Juan Manuel Morales y Gómez - redalyc.org · PALABRAS CLAVE: Isomorfismo, administración,...

Espacios Públicos

ISSN: 1665-8140

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Universidad Autónoma del Estado de México

México

Sánchez Ramos, Miguel Ángel

Tendencia hacia el isomorfismo en la administración pública municipal del Estado de México

Espacios Públicos, vol. 10, núm. 20, 2007, pp. 107-161

Universidad Autónoma del Estado de México

Toluca, México

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67602007

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Juan Manuel Morales y Gómezy Leobardo Ruiz Alanís

Fecha de recepción: 15 de marzo de 2007Fecha de aprobación: 19 de abril de 2007

Miguel Ángel Sánchez Ramos*

RESUMEN

Este artículo tiene como propósito demostrar cómo la administraciónmunicipal mexiquense tiende hacia el isomorfismo, conduciéndose porimitación y abandonando autonomía y libertad para el ejercicio guber-namental y la administración.

PALABRAS CLAVE: Isomorfismo, administración, municipio, gobierno,institucionalismo

ABSTRACT

This paper has as intention demonstrating as the municipaladministration tends towards the isomorphism, conducting itself byimitation and leaving autonomy and freedom for the governmentalexercise and the administration.

KEY WORDS: Isomorphism, administration, municipality, government,institutional

Tendencia hacia el isomorfismo en laadministración pública municipal delEstado de México

* Maestro en Gobierno y Asuntos Públicos por la UNAM, profesor de carrera de tiempo completo en elCentro Universitario UAEM Amecameca. Este artículo es avance de investigación de Partidos políticos yelecciones en el Estado de México (1993-2005), auspiciado por la UAEM.

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Tendencia hacia el isomorfismo en la administraciónpública municipal del Estado de México

INTRODUCCIÓN

La administración pública municipal, comouna expresión del gobierno municipal, man-tiene una relación estrecha con la comuni-dad que le demanda servicios, atención, se-guridad y mejor calidad de vida. A la vez,el gobierno municipal, como una más de lasesferas gubernamentales del sistema fede-ral mexicano, tiene limitaciones para enfren-tar la tarea de gobernabilidad. Para garan-tizar ésta, los gobiernos municipales debendirigir atención hacia la efectividad, la ho-nestidad, la responsabilidad, la rendición decuentas; pero también hacia la participa-ción social, la inclusión en la toma de deci-siones y la búsqueda de legitimación.

La evolución de esta esfera de gobiernoha sido marcada por diferentes acciden-tes políticos, jurídicos, sociales y, por su-puesto, económicos y culturales que hanhecho del municipio una organización coninstituciones débiles, por lo cual no pue-de, por insuficiencia de capacidad técni-ca y de coordinación, desempeñar sus atri-buciones en forma idónea y con altosentido de responsabilidad social y polí-tica. Sus referentes de actuación los haencontrado en otros ámbitos de gobierno,a veces por necesidad y en otras ocasio-nes porque es la misma autoridad estatalquien define, con sugerencias veladas, la for-ma en cómo debe resolver y atender susasuntos. La falta de acuerdos entre los ac-tores políticos del municipio, la inexperien-cia en la práctica política, acumula facto-res para facilitar la intromisión de normas,reglas y actores en las decisiones munici-pales, en contra de la institucionalizaciónpropia de sus normas.

Pero, el contexto que enmarca el desarrollodel ejercicio de facultades de la administra-ción pública municipal se encuentra deter-minado, en gran medida, por las normas,reglas y formas que se haninstitucionalizado en el gobierno estatal yque se llevan hasta el municipio, propician-do que en este ámbito se apliquen y, porende, se promueva el isomorfismo. Tal vez,la intención racional del gobierno estatal nosea la de hacer isomorfas las administra-ciones municipales, sin embargo, los meca-nismos y estrategias que sigue propician elcamino y el ambiente para que se manifies-te la tendencia hacia el isomorfismo.

El isomorfismo significa que las organiza-ciones preocupadas por la institucionali-zación de las reglas que le permitan perma-necer en un ambiente de reconocimiento deotras organizaciones y la legitimación socialque le es necesaria para mantenerse en el ejer-cicio del poder, se apropian de las normas,procedimientos y de esas reglas para quepor imitación se apliquen los procesos.

El isomorfismo, como proceso homologadorde procedimientos y de organizaciones, obli-ga a que éstas tengan ambientes similaresdonde se aplican políticas, reglas de juego,normas de forma institucionalizada por ape-go a experiencias exitosas, por ausencia declaridad de objetivos, por dependencia derecursos o por la falta de reconocimientodel exterior.

En este sentido, si el isomorfismo es la ho-mologación de las organizaciones a travésde la institucionalización de procedimien-tos o de reglas del juego, en consecuencia,se pierde el sentido de autonomía y de ori-

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ginalidad en el establecimiento de estructu-ras y de procesos. Equivale a negar la his-toria de la propia organización, se olvidade su contexto, lo cambia por tener el reco-nocimiento o la certificación que lo ubiqueen una fama de procedimiento, aunque notenga razón frente a su contexto social ehistórico.

La tendencia de las administraciones muni-cipales hacia el isomorfismo es el tópico deanálisis para el presente artículo. Por talmotivo, se piensa en los municipios del Es-tado de México, tomando sólo tres casoscomo una muestra aislada de esas entida-des de la administración pública. En esosmunicipios se trata la información como sise fueran estudios de caso. Al final se cru-zan las constantes que permiten evidenciarlo que se pretende en esta investigación. Loscasos a los que nos referimos sonAmecameca, Ixtapaluca y Naucalpan. Setrata de municipios con diferentes filiacio-nes partidistas dentro del mismo periodo deanálisis: 2000-2003 (aunque el estudio sebasa específicamente en los primeros me-ses del ejercicio, centrando la atención enla última parte del año 2000); así tenemosque en el primero gobierna el Partido de laRevolución Democrática (PRD), en el segun-do el Partido Revolucionario Institucional(PRI) y, el último lo gobierna el Partido Ac-ción Nacional (PAN).

Lo que se pretende demostrar es la existen-cia, independientemente de la filiación par-tidista, de una tendencia hacia el isomor-fismo en la administración públicamunicipal, en donde la dependencia de es-tas organizaciones en relación con el go-bierno del Estado, la imitación de experien-

cias exitosas y la ausencia de conocimientopleno de la materia municipal generan lascondiciones propicias para establecer orga-nizaciones similares. Esta tendencia haciael isomorfismo se favorece en un ambientede institucionalización de procedimientos queredundan con mayor financiamiento o el re-conocimiento de organizaciones que facili-tan la legitimación de los mismos procedi-mientos y formas de normar actividades.

Para llevar al cabo la comprobación de lahipótesis anterior se recurrió a un análisisde las instituciones de la administraciónmunicipal a través de los estudios de casoapoyados por la técnica de entrevistas apli-cadas a los funcionarios con la finalidad deubicar el nivel de conocimiento del proce-dimiento que tiene a su cargo, así comobuscar evidencia de la falta de claridad enel desempeño del trabajo debido a que noexiste su propio marco normativoinstitucionalizado, lo que condiciona la bús-queda de referentes en otras experienciasque aprovechan el vacío para impulsar elisomorfismo.

Se hizo uso de la técnica de encuesta através de la aplicación de un cuestionarioque se dirigió al personal que está inmis-cuido en la administración pública muni-cipal de los respectivos casos. El cuestio-nario que se aplicó a los funcionarios sepuede consultar al final del trabajo. Entotal se ofrecieron 52 cuestionarios, mis-mo número que fue recuperado cuandofueron totalmente requeridas las cédulas delos cuestionamientos. Asimismo, se tuvo laoportunidad de mantener entrevistas confuncionarios de primer nivel que ampliaroncomentarios.

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La perspectiva que se aplica es la del nuevoinstitucionalismo que concibe que los fenó-menos son producto de las instituciones yde los actores que se ven normados por esasinstituciones, cuyos actos están dentro delcontexto de las reglas del juego, las cualesinfluyen para que se manifiesten en un sen-tido determinado.

La estructura del trabajo estriba en tresapartados: el primero representa una re-flexión sobre el grado científico que guardala administración pública, para que a partirde este reconocimiento se entienda la admi-nistración municipal como un ente posibledel desarrollo factible del bienestar de lacomunidad. La administración pública cu-bre la sensación de ser ciencia, técnica yejercicio concreto, pero ninguno desligado.El ejercicio práctico de la administraciónno puede darse sin el uso de la técnica queauxilia en la atención de la problemática, ala vez está sustentada por un cuerpo siste-mático y lógico de formas probadas y com-probadas que hacen el campo científico dela misma administración pública.

En un segundo momento se trabaja la parteconceptual del neoinstitucionalismo comoparte fundamental de este trabajo, dado queesta corriente genera la idea de la necesi-dad de institucionalizar los procedimientospara resolver problemas independientementedel contexto político y social; es más, su-pone que se puede dicotomizar política yadministración. Cuando menos esto enMéxico no es posible por las condicionessociales que requieren de la intervencióndel Estado para disminuir las diferenciasy garantizar la vida pacífica y armónica.De ahí la imperiosa necesidad de actuar

en la administración pública con principiosde política.

En este segundo apartado se describen lashipótesis que ayudan a comprobar la exis-tencia de la tendencia hacia el isomorfis-mo. Dentro del neoinstitucionalismo sereconoce la posibilidad de la promociónhacia la homologación de procedimientos apartir de la comproba- ción de algunas con-sideraciones, denominadas hipótesis del iso-morfismo, las cuales se utilizan para acre-ditar la suposición que se ha planteado enel presente artículo.

El tercer apartado contiene el análisis delas hipótesis mencionadas en la aplicaciónconcreta de nuestros casos escogidos comoreferencia para el estudio de la tendenciahacia el isomorfismo en los municipiosmexiquenses. Al final del mismo rubro sepresentan unas reflexiones que permitenpensar en las necesidades que enfrenta elmunicipio como situaciones de impacto so-cial, las cuales deben ser atendidas antes dela preocupación organizacional de homolo-gar procedimientos que ocasionan el des-cuido de los procesos.

Dado que la temática es de actualidad serevisaron diferentes fuentes bibliográficas,hemerográficas y de red con el fin de en-contrar tanto los elementos conceptualescomo empíricos que facilitaran la explica-ción de la tesis del isomorfismo, que porcierto, es oportuno aclarar, no sólo en la ad-ministración pública municipal se expresacomo una realidad, existe la tendencia al iso-morfismo en diferentes organizaciones comoes el caso de las electorales, las escuelas, launiversidades, las empresas privadas, los

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partidos políticos, entre otras. La informa-ción recuperada fue procesada para llegar aexplicar los casos que se revisan. Esta técni-ca fue complementada con la aplicación decuestionarios que ya se mencionó, con el pro-pósito de contar con el dato directo del per-sonal inmiscuido en la problemática.

Lo aportado con el presente trabajo, muyseguramente no es del todo nuevo, sin em-bargo, sí contribuye a ampliar con estoscasos la información empírica y teórica alrespecto. Esto facilita el análisis académi-co para propuestas coherentes a la vez quecoadyuva a las administraciones municipa-les en la detección de un problema que fre-na su desarrollo.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

DEL MUNICIPIO MEXICANO

La administración pública no es sinónimode trámites y de eficiencia en procedimien-tos, va más allá de esto, responde a unespíritu social y político. Social porque éstees el sentido de la administración pública:conservar a la sociedad o asociación a laque debe su existencia como parte del Es-tado. Es de espíritu político porque se en-cuentra en las entrañas del poder, y no setrata de cualquier poder, es el poder políti-co del Estado.

El desarrollo de la administración públicase mueve en un contexto social y políticoen el sentido expresado. Si este contextosiempre está presente en la acción de la ad-ministración pública, ésta tendrá mejor im-pacto estatal y provocará, en consecuencia,la consolidación de lo público en donde nosubicamos todos los integrantes del Estado.

Analizar la praxis de la administración pú-blica y discernir sobre ese ejercicio, permi-te incorporar de mejor forma conceptos,categorías, variables e indicadores para laconstrucción de la disciplina y la solidez dela práctica de la administración pública.

La administración pública se ejerce en cual-quier orden de gobierno, por lo tanto, si cadauno tiene características y naturaleza jurí-dicas propias, su administración públicatambién es específica.

El objeto fundamental de este apartado esel tener un acercamiento, a partir de la teo-ría de la administración pública, con laadministración municipal mexicana con elfin de reflexionar sobre la tarea de este es-pacio público para atender las demandasmás próximas de la sociedad.

Breves Antecedentes de laAdministración Pública comoDisciplina

Se ha discutido bastante pero no suficientesobre la cientificidad de la AdministraciónPública, sobre su carácter académico y so-cial, no habiendo aún acuerdo único al res-pecto. Esto confirma su carácter social,dado que en el ámbito de las disciplinassociales no existe la vía única, la visión yposición teórica universal; la verdad abso-luta se refuta y cae aceptando que no eratal. En lo social se acepta que existe la plu-ralidad metodológica y de resultados.

La administración pública es todo lo que seha dicho que es; responde a los criterios dedisciplina porque tiene toda una sistemati-zación de su objeto de estudio y trabajo que

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en tiempo supera incluso al nacimiento deotras disciplinas sociales. �La administra-ción pública existe como objeto y fenóme-no real, desde los albores de las primerascivilizaciones.� (Sánchez, 1999a: 14). Lasprimeras culturas tuvieron la imperiosa ne-cesidad de organizar el poder y la relacióncon los subordinados lo que los llevó a es-tablecer mecanismos de atención y perfec-cionamiento de sus sistemas de administra-ción y organización; así, por ejemplo, enChina, en el siglo III a.C., se aplicaban exá-menes en la dinastía Shun para probar ca-pacidad para la promoción de los cargos(Sánchez, 1999a: 14)

También está el caso de India, donde unconsejero denominado Kautilya Chanakyaaporta, para la historia de la administra-ción una obra conocida como Arthasastra,data del siglo IV a.C. Esta obra es conside-rada como un manual de administración quesobresalta el espíritu por hacer de la admi-nistración una disciplina que aplica sus co-nocimientos en la solución de problemasgubernamentales (Guerrero, 1985: 11).

No sólo se encuentran antecedentes en eloriente, los hay en el occidente en donde hahabido más descubrimientos de obras alrespecto de la Administración Pública. JuanBodino es un ejemplo claro de un investi-gador preocupado por ofrecer los elemen-tos que justificaran el régimen absolutistay es considerado como uno de los precur-sores de la ciencia de la administración quehabría iniciado como Ciencia de la Policía.

La ciencia de la policía tiene su ubicaciónhistórica entre los siglos XVI y XVIII, cuan-do se había terminado con el feudalismo y

su misión, entonces, era la de fortalecer elnuevo régimen.

La ciencia de la policía considera una mo-narquía ya establecida y consolidada comoel espacio político irrestricto en el que to-das la barreras feudales han sido derriba-das, un espacio nuevo, una frontera a con-quistar. Toca a la policía acrecentar esosespacios nutriendo las fuerzas interiores delEstado, las que le dan el dominio de la so-ciedad (Guerrero, 1985: 31).

Por eso la ciencia de la policía es conside-rada la ciencia de la Administración delEstado absolutista, que se transforma con-forme lo hace el Estado y pasa a la moder-nidad cuando surge el Estado moderno li-beral.

La ciencia de la policía fue aquella discipli-na cuyas enseñanzas estaban destinadas apreparar a los estadistas y funcionariospúblicos para comprender el modo en quese podía incrementar el poder del Estado yacrecentar sus fuerzas interiores. La cien-cia de la policía se siguió cultivando en Ale-mania hasta bien entrado el siglo XIX (Gue-rrero, 2000: 1).

La ciencia de la policía es parte de las cien-cias camerales, es una especialización deéstas, encargada de buscar los mecanismosidóneos para atender el gobierno y las pre-ocupaciones de la población del Estado ab-solutista. Esto es un ejemplo claro de cómose manifestó un interés por la investiga-ción científica y académica en el área, espor esta época en donde se encuentran losprimeros antecedentes de la Administracióncomo asignatura de estudio en institucio-nes académicas.

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En esta época de la policía destaca, comointelectual de la materia y como funciona-rio distinguido también de su tiempo, JuanEnrique von Justi, quien con su obra Ele-mentos generales de policía, escrita en1756, traducida al español en 1784, aportagrandes ideas y propuestas de solución aproblemas tan viejos como actuales.1

Una vez que el Estado absolutista se trans-forma, la posición y consideración sobre lasformas de actuar del Estado cambian y seproponen nuevas maneras de concebir larelación y la idea de la AdministraciónPública. Es para 1808 cuando Carlos JuanBonnin, publica su obra Compendio de losprincipios de administración, dando asíorigen a la ciencia de la administración quemotivó e inspiró a españoles, mexicanos ylatinoamericanos a contribuir para su de-sarrollo.

Bonnin aporta su propia acepción de lamateria, cuando dice:

Definiré pues así la administración públi-ca: es una potencia que arregla, corrige ymejora cuanto existe y da una dirección masconveniente a los seres organizados y á lascosas. Como ciencia, tiene su doctrina pro-pia, determinada por la naturaleza de losobjetos que abraza, como establecimientosocial tiene sus elementos legislativos, de-rivados de la naturaleza de las cosas quearregla. Instituida para velar en los pueblossobre las personas y bienes en sus relacio-nes públicas y hacerlos concurrir á la co-mún utilidad, es el gobierno de la comuni-dad en su acción ejecutiva directa deaplicación: pasiva como voluntad determi-nada. La ejecución de las leyes de interésgeneral, es su verdadera atribución (Bonnin,2004: 380).

Así para Bonnin, la Administración Públi-ca (con mayúsculas) es considerada comociencia porque aporta principios generales,como arte en cuanto a su aplicación y comoinstitución política por las autoridades quela integran.

Su misma obra trata de concluir con losprincipios fundamentales de la administra-ción pública (con minúsculas), los cualesson: 1) que la administración nació con laasociación o comunidad; 2) que la conser-vación de ésta es el principio de la adminis-tración; 3) que la administración es el go-bierno de la comunidad; y 4) que la acciónsocial es su carácter, y su atribución la eje-cución de las leyes de interés general.(Bonnin, 2004: 385) Son estos los princi-pios que la administración pública sigueconservando y que no debemos perder devista, pues la administración pública tieneun carácter social que en ocasiones se ol-vida y parece que se debe a intereses par-ticulares. Su misión es conservar a la co-munidad o asociación y, por lo tanto, debede actuar con un sentido altamente social.Este sentido es la base y meta de su accióny su creación, por lo que los principios queencumbran la eficiencia deben estar supe-ditados a ese interés social y nunca a lainversa.

Con Carlos J. Bonnin inicia la ciencia de laadministración, sus principios son expor-tados desde Francia a varios países comoEspaña, México, Guatemala, entre otros.En el caso mexicano se reconoce su influen-cia con Luis de la Rosa2 a quien se le atri-buye la fundación de la ciencia de la admi-nistración en México.

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Luis de la Rosa escribe un texto Sobre laadministración pública de México y me-dios de mejorarla, que se constituye en unaobra de gran trascendencia no sólo del si-glo XIX, sino del desarrollo de la ciencia dela administración en México. También es-cribe Observaciones sobre varios puntosconcernientes a la administración públicadel estado de Zacatecas, en donde consi-dera que para mejorar notablemente la suer-te del Estado era necesario comenzar porintroducir mejoras muy importantes en laadministración municipal. Situación con laque se coincide cabalmente, que la admi-nistración pública tiene su primer acto demanifestación en el municipio, antes de quese ejecute en el nivel local o en el nacional,donde la administración se construye es enel municipio y es, entonces, en donde debefortalecerse su acción y su estudio.

En Estados Unidos se ubica a WoodrowWilson como el gran aportador de elemen-tos teóricos para comprender a la adminis-tración pública. Sin embargo ha sido supe-rado no sólo en su posición sobre ladicotomía entre política y administración,sino sobre el asunto mismo de atender lopúblico, por citar el caso que representa elavance significativo en el estudio y aplica-ción de la administración pública: publicpolicy (políticas públicas) que surge porprimera vez en 1951 gracias a las aporta-ciones de Harol Laswell desarrollando lasmodernas técnicas de gestión aplicables ala administración pública. (Sánchez, 1999a:123). Sin embargo, el escrito de Wilson auncuando se ha trabajado por superarlo, esrecurrido para analizar el gran material queen él se asienta y sirve de base para realizar

un análisis de la administración pública. Elconcepto que Wilson ofrece de Administra-ción Pública: el gobierno en acción es muysintético e ilustrador de lo que significa estaactividad estatal. En realidad la noción degobierno como acción fue acuñada, comose puede observar por lo comentado, pri-mero por Bonnin.

Con lo expuesto se desea evidenciar que elobjeto de estudio de la Administración Pú-blica existe desde los mismos principios dela humanidad y que si no ha logrado conso-lidarse como ciencia se debe a lo que JoséJuan Sánchez denomina los nudos históri-cos y estructurales que han impedido quela Administración Pública transite de arte ytécnica a ciencia (Sánchez, 1999a: 124).

Esos nudos los sintetiza en seis: 1) nudoepistemológico, refiriéndose a la teoría delconocimiento de la administración pública,resaltando que no existen los principios ge-nerales aplicables a la administración pú-blica y a la forma en cómo debeaprehendérsele; 2) nudo científico, con bas-tante relación al anterior donde se subrayaque la administración pública no ha sidoreconocida como ciencia y existe la polé-mica entre si es arte, técnica, filosofía ociencia, no ha habido consenso al respecto;3) nudo multidisciplinario, el estudio de laadministración pública se ha hecho con laintervención de diversas aportaciones dis-ciplinarias: economía, derecho, política,historia, sociología, psicología, entre otras;4) nudo jurídico, donde se enfatiza que haocasionado daño en la construcción de laciencia de la administración la amplia car-ga de derecho administrativo llegando enocasiones a considerarlo como un solo cam-

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po; 5) nudo político, la participación de lapolítica en la administración ha contribui-do a no permitir el reconocimiento de cien-cia a esta última por considerarla como partede aquella, y; 6) el nudo administrativo,acotando que la tendencia a vincular losasuntos de la administración privada a laadministración pública ha confundido elobjeto de estudio de cada campo y, por lotanto, ha provocado una falta de reconoci-miento a la administración pública comociencia.

El mismo José Juan Sánchez, en otro artí-culo, asevera:

En la actualidad existen al menos dos posi-ciones en torno al carácter científico denuestra disciplina: 1) la AdministraciónPública como ciencia fragmentada y 2) laAdministración Pública como una cienciaaplicada en gestación y desarrollo. Ambasposiciones contraponen puntos de vista di-ferentes, pero en esencia se encuentran enla búsqueda de una ciencia administrativa(Sánchez, 1999b: 28).

La administración pública no ha logrado elreconocimiento de ciencia porque ha sidoestudiada por diferentes ramas del saber,cada una utilizando su propio método, ha-ciendo una ciencia fragmentada dado quecada una de las disciplinas reclama para sílos resultados. En segundo lugar, porque losnuevos enfoques con los que se desea estu-diar a la administración pública la conside-ran como una ciencia aplicada y, por lo tan-to, requiere de innovaciones para edificarla cientificidad, siendo que se trata de unaciencia que tiene por estudio un objeto quees muy dinámico por su carácter social yque requiere de un método de análisis tam-bién dinámico y actualizado.

En la actualidad, fines del siglo XX y prin-cipios del XXI, se han producido diferentesaportaciones analizando la administraciónpública. Se destaca la influencia que hayde las corrientes de la teoría de la organiza-ción en la explicación de la gestión pública,reduciendo el complejo campo de la admi-nistración pública a los asuntos de eficien-cia y de procedimientos, olvidando su sen-tido político y social y, dando por aceptadala separación política-administración, cuan-do en la realidad esto no es posible, el po-der es un elemento vertebral de la adminis-tración pública.

Considerando a Robert Denhartd, citado porSánchez, dice:

�[...] el problema de identidad en la teoríade la administración pública es una crisisde legitimidad, en la medida de que la teo-ría no refleja o responde a las necesidadesde los actores en el campo (teóricos,profesionistas y ciudadanos)� (Sánchez,1999b: 28).

Haciendo propio el desafío de contribuir aperfeccionar la teoría y la disciplina de laadministración pública, se hace oportunoinsistir en una revisión analítica de la si-tuación que guarda la administración pú-blica mexicana para aportar propuestasque puedan ser de utilidad para los acto-res de ésta.

En México debe hacerse un reconocimien-to por la noble labor científica y académicaque sobre la administración pública hanrealizado y realizan Omar Guerrero, Ricar-do Uvalle, María del Carmen Pardo, JoséJuan Sánchez, Mauricio Merino, José MejíaLira, Rolando Barrera, Ma. del Pilar

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Conzuelo, Roberto Moreno y otros más quehan contribuido en gran medida a fortale-cer el carácter teórico-científico de la ad-ministración pública, asimismo se destacanlos trabajos de David Arellano, EnriqueCabrero, Alicia Ziccardi, Rodolfo García,entre otros especialistas en estudios de casosobre todo en materia local.

Todos ellos son muestra de la preocupaciónque se tiene en México por confirmar elcarácter científico de la AdministraciónPública y también del interés por perfec-cionar el ejercicio práctico de ésta. Por esonos proponemos tener un acercamiento conel presente trabajo sobre la administraciónmunicipal para trabajar algunas líneas deatención.

La Administración Municipal Mexicana

El municipio, en México, es resultado deuna yuxtaposición de la tradiciónprehispánica e hispana, y ésta, a su vez, noes original, dado que es producto de otramezcla de culturas como la árabe, romanay la propia de los godos de inicios de nues-tra era, que se asentaron en el territorio dela península donde hoy ubicamosgeográficamente a España. Recordemos quelos españoles que inician su travesía pordescubrir nuevos territorios lo hacen en untiempo muy próximo al sacudimiento de losárabes que ellos mismos hicieron despuésde haber estado bajo su dominio por aproxi-madamente ocho siglos. Es decir, la formay concepción que traen del Ayuntamientoes la de un instrumento de legitimación y deidentificación para sumar fuerza y actuaren consecuencia organizando a la comuni-

dad para sobreponerse a la organización delos árabes. Claro que también de estos ob-tienen herencia en la tradición y función delos alcaldes, por eso se afirma que es pro-ducto o mosaico de una mezcla de culturas.

Mientras que en América el antecedente almunicipio, su similar, lo podemos ubicaren el Calpulli, lugar de tradición comunalen donde se ejerce un poder jerárquico ycentral pero que lo distingue en esencia conel del continente europeo. La característicafundamental es que el calpulli mexica esmunicipio de tipo natural, mientras que eleuropeo tiende más a ser un municipio dela forma artificial, es decir, posterior alEstado.

El municipio en la época independiente deMéxico no tiene la atención debida, no gozade la importancia que significa este cen-tro de población, de gestión y de poder. Atal grado llegó el descuido que en tiemposde Porfirio Díaz, el municipio fue someti-do a toda una carga política que se erigepor encima del municipio como una estruc-tura de dominación y que responde a lalógica de la fragmentación territorial paragarantizar el control y la estabilidad polí-tica del país. Los prefectos, los jefes dedistrito y demás encargos políticos queexistieron entre los gobiernos de los esta-dos y los municipios, fueron institucionesque disminuyeron la capacidad de admi-nistración de los municipios.

Una de las causas que promovieron a laRevolución de 1910 fue la lucha por unmunicipio libre. Los primeros precursoresde esta bandera fueron los hermanos FloresMagón que la manifestaron en su Progra-

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ma del Partido Liberal Mexicano, en1906. Posteriormente, es VenustianoCarranza quien como buen político se dacuenta que esta demanda es generalizaday que le puede ofrecer a él ser el centroconvergente de la movilización revolucio-naria, así la hace suya y a partir de aquíse le conoce como el apóstol del munici-pio libre por su decisión de defender la li-bertad y la reivindicación del municipio.Esta lógica lo lleva a presentar en el Con-greso Constituyente de 1916-1917 el pos-tulado de concebir al municipio como li-bre y sin autoridad intermedia entre elPoder de la entidad federativa y el munici-pio. Así lo aprobó el Congreso Constitu-yente, pero esto no fue suficiente.

La situación que vive el municipio des-pués de aprobada la Constitución no fuede un radical cambio en beneficio de esacomunidad político-social. Fue hasta1983, con las reformas constitucionalesal artículo 115, que el municipio logra laatención del gobierno federal y de la so-ciedad para brindarle la oportunidad debuscar su propio camino al desarrollo.Pero, la situación del municipio no mejo-ró sustancialmente porque no se le reco-noció capacidad y autonomía económicay financiera, no se fortalece, en conse-cuencia, su autonomía política. Además,el cambio exigido no era suficiente en laConstitución, sino debió ser en la estruc-tura del poder. Las condiciones en cómose ejercía el poder en México eran singu-lares y muy propias de un sistema autori-tario y centralista.

Recurriendo a Roberto Moreno, quienafirma:

�[...] la naturaleza esencialmente pública delpoder público y de la administración públi-ca se traslapaba con una administración decorte patrimonialista inherente a un mode-lo burocrático, centralizado, paternalista,vertical y profundamente autoritario� (Mo-reno, 1999: 63).

Moreno nos muestra que la relación entreel gobierno federal y los municipios no era,ni siquiera imaginarlo, de tipo horizontal,por el contrario, sólo había una verticali-dad drásticamente definida y con un siste-ma presidencialista que brindaba al presi-dente de México facultades extracons-titucionales que lo erigían en un poder másallá de la institución sana del poder consti-tuido legalmente.

Esto ha conducido a reproducir el fenóme-no en las otras esferas del poder, MauricioMerino lo reconoce cuando dice:

�Las prácticas centralistas han llevado a laidea de que en estados y municipios debenreproducirse las políticas federales, en te-rritorios cada vez más pequeños, como sise tratara de repúblicas a escala� (Merino,1990: 261)

Con esto se ilustra la afirmación de que elgran problema que ha dañado al desarrollode México es el centralismo, un fenómenoque se repite en los estados donde los go-bernadores actúan con gran poder que so-lamente se ve limitado por el presidente dela república, pero además esta tipologíatambién existe en los municipios en dondeel presidente municipal hace uso de su au-toridad legal y moral para influenciar en lasdecisiones y ejercer un autoritarismo suigeneris.

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Las reformas constitucionales per se no sonla solución a los problemas del municipio,pues se ha notado que no sólo afecta el au-toritarismo federal sino la dependencia queaceptan y promueven los presidentes muni-cipales con respecto a un cuerpo políticomayor, llámese gobernador del estado o pre-sidente de la república (Rodríguez, 1999:73). No es un problema sólo de institucio-nes, sino también de cultura.

El municipio mexicano contó, en 1983, conel reconocimiento constitucional de su li-bertad hacendaria, pero en la mayoría delos municipios sus finanzas se constituyenpor un bajo porcentaje de ingresos directosy el más alto (arriba del 50% para los mu-nicipios rurales y algunos urbanos, y muypróximo al 50% en metropolitanos) se lo-caliza en los ingresos indirectos,3 demos-trando con hechos que en las finanzas de-pende en gran medida de las participacionesfederales y estatales y ahora de las aporta-ciones federales y que sus ingresos propiospor vía de contribuciones no son suficien-tes y reflejan una gestión deficiente en lamateria. Si a esto sumamos que en cuestiónde gastos, los municipios destinan un por-centaje muy alto, que en muchos casos re-basa el 50%, en gastos corrientes y que muypoco se dedica a gasto de inversión, tene-mos un municipio con grandes limitacionespara conseguir el desarrollo, pues sus de-mandas ciudadanas son diversas en núme-ro, tamaño y cuantía.

Constitucionalmente, el municipio es la basede la división territorial de las entidadesfederativas y de la organización política yadministrativa del Estado y constituye lainstancia de gobierno más directa con la

población; es el municipio quien tiene laresponsabilidad legal de atendercotidianamente las demandas de la pobla-ción y contribuir a lograr su bienestar. Pa-radójicamente, sin embargo, es la instanciade gobierno más débil, a pesar de que se lehan ido atribuyendo facultades y recursospara asumir sus responsabilidades y brin-dar mejores respuestas a los problemas, ex-pectativas y necesidades de los habitantesde sus comunidades (Moreno, 1996: 240).

La problemática que vive el municipio esamplia y compleja, dado que no es real sulibertad constitucional, está limitado encuanto a su capacidad financiera y está su-bordinado políticamente. Esto va en nive-les según filiación partidista y característi-cas del municipio y del propio edil. Suslimitaciones estriban sobre todo en el desa-rrollo de sus capacidades para gobernar,dicho en otras palabras, no todos los malesdel municipio son ocasionados por causasexógenas a él, también hay causasendógenas como lo son la falta de capaci-dad técnica y profesional, por ejemplo, pararecaudar sus contribuciones, la falta de ca-pacidad técnica, profesional y social paraintegrar a las organizaciones y sociedad alos problemas y discusión de soluciones,misma carencia que se refleja en la gestióny atención de demandas.

Sin lugar a dudas, a partir de 1997 comotiempo más concreto y desde 1988 comofecha donde se manifiesta la base de unanueva estructura política, en México se vi-ven tiempos de pluralidad política. Para elaño 2000, no sólo el Congreso de la Uniónfue plural, no todos los gobiernos de losestados estaban en manos de un solo parti-do político; ahora en la mayoría de los es-

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tados los congresos locales son plurales ylo son cada vez los municipios. La parado-ja es que en los municipios, lugar que he-mos dicho ha sido olvidado por el gobiernofederal, ha sido el nivel en donde se permi-tió que la oposición ocupara sus primerostriunfos. Esto responde a la racionalidad deque el municipio no le significaba riesgoimportante para el sistema político de esaépoca, por el contrario, esto le permitía man-tener los márgenes de legitimidad que le erannecesarios según las regiones del país.

Es menester reconocer que en el seno de losayuntamientos hay representación plural dealgunas fuerzas políticas, las más impor-tantes del municipio, pero esta pluralidadno tiene el impacto en las decisiones de ca-bildo. Las sesiones de estos órganos cole-giados, en la mayoría de los municipios, seven condicionadas y sometidas a la volun-tad del presidente municipal, quien hacetodo lo posible por dominar a este órgano ytenerlo dispuesto a su voluntad. En la reali-dad las discusiones de cabildo no son plu-rales y sensatas, se convierten enlegitimadoras de decisiones. Debe habermayor atención en este rubro.

No es tan importante el número que se pro-duce como resultado de la pluralidad comoel estilo que debe conllevar el cambio en elgobierno.

�Lo fundamental no está tanto en el cam-bio de mandos, cuanto en la modificaciónde las prácticas que han concentrado el po-der, tiene que cambiar radicalmente la ten-dencia centralista e iniciar una verdaderaredistribución del poder entre los estados ylos municipios� (De los Reyes, 1997: 5).

Con esto debemos medir si hay democrati-zación, entendida esta como un proceso deampliación de los derechos políticos y deconvergencia de las diferentes fuerzas polí-ticas existentes en un Estado, y no sólo con-formarnos con los avances electorales y depluralidad de gobierno, lo más importantey trascendental es medir el nivel de impac-to que genera la gestión pública, la relaciónque se establece entre los niveles de gobier-no, la vinculación que se establezca con lasociedad tan ansiosa de un trato más dignoy de que se le rindan cuentas.

En la medida que siga constreñido el mu-nicipio, que no tenga recursos, que no pue-da responder a las demandas de su comuni-dad y que las decisiones sigan centralizadas,se van a seguir incrementando las presio-nes con marchas y plantones en la capitaldel país, para que la federación resuelva suspeticiones. Estos problemas se van a agra-var por la participación, cada vez mayor,de organizaciones sociales y de los distin-tos partidos políticos que aprovechan estasmovilizaciones para sus propios fines (Delos Reyes, 1997: 7).

Yolanda de los Reyes (1997), precisa quela administración ha ido cambiando haciadonde los tecnócratas economistas han que-rido, pero menos hacia donde la poblaciónlo demanda; por lo tanto, el reto para la plu-ralidad es demostrar si es respetuosa de lasverdaderas voluntades del pueblo. Los re-presentantes deben rescatar su sentido ydefender a la población a la cual represen-tan y no los intereses del presidente munici-pal o de cualquier autoridad o funcionario.

Los recursos derivados de las aportacionesfederales han sido un aliciente para la ge-

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neración de obras públicas, pero éstas de-ben constar en atención a lo que el pueblonecesita como una demanda real y tangi-ble, y no dirigidas a ser un foro de publici-dad y de impacto público para ganar bonoselectoreros. Se debe atender la necesidaddemandada y la que se supone debedemandarse o se demandaría. Hace falta unacercamiento entre el gobierno municipal yla sociedad. La relación entre estos dos pue-de definir en mucho lo que los mexicanosqueremos como país.

Al municipio mexicano se le ha reconocidocon la última reforma constitucional al ar-tículo 115 (diciembre de 1999), la catego-ría de tener un gobierno. Ahora la Consti-tución otorga la calidad de gobierno a lainstancia encargada de conducir los desti-nos del municipio, esto sin lugar a dudassignifica el reconocimiento de la capacidadpara tratar entre iguales, es un acercamien-to que debe desarrollarse, hacia la evolu-ción del municipio. Esta reforma constitu-cional promueve el desarrollo de lasfunciones sustantivas del gobierno munici-pal, dando un trato de calidad de gobiernoa la autoridad, otorgándole la consolidaciónde las facultades para reglamentar; estable-ciendo de forma más clara la competenciaen materia de desarrollo urbano; tambiénse fortalecen las funciones adjetivas con lareestructuración de la claridad con la quedeben manejarse las finanzas públicas mu-nicipales. Pero, para ejercer todas estas fa-cultades debe existir la capacidad por quiengobierna, debe tener una nueva forma deejercer, disminuir la burocratización y trans-formar la burocracia cerrada, consideran-do ésta como aquella que no permite el ac-

ceso fácil a su estructura e interior y quemarca distancia con su público que debeatender.

De todo esto surge la inquietud por poderexpresar algunas consideraciones que pue-den ponerse en práctica en los municipioscon el objeto de convertir a estos en puntade lanza del desarrollo de las propias co-munidades y no estar a expensas de pro-gramas federales.

Existe actualmente una corriente fuerte so-bre la introducción del enfoque gerencialistaa la administración pública municipal. Cui-dado, porque el problema del municipio noson los procedimientos, sino que tiene ocul-tos sus procesos de servicio y vinculacióncon la sociedad. En un municipio en dondese desea atender con eficiencia un procedi-miento a pesar de que existe una realidadsocial en donde se demanda por una locali-dad un servicio público elemental, y por otralocalidad se demanda ese u otro servicio,pero el presupuesto es el mismo, la eficien-cia procedimental está lejos de resolver elproblema social. Es necesaria la aplicaciónde la política para resolver el problema queenfrenta en la gestión el munícipe.

Aquellos enfoques de la nueva administra-ción pública (cfr. Bañon, 1997) que fueronacuñados en países desarrollados, que sedesean aplicar en México y recomendar quese sigan en los municipios, resultan unaaberración, ya que no están hechos a lamedida de las circunstancias políticas,económicas, sociales y culturales de Méxi-co. No es posible que se quiera dar trato deuna desrregulación cuando la ley, la nor-ma, es importante y necesaria para equili-

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brar o cuando menos no hacer más grandesbrechas de las desigualdades sociales. EnMéxico tenemos que ocupar al Estado paragarantizar la convivencia pacífica y armó-nica. En otras realidades puede ser otra ins-titución la garantía del desarrollo, en Méxi-co se requiere del Estado. El asunto es unproblema de cultura, de tradición y de usode instituciones (cfr. Ramió, 2001). La ideaque se tiene en México sobre la función delEstado es muy distinta a la que se concibeen Nueva Zelanda o Inglaterra. Con estasaclaraciones no consideramos que es opor-tuno que un municipio mexicano se empe-ñe en querer aplicar la nueva administra-ción pública desde un enfoque empresarialcuando tiene problemas y nociones de unestado político y público.

Hagamos una revisión sucinta de la admi-nistración municipal en México. Empece-mos por decir que los municipios no tienenlas mismas características poblacionales ysociodemográficas, condiciones suficientespara no dar un trato igual a situaciones di-ferentes. Así tenemos que una clasificaciónno suficiente, pero sí necesaria, agrupa amunicipios por condiciones de desarrollo,de tipo de servicios que prestan y por dis-persión poblacional, llegando a establecerlas clases de los municipios en rurales,semiurbanos, urbanos y metropolitanos.

El ejercicio de la administración públicamunicipal como parte del gobierno munici-pal requiere de la socialización de la inves-tigación en este campo. El quehacer muni-cipal por diferentes causas necesita de másestudios que le ofrezcan la forma de aten-ción y gestión que beneficie el sentido e in-terés común.

La mayor parte de los estudios se ha que-dado en el ámbito de la administración pú-blica en general, y en el mejor de los casosen el ámbito federal. Los estudios de losmunicipios se han dado en dos grandes ten-dencias: la primera desea tratar al munici-pio como si fuera uno solo y todos tuvieranla misma problemática, necesidades y ca-pacidades. El otro grupo, en el extremo, tra-ta al municipio como un caso, y entoncesse producen los estudios de caso que en pocoayudan a la generalidad explicativa delmunicipio.

Los problemas de los municipios requierende análisis comparativos y de tratamientoconcreto para encontrar las causas realesdel atraso en el desarrollo.

Los munícipes tienen que enfrentar un sin-número de demandas que la sociedad lespresenta y el gobierno no cuenta con el pre-supuesto que le alcance, con capacidad téc-nica, con organización para resolver y ne-gociar, con legitimidad en algunos casos.La situación produce malos gobiernos en elsentido de que no responden a las expecta-tivas de eficiencia, eficacia, honestidad, ren-dición de cuentas, de promoción de la par-ticipación ciudadana, entre otros.

Un gobernante que llega a ejercer por pri-mera vez como presidente municipal estáansioso por querer saber cómo resolver laagenda de asuntos públicos. Su falta deexperiencia lo orilla a instrumentar algu-nas acciones que lo conducen a llevar almunicipio a una organización isomorfa. Laincapacidad o desconocimiento de la fun-ción es lo más recurrente para imitar estra-tegias y contribuir al isomorfismo.

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Una acción muy recurrente para salvar laincapacidad es la contratación de personalque funja como asesor o director de un área,que tenga experiencia probada porque yalaboró en otro municipio. En consecuencia,este funcionario aplicará lo que en aquellugar le resultó, aunque las condiciones nosean las mismas ni las más óptimas.

Otra acción es aplicar lo que otros munici-pios han generado en la materia y les haresultado con desconocimiento de las cau-sas y del contexto de esa organización y delos efectos que originó la aplicación de ta-les medidas.

Una circunstancia que es una realidad mu-nicipal es el presupuesto. Los recursos sonsiempre limitados. El gobierno municipalrecibe recursos de la federación y del esta-do por ser miembro del Sistema Nacionalde Coordinación Fiscal. Diferentes estudiosdemuestran que la mayor parte de los in-gresos municipales tienen fuentes indirec-tas, lo que contribuye en forma negativa asu autonomía. Pero el problema de los po-cos recursos también se debe, en buenamedida, a la falta de la aplicación correctade la ley. Los funcionarios municipales,entre su negligencia y su falta de carácterpúblico, omiten la aplicación de la ley fis-cal. Las finanzas municipales deben forta-lecerse a partir de la aplicación igual de laley en materia fiscal.

La heterogeneidad social y económica, quees una expresión verdadera en los munici-pios, debe ser reconocida por los gobernan-tes para que la utilicen a su favor en lugarde institucionalizar normas que le son ex-trañas y que en poco contribuyen a la mejo-ría de la comunidad. .

EL NEOINSTITUCIONALISMO

Y LAS BASES DEL ISOMORFISMO

Enfoque neoinstitucional

El análisis institucional implica un susten-to teórico que a la vez señala un posiciona-miento sobre el asunto. Indudablemente queuna corriente teórica pertenece a un enfo-que epistemológico que hace por sí un hiloexplicativo del fenómeno social que se de-sea entender o comprender.

Las instituciones presuponen reglas que ci-ñen las acciones no sólo de los individuos,sino de las propias organizaciones. Lasreglas del juego permiten, y alientan, quelas acciones se den en un ambiente de res-peto y seguridad de la producción o de laactividad estatal, según sea el área de in-fluencia de la acción.

Andrea Schedler nos ofrece su concepto deinstituciones, al decir:

Instituciones, nos informa la literatura, sonpadrones de comportamiento estables yvaluados, son padrones regularizados deinteracción, padrones compartidos de expec-tativas, las reglas del juego, colecciones dereglas y rutinas, organizaciones formales,reglas y procedimientos informales, restric-ciones sociales, sistemas compartidos, ruti-nas cuasinaturales, equilibrios de compor-tamiento, etc. La lista es interminable(Schedler, 2000: 472).

Como se desprende de ésta apreciación, lasinstituciones integran los marcos de refe-rencia a los que deben sujetarse los actores(individuales o colectivos), por lo tanto, seestablecen las formas en que deben tratarselas tareas, los procedimientos, se estructuranorganizaciones formales y, también las or-

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ganizaciones informales pueden constituirseen instituciones a partir del reconocimientode rutina o de comportamiento que estable-ce un equilibrio o una interacción que le esfavorable al ente.

Los actores políticos, por lo tanto, se valende estas reglas para tomar la decisión o paraguiar la toma de decisiones colectivas, se-gún convenga a sus intereses o propósitospredeterminados. Si se trata de ofrecer bie-nes públicos a su comunidad, entonces uti-liza las reglas e instituciones para conducirel cumplimiento de esta tarea, pero tambiénpuede establecer mecanismos o reglas paraapoyarse de la misma sociedad y lograrlegitimarse o tener el reconocimiento deotras organizaciones internacionales.

En este sentido, Jorge Javier Romero cuan-do escribe el �estudio introductorio� en laobra de Powell, El Nuevo institucionalismoen el análisis organizacional, retoma aDouglas North, quien dice:

[...] las instituciones son las reglas del jue-go en una sociedad o, más formalmente, losconstreñimientos u obligaciones creados porlos (seres) humanos que le dan forma a lainteracción humana; en consecuencia, és-tas estructuran los alicientes en el intercam-bio humano, ya sea político, social o econó-mico. El cambio institucional delinea laforma en la que la sociedad evoluciona enel tiempo y es, a la vez, la clave para enten-der el cambio histórico (Romero, 2001: 8).

Se subraya en las dos citas anteriores, elestablecimiento de reglas como elementosque definen o delinean las relaciones entrelos sujetos. En el ámbito de la política estasreglas son indispensables para lograr elequilibrio y permanencia de las organiza-

ciones. Pero también son necesarias en laadministración pública, espacio en dondees más evidente el uso de las instituciones,dado que la función social que se adjudicaa esta organización, exige que las reglas deljuego sean claras y transparentes y, sobretodo, públicas para que el agregado socialtenga conocimiento de ellas y de seguimientou observancia para su beneficio.

El estudio de estas formas de organizacióny de institucionalización de reglas, formas,normas, procedimientos y demásordenamientos que constituyen la arena yla certidumbre de la competencia y del de-sarrollo de cualquier relación social y pú-blica, constituye una corriente teórica en-cargada de tal fin: nuevo institucionalismo.Éste es el punto de vista de los neoinsti-tucionalistas. Esta corriente pretende enfo-car su atención a las reglas y formas cons-tituidas que dan lugar a las relaciones equi-libradas y formales en un Estado.

El nuevo institucionalismo lo podemos en-contrar citado como neoinstitucionalismo,o institucionalismo moderno o renovado.También se le ubica como posición socio-lógica posterior al conductismo obehaviorismo que enfatizó sobre la conductadel sujeto como forma determinante de lasdecisiones.

En consecuencia, esta corriente deneoinstitucionalismo estudia, de algunamanera, lo que la ciencia política siempreha estudiado: las reglas básicas de la políti-ca (constituciones, regímenes políticos, for-mas de gobierno, sistemas electorales), losactores colectivos de la política (partidos yorganizaciones de interés), los subsistemasdel Estado (gobiernos, parlamentos, buro-

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cracias, tribunales, fuerzas armadas) y lasreglas de autoridad que emite el Estado (le-yes y reglamentos) (Schedler, 2000: 473).

El nuevo institucionalismo busca recupe-rar el análisis político o el elemento de lapolítica en la investigación. Trata de ver aun fenómeno inmerso en una realidad so-cial que atiende a un contexto histórico,político y cultural, por lo tanto, el fenóme-no no se puede concebir como algo aisladoy sincrónico, por el contrario, el hecho esuna respuesta a una evolución específica dedeterminadas conductas o comportamien-tos de los actores y del establecimiento deciertas reglas.

Veamos con mayor detalle lo que Schedlernos ofrece como elementos de interés parael neoinstitucionalismo:

1. Las reglas básicas de la política, en don-de se comprende todo acuerdo estableci-do para garantizar el buen desarrollo dela política dentro de la convivencia esta-tal. Así encontramos dentro de este gru-po, a la Constitución política como elacuerdo social elemental, pero tambiénes de interés el estudio de los regímenes,de su forma de gobierno y de los siste-mas electorales que constituyen las re-glas de conversión de decisiones (votos)en la formación de gobierno. De estassurge una relación estatal que definirá lamayoría de otras instituciones, como sonlos sistemas de partidos y subsistemasestatales.

2. Los actores colectivos de la política co-rresponden a los sujetos individuales ocolegiados que intervienen con su parti-cipación y definen la política estatal. Por

supuesto que se localizan a los partidospolíticos, a los grupos de interés y a losde presión, organizaciones no guberna-mentales y las gubernamentales que sedesenvuelven en la vida pública y estatal.

3. Los subsistemas del Estado. Con mayorénfasis este grupo constituye el interésde los neoinstitucionalistas, porque aquíse expresan los sujetos, los actores, peroen su carácter de representantes del Es-tado. Además, estos subsistemas expre-san en su actuación la verdadera posi-ción estatal, son la manifestaciónconcreta de las instituciones estatales,debido a que son las organizaciones queejercen el conjunto de reglas básicas oemitidas que circunscriben la forma deconvivencia estatal y social que se supo-ne el pueblo escoge y manifiesta a travésde esas reglas básicas y que encomiendasu cumplimiento a la burocracia, admi-nistración pública, al poder legislativo,al ejecutivo, al judicial.

4. Las reglas de autoridad emitidas por elEstado. Éstas deben diferenciarse de lasprimeras, de las reglas básicas, porquelas básicas son las originarias de losacuerdos, las más indispensables comomarco de referencia al que debe sujetar-se la autoridad. En cambio las reglasemitidas por el Estado son aquellas quepermiten el desarrollo, entendimiento yseguimiento de las básicas, por eso aquíse contemplan las leyes secundarias, re-glamentarias, orgánicas, reglamentos ydemás ordenamientos o disposiciones quesirven para impulsar la convivencia so-cial pacífica dentro del Estado y la con-secución de su elemento teleológico.

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Pero hablar de nuevo, implica la existenciade un viejo. Entonces, procede una pregun-ta: ¿quién es quién? Es decir, ¿cómo se pue-de diferenciar el viejo institucionalismo, porllamarlo de alguna manera, con lo que aho-ra se le conoce con el nombre de neo o nue-vo institucionalismo?

Lo denominado viejo institucionalismo serefería al estudio de las formalidades paradescribirlas, enumerarlas y clasificarlas,pero no se pretendía establecer un compa-rativo de las formalidades frente a experien-cias ajenas. Su esencia era la formalidad,sólo algo es válido si responde a una es-tructura ideal o formal y en esa medida loestablecido determina lo demás. En este sen-tido, el actor no tiene la iniciativa ni depen-de de su contexto, sólo se apega a la forma-lidad administrativa o legal. Con estaperspectiva destacan Max Weber, HansKelsen, Philip Selznick, Perrow y ReinhardBendix, entre otros.

Las viejas formas institucionalistas consis-tían fundamentalmente en el estudio de losdetalles que configuraban diferentes estruc-turas administrativas, legales y políticas. Setrataba de trabajos profundamente norma-tivos y los escasos análisis comparativos quese hacían eran sobre todo descripciones yux-tapuestas de diversas configuracionesinstitucionales en países distintos, compa-rándolas y contrastándolas. Este enfoque nopropiciaba el surgimiento de categorías yconceptos de nivel intermedio que permi-tieran una investigación auténticamentecomparativa y que le abrieran paso a unateoría explicativa (Romero, 2001: 9).

Con esto se denota la limitante que tenía elinstitucionalismo anterior, viejo o clásico.Limitado a trabajos descriptivos sin produc-

ción de categorías de análisis derivadas dela comparación formal que busca lacausalidad. Su mayor limitante es cuandosólo revisan las formalidades como casosaislados sin encontrar una explicación al-terna de causalidad, porque recordemos quelos estudios de caso tienen poca validezexterna, por su limitada representatividadde los entes que integran al universo, ade-más de que la mayor desventaja del viejoinstitucionalismo es la carencia de estudiosempíricos, por lo tanto, no cuenta con refe-rentes reales de estudio, sólo se expresanreflexiones del mundo del deber ser o de lafilosofía política.

Shepsle (1999) declara que la ciencia polí-tica en Estados Unidos, por ejemplo, en elsiglo XIX era solo ciencia del Estado y queesto permanece hasta principios del sigloXX, conforme va ganando espacio el estu-dio empírico.

Esta corriente se ve rebasada cuando losconductistas se ocupan del otro extremo,ahora ya no interesan las estructuras y pro-cedimientos formales y lo que se enfatiza eslo individual, concibiendo lo político en for-ma atomizada, focalizando a los actores enel juego por el poder y la negociación. Estacorriente se manifiesta aproximadamentepor los años cincuenta del siglo XX, comouna reacción al viejo institucionalismo.

�Los conductistas argumentaban que, paraentender la política y explicar sus resulta-dos, los análisis no se deberían enfocar enlos atributos formales de las institucionesgubernamentales, sino en la distribucióninformal del poder, en las actitudes y en elcomportamiento político� (Romero, 2001: 9).

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Por supuesto que se trata del conductismoo behaviorismo como algunos lo denomi-nan. Su característica es el interés por laconducta del actor como determinante delos fenómenos y hechos políticos. La con-ducta del individuo en sociedad debe estu-diarse para entender la complejidad de latoma de decisión social, porque la razón delhecho social está en el comportamiento delindividuo. A la cabeza del cambio se ubicaa Bentley, quien ve a la política a través delos estudios de grupos sociales, por mediode la observación de procesos y activida-des, porque las interacciones pueden serestudiadas sin considerar a las institucio-nes (Shepsle, 1999: 356).

Mayor importancia se otorga al asunto delas organizaciones informales, aquellas queno son las establecidas o reconocidas portodos o por la normatividad, y que, segúnesta corriente, determina la forma de la ac-ción y sus entramados de compromisos delos actores.

Entonces, mientras que el institucionalismoclásico pone atención en la forma y estruc-tura, el conductismo considera como impor-tante la conducta del individuo. Ambos en-foques niegan el complemento del otro.

Posteriormente, surge el neoinstitucio-nalismo como la opción que viene a esta-blecer un equilibrio entre el actor y la es-tructura al contemplar los dos elementosdentro de una realidad contextualizada y noatomizada. Busca dar una explicación depor qué actitudes iguales en países diferen-tes producen situaciones distintas, como lodescribe North para el caso de Inglaterra yEspaña (Romero, 2001: 9).

Parece que esta postura es muy idealista eincluso contradictoria, pero como paradig-ma eso es lo que trata: vincular la indivi-dualidad con la estructura para explicar conmayor detalle la complejidad de la realidad.Un ejemplo de esta intencionalidad cumpli-da lo constituye Joseph María Colomer,quien en su obra Instituciones políticas(2001), presenta una reflexión amplia, concasos empíricos muy bien tratados, sobrela aplicación del neoinstitucionaismo vin-culado a la particularidad del individuo,además de incluir un enfoque más que es elde la elección social.

Que el enfoque de la elección racional nose refiera a los individuos o a los actores ycentre su atención en las instituciones polí-ticas y sociales parece paradójico. La razónde esa paradoja es simple: la acción indivi-dual se supone como una adaptación ópti-ma a un entorno institucional, y lainteracción entre individuos se supone comouna respuesta óptima entre unos y otros. Portanto, las instituciones prevalecientes (lasreglas del juego) determinan el comporta-miento de los actores, el cual, en su mo-mento, tiene consecuencias políticas o so-ciales (Romero, 2001: 14).

Que verdad encierra esta cita cuando diceque son las instituciones, las reglas del jue-go, las que determinan el comportamientode los jugadores, pues es en ese sentido quelos jugadores pueden jugar, porque se ape-gan a las reglas del juego, son éstas las quelos contextualizan y las que los conducende alguna forma. Aunque también debemosde tener cuidado de que esta relación no esunívoca y lineal, por el contrario, la diná-mica se señala en forma dialéctica, pero,con mayor frecuencia o probabilidad suce-

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de lo primero descrito. Las reglas no sonsituaciones aisladas, por el contrario, soncreación del hombre para su uso y benefi-cio de la utilidad social.

El hombre se encuentra dentro de un con-texto, es difícil más no imposible encontrarcasos en donde el sujeto aislado toma deci-siones de índole social y no afectan a unconglomerado. Esto no tiene un sentidopragmático.

El surgimiento del nuevo institucionalismose ubica por el año 1977, cuando JohnMeyer escribe sus artículos �Los efectos dela educación como institución� y �Las or-ganizaciones institucionalizadas: la estruc-tura formal como mito y ceremonia�(Powell, 2001: 46), con los cuales se danlos fundamentos del neo institucionalismo.

El nacimiento de esta nueva perspectivainstitucional promueve que los cambiosorganizacionales sean observados y com-prendidos como una respuesta de los pro-cesos adaptativos que tiene la organizaciónfrente a las exigencias que le impone elmedio ambiente externo e interno. Más in-fluye el ambiente externo al cual, en la ma-yoría de los casos, se ciñe el comportamientode la organización para conseguir la legiti-mación o la certificación y con esto el apo-yo presupuestal que requiere para seguirsiendo productiva.

Este proceso de adaptación que se le impo-ne a la organización lo ciñe, en su dinámi-ca, el ambiente externo; esto sucede al gra-do de que las normas, valores, tradiciones,políticas y procedimientos se instituyen, esdecir, se toman como propios con la finali-dad de lograr establecer una estabilidad

organizacional, que la guíe hacia la conse-cución del reconocimiento necesario que elmismo ambiente exterior debe brindarlepara su prestigio y desarrollo. Estos proce-dimientos y normas funcionan como mitosque son incluidos en la organización en for-ma ceremonial, así las organizaciones noimponen rigidez a sus estructuras forma-les4 y las complementan con las informales.

El enfoque neoinstitucional reconoce que lavida organizacional pertenece a un contextohistórico que la va modelando y, por tanto,influyendo sobre de ella para que paulatina-mente se incorporen acciones y estrategiasque responden a estas circunstancias.

Las organizaciones consideran las normasy mitos que se incluyen con un ceremonialespecial porque las entienden como necesa-rias y racionales para dar legitimidad o evi-tar la ilegitimidad. Esto ocasiona que exis-ta la necesidad de estar buscandoconstantemente un cambio y adaptación porla vía de la inclusión de formas y normasque cumplan con ese fin.

Meyer y Rowan (2001) describen que estemecanismo de incorporación de mitos llevaa situaciones más complejas. Empieza porampliar la organización formal y estructu-ra a través del establecimiento de camposespecializados de forma racionalizada.Esto, por supuesto, es consecuencia de lamodernización de las sociedades, estas exi-gen mejor calidad en la producción o en elservicio por la razón de que hay más opcio-nes en la elección que obligan a atender elproducto o el servicio de forma eficiente,de ahí que se consideren necesarias las re-glas y se aceptan como mitos.

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Isomorfismo

La incorporación de estos mitos como fuen-tes de legitimidad y racionalidad aumentanla capacidad de los recursos para la super-vivencia. El retomar el mito einstitucionalizarlo hace que la organizaciónse adapte a situaciones que a su vez le otor-gan el reconocimiento y su demanda. Estosucede así porque hay un presupuesto deque al incorporar los mitos de formainstitucionalizada y racionalizada, entoncesaumentan la eficiencia organizacional, ade-más de que la organización está en térmi-nos de la exigencia exterior y, en consecuen-cia, hay legitimidad y recurso para laorganización, todo esto como elementos desupervivencia (Powell, 2001: 94). Pero elpresupuesto se convierte en el mito parajustificar la tendencia a homologar proce-dimientos en las organizaciones; es la con-dición que toda organización aspira a te-ner: más recursos.

Ahora, la incorporación de reglasinstitucionalizadas provoca una dependen-cia de la organización y la conduce al iso-morfismo, que se caracteriza por el conflictosustentado por la lógica de la eficiencia y lapérdida del interés por el contexto interno yel reconocimiento de la capacidad real dela organización.

DiMaggio y Powell (2001: 10) hablan detres mecanismos del cambio institucionalisomorfo: el coercitivo, el mimético y elnormativo. Por el primero se incluyen laspresiones organizacionales en el sentido depromover la atención y el cumplimiento delas expectativas hacia el pueblo. Su lógicaes la legitimidad y la no-pérdida de ésta.

En cuanto a los procesos miméticos, comen-tan DiMaggio y Powell que la incertidum-bre lleva a la imitación. Aquí la lógica quemueve hacia el isomorfismo es el proverbiopopular que �más vale viejo por conocidoque nuevo por conocer�; en ese sentido, loque se desea incorporar se considera ya re-conocido porque ha sido probado por otrosa quienes se sabe les funcionó. Entonces, elejercicio que se aplica es la imitación, queconduce a ser isomorfas a las entidades.Esto también se facilita en aquellas organi-zaciones que desean aprender en el menorde los tiempos para aprovechar y reducirlos tiempos de aprendizaje.

Por último, los procesos normativos se de-ben a principios de profesionalización delos procedimientos y de los sujetos. Losestudios que se realizan para reducir la in-certidumbre y la ineficacia traen consigouna dosis de interés porque las medidas quese sugieren se apliquen dado que se consi-deran que son óptimas y las mejores, queya no dependen de la improvisación, se re-comienda la capacitación como forma idó-nea de mejorar. Esta situación impone me-canismos, procedimientos y reglas quehacen isomorfas a las organizaciones.

Con toda honestidad, estos tres elementosque se describen, sí promueven el isomor-fismo en las organizaciones. Incluso, losmismos Paul Meyer y Walter Powell afir-man que el isomorfismo se puede predeciren la medida en que se cumplen o hay seña-les de cualquiera de las siguientes hipóte-sis. (Meyer, 2001: 118).

1ª. �Cuanto mayor es la dependencia de unaorganización respecto de otra, más se ase-

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mejará a esa organización en estructura,ambiente y foco de conducta�. Cuando unaorganización no tiene claros los procedi-mientos porque su estructura no está defi-nida o no cuenta con facultades expresas,por lo tanto, debe recurrir a otra organiza-ción para tener un referente del cómo seprocedió, en esa medida se depende y seimpulsa la forma isomorfa.

2ª. �Cuanto mayor es la centralización dela oferta de recursos de la organización A,mayor será el grado en que la organizaciónA cambiará isomórficamente a fin de pa-recerse a las organizaciones de las que de-pende en cuanto a sus recursos�. Esto suce-de con los recursos, si éstos provienen de unafuente, lo más seguro es que al paso del tiem-po la organización sea similar o isomorfa ala que le suministra los recursos.

3ª. �Cuanto más incierta es la relación en-tre los medios y los fines, mayor será el gra-do en que una organización se construirásiguiendo el modelo de organizaciones quele parecen exitosas�. Cuando la organiza-ción no conoce con exactitud su plan y en-tonces no sabe hacia donde se dirige, lo queocurre más a común es retomar de otrasexperiencias que son calificadas de exitosasla forma en cómo se resuelve y llegan a susmetas, esto ocasiona un modelo parecido eisomorfo.

4ª. �Cuanto más ambiguas son las metasde una organización, mayor será el gradoen que la organización se construirá siguien-do el modelo de organizaciones que le pa-recen exitosas�. Guarda una relación estre-cha con la hipótesis anterior, dado que sino se conoce el plan mucho menos las me-

tas, pero si éstas no son claras, entoncessucede algo similar a que no se conocieranporque el margen de discrecionalidad au-menta, así se guía con la experiencia de otrasorganizaciones facilitando la reproducciónde modelos similares.

5ª. �Cuanto mayor es la dependencia res-pecto de las acreditaciones académicas alelegir personal gerencial y de otro nivel,mayor será el grado en que una organiza-ción se parecerá a otras en su campo.� Laselección de personal y aun más cuando sedesea profesionalizar, puede ocasionar elestablecimiento del isomorfismo, debido aque la universidad o las escuelas, en gene-ral, enfatizan y reproducen esquemas deexperiencias exitosas que hacen para losestudiantes considerarlas como modelos quellevan a aplicar en el lugar en donde se lescontrate, esto ocasiona el isomorfismo.

6ª. �Cuanto mayor es la participación delos gerentes organizacionales en las asocia-ciones profesionales y gremiales, tanto másprobable será que la organización sea, o sevuelva, similar a las otras organizacionesen su campo�. Tiene que ver con la ante-rior, debido a que los gremios profesiona-les son centros de cruce de información yreforzamiento de experiencias, entonces estomotiva la reproducción de estructura y deorganizaciones, base del isomorfismo.

7ª. �Cuanto mayor es el grado en que uncampo organizacional depende de una sola(o varias similares) fuente(s) de apoyo pararecursos vitales, mayor será el nivel de iso-morfismo�. Este tipo de hipótesis es un re-fuerzo esclarecedor de la hipótesis marca-da con el número dos, pues la dependencia

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de los recursos con respecto a una organi-zación termina estableciendo modelos ycondiciones de trabajo similares a la ofe-rente. Más es notorio cuando se trata de unrecurso financiero.

8ª. �Cuanto mayor es el grado en que lasorganizaciones en un campo realizan tran-sacciones con agencias del Estado, mayorserá el grado de isomorfismo en el campoentero�. Como el representante del Estado,el gobierno, es quien aplica las normas y enocasiones produce políticas y reglas, estotiene un sentido de unificación, de orden delestablecimiento de casos similares que fa-ciliten el control. Esto trae consigo que lasorganizaciones privadas sigan estas normaspara contar con incentivos o con el contra-to del Estado que le favorece a su situaciónpatrimonial.

9ª. �Cuanto menor es el número de modelosorganizacionales alternativos visibles en uncampo, mayor será la tasa de isomorfismoen ese campo�. En la medida en que no seconozcan innovaciones y formas modernaso nuevas de trabajo, es directamente pro-porcional a la dependencia de las formas tra-dicionales y del establecimiento de estructu-ras y procedimientos similares de trabajo.

10ª. �Cuanto mayor es el grado de incerti-dumbre de las tecnologías o de ambigüeda-des de las metas dentro de un campo, ma-yor será la tasa de cambio isomorfo�.Mucho tiene que ver con la hipótesis ante-rior, si una organización no está al día enmateria de tecnología, dependerá de quienesté en la vanguardia y tenga la capacidadpara resolver los problemas o imprevistosque se le presenten.

11ª. �Cuanto mayor es el grado deprofesionalización en un campo, mayor seráel cambio institucional isomorfo�. Esto de-cíamos que se refiere al intercambio yestandarización que se logra en los centrosde estudio.

12ª. �Cuanto mayor es el grado deestructuración de un campo, mayor será elgrado de isomorfismo�. Entre más comple-jo se desea establecer un campo de una or-ganización, hay mas tendencia a serisomorfa, porque el grado de complejidad,por determinación, provoca una falta deentendimiento de razón y se busca un refe-rente que sirva de guía para trabajar.

Estas hipótesis, así consideradas y enfren-tadas a una realidad, nos permiten prevercon claridad que se aproxima el isomorfis-mo en una organización y, a su vez, poderatender con anticipación las estrategias pro-picias para evitarlo o para convivir con estenuevo esquema que está sustentado más enla eficiencia que en la satisfacción de lamisión de servicio, aun cuando se trata deorganizaciones públicas que tienen un inte-rés social por naturaleza.

A partir de este marco puede hacerse unestudio de la situación en que se encuen-tran las administraciones municipales y pro-bar lo que se ha propuesto. Para acercar-nos a dicho propósito, sólo nos restarecordar cómo debe hacerse un diagnósticoadministrativo que nos ofrezca informaciónfidedigna, confiable y verdadera. Por eso,en el siguiente apartado, se hace una revi-sión de las formas en cómo se debe proce-der a tener información de la situación queguarda determinado ente administrativo.

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Diagnóstico administrativo

Víctor Manuel Martínez Chávez, en su obraDiagnóstico administrativo, procedimien-tos, proceso y reingeniería, editada porTrillas, nos ilustra al respecto de cómo debeprocederse para levantar un diagnóstico deuna organización para que al sujeto inves-tigador le queden claras las razones del cam-bio. El diagnóstico es tan necesario porquenos deja claras las situaciones que son obs-táculo y las que son la fortaleza de la orga-nización.

El mismo Martínez Chávez nos ofrece suconcepto de diagnóstico:

Como resultado de la diagnosis está el diag-nóstico. Así, en el diagnóstico administra-tivo se evalúan tendencias y situaciones, seexplican hechos, se establecen las asocia-ciones de causalidad comprometidas y sedilucidan los problemas que atañen a unaactividad dada. El diagnóstico administra-tivo, está encaminado a lograr tanto la sis-tematización de un cúmulo de informacio-nes cuantitativas sobre la situación presentey sus tendencias, como a precisar los obstá-culos principales de la organización; ade-más debe manifestar el conocimiento pre-ciso e integral de la realidad de laorganización en donde se desean aplicar es-trategias y políticas de un plan de mejora-miento administrativo. El diagnóstico ad-ministrativo debe contener una descripciónde la organización de acuerdo con un am-plio conocimiento sistematizado de la situa-ción actual y de su trayectoria histórica, asícomo una explicación de las causas que lasdeterminaron (Martínez, 1999: 23).

Este concepto nos lleva a entender que paracomprender una organización es necesario,primero, conocer su historia, su presente;

segundo, saber cuáles son las causas queprovocan la situación actual del cómo seencuentra. Esto significa que como parteinicial debemos presentar las generalidadesde la organización, así como aquellas ca-racterísticas que son propias y, para el in-vestigador, necesarias para comprender larelación entre los diferentes factores que laconstituyen.

Las causas están determinadas por situa-ciones externas e internas, además de lastécnicas y estructurales. Tener claro la di-versificación de fuentes de causalidad faci-lita el trabajo a aquel que realice el diag-nóstico.

Por supuesto que el diagnóstico es un re-quisito para el análisis administrativo, pueséste requiere de la información provenientede fuentes y técnicas de carácter científicoque ofrezcan la posibilidad de sistematizarlos datos y encontrar causas y razones delpor qué la situación de la organización, delos procedimientos o de los procesos.

[...] el análisis administrativo se puede de-finir como el estudio de �las causas y losmotivos� de los problemas o situaciones ad-ministrativas; esto incluye tanto la respon-sabilidad básica de la planeación como elmejoramiento de procedimientos, métodosy técnicas, y de la estructura de la organi-zación. El análisis es básico para el estudiode la organización y forma parte del diag-nóstico administrativo (Martínez, 1999: 67).

El análisis entendido como la comprensióndel todo a partir de sus partes, es compati-ble con el diagnóstico; por lo tanto, se tieneque buscar la información precisa que ofrez-ca el panorama más amplio, particular ypreciso de la organización. Para llevar a

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cabo el análisis es imprescindible conocerel objeto de estudio y también conocer so-bre la teoría que explica al mismo fenóme-no. Las recomendaciones, resultado de untrabajo a distancia, o de escritorio, han de-mostrado su falta de efectividad, su ana-cronismo y su falta de identidad con lo quese pretende corregir.

Para entender la dinámica de una organiza-ción, nada mejor que aplicar una observa-ción directa, participante, intensiva o ex-tensiva, porque estos instrumentosrecuperan la información necesaria, váliday apegada a la realidad. Estudiar a una or-ganización como un espacio a distancia ysin historia, es decir, sin reconocer que hahabido un pasado, que tiene un presente yque se dirige hacia un futuro, hará dar con-clusiones que están basadas en falacias,fantasías o experiencias ajenas a las condi-ciones específicas de la organización.

De ahí la recomendación de hacer esta in-vestigación sobre la tendencia hacia el iso-morfismo, recurriendo a las técnicas de in-vestigación directas, así nuestra percepciónde la realidad será más clara y apegada a ladinámica verdadera de las administracio-nes municipales.

Un cambio no podrá proponerse si no cuentacon el estudio del pasado, si no se compren-de el presente y no se vislumbra el futuro.Por lógica, el medio ambiente quecontextualiza al ente es importante, dadoque influye en la organización, en la for-ma en cómo se institucionalizan las reglas,las políticas y formas. También es impor-tante para valorar que los resultados de lasadministraciones o de las organizaciones

en general, afectan y van dirigidos haciaeste contexto social, político, económicoy cultural.

La mayor falta que se ha cometido en latendencia hacia el isomorfismo es la ausen-cia de los autodiagnósticos de las organiza-ciones y, sobre todo, en las públicas, hanrecurrido muy poco, y en varios casos deforma no adecuada, a la evaluación y aldiagnóstico. Estas técnicas no se aplican deforma fidedigna porque no se tiene la capa-cidad para llevar a cabo estudios que sa-quen a la luz pública las debilidades de lasorganizaciones públicas. Ejemplo de estolo veremos más adelante cuando se refieraal asunto de la planeación del desarrollo,dado que se estila la contratación de despa-chos que desde un trabajo de gabinete ela-boran la propuesta del camino que condu-cirá a una sociedad al desarrollo económico.

Con estos antecedentes que estructuran unmarco de referencia conceptual, pasamos aconocer sobre la situación de las administra-ciones municipales en el Estado de México.

ISOMORFISMO INSTITUCIONAL EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

Las organizaciones presuponen la vincula-ción de individuos que se suman para la con-secución de fines determinados. Las organi-zaciones, entonces, se definen a partir desus propósitos y de la forma en cómo se re-lacionan y estructuran para conseguirlos.

En las organizaciones vamos a encontrarreglas, normas, acuerdos, así como des-acuerdos, convergencias como divergenciasal mismo tiempo. Esto se debe a la forma

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en cómo se incorporan las estructuras quevan definiendo a la organización.

Con atención a lo que Jorge Etkin dice acer-ca de la comprensión de las organizacio-nes, se consolida la idea de la complejidadque implican las organizaciones:

El estudio de las organizaciones nos mues-tra que sus integrantes: a) siguen pautas,normas y procedimientos formalmente es-tablecidos, b) desempeñan funciones y ocu-pan posiciones definidas por una estructu-ra oficial, c) reconocen a ciertos miembrosla autoridad legítima para fijar criterios yemitir instrucciones a sus dirigidos, d) sonparte de una red de comunicaciones a tra-vés de la cual intercambian datos e infor-mación sobre normas, actividades y resul-tados, e) se influyen e interactúansocialmente en sus grupos, f) toman deci-siones racionales en el sentido de estarorientados por propósitos compartidos, quedicen expresar la voluntad colectiva, g)intercambian recursos y capacidades con sumedio ambiente (Etkin, 2000: 4).

La administración pública municipalconstituye una organización, pues está in-tegrada por individuos que se suman conla idea de lograr un propósito: el biencomún del municipio. En el camino paraconseguir esta finalidad se interactúanintereses, funciones, posiciones, criterios,decisiones, actividades, resultados y unsinnúmero de características propias dela vida organizacional.

La administración pública municipal requie-re, entonces, de institucionalizar sus tareaspara que de esa forma consiga canalizartodo el potencial de la compleja estructuraque forma e integra su organización.

Una forma de institucionalización es laplaneación del desarrollo que, sin lugar adudas, es un elemento sustantivo de la ad-ministración municipal. Esta planeación in-tegra no sólo los objetivos de eficiencia, sinotambién la ideología que mantiene a quienejerce el poder.

Los procesos en la organización están guia-dos y controlados por normas que intentandarle y [sic] eficiencia a las tareas, comolos presupuestos o los planes de producción(desarrollo). Pero en los comportamientostambién influyen aspectos no formales comolas motivaciones y finalidades en los gru-pos de trabajo, las divergencias ideológicaso las luchas por el poder. De manera que lasexplicaciones no pueden reducirse a los as-pectos técnicos o formales (Etkin, 2000: 8).

Veamos que para comprender a las organi-zaciones no es suficiente lo materialmenteexpresado, sino es tan válido como necesa-rio analizar los comportamientos que tie-nen los grupos que ejercen el poder porquede esa forma nos pueden dar la pauta de loque en realidad se proponen.

Como la administración pública municipaltambién es compleja, y como hemos dicho,se presume que los intereses principalesdeben estar asentados en la planeación mu-nicipal, entonces, en el presente trabajo sepretende analizar la dependencia adminis-trativa que se encarga de la planeación deldesarrollo municipal.

En específico, se analizará el proceso y fun-ción de la organización de la administraciónpública municipal de los municipios deAmecameca, Ixtapaluca y Naucalpan, Es-tado de México. Resaltando la dependenciaa otra organización en el procedimiento para

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elaborar el Plan de Desarrollo Municipal,así como los alcances de éste.

Esto se hará teniendo como eje de análisislas hipótesis presentadas por Paul J.DiMaggio y Walter W. Powell en su artícu-lo �Retorno a la jaula de hierro: El isomor-fismo institucional y la racionalidad colec-tiva en los campos organizacionales�, yadescritas supra.

Para cumplir con el propósito de este análi-sis, presento la exposición en el orden si-guiente: en primer lugar, se dará una sinop-sis del marco jurídico de la planeación deldesarrollo en el Estado de México; poste-riormente, se definirá cómo se constituye elisomorfismo organizacional en los casosestudiados en el proceso de elaboración delPlan de Desarrollo Municipal. Por último,se harán consideraciones sobre este meca-nismo de burocratización y descuido de as-pectos sustantivos en la administración pú-blica municipal.

Marco jurídico de la planeaciónmunicipal

Dentro de la administración pública, laplaneación se concibe como un medio paraorientar e integrar actividades y esfuerzos delgobierno y la sociedad. Cuando el gobiernoinicia la tarea de la planeación debe captarlas demandas o necesidades de su población.Así la planeación se erige en un instrumentoque promueve el desarrollo a partir de la in-tegración e impulso de sus capacidades yreconociendo sus debilidades.

Los gobiernos municipales, al igual que losotros órdenes de gobierno en México, están

obligados a presentar un Plan de Desarro-llo Municipal en los primeros cuatro mesesde su gestión. Pero vayamos al detalle delos ordenamientos jurídicos para poder com-prender, posteriormente, la forma en cómose atiende una obligación jurídica, que eselemento para el cambio isomorfo.

La Constitución Política del Estado deMéxico, en su artículo 77, fracción VI, con-templa la obligación del Ejecutivo Estatalde establecer los procedimientos de parti-cipación y de consulta popular en el Siste-ma de Planeación Democrática. Este sis-tema contempla, por supuesto, a losmunicipios.

Esta regla se multiplica para ser aplicada alos municipios, concretamente a los presi-dentes municipales. Veamos con detallecómo se configura e institucionaliza estanorma para la planeación del desarrollomunicipal.

La Ley Orgánica Municipal del Estado deMéxico (LOMEM) en su artículo 69, frac-ción I, inciso b), establece la instalaciónde una Comisión Permanente del Ayunta-miento denominada �Comisión dePlaneación para el Desarrollo� que estarápresidida por el presidente municipal. Elartículo 70 del mismo ordenamiento dice:�Las comisiones del ayuntamientocoadyuvarán en la elaboración del Plan deDesarrollo Municipal y en su evaluación�.Además, los artículos 72, 73 y 74 hablande la participación ciudadana como meca-nismo con el cual se pueden auxiliar lascomisiones para la elaboración de planesde desarrollo, y norman la integración delos consejos de participación ciudadana.

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Todo esto es evidencia de que las reglas parala elaboración del Plan de Desarrollo Mu-nicipal se institucionalizan jurídicamente.

La �Comisión de Planeación para el Desa-rrollo Municipal� de conformidad con elartículo 82 de la LOMEM:

�se integra con ciudadanos distinguidos delmunicipio, representativos de los sectorespúblico, social y privado, así como de lasorganizaciones sociales del municipio, tam-bién podrán incorporarse a miembros de losconsejos de participación ciudadana�.

Una de las facultades de esta Comisión esla de proponer al ayuntamiento mecanismosy acciones para la formulación y evalua-ción del Plan de Desarrollo Municipal(LOMEM; 2000, art. 83, frac. I).

Además, la LOMEM tiene un apartado ex-clusivo sobre la Planeación, que es el capí-tulo quinto del título IV referente al régi-men administrativo. Al respecto, citamos losartículos más representativos que funda-mentan las facultades y la vinculación deeste documento con otros Planes de los otrosentes de gobierno.

Artículo 114. Cada ayuntamiento elabora-rá su plan de desarrollo municipal y los pro-gramas de trabajo necesarios para su ejecu-ción en forma democrática y participativa.

Artículo 115. La formulación, aprobación,ejecución, control y evaluación del plan yprogramas municipales estarán a cargo delos órganos, dependencias o servidores pú-blicos que determinen los ayuntamientos,conforme a las normas legales de la mate-ria y las que cada cabildo determine.

Artículo 116. El Plan de Desarrollo Muni-cipal deberá ser elaborado, aprobado y pu-

blicado, dentro de los primeros cuatro me-ses de la gestión municipal. Su evaluacióndeberá realizarse anualmente.

Artículo 118. El Plan de Desarrollo Muni-cipal contendrá, al menos, un diagnósticosobre las condiciones económicas y socia-les del municipio, las metas a alcanzar, lasestrategias a seguir, los plazos de ejecución,las dependencias y organismos responsablesde su cumplimiento y las bases de coordi-nación y concertación que se requieren parasu cumplimiento.

Artículo 121. Los ayuntamientos publica-rán su Plan de Desarrollo Municipal a tra-vés de la Gaceta Municipal durante el pri-mer año de gestión y lo difundirán en formaextensa.

Artículo 122. El Plan de Desarrollo y losprogramas que de éste se deriven serán obli-gatorios para las dependencias de la admi-nistración pública municipal y, en general,para las entidades públicas de carácter mu-nicipal.

Con estos artículos se institucionaliza quees el propio ayuntamiento el que determinaquién debe formular el Plan, según se en-tiende debe ser un órgano que depende deél, que se supone cuenta con la capacidadtécnica adecuada para elaborar el Plan, quepara ello tiene cuatro meses a partir de quetoma posesión, además de que debe ser pu-blicado para que tenga vigencia y sea co-nocido por la población para que se actúeen colaboración para su consecución. Tam-bién se desprende de lo normado y citadomás arriba que debe haber participaciónciudadana para su elaboración.

En específico el artículo 297 del CódigoFinanciero del Estado de México y Muni-cipios, establece como obligación del pre-

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sidente municipal, elaborar el plan y some-terlo a la aprobación del ayuntamiento.

Hasta aquí se tiene la normatividad másrepresentativa de la planeación del desarro-llo municipal en el Estado de México, quese puede resumir en la Constitución Políti-ca de los Estados Unidos Mexicanos, en suspreceptos del artículo 25 y 26 cuando esta-blece el Sistema Nacional de PlaneaciónDemocrática, en la Constitución del Esta-do, en su Ley Orgánica Municipal, CódigoFinanciero y en su Ley de Planeación.

Ahora, revisemos cómo es que se ejerce enla realidad la planeación del desarrollo, con-cretamente en los municipios de Ameca-meca, Ixtapaluca y Naucalpan, que puedenser un buen ejemplo de lo que sucede en lagran mayoría de los municipios mexiquen-ses y, con altas probabilidades, del país.

La planeación como medio para crearórgano isomorfo a la administraciónpública del municipio de amecameca.

Amecameca es un municipio de los 125 delEstado de México, está ubicado en la re-gión de Chalco, sus colindancias son al nortecon el municipio de Tlalmanalco; al orientecon el estado de Puebla; al sur con los mu-nicipios de Atlautla y Ozumba; y al ponientecon los municipios de Ayapango yJuchitepec

Es importante recordar que el ayuntamien-to de Amecameca 2000-2003, tomó pose-sión el 18 de agosto del año 2000 y, portanto, su plazo para elaborar el Plan deDesarrollo Municipal fue a partir de esemomento al 18 de diciembre del mismo año

(es la misma temporalidad para los otrosmunicipios de estudio).

El gobierno municipal para el trienio 2000-2003 está en manos del Partido de la Revo-lución Democrática, quien por primera veztuvo el triunfo en este municipio el 2 de ju-lio del año 2000.5 Este gobierno inicia acti-vidades para la elaboración del Plan deDesarrollo, recurriendo a contratar a unaorganización para que recabe el diagnósti-co y formule el Plan respectivo. Dicho actolleva a formalizar la siguiente deducción,que el ayuntamiento no encontró en su es-tructura la dependencia que tuviera la ca-pacidad técnica adecuada para tal tarea.

Esa organización se denomina Programa�Sierra Nevada� de la Universidad Autó-noma Metropolitana. Está integrada porinvestigadores y personas interesadas en eldesarrollo sustentable. Su domicilio se ubi-ca en el municipio de Tlalmanalco, colin-dante de Amecameca. Se puede afirmar queeste programa, aunque se denominaantipartidista, sus miembros se identificancon el PRD, y una prueba contundente esque este programa trabaja para el PRD enlos municipios de la región con el mismofin de elaborar el Plan de Desarrollo, entreotras actividades.

La Comisión de Planeación para el Desa-rrollo Municipal está integrada por oncevecinos de Amecameca, quienes también sonidentificados por su preferencia partidistahacia el de la Revolución Democrática. In-cluso se nota que dos de ellos iniciaron suintegración a esta Comisión como ciudada-nos y posteriormente se convirtieron en em-pleados del ayuntamiento.

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El equipo contratado, al comenzar traba-jos, instrumentó una forma de consulta a laciudadanía a través de asambleas ciudada-nas, sin embargo no dieron resultado por lafalta de práctica y de difusión. Entonces serecurrió a visitas por barrio en forma es-pontánea. Resultado de esto era la poca par-ticipación de los ciudadanos lo que provo-ca que no exista representatividad en lasdemandas o éstas se conviertan en necesi-dades patrimoniales de la familia que asisteal evento, y no de la comunidad.

Como un dato más, debemos tomar en cuen-ta que la Dirección General de Planeación,Programación y Presupuesto6 del Gobiernodel Estado de México, envío en el mes deagosto del 2000 a todos los ayuntamientosun documento denominado: Lineamientosmetodológicos para la elaboración delPlan de Desarrollo Municipal 2000-2003.En éste se contempla todo lo que deben te-ner en cuenta los ayuntamientos para ela-borar su Plan, incluso sugiere la estructuradel Plan de Desarrollo Municipal en cuan-to a los ejes temáticos que deben conside-rarse, además de señalar qué debe colocar-se en cada apartado como propósito, metasy objetivos.7

Estos Lineamientos se convierten en unanorma que se institucionaliza porque pro-viene del gobierno del Estado, esto repre-senta una dependencia que lleva a los ayun-tamientos como organizaciones a serisomorfos y de esa manera facilita el segui-miento de las actividades a la dependenciarespectiva del Gobierno del Estado.

Así el Gobierno del Estado, con la promo-ción del isomorfismo, pretende, en los

ayuntamientos, tener burocratizado de for-ma igual sin preocuparle que las demandassociales sean atendidas en realidad con efi-ciencia y con un alto sentido ético y social.

Esto merece mayor atención, por lo que seincluye el desglose del análisis de las hipó-tesis de predicción del cambio isomorfo.

Como se ha registrado, se identifican tresmecanismos del cambio institucional iso-morfo: a) isomorfismo coercitivo; b) mi-mético; y c) normativo. En Amecameca, elayuntamiento como organización tiende aun cambio isomorfo, impulsado por los tresmecanismos, debido a que recibe presióndel Gobierno Estatal para seguir loslineamientos que le recomienda en materiade planeación, esto ocasiona que no lleve acabo una planeación original y por tantodeje aspectos descuidados. Asimismo la fal-ta de experiencia del nuevo gobierno deAmecameca lo conduce a imitar lo que otrosgobiernos hacen por la experiencia que es-tos tienen, y conduce, por lo tanto, hacia uncambio isomorfo por mimetismo. Por últi-mo, la necesidad de la profesionalizaciónes un principio del Gobierno de Amecameca,que entonces, lo condiciona a traer gentecon experiencia, por lo que contrata a per-sonas profesionales porque laboraron enayuntamientos de La Paz o de Nezahual-cóyotl,8 generando un cambio isomorfo poresta vía.

Pasemos a comentar más a detalle los ca-sos específicos de este cambio institucionalisomorfo de Amecameca, México.

1. Entre mayor es la dependencia de unaorganización respecto de otra, más se ase-mejará a esa organización en estructura y,

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en cuanto mayor es el grado en que un cam-po organizacional depende de una sola (ovarias similares) fuente(s) de apoyo pararecursos vitales, mayor será el nivel de iso-morfismo; entonces, la dependencia que elAyuntamiento, en este caso de Amecameca,tiene con respecto al Gobierno del Estado deMéxico es de nivel alto por la razón de queen esta instancia encuentra la presión pararealizar las cosas en determinados sentidos.

En este comentario incluyo al poder Legis-lativo, pues éste, a través de su ContaduríaGeneral de Glosa,9 somete con presión a losayuntamientos, tesorerías y ontraloríasmunicipales para que observen una serie derecomendaciones y llenado de formatos quehomologa el seguimiento de acciones en elmanejo de la contabilidad municipal y sufiscalización.

El Poder Ejecutivo local, por supuesto, tam-bién ejerce la presión necesaria para que seobserven recomendaciones y llenado deformatos para dar seguimiento a laplaneación y evaluación, obras públicas,servicios públicos, seguridad pública; y asípodemos seguir enumerando áreas en don-de hay una vinculación entre el ayuntamien-to y el gobierno estatal que hacen que sepromueva, en el primero, un cambio iso-morfo.

2. Cuanto mayor es la centralización de laoferta de recursos de la organización A,mayor será el grado en que la organizaciónA cambiará isomórficamente a fin de pare-cerse a las organizaciones de las que de-penden cuanto a sus recursos. Cuanto ma-yor es el grado en que las organizacionesen un campo realizan transacciones con

agencias del Estado, mayor será el gradode isomorfismo en el campo entero. Es unhecho que la administración pública muni-cipal de Amecameca depende su ingreso(Plan Amecameca, 2000: 121) en 80% delas participaciones federales y estatales, estoprovoca un cambio isomorfo.

Esta relación genera que el ayuntamiento,vía la tesorería, presupueste para inversión,en atención a las recomendaciones o con-venios que se generen con el Gobierno delEstado. El mismo ayuntamiento deAmecameca reconoce que su gasto corrienteasciende a más del 50%, por lo que eviden-cia la elevada dependencia de los recursosindirectos. (Plan Amecameca, 2000: 121)

3. Cuanto más incierta es la relación entrelos medios y los fines, mayor será el gradoen que una organización se construirá, si-guiendo el modelo de organizaciones que leparecen exitosas. Cuanto menor es el nú-mero de modelos organizacionales alterna-tivos visibles en un campo, mayor será latasa de isomorfismo en ese campo. Los go-biernos municipales cuando inician el ejer-cicio de su gestión, por lo general se en-cuentran en una etapa fuerte de aprendizajecontra el tiempo, por lo tanto hay un eleva-do rango de incertidumbre.

Es el caso de la Comisión de Planeaciónmunicipal que se instala partiendo de cero,por lo tanto requiere de seguir un ejemplo,el que sea. La ayuda le llega de formainstitucional por vía de la Dirección Gene-ral de Planeación, Programación y Presu-puesto del Gobierno del Estado, la cual leenvía todo tipo de información y sugeren-cia a tal grado que los documentos se con-

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vierten en formatos para rellenar. Con estose agota la posibilidad de la autonomía téc-nica de los ayuntamientos y de la comisióncomo parte de aquellos.

La incertidumbre es de tal grado que se pre-fiere pagar a consultores externos que ha-gan una tarea tan trascendental como es laplaneación. Los consultores responden enla práctica de la planeación a modelos ge-nerados por el mismo gobierno estatal. Todoesto provoca ya no sólo la predicción delcambio isomorfo, sino que lo convierte enun hecho. Éste es el caso que en la mayorparte de municipios mexiquenses, la estruc-tura del Plan responde a la misma que se re-comendó en los Lineamientos metodológicos.

4. Cuanto más ambiguas son las metas deuna organización, mayor será el grado enque la organización se construirá siguiendoel modelo de organizaciones que le parecenexitosas. Cuanto mayor es el grado de in-certidumbre de las tecnologías o de ambi-güedades de las metas dentro de un campo,mayor será la tasa de cambio isomorfo. ElPlan de Desarrollo Municipal deAmecameca 2000-2003 contempla en cadaeje temático una serie de metas que son muyabstractas y que la mayoría de ellas no cons-tituyen, en sentido estricto, una meta. Sóloresponden a proposiciones generales; enconsecuencia, las metas son ambiguas opoco claras y precisas.

En este supuesto si se puede predecir que afalta de precisión, el ayuntamiento o la Co-misión de Planeación tendrá que seguir aimitación la consecución de metas en la eje-cución en concreto de programas. Un ejem-plo más de la que la ambigüedad y la incer-

tidumbre pueden conducir a cambios quetienden a producir organizaciones iguales.

5. Cuanto mayor es la dependencia respec-to de las acreditaciones académicas al ele-gir personal gerencial y de otro nivel, ma-yor será el grado en que una organizaciónse parecerá a otras en su campo. Cuantomayor es el grado de profesionalización enun campo, mayor será el cambio institucionalisomorfo. En la tesorería municipal deAmecameca, se encuentra al frente una per-sona que se ha especializado en el manejode las finanzas, pues ha sido tesorera y fun-cionaria en dos municipios, el último enNezahualcóyotl en 1997-2000. De igualforma sucede con el director del organismodescentralizado de Agua y Saneamiento,quien es ingeniero hidráulico que fue direc-tor de un organismo homólogo en La Pazen 1997-2000. Los dos municipios anterio-res gobernados por el PRD.

Al ser designados como titulares de unaárea, por su especialización en la misma,se predice que harán isomorfa a la organi-zación, dado que hay probabilidades altasde que instrumenten acciones que les die-ron resultado en sus cargos anteriores endonde, se supone, trabajaron con esos mis-mos criterios.

6. Cuanto mayor es la participación de losgerentes organizacionales en las asociacio-nes profesionales y gremiales, tanto másprobable será que la organización sea, ose vuelva, similar a las otras organizacio-nes en su campo. Cuanto mayor es el gra-do de estructuración de un campo, mayorserá el grado de isomorfismo. El ayunta-miento de Amecameca en esos momentos

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se encontraba tomando decisiones parainstrumentar acciones de creación de de-partamentos o direcciones que según susargumentos se requerían.

Las Direcciones no son originales, pues setrata de Desarrollo Social, encargada de laaplicación de los recursos provenientes delRamo 33 del Presupuesto de Egresos de laFederación; esto es muy parecido al esque-ma de la Secretaría de Desarrollo Social delGobierno Federal.

Otro ejemplo es el caso de la Dirección deAdministración, que responde a esquemasde estructura parecidos a otras organiza-ciones, en concreto a lo respectivo del Go-bierno del Estado de México.

Con estos comentarios, se evidencia la ten-dencia que formula Amecameca para con-vertirse en una más de las organizacionesmunicipales isomorfas. Las causas se en-cuentran en dos aristas, en lo endógeno sesubraya la situación de aprendizaje comouna etapa obligada para un gobierno nue-vo. Esto se puede interpretar como la faltade capacidad para ejercer el gobierno de for-ma inmediata. En el área exógena se encuen-tran una serie de causas como lo es la mismadinámica del gobierno del Estado y la mis-ma de otros municipios que tienen cierta ex-periencia exitosa, los cuales se constituyenen el ejemplo. La presión externa, sin lugara dudas, genera isomorfismo.

La situación y tendencia del municipiode Ixtapaluca

El estudio del isomorfismo en las adminis-traciones municipales nos obliga, primero,

a dar algunas referencias generales del casoque se consideró para tratar el asunto. Pos-teriormente, se enfatizará en los puntos quenos evidencian la predicción de la tenden-cia hacia el isomorfismo.

El municipio de Ixtapaluca está ubicado enla zona oriente del Estado de México, estáconsiderado dentro de la zona metropolita-na del Distrito Federal, por lo tanto estácontemplado como municipio conurbano.Sus colindancias son al norte con el muni-cipio de Chicoloapan y el de Texcoco; alsur con el municipio de Chalco; al este conestado de Puebla; al oeste con el municipiode Los Reyes la Paz.

El crecimiento poblacional ha sido fuertesobre todo en la última década del siglo XX,donde se ha visto la manifestación deasentamientos humanos de grandes dimen-siones, como es el caso del fraccionamien-to Cuatro vientos, donde se estiman alrede-dor de 150 mil viviendas, otro caso es elfraccionamiento Los héroes que abarca al7 mil viviendas, uno más es el fracciona-miento San Buen Aventura que rebasa confacilidad las 50 mil viviendas. Estos sonejemplos de asentamientos que en los últi-mos años se han dado en Ixtapaluca, muni-cipio que se ha visto rebasado por estoseventos en cuanto a la atención y regula-ción del fenómeno demográfico, serviciospúblicos y descentralización de dependen-cias administrativas, así como la escasadesconcentración administrativa.

La población que tiene registrada según elInstituto Nacional de Estadística, Geogra-fía e Información (INEGI), al año 2000, esde 293 160 habitantes. Número que se

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calcula que es inferior al real. Las razonesque se exponen como sustento de esta in-conformidad son las que se derivan del mis-mo movimiento de inmigración que está vi-viendo el municipio, pues como hemosreferido, en los últimos años se han venidoa vivir a este lugar un número considerablede personas que elevan la población total.Simplemente, tomando como dato del mis-mo INEGI, el promedio de habitantes por vi-vienda en el municipio es de 4.35 multipli-cado por el número de viviendas queintegran los nuevos fraccionamientos, elresultado es superior al reportado por elcenso del año 2000. Claro es que losfraccionamientos y, en específico, las vivien-das de éstos no están ocupados en ese nú-mero de promedio, porque llegan familiaspequeñas y parejas que inician vida con-yugal; pero también es cierto que estos lu-gares cuentan con zonas de escuelas y hayuna población infantil considerable quehace suponer que cuando menos por fami-lia o por vivienda hay tres personas en pro-medio. Pero aún así la cifra rebasa losdatos oficiales.

Este movimiento inmigratorio ha traído paraIxtapaluca un voto en contra del PartidoRevolucionario Institucional (PRI), quesiempre había identificado o caracterizadoa este municipio. En el periodo de estudiogobernó el PRI, situación que ya no pudoser para el trienio 2006-2009.

La organización estructural de la adminis-tración y gobierno del municipio deIxtapaluca se sintetiza en su organograma,en donde se destaca que existen dependen-cias administrativas con funciones muy si-milares a otras organizaciones publiadmi-

nistrativas. Este organograma que resumela estructura administrativa es similar aotras administraciones municipales como esel caso de Chalco y de Valle de Chalco So-lidaridad para el periodo de estudio.

Según datos proporcionados por la Secre-taría del Ayuntamiento (año 2000), el nú-mero total de empleados del ayuntamientoasciende a 852 personas, de las cualessindicalizados son 100; eventuales, 449 yel resto (403), de confianza o similar. Es-tos datos nos ofrecen que 47% de la plantatrabajadora está en términos de una contra-tación que es producto del triunfo del presi-dente municipal, es decir, que cuando setermine el periodo, este número deberá en-tregar, con su cargo, sus procedimientos ytodo lo referente a la función, actividad ocomisión. Esto, por supuesto, es riesgosopara un buen gobierno, pues la improvisa-ción y el periodo de aprendizaje se amplíancon este impacto. Asimismo, es en la mis-ma proporción que el trabajo depende dedecisiones políticas.

En materia de ingresos observamos que delpresupuesto total que tiene asignado el ayun-tamiento, más del 50%, proviene de lasparticipaciones federales o son recursos quese registran como ingresos indirectos.

En materia de planeación, encontramos unPlan de desarrollo municipal 2000-2003que no había sido editado después de nuevemeses de haber sido aprobado. Es decir, lapoblación no conocía el documento rectordel desarrollo municipal, porque no ha ha-bido publicación y difusión más que en loque la decisión política lo ha permitido. Esteplan fue elaborado, según se informó, con

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la propia estructura de la administraciónmunicipal, que observó e integró con apegoa lo recomendado por el gobierno estatal através de su Secretaría de Finanzas yPlaneación.

En este documento se manifiesta una no-toria falta de metodología para levantar undiagnóstico y para construir el plantea-miento de objetivos y metas, a pesar deque se contó con la asistencia de la depen-dencia estatal. El Plan en sí no contiene undiagnóstico serio y verdadero, se basa ensuposiciones sin referentes empíricos, cier-tos, válidos y existentes. Como ejemplo deesto se encuentra en lo respectivo a la mo-dernización administrativa (PlanIxtapaluca, 2000: 74), en donde seautoconceden la gracia de reconocer queestán en perfectas condiciones y que el cre-cimiento poblacional no les afecta, cuan-do se observa que las demandas son gran-des, las filas de atención al ciudadano sonextensas; situaciones que nos llevan a in-ducir que los trámites y procedimientosno son oportunos, expeditos y eficaces.

No se encuentra un estudio que analice lasimplificación de trámites o de procedimien-tos, pero eso sí, está en sus metas ser certi-ficados por ISO 9002 (Plan Ixtapaluca,2000: 75). Además de que en materia fi-nanciera no se cuenta con el mínimo deinformación. Sólo hablan de que el gastode inversión per capita fue de $14.00, para1999. Esto sirve bastante para sostener ladependencia del recurso fiscal que provie-ne de otras esferas de gobierno. Situaciónque refuerza la hipótesis de que la depen-dencia financiera hace isomorfa a la orga-nización que depende.

En el aspecto de la desconcentración ad-ministrativa para acercar los trámites a lapoblación en aumento, no se ha hecho nadaal respecto, solamente existen desconcentra-ciones de las oficinas de Registro Civil, yesto se debe a que esta dependencia se diri-ge por los lineamientos de la SecretariaGeneral de Gobierno del Estado de Méxi-co. Ninguna otra dependencia tiene unida-des fuera del palacio municipal o de su ca-becera.

En materia de Seguridad Pública es alta-mente preocupante, pues la nómina a la úl-tima quincena de septiembre del año 2001,señala que el número de policías municipa-les en Ixtapaluca es de 219 (doscientos die-cinueve). La relación es de 1 338 habitan-tes por policía, superior a las recomen-daciones internacionales en la materia. Sia esto le agregamos las condiciones de tra-bajo, del equipo y los procedimientos de lafunción se convierte en inexistente la políti-ca de seguridad pública municipal, dandopaso a recurrir a los servicios que en mate-ria presta el gobierno del Estado.

Ahora revisemos algunas de las condicio-nes que predicen la tendencia hacia el iso-morfismo en los municipios de estudio.

En el punto referente a la organización, seobserva que el Gobierno del Estado deMéxico envía recomendaciones a los gobier-nos municipales para que estructuren susadministraciones con determinadas depen-dencias, así es como se puede comprobarque los ayuntamientos adoptan estas pro-puestas y organizan su administración. Conesto se ofrecen elementos para probar queexiste el cumplimiento de la hipótesis que

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se enumeró con nueve, donde la falta de al-ternativas en los modelos organizacionaleshace que se dé la tendencia al isomorfismo.

Al contar con estructuras iguales, o simila-res, por supuesto que se acepta la tenden-cia a ser isomorfas las organizaciones, por-que las facultades y los procedimientostenderán a ser similares y a estar en un ejer-cicio de realimentación constantes.

Ahora, el isomorfismo que se establece conla similitud de estructuras no sólo es entrelas administraciones municipales, sino que,en primer lugar, se hace isomorfa con laestructura del gobierno del Estado.

Además, tenemos que tanto en Chalco comoen Ixtapaluca, las estructuras organiza-cionales guardan un grado de complejidadsimilar, lo que implica la existencia de ma-yor probabilidad hacia el isomorfismo.

Es de notar que en áreas como es el caso dela obra pública y el desarrollo urbano, sepromueve la profesionalización de los em-pleados y del campo en general, esto pro-voca, que se tienda hacia el isomorfismo,porque se aplica la hipótesis, que dice quea mayor grado de profesionalización ma-yor el cambio al isomorfismo. Debido a quelos profesionistas tienen un lugar que lesfue común en el centro de estudios, en launiversidad donde el aprendizaje fue gene-ral, esto permite llevar al trabajo experien-cias similares en los procedimientos.

Otro caso más que nos lleva a confirmar latendencia es el área de la reglamentación,que no sólo en los municipios en estudio, sino que existe un gran número de ellos queaplican esta área para referirse a tareas de

normatividad en materia de servicios pú-blicos, donde su mayor preocupación sonlos mercados. En esta área sí existe la evi-dencia de que los propios municipios se con-sultan e intercambian vivencias y casos, loscuales se reproducen en condiciones simi-lares. De esa forma se establecen normasen el ámbito de instituciones por conside-rarlas como las mejores opciones de elec-ción para el gobierno municipal. Es de des-tacar que en estas áreas se carece de unordenamiento que faculte a la dependen-cia, esto ocasiona que al no haber reglasclaras se apliquen las que en otras organi-zaciones han sido exitosas. Esto se rela-ciona de manera contundente con la hipó-tesis dos y tres.

La falta de un reglamento interno de la ad-ministración municipal hace, de por sí, unacaracterística del isomorfismo en los mu-nicipios. La ausencia de este reglamentoorilla a que los funcionarios apliquen nor-mas supletorias que en la mayor parte seencuentran en el gobierno estatal. Por unaocasión más, esto demuestra que hay unamarcada tendencia hacia el isomorfismo enlos municipios.

El tener que aplicar una norma estatal, lesofrece seguridad y la garantía de que su elec-ción es la oportuna; sin embargo, esto no esgarantía de seguridad jurídica, de respeto alos derechos que un ciudadano tiene en elsentido de que la autoridad sólo puede ac-tuar si es competente, con fundamento ymotivación.

Veamos como en materia de Planeación deldesarrollo, que es una asignatura de grantrascendencia para el bienestar de las

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comunidades y de la calidad de vida, no estomado en consideración con seriedad des-de las administraciones públicas. Los pla-nes municipales de desarrollo son documen-tos que han sido elaborados no con el interéspersonal del presidente municipal, quien enlos casos ha autorizado que se haga fuerade una oficina o de un despacho en dondesu intervención y seguimiento sean cons-tantes. La elaboración del plan de desarro-llo fue hecha por alguna dependencia de laadministración municipal, que tomó comobase, para su formulación, las demandas decampaña. Al igual que nuestro anteriormunicipio de referencia en estudio, existióseguimiento al documento que el gobiernodel estado por medio de la Secretaría de Fi-nanzas y Planeación remitió a los ayunta-mientos para que éstos lo observaran y nose salieran de este marco. Esto es la eviden-cia mayor de que los procedimientos cons-tituyen un isomorfismo en la administraciónpública municipal.

Esta situación se encuentra en el supuestode la hipótesis primera, que habla de la de-pendencia en los campos organizacionales.En este ejemplo de planeación se dependiódel gobierno estatal. Es un hecho que losplanes de desarrollo tienen la misma estruc-tura y metodología de elaboración.

El Bando Municipal de policía y buen go-bierno contempla un Reglamento Orgánicode la Administración Municipal, sin embar-go, este documento jurídico físicamente nose localiza y, si existe, éste no fue publica-do de conformidad a las normas de un pro-ceso legislativo. Así tenemos que si el Re-glamento no es un referente real decompetencia y de procedimiento, ¿de dón-

de se toman las normas para que operen lasdiferentes instancias gubernamentales? Lamención del reglamento apareció en todoslos bandos municipales, en muchos muni-cipios no se contó con ellos.

Al hablar de procedimientos, nos lleva abuscar manuales de organización y el deprocedimientos, encontrándonos con la sor-presa de que estos instrumentos queinstitucionalizan la estructura y los proce-dimientos no existen físicamente en las ad-ministraciones de estudio. Con muy altaprobabilidad tampoco existen en un núme-ro importante de municipios. La ausenciade estos documentos expresan que las me-tas, procedimientos y reglas no sean clarasdentro de las administraciones y que en con-secuencia, éstas recurren a resolver sus pro-blemas, procesos, procedimientos, con ape-go a las experiencias de administracionesde otros municipios en donde se han publi-cado éxitos.

En materia financiera la dependencia derecursos indirectos es significativa, pues seobserva que los ingresos propios son me-nores que los recibidos por vía de las parti-cipaciones federales que son reglamentadaspor las legislaturas locales. Al ser estas ins-tancias quienes definen el uso que debe ha-cerse de las participaciones federales, y alser las mismas instancias las que aproba-ron la ley respectiva conforme a una inicia-tiva mandada por el ejecutivo estatal, secomprueba por enésima vez que la depen-dencia en los recursos financieros no sólopredice el isomorfismo, sino que reduce lalibertad que pudiera existir para sometertoda la organización a aquella que tiene losrecursos.

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Esto de los recursos financieros es el talónde Aquiles de las administraciones munici-pales, porque mientras que no tengan unalibertad presupuestal, en términos de quesu ingreso o su mayor parte esté garantiza-do por los recursos y mecanismos a los queen forma legítima tiene derecho, está sen-tenciado a vivir en una dependencia y a notener ningún tipo de autonomía y libertad.Porque quien tiene el dinero, es quien esta-blece las condiciones para repartir, para con-trolar y para gestionar. Siendo así, ¿dóndequeda la libertad hacendaria del municipio?

El isomorfismo en Naucalpan

Naucalpan es un municipio del Estado deMéxico que colinda con el Distrito Federaly con los municipios de Jilotzingo, Atizapánde Zaragoza, Tlanepantla y Huixquilucan.La mayoría de estos, al igual que el propioNaucalpan, están catalogados como de tipoconurbado en la zona metropolitana de laciudad de México.

Su tamaño de por sí ya es considerable, sudivisión política contempla los 118 colonias,91 fraccionamientos residenciales, 18 pue-blos, siete fraccionamientos industriales ydos fraccionamientos campestres. (PlanNaucalpan, 2000: 97) Su ubicación, en lazona industrial del noreste del Distrito Fe-deral, hace de Naucalpan un municipio conuna dinámica poblacional acelerada encuanto al crecimiento del mismo. Así tene-mos que para el año 2000, la poblaciónascendió a 857 511 habitantes.10

Este crecimiento poblacional tan rápido havenido a establecer una serie de presiones a

la administración pública, la cual respon-de en una lógica de eficiencia a partir dela competitividad electoral que se mani-fiesta desde las elecciones de la década delos noventa.

El ciudadano elector de Naucalpan ha op-tado por otorgar su voto al Partido AcciónNacional, en el cual ha encontrado las res-puestas que espera, dado que en más de trestrienios su votación se sigue manteniendo afavor del PAN.

El periodo de estudio, por lo tanto, contem-pla un gobierno municipal del Partido Ac-ción Nacional. Al revisar la planeación queeste gobierno lleva al cabo, se notan dife-rencias en el estilo y en la calidad de lostrabajos, probablemente porque cuentan conmás presupuesto, mejor tecnología, mayorcapacidad técnica y humana. Pero en el fon-do se manifiesta la tendencia hacia el iso-morfismo, debido a que el mismo Plan deDesarrollo contiene la meta de trabajos decalidad suficiente que les permita optar porla certificación de conformidad con las nor-mas ISO (Plan Naucalpan, 2000: 65). Re-cordemos que una organización que se in-clina por la aplicación de reconocimientosdel exterior tiende hacia el isomorfismo,dado que esas normas son generales y tra-tan con un mismo padrón a todas las orga-nizaciones. La finalidad la certificacioneses la homologación

Comentemos por partes las diferencias ysimilitudes que se notan en el trabajo deplaneación con respecto a los otros munici-pios tratados. Primero, el documento tieneun acabado diferente y con mejor presenta-ción, situación que refleja un mejor uso del

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presupuesto. En cuanto, al contenido y es-tructura del documento, con muy pocasexcepciones, coincide con la estructura delos otros dos municipios, aspecto que con-firma la tendencia que se promueve porparte de la administración estatal para man-tener homologados a los municipios enmateria de planeación.

Es de notar que Naucalpan cuenta con unsistema de información municipal que lepermite tener mayor precisión en sus datosy acciones, condición que a la vez, lo hacedepender menos de la administración esta-tal, aunado, por supuesto, con la autono-mía financiera con la que cuenta.

Esa menor dependencia hacia la adminis-tración estatal no es del todo favorable parael efecto del isomorfismo, dado que el mis-mo municipio de Naucalpan se convierte enel referente de los otros municipios que de-sean alcanzar metas de desarrollo que ésteha alcanzado. Entonces aquí se aplica lahipótesis de la imitación de acciones querealizan organizaciones con cierto avance.

Naucalpan, con la visión empresarial clási-ca de algunos líderes panistas, se proponeel reconocimiento de algunas certificacio-nes, porque esto le significa, en su lógica,la garantía de la eficiencia y la legitimidaden sus procedimientos. Sin embargo, el re-conocimiento del respeto a las reglas no esgarantía de la plenitud administrativa en tér-minos de la administración pública.

Naucalpan, como municipio metropolitano,tiene la bondad de manejar mayor presu-puesto que los otros que son más pequeños,pero ese recurso está contextualizado en elseno de una serie de demandas de mejores

servicios a la población. Su población seencuentra concentrada en un área menosdispersa que en el caso de los rurales; enmayor medida sus demandas son de cober-tura, dado que es más población. Todo estoimplica la negociación política en la aten-ción de las demandas sociales, no sólo laacción de la aplicación de una regla condu-ce a la satisfacción social. El otorgamientode cierto servicio a una parte de la pobla-ción implica la negación de otro servicio aotro sector del municipio; sólo la políticavalora esto para poder resolverlo, la teoríade la organización no lo contempla.

El municipio de Naucalpan, en su admi-nistración pública, encierra una fuerte ten-dencia hacia el isomorfismo, dado que sugestión se desea apegar a los principios dela gerencia empresarial, donde la eficien-cia, la eficacia y la honestidad son la meta,de ahí que lo importante sea el reconoci-miento de esto por parte de los demás. Elisomorfismo incluye, entonces, a las orga-nizaciones privadas, que se convierten enel referente en Naucalpan. Esta es una si-tuación que en la mayoría de los gobier-nos panistas se observa. Pero es muyriesgoso, dado que no se ha comprobadoque la eficiencia en los procedimientos re-suelva los problemas sociales de fondo. Sehan preocupado por el procedimiento y handescuidado el proceso.

Reflexiones sobre la tendencia alisomorfismo en las administracionesmunicipales

Como se puede apreciar, la tendencia en laadministración pública municipal por tener

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un reconocimiento en el exterior lleva a es-tablecer mecanismos de control basados enreglas y procedimientos determinados poragentes externos a la organización munici-pal. Esto trae consigo la dependencia nor-mativa, presupuestal, procedimental, entreotras, que orillan a la administración a te-ner una estructura similar a la de quien de-penden. Entre más parecidas las organiza-ciones públicas, entre mayor similitud existaen la estructura y en los procedimientos, en-tonces, implica mayor confianza y menosejercicio de control. Si todo esto se puederatificar a través de una certificación, estosería mejor, porque conlleva a una legiti-mación administrativa.

Pero cabe una reflexión: ¿por qué el actorpolítico municipal, que toma las decisio-nes, permite que se gire hacia el isomor-fismo? La respuesta a esta pregunta en-cuentra sustento en la situación latente quetienen los actores políticos, como resulta-do de las normas institucionalizadas en elsistema político mexicano, que consiste enla aspiración, para ellos, legítima de acce-der a otro cargo público o político, teneruna carrera política fructífera. Esto seráposible en la medida en que obtenga unacalificación limpia en su administraciónmunicipal. Esto sucede en cualquier lugary en cualquier filiación partidista, lo mis-mo hacen los priistas, que los panistas ylos perredistas.

Estas ideas confirman lo que la teoría delnuevo institucionalismo ha precisado, cuan-do enfatiza que los actores no deciden deforma libre, sino que lo hacen en el marcode las instituciones. Porque éstas son re-glas, que establecen o enmarcan el juego

que ha de seguirse para conseguir los fines,y entre mayores sean éstos, en términos deganancia, es mejor. Recordemos que la ga-nancia no necesariamente debe ser entendi-da como la percepción económica alta, sinotambién el acceso o el incremento del po-der, por supuesto que representa ganancia.

Por lo tanto, claro queda que el actor políti-co, aquel que toma la decisión, es un sujetoracional que mide las consecuencias de susactuaciones y de sus opciones que tiene paraelegir y de éstas escoge aquellas que lereditúan la mayor ganancia posible.

El político municipal, entonces, como unsujeto racional, se acerca a definir una es-tructura administrativa y organizacional ensu gestión similar a las demás paralegitimarse hacia afuera, porque le es nece-sario contar con el aval externo que legiti-me y apoye su trayectoria política.

Habría que pensar qué le pasaría a un pre-sidente que se niegue a seguir las �sugeren-cias� que se establecen desde el gobiernoestatal, llámese ejecutivo o legislativo a tra-vés de su Contaduría General de Glosa. Conclaridad veríamos que no se construye laestructura que le permita acceder a otras co-misiones, cargos o desempeños públicos detrascendencia porque su rebeldía a las reglasdel juego le traería consecuencias en su ca-rrera. �Éstas son las reglas del juego�.

La adaptación a las exigencias externas lefacilita el tejido de relaciones políticas queson las reglas del juego en la política mexi-cana, aún en tiempos de la democratización.Es impensable que un ser sin relacionespúblicas tenga la oportunidad de llegar aejercer la función pública.

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Mientras esto sucede así, el isomorfismotiene cabida en las administraciones muni-cipales a favor de la administración estataly de las decisiones administrativas, finan-cieras y contables que le impone la Conta-duría General de Glosa, porque el ciudada-no así lo precisa con el nivel de suparticipación, con su presencia, con la exi-gencia que hace y manifiesta que el gober-nante tiene la obligación de cumplir y ren-dirle cuentas. Mientras que el ciudadanono se interese por estar presente y hacervaler sus derechos de forma permanente yseria, la autoridad tiene el margen de movi-lidad tan grande que puede actuar sin nece-sidad de consultar al pueblo, y aún más, encontra del mismo pueblo.

Esto quiere decir que la política y, en con-creto, el gobierno, es asunto de todos lo quehabitamos el espacio estatal. La definicióndel tipo y no sólo de la forma de gobiernoes asignatura de los ciudadanos, si estos sedeciden porque se respeten sus derechos yasí lo hacen valer, el gobierno será respon-sable, pero además también le permitirá ha-cer frente a organizaciones superiores quele imponen procedimientos, reglas, normas,que debe observar a expensas de perdersubsidio. La participación ciudadana legi-tima el trabajo y lo conduce hacia estadiosde perfección o de conformidad.

El municipio se ve necesitado urgentemen-te de una participación ciudadana espontá-nea y no de clientelismo, que sea verdaderaen la búsqueda de la aspiración de una me-joría de las organizaciones y de la calidadde vida. Con administraciones rezagadas,más preocupadas por el manejopresupuestal que por la atención de necesi-

dades y reclamos ciudadanos y sociales, noestá garantizada la calidad de la vida. Porel contrario, está subordinada a la relaciónque se establezca entre las necesidades delactor y las reglas que le imponga la forma-lidad. Por eso, aquí se hace imprescindiblela participación del ciudadano, de aquel queconstruye en lo que tiene derecho porque lepertenece.

Esta tendencia hacia el isomorfismo puededetenerse o apresurarse, pero lo más im-portante es que esto sea un producto racio-nal, por qué no, de los ciudadanos, de aque-llos en quien repercute la forma, estructuray calidad de la administración pública.

CONCLUSIONES

Las organizaciones como conjunto de in-dividuos que interactúan tienen un sinnú-mero de vinculaciones, de propósitos y deideas, así como de necesidades, las cualeslas llevan a institucionalizar normas quelos conducen a establecer cambiosisomorfos.

Cuando la organización es el gobierno, elcambio isomorfo es de cuidado, ya que sepuede estar tratando de burocratización, enun sentido peyorativo, en contra de la aten-ción y el sentido social que debe tener elEstado y el gobierno en la solución de losconflictos, demandas y guía de la población.

En el caso de los municipios estudiados, senota que la tendencia hacia el cambio iso-morfo es alta, dado que la dependencia conotras organizaciones, sobre todo del Gobier-no estatal, no son manifiestas, ni siquierason latentes. Esto provoca que se tomen

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decisiones que respondan a sugerencias opresiones de otras instancias que van con-virtiendo a la organización en isomorfa. Estose nota más cuando la intención se respaldaen un ordenamiento jurídico que obliga adeterminadas acciones como es el caso dela elaboración de un Plan de Desarrollo.Igual sucede y tal vez en mayor medidacuando la dependencia es debida a recur-sos. Recordemos que el dependerfinancieramente de otra organización sometea muchas condiciones que la hacenisomorfa. Es oportuno reconocer queNaucalpan como municipio metropolitano,no tiene una dependencia fuerte hacia conel gobierno del Estado, pero sí la tiene conrespecto a los esquemas gerencialistas endonde se engendran las ideas de lainstitucionalización como medio del isomor-fismo, necesario para certificar y recono-cer a las organizaciones.

La especialización y la profesionalizaciónes un caso de condición del cambio isomor-fo. Debemos, entonces, trabajar más paraentender que las organizaciones debenestructurarse en atención con sus proble-mas concretos y no olvidar la misión o sen-tido que es la razón de ser.

El cambio isomorfo tampoco debe ser con-siderado como el pecado del siglo, hay queanalizar, observar con detalle y tener undiagnóstico serio que nos facilite elementospara tomar decisiones en cuanto a la estruc-tura de la organización. Sobre todo teneratención en no descuidar lo sustantivo poratender asuntos de forma o por dar cumpli-miento sólo a requisitos. Lo sustantivo esla característica pública y social que tieneel gobierno por ser un ente estatal.

Asimismo es importante señalar que lasorganizaciones requieren de institucio-nalizar lo que para ellas funcione y respon-da para fortalecer la capacidad para gober-nar. Atender y no olvidar la revisión per-manente de la dinámica que se genera en laorganización.

El cambio isomorfo per se no es lo más re-comendable para la administración públicamunicipal, porque las condiciones de losmunicipios en el Estado de México son di-ferentes.

El Plan de desarrollo municipal es una res-puesta de eficiencia a un requisito legal, perono es eficaz, porque no responde a las con-diciones sociales de la comunidad. Su ela-boración requiere de mayor convicción deque la planeación es una etapa de un proce-so administrativo que se expresa en espiraly, por lo tanto, sirve para la ejecución y parael control que inyecta nuevas medidas deplaneación y así sucesivamente. Si su for-mulación sigue estando en manos de aseso-res externos o empleados inexpertos, seguirásiendo el Plan de desarrollo un instrumentode requisito, pero nunca uno que guíe lapolítica municipal.

Por ejemplo, en el caso de Amecameca,como fue hecho por la Organización delPrograma de Sierra Nevada, está muy car-gado a cuestiones de ecología, cuando elPlan de desarrollo debe ir más allá. Sólohabla de que no hay mucho movimientopoblacional, pero no dice de cuánto es éste;habla del cambio de la administración, perono da datos de una evaluación, de un des-equilibrio financiero, pero no cita datos con-cretos, y así podemos seguir comentando

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carencias, lo importante es considerar queya no es posible que se sigan repitiendo.

En el caso de Ixtapaluca, nos encontramoscon que el rumbo depende de la inercia, puesel periodo legal se ha concluido sin que sepresentara el Plan de desarrollo, por lo tan-to, se desconocieron las metas, las estrate-gias y políticas, situación que llevó a la or-ganización gubernamental a conducirsecomo lo han hecho en el pasado o como lohizo otra organización. Aquí radica la po-sibilidad del cambio isomorfo. Algo queagregar que es favorable al cambio isomor-fo en Ixtapaluca es la filiación partidistacoincidente a la del gobierno del Estado,condición que lo hace más sensible al iso-morfismo.

Como las organizaciones las componemoslos sujetos, debemos, entonces, colaborarpara que éstas encuentren su desarrollo pro-pio y menos el isomorfismo. La misión esde todos, cada quien en el lugar que le co-rresponda, a los investigadores haciendo losuyo, a los directores contribuyendo por laorganización; a los miembros trabajando ydefendiendo su particularidad; a la socie-dad, velando por el respeto de lo público,pero también de lo privado.

En este tenor, es importante enumerar al-gunas alternativas de atención de los asun-tos públicos con un sentido social y dignopara las comunidades. Esto debe, en mejorde los casos, provocar la centralidad en lopúblico y no en lo procedimental.

Estas consideraciones no pretenden ser lapanacea para los casos municipales, sóloserán un referente más que se puede per-feccionar con un ingrediente de innovación

que tenga el interesado. Además, son con-sideraciones generales, por lo que a partirde cada una de estas puede profundizarse ylograr una funcionalidad más acertada ymás pública.

En México se está viviendo un aire de plu-ralidad en el ámbito nacional, debemosacostumbrarnos a esto, pero más que eso,debemos cultivar, si así se desea, que ésta,la pluralidad, se siga dando y que sea unaforma de vida. Recordemos que estamosconstruyendo una democracia, esto impli-ca el trabajo de todos: sector social, priva-do y público, sociedad civil y política; nosólo es responsabilidad del gobierno, sinoaún más, es de la sociedad en general.

El cuidado inmediato se refiere a no con-fundir que lo ofrecido en el ámbito nacio-nal no necesariamente es el escenario quetenemos en los municipios. Hay municipiosen donde la idea de la democracia no esconcebida, mucho menos practicada. Tam-bién hay municipalidades en donde el slo-gan político es la democracia, sin embargoen los hechos no se muestra disposición porparte de la autoridad hacia la apertura queeso implica.

Para hacer frente a los grandes retos quetiene el municipio, situación que no es fá-cil, se propone:

1. Encauzar los trabajos teóricos sobre laadministración pública con más detalle ycompromiso a la del ámbito municipal. Nosólo con la revisión de estudios de caso, sinohacerlo con un método comparativo paraque se produzcan conclusiones con validezexterna. De esa forma poder acercar so-luciones o alternativas a los problemas

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comunes de los municipios y dar un tratode mayor compromiso social a los estudiosdel municipio y superar los trabajos de tipomanuales para convertirlos en integrales dela administración municipal.

Ésta es tarea de los teóricos y profesionistasdel área de la administración pública, asícomo de los expertos en la praxis munici-pal para que al comentar sus vivencias, sesocialicen las formas en cómo se han re-suelto problemas, se han atendido deman-das y se ha contribuido al desarrollo delmunicipio. Todas estas prácticas deben es-tar referidas a toda la actividad municipal,tanto sustantiva como adjetiva.

2. Invertir la tendencia centralista e ini-ciar una verdadera redistribución del po-der. No se debe esperar la buena voluntadde la autoridad federal para recuperar elpoder y facultades de la autoridad local,esto debe iniciarse por las mismas institu-ciones regionales y municipales, promo-viendo el desarrollo político, es decir, lamisma autoridad debe propiciar el avanceen la politización y cultura políticaparticipativa.

Aplicar recursos para impulsar la culturapolítica participativa, cívica, no es desper-diciar recursos, por el contrario es una in-versión que en un tiempo específico le trae-rá beneficios al municipio y al Estado engeneral, porque al involucrarse la sociedaden los asuntos estatales permite encontrarmejores alternativas de menor costo, dadoel compromiso de las partes.

Para lograr que se pueda cambiar el cen-tralismo que aún existe en México, es nece-sario que las autoridades municipales ac-

túen con dignidad a su investidura, con ho-nestidad hacia con los que son sus repre-sentados, buscar el apoyo en ellos para sen-tir y valerse de ese respaldo que debe serrecíproco. En una palabra, se requiere quehaya respeto desde el gobierno a las rela-ciones intergubernamentales en un sentidode pares. El trato y la relación es condicióninicial para lograr la reivindicación de lacomunidad municipal.

3. El saneamiento de las finanzas no pue-de esperar. Para incrementar sus ingresosdirectos requiere del uso de tecnología,aunque no es indispensable, pero sí nece-saria para estar en condiciones de las exi-gencias del siglo XXI, que facilite la reno-vación y actualización del padrón decontribuyentes. Debe reforzarse la vincu-lación entre catastro y tesorería para vali-dar que los predios del municipio esténcontemplados en el padrón de contribuyen-tes del impuesto predial. Capacitar al per-sonal sobre aspectos impositivos munici-pales, sobre cómo el municipio puedellevar a cabo el uso de su facultad econó-mica coactiva para hacer valer sus dere-chos sobre los créditos fiscales exigibles.Tener una administración financiera inte-gral, es decir, que esté atenta de las accio-nes, requerimientos y demandas de todaslas instancias y dependencias municipales,pero a su vez también lo estén de las ac-ciones de los particulares y, sobre todo, deaquellas en las que se incurre en el hechogenerador de una contribución supuestapor la ley fiscal.

En la medida en que tenga saneadas sus fi-nanzas, recibirá mayores recursos por víade participaciones. Pero, al respecto de las

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participaciones, debe iniciarse una lucha frontal y decidida para recupe-rar la percepción de recursos desde el origen mismo de la contribución yno por vía de las participaciones. El sistema fiscal federal debereplantearse, es tiempo de empezar con la discusión sobre una nuevaforma que adopte el sistema nacional de coordinación fiscal, un cambioque sea sustancial y que vaya en beneficio de los municipios y de lasentidades federativas. En verdad, mientras esto no suceda, y la federa-ción siga conservando entre el 70 y 80% de lo recaudado, dejando el restopara los otros ámbitos de gobierno, entonces, no se podrá hablar y acep-tar que se está invirtiendo el sentido del centralismo. Quien concentra losrecursos se conserva el poder y a su vez tiene el manejo de los otrosórganos que dependen de él. En cuanto no haya descentralización real derecursos, no habrá avance significativo en la democratización.

4. La autoridad municipal debe hacer uso consciente de sus facultades degobierno y ordenar, a través de su facultad reglamentaria, las actividadesdel municipio. Hace falta que haya mayor fluidez de información entre loque hace y decide la autoridad y el pueblo.

El sistema de rendimiento de cuentas debe ser un modus vivendi en elmunicipio. Esta forma consolidará la creación de ligas que vinculencon trascendencia al gobierno y la sociedad.

Que el cabildo recupere su sentido de órgano colegiado de deliberación yno de legitimación.

5. Se debe promover la participación de la sociedad en la toma de deci-siones, en las que puede participar porque le implica compromiso en laacción que es consecuencia de la decisión. Los asuntos de gobierno sonpropios de la autoridad, pero en los asuntos públicos y de administraciónson de todos y entre todos se puede optimizar recursos, tiempos y esfuer-zos. La integración de los comités de participación ciudadana debe partirde una elección abierta y promocionada, terminarse con el manipuleo enla conformación de estos órganos de participación ciudadana. El ejerci-cio de respeto a la democracia inicia desde el municipio tanto por laautoridad como de la sociedad.

Movilizar los esquemas de la burocracia municipal, a través de una sen-sibilización con imaginarios colectivos que faciliten la idea de un cambiosustentado en el servicio público y hacia el público.

En una palabra, debemos avanzar sobre las políticas públicas, pero conmucha precaución, porque primero debemos establecer las condiciones

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mínimas que nos acerquen al ejercicio de las políticas públicas y no que-rerlas aplicar en las condiciones actuales porque serían un fracaso. Haymínimos que se requieren antes de instrumentar las policies.

6. Fortalecer la formación de la administración pública municipal en losprogramas de estudio de carreras afines en instituciones de educaciónsuperior. La profesionalización es una necesidad imperante que cubrir.

Éstas son algunas de las ideas que pueden aplicarse en el municipio yconcretamente en la administración pública municipal para recuperar elespíritu social de la acción social y de la comunidad. El desarrollo decada punto es tema de un análisis profundo y serio, sólo, se insiste, debeconsiderarse como líneas generales que requieren de la contextualizaciónparticular del municipio, pero a su vez son los mínimos a atender en esteámbito de administración.

Se desea que este trabajo cubra las expectativas que se propusieron alinicio de éste y que sea considerado como parte de la urgente búsquedapor sustentar la mejoría en la administración pública y en específico, lamunicipal. La mejoría tanto en teoría como en la praxis. La ciencia debeayudarnos a resolver los problemas de la realidad y ésta aporta elementosque debe analizar la ciencia para trabajarlos.

El apresurarnos para ser organizaciones homólogas en nada resuelve losproblemas sociales, económicos y políticos de fondo; por el contrario, seempantanan más la problemática, creando polos en la sociedad, condi-ción que es contraria a la formación del Estado. El cambio isomorfo quese impulsa desde la globalización no es el remedio y no es lo recomenda-ble para los municipios; éstos tienen sus vicisitudes, por lo tanto, lainstitucionalización debe estar enmarcada en el reconocimiento originalde esas particularidades y no exportar reglas que no aplican a las condi-ciones propias.

La actividad del neoinstitucionalismo, la parte de las organizaciones pú-blicas, por supuesto que no coincide con que se quiera dar un trato iguala órdenes de gobierno que tienen diferentes fuentes de origen, de recur-sos, de necesidades y de formas de actuar.

La norma es necesaria para la buena convivencia, pero ésta debe estar enatención a lo que desea regular. La norma debe estar contextualizada porla convivencia, para que sea respetada, reconocida y funcional.

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ANEXO 1

Cuestionario aplicado a funcionarios de la Administración Pública Municipal

CARGO ______________________________________________________________

DEPARTAMENTO ______________________________________________________

JEFE DE QUIEN DEPENDE (CARGO) _____________________________________

SUBORDINADO (S) ____________________________________________________

Funciones que desarrolla (las más importantes)

_________________________________________________________________________

Marco legal al que recurre en el desarrollo de sus funciones:

_________________________________________________________________________

¿Cuenta con un manual de organización donde se describan sus facultades?

SÍ______ No_________

¿Cuenta con un manual de procedimientos para desarrollar las tareas que corresponden?

SÍ______ NO_________

¿Conoce el Reglamento Orgánico de la Administración Municipal?

SÍ______ No_________

¿Qué problema se ha encontrado en el ejercicio de su cargo?

_________________________________________________________________________

¿Qué estrategia sigue al aplicar un procedimiento?

_________________________________________________________________________

¿Recibe recomendaciones que debe observar de parte de alguna dependencia del Gobiernodel Estado?

SÍ______ No_________

Indique las condiciones en las que se encuentra el equipo con el cual desarrolla sus activi-dades del procedimiento

Buenas Condiciones_________ Moderno________

IDÓNEO ____________ INSERVIBLE____________ OBSOLETO__________

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¿De quién recibe apoyo o asesoría para resolver algún problema que se presente en eldesarrollo de su función?

_________________________________________________________________________

¿Cada cuándo revisa el bando de policía y buen gobierno para resolver un procedimientoen su función?

Siempre_____________ sólo en algunos casos________ Nunca____________

Comentarios sobre su trabajo, ambiente y relaciones con otras organizaciones que sederiven de su cargo.

ANEXO 2

Guía para entrevista en el Municipio de Amecameca

1. ¿Quiénes participaron en la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal?

2. ¿Por qué se solicitó al Programa �Sierra Nevada� de la UAM que trabajara en la formu-lación del Plan?

3. ¿Hubo participación ciudadana a través de foros de consulta o de qué tipo?

4. ¿Cuál fue el papel de la Comisión de Planeación para el Desarrollo Municipal?

5. ¿Cómo fue aprobado el Plan de Desarrollo Municipal de Amecameca por el Ayunta-miento?

6. ¿Hubo discusión del Plan de Desarrollo por parte del Ayuntamiento?

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NOTAS

1 Esta obra es rescatada por Omar Guerrero (1996), quien la presenta con elnombre de Ciencia del Estado, a través de una coedición de Comunidad deMadrid, Agencia Española de Cooperación Internacional, Instituto Nacio-nal de Administración Pública de España, Instituto Nacional de Adminis-tración Pública, Instituto de Administración Pública del Estado de Méxicoy Gobierno del Estado de México.

2 José Chanes Nieto (2000) hace un magnífico tratamiento de las contribucio-nes teóricas de Luis de la Rosa en La Administración pública en México.Nuestros Clásicos. La obra de Luis de la Rosa.

3 Se llaman ingresos directos aquellos que le son propios, en donde tiene facul-tad o potestad tributaria: impuestos, derechos, productos, aportaciones demejoras, aprovechamientos. Mientras que los ingresos indirectos son losque provienen de otras instancias de gobierno como lo son las participacio-nes y aportaciones. Si se desea revisar casos de la estructura de las finanzaspúblicas municipales (Cfr. Cabrero, 1996; López, 1999 y García, 1999).

4 Se denomina estructura formal al plan de actividades, al cuadro de la organi-zación que describe y relaciona las oficinas y departamentos, posiciones yprogramas, sobre todo resalta el modo de vinculación que está definido enel contexto organizacional, aunque muchas veces es importante decir queno sólo son las redes de relaciones internas, sino que y aún más las exter-nas también participan en la conformación de esa estructura, un ejemplo deesto es la dinámica de la opinión pública. Mientras que en la estructurainformal cabe todo aquella relación que no se ha considerado como políticade la organización, pero que a pesar de esto existe e influye en los procedi-mientos del mismo ente (Cfr. Meyer, y Rowan, 2001: 80).

5 El Ayuntamiento 2000-2003 estuvo compuesto con un presidente, un síndicoy seis regidores electos por mayoría relativa de extracción del PRD; dosregidores del PRI y dos del PAN, designados por el principio de representa-ción proporcional.

6 Esta Dirección pertenece a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Go-bierno del Estado de México.

7 A partir de la página 11 de Lineamientos metodológicos para la elaboracióndel Plan de Desarrollo Municipal 2000-2003, se habla de la estructura delPlan y del contenido temático; el cual fue observado por la gran mayoría deayuntamientos, incluidos los estudiados en esta investigación.

8 El caso de la Tesorería Municipal (Tesorera) y del Organismo descentraliza-do del Agua (director) son ejemplos de titulares que dirigen a estas depen-dencias provenientes de una experiencia en Nezahualcóyotl y la Paz endonde también gobernó y gobierna el PRD.

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9 Órgano técnico de la Legislatura del Estado de México, encargado de lafiscalización y revisión de las cuentas públicas. Ahora tiene otro nombre:Órgano Superior de Fiscalización.

10 Cabe precisar que los resultados expresados anteriormente son los publica-dos por el INEGI, sin embargo, el Ayuntamiento argumentó que su pobla-ción es superior al millón de habitantes.

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Juan Manuel Morales y Gómez - redalyc.org · PALABRAS CLAVE: Isomorfismo, administración,...

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