecer
72
y favorecer la actuación de los servidores públicos. Todo ello como un marco de
referencia para valorar como deben participar estos elementos dentro de un
sistema de servicio profesional de carrera.
Dentro del próximo capítulo, se abordará la revisión de sistemas de
profesionalización en diversos países, analizando fundamentalmente aspectos
vinculados principalmente con su propia concepción, sus reglas principales y como
valoran el mérito, la igualdad de oportunidades y cual es en lo fundamental su
proceso de contratación. Ello para percibir y diferenciar sus aspectos esenciales
en estos rubros y como ellos se enfocan hacia la ética en el servicio público, como
un valor intrínseco y determinante.
73
Capítulo 3
3.1 Otros Sistemas del Servicio Profesional de Carrera
En este capítulo se presentan de manera general los Sistemas de Servicio
Profesional en el Reino Unido, Canadá, España, Estados Unidos y México,
buscando establecer en primera instancia las líneas generales de operación en
cada uno de ellos, centrándose fundamentalmente en los mecanismos y
elementos de evaluación. Asimismo, se revisan y analizan los mecanismos de
promoción, partiendo inicialmente de la premisa del mérito, insumo básico de la
hipótesis de este trabajo, en segundo término los sistemas para el ingreso al
servicio público y por último qué tanto privilegian la igualdad de oportunidades
para los diferentes grupos sociales.
La información que como marco teórico sustenta este apartado, contiene datos
sobre los sistemas de servicio civil considerados como los más representativos y
avanzados en el mundo y que se entiende, sirvieron de base para el diseño e
implementación del Servicio Civil de Carrera en México, con el propósito de ubicar
las características propias de cada uno de ellos e ilustrar cuáles son en esencia
los elementos que utilizan para los tres apartados señalados anteriormente.
3.1.1 Servicio Civil en el Reino Unido.
Gran Bretaña no ha tenido cambios de régimen político, porque en épocas
modernas es una Monarquía Constitucional, es decir un Sistema de Gobierno
representativo. Así pues, la alternancia en el poder se da entre el Partido Laborista
y el Partido Conservador, pero a pesar de ello, después de cada elección continúa
el cuerpo profesional que cumple con la Función Pública, es decir que ha
74
trabajado de manera regular. La Función Pública Británica es un ejemplo clásico
de la burocracia weberiana, en el sentido de realizar las tareas y aplicar las
políticas sin importar el perfil político del gobierno en turno. La Función Pública
tiene una independencia basada en la continuidad que resulta de la consolidación
de la carrera administrativa. 35
Esta consolidación en la carrera administrativa en el Reino Unido, tiene su base
en tres aspectos esenciales, el ingreso al servicio público se realiza mediante
concurso abierto y equitativo de acuerdo a los méritos de cada participante, o sea
se privilegia el mérito. Existe un cuerpo colegiado (Civil Service Commissioners)
conformado por 14 miembros elegidos específicamente para la operación del
Servicio Civil, o sea es una instancia que podría considerarse como supra-
institucional, toda vez que es ese órgano colegiado el encargado de determinar y
aplicar la normativa para la operación del sistema, lo que les otorga contar con
todos los conocimientos en la operación del Sistema y brindar con ello,
certidumbre respecto a los resultados que arroja, toda vez que son ellos los
encargados de aprobar la selección de candidatos de más alto nivel.
Así mismo garantiza la transparencia y la igualdad de oportunidades ya que
considera incluso a las minorías étnicas y a los discapacitados, circunstancia que
por ejemplo en el caso de México no se da. Estos elementos permiten que los
servidores públicos aspiren a una carrera profesional, busquen a través de los
programas específicos capacitarse permanentemente para realizar tanto sus
tareas específicas, como el poder aspirar a una promoción. Bajo este sistema se
logra dotar a la Administración Pública Británica de los mejores elementos y
generar una mayor comunión entre los servidores públicos y la comunidad.
35 Uvalle Berrones Ricardo, Institucionalidad y Profesionalización del Servicio Público en México, Retos y
Perspectivas, Ed. Plaza y Valdés Editores, México, 2000 pág. 116
75
Mérito en el Sistema de Gran Bretaña.
El Servicio Civil Británico se ha convertido en un modelo a seguir por otras
naciones, ha incorporado diversas herramientas para la administración del
personal. Para el proceso de selección, evaluación y contratación, la
Administración Pública del Reino Unido se ha preocupado por generar los
mecanismos que aseguren la incorporación de personas altamente calificadas a
las filas de las oficinas gubernamentales.
Este minucioso proceso de selección abarca entre otras cosas, la evaluación de
habilidades, conocimientos y aptitudes del personal, y particularmente el
reconocimiento al mérito que dicho personal ha logrado generar a lo largo de su
carrera laboral.
Para el proceso de evaluación se miden y valoran los logros obtenidos por los
candidatos a lo largo de su carrera, como parte del esfuerzo que los servidores
públicos realizan por destacar en su campo de trabajo y realizar aportaciones
significativas para la comunidad, para obtener el reconocimiento de sus superiores
y poder con ello eventualmente lograr un ascenso. 36
Proceso de contratación.
En el portal de Internet del Servicio Civil en el Reino Unido, quien así lo desee
pueden consultar las vacantes existentes para que los candidatos interesados
puedan aplicar a ellas. Los procesos de contratación muestran similitudes con los
modelos empleados en la iniciativa privada, esto es, el personal puede ir
ingresando al gobierno inglés, desde varios niveles
36 Civil Service Management Code - 2. Equal Opportunities In The Civil Service.
http://www.civilservice.gov.uk/about/resources/csmc/CSMC-2.aspx
76
En primer lugar, se contratan jóvenes que se encuentran estudiando una carrera
universitaria y quienes irán adquiriendo experiencia conforme avance su desarrollo
laboral, para tener una mayor preparación al momento de culminar sus estudios y
estar en posibilidades de escalar hacia un puesto de mayor responsabilidad.
Posteriormente, están los puestos diseñados para los egresados universitarios
que no tienen experiencia en el sector, y que serán incorporados al gobierno
inglés para su capacitación y complementar su formación con la práctica en el
sector público.
Finalmente se encuentran los trabajadores que ya están inmersos en el servicio
civil del Reino Unido y que están en condiciones, por su experiencia, desarrollo y
capacitación, de buscar mejores oportunidades laborales en puestos que
requieran de un mayor compromiso y grado de responsabilidad.
De esta forma, el servicio inglés se preocupa porque su personal continúe
adquiriendo experiencia dentro del sector, al tiempo que implementa estrategias
para proveerle de las herramientas cognitivas necesarias para reforzar sus
habilidades.37
Igualdad de oportunidades.
El Código de Administración del Servicio Civil del Reino Unido, estipula dentro de
su normativa, que los funcionarios públicos del país británico deberán respetar el
principio de la igualdad de oportunidades, considerando que cualquier ciudadano
inglés puede participar en los concursos de selección, independientemente de su
37 Looking for a Civil Service Job?, en el Portal del Servicio Civil del Reino Unido.
http://www.civilservice.gov.uk/jobs/index.aspx
77
condición social o minoría étnica a la que pertenezcan, privilegiando la
incorporación de las mujeres.
El avance que en materia de equidad ha logrado alcanzar esta nación es tan
importante, que como ya se ha señalado, no solamente prevé la oportunidad para
que todo ciudadano del Reino Unido pueda participar en los concursos de
selección, sino que también se da trato preferencial a grupos minoritarios, mujeres
y personas con discapacidad, para privilegiar que no sean discriminados por su
condición en los procesos de ingreso el Servicio Civil.
Lo anterior, da muestra que la sociedad inglesa ha avanzado de manera
significativa en la inclusión de la sociedad en los asuntos de la Administración
Pública del Reino Unido, para el beneficio de la propia sociedad, del mejor manejo
de los recursos públicos y la más eficiente implementación de las políticas
públicas en ese país. 38
3.1.2 El Servicio Civil de Carrera en Canadá
Canadá es reconocido mundialmente por tener uno de los servicios públicos más
avanzados, resultando de generaciones dedicadas a crear un servicio público
profesional de excelencia.
Canadá cuenta con un sistema de gobierno democrático de corte parlamentario,
por lo cual definir caminos, dirección de acciones, deliberar sobre el servicio
público y lograr el respeto a la ley, es condición necesaria para tener un servicio
público profesional que sea responsable de ofrecer las mejores condiciones para
el ejercicio del gobierno.
38 Ibíd.
78
A diferencia de España y Gran Bretaña cuatro son los atributos principales del
servicio público canadiense.
Competencia: que sea un servicio público profesional capaz de responder a
las necesidades de un complejo sistema de gobierno y a un entorno
económico cada vez más competitivo.
Objetividad: garantizar honestidad y apartidismo en todos los niveles de la
administración pública.
Representatividad: reflexionar y decidir considerando los valores
experiencias y aspiraciones de todos los canadienses.
Estabilidad: conservar y acumular el conocimiento y a las habilidades para
las generaciones futuras, de modo que no se pierda la capacidad en el
largo plazo para decidir conforme al bienestar e interés público.39
Al ser el Servicio Profesional de Carrera de Canadá uno de los más avanzados del
mundo, se podrían escribir todas las características y cualidades que este
contempla. Sin embargo como en el caso Inglés atenderemos esencialmente
cuáles son los factores que determinan el ingreso y la promoción dentro de éste.
Al igual que el sistema Británico, cuenta con la Comisión del Servicio Público, que
tiene la responsabilidad de establecer un sistema meritocrático y consolidar la
política apartidista en el servicio público, para lo cual es necesario implementar
programas enfocados al desarrollo, la deliberación y la instrucción del empleado
público. Un aspecto fundamental es que la Comisión del Servicio Público depende
39 Uvalle Berrones, Ricardo, Institucionalidad y Profesionalización del Servicio Público en México, Ed. Plaza y
Valdés Editores, pp.121-122.
79
del Parlamento y no del Gobierno en turno, lo que le otorga autonomía de gestión
y la posibilidad de dar continuidad a los programas de formación de servidores
públicos, elemento fundamental del Servicio Profesional de Carrera en Canadá.
Los nombramientos se dan estrictamente con base en el mérito y se privilegian las
promociones internas, lo que fortalece la carrera profesional, tanto de los
servidores públicos como de las personas que pretendan ingresar en él. La
antigüedad no tiene influencia alguna en el proceso de selección.
Existen varios programas y procesos de reclutamiento en Canadá para los que se
usan instrumentos de evaluación estandarizados, no se aplica un examen único
de ingreso al servicio público, ni hay exámenes iguales para acceder a una
promoción, sino que se eligen aspirantes a un cargo y los responsables del cargo
buscan ocuparlo con la persona que cuente con los mayores méritos (aplicación
específica).
Por lo que respecta a la igualdad de oportunidades no obstante que está
privilegiada, al no ser el Servicio Profesional de Carrera un sistema muy arraigado
en Canadá, éste se ha planteado como reto privilegiar la contratación y promoción
de mujeres y asegurar que los indígenas, los discapacitados y las minorías visibles
estén representados en el servicio público al igual que la población en general.
Mérito en el Servicio Civil canadiense.
Dentro del Sistema de Valores que contempla el Acta de Empleo del Servicio
Público de Canadá, se destaca el mérito como uno de las cualidades a observar
dentro de los funcionarios públicos canadienses, entendiéndose éste como la
valoración de atributos, conocimientos y habilidades adquiridos y como programa
de capacitación a futuro, en concordancia con las necesidades operativas de las
unidades gubernamentales para el cumplimiento de las metas institucionales,
80
previendo la particularidad de permitir la participación en los procesos de selección
de toda aquella persona interesada en incorporarse en la Administración Pública,
que cumpla con los requisitos establecidos en los perfiles para cada uno de los
puestos de la burocracia canadiense.40
Proceso de contratación e igualdad de oportunidades.
Al igual que en el Servicio Civil del Reino Unido, Canadá ha implementado
modelos de contratación de personal que van dirigidos a diferentes segmentos de
la población, desde estudiantes universitarios que requieren adquirir experiencia,
hasta graduados de licenciaturas y posgrados que desean contribuir con el
servicio público canadiense.
En relación al principio de igualdad, dada la diversidad cultural de la población
canadiense, existe una oficina especializada en el reclutamiento y selección de
personal de grupos étnicos minoritarios, que se encarga de filtrar a los candidatos
mejor calificados para la Administración Pública de Canadá y poner a disposición
de las agencias gubernamentales, candidatos idóneos para el desempeño de
diversos cargos41
3.1.3 El Servicio Civil de Carrera en Estados Unidos.
En el año 1877 se establece en los Estados Unidos de Norteamérica la Comisión
del Servicio Civil para una selección objetiva del personal, basado en los
siguientes principios:
40 Values of the Public Service Employment Act. http://www.psc-cfp.gc.ca/centres/val-psea-lefp-eng.htm 41 Public Service Comission. Canada. Overview of Staffing Services.
http://www.psc-cfp.gc.ca/sas-sde/stf-dot/index-eng.htm
81
A) Competencia justa y abierta para acceder al empleo público
B) Selección a través de exámenes imparciales
C) Separación de influencias políticas para la promoción del personal42
No obstante la evolución del Sistema de Méritos o Servicio Civil en los EE.UU. de
Norteamérica no siempre ha ido por el rumbo más deseable. Aunque el llamado
Spoil System ha sido desterrado casi por completo, algunas medidas adoptadas
han derivado en resultados contraproducentes como la sobrerregulación
burocrática. Sin embargo, el sistema de méritos se ha extendido a lo largo y ancho
de la Administración Norteamericana, no sólo a nivel Federal, sino también en los
ámbitos estatal y local.43
Sin embargo para 1980, el enorme aparato burocrático creado para servir a la
nación, tenían un enorme peso sobre los contribuyentes, por lo que a partir de esa
fecha se adoptaron medidas que auxiliaran a crear un estado esbelto que fuera
más eficiente y menos costoso para la sociedad.
Durante el mandato de Bill Clinton, éste se propuso reinventar el gobierno a través
de un análisis exhaustivo de la relación que guarda el gobierno con la gente a la
que sirve y el gobierno y sus trabajadores, descentralizando las funciones de
recursos humanos bajo un enfoque de Administración de la Calidad Total y
Reingeniería de Procesos, siguiendo los siguientes principios:
Redimensionamiento: Una administración más pequeña y eficiente.
Simplificación: Reducir al mínimo los lineamientos y procedimientos a
seguir.
Flexibilización: El nuevo modelo de gestión pública implementado en la
administración Clinton, ha procurado dar mayor iniciativa a los
42 Uvalle Berrones, Ricardo, Institucionalidad y Profesionalización del Servicio Público en México, Ed. Plaza y
Valdés Editores, pp.130-31 43 Ibíd.
82
administradores públicos, dejando atrás el esquema de administración de
personal regido por una legislación estricta, para dar más oportunidad a los
gerentes de manejar al personal bajo su mando, de la manera que mejor
consideren para conseguir los objetivos que deben alcanzar.44
El sistema de Servicio Civil se conforma por los siguientes subsistemas:
a) Reclutamiento: Se realiza fundamentalmente por medio de convocatorias
públicas difundidas a través de diversos medios de comunicación; ocupan
también programas de reclutamiento atrayendo a candidatos por graduarse
en las universidades y que se encuentren altamente calificados dentro de la
propia escuela. Asimismo, se da prioridad y oportunidad para que
trabajadores del propio gobierno se postulen para alguna vacante con la
que su perfil sea afín.
b) Selección: Se realizan un número considerable de evaluaciones a los
candidatos, contemplando principalmente los méritos del aspirante, el
conocimiento en la materia, conocimientos generales, evaluaciones
psicométricas y de destreza, para fortalecer la carrera profesional.
c) Clasificación, evaluación, promoción y sistema de retribuciones: Se
determina el nivel de pago al ingresar al servicio público y la escala
progresiva a la que pueden aspirar. Se busca estandarizar las prácticas de
remuneración en el gobierno.45
El Sistema Norteamericano, como se observa, está basado en el mérito para los
procesos de selección, sin soslayar la búsqueda de talentos para este escenario.
Sin embargo, los elementos reclutados bajo este mecanismo deben también de
44 Ibíd., p. 133 45 Ibíd., pp. 138-139
83
hacer ciertos méritos para lograr ocupar una plaza dentro del Servicio Civil, en
tanto son contratados como personal provisorio.
Para el caso de las promociones, también se basa en el mérito, sin menoscabo
de que para ingresar a niveles altos sí debe contarse con cierta antigüedad (12 a
14 años en el Servicio Civil), como requisito para demostrar contar con una base
formativa conveniente.
3.1.4. El Servicio Civil en España.
El Servicio Civil en España, tiene sus bases en la estructuración de los servidores
públicos en cuadros de trabajo denominados Cuerpos de Funcionarios; sin
embargo, la normatividad aplicable en la materia se ha enfocado a neutralizar el
poder que los Cuerpos de Funcionarios ejercían sobre la Administración Pública e
ir sentando las plataformas para un servicio civil más abierto y accesible para toda
la ciudadanía.
El acceso a la función pública de los funcionarios de carrera se rige esencialmente
por los principios de mérito y capacidad, en igualdad de condiciones y
oportunidades y sujetos a los requisitos de ley.
Así el sistema de carrera se convierte en un verdadero derecho funcional
subjetivo, que inicia con la toma de posesión del primer puesto de trabajo y
continúa con la posibilidad de ascender progresivamente a lo largo de la
trayectoria profesional en la administración, consolidándose en el último puesto al
que fue promovido el servidor público.
De esta manera, se establece como punto de partida para la selección del
personal el mínimo de formación profesional inicial para acceder a un puesto, pero
84
es factible determinar previamente la trayectoria profesional en sucesivos puestos
que cada servidor público podrá lograr, a través de la adquisición o reconocimiento
de niveles de competencia profesional a lo largo de la vida activa en que
prestaran sus servicios en la administración, con lo cual se privilegia el mérito y se
fortalece la carrera profesional.
Como se advierte, en el sistema de carrera español al acceder al primer puesto de
trabajo, el funcionario cuenta con la posibilidad de ascender de manera continua a
lo largo de su actividad en la administración pública con base en un escenario
previsible, lo que le permitirá acceder a una mejor retribución a través de ascensos
escalonados y con la inamovibilidad en el puesto alcanzado.
Es así que al privilegiado criterio del mérito profesional, se añade el de la
competencia con la calificación del trabajo, que no es otra cosa que contar con
funcionarios más capacitados.
El marco legal de este Servicio Civil radica en la Ley de Funcionarios Civiles del
Estado, la cual define como funcionarios de carrera a aquellos servidores que
desempeñan servicios de carácter permanente, percibiendo un sueldo con cargo a
las consignaciones de personal de los Presupuestos Generales del Estado, al
tiempo que existe entre ellos y el Estado un vínculo de servicio y contraprestación,
siendo esta relación reconocida por la legislación española.46
Respecto a la naturaleza de los servidores públicos, de manera similar como
ocurre en México, existen funcionarios de carrera y funcionarios interinos, siendo
esta última figura muy similar a los servidores eventuales que trabajan al amparo
46 Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto articulado de la Ley de Funcionarios
Civiles del Estado. Consultado el 14 de enero de 2010.
http://www.sindicato-star.es/archivos/pdf/Decreto%20315-
1964,%20de%207%20de%20febrero.%20Completa.pdf
85
del artículo 34 de la Ley de Administración del Servicio Profesional de Carrera en
la Administración Pública Federal. Estos trabajadores interinos, no generan
derecho alguno sobre la plaza que ocupan; sin embargo, se toma en cuenta la
experiencia adquirida durante su interinato al momento del proceso de selección.
Por otra parte, el Servicio Civil español, al estar constituido en cuerpos de
funcionarios, jerarquiza las categorías de estos cuerpos en función de la formación
académica que cada uno de los puestos del servicio público requieren, teniendo la
siguiente clasificación:
Grupo A.- Título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente.
Grupo B.- Título de Ingeniero Técnico, Diplomado Universitario, Arquitecto
Técnico, Formación Profesional de tercer grado o equivalente.
Grupo C.- Título de Bachiller, Formación Profesional de segundo grado o
equivalente.
Grupo D.- Título de Graduado Escolar, Formación Profesional de primer
grado o equivalente.
Grupo E.- Certificado de escolaridad.47
Como se observa en la clasificación anterior, existe una rigurosa clasificación de
los funcionarios con base en el grado académico que éstos ostentan.
Esquema de acceso.
Con base en la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, el sistema
de selección debe ser objetivo para el ingreso a los cargos públicos, presentando
las siguientes cualidades:
47 Real Decreto-Ley 3/1987, de 11 de Septiembre, de régimen retributivo del personal estatutario (B.O.E.
núm. 219, de 12 de septiembre. Consultado el 15 de enero de 2010.
http://www.juntadeandalucia.es/servicioandaluzdesalud/contenidos/profesionales/normativas/RDL3_1987
/RDL3_1987.pdf
86
Debe realizarse a través de convocatoria pública.
Se admiten como sistemas de ingreso, los de concurso, oposición o
concurso-oposición libre, en los que se garantizan en todo caso, los
principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de
publicidad.
Se vigila la vinculación entre las pruebas que se aplican en los
procedimientos de selección y la adecuación que se deba realizar a éstas,
en función de las características de los puestos de trabajo a desempeñar,
teniendo presente las pruebas prácticas necesarias para tal efecto.
El Gobierno es la entidad que regula la composición y funcionamiento de
los órganos de selección, para garantizar la especialización de los
integrantes de los órganos selectivos y la agilidad del proceso de selección
sin perjuicio de su objetividad.
Los órganos de selección en ningún caso podrán estar formados
mayoritariamente por funcionarios pertenecientes al mismo Cuerpo que se
ha de seleccionar.
Al Instituto Nacional de Administración Pública, le corresponderá la
coordinación, control y realización de los concursos de selección, formación
y perfeccionamiento de los funcionarios de la Administración del Estado, así
como las funciones de colaboración y cooperación con los centros que
tengan atribuidas dichas competencias en las administraciones restantes.
Sistemas de selección.
Oposición. Implica la aplicación de una o varias pruebas que determinan la
capacidad y aptitud de los aspirantes, con la finalidad de fijar su orden de
prelación.
87
Concurso. Consistente en la comprobación y calificación de los méritos de los
aspirantes y en el establecimiento del orden de prelación de los mismos.
Está sustentado en los principios de mérito y capacidad, dando preferencia a la
valoración del trabajo en puestos anteriores, así como los cursos de promoción y
perfeccionamiento superados en las escuelas de administración pública, las
titulaciones académicas, la antigüedad, e incluso se considera la violencia de
género, todo ello mediante reglas de valoración que reduzcan el margen de
discrecionalidad en la medida de lo posible.
Concurso – oposición. Esta modalidad de selección, resulta de la combinación
de las dos anteriores, para la obtención de los candidatos idóneos para el puesto a
ocupar.
La Secretaría de Estado para la Administración Pública, a iniciativa de los
Departamentos ministeriales, autorizará las convocatorias de los concursos para la
ocupación de las plazas vacantes.
Cada Ministerio será responsable de los procesos de selección de los concursos
que se convoquen para la ocupación de plazas, coordinando también los procesos
de selección de los organismos que coordina.48
3.1.5 El Servicio Civil en México
Como ya se comentó en capítulos anteriores, México cuenta con antecedentes
respecto al servicio civil de carrera, que permitieron sentar un precedente que al
48 MUÑOZ ANGELES, Carlos Alberto. El Servicio de Carrera En España, su provisión, y sistemas de selección
para el acceso a la Función Pública. Suprema Corte de Justicia de la Nación, México.
http://www.scjn.gob.mx/SiteCollectionDocuments/PortalSCJN/RecJur/Becarios/pdf/MUnOZ-ANGELES.pdf
88
paso del tiempo, implica un punto de partida para marcar el nivel de evolución
hasta nuestros días.
Así pues, mediante la revisión de diversos autores, se tiene que desde la época
precolombina, se tiene antecedente de un sistema de selección e ingreso a los
cargos públicos que denotan el ejercicio de poder, pasando por la etapa colonial,
la juarista y la posrevolucionaria.49
Asimismo, uno de los antecedentes más importantes del Servicio Civil en nuestro
país, se remonta al Servicio Exterior Mexicano. Este cuerpo de servidores públicos
que desempeña funciones vinculadas a la diplomacia nacional alrededor del
mundo, ha servido como base para la planeación de la profesionalización de la
Administración Pública en México.
La profesionalización, en cualquier campo de experiencia, ha probado ser una
herramienta muy efectiva para la mejora de la gestión y para el perfeccionamiento
de los procesos que se llevan a cabo en una organización, de ahí que un referente
reciente de dicho sistema se relaciona con la estrategia de la Agenda de Buen
Gobierno en el sexenio 2000-2006.
En dicho sexenio se le dio gran importancia a la innovación gubernamental, los
resultados de dicho esfuerzo han reubicado al ciudadano en el centro de todo
quehacer del Gobierno con el objetivo de recuperar la confianza de la sociedad en
sus autoridades.
El reto más importante de toda institución u organización es contribuir a que los
mexicanos tengan un gobierno que funcione en beneficio de toda sociedad. Por
49 Chávez Alcazar, Margarita; El servicio civil de carrera en la administración pública mexicana, México, D.F.
1985, p. 105
89
ello, se impulsó el cambio de métodos, estructuras y procedimientos para darle a
la ciudadanía un gobierno ágil, eficiente, honesto y transparente que hoy por hoy
se exige, sin detener el quehacer cotidiano y la atención de las necesidades
nacionales.
De ahí, que en nuestro país se ha buscado en los últimos años implementar la
profesionalización de los servidores públicos, para generar un sistema
administrativo al servicio de la ciudadanía, que sea mucho más efectivo y que sea
capaz de responder a las necesidades de la sociedad de manera eficaz.
Por tal efecto, las dependencias de la Administración Pública Federal (APF)
implementaron el modelo de servicio civil en sus esquemas de contratación con la
puesta en marcha del Servicio Profesional de Carrera, a partir del momento en
que es publicada la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal (SPC) en el Diario Oficial de la Federación el 10 de abril de 2003.
Este nuevo esquema de administración de recursos humanos tiene como uno de
sus principales objetivos la profesionalización del servicio público en beneficio de
la ciudadanía, a través de la implementación de mejores prácticas de gestión.
Así, el Servicio Profesional de Carrera se estableció como un proyecto innovador,
tangible y alcanzable que impulsa la profesionalización del servicio público federal
en beneficio de la sociedad.
Los principios rectores del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal son la legalidad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad,
equidad y competencia por mérito.50 Son nuevas reglas del juego que implican un
gran cambio cultural en muchos sentidos, en el sentido de lograr la efectividad de
la interacción e interdependencia de los procesos gerenciales, que a su vez
50 Revista “Servicio Profesional de Carrera”, Vol. II, Núm. 3, México, Primer Semestre Año 2005.
90
permitan sentar las bases de un alto desempeño del servicio público y así
finalmente satisfacer a la sociedad en sus necesidades.
Con las modificaciones que se han efectuado a la normativa principalmente en su
reglamento, se garantiza el ingreso, el desarrollo y la permanencia del servidor
público en la Administración Pública Federal a través del mérito y la igualdad de
oportunidades, en un marco de transparencia y legalidad.
Al mismo tiempo, esta ley se constituye en una herramienta que ayuda al
Gobierno Federal a ser más eficiente, más profesional y contribuye a elevar la
calidad de los servicios públicos que recibe la ciudadanía. El Servicio Profesional
busca garantizar la continuidad de los programas y políticas públicas del Gobierno
Federal, con independencia del partido político que gobierne, para posesionar al
país acorde con los requerimientos de competitividad internacionales.
Con la aprobación y aplicación de de esta ley, la sociedad mexicana aspirará a
contar con:
Personal profesional y capacitado para brindar servicios públicos con
más calidad y profesionalismo.
Mayor competitividad y bajo costo del Gobierno en beneficio del
desarrollo y democracia del país.
Incremento en la productividad del país.
Un código de ética activo al servicio de la democracia, que contribuya
a un cambio cultural, capaz de erradicar la corrupción.
Los servidores públicos también son beneficiados con la aprobación de esta ley,
ya que a través de su aplicación se procura:
91
Garantizar el ingreso, desarrollo y permanencia de los servidores
públicos a partir del mérito y con igualdad de oportunidades.
Brindar oportunidades de desarrollo en las áreas de interés
profesional.
Contar con permanente capacitación y actualización profesional.
El Sistema comprende, tomando como base el Catálogo de Puestos de la
Administración Pública Federal Centralizada, los siguientes puestos:
a) Director General;
b) Director General Adjunto;
c) Director de Área;
d) Subdirector de Área;
e) Jefe de Departamento, y
f) Plazas de Enlace51
El Servicio Profesional de Carrera para su operación cuenta con siete
subsistemas, que se encargan de estructurar y delinear la operación de las
diversas fases y acciones que están relacionadas con la administración de
recursos humanos y los cuales ya fueron comentados en el primer capítulo, por lo
cual en éste únicamente se enumeran.
1. Planeación de Recursos Humanos.
2. Ingreso.
3. Desarrollo Profesional.
4. Capacitación y Certificación de Capacidades.
5. Evaluación del Desempeño.
6. Separación.
51 Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, artículo 4.
92
7. Control y Evaluación.52
El Sistema del Servicio Profesional de Carrera contempla entre sus medidas más
sobresalientes, la creación del Registro Único del Servicio Público Profesional que,
es un padrón que contiene información básica y técnica en materia de recursos
humanos de la Administración Pública y se establece con fines de apoyar el
desarrollo del servidor público de carrera dentro de las dependencias. Los datos
personales que en él se contengan serán considerados confidenciales.
Si bien para los fines de esta investigación cabe centrarse en lo que al proceso de
selección, el mérito, la igualdad de oportunidades y el proceso de acceso se
refiere, el reto de integrar cada uno de estos subsistemas en un modelo sistémico
de profesionalización, en dónde cada uno es causa y efecto de otros, conlleva a la
cohesión y coherencia de la estrategia y por ende al logro de los objetos del
sistema.
Proceso de selección.
El Servicio Profesional de Carrera, está regulado y administrado por la Secretaría
de la Función Pública, a través de las áreas de recursos humanos de las
diferentes instancias que conforman la Administración Pública Federal (APF) y es
el subsistema de ingreso, el mecanismo mediante el cual se determinan los
lineamientos y políticas que se deben seguir para la selección y contratación del
personal.
A través de este subsistema se pretende atraer a los aspirantes más aptos para el
desempeño de las funciones de los puestos vacantes. El mecanismo de acceso,
se realiza a través de una convocatoria pública para todos los interesados,
mediante un concurso público abierto, en el que pueden participar tanto personal
52 Ibíd., artículo 13.
93
que ya labora dentro del gobierno, así como cualquier otro interesado que desee
ingresar a las filas del sector público.
Los requisitos que deben cubrir los aspirantes para la ocupación de los puestos
serán, cumplir con el perfil y experiencia solicitados por el área contratante, y
cumplir con el proceso del concurso para su selección e ingreso.53
Mérito.
Uno de los elementos eje del Sistema, por medio del cual se valora el Servicio
Profesional de Carrera (SPC) es el mérito. Con las modificaciones realizadas al
Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera, se ha establecido la
pauta para que los administradores de recursos humanos en las dependencias de
la Administración Pública Federal evalúen los logros, distinciones y
reconocimientos que tengan los candidatos a lo largo de su trayectoria profesional.
Este apartado, permite hacer una valoración del candidato que va más allá de
analizar sus conocimientos y habilidades, ya que se reconoce el desempeño de
los candidatos.
El mérito puede llegar a representar del 20% hasta el 70% de la calificación total a
que pueden aspirar los candidatos en su proceso de evaluación, valorando los
siguientes aspectos:
Acciones de desarrollo profesional;
Resultados de las evaluaciones del desempeño;
Resultados de las acciones de capacitación;
53 Ley del Servicio Profesional De Carrera En La Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 10 de abril de 2003.
94
Resultados de procesos de certificación;
Logros;
Distinciones;
Reconocimientos o premios;
Actividad destacada en lo individual54
Es de suma importancia que el SPC privilegie el mérito, ya que constituye un
reconocimiento a la trayectoria de los servidores públicos, lo que implica contar
con mejores empleados, con mejores practicas, con mayor lealtad a las
instituciones y con una menor propensión a la corrupción.
Igualdad de oportunidades.
A través de ella se busca eliminar antiguas prácticas de compadrazgo o
compañerismo para la ocupación de los puestos, fortalecer la lealtad a las
instituciones y no a las personas, reconocer los méritos individuales de los
trabajadores y la experiencia y profesionalización con lo que cuenten los
servidores públicos para el desempeño de sus funciones.
El SPC prevé la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos mexicanos
que deseen incorporarse al servicio; sin embargo, falta avanzar más allá en este
tema, como se ha hecho en otros países, al fortalecer y reforzar la participación en
materia de igualdad de género, dar mayores oportunidades a personas con
capacidades diferentes y a personas que pertenezca a grupos indígenas, a efecto
de contar con un subsistema de ingreso que sea equitativo y que a la vez sea
promotor de la inclusión de las minorías en nuestro país, para que cuenten con
54 Lineamientos para la operación del Subsistema de Ingreso, publicados en el Diario Oficial de la Federación
el 10 de diciembre de 2008.
95
presencia en la Administración Pública Federal y mejorar así el alcance, contenido
y la aplicación de las políticas públicas.55
Esquema de acceso.
La elección del candidato idóneo, se realiza a través de un exhaustivo
procedimiento de selección, que involucra la evaluación del perfil del aspirante,
sus conocimientos técnicos en el área de trabajo, sus habilidades gerenciales que
le ayudarán para la coordinación de su trabajo, la valoración de sus méritos y la
experiencia que ha adquirido a lo largo de su carrera profesional.
A través de este modelo de selección, el Servicio Profesional de Carrera ofrece a
los interesados una valoración de sus cualidades que va más allá de una
evaluación de conocimientos y que reconoce el esfuerzo y empeño que ponen las
personas en su actividad profesional.
Por lo anterior, el Servicio Profesional de Carrera en nuestro país, ha venido a
revolucionar la administración de recursos humanos en el sector público. Derivado
de la adaptación de prácticas que tienen un mayor enfoque gerencial, las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal han estado en
posibilidad de allegarse de mejores elementos para la consecución de sus
objetivos y metas, al realizar una búsqueda mucho más selectiva y objetiva de
personal que realice aportes significativos a la administración pública, dentro de
un marco de mejora continua de la gestión pública, que nuestro país actualmente
requiere para la solución de los conflictos que aquejan a nuestra sociedad.56
55 Información del Servicio Profesional de Carrera. Consultado el 11 de febrero de 2010.
http://www.spc.gob.mx/subsistemas1.htm 56 Ibíd.
96
En un balance de resultados, se puede destacar que las acciones que han
desarrollado las instituciones a nivel federal expuestas anteriormente, permiten
suponer que instituir el servicio civil de carrera en el país, es un aspecto que
puede abordarse como un paso en un futuro inmediato como indispensable, pero
al tiempo de su construcción, se deben de resolver las condiciones que implican
su instrumentación, ya que en las instituciones que operan el sistema en nuestro
país, ofrece alternativas para mejorar la productividad y la calidad en la prestación
del servicio público.
Así y una vez revisados los sistemas de profesionalización en otros países, se ha
podido observar la gran relevancia que en ellos tiene el mérito y los esquemas de
profesionalización (que es el tema central del documento), como éste se
constituye en la base fundamental para su consolidación, conjuntamente con la
igualdad de oportunidades y la evaluación del desempeño. En el siguiente capitulo
y a manera de conclusiones se analizaran las perspectivas de la instauración y
consolidación del servicio meritocrático de carrera en México. Las propuestas de
factores relevantes en su implementación, considerando la revisión por ejemplo
del inadecuado uso en la aplicación del las excepciones contenidas en el artículo
34 de la propia normativa. La propuesta de la creación de un Organismo
Autónomo como ente supra-institucional para la implementación, regulación y
operación del mismo. Y el impacto que la adecuada instrumentación del servicio
profesional tiene en la gestión pública.
97
Capítulo 4
4. Perspectivas de la Instauración y Consolidación del Servicio Civil
Meritocrático de Carrera en México
4.1 Propuesta de Factores Relevantes en la Implementación:
Uno de los factores que se deben fortalecer para la consolidación del servicio civil
meritocrático de carrera en México, es el de la igualdad de oportunidades. Si bien
es cierto que se ha avanzado en este terreno de manera muy importante, toda vez
que las convocatorias para ocupar un cargo, son públicas, abiertas y permiten
participar a cualquier aspirante que cumpla con los requisitos exigidos, también es
cierto que existe una importante resistencia en la Administración Pública Federal
(APF) para que los puestos se ocupen por un servidor público que no sea
conocido y del cual no se tenga una conveniente referencia, pero que demuestra
en la pruebas respectivas, que merece ocuparlos.
Este factor de resistencia a la apertura, al hecho en sí de permitir que los puestos
sean ocupados simplemente por el ganador del concurso, deviene de una praxis
que por más de ochenta años se ha llevado a cabo y que se le denomina libre
designación, esto es, los cuadros que actualmente tienen el poder de influir en la
toma de decisiones para la contratación del personal, son resultado de esta
antigua práctica, la cual contraviene uno de los pilares fundamentales de un
sistema de reclutamiento que pretenda privilegiar la igualdad de oportunidades y el
mérito. Una de las formas de debilitamiento de la igualdad de oportunidades
dentro del servicio profesional de carrera en México, es la posibilidad de designar
al ocupante a un cargo con apoyo en el artículo 34 de la ley reglamentaria en la
materia, ya que en la misma se establece que éste se deberá aplicar únicamente
98
“En casos excepcionales y cuando peligre o se altere el orden social, los servicios
públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región del
país…”. 57
Sin embargo, su uso se ha convertido en una práctica generalizada, es decir, que
lo que está previsto como un caso de excepción, ha dejado de serlo, ya que cada
vez que se desocupa un puesto por cualquier motivo, inmediatamente es
nombrado un ocupante bajo los criterios del artículo 34, sin que la Secretaría de la
Función Pública instancia encargada de sancionarlos se oponga a ello, sin
soslayar que parece difícil entender que un puesto por importante que este sea no
pueda quedar vacante en tanto se desarrolla el concurso, para así privilegiar
realmente la igualdad de oportunidades.
Como referencia a la afirmación anterior se muestran los resultados que en los
últimos nueve meses ha tenido en Secretaria de Salud la aplicación del artículo
34.
57 Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, artículo34.
99
Número de
Plazas
Plazas Concursadas 250 100%
Plazas Ocupadas por art. 34 y Ganadores de Concurso 152 61%
Plazas Ocupadas sin Haber Ingresado por art. 34 39 16%
Concursos Declarados Desiertos 59 24%
Perìodo 1o. De julio de 2009 a
31 de marzo de 2010Referencia
Part. %
Nota: En su gran mayoría los concursos se declaran desiertos durante la celebración de los
mismos, ya sea por que el participante no cumple con alguna etapa, cancela su participación, o
cuando el responsable de la plaza determina que ningún candidato ya en la entrevista –fase final-
satisface los requisitos del puesto.
De los datos anteriormente referenciados se desprende que, únicamente el 16%
del total de plazas concursadas son ocupadas por participantes distintos a los
nombrados por servidores públicos de la Dependencia, un porcentaje tan bajo nos
permite inferir el gran efecto negativo que ha generado la aplicación discrecional
del artículo 34 de la normativa. Así como el importante número de concursos
declarados desiertos (24%) por diversas razones, pero dentro de las cuales está el
que el responsable de la plaza así lo determine por qué no ganó el candidato de
su preferencia. Lo que de hecho ha suscitado ya una reacción negativa en
algunos aspirantes a participar en un concurso público abierto, cuando los
candidatos conocen que el puesto está ocupado por un servidor público mediante
el artículo 34, por las limitadas posibilidades que tienen de ganar.
La eliminación de la posibilidad de acogerse a la normativa bajo este criterio,
permitirá beneficiar la igualdad de oportunidades y obligar a los responsables de
100
los puestos vacantes a sujetarse plenamente al espíritu de la ley del servicio
profesional de carrera, lo que operará directamente en beneficio del sistema al
romper las inercias que prevalecen de resistencia al cambio, ya que actualmente
pocos servidores públicos perciben y hacen suyas las bondades del sistema, lo
que ha complicado su instrumentación. De hecho el sistema ha tenido que ser
impuesto debido a la resistencia de las altas esferas gubernamentales para su
implementación a cabalidad, ya que todavía persiste la idea y la práctica de que
cualquier servidor público puede ser nombrado de manera directa, o removido de
su encargo sin una plena justificación, independientemente de que haya obtenido
el derecho a ocupar el puesto al amparo del servicio profesional de carrera.
Sin embargo, esta situación podría agravarse con la entrada en vigor de los
“Criterios y Disposiciones Generales para Aprobar Puestos de Libre Designación”
publicados el 9 de abril de 2010 por la Secretaría de la Función Pública, que
atendiendo al Sistema del Servicio Profesional de Carrera implantado en la
Administración Pública Federal, establece consideraciones adicionales a tomar en
cuenta para definir los puestos que podrán designarse sin la celebración de un
concurso público abierto.
En primera instancia, los criterios dan pauta para establecer como puesto de libre
designación a los puestos ubicados en el nivel de Director General cuyas
funciones resulten estratégicas para la Administración Pública Federal o se
encuentren vinculadas con el combate a la pobreza, la salubridad general y el
cuidado al medio ambiente, o en la coordinación y supervisión de órganos de
vigilancia en las dependencias. 58
58 Secretaría de la Función Pública. Criterios y disposiciones para aprobar puestos de libre designación.
México, 9 de abril de 2010.
101
Esta descripción tan vaga y amplia permite que un alto porcentaje de puestos del
nivel de Director General, puedan ser propuestos como puestos de libre
designación, al considerar que sus funciones quedan enmarcadas en los
supuestos arriba referidos, sin menoscabo de los criterios que para su clasificación
bajo esas condiciones deba cumplir, lo que dará pie a que se soslaye el mérito y
la experiencia para la ocupación de puestos que se consideren como de toma de
decisiones estratégicas.
En un segundo orden de ideas, este documento establece que también podrán
definirse como puestos de libre designación aquellos que, independientemente de
su nivel, contribuyan a la salvaguarda y custodia de instalaciones de carácter
estratégico para la seguridad del país, a la investigación del cumplimiento de
obligaciones de los servidores públicos, aquellos con acceso a sistema de
información y que provean servicios en materia de tecnologías de la información,
así como aquellos vinculados con la negociación y defensa de las políticas
institucionales y sus relaciones políticas con otras instituciones.
Finalmente, permite establecer como puestos de libre designación a aquellos de
nivel de Director de Área a Director General que impliquen en un órgano técnico
específico, la dirección de un órgano desconcentrado, la coordinación de
actividades de planeación, programación, presupuesto y ejercicio del gasto público
de un órgano desconcentrado o dirijan la representación de alguna dependencia al
interior de la República. 59
59 Ibíd.
102
Como puede observarse, este documento viene a dar un duro golpe al Sistema de
Servicio Profesional de Carrera que se ha estado implantado desde el gobierno
foxista y del se asume que en este 2010 debería estar en su etapa de
fortalecimiento. Ya que se han dejado de lado los principios de mérito e igualdad
de oportunidades- ya previstos en el mismo- al dar ahora cabida a la asignación
de puestos de manera directa en las dependencias. Esto conlleva a asumir que la
designación directa de personal de mando, probablemente no siempre obedezca
a criterios objetivos para su designación, ya que podría permitir a los superiores
jerárquicos de los puestos, determinar como de libre designación la contratación
de personal únicamente porque sea de su entera confianza y no por ser el
candidato más idóneo en términos de mérito, experiencia y aptitudes. Sin soslayar
que deberán en primera instancia atender para su designación al perfil del puesto
previamente determinado, pero sin que esto sea garantía de su buen desempeño.
De esta forma, se considerara que se ha dado un paso atrás en el proyecto de
profesionalización de la Administración Pública, donde los representantes políticos
parecieran no entender todavía que México requiere contar con una burocracia
profesional, con servidores públicos que posean las mejores cualidades para el
desempeño de sus funciones, donde el mérito y la experiencia sean valores que
se pongan por encima de la amistad o el compadrazgo.
Debemos aspirar ahora a que al momento de la reglamentación de estos criterios,
los responsables establezcan los candados convenientes para limitar a verdaderos
casos de excepción el otorgamiento de los nombramientos de libre designación,
para que no se lesione gravemente al servicio profesional, a la administración
pública y a la sociedad. Solamente resta esperar que las dependencias
realmente valoren las bondades de un sistema de carrera y los beneficios que éste
trae a la larga en términos de eficiencia, desempeño y diseño e implementación de
mejores prácticas dentro del servicio público.
103
Otro aspecto que debe ser revisado, es la posibilidad de que la operación del
sistema del servicio profesional de carrera sea responsabilidad de un organismo
autónomo, constituido única y exclusivamente para garantizar su adecuada
implementación y ejecución hacia toda la Administración Pública Federal. Un ente
conformado por expertos en la materia, académicos y servidores públicos, que en
consonancia con la normativa, su experiencia y actuación, respalden que los
concursos y los resultados que de éstos emanen sean inobjetables, tal como
sucede en países como Inglaterra y Canadá. Dicho organismo dictará las reglas
de operación del sistema y vigilará su estricto cumplimiento, dotando con ello al
sistema de dos factores importantes: el primero, es que al ser un organismo
autónomo por las consecuentes atribuciones, se convierte en una instancia supra
institucional y todas las demás dependencias y entidades de la APF quedarían
subordinadas a su mandato en esta materia; el segundo, dotaría a todos sus actos
de una incuestionable certeza jurídica, lo que redundaría en la transparencia y
fortalecería la igualdad de oportunidades y al propio sistema.
Este organismo tendría entre otras, la responsabilidad de implementar acciones
muy importantes encaminadas a la adecuada ejecución del subsistema -ya
previsto en la ley- de evaluación del desempeño; para la operación del subsistema
de estímulos y recompensas –también ya previsto en la ley- y que respondería a la
necesidad de premiar a los servidores públicos que cumplan con su tarea, bajo los
mecanismos que éste determine. Esto es, sujetar la posibilidad de obtener un
estímulo a reglas claras, pero que además éstas se cumplan. Actualmente el
satisfactorio desempeño de los servidores públicos no es reconocido, lo que
desincentiva sus aspiraciones de mejorar en el día a día.
La existencia de este organismo podría favorecer también la rendición de cuentas,
aspecto poco beneficiado por la Administración Pública, por inercias ancestrales,
lo que permitiría el involucramiento de la sociedad civil en las acciones de
104
gobierno, que privilegiaría a su vez, el mejor cumplimiento de los programas
asignados a las diversas instancias y la posibilidad de implementar verdaderas y
mejores políticas públicas, ya que éstas se nutren de los diversos disensos de la
población, que conllevan a convenientes consensos, lo que deriva en que la
población las haga suyas, y esto prácticamente garantiza un resultado satisfactorio
de las mismas.
Otro aspecto importante que involucraría el surgimiento de un organismo
autónomo en la materia, es que éste podría obligar a otros poderes como el caso
del Legislativo a sujetarse a un sistema de profesionalización de sus empleados,
independientemente de que éste deba tener características específicas
encaminadas a satisfacer las necesidades de ese órgano legislativo. Si se logra
profesionalizar a órganos distintos del Poder Ejecutivo, esto permitirá a los
sistemas de profesionalización permear de manera más adecuada hacia cualquier
ámbito público.
Lo anterior, implica que la implementación del servicio profesional de carrera sea
lenta y que su aplicación sea observada más como un obstáculo que como un
beneficio.
Otro factor que debe ser revisado, es la valoración que se otorga al mérito, si bien
es cierto que la evaluación de la experiencia y el mérito, de acuerdo a la normativa
en la materia, pueden significar hasta en un 70% de los puntos para acceder a un
puesto, tampoco se puede soslayar que esta valoración puede arrojar al
participante en un concurso únicamente una ponderación del 20%. Tal como se
muestra en la Tabla del Sistema de Puntuación del Subsistema de Ingreso,
referenciado en el capítulo 2, apartado 2.3 Igualdad de Oportunidad para el
Ingreso u Ocupación de Puestos, en la página 45 de este trabajo.
105
Es previsible que una banda de valoración tan amplia permita la subjetividad, ya
que cada responsable de la aplicación del sistema al interior de las dependencias,
puede asignar una apreciación que implica un diferencial en la banda de hasta el
50%. La normativa buscando privilegiar el mérito debería, otorgar a este aspecto
rangos de variación menores para inmunizar el mérito, esto es, la banda debería
oscilar obligadamente entre el 50% y el 70%, del total de puntos que debe obtener
un participante, lo que significaría que la valoración de la experiencia y del mérito
de cada aspirante, le arrojaría el beneficio de contar por lo menos con el 50% de la
calificación. Esta sería la manera más propia de valorar el mérito, ya que dejarlo al
libre albedrío de los responsables de la implementación del servicio profesional de
carrera para cada concurso en específico, implica necesariamente el
razonamiento de que esta ponderación se pueda dar en función de intereses
delimitados, y no con el único objetivo de atraer al mejor servidor público para
desempeñar una función.
4.2 El momento en la vida de la Organización Pública ante la
Instrumentación de un Servicio Civil Meritocrático.
Las organizaciones públicas en este país devienen de regímenes políticos
autoritarios, lo que implica que la aplicación de sistemas como el del Servicio
Profesional de Carrera (SPC), que aspiran a la democratización en la asignación
de puestos, no sean convenientemente valorados. Actualmente la Administración
Pública Federal se encuentra inmersa en la disyuntiva de si la implementación del
SPC puede arrojar beneficios o perjuicios a su operación.
106
Los servidores públicos de alto nivel no han querido percibir las bondades del
sistema y la sociedad civil no está enterada de sus alcances. Es un factor
determinante que se otorgue a dicho sistema, el valor y la difusión que por sí
mismo merece. Si los servidores públicos y más aún la sociedad civil, que al
parecer en su conjunto lo desconoce, no valora los alcances de una pretendida
acción de esta envergadura, por ende los resultados son marginales.
Por lo anterior, deben entonces las organizaciones públicas a través de un
organismo autónomo, encontrar los factores de éxito para la implementación de un
sistema de profesionalización de los servidores públicos. Si no existe una instancia
supra institucional para la ejecución de un sistema de altas miras, los alcances
serán limitados. Es menester que los representantes y responsables de las
organizaciones públicas asuman el rol que las circunstancias les exigen para la
adecuada culminación de este sistema. Se percibe en el ambiente de las
dependencias un rechazo sistemático a la aplicación de sistemas de
profesionalización, es evidente que todos buscan cumplir con la norma, pero
también es evidente que no están convencidos de sus beneficios, como ya se ha
dicho antes, se percibe más como un elemento que genera problemas, que como
uno que genera bienes.
Las organizaciones públicas deben ser reestructuradas en el marco de la Ley del
Servicio Profesional de Carrera para que puedan acceder a sus bondades, contar
con los servidores públicos mejor calificados redunda en la posibilidad de brindar
mejores servicios, un mejor cumplimiento de los programas y en la
implementación de adecuadas políticas públicas. La aplicación de políticas
públicas ha sido un tema que se ha circunscrito únicamente a la benevolencia del
partido político en el poder, dejando de lado dos valores fundamentales para su
operación: El primero, escuchar la opinión de los diferentes sectores que integran
107
la población beneficiada o perjudicada, y más grave aún, el segundo, el soslayar
contar con los mejores servidores públicos para su ejercicio.
El contar con los mejores servidores públicos elegidos bajo un sistema
democrático, permite que la aplicación de las mismas derive prácticamente en un
conveniente éxito, toda vez que si los ciudadanos y los servidores públicos están
inmersos en la misma mecánica, es prácticamente un hecho que el resultado será
positivo. Cuando los ciudadanos perciben que la pretensión de atender sus
necesidades existe, su colaboración al proyecto es absolutamente determinante
independientemente del resultado que se obtenga, mientras se beneficien las
mayorías, en lo general nadie las objeta.
Debe buscarse que las organizaciones públicas estén conformadas por servidores
públicos que cuenten con una conveniente experiencia y los suficientes méritos
para ocupar los puestos, los servidores públicos que con su aportación hacen
funcionar la Administración Pública Federal en México, en lo general son los que
más méritos tienen, siendo que la mayoría de ellos devienen de la teoría del
esfuerzo. Ya que la Administración Pública cuenta con una cintura operativa
ocupada fundamentalmente por personas con una alta práctica en su materia, al
contar con importantes trayectorias profesionales en el sector público.
Dicha circunstancia permite blindar la operación de la Administración Pública y
darle continuidad a los programas fundamentales para seguir beneficiando a la
población, independientemente del partido que se encuentre en el poder y esa es
su gran virtud.
108
Lo anterior lleva a entender que la valoración del mérito y el grado de
profesionalización deben ser el factor fundamental para evaluar a los servidores
públicos que eventualmente pueden acceder a un puesto, mientras más expertos
sean los servidores públicos mejores serán los resultados para la Administración
Pública y para la población en general. La aplicación de los programas y de las
políticas públicas que requiere el país, solo son sustentables con los más
convenientes servidores públicos y que éstos sean elegidos de la manera más
incuestionable, solo la profesionalización de los cuadros de la administración
pública nos podrá llevar a un mejor resultado como país.
El no otorgarle una significación importante a los méritos alcanzados por algún
servidor público, va en detrimento en el cumplimento de sus metas, de la
aplicación de reales políticas públicas y más aún, va en detrimento de la no
corrupción, ya que uno de los factores que incide directamente en la no corrupción
es estar inmerso en una carrera pública con aspiraciones ascendentes,
circunstancia que beneficia el servicio profesional de carrera. Un servidor público
que lleva una carrera de un importante número de años, difícilmente se expone a
un acto de corrupción.
En la medida en que las organizaciones públicas a través del Servicio Profesional
de Carrera, logren que los servidores públicos con más experiencia y
responsabilidad estén en los niveles adecuados, más alta será la posibilidad de
obtener un elevado cumplimento de los objetivos y metas y se favorecerá la
implementación de mejores políticas públicas. Existe al parecer, un temor del
gobierno en lo general para la implementación de las políticas públicas que la
ciudadanía demanda, es un verdadero triunfo que alguna política pública funcione,
ya que de suyo se percibe más como un fin político, que como el objetivo primario
de asumir los resultados específicos que la misma implique.
109
Por otra parte, existe en la Administración Pública –por prácticas inadecuadas-
una resistencia a que los servidores públicos cuenten con la obligación de atender
las obligaciones en materia de transparencia de sus actos y a que de ahí, rindan
cuentas. La profesionalización de los servidores públicos debe provocar una
adecuada transparencia y el compromiso de la rendición de cuentas. Es de tomar
en cuenta que los servidores públicos, por cuestiones de idiosincrasia y de mal
formación por devenir de un régimen autoritario - presidencialista, son ajenos a la
transparencia y más ajenos a la rendición de cuentas. Una organización pública
que no quiere rendir cuentas no puede aducir a la transparencia, prácticamente la
transparencia y la rendición de cuentas son circunstancias sine qua non para el
beneficio del servicio profesional de carrera.
Por ello, un aspecto a considerar para fortalecer la transparencia y la rendición de
cuentas está directamente asociado con la evaluación del desempeño. Esto es, no
se puede aspirar solo a la transparencia, que en estos momentos ha dado
importantes avances en el país, sin embargo, más debido a las presiones
internacionales que a la propia voluntad del gobierno para abrirse ante la
sociedad, circunstancia que tiene su origen en los gobiernos paternalistas
populistas, en los cuales se consideraba que no existía razón alguna para que
rindieran cuentas, al fin y al cabo estaban realizando las acciones que desde su
particular punto de vista, eran las que necesitaba la sociedad.
Así, la evaluación del desempeño de los servidores públicos, está directamente
relacionada con la transparencia y la rendición de cuentas, ya que deben cumplir
con metas tanto individuales como de equipo y estar razonablemente sujetos a la
valoración de sus resultados, lo que ha implicado un esfuerzo mayor por
alcanzarlas, lo que redunda en mejores beneficios para la sociedad.
110
En el mismo sentido de lo señalando en el párrafo precedente, no puede existir la
rendición de cuentas por sí misma, si no viene de la mano con la transparencia.
En nada abona que un gobierno pretenda rendir cuentas si al final del día no se
puede saber si dichas cuentas son ciertas o no, o si están presentadas de tal
manera que cualquier ciudadano pueda entenderlas y no como ocurre
actualmente, que la información a que se puede acceder dista mucho de ser de
fácil lectura. Como ejemplo, vale mencionar los informes que se rinden a través
de la cuenta de la Hacienda Pública Federal, ya que para su análisis e
interpretación se requieren un adecuado nivel de conocimientos contables y
financieros y sobre la propia integración del instrumento informativo, es decir, no
cualquier ciudadano puede beneficiarse de su existencia, de hecho en la mayoría
de los casos, ni los propios legisladores pueden interpretarlo.
Entonces la información ahí está, prácticamente cualquier persona puede acceder
a ella, es convenientemente transparente, sin embargo al no estar diseñada para
ser entendida por ciudadanos comunes y corrientes, adquiere inmediatamente un
sesgo de opacidad, lo que implica que para el grueso de los ciudadanos esta
información no sea transparente y por ende carece de veracidad, o sea, se entra
en un circulo no virtuoso. La transparencia y la rendición de cuentas tienen que
estar directamente vinculadas con la simplicidad que deviene de la voluntad de las
más altas esferas gubernamentales por la rendición de cuentas. Una manera de ir
acrecentado esa voluntad, es el contar con servidores públicos profesionales y
que no teman rendir cuentas de su trabajo.
La evaluación del desempeño de los servidores públicos, debe ser un instrumento
para valorar su productividad y trabajo, con el fin de contar con elementos de juicio
para diseñar un plan de carrera en el que se proyecten promociones, estímulos y
111
premios, al tiempo que se le otorgue seguridad en el empleo, tal y como lo tiene
previsto el servicio profesional de carrera en España, en el cual desde que se
ingresa de acuerdo al nivel de preparación, se puede proyectar una carrera dentro
de la Administración Pública. Esto implica que la evaluación del desempeño debe
estar diseñada para provocar una mejor práctica de los servidores públicos y con
intenciones aspiracionistas.
Esto es, en todo momento los servidores públicos deben conocer a qué beneficios
tienen derecho en la medida en que mejor desempeñen su labor. Si bien es cierto
que a los servidores públicos se les remunera por hacer su trabajo, lo que ya de
hecho los obliga a realizarlo de manera adecuada, es también cierto que los
estímulos llevan a las personas alcanzar mejores metas, esto es a buscar un
desempeño siempre satisfactorio, situación que incide directamente de manera
positiva hacia la población, mejorando la imagen que la ciudadanía tiene de los
servidores públicos, contribuyendo a un mejor desempeño y cumplimiento de sus
metas, lo que incurre de manera directa y positiva en la disminución de las
prácticas de corrupción.
Un servidor público remunerado convenientemente, con una carrera en la
Administración Pública proyectada desde un inicio y sujeto constantemente a
evaluaciones para recibir beneficios en su preparación o económicos, o en su
caso, la sanción y el despido, son las mejores armas con que cuenta el Gobierno
para estimular la no corrupción.
Estos tres factores señalados anteriormente, la transparencia, la rendición de
cuentas y la evaluación del desempeño, son un trinomio que incide directamente
en la profesionalización de los servidores públicos, pero que es más afectado en
sentido positivo por la profesionalización de los servidores públicos, esto es, a una
112
mayor transparencia, una mejor rendición de cuentas y una constante evaluación
del desempeño, habrá mejores servidores públicos y más profesionales y mejor
será el impacto en la satisfacción de necesidades hacia la sociedad.
4.3 Impacto en la Gestión Pública.
Los servidores públicos tienen la tarea fundamental de cumplir con los programas,
las metas y los objetivos que toda institución pública tiene encomendados,
independientemente de cómo hayan sido diseñados, en la medida en que se
cuente con un mejor sistema de selección de personal y se reconozca los méritos
alcanzados a lo largo de su carrera, esto permitirá contar con mejores servidores
públicos y la gestión pública será beneficiada al ser ejecutada por elementos mejor
preparados, lo que incidirá directamente en el beneficio de la población y en la
eficiencia en el manejo de los recursos.
“Entendiéndose en este sentido que la administración pública, en tanto a
estructura orgánica, es una creación del estado, regulada por el derecho positivo,
y como actividad constituye una función pública establecida por el ordenamiento
jurídico nacional. Pero tanto la organización como la función o actividad reúnen,
además, caracteres técnicopolíticos, correspondientes a otros campos de estudio
no jurídicos, como los de la teoría de la organización administrativa y la ciencia
política”. 60
60 Moreno Rodríguez, Rodrigo. La Administración Pública Federal en México 1980, Universidad Nacional
Autónoma de México, Dirección General de Publicaciones, Instituto de Investigaciones Jurídicas.
113
En tanto, que la gerencia pública puede entenderse “como la unión de dos
diferentes corrientes de ideas (Jud, 1991:5). Una deriva de la nueva economía
institucional, que discute nuevos principios administrativos tales como la
contestabilidad, la elección del usuario, la transparencia y una estrecha
focalización en las estructuras de incentivos. La segunda corriente se desprende
de la aplicación de los principios gerenciales del sector empresarial privado al
sector público”61
Derivado de lo anterior, podemos asumir que la gestión pública es la
modernización de la administración pública tradicional, buscando generar que las
instituciones cuenten con una misión y una visión alineadas a los programas que
tiene encomendados para lograr un mayor impacto en la sociedad, que los
servidores públicos sean dotados de mayor autoridad y mayor discrecionalidad en
la toma de decisiones, con una menor cantidad de reglas pero más precisas y
alentando más los incentivos que la teoría de la sanción, atendiendo en todos
sentidos que el gobierno se vuelva más competitivo, para procurar en todo
momento la satisfacción de la sociedad.
Así desde esta perspectiva, uno de los motores de la gestión pública debe ser el
servicio profesional de carrera, ya que es la manera de contar y crear a través de
la capacitación el capital humano que cumpla con las características necesarias
para realizar su trabajo bajo el esquema antes descrito y enfocarlo directamente al
beneficio de la población, vía el cumplimento de sus objetivos y metas
encomendados.
61 Jones Lawrence R. y Thompson Fred, Un modelo para la nueva gerencia pública: lecciones de la reforma
de los sectores público y privado, Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 15 (Oct.
1999). Caracas.
114
Así profesionalizando a la Administración Pública Federal en todos sus ámbitos,
es la única vía para mejorar la gestión pública, tal vez los ciudadanos no hayan
percibido a la fecha el impacto positivo que en ella pueda tener la
profesionalización de los servidores públicos, pero los servidores públicos sí. Por
ello, los servidores públicos deben convertirse en agentes de cambio,
fortaleciendo la profesionalización y buscando que ésta tenga un impacto positivo
en la gestión pública.
En este momento en la mayoría de los casos, los servidores públicos que se
encuentran en los puestos de Director General, Director General Adjunto y
Director de Área en la Administración Pública Centralizada y que son los reales
operadores de los programas, objetivos, metas y las políticas públicas que se
diseñan, cuentan con una importante experiencia; de esos puestos y hacia abajo
deben fortalecerse los esfuerzos de profesionalización de los servidores públicos,
tal y como lo tiene previsto el Sistema del Servicio Profesional de Carrera, para
buscar su consolidación y que es la mejor manera en que se logrará un impacto
positivo en la gestión pública.
Sistemas como el del Servicio Profesional de Carrera, producen un importante
desarrollo de la gestión pública, toda vez que privilegian la lealtad de los
servidores públicos a las instituciones lo que las fortalece y erradica las llamadas
lealtades personales que tanto las han perjudicado y las que por algún motivo
continúan resguardando.
115
Desde esta perspectiva para cada dependencia los programas, objetivos,
funciones, metas y políticas públicas pueden ser diseñados con alcances y
continuidad transexenal y su operación está garantizada.
El que las dependencias del gobierno federal cuenten con servidores públicos
mejor preparados, con seguridad en el empleo, con posibilidades de desarrollar
una carrera pública y con lealtad a las instituciones, permite entre muchos otros
aspectos ya tratados, el que las instancias gubernamentales puedan operar más
eficientemente los programas que tienen encomendados, lo que redunda en una
optimización de los recursos públicos, en beneficio de las finanzas públicas y de la
sociedad civil, con lo que se logra una gestión pública más eficaz y efectiva, cuyos
programas redunden en beneficio directo de la ciudadanía al elevar su calidad de
vida y mejorar las condiciones económicas, sociales y culturales del país.
Bajo esta óptica, se han establecido los criterios que nos permiten inferir la
importancia que el servicio profesional de carrera tiene para la administración
pública, el valor que dentro de éste tiene el mérito y su impacto en la nueva
gestión pública. Con lo cual se da por terminado el presente capítulo y la
investigación efectuada para la presente tesina, no si antes señalar que: un
adecuado sistema de profesionalización permitirá contar con mejores instituciones
al tener mejores servidores públicos en su gestión y por ende en un mejor
gobierno.
En la medida que se logre a través del servicio profesional de carrera en un
impacto positivo en la gestión pública, todos los mexicanos saldremos
beneficiados.
116
CONCLUSIONES
Los países en el mundo en los últimos tiempos han estado bajo una evaluación
constante en la forma de organizarse y administrarse, a fin de lograr las mejoras y
las metas que se plantean de acuerdo a sus necesidades y las que les exige la
competencia en el ahora mundo globalizado.
Para lograr mejores resultados en este mundo competitivo, se requiere de la
modernización del aparato administrativo, entendido éste también como el ajuste o
redefinición del Estado y de su relación con la sociedad, una asignatura que
colabora a ello es la de establecer el Sistema del Servicio Profesional de Carrera,
el cual le agrega valor al servicio civil, entendiendo éste como las reglas del juego
explícitas para el ingreso, permanencia, promoción y retiro de la función pública.
De este modo, el Servicio Civil de Carrera se constituye en un asunto de Estado,
en un propósito de la agenda gubernamental y administrativa que todo Estado
democrático moderno tiene la imperiosa necesidad de instrumentar y consolidar, a
fin de contar con una burocracia profesionalizada que haga valer la legitimidad con
la cual actúa y que de manera eficaz logre satisfacer las demandas de la
sociedad.
Es indiscutible que los servicios civiles o profesionales de carrera tienen una
valiosa e innegable vigencia como instrumentos que contribuyen a la seguridad
jurídica a través de la continuidad de las políticas y como herramientas que se
esgrimen para propiciar la disminución de las prácticas de corrupción y que
favorecen a su vez la gobernabilidad democrática.
117
Establecer un servicio profesional de carrera, debe permitir abatir dinámicas,
reglas, valores, prácticas, marcos legales e instituciones propias de los sistemas
basados en el patronazgo, para reconvertirlas en reglas y prácticas sustentadas
en el mérito.
Se comprueba que al día de hoy, existen servicios civiles de carrera con
características distintas, llámense abiertos, cerrados, mixtos, con legislación
propia, cuyo desarrollo ha estado en función del progreso político y administrativo
del propio Estado, sin embargo, un aspecto relevante a considerar en su
establecimiento, es la adopción de técnicas de gestión pública, en la que medidas
como la de la evaluación del desempeño, han servido para tratar de romper la
rigidez e inamovilidad que caracteriza a los modelos burocráticos-weberianos.
En el caso de México, no obstante los avances que se han dado, se considera que
todavía no existen las condiciones suficientes para la consolidación de este
sistema y sobre todo basado en la cultura del mérito; el sistema requiere aún de
grandes reformas a nivel jurídico-administrativo y de un gran impulso político.
Por lo anterior, deben entonces las organizaciones públicas a través de un
organismo autónomo, encontrar los factores de éxito para la implementación de un
sistema de profesionalización de los servidores públicos.
Es menester entonces, enfatizar que el mérito, la igualdad de oportunidades, los
conocimientos especializados, la rendición de cuentas, la evaluación del
desempeño, la transparencia, la objetividad y el apego a una ética basada en la
responsabilidad y la neutralidad política, son premisas fundamentales que
118
preponderantemente deben estar detrás del conjunto de procesos específicos que
integran un servicio civil.
Los rasgos y alcances que en definitiva adopte un servicio civil de carrera, no
depende exclusivamente de las normas constitucionales o legales que expiden los
legisladores. Es claro que en ello también influyen otros factores, como la
capacidad de la organización pública en cuestión para procesar y construir
regulaciones exhaustivas que garanticen el perfil de carrera que se desea
implementar y desarrollar.
Los sistemas meritocráticos de carrera ponen límites a las intenciones de
quienesnb< encabezan el gobierno y propugnan por controlar y manejar
discrecionalmente a la burocracia; garantizan continuidad en las acciones,
programas y proyectos públicos y generan un incentivo importante en los
servidores por ser neutrales en su trabajo público, dada la permanencia y
promoción profesional que ello supone.
Entre los retos más importantes y urgentes por enfrentar en la consolidación del
servicio civil de carrera está el de realizar diagnósticos permanentes que permitan
saber el estado actual de la administración pública y de ahí las necesidades de
personal bajo un perfil profesional determinado.
Finalmente, la investigación presentada, muestra que todo servicio profesional de
carrera tendrá que contribuir a la construcción en el corto, mediano y largo plazo
de una nueva cultura administrativa que coadyuve a proporcionarle una nueva
cara a la administración pública a partir de los propios servidores públicos, pero
sobre todo de sus propias actuaciones.
119
El mérito, el reconocimiento a las funciones que desarrollan, la capacitación
continua, las evaluaciones del desempeño y las promociones a que deben estar
sujetos permanentemente los servidores públicos, tendrán que reflejarse
indiscutiblemente en resultados y beneficios concretos tanto para la administración
pública, como para la sociedad y eso es un hecho.
120
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