La acomodación del Patrimonio Histórico al Estado autonómico

7/22/2019 La acomodacin del Patrimonio Histrico al Estado autonmico

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Introduccin

Como ocurre con cualquier otra rama del ordenamiento jurdico,el Derecho vigente de los bienes culturales es el producto de unaevolucin que suele ser lenta salvo en momentos histricos muysignificados en que se produce una aceleracin por motivos ge-neralmente polticos.

El Derecho espaol del Patrimonio Histrico ha seguido la mismaevolucin que el resto del ordenamiento. De ser un ordenamiento

casi inexistente en el siglo XIX (Instruccin de 1803, Real Orden de1837 sobre prohibicin de salida de obras de arte, Real Orden de1844 sobre Comisiones Provinciales de Monumentos, Ley Moyanode 1857, y poco ms), su regulacin se precipit durante el siglo XXhasta producir grandes Leyes que han estado vigentes hasta hacemenos de veinte aos (Ley de Excavaciones de 1911, Real Decreto-Ley de 1926 sobre proteccin y conservacin de la riqueza artsti-ca, Ley de 1933 sobre defensa, conservacin y acrecentamiento delPatrimonio histrico-artstico nacional, Ley del Tesoro Documental yBibliogrfico de 1972). Sin embargo, incluso en la legislacin pro-ducida durante la Segunda Repblica, todo el Derecho del Patri-monio Histrico ha tenido una caracterstica comn y constante:era un ordenamiento producido por y para un Estado centralizado.

Por el contrario, el Derecho que se produce en Espaa a partir dela entrada en vigor de la Constitucin de 1978 responde a princi-pios polticos y jurdicos contrapuestos: el Estado descentralizadoen donde las unidades territoriales que lo componen, las Comuni-dades Autnomas, gozan de amplias competencias en multitud dematerias, entre otras la cultura.

La regulacin jurdica del patrimonio

histrico al entrar en vigor la Constitucin

de 1978 y su distribucin territorial

Como hemos apuntado ms arriba, el Derecho del Patrimonio His-trico anterior a la Constitucin de 1978 era un Derecho muy cen-tralizado. Se trataba de un ordenamiento muy completo y de cali-dad aceptable, que abarcaba todas las reas de lo que entonces seconsideraba Patrimonio Artstico1 y que se fundaba en un modelode gestin altamente centralizado. Esta centralizacin vena, en pri-mer lugar, de la propia inexistencia de Comunidades Autnomaspero tambin de una filosofa que no permita siquiera la menordesconcentracin y que consideraba a la Administracin Local (Di-putaciones Provinciales y Ayuntamientos) como el ltimo escalnde la Administracin, sin el menor margen de autonoma.

Esta centralizacin, que en lo poltico fue impuesta por el rgimendictatorial que se implanta en 1939, y que en el campo de la gestindel Patrimonio Histrico coincide casi con los comienzos del siglo XX,es tanto ms llamativa cuanto que la tradicin espaola del siglo XIXhaba sido, quiz por necesidad, un tanto desconcentrada. La Real

Resumen

A lo largo de este trabajo vamos a examinar cmoha ido evolucionando el Derecho espaol del Pa-trimonio Histrico desde la Constitucin de 1978.Para ello veremos, en primer lugar, qu caracte-rsticas esenciales tena dicho ordenamiento en elmomento en que se promulg la Constitucin, y

despus examinaremos cmo se produce su evo-lucin a partir de la propia Constitucin, de losdiecisiete Estatutos de Autonoma, de la Ley16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histri-co Espaol, de las sentencias del Tribunal Consti-tucional que afectan a temas territoriales de la cul-tura y, en fin, de las propias Leyes autonmicas.Para entender mejor esta evolucin la hemos di-

vidido en tres perodos: el anterior a la aprobacinde la Ley estatal de 1985; el que transcurre entrela aprobacin de esta Ley y la sentencia constitu-cional 17/1991, de 31 de enero, que resolvi di-

versos recursos de inconstitucionalidad suscita-dos contra esta Ley; y, finalmente, el que va desdela publicacin de estas sentencias hasta nuestrosdas, perodo que se caracteriza por la aprobacinde la mayora de las Leyes autonmicas.

Palabras clave

Patrimonio culturalAndalucaPoltica culturalPatrimonio histrico

Jurisprudencia constitucionalHistoriaLegislacin

Debate e InvestigacinLa acomodacin del PH al Estado Autonmico. Normativa,jurisprudencia constitucional y doctrina (1978-2004)Javier Garca Fernndez

Catedrtico de Derecho Constitucional. Universidad de Alicante


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Orden de 13 de junio de 1844, de creacin de las Comisiones Pro-vinciales de Monumentos, as como la Real Orden de 24 de julio delmismo ao sobre atribuciones de la Seccin Arqueolgica de estasComisiones, y el Real Decreto de 15 de noviembre de 1854 por elque se dio nueva organizacin a las Comisiones Central y Provincia-les, para acabar con el Real Decreto de 24 de noviembre de 1865por el que se aprueba el Reglamento de las Comisiones Provincialesde Monumentos (ligeramente retocado en 1881) comportaban, todasellas, una gestin en cierto modo desconcentrada: la historia de losmuseos provinciales, como podemos seguir a travs del gran libro de

Gaya Nuo, es un ejemplo de la cierta autonoma de que goz la Ad-ministracin espaola de Bellas Artes durante el siglo XIX.

Curiosamente esta cierta desconcentracin se quiebra en el sigloXX mucho antes del franquismo. Quiz porque la Administracin deBellas Artes se haba perfeccionado al crearse en 1901 la DireccinGeneral del ramo, quiz por el avance de las comunicaciones te-rrestres, telegrficas y postales, lo cierto es que la legislacin delsiglo XX otorga ms facultades a la Administracin central: en la Leyde Excavaciones de 1911 y, sobre todo, en su Reglamento de 1912,desaparece prcticamente toda forma de gestin desconcentrada,desplazndose las principales facultades hacia la Junta Superior deExcavaciones y Antigedades. Y en el Real Decreto-Ley de 9 de

agosto de 1926 sobre proteccin y conservacin de la riqueza ar-tstica, el protagonismo del Gobierno y del Ministerio del ramo eraya muy intenso si bien es cierto que en esta norma se detectaba,al menos, la actuacin de la Administracin perifrica. Otro tanto,podemos decir, para no alargarnos, de la Ley de 13 de mayo de1933 sobre defensa, conservacin y acrecentamiento del Patrimo-nio histrico-artstico nacional, cuyo artculo tercero expresaba muybien esta concepcin centralizadora: "Compete a la Direccin Ge-neral de Bellas Artes cuanto atae a la defensa, conservacin yacrecentamiento del patrimonio histrico-artstico nacional".

Esta trayectoria recentralizadora, entindase bien, no era en aquelmomento criticable pues trataba de concentrar en un nico Minis-terio y en una nica Direccin General todas las polticas pblicasde proteccin de los bienes culturales. Era la respuesta moderna, yalgo jacobina, a una benemrita Administracin honorfica (la delas Comisiones de Monumentos) que haba agotado su eficacia.

Con estos antecedentes es fcil entender el modelo hipercentrali-zado establecido por el franquismo para la gestin del PatrimonioHistrico, modelo que estaba vigente cuando entr en vigor la

Constitucin de 1978. Sin poder precisar cifras, no nos equivoca-remos si apuntamos que probablemente el 75 % o el 80 % de lagestin de los bienes de lo que se llamaba Patrimonio Artstico co-rresponda al Ministerio de Cultura, recientemente creado2, a tra-vs principalmente de la Direccin General de Patrimonio Artstico,Archivos y Museos, que pronto entr en la vertiginosa carrera decambios de denominacin, y de tres Organismos Autnomos (elPatronato Nacional de Museos, el Patronato de la Alhambra y delGeneralife y la Junta Coordinadora de Actividades y Estableci-mientos Culturales). Adems, pocos meses despus de crearse elnuevo Ministerio, el Real Decreto 392/1978, de 10 de febrero, es-tableci las Delegaciones Provinciales del Ministerio a las que es-taban adscritos los Consejos Provinciales de Cultura y las Comi-

siones del Patrimonio Histrico-Artstico.

Adems de esta doble organizacin, central y perifrica, levantadaa partir del nuevo Ministerio de Cultura, slo se encontraban, entodo el ordenamiento, dos nicos atisbos de descentralizacin enfavor de la entonces denominada Administracin Local:

a) la Ley de Rgimen Local (Texto Refundido aprobado por Decretode 24 de junio de 1955), cuyo artculo 101.2.j) atribua a los Muni-cipios la proteccin de los Museos y de los monumentos artsticos

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La acomodacin del PHal Estado Autonmico.Regulacin normativa, etc.

PH48 - Abril 2004

La Constitucin Espaola de 1978 introdujo una importante no-vedad para la regulacin del patrimonio histrico, artstico y cul-tural, al establecer un marco descentralizado de organizacin te-

rritorial del Estado en el que se prevea la asuncin por las Co-munidades Autnomas de competencias en dicha materia en lostrminos que resultan de los artculos 148 y 149. El ltimo deestos preceptos reserva al Estado las competencias para la de-fensa del Patrimonio contra la exportacin y la expoliacin.

Como es bien conocido, a travs de sus Estatutos de Autonomatodas las Comunidades han asumido, al amparo de estas previ-siones de nuestra Constitucin, competencias sobre patrimoniocultural con carcter exclusivo, esto es, con atribucin de las po-testades legislativa y reglamentaria y de la funcin ejecutiva, paracuyo ejercicio se establece como lmite -no podra ser de otra ma-nera- el respeto a lo dispuesto en la Constitucin.

En el contexto de las disposiciones constitucionales y estatutariasmencionadas nace la Ley de Patrimonio Histrico Espaol de 25de junio de 1985 (Ley 16/1985), en la que puede observarsecmo el legislador estatal procura la articulacin de las competen-cias atribuidas al Estado y a las Comunidades Autnomas. La ade-

cuacin de la Ley 16/1985 a las previsiones de la Constitucin fueobjeto de verificacin en la Sentencia del Tribunal Constitucionalde 31 de enero de 1991 (nmero 17/1991), entre cuyos pronun-ciamientos se consagra el reconocimiento de la competencia au-tonmica para la declaracin de Bienes de Inters Cultural, que ya

VocesDe la primera Ley de patrimoniohistrico a la Ley de Castilla y Len

Enrique Saiz MartnDirector General de Patrimonio y Bienes Culturales de

la Junta de Castilla y Len


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e histricos, y el artculo 243.m) de la misma Ley que estableca lacompetencia provincial en materia de conservacin de monumen-tos y de lugares artsticos e histricos;

b) la Ley de Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana (Texto refun-dido aprobado por Decreto 1346/1976, de 9 de abril) confera a losPlanes Generales municipales de ordenacin la inclusin de medi-das para la defensa de los conjuntos histricos-artsticos [artculo12.1.d)], en cuyo desarrollo se deberan redactar, si fuese necesa-rio, Planes Especiales para la ordenacin de recintos y conjuntos ar-

tsticos (artculo 17.1).

Este era el modelo centralizado de gestin del Patrimonio Histricoque rega en Espaa cuando se aprob la Constitucin.

El perodo 1978-1985. Desde la

Constitucin hasta la Ley del Patrimonio

Histrico Espaol

Este primer perodo post-constitucional se caracteriza, visto en con-junto, por varias circunstancias decisivas: a) la aparicin de un mo-

delo altamente descentralizado de gestin cultural a travs de laConstitucin; b) la trasposicin de las previsiones constitucionalesa los Estatutos de Autonoma; c) la ejecucin del modelo descen-tralizador a travs de las transferencias de funciones y servicios delEstados a favor de las Comunidades Autnomas e incluso de losEntes preautonmicos. Como consecuencia de estas circunstan-cias, y con efectos igualmente relevantes, se dio tambin: d) la ade-cuacin de la Administracin perifrica del Estado, en el ramo deCultura, a la nueva descentralizacin; e) la paralela creacin de losservicios autonmicos de gestin cultural; f) las primeras Leyes y

normas autonmicas que todava no tenan vocacin de regulacingeneral de la materia; g) algunas sentencias del Tribunal Constitu-cional que empezaron a apuntar ideas sobre el reparto de compe-tencias (para este aspecto, remitimos al artculo del profesor Ruiz-Rico, p. 63 y ss.); h) la aparicin de los primeros trabajos de ca-rcter doctrinal destinados a esclarecer la nueva situacin.

Aparicin de un modelo altamente descentralizado de

gestin cultural a travs de la Constitucin

El nuevo modelo de distribucin de competencias, conforme a una

tcnica que aparece ya en la Constitucin mejicana de 1917 y seconsolida en las Constituciones alemana de 1919 y austraca de1920, se funda en establecer tres campos competenciales que co-rresponden, respectivamente, al Estado, a las Comunidades Aut-nomas ms un tertium genus de cierta concurrencia.

La atribucin al Estado de competencias en materia de PatrimonioHistrico se encuentra en el artculo 149.1.28 de la Constitucinque establece que ser de la competencia exclusiva del Estado la"defensa del patrimonio cultural, artstico y monumental espaolcontra la exportacin y la expoliacin; museos, bibliotecas y archi-vos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestin por parte delas Comunidades Autnomas". Por el contrario, a las Comunidades

Autnomas, si su futuro Estatuto de Autonoma lo prevea, les co-rrespondera: "museos, bibliotecas y conservatorios de msica deinters para la Comunidad Autnoma" (artculo 148.1.15), "Patri-monio monumental de inters de la Comunidad Autnoma" (art-culo 148.1.16), y "El fomento de la cultura..." (artculo 148.1.17).

Adems de esta distribucin de competencias, el artculo 149.2estableca: "Sin perjuicio de las competencias que podrn asu-mir las Comunidades Autnomas, el Estado considerar el servi-cio de la cultura como deber y atribucin esencial y facilitar la

se reflejaba en Legislacin sobre esta materia emanada del poderlegislativo autonmico, como era el caso del Pas Vasco.

La doctrina de la Sentencia 17/1991 permiti a las Comunida-des Autnomas que carecan de un texto propio de rango legalvalorar las oportunidades que el ordenamiento jurdico ofrecapara dotarse de una normativa autonmica que sirviera, por unaparte, para adecuar el rgimen jurdico del Patrimonio cultural ala normativa y peculiaridades administrativas de cada Comuni-dad o a distintos cambios legislativos producidos despus de laentrada en vigor de la Ley 16/1985 y, por otra parte, para aco-modar la funcin social de la propiedad de los bienes culturalesa la realidad y polticas de cada territorio.

El ordenamiento jurdico espaol presenta actualmente la existen-cia de catorce Leyes generales sobre Patrimonio Histrico y Cultu-ral procedentes de Comunidades Autnomas que se unen a la Leyestatal 16/1985 as como a otros textos con rango de Ley que,

tambin desde las Comunidades Autnomas, se dedican a la re-gulacin de servicios y sectores especficos de dicho Patrimonio,como es el caso de los Archivos, Bibliotecas y Museos. Este pano-rama normativo es frecuentemente criticado por la doctrina, quelamenta la vuelta a un estado de dispersin cuya superacin apa-rece como uno de los objetivos perseguidos por la Ley de 1985.

En un momento como el actual, en el que la legislacin generalsobre Patrimonio emanada de las Comunidades Autnomas estodava reciente y apenas se cuenta con datos estadsticos o re-soluciones judiciales sobre la aplicacin de esta nueva normativa,resulta an difcil hacer una valoracin de los avances que su exis-tencia ha supuesto para el cumplimiento de los principios recto-

res de la actuacin de los poderes pblicos sobre el Patrimoniohistrico y cultural (establecidos en los artculos 44 y 46 de laConstitucin de 1978) que constituyen, en definitiva, el fin ltimode la legislacin sobre esta materia. En cualquier caso, lo que ses posible apreciar es que la existencia de una normativa propia


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comunicacin cultural entre las Comunidades Autnomas, deacuerdo con ellas".

Es difcil compendiar en unas pocas lneas el contenido y el alcan-ce de todos estos preceptos constitucionales. Haciendo un esfuer-zo sintetizador se pueden adelantar las siguientes ideas:

> Al Estado le corresponde, como competencia bsica e intrans-ferible, la lucha contra la expoliacin y la exportacin ilegal. Estaatribucin comporta, por un lado, el mandato primario de definir

conceptualmente en qu consiste la expoliacin y cules son lossupuestos en que la exportacin de bienes culturales puede serilcita. Y a partir de estas definiciones hay que establecer los pro-cedimientos, los instrumentos y los rganos especficos para lu-char contra ambas actividades.> Corresponde tambin al Estado la competencia sobre los Mu-seos, las Bibliotecas y los Archivos de titularidad estatal, sin per-juicio de su gestin por parte de las Comunidades Autnomas.Esta atribucin comporta varias consecuencias: dar un conceptojurdico de Museo, de Biblioteca y de Archivo (o confirmar la va-lidez de esas nociones en el ordenamiento preconstitucional), es-tablecer criterios para conocer cules de estos centros son de ti-tularidad estatal, fijar su rgimen jurdico y determinar en qu su-

puestos y bajo qu rgimen se puede transferir la gestin deestos centros a las Comunidades Autnomas.> Aun sin conexin directa con el contenido del referido artculo149.1.28, pero s relacionado con otros muchos puntos delmismo artculo 149.1 (relaciones internacionales, legislacinmercantil, penal y civil, propiedad intelectual, rgimen aduaneroy arancelario, comercio exterior, Hacienda general y rgimen ju-rdico de las Administraciones Pblicas), le queda al Estado unacompetencia normativa sobre muchas actividades conectadas,de cerca o de lejos con los bienes culturales, actividades que vie-

nen a constituir el segundo ncleo que rodea al estatuto jurdicode tales bienes (propiedad, comercio, comercio exterior, ejecu-cin de Tratados internacionales, tributos, delitos y faltas, etc.).> En ejecucin del artculo 149.2, el Estado debe asegurar la co-municacin cultural entre las Comunidades de acuerdo constas. Esto comporta, por un lado, apurar la utilizacin de losinstrumentos de cooperacin previstos en el ordenamiento (losque se establecen en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, deRgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedi-miento Administrativo Comn, profundamente modificada, en

esta materia, por la Ley 4/1999, de 13 de enero) y, por otro,tomar la iniciativa en las polticas concretas a condicin, claro,de que se avance por el sendero de la cooperacin.

Como puede observarse, y a modo de resumen, de la combinacinde las diversas previsiones establecidas en los artculos 148 y 149 dela Constitucin en punto a Patrimonio Histrico se desprende que eltexto constitucional vino a establecer un modelo de gestin amplia-mente descentralizado, modelo fundado en atribuir competencias ta-sadas al Estado y relativamente amplias a las Comunidades, a con-dicin de que sus respectivos Estatutos de Autonoma las asumieranCmo se incardinaron tales competencias en los Estatutos?

La trasposicin de las previsiones constitucionales a losEstatutos de Autonoma

El primer Estatuto de Autonoma que se aprob tras la Constitucinde 1978 fue el del Pas Vasco de 1979 (Ley Orgnica 3/1979, de18 de diciembre), que en materia de Patrimonio Histrico contem-plaba lo siguiente:

"Artculo 10. La Comunidad Autnoma del Pas Vasco tiene com-petencia exclusiva en las siguientes materias:| ... 17. Cultura, sinperjuicio de lo dispuesto en el artculo 149.2 de la Constitucin.|

en las Comunidades Autnomas presenta importantes aspectospositivos para la actuacin que los poderes pblicos desarrollanen cumplimiento de la misin que nuestro Estado les confa en re-lacin con el Patrimonio histrico, artstico y cultural, como a con-tinuacin tendremos ocasin de ver.

En primer lugar hay que sealar que es indudable que la accin le-gislativa de las Comunidades Autnomas en este campo favorecela adecuacin de las normas que rigen en este sector a la realidadsocioeconmica de los distintos territorios, lgicamente mejor co-nocida y ms fcilmente abarcable desde una instancia ms pr-xima y de mbito territorial ms restringido que la estatal.

La aprobacin de las Leyes de las Comunidades Autnomas sobreesta materia ha proporcionado, por otra parte, la oportunidad deaclarar y completar la regulacin de algunos aspectos de la nor-mativa estatal que se han revelado conflictivos en su aplicacin,adems de permitir una actuacin ms gil cuando sea preciso el

desarrollo o, en su caso, la modificacin de la normativa para sumejor adaptacin a las circunstancias de la realidad social en quehaya de aplicarse. Estas normas han permitido tambin la consi-deracin de determinados sectores del patrimonio cultural de inte-rs para las Comunidades Autnomas cuyo tratamiento general enla Ley estatal se ha querido completar o ampliar. En este sentidopuede tomarse como ejemplo la especial atencin que la Ley dePatrimonio Cultural de Castilla y Len dispensa al Patrimonio Ar-queolgico, dada la especial riqueza que este sector del Patrimo-nio, particularmente vulnerable, presenta en un territorio que cuen-ta con testimonios materiales de la historia del hombre desde losorgenes de nuestra especie. Anlogamente puede percibirse elmismo propsito de ampliar, precisar o completar la legislacin es-

tatal en el tratamiento jurdico de sectores como el Patrimonio Et-nogrfico inmaterial, Industrial o el Lingstico o en la regulacinde nuevas actividades de todo tipo vinculadas a modernas ten-dencias en el uso del Patrimonio Cultural, como recurso de carc-ter turstico y recreativo o a mtodos de investigacin y difusin.



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18. Instituciones relacionadas con el fomento y enseanza de lasbellas artes. Artesana.| 19. Patrimonio histrico, artstico, mo-numental, arqueolgico y cientfico, asumiendo la ComunidadAutnoma el cumplimiento de las normas y obligaciones que es-tablezca el Estado para la defensa de dicho patrimonio contra laexportacin y la expoliacin.| 20. Archivos, bibliotecas y museosque no sean de titularidad estatal.| 31. Ordenacin del territorioy del litoral, urbanismo y vivienda...".

El ltimo Estatuto de Autonoma que se public en el Boletn Oficial

del Estado fue el de Castilla y Len (Ley 4/1983, de 25 de febre-ro), que contena los siguientes preceptos:

"Artculo 32. Competencias exclusivas. 1. La Comunidad de Castillay Len tiene competencia exclusiva en las siguientes materias: | ...2. Ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda.| ...11. Artesanay dems manifestaciones populares de inters de la Comunidad.|12. Patrimonio histrico, artstico, monumental, arqueolgico, arqui-tectnico y cientfico de inters para la Comunidad, sin perjuicio dela competencia del Estado para su defensa contra la exportacin y laexpoliacin.| 13. Museos, bibliotecas, archivos y otros centros cul-turales y de depsito de inters para la Comunidad y que no sean detitularidad estatal. En los mismos trminos, conservatorios de msi-

ca y danza, centros dramticos y otras instituciones relacionadas conel fomento y la enseanza de las bellas artes.| 14. Fiestas y tradi-ciones populares.|... 16. Cultura, con especial atencin a las distin-tas modalidades culturales de la Comunidad. Las academias quetengan su sede central en Castilla y Len..."3.

"Artculo 36. Competencias de ejecucin. Corresponde a la Comuni-dad de Castilla y Len, en los trminos que establezcan las leyes ylas normas reglamentarias que su desarrollo dicte el Estado, la fun-cin ejecutiva en las siguientes materias:| ... 4. Gestin de museos,

archivos, bibliotecas y colecciones de naturaleza anlogas de titulari-dad estatal que no se reserve el Estado. Los trminos de la gestinsern fijados mediante convenios.| ... 9. Propiedad intelectual..."4.

Entre el artculo 10 del Estatuto de Autonoma para el Pas Vascode 1979 y los artculos 32 y 36 del Estatuto de Autonoma de Cas-tilla y Len de 1983 median tres aos y medio y quince Estatutos.Hubo muchas formulaciones diferentes de las que expresan el Es-tatuto ms antiguo y el ms reciente?

Es sabido que, al menos en lo que a las competencias se refie-re, los diecisiete Estatutos de Autonoma (los cuatro denomina-dos de va rpida, an inalterados, y los trece de va lenta, hoyreformados varias veces) reproducen los mismos contenidos y enmateria de Patrimonio Histrico se repite esa regla. De modo queel lector tiene, con los preceptos que acabamos de reproducir,una idea precisa del contenido cultural de los Estatutos. Y deeste contenido se infieren algunas conclusiones:

> La singularizacin de la competencia sobre los bienes que con-forman el Patrimonio Histrico as como sobre los centros de de-psito cultural se funda en la nocin de inters. La jurispruden-cia del Tribunal Constitucional, precisamente en una sentencia

de contenido cultural que comentaremos ms abajo, la 42/1981,de 22 de diciembre, ya seal la complejidad de esta tcnica dedistribuir competencias por medio del concepto indeterminadode los "intereses". Frente a esta tcnica, otras se basan en cri-terios mucho ms objetivos (la tenencia o la carencia de la titu-laridad, por ejemplo). El resultado es que pueda dar lugar a al-guna colisin aunque en la prctica stas han sido escasas.

> En sentido material, los Estatutos han sabido extraer el mxi-mo de las posibilidades que ofreca la Constitucin, de modo que

El estatuto jurdico de la propiedad de los bienes culturales en lalegislacin procedente de las Comunidades Autnomas aparececlaramente inspirado en la Ley estatal de 1985. Las ltimas leyesaprobadas han optado, incluso, por un sistema de proteccin in-tegrado por categoras uniformes respecto de las previstas en laLey estatal. La Ley de Castilla y Len se sita deliberadamenteen esta tendencia, como queda de manifiesto en su Exposicinde Motivos, en aras de la homogeneidad, coordinacin y colabo-racin interadministrativa que el legislador considera necesariaspara la proteccin del Patrimonio Cultural. La bsqueda de unaproteccin ms eficaz y el respeto al mbito de competencias delEstado han llevado igualmente a remitir en ocasiones la regula-cin de determinados aspectos a la legislacin estatal.

No obstante lo anterior, la bsqueda de un sistema de proteccinms eficaz y adecuado a los objetivos de las polticas de las distintasComunidades Autnomas tambin ha proporcionado novedades sig-nificativas respecto de la legislacin estatal. Entre ellas merecen ser

destacadas algunas como la opcin en la mayor parte de las Leyesautonmicas por una prohibicin slo relativa de los cambios de ali-neaciones en conjuntos de inmuebles, menos estricta que en la Leyde 1985, las diferentes soluciones que se han dado al tratamientode la declaracin de ruina de edificios histricos, o el desarrollo denuevas categoras y procedimientos para la identificacin y clasifi-cacin de los bienes para la determinacin del rgimen jurdico apli-cable. La creacin de un nivel de proteccin intermedio para losbienes inmuebles, inexistente en la Ley estatal 16/1985 y que se hainstituido tanto en la legislacin propia de nuestra Castilla y Len -con un rgimen de tutela descentralizado en los municipios- comoen las Leyes emanadas de otras Comunidades Autnomas puedeser la novedad de mayor alcance, en el sentido expuesto.

Mayor importancia presenta en las Leyes autonmicas sobre Pa-trimonio el refuerzo de las tcnicas de ejercicio de la autoridad porparte de la Administracin para controlar o imponer el cumpli-miento de la normativa, mediante la actualizacin y habilitacin de


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han atribuido competencias sobre todo el Patrimonio Histrico,en todas sus expresiones y formas incluido incluso el etnogrfi-co, sobre todos los centros de depsito cultural no estatales,sobre la gestin de los centros de depsito cultural estatales y, amodo de clusula de cierre, sobre ese concepto ms delicadopero ms inaprensible que es la cultura.> Tambin en sentido material, los Estatutos han rodeado a lascompetencias stricto sensu sobre Patrimonio Histrico de otrasatribuciones necesarias para el ejercicio de las primeras: urba-nismo y propiedad intelectual, principalmente.

> Como el artculo 148.1 de la Constitucin no presenta lmites,el contenido de estas competencias es pleno: legislativo, regla-mentario y gestin, salvo, naturalmente, cuando se trata de com-petencias estatales a las que concurren las Comunidades Aut-nomas con alguna funcin, como ocurre con los Archivos, Bi-bliotecas y Museos de titularidad estatal.> Como consecuencia de la plenitud de competencias que suelecorresponder a las Comunidades Autnomas, todos sus rganosinstitucionales (Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno, Ad-ministracin ordinaria) recibieron atribuciones en materia de Pa-trimonio Histrico, atribuciones que, en el caso del Consejo deGobierno y de la Administracin, comportaba la creacin de Con-sejeras y unidades administrativas diversas.

La conclusin que se desprende de cmo se ha efectuado latrasposicin de las previsiones constitucionales hasta los Estatu-tos de Autonoma es que, sin excepcin, el poder estatuyente haapurado las posibilidades constitucionales (artculo 148.1 princi-palmente) y hasta las ha rebasado como en el curioso caso delos Archivos que no se citan en el artculo 148.1.15 como mate-ria asumible por las Comunidades Autnomas pero que han ve-nido a aparecer en los Estatutos de Autonoma a travs de unainterpretacin conjunta, quiz forzada, de lo previsto en los art-

nuevos instrumentos como por ejemplo: multas coercitivas; am-pliacin de los supuestos de expropiacin por incumplimiento dela funcin social de la propiedad; regulacin y cualificacin de laactividad inspectora; rgimen de infracciones y sanciones, etc.

En la aplicacin de la normativa, las Leyes procedentes de las Co-munidades Autnomas ofrecen adems una tendencia a garantizarla objetividad en el ejercicio de las funciones de control y autorizacinprevia de intervenciones reduciendo el mbito de la discrecionalidadde la Administracin, en unos casos mediante una mayor precisinen la propia Ley de los criterios generales que han de regir stas, yen otros previendo su concrecin en los actos administrativos de or-denacin o clasificacin de los bienes culturales. Esta tendencia, di-

rigida a la creacin de un marco de mayor certeza jurdica en tornoal rgimen de los distintos bienes culturales, puede ser altamentepositiva en la medida en que favorece la confianza necesaria para eluso social del Patrimonio cultural, superando la prdida de funcio-nalidad que en muchos casos constituye la raz de su deterioro.

En el examen de estas normas tambin encontraremos intensifi-cada la relacin con otras reas de la actuacin administrativa decompetencia de las Comunidades Autnomas, tanto en los as-pectos referentes a la normativa sectorial de otros campos de laactividad de polica administrativa (Medio Ambiente; Ordenacindel Territorio; Urbanismo: ruina, planeamiento, articulacin de losinformes y trmites de la Administracin competente en materiade cultura en los procedimientos de concesin de licencias, auto-rizaciones y rdenes urbansticas de ejecucin), como en la habi-litacin y empleo de instrumentos propios de otras formas de ac-tuacin de la Administracin: previsin de servicios pblicos, nor-mas especiales sobre organizacin y empleo pblico, normassobre gestin presupuestaria.

La normativa autonmica ha mantenido la importancia de las me-didas de fomento como elemento consustancial al estatuto de lapropiedad de los bienes culturales. El carcter esencialmente vo-luntario de estas tcnicas ha actuado en beneficio de sus destina-

culos 149.3, primer inciso, y 148.2. En todo caso, con la apro-bacin de los Estatutos las Comunidades Autnomas adquirieronamplias competencias que podan ejercitar. Lgicamente, esascompetencias se podan ejercitar mejor cuando el Estado transfi-riera sus servicios, por lo que el paso siguiente fue, precisamen-te, la complicada operacin de traspaso de servicios y funciones.

La ejecucin del modelo descentralizador a travs de las

transferencias de funciones y servicios del Estado a favor

de las Comunidades Autnomas

Desde que se constituyeron las primeras Cortes democrticas en1977 la presin regional empez a constituir uno de los elemen-tos ms caractersticos de la transicin pues el antecedente delos Estatutos republicanos de autonoma en Catalua y en el PasVasco, ms la propia existencia de partidos nacionalistas con re-levante representacin parlamentaria pusieron ante el Gobiernodel Presidente Surez un reto de inmediata resolucin. Comoconsecuencia de la negociacin directa del seor Surez con elPresidente de la Generalidad de Catalua en el exilio, Tarradellas,se inici la frmula de los regmenes provisionales de autonomaque aprobaba el Gobierno por Decreto-Ley, que se extendi porcasi todo el territorio nacional si bien algunas pocas provinciasno llegaron a acceder a ese tipo de organizacin.

Luego, antes de constituirse las Comunidades Autnomas, los EntesPreautonmicos empezaron a recibir competencias, funciones y ser-vicios del Estado. En materia de Patrimonio Histrico o materias co-nexas como el urbanismo, los Entes preautonmicos que recibieroncompetencias fueron: Pas Vasco (Real Decreto 1981/1978, de 15 dejulio: urbanismo), Galicia (Real Decreto 212/1979, de 26 de enero:urbanismo; y Real Decreto 1634/1980, de 31 de julio: Centro Nacio-nal de Lectura y Tesoro Bibliogrfico), Aragn (Real Decreto298/1979, de 26 de enero: urbanismo; y Real Decreto 3529/1981,



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de 29 de diciembre: Centro Nacional de Lectura y Tesoro Bibliogrfi-co), Comunidad Valenciana (Real Decreto 299/1979, de 26 deenero: urbanismo; y Real Decreto 278/1980, de 25 de enero: CentroNacional de Lectura y Tesoro Bibliogrfico), Andaluca (Real Decreto698/1979, de 13 de febrero: urbanismo), Catalua (Real Decreto2210/1979, de 7 de septiembre: Centro Nacional de Lectura, Biblio-tecas, Tesoro Bibliogrfico incluyendo la exportacin de los bienesconstitutivos del Tesoro Bibliogrfico), Islas Baleares (Real Decreto2245/1979, de 7 de septiembre: urbanismo; Real Decreto2873/1979, de 17 de septiembre: Museo Saridakis; y Real Decreto

2567/1980, de 7 de noviembre: Centro Nacional de Lectura, Biblio-tecas, Tesoro Bibliogrfico), Canarias (Real Decreto 2843/1979, de 7de diciembre: urbanismo y Centro Nacional de Lectura y Tesoro Bi-bliogrfico), Asturias (Real Decreto 2874/1979, de 17 de diciembre:urbanismo y Centro Nacional de Lectura y Tesoro Bibliogrfico), Ex-tremadura (Real Decreto 2912/1979, de 21 de diciembre: urbanismoy Centro Nacional de Lectura y Tesoro Bibliogrfico), Castilla - LaMancha (Real Decreto 3072/1979, de 29 de diciembre: Centro Na-cional de Lectura y Tesoro Bibliogrfico); Regin de Murcia (Real De-creto 466/1980, de 29 de febrero: Centro Nacional de Lectura y Te-soro Bibliogrfico); y Castilla y Len (Real Decreto 3528/1981, de 29de diciembre: Centro Nacional de Lectura y Tesoro Bibliogrfico).

De modo que antes de crearse las Comunidades Autnomas onceEntes Preautonmicos empezaron a gestionar sus bienes cultura-les a travs del urbanismo y del Patrimonio Bibliogrfico ms unMuseo en el caso de las Islas Baleares. Este primer bloque detransferencias fue muy significativo pues incorpor la gestin ur-banstica, lo que comportaba un primer control autonmico sobrelas Entidades Locales y porque, adems, pretendi actuar a modode ensayo al transferir toda la gestin del Patrimonio bibliogrfi-co. Pero lgicamente estos tanteos slo podran confirmarse apartir de la creacin de las Comunidades Autnomas.

Constituidas las Comunidades Autnomas, empez un proceso,largo y complejo, para traspasar las competencias, los servicios ylos medios, proceso que dur unos siete aos. El primer Decreto es-pecfico de traspaso en materia de Patrimonio Histrico a favor deuna Comunidad Autnoma ya creada fue el Real Decreto1676/1980, de 31 de julio, de traspaso a la Comunidad Autnomade Catalua de la gestin de las Bibliotecas de titularidad estatal, yno deja de ser significativo que lo primero que se traspasara fuera,no una competencia autonmica, sino una competencia estatal.Despus de esa nica transferencia parcial, los sucesivos Decretos

de traspasos abarcaban todo el campo del Patrimonio Histrico (elprimero fue el Real Decreto 3069/1980, de 26 de septiembre, parael Pas Vasco) siendo muy rotunda la frmula del traspaso:

"La Comunidad Autnoma asume el ejercicio de las competencias,facultades y potestades que hasta ahora ostentaba la Administra-cin del Estado en materia de defensa y proteccin del PatrimonioHistrico-Artstico, Arqueolgico y Monumental en el territorio de laComunidad Autnoma", aadiendo a continuacin algunas previ-siones sobre la licencia de exportacin, la comunicacin de trans-misiones inter vivos, la comunicacin recproca de ambas Admi-nistraciones, y el ejercicio de expropiacin forzosa y del derecho depreferente adquisicin (punto 10 del Anexo del Real Decreto

3069/1980, de 26 de septiembre, citado).

A comienzos de 1987 se pudo dar por terminado este proceso detraspasos que provoc la remisin de toda la documentacin, latransferencia del personal, la cesin de la titularidad de muchosbienes y, aunque no era constitucionalmente obligado, el desplaza-miento de la gestin de los Archivos, Bibliotecas y Museos de titu-laridad estatal5. Hay que sealar, en fin, que todo este proceso detransferencias fue el que prob en la prctica (podramos decir quevisualiz) que el Patrimonio Histrico ya era realmente una compe-

tarios, pues ha dado lugar a la articulacin de nuevos instrumentosde fomento y de intervencin tcnica y financiera desde todas lasAdministraciones pblicas territoriales que ejercen competenciassobre el Patrimonio histrico y cultural, enriqueciendo la oferta deaqullos con nuevas modalidades de ayuda, estmulo o compensa-cin a las cargas inherentes a la conservacin y vinculacin de losbienes histricos al disfrute pblico, de naturaleza diversa: ayudaseconmicas fiscales o no, asistencia tcnica, honorficas, etc. Lahabitual previsin en Leyes autonmicas, como la vigente en nues-tra Comunidad, de una reserva mnima de carcter fijo en los pre-supuestos de las obras pblicas, anloga a la establecida en la Leyde Patrimonio Histrico Espaol y destinada a la proteccin y tute-la del patrimonio cultural, es claro exponente del grado de compro-

miso que los poderes pblicos de las Comunidades Autnomas hanquerido asumir.

La legislacin y actuacin administrativa derivadas del ejercicio delas competencias estatales, por otra parte, han venido reconociendo

la existencia de las nuevas leyes autonmicas, a las que se ha con-ferido virtualidad a efectos como la proteccin penal, la defensa con-tra la exportacin ilcita o el reconocimiento de beneficios fiscales.

El examen de la normativa emanada de las Comunidades Aut-nomas, en la medida en que pone de manifiesto como lneas di-rectrices, por una parte, la voluntad de ofrecer instrumentos parauna proteccin ms completa y eficaz del Patrimonio histrico ycultural y, por otra, el compromiso de la sociedad en relacin conlos bienes en los que se materializa su herencia cultural, ofreceas un positivo marco de corresponsabilidad entre ciudadanos ypoderes pblicos que ha de tenerse en cuenta a la hora de valo-rar, desde un punto de vista formal, los avances experimentados

por la aprobacin de las normativas autonmicas. La actividad ymedios que se dispongan para hacer efectivas las previsiones deeste marco jurdico y la coordinacin entre las diversas instanciasque actan sobre el Patrimonio permitirn valorar en el futuro elalcance real de sus previsiones.


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tencia autonmica. Hay que recordar siempre que son los Estatutosde Autonoma los que atribuyen la titularidad de una competenciapero el ejercicio de esta competencia resulta siempre problemticosi no se produce el traspaso de los servicios y medios del Estado.

Adecuacin de la Administracin perifrica del Estado, en

el ramo de Cultura, a la nueva descentralizacin

A partir de la transferencia de servicios y medios a las ComunidadesAutnomas, la persistencia de la Administracin perifrica del Estadono estaba justificada para la mayora de los Departamentos ministe-

riales como se orden, con carcter general, en el Real Decreto1223/1983, de 4 de mayo. En ejecucin de esta norma se dict elReal Decreto 1686/1984, de 4 de julio, por el que se suprimieron lasDirecciones Provinciales del Ministerio de Cultura en las Comunida-des Autnomas donde persista esta estructura administrativa6.

Al mismo tiempo, el Estado trat de aplicar en Catalua unaprctica ms descentralizada, de modo que el Real Decreto1712/1984, de 1 de agosto, cre la Comisin Delegada en Ca-talua de la Junta de Calificacin, Valoracin y Exportacin deObras de Importancia Histrica o Artstica. La experiencia no fuepositiva por lo que varios aos despus, mediante el Real Decre-to 1031/1987, de 26 de junio, se suprimi esta Comisin Dele-

gada y la cooperacin que presupona pas a ejercitarse a travsde cuatro representantes de Catalua en la mencionada Junta,que haba pasado a denominarse Junta de Calificacin, Valora-cin y Exportacin de Bienes del Patrimonio Histrico Espaol.

Creacin de los servicios autonmicos de gestin cultural

En el ejercicio de su competencia de autoorganizacin, las Co-munidades Autnomas organizaron, normalmente desde el rgi-men preautonmico, los servicios encargados de las polticas p-blicas de cultura. La normativa, usualmente de rango reglamen-tario, que se ha producido es ingente y difcil de seleccionar. Esms til explicar brevemente el modelo aplicado, que suele ser elmismo con pocas variantes. En realidad, como tambin ocurre

en el resto de los ramos administrativos, la gestin de la culturaen general y del Patrimonio Histrico, en particular, responde enlas Comunidades Autnomas a un modelo muy parecido al de laAdministracin General del Estado: Ministerio/Consejera>DireccinGeneral>Subdireccin General o Servicio.

Ms en concreto, el modelo organizativo se levanta sobre unaConsejera que puede dedicarse slo al ramo de la cultura o, conmucha frecuencia, comparte la gestin de la cultura con otrasmaterias como puede ser la educacin, el medio ambiente o el tu-rismo. La gestin especfica del Patrimonio Histrico corre a cargohabitualmente de una Direccin General de Bellas Artes, o deBienes Culturales, si bien en las Comunidades Autnomas msextensas puede haber incluso una segunda Direccin General. Lao las Direcciones Generales se componen de un mnimo de dos otres Subdirecciones o Servicios (segn la denominacin de cadaAdministracin autonmica) dedicadas, como poco, a los Museos,a las Bibliotecas y Archivos, a las excavaciones arqueolgicas, a

la promocin y difusin y, tambin, a la tramitacin de las diver-sas categoras de declaraciones con la consiguiente llevanza deregistros e inventarios. En casi todas las Comunidades Autnomaspluriprovinciales se ha establecido, adems, una estructura peri-frica y, con menos intensidad en este perodo, se crearon rga-nos asesores, frecuentemente semihonorficos.

Esta organizacin se fundaba en la competencia de autoorganiza-cin, a partir de los Decretos de organizacin de los Consejos deGobierno y de organizacin administrativa de las Consejeras o

Departamentos. Posteriormente, cuando se aprobaron las Leyesdel Patrimonio Cultural, algunos de estos rganos quedaron lega-lizados.

Primeras normas autonmicas

Si el Estado no lleg a elaborar una Ley general (aunque lo intent,como veremos), menos an lo iban a intentar las Comunidades Au-tonmicas. Sin embargo, no faltaron relevantes normas autonmi-cas que obedecan a dos designios. En unos casos, desarrollar laantigua legislacin estatal para mejor aplicacin de las competen-cias recin recibidas: ese fue el caso del Decreto cataln180/1982, de 11 de mayo, que regula el procedimiento para la de-claracin de monumentos y conjuntos histrico-artsticos o el del

Decreto vasco 52/1984, de 13 de febrero, para el mismo objetivo oel Decreto balear 29/1983, de 15 de diciembre, de similar conte-nido, o tambin el Decreto Foral navarro 48/1983, de 15 de di-ciembre, sobre aprobacin de los proyectos de obras en monu-mentos y conjuntos histrico-artsticos.

El otro fin de las nuevas normas autonmicas fue, sin conectar di-rectamente con la antigua legislacin estatal, regular con vocacingeneral una rama completa del Patrimonio Histrico de las que con-formaban su competencia o algn tipo especfico de accin protec-tora. As se aprobaron, en materia de Archivos, la Ley andaluza An-daluca 3/1984, de 9 de enero, y la Ley catalana 6/1985, de 26de abril. Para las Bibliotecas se promulgaron la Ley catalana

3/1981, de 22 de abril, as como la Ley andaluza 8/1983, de 3 denoviembre. Y en lo que se refiere a los Museos el Parlamento de An-daluca aprob la Ley 2/1984, de 12 de julio. Adems, en lo que alfomento se refiere, el Parlamento de Galicia aprob la Ley de 11 dediciembre de 1984, relativa a los trabajos de dotacin artstica enedificios y construcciones pblicas.

En esa misma direccin ira la profusa normativa reglamentariaque aprobaron muchas Comunidades Autnomas que no preten-da dictarse en desarrollo de la Ley de Excavaciones Arqueolgi-cas de 1911 y que sola dictarse invocando, nicamente, las com-petencias estatutarias o las funciones transferidas. Bajo esta fr-mula se dictaron, durante este perodo, Decretos u rdenes enCatalua, Galicia, Andaluca, Cantabria, la Regin de Murcia, Ara-gn, y Castilla y Len.

En definitiva, las Comunidades Autnomas fueron muy pronto cons-cientes del alcance jurdico de la atribucin de la competencia exclu-



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siva en estas materias y, en consecuencia, prepararon rpidamentenormas que permitieran el mejor ejercicio de sus atribuciones.

En este perodo no le faltaron al Tribunal Constitucional ocasionespara pronunciarse sobre el alcance jurdico de las competencias re-lativas al Patrimonio Histrico. Citamos la sentencia 42/1981, de22 de diciembre, la sentencia 84/1983, de 24 de octubre, y la sen-tencia 149/1985, de 5 de noviembre, ampliamente comentadaspor Ruiz-Rico en su artculo "El derecho andaluz del patrimonio his-trico desde una perspectiva constitucional", y al cual remitimos.

Trabajos de carcter doctrinal

En un perodo tan volcado a elaborar los fundamentos dogmti-cos del nuevo ordenamiento, la doctrina se ocup poco de estasecundaria materia del rgimen jurdico del Patrimonio Histrico.El primer trabajo, en lo que yo tengo registrado, si no sobre estamateria al menos sobre la cultura, fue el de Francisco SerraPagn Cultura espaola y autonomas (Servicio de Publicacionesdel Ministerio de Cultura, Madrid, 1980) que era un muy dignotrabajo sobre la regulacin de la cultura en el constitucionalismocomparado, en la Constitucin espaola, en los proyectos de Es-tatutos de Autonoma existentes en aquel momento y en la legis-lacin local. Era un trabajo descriptivo y bien informado y por ello

result til.

Dos aos despus el profesor Santiago Muoz Machado elabordos grandes trabajos que aportaron rigor a una materia todavaconfusa. Por un lado elabor un gran informe, de escasa difusinal no tener carcter venal, titulado La distribucin de competen-cias entre el Estado y las Comunidades Autnomas en materiade cultura (Secretara General Tcnica del Ministerio de Cultura,Madrid, 1982) donde efectuaba, en primer lugar, una correctapropuesta de distribucin de competencias entre el Estado y lasComunidades Autnomas sobre la base de la concurrencia totalex artculo 149.2. En segundo lugar, repasaba todas las compe-tencias culturales por lo que se aportaban algunas consideracio-

nes sobre los Museos, las Bibliotecas y los Archivos y el Patri-monio Histrico-artstico. En tercer lugar, por ltimo, aportaba di-versas frmulas de cooperacin. El trabajo de Muoz Machadofue en cierto modo resumido en el Captulo XI, "Cultura", en suDerecho pblico de las Comunidades Autnomas (Eds. Civitas,Madrid, 1982, t. I, pgs. 574-600). El doble texto de Muoz Ma-chado fue, hasta la aprobacin de la Ley en 1985, el trabajo msprofundo y minucioso dedicado al rgimen jurdico del Patrimo-nio Histrico.

En definitiva, salvo la meritoria aportacin de Serra Pagn y laelaboracin cuidada de Muoz Machado, la doctrina apenasquiso entrar en un tema que se vea muy lejano para la mayorade los juristas.

Si quisiramos aportar unas conclusiones sobre este perodo1978-1985 podramos avanzar dos notas bsicas: su excepcio-nalidad y su riqueza normativa. Por una parte, fue un perodo ex-

cepcional aquel en que se establece el Estado democrtico des-centralizado por medio de la Constitucin de 1978. Igualmenteexcepcional es la creacin de diecisiete Comunidades Autno-mas por medio de la aprobacin de sus Estatutos de Autonoma.Pero al tiempo que excepcional fue un perodo muy rico pues diolugar a una reestructuracin administrativa extensa, a la aproba-cin de importantes Leyes autonmicas sectoriales y a los pri-meros pasos en el desarrollo autonmico de la legislacin esta-tal. En cambio, la doctrina fue escasa aunque rica y la jurispru-dencia constitucional no tuvo ocasin de avanzar ms all de la

genrica nocin de cultura. En realidad, el tiempo estaba madu-ro para que el Estado aprobara una Ley general que desarrollarasus competencias y creara el marco jurdico-conceptual adecua-do. Y de hecho, el Gobierno de la Unin del Centro Democrtico,presidido ya por el seor Calvo-Sotelo, aprob el Proyecto de leypor el que se regula con carcter general la defensa del Patrimo-nio Histrico-Artstico (Boletn Oficial de las Cortes Generales.Congreso de los Diputados, I Legislatura, Serie A, nm. 207-I, 14de septiembre de 1981) que no se pudo aprobar a causa de ladisolucin de las Cortes Generales en septiembre de 1981.

El perodo 1985-1991

A mediados de 1985 se public la Ley 16/1985, de 25 de junio, delPatrimonio Histrico Espaol. Sin querer hacer juegos de palabrasse puede decir que fue un da histrico porque tanto la historia ju-rdica del Patrimonio Histrico en Espaa como la historia de la dis-tribucin competencial Estado/Comunidades Autnomas en estamateria tienen como fecha central el de la promulgacin de la Ley.Por ende, este perodo est impregnado del fortsimo peso de la Ley16/1985, de 25 de junio. Y ese es el primer punto que vamos a ver,esto es, el contenido competencial de la Ley y las normas regla-mentarias que la desarrollaron.

Al aprobarse la ley estatal se abri la posibilidad de que las Comu-

nidades Autnomas "se atrevieran" a preparar sus propias Leyesgenerales. Muy pocas Comunidades llegaron a hacerlo antes deque terminara este perodo que concluye el da 31 de enero de 1991cuando el Tribunal Constitucional dict su sentencia sobre la Ley16/1985, de 25 de junio. Pero si slo dos Comunidades Autno-mas (Castilla-La Mancha y el Pas Vasco) aprobaron Leyes genera-les, otras muchas Comunidades aprobaron Leyes sectoriales muyrelevantes. Esas leyes, generales y sectoriales, sern el contenidodel segundo punto de este perodo.

En tercer lugar habra que estudiar si hubo alguna jurisprudenciaconstitucional que avanzara en el inexplorado campo del Patrimo-nio Histrico y, en cuarto y ltimo lugar, veremos si se enriqueci laescasa respuesta doctrinal.

Por el contrario, no nos detendremos en la organizacin poltica y ad-ministrativa de la gestin de los bienes culturales pues en conjuntono ha sufrido cambios importantes respecto al perodo anterior.


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Contenido autonmico de la Ley 16/1985, de 25 de junio,

del Patrimonio Histrico Espaol

Puede parecer paradjico hablar del contenido autonmico de unaLey estatal, y no autonmica, pero lo cierto es que la Ley 16/1985,de 25 de junio, del Patrimonio Histrico Espaol, responde perfec-tamente a la categora de Leyes a que se refiere el artculo 28.1 dela Ley Orgnica 2/1979, de octubre, del Tribunal Constitucional:"las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dicta-do para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Co-munidades Autnomas...". As es la Ley 16/1985, de 25 de junio,

pues es la norma legislativa que permite corporizar, hacer visibles yespecficas, las competencias aludidas en los artculos 149.1 y148.1 de la Constitucin y en los Estatutos de Autonoma, salvo enlos casos ms singulares de algunos Patrimonios especiales que lasComunidades Autnomas pudieran desarrollar previamente.

Pero cul es el contenido autonmico de la Ley 16/1985, de 25de junio? Haciendo un resumen que siempre resultar esquemti-co, podemos decir que este contenido autonmico se expresa de lasiguiente manera:> Un concepto definido de lo que es el Patrimonio Histrico, del quelas Comunidades Autnomas no se pueden separar aunque s en-riquecer y complementar.

> Las funciones de la Administracin General del Estado, lo que sig-nifica a contrario sensu que el resto de funciones puede corres-ponder a las Administraciones autonmicas.> Creacin del Consejo del Patrimonio Histrico como foro de co-municacin cultural Estado/Comunidades Autnomas.> Un concepto jurdico de "expoliacin" como competencia estatal,luego no autonmica.> La nocin jurdica de "exportacin" que al ser competencia esta-tal recubre actividades no autonmicas.> La figura y el procedimiento de declaracin de "Bienes de IntersCultural", lo que, incluso antes de la sentencia constitucional17/1991, de 31 de enero, era competencia parcialmente auton-mica.> El Inventario General de Bienes Muebles, de contenido parcial-mente autonmico.> Los procedimientos para la proteccin de los bienes que consti-tuyen el Patrimonio Histrico Espaol, procedimientos que debeaplicar la "Administracin competente", que normalmente ser laautonmica.> La nocin jurdica de diversos Patrimonios especiales (arqueol-gico, etnogrfico, documental y bibliogrfico) a partir de la cual lasComunidades Autnomas pueden profundizar y ampliar.> El concepto jurdico y material de Archivo, de Biblioteca y deMuseo que permite a las Comunidades regular sus propios centros.> La creacin de los Sistemas Espaoles de Archivos, de Bibliote-cas y de Museos, que permiten profundizar en la cooperacin cul-tural.

En definitiva, sin la Ley 16/1985, de 25 de junio, del PatrimonioHistrico Espaol, la labor normadora de las Comunidades Auto-nmicas se realizara con el mismo alcance pero con ms insegu-

ridad y, probablemente, con ms descoordinacin. Adems, no de-bemos olvidar que la elaboracin o no de una Ley general del Pa-trimonio Histrico es una decisin libre de cada Comunidad Auto-nmica. Si las Comunidades Autnomas no desean aprobar esetipo de Leyes (como ocurre en La Rioja, en la Regin de Murcia yen la Comunidad Foral de Navarra), esas Administraciones puedenaplicar la Ley estatal como hubieran aplicado la legislacin pre-constitucional si no existiera la Ley de 1985.

Menor contenido autonmico tienen los tres Reglamentos que

desarrollan la Ley10

pero el primero de stos por orden cronolgico,el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, de desarrollo parcial dela Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histrico Espaol,desarrolla procedimentalmente las previsiones de la Ley en punto adeclaracin de Bienes de Inters Cultural y a inscripcin en el In-ventario General de Bienes Muebles as como regula el Consejo delPatrimonio Histrico. En cuanto a los otros dos Reales Decretos, el620/1987, de 10 de abril, y el 582/1989, de 19 de mayo, crean losrespectivos Sistemas Espaoles de Museos y de Bibliotecas.

Leyes autonmicas generales y sectoriales

Como hemos visto ms arriba, slo dos Comunidades Autno-mas se decidieron a aprobar Leyes generales de proteccin del

Patrimonio Histrico: Castilla-La Mancha (Ley 4/1990, de 39 demayo) y el Pas Vasco (Ley 7/1990, de 3 de julio). Ambas Leyeseran muy diferentes: la castellano-manchega naci con vocacinde desarrollo de la Ley estatal en tanto que la vasca se aprobcon voluntad de apurar la competencia autonmica. Pero fueronel primer paso legislativo general que dieron las ComunidadesAutnomas y as se debe sealar.

En cambio, muchas Comunidades Autnomas vieron que un caminoms seguro de ordenar jurdicamente sus competencias en estecampo era el de la aprobacin de Leyes sectoriales, siguiendo elejemplo andaluz y cataln. Y as se aprobaron las siguientes normas:Ley aragonesa 6/1986, de 28 de noviembre, de Archivos; Ley arago-

nesa 7/1986, de 28 de diciembre, de Museos; Ley aragonesa8/1986, de 19 de diciembre, de Bibliotecas; Ley valenciana10/1986, de 30 de diciembre, de Organizacin Bibliotecaria; Ley cas-tellano-manchega 1/1989, de 4 de mayo, de Bibliotecas; Ley madri-lea 10/1989, de 5 de octubre, de Bibliotecas; Ley gallega 14/1989,de 11 de octubre, de Bibliotecas; Ley castellano-leonesa 9/1989, de30 de noviembre, de Bibliotecas; Ley canaria 3/1990, de 22 de fe-brero, de Patrimonio Documental y Archivos; Ley murciana 4/1990,de 11 de abril, de medidas de fomento del patrimonio Histrico; Leymurciana 5/1990, de 11 de abril, de Museos (hoy derogada); Leymurciana 6/1990, de 11 de abril, de Archivos y Patrimonio Docu-mental; Ley murciana 7/1990, de 11 de abril, de Bibliotecas y Patri-monio Bibliogrfico; Ley riojana 4/1990, de 29 de junio, de Bibliote-cas; y Ley catalana 17/1990, de 2 de noviembre, de Museos.

Esta relacin denota un cambio muy profundo en el ordenamientodel Patrimonio Histrico pues las Comunidades Autnomas vieronen el campo del Patrimonio Documental y Bibliogrfico y en el de



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los Archivos, las Bibliotecas y los Museos el mbito que mejor ex-presaba sus concepciones culturales.

En conclusin, el perodo legislativo que se inicia con la aproba-cin de la Ley estatal marca el cambio definitivo del Derecho es-paol de los bienes culturales, si bien este cambio slo se con-solidar en el perodo siguiente.

A lo largo de este perodo el Tribunal tuvo ocasin de pronun-ciarse una vez sobre cuestiones medulares de la distribucin de

competencias. La sentencia 103/1988, de 8 de junio11

, resolviel recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidentedel Gobierno frente a algunos artculos de la Ley andaluza3/1984, de 9 de enero, de Archivos. La sentencia, como explicaRuiz Rico, desestim el recurso por considerar constitucionalestodos los preceptos impugnados.

Adems de esta sentencia, el Tribunal Constitucional volvi sobre eltema de la cultura en dos sentencias, la 106/1987, de 25 de junio12,y la 153/1989, de 5 de octubre13, por la que se resolvieron nuevosconflictos de competencia suscitado por el Consejo Ejecutivo de la Ge-neralidad de Catalua en relacin a normas sobre produccin cine-matogrfica, pero no tocaron, o lo bordearon, el tema de la cultura.

La doctrina post-Ley

Cada vez que se aprueba una Ley relevante para un sector de laactividad social, los juristas acostumbramos a efectuar comenta-rios, exgesis y monografas diversas. No pas as con la Ley16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histrico Espaol a laque doctrina tard algn tiempo en prestar atencin. La primeramonografa que se public sobre la nueva Ley fue la de PiedadGarca-Escudero y Benigno Pends El nuevo rgimen jurdico delPatrimonio Histrico Espaol (Ministerio de Cultura, Madrid,1986), que dedicaba unas pginas de sntesis que insertaban ala nueva Ley en el complejo competencial autonmico.

Muy rigurosa fue tambin la monografa de la profesora Concep-cin Barrero Rodrguez La ordenacin jurdica del Patrimonio His-trico (Instituto Garca Oviedo-Ed. Civitas, Madrid, 1990), que ini-ci la serie de tesis doctorales que tanto han contribuido a con-solidar esta rama del ordenamiento. En unas pocas pginas(pgs. 400-411), la profesora Barrero Rodrguez vino a exponercon claridad el cuadro general de competencias.

Finalmente, y con alcance muy sinttico, se encuentran algunas con-sideraciones sobre la distribucin competencial en dos trabajos deJavier Garca Fernndez ("La nueva legislacin espaola sobre Patri-monio Arqueolgico", Revista de Derecho Pblico. nm. 107, abril-junio 1987, pgs. 365-399; y "Presupuestos jurdico-constitucionalesde la legislacin sobre Patrimonio Histrico", Revista de Derecho Po-ltico. nm. 27-28, 1988, pgs. 181-212).

No fue una cosecha generosa pero el trabajo de Garca-Escudero yPends, por dar una acabada visin de la nueva Ley, y el de Ba-

rrero Rodrguez, por su acertada y sinttica descripcin, abrieron uncamino que luego ha dado sus frutos.

A modo de conclusin de este perodo podramos sealar que elmomento de aplicacin de la Ley con una tmida continuacin endos Comunidades Autnomas, que fue tambin el momento de laplena asuncin legislativa de los Patrimonios especiales por lasComunidades Autnomas y que, al tiempo, fue el perodo en que elTribunal Constitucional se enfrent por primera vez, no al tema dela cultura, sino al ms concreto del Patrimonio Histrico. Y para

acabar de caracterizar esta fase, es la que produce las dos prime-ras grandes monografas sobre el nuevo Derecho. No fue poco.

El perodo 1991-2004

La periodizacin histrica puede ser fuente de arbitrariedades eincorrecciones. Por qu este perodo? El principio es obvio: el 31de enero de 1991 el Tribunal Constitucional dict su sentencia17/1991 que aport una interpretacin determinada de la Ley16/1985, de 25 de junio. Y por qu 2004? Aqu hay que preci-sar un poco ms. Primero, porque es la fecha en estamos ahorapero eso no sera suficiente si pudiramos sealar una cesura an-

terior, si hubiera un hito que sirviera para separar dos etapas.Pero entre 1991 y 2004 es difcil sealar un acontecimiento, unadecisin poltica, una norma que sirva para dar por concluido unperodo y comenzar otro. Tanto en lo normativo como en el si-lencio del Tribunal Constitucional y la eclosin doctrinal se ad-vierte cierta continuacin que no permite introducir cesuras. Porlas mismas razones que sealbamos en el perodo anterior, nopodemos detenernos en los elementos que muestran continuidad(organizacin administrativa, legislacin estatal).

La sentencia 17/1991, de 31 de enero, del Tribunal

Constitucional

Sin respetar la sistemtica que hemos establecido para los perodos

anteriores, hemos de iniciar ste con la sentencia 17/199114

, de 31de enero, pues no slo es la causa de esta periodizacin sino que,adems, tiene un contenido netamente legislativo.

La sentencia resolvi los recursos de inconstitucionalidad inter-puestos contra varios artculos de la Ley 16/1985, de 25 dejunio, por parte de los Consejos de Gobierno de las Comunida-des Autnomas del Pas Vasco, Catalua y Galicia as como porel Parlamento de Catalua. El Tribunal Constitucional no declarinconstitucional ningn artculo o apartado de la Ley pero aplicla tcnica del fallo interpretativo a varios preceptos (artculos 2.3,9.1.in fine, 9.2, 9.5 prrafo final, y 49.5) que slo son consti-tucionales si se interpretan como seala la sentencia. De hecho,en el caso del artculo 9.1.in fine, la sentencia rescribe la Ley sinque formalmente se note.

No quisiramos dedicar mucha extensin a esta sentencia pues hasido debatida, analizada y criticada desde los ms variados puntos


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de vista y ampliamente comentada en otras pginas de este n-mero. Nos limitaremos a resumir su contenido autonmico, que eslo ms predominante. Para la sentencia:

> Los bienes del Patrimonio Histrico forman parte de la cultura deun pas y, por ello, del genrico concepto constitucional de "cultu-ra" en el que es posible hallar fundamento para una competenciaestatal ms amplia y a ello obedece el contenido del artculo 149.2de la Constitucin (F. J. 2).> Existe una competencia concurrente del Estado y de las Comuni-

dades Autnomas en donde corresponde al Estado la preservacindel patrimonio cultural comn. Y la integracin de la competenciadel Patrimonio Histrico en la ms general de cultura es la que per-mite que el Estado dicte la Ley del patrimonio Histrico adems delas materias exigidas por el artculo 149.1.28 (F. J. 3).> Pero todo esto no permite extender indebidamente la compe-tencia estatal que est limitada por las competencias estatuarias(F. J. 3).> Estado y Comunidades Autnomas tienen competencias concu-rrentes en la difusin internacional del conocimiento del PatrimonioHistrico, si bien en virtud de ttulos diferentes (F. J. 6).> La nocin constitucional de expoliacin no debe quedar limita-da a su estricto significado gramatical pues limitara la compe-

tencia del Estado a los estrictos ataques fsicos y ha de entender-se como un plus de proteccin respecto de bienes de caracters-ticas especiales y que van destinadas a evitar el incumplimientode sus funciones como bienes portadores de valores de intersgeneral (F. J. 7).> En la medida en que la tengan asumida estatutariamente, debecorresponder a las Comunidades Autnomas la competencia paraemitir la declaracin formal de los Bienes de Inters Cultural y el ar-tculo 9.1 slo es constitucional si se entiende referido a los bienessobre los que el Estado es competente (F. J. 10).

> El artculo 49.5 no excluye la competencia autonmica para de-clarar los bienes que tienen la consideracin de bienes del patri-monio Documental (F. J. 11).> Los registros e inventarios estatales previstos en la Ley no otorganpor s solos una competencia al Estado (F. J. 12).

Estas ideas, junto a otras que no tenemos tiempo de sealar,constituyen el contenido de la sentencia, que tuvo dos efectosesenciales. Por un lado, relegislar en materia de declaraciones deBienes de Inters Cultural y de bienes del Patrimonio Documen-

tal hasta el extremo de limitar a casos muy especficos la com-petencia estatal. En segundo lugar, consolidar la idea de la con-currencia estatal y autonmica en materia de bienes del Patri-monio Histrico. La sentencia restableci las competencias auto-nmicas que la Ley haba negado innecesariamente si bien hayque reconocer que no previ adecuadamente una competenciaresidual que habra sido necesariamente conservar, con muchascautelas, al Estado.

Despus de esta sentencia, el Tribunal Constitucional volvi atocar temas competenciales una sola vez: en la sentencia109/1996, de 13 de junio15, si bien el Patrimonio Histrico, sinalcance competencial, fue objeto de otra importante sentencia, la

181/1998, de 17 de septiembre16

. La sentencia 109/1996, de 13de junio, zanj un conflicto de competencia promovido por elConsejo Ejecutivo de la Generalidad de Catalua frente a unaOrden del Ministro de Cultura de 10 de julio de 1989 sobre sub-venciones y ayudas econmicas a Museos, competencia que lasentencia atribuy a la Comunidad Autnoma de Catalua. Eneste caso el Tribunal empez estableciendo que al tratarse deMuseos que no eran de titularidad estatal, la materia sobre laque recaan las subvenciones corresponda a la Comunidad Au-tnoma recurrente. Dicho esto, la sentencia record que, ello no

El traspaso de competencias en materia de cultura a las Co-munidades Autnomas se produjo hace ya un par de dcadas.Ha pasado bastante tiempo. Casi el mismo que desde la pro-mulgacin de la Ley 16/1985 de PHE, que en su prembulodestacaba cmo el aprecio de los ciudadanos hacia el patrimo-nio histrico es lo que determina su valor y su disfrute. Losaos transcurridos han ido dejando un buen nmero de leyessobre el patrimonio cultural, pero an cabe preguntarse si la

multiplicacin de los recursos ha servido para llegar a las per-sonas corrientes y aumentar su sensibilidad. Todas las normas,tanto estatales como autonmicas, mantienen unas pautasmuy similares. La regulacin que proponen se define en unaspocas lneas bsicas:

1. Frmulas de proteccin del patrimonio: declaraciones de BIC yotras categoras de bienes protegidos y elaboracin de inventarios.2. Medidas econmicas para fomentar la investigacin y tambin laproteccin y la conservacin entre propietarios e inversores.3. Actuaciones de conservacin y tutela: museos, bibliotecas y ar-chivos y arqueologa de gestin.4. rganos consultivos e instituciones tcnicas.

En general se percibe en estos puntos un relativo alejamiento delos ciudadanos, que a lo sumo tendrn contacto con museos y bi-bliotecas. Las programaciones de las Administraciones estatal yautonmicas rara vez inciden en los ciudadanos de forma que

Opinin del lectorLa descentralizacin y los ciudadanos

Antonio Bellido Blanco

Museo de Valladolid



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obstante, el artculo 149.2 de la Constitucin permita al Estadollevar actuaciones relacionadas con estos Museos no estatalesporque la competencia genrica sobre cultura no , puede serdesplazada sobre la especfica de Museos. Pero, concluia el Tri-bunal, tampoco la competencia sobre cultura puede convertirseen un ttulo universal que permita toda clase de actuaciones es-tatales pues hay muchas materias que en el bloque de constitu-cionalidad tienen un contenido cultural: la competencia sobrecultura no permite al Estado realizar indistintamente las mismasactividades normativas y de ejecucin que las Comunidades Au-

tnomas. La aplicacin de estas nociones y la propia doctrina delTribunal sobre subvenciones llev a la sentencia a la conclusinde que el Estado, ex artculo 149.2, puede consignar subvencio-nes de fomento en sus Presupuestos Generales del Estado afavor de los Museos de titularidad autonmica especificando deforma global su afectacin o destino pero sin reservarse compe-tencias de gestin.

sta es la jurisprudencia constitucional en materia de competen-cias sobre Patrimonio Histrico. No es amplia pero la sentencia17/1991, de 31 de julio, tiene por s sola valor legislativo demodo que llena todo el campo normativo del perodo.

La legislacin autonmicaSi antes de febrero de 1991 sealbamos dos Leyes autonmi-cas generales, las de Castilla-La Mancha y del Pas Vasco, esteperodo va a conocer la eclosin de la legislacin autonmicageneral sin renunciar a las de carcter sectorial. Ms que sea-lar las Leyes que se aprobaron apuntemos las Comunidades Au-tnomas que an hoy no han aprobado Leyes generales: LaRioja, la Regin de Murcia y la Comunidad Foral de Navarra.Salvo estos tres territorios, todos los restantes han ido aproban-do sus Leyes generales: desde la Ley 1/1991, de 3 de julio, del

Patrimonio Histrico de Andaluca, que fue la primera del pero-do, hasta la Ley 12/2002, de 11 de julio, de Patrimonio Culturalde Castilla y Len, que ha sido la ltima en aprobarse, doceLeyes autonmicas de rgimen general del Patrimonio Histricohan transformado totalmente el panorama del Derecho espaolde los bienes culturales.

Adems, no han dejado de aprobarse Leyes sectoriales cuya enu-meracin se hara larga17 aunque conviene destacar que slo la Co-munidad Foral de Navarra carece de normas de rango legislativo.

Esta proliferacin obliga a replantearse el papel que hoy debedesempear la Ley estatal, acentuando el cumplimiento de susestrictas competencias constitucionales pues la gestin ordina-ria de las polticas pblicas de proteccin y de difusin de losbienes culturales ha sido objeto de esta amplsima regulacin ju-rdica. En todo caso, hoy por hoy el Derecho del Patrimonio His-trico Espaol es una de las ramas ms frondosas del ordena-miento.

La nueva -y rica- produccin doctrinal

Apuntbamos ms arriba que la tesis doctoral de la profesora Ba-rrero Rodrguez abri el ciclo de las tesis doctorales que con gran

rigor y extensin han dado, en pocos aos, un importantsimoimpulso al Derecho del Patrimonio Histrico, impulso al quequiz contribuy la creacin del anuario Patrimonio Cultural yDerecho cuyo primer nmero apareci en 1997. Debemos sea-lar las dos grandes tesis del perodo. En primer lugar se publicEl Patrimonio Histrico. Destino pblico y valor cultural de la pro-fesor Mara del Rosario Alonso Ibez (Ed. Civitas-Universidad deOviedo, Madrid, 1992) que tena el mrito de estudiar la posicinde la Ley estatal como norma delimitadora de competencias ascomo su fundamento constitucional, un captulo de gran valor

stos sean capaces de apreciarlo. Donde ms llega a notarlo el ciu-dadano es en aquello que le sirve para su tiempo de ocio, como lacreacin de infraestructuras y recursos tursticos. Y dentro de esteapartado de servicios, su papel queda reducido al de un merousuario, con escasa capacidad de intervencin.

Para encontrar el contacto cercano con la calle hay que descendera un nivel inferior. La mayor proximidad se alcanza en las adminis-traciones locales. Por un lado trabajan en la organizacin de es-pectculos (teatro, cine, danza, msica...) y en el montaje de mu-seos y exposiciones ms vinculados por su temtica a cada ciudado pueblo. Tambin tienen un papel muy relevante en la proteccindel patrimonio a travs de las intervenciones urbansticas.

Los proyectos locales pueden atender con mayor acierto y rapi-dez las demandas de la gente. Del mismo modo, en el caso deque se alejen de las inquietudes y deseos populares, lo notarnmucho antes y, dados sus limitados recursos econmicos,

podr llegar el caso en que el fracaso les obligue a cambiar susobjetivos o a desistir de sus planes.

Otro estadio ms bsico de intervencin ciudadana viene dado porel asociacionismo. La iniciativa de unos pocos individuos puedeservir para implicar a sectores ms amplios de la sociedad. Desdeesta plataforma se plantean iniciativas de todo tipo relacionadascon la proteccin del Patrimonio Cultural, su promocin y la divul-gacin de sus valores, actuando a travs de inversiones econmi-cas y de trabajo, movilizaciones (manifestaciones, escritos, boico-teos, recogida de firmas...) y publicaciones y actos pblicos.

La realidad es que todava la descentralizacin ha alcanzado poco a

estos niveles inferiores. Falta proteger y desarrollar todas las posibili-dades, delegar responsabilidades, crear rganos de participacin y, almismo tiempo, oportunos sistemas de control. Todava los ciudada-nos no han encontrado los cauces para dejar or su voz en los temasque ataen al Patrimonio Cultural y que sea tenida en consideracin.


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por el esfuerzo de interpretar la Ley 16/1985, de 25 de junio, enesa perspectiva competencial (pgs. 61-121). Poco despus sepublic la tesis del profesor Juan Manuel Alegre vila Evoluciny rgimen jurdico del Patrimonio Histrico (Ministerio de Cultu-ra, Madrid, 1994) donde se insertaba un muy extenso captulofinal (en realidad, constitua por s solo una monografa) sobre ladistribucin de competencias en la materia incluyendo un por-menorizado anlisis de la sentencia 17/1991, de 31 de enero(pgs. 637-784). Con estas dos tesis, el arcano de la distribucinde competencias qued bastante aclarado.

En esa misma lnea de aproximacin general a la materia, en losEstudios sobre la Constitucin Espaola. Homenaje al profesorEduardo Garca de Enterra (Ed. Civitas, Madrid, 1991) encon-tramos varios trabajos que tratan el reparto competencial: "Con-cepto y otros aspectos del Patrimonio Cultural en la Constitu-cin", de Jesus Prieto de Pedro (t. II, pgs. 1551-1572), y "Elpostulado constitucional de la promocin y conservacin del pa-trimonio histrico y artstico", de Alfonso Prez Moreno (t. II,pgs. 1621-1641)18.

Otro campo que conviene sealar es el de las publicaciones mo-nogrficamente dedicadas a la distribucin competencial de los

bienes culturales en perspectiva general, no local. El primer tra-bajo que debe researse es el de Josu Erkoreka "Reflexionessobre el alcance y contenido de la competencia que el artculo149.1.28 de la Constitucin reserva al Estado en materia de Pa-trimonio cultural, artstico y monumental" (Revista Vasca de Ad-ministracin Pblica, nm. 41, abril 1995, pgs. 97-141) quepone en cuestin la posibilidad de una Ley estatal. Tras este tra-bajo vino el de Alfredo Prez de Armin y de la Serna Las com-petencias del Estado sobre el Patrimonio Histrico Espaol en laConstitucin de 1978 (Ed. Civitas, Madrid, 1997) que era unmuy cuidadoso y sutil estudio de la distribucin de competen-cias. Posteriormente, Patrimonio Cultural y Derecho public dostrabajos que llegaban a conclusiones diferentes: el de Enrique

Linde Paniagua titulado "Los museos, bibliotecas y archivos detitularidad estatal" (nm. 2, 1998, pgs. 81-90) y en sentidoopuesto, el de Javier Garca Fernndez "El rgimen jurdico delos archivos, bibliotecas y museos de titularidad estatal conformea la Constitucin" (nm. 3, 1999, pgs. 179-199)19.

Conclusiones

A lo largo de esta rpida carrera, hemos pretendido presentar allector cual es hoy el Derecho autonmico de los bienes cultura-les y el punto en el comenzamos. Ha sido un recorrido largo y es-pecialmente complejo pues partamos del modelo centralizadorms imaginable y hemos acabado en una situacin absoluta-mente descentralizado. Este tipo de evolucin no se producenunca sin tensiones (que las ha habido) y sin algn punto de in-satisfaccin (debera estar el Estado tan desapoderado como hi-perapoderado estaba antes de la sentencia de 1991?). Pero,

como dice el profesor Prieto de Pedro, el Patrimonio Histriconunca ha estado tan protegido y eso es la obra de una legislacinprofusa, a veces excesiva, a veces contradictoria, pero que ha se-alado una senda para la proteccin de estos bienes. El recorri-do ha sido complejo pero no intil.

1Era un ordenamiento tan extenso que la mejor compilacin que se public por aquel entonces,

justo cuando se estaba tramitando el proyecto constitucional (Patrimonio Artstico, Archivos yMuseos, Ministerio de Cultura, Madrid, 1978) alcanzaba ya 1144 pginas.

2Lo fue por el Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio, por el que se reestructuran determinados

rganos de la Administracin Central del Estado. En este Real Decreto todava se denominabaMinisterio de Cultura y Bienestar.

3Este precepto, sin sufrir grandes reformas de fondo, fue profundamente modificado en la forma

por la Ley 4/1999, de 8 de enero, que incluso provoc su renumeracin pues en su origen estecontenido corresponda al artculo 26.

4Tambin este precepto, sin sufrir grandes reformas de fondo, fue profundamente modificado

en la forma por la Ley 4/1999, de 8 de enero, que incluso lleg a renumerarse pues en su ori-gen este contenido corresponda al artculo 28.

5Todava se celebraron Convenios para la gestin de los Archivos, Bibliotecas y Museos de titu-

laridad estatal: desde la muy menor Resolucin de 22 de abril de 1987 por la que se da publi-cidad al acta suscrita entre la Administracin del Estado y la Comunidad valenciana modifican-do el anexo al Convenio de gestin de Bibliotecas de titularidad estatal suscrito con fecha 24 deseptiembre de 1984, hasta (ltimo que tengo reseado) la Resolucin de 1 de marzo de 1999por la que se da publicidad al Convenio suscrito entre el Ministerio de Educacin y Cultura y la

Comunidad Autnoma de Extremadura, que modifica el anexo del Convenio de gestin de Bi-bliotecas de titularidad estatal de fecha 6 de abril de 1989, al incluirse en el mismo la Bibliote-ca Pblica del Estado en Mrida.

6Todas las Provincias salvo en la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, Comunidad Autnoma

de Catalua, Comunidad Foral de Navarra y Comunidad de Madrid.

7Recogida en Jurisprudencia constitucional, t. II, pgs. 375-390.

8Recogida en Jurisprudencia constitucional, t. VII, pgs. 70-77.

9Recogida en Jurisprudencia constitucional, t. XIII, pgs. 289-307.

10Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, de 25 de

junio, del Patrimonio Histrico Espaol; Real Decreto 620/1987, de 10 de abril, por el que seaprueba el Reglamento de Museos de Titularidad Estatal y del Sistema Espaol de Museos; yReal Decreto 582/1989, de 19 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Bibliotecas P-blicas del Estado y del Sistema Espaol de Bibliotecas.

11Recogida en Jurisprudencia constitucional, t. XXI, pgs. 170-179.

12Recogida en Jurisprudencia constitucional, t. XVIII, pgs. 490-502.

13Recogida en Jurisprudencia constitucional, t. XXV, pgs. 123-137.

14Recogida en Jurisprudencia constitucional, t. XXIX, pgs. 151-179.

15Recogida en Jurisprudencia constitucional, t. XLV, pgs. 403-419.

16Recogida en Jurisprudencia constitucional, t. LII, pgs. 47-68.

17En el perodo que va desde enero de 1991 hasta hoy (febrero de 2004) se han aprobado seis

Leyes de Museos, cuatro Leyes de Bibliotecas, seis Leyes de Patrimonio Documental y Archivos,una Ley de fomento, dos Leyes de Parques Culturales o Arqueolgicos y dos Leyes sobre pro-teccin de bienes inmuebles.

18Situado entre ambos artculos haba un trabajo de Juan Manuel Alegre vila pero apenas to-

caba los aspectos competenciales de la materia.

19Adems, a lo largo de este perodo se han publicado muchos y excelentes trabajos sobre la

legislacin de bienes culturales en varias Comunidades Autnomas (Aragn, Cantabria, Comu-nidad Valenciana) sobre los que no podemos detenernos.

048- 049Debatee Investigacin


PH48 - Abril 2004

La acomodación del Patrimonio Histórico al Estado autonómico

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