La administración pública como campo de estudio

7/31/2019 La administracin pblica como campo de estudio

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La administracin pblica como campo de estudio

La administracin pblica, como un aspecto de la actividadgubernamental, existe desde que los sistemas polticos funcionany tratan de alcanzar los objetivos programticos fijados por losque toman las decisiones polticas. La administracin pblicacomo un campo de estudio sistemtico es mucho ms reciente.Los asesores de gobernantes y comentaristas sobre elfuncionamiento del gobierno han plasmado sus observaciones decuando en cuando en fuentes tan variadas como el Arthasastra deKautilya en la India antigua, la Biblia, La poltica de Aristteles y El prncipe deMaquiavelo. Sin embargo, no fue sino hasta el siglo XVIII cuando el cameralismo, el cualse ocupa de la administracin sistemtica de los asuntos del gobierno, se convirti en

especialidad de los estudiosos alemanes en Europa occidental. En los Estados Unidos, estaespecializacin no tuvo lugar sino hasta el final del siglo XIX, con la publicacin en 1887del famoso artculo de Woodrow Wilson El estudio de la administracin, usualmente

considerado el punto de partida. Desde esa poca, la administracin pblica se haconvertido en un rea reconocida de inters especializado, ya sea como subespecialidad delas ciencias polticas o como una disciplina acadmica autnoma.

Pese a que ya lleva varias dcadas en desarrollo, todava no se ha llegado a un consensoacerca del alcance de la administracin pblica y se ha dicho que el campo de estudiomuestra heterodoxia ms que ortodoxia. En un texto contemporneo se examina eldesarrollo de la disciplinabajo el ttulo de El siglo en aprietos, y en una encuesta reciente

se describen las tendencias en el estudio de la administracin pblica como un progresodel orden al caos. Tal vez estas caractersticas constituyan fortalezas en lugar de puntos

dbiles, pero de todas maneras impiden dar una definicin de la disciplina que sea concisa,precisa y generalmente aceptable. Es ms factible identificar tendencias y puntos comunes,y para nuestros propsitos no se necesita ms que eso.

Supuestamente la administracin pblica es un aspecto de un concepto ms general, asaber: la administracin, cuya esencia se ha descrito como una accin especfica

emprendida para alcanzar un objetivo consciente. En la mayora de los intentos que sehacen por definir la administracin se agrega el elemento de cooperacin entre dos o mspersonas y se le considera un esfuerzo humano cooperativo encaminado a alcanzar un

objetivo o varios objetivos aceptados por aquellos que participan en el esfuerzo. Laadministracin estudia los medios para alcanzar fines prescritos. La actividadadministrativa puede desarrollarse en una diversidad de situaciones, siempre que elelemento fundamental est presente, a saber: la cooperacin entre seres humanos paradesarrollar tareas que han sido mutuamente aceptadas como dignas del esfuerzo conjunto.El marco institucional en el que la administracin ocurre puede ser tan variado como unacompaa de negocios, un gremio, una iglesia, una institucin educativa o una unidadgubernamental.


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ALCANCE Y NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Existe una unidad esencial en el proceso de la administracin,ya sea que se le observe en los gobiernos de ciudades, estadoso federales, que impide toda clasificacin estratificada del

tema. Tratarla como si fuese administracin municipal,administracin estatal o administracin nacional es dar porsentada una distincin que en realidad no existe. Losproblemas fundamentales, como el desarrollo de la iniciativapersonal, la seguridad de la competencia individual y la

integridad, responsabilidad, coordinacin, supervisin fiscal, liderazgo y moral son, dehecho, los mismos; y casi todos los temas de administracin desafan las limitacionespolticas del gobierno local y el estatal. La administracin de la salud, la licencia a lospracticantes de las ciencias mdicas, el control del comercio o la reclamacin de tierrasbaldas tienen en realidad poca relacin [real] con las ciudades, los condados o los estadoscomo tales. Y tampoco las respectivas fases del gobierno de ciudad, estatal o federalpresentan alguna variacin considerable en sus tcnicas de administracin. Porconsiguiente, de entrada nos parece importante insistir en que el proceso municipal, estatalo federal, sino como proceso comn a todos los niveles del gobierno.

La administracin pblica es la administracin de hombres y de materiales para realizar lospropsitos del Estado. Esta definicin subraya la fase empresarial de la administracin yminimiza su aspecto legal y formal. Relaciona la direccin de los asuntos gubernamentalescon la direccin de los asuntos de cualesquiera otras organizaciones sociales, comerciales,filantrpicas, religiosas o educativas, en todas las cuales se reconoce que la buenaadministracin es elemento esencial para el xito. Deja en pie la pregunta de hasta qupunto la administracin misma participa en formular los propsitos del Estado y evita todacontroversia sobre la naturaleza precisa de la accin administrativa.

El objetivo de la administracin pblica es la utilizacin ms eficiente de los recursospuestos a disposicin de funcionarios y de empleados. Estos recursos no slo incluyen lasactuales asignaciones y equipo material en forma de edificios pblicos, maquinaria,carreteras y canales, sino tambin los recursos humanos encarnados en los cientos de milesde hombres y mujeres que trabajan para el Estado. En todos sentidos, una buenaadministracin intenta eliminar todo despilfarro, conservar material y energa y el logroms rpido y completo de los propsitos pblicos congruentes con la economa y elbienestar de los trabajadores.

Aspectos esenciales de la administracin pblica

Vemos as que la administracin pblica es la ejecucin de losnegocios pblicos; el objetivo de la actividad administrativa es larealizacin ms expedita, econmica y completa de los programaspblicos. Esto, obviamente, no es el nico objetivo del Estado comounidad organizada; la proteccin de los derechos privados, eldesarrollo de la capacidad cvica y el sentido de responsabilidad civil,el debido reconocimiento de las mltiples fases de la opinin pblica,


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el mantenimiento del orden, la aportacin de un mnimo de bienestar nacional: todo elloexige la inmediata atencin del Estado. La administracin debe correlacionarse con otrasramas del gobierno, adems de ajustarse a la inmensa cantidad de esfuerzo privado que enlos Estados Unidos, mucho ms que en ningn otro lugar, complementan toda iniciativapblica.El captulo siguiente trata de estos ajustes, pero aqu cabe distinguir entre los

campos adyacentes de la administracin y del derecho administrativo.Se dice que el derecho administrativo es aquella parte del derecho pblico que fija laorganizacin y determina la competencia de las autoridades administrativas, e indica losremedios individuales por la violacin de sus derechos[1]. Esa definicin indicaatinadamente que el tema corresponde al mbito del derecho, y seala su mayor objetivo: laproteccin de los derechos privados. El objetivo de la administracin pblica es la eficientedireccin de los asuntos pblicos.

Estas dos metas no slo son diferentes, sino que muchas veces entran en conflicto. Desdeluego, la administracin se rige por las reglas del derecho administrativo, as como losrequerimientos del derecho constitucional; pero dentro de unos lmites as fijados, busca larealizacin ms eficaz de los propsitos pblicos. Todo el asunto ha sido bien formuladopor el profesor Freund[2].

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[1] Frank J. Goodnow. Comparative Administrative Low, 1, pp. 89, 1893.

[2] Proccedings, Am. Pol. Sci. Assoc., p. 58, 1909.

Etica del servicio publico

Etica del servicio publico

Si hay un cambio notable en las prioridades de los tericos dela administracin pblica en los aos ochenta, tal esseguramente la gran atencin que ahora se presta a laspreocupaciones ticas. Se podra especular sobre las razones deesta nueva atencin (Watergate sera, en efecto, un candidatoimportante), pero est fuera de duda que los tericos handestacado las preocupaciones ticas en mayor medida. En elcaptulo V se examinar con mayor detalle la tica del servicio

pblico, pero aqu cabe indicar por lo menos el conjunto de materiales que elaboran ahoralos tericos de la administracin pblica.

El territorio ha sido bien trazado por Willbern (1984), quien identifica seis clases de moralpara los funcionarios pblicos: a) honestidad bsica y respeto de la ley, b) conflictos deintereses, c) orientacin de servicio y justicia procesal, d) tica de la responsabilidaddemocrtica, e) tica de la determinacin de la poltica pblica, y f) tica del compromiso yla integracin social. Brady (1981), Lilla (1981) y Thompson (1985) precisan la lista


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anterior considerando el alcance de los estudios ticos y la forma como debiera enfocarseeste estudio. Especialmente significativa es la demostracin de Thompson de que no soncontundentes dos de los argumentos principales que se esgrimen en contra de la posibilidadde desarrollar una administracin tica.

Los anlisis especficos de la relacin existente entre la ley y la administracin pblicaincluyen el argumento de Foster (1981) en defensa de un "legalismo intermedio" -elderecho como si la gente importara que complementara y estimulara el comportamientomoral en las agencias pblicas. De igual modo, Rohr (1985) basa su libro reciente sobre latica en el Estado administrativo en una comparacin de la teora poltica de la LeyFundamental con la teora constitucional de Wilson (1887) y Goodnow (1900).

La cuestin de la responsabilidad individual en las organizaciones pblicas se ha analizadocon mayor frecuencia an. Algunos artculos representativos son los de Brady (1983), Scott(1982) y Thompson (1980). Stewart (1985) ilustra bien el tono de ese anlisis en suevaluacin de la tica en la profesin de la administracin pblica.

Una condicin especial que afecta el comportamiento tico de los funcionarios es lainfluencia de los valores profesionales que pueden chocar con la tica del servicio pblico.Bell (1985), por ejemplo, estudia la interrelacin existente entre los valores profesionales ylos propsitos organizacionales en la poltica de la vivienda, mientras que Yarwood (1986)concluye ms generalmente que "la ciencia y las profesiones deben compartir la culpa demuchos problemas ticos causados por las organizaciones formales" (p. 483).

Por ltimo, varios autores han considerado la divulgacin de normas ticas por toda laprofesin. Chandler (1983) presenta un anlisis de los argumentos formulados en pro y encontra de un cdigo de tica para la American Society for Public Administration, mientrasque Koritansky (1982), Mayer y Harmon (1982) y Schorr (1983) consideran la enseanzade la tica en los programas profesionales de la administracin pblica. Mayer y Harmon(1982) resumen bien este trabajo en su comentario: "El papel del administrador es el de lamediacin, no slo el de enjuiciar o resolver problemas [...] El desempeo de este papelesencial requiere que el administrador sea responsable en tres sentidos: profesional, polticoy personal. La educacin moral de los administradores pblicos requiere entender cada unode estos sentidos y su relacin" (p. 222).

LA CIUDADANA Y LAEDUCACIN CVICA

Un rea importante que combinalos estudios del proceso degobernacin con los estudios de latica administrativa ha sido la dela ciudadana y la educacincvica. El artculo de Frederickson(1982) sobre la "recuperacin delcivismo" fija el tono de estasdiscusiones sosteniendo que, al


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descuidar el aspecto pblico de la administracin pblica, se ha perdido de vista laimportancia de los valores democrticos que afectan el trabajo de los administradoresindividuales. McSwain (1985) llega a una conclusin similar, aunque por mediosdiferentes, al afirmar que se carece de un sustento adecuado para desarrollar plenamente lanocin de la ciudadana, y que el legado liberal de la Constitucin ha minado las nociones

de la comunidad y el inters pblico con el individualismo racional. En tales circunstancias-arguye McSwain-, el administrador carece de una gua en la toma de decisionesresponsables acerca de los valores pblicos.

Adems de estos trabajos independientes, un simposio especial sobre la ciudadana, reportado enla Public Administration Review, incluy varios artculos tericos importantes (como el de Hartmencionado antes). En oposicin a otros tericos interesados en la tica que adoptan un enfoquems legalista, Cooper (1984) sostiene que las obligaciones ticas del administrador pblico derivandel hecho de que los administradores son "ciudadanos profesionales" o "ciudadanos-administradores". McGregor (1984) afirma que entre las obligaciones del administrador seencuentra la de educar a la ciudadana, algo que Gawthrop (1984a) considera difcil en una pocaen la que se ha vuelto confusa la nocin de ciudadana. Por ltimo, Rohr (1985) analiza laslimitaciones de la actividad poltica del administrador como algo instructivo en lo tocante al lenguaje

de la ciudadana.

LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO DISCIPLINACIENTFICA: EL ESTUDIO DEL OBJETO

La Administracin Pblica en su etapa moderna cuenta con unobjeto de estudio que se remonta a los gobiernos de lasprimeras civilizaciones, el cual en su propia evolucin ydesarrollo logr conformarse como una actividad autnoma eindependiente, separada de las funciones religiosas,ceremoniales y espirituales entre otras, para constituirse en unaactividad con una dinmica propia. Por su parte, el estudio delobjeto ha sido cuestionado en el sentido de que la

Administracin Pblica no puede tener el carcter de ciencia, debido a que no cuenta conleyes ni principios generales que pudieran aplicarse en cualquier gobierno. Para algunosestudiosos, la Administracin Pblica es un arte; hay quien la concibe como un conjunto detcnicas empricas para obtener resultados inmediatos; para otros es una filosofia que debepromover los ms altos valores humanos y hay quien la considera slo como una profesin.Incluso, para otros la administracin pblica tiene un nfasis mar-cado en las tcnicas, tantoen su investigacin como en su ejercicio.

Una de las razones por las cuales la Administracin Pblica no alcanza el calificativo deciencia se debe, en parte, a las continuas aportaciones de otras ciencias sociales que hancontribuido a su estudio, pero que al mismo tiempo le impiden consolidarse como unadisciplina cientfica por la enorme influencia del Derecho -Derecho Administrativo yConstitucional- la Economa, la Ciencia Poltica, la Administracin, la Sociologa, laHistoria y la Psicologa, por citar las disciplinas ms importantes. La AdministracinPblica debe retomar de las "ciencias madres" aquellos esquemas que le permitanconsolidarse como un campo de estudio estrictamente cientfico, para establecer su propio


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enfoque de estudio de los problemas. Como lo ha dicho Gabriel Almond en relacin con laCiencia Poltica, se requiere crear una mesa central que permita integrar a todas las otrasmesas separadas (enfoques) en esta disciplina para lograr consolidar una teora central. Estasituacin tambin sera pertinente para la Administracin Pblica.

Otra posicin sugiere que se acab el sueo de la interdisciplinariedad y que es el momentode regresar al origen: la Ciencia Poltica como fuente de conocimientos para la disciplina.Sin importar la posicin en que se encuentre, la Administracin Pblica tiene objeto deestudio y estudio del objeto; slo falta darle direccin y orientacin terica a nuestro campode estudio. La ciencia administrativa debe aportar los elementos necesarios para consolidarla transicin de arte y de tcnica a una ciencia administrativa de pleno derecho yautonoma.

Por su parte, Mosher y Cimmino afirman que la Administracin Pblica tiene inters por laPoltica, la Economa, la Sociologa, la Psicologa y cualquier otro sector de estudios quedirecta o indirectamente se ocupe de los problemas de administracin. Afirman que lacontribucin de otras disciplinas tiene gran utilidad para la administracin pblica comoobjeto de estudio; sin embargo, esto no significa que carezca de disciplina autnoma, pero"pensamos que la ciencia de la administracin es una ciencia aplicada"."

La Administracin Pblica como disciplina cientfica

En el continuo desarrollo histrico de su objeto de estudio laAdministracin Pblica ha sido considerada como: a) arte, b)filosofa, e) profesin y d) ciencia. No obstante que a ms de un siglode existencia del campo de estudio en su etapa moderna -1887, con elensayo de Woodrow Wilson-la naturaleza cientfica de laAdministracin Pblica se encuentra an en discusin. Incluso fuedeclarada su muerte en la dcada de los sesentas provocando lallamada "crisis de identidad" como disciplina, sin considerar que suobjeto de estudio tiene existencia propia y requiere de la sistematizacin de su estudio. Acontinuacin analizaremos aquellos argumentos que las ciencias aportan para determinar elcarcter epistemolgico de la Administracin Pblica.

La Administracin Pblica como arte

Algunos autores consideran la administracin pblica como un arte, en el sentido msamplio del concepto, o sea como un conjunto de preceptos y reglas necesarios para realizarbien alguna cosa; as, se habla del arte de administrar. En este contexto es conveniente citara Ordway Tead, quien sostiene que la administracin es una de las bellas artes, cuandoafirma que las actividades administrativas suponen seguramente un arte que requiere grandestreza, discernimiento y fuerza moral:

Desde luego, tan penetrante en influencia, tan valiosa, tan correctamente constituida es esahabilidad, que merece ser reconocida como una de las bellas artes. [...] Constituye desdeluego un arte de la ms elevada categora lograr la ms fructfera colaboracin posible en


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un mundo en el que el esfuerzo combinado es la tpica expresin de individuos que tratande hacer su vida productiva.

Para Tead, el arte requiere de un medio de expresin. En el caso de la administracin elmedio es tripartito. Su expresin tiene lugar en y a travs de la organizacin, los seres

humanos y una cierta clase de amplio soporte social y cultural, que es una sociedaddemocrtica.' La administracin pblica espara Tead- una de las bellas artes porque exigeun imponente conjunto de talentos especiales para conseguir una colaboracin creadora quedirija y oriente la vida civilizada cotidiana.

Por su parte, Leonard D. White afirma que la Administracin Pblica es un arte, que hasido una de las posesiones esenciales del hombre." aunque sostiene que la AdministracinPblica puede convertirse en ciencia: Como la administracin indudablemente es en parteun arte, seguirn ocupando un lugar importante los escritos cientficos. Pero puede irconvirtindose progresivamente en una ciencia, o por lo menos, en una ciencia limitada pordiferencias culturales, logro muy de desear, ya que las proposiciones de una cienciaadministrativa van ms all del alcance del sentido comn.?

En la misma postura que White, Luther Gulick afirma que lo que fue arte puede convertirsecon el tiempo en ciencia: Actualmente la administracin es ms un arte que una ciencia; dehecho hay quien afirma dogmticamente que no puede ser otra cosa. Los que as opinan norecuerdan que la metalurgia, por ejemplo, era un arte varios siglos antes de llegar a unaciencia [...] varios factores influyeron en la conquista del mundo natural por las cienciasexactas, y puede confiarse en la posibilidad de controlar y conocer el mundo de los asuntoshumanos de una manera cientfica. Cabra recordar que algo similar aconteci con laodontologa. Segn Duhalt Krauss, antes de que sta apareciera como una disciplinacientfica y desarrollara tcnicas especficas, los barberos eran los encargados de sacarmuelas. Lo hacan de una manera primitiva y rudimentaria. u Pero se inici el estudiocientfico de los fenmenos dentales y sus relaciones con otros aspectos de la biologahumana: se desarrollaron tcnicas especficas basadas en esos estudios y surgieronespecialistas en esa actividad, que estudiaban en las universidades. Algn da suceder lomismo con la Administracin Pblica. Frente a la pregunta del carcter cientfico de laadministracin pblica, Marshall Dimock sugiere que es un arte elevado que podrconvertirse en una disciplina cientfica:

Es la administracin arte o ciencia? A veces el debate sobre esta cuestin ha subido detono. En su etapa actual de desarrollo, podemos decir que si la administracin es laaplicacin de una habilidad o tcnica, es arte, y que si andando el tiempo algunos de suselementos se llegan a aplicar en forma sistemtica llegar a constituir una ciencia. [...] Esindudable que la administracin es un arte elevado.

Tradicionalmente la administracin pblica ha sido un arte, pero un arte con aptitudes ytcnicas que ahora se transforman paulatinamente en muchos aspectos mediante laestadstica, contabilidad, ingeniera, psicologa; mediante formas refinadas de anlisis einterpretacin lo que surge es un conjunto de prcticas en el que hay muchas formas demedicin precisa, muchas situaciones en las cuales pueden hacerse pronsticos exactos.


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La administracin pblica no es ms que el arte de conducir los asuntos del gobierno. [...]No es una ciencia [...] La administracin pblica como un arte busca el conocimiento de laciencia y fortalece la calidad de su arte haciendo referencia a la utilizacin delconocimiento obtenido de las ciencias sociales y naturales. Por su parte, Dwight Waldoparece conciliar este dilema entre si la Administracin Pblica es un arte o una ciencia:

[...] refleja la opinin general de que la Administracin Pblica tiene importantes aspectosde ciencia y arte conjuntamente. Refleja, tambin, sin embargo, un deseo de soslayar losproblemas de definicin, de conciliar los resultados cediendo de ambos lados, de proseguircon el estudio y la prctica de la Administracin Pblica, cualquiera que sta sea.

La Administracin Pblica nace como un arte, debido a que utiliza tcnicas y habilidadespara lograr los fines del Estado, sin ms conocimiento que su experiencia y el permanenteaprendizaje del ensayo y el error. Con el tiempo, la acumulacin de ese conocimientopermite establecer relaciones causales, principios generalmente aceptados y, en algnmomento, leyes de aplicacin general, para convertirse en una ciencia. En esa etapa detransicin cognoscitiva y epistemolgica, la Administracin Pblica apenas comienza aedificar los basamentos tericos para constituirse en una disciplina autnoma,independiente y de pleno derecho; una ciencia en gestacin. El arte es su etapa transitoriahacia su sistematizacin y mayor rigor cientfico.

La Administracin Pblica como Filosofa

En una posicin diferente, Marshall Dimock ha sostenido que laAdministracin Pblica ms que arte o ciencia, es una filosofa quetiene como principio esencial servir al hombre. Este libro tiene unatesis. Dicha tesis es que la administracin es, ms que respuestaseruditas y tcnicas bien escogidas, un conjunto de ardides. No es nisiquiera una ciencia y jams debiera convertirse en un mtodo rgido einvariable. Es ms que un arte: es una filosofa.

La filosofa es una combinacin de creencias y de prcticas destinada a lograr una mejorejecucin e integracin de los actores participantes en los eventos administrativos. ParaMarshall Dimock, una filosofa de la administracin es un patrn bien pensado y viable desupervivencia y de influencia para los individuos y las instituciones. Es buena norma ybuena tcnica, pero sobre todo, aspira a ser una verdadera integracin; una armonizacin detodo lo que es importante. Dimock sostiene que una filosofa de la administracin pblicadebe estar basada en los siguientes principios:

l. Las instituciones determinan en gran parte la clase de vida que la sociedad va a llevar ylos administradores, como clase, determinan en gran parte la calidad de las instituciones;

2. Los administradores deben ser individuos y no engranajes, porque el secreto del xito esindividual.

3. La clave de la administracin es el conocimiento del desarrollo y de la decadencia,debido a que la actual insistencia en formar categoras y dividirlo todo en pequeos y


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ordenados compartimientos causa su propia derrota, " ...porque la administracin es, msque nada, una fusin de muchos elementos y su xito depende de la pericia con que seefecte la mezcla.

4. Como piedras angulares de la filosofa administrativa se encuentran los factores

de desarrollo, equilibrio, estrategia, direccin y motivacin. La motivacin debe tener unfundamento tico, no de conveniencia.

Debido a que la administracin pblica ocupa un vasto campo de actividades, la filosofa dela administracin se aproxima a una filosofa de la vida; para que sea viable debeconsiderar las siguientes pruebas. La primera es la capacidad de inclusin, que implica quetodos los elementos que entran en la accin administrativa han sido debidamenteintegrados. En segundo lugar, se debe procurar que sean armonizados, unidos correcta ycompletamente, para lo que tendrn que sujetarse a las normas establecidas. En tercer lugar,formular principios que constituyan guas positivas para la accin futura en condicionesms o menos semejantes. La cuarta proposicin es que la administracin se ocupa tanto delos fines como de los medios; la hbil fusin de fines y medios es la prueba de la excelenciaadministrativa. La quinta proposicin es que una filosofa de la administracin debera serconcebida de manera tal que, si describe la realidad y pone en manos de un funcionarioexperto el mejor instrumento posible, produzca un resultado mayor que la suma de suspartes."

La administracin pblica como filosofa es llevada al extremo por Dimock al considerarlacomo una rama de las humanidades, por lo que, segn esta posicin, debe estar ligada amaterias como la filosofa, la historia y el arte, y no nicamente a la ingeniera, las finanzaspblicas, la ciencia poltica, el derecho y la economa. Esta posicin no fue prevaleciente enla Administracin Pblica; no obstante, se considera indispensable exponerla paracompararla con las otras orientaciones del campo de estudio, aunque en la actualidad existeun retorno hacia la tica y la filosofa, como elementos fundamentales para la preparacin yformacin de los funcionarios pblicos.

La Administracin Pblica como profesin

Para Mary Parker Follett la palabra "profesin"implica en la percepcin general un fundamentode ciencia y un motivo de servicio. Unaprofesin descansa sobre la base de un conjuntoprobado de conocimiento y se utiliza para elbien de los otros, ms que para los fines propios,con excepcin del salario.

Para algunos estudiosos, la administracinpblica es una profesin ms que una disciplina,

aunque esta percepcin ha ido cambiando significativamente. Leonard D. White sostena en1937 que en el siglo pasado la administracin de asuntos gubernamentales exiga muy pocode las profesiones, salvo la educacin. En los Estados Unidos en el ao de 1896 habaaproximadamente 3600 puestos profesionales en el servicio federal, es decir, el 2% del total


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de empleos; en 1907 eran aproximadamente 9700, 3.4% Y para 1930 el nmero habaaumentado a cerca de 35000, es decir, cercano al 6%.

El creciente empleo de profesionistas y cientficos ejerce un efecto determinante sobre elservicio pblico y sobre las condiciones bajo las cuales se realizan sus tareas. La creciente

proporcin de servidores civiles capacitados profesionalmente mejora el prestigio y lareputacin del servicio pblico. Propicia un medio favorable para el reconocimiento deadministradores pblicos permanentes no polticos, especialmente capacitados. De estamanera, la administracin pblica se convierte en una profesin.

En su obra clsica, Marshall Dimock incluye un apartado que denomina "El gobierno comocarrera", en el que describe el caso de los Estados Unidos, que siendo un puebloindividualista y lleno de recursos, en el pasado consideraba que lo mejor era tener pocotrato con el gobierno y trabajar en l se consideraba irrelevante. Esta situacin ha cambiadoradicalmente; por ejemplo, en la dcada de los cincuentas el gobierno federalestadounidense empleaba a 2.4 millones de civiles y 2.8 millones de personas en trabajosrelacionados con el servicio militar activo.

Por consiguiente, el administrador pblico profesional debe convertirse en el eslabn queuna al cientfico y al poltico a fin de reconciliar la tecnologa con los valores democrticos.Los administradores pblicos se ocupan de tres clases de necesidades. La primeracomprende las sociales, es decir, de los ciudadanos y el bienestar del pas; la segundaabarca las propias necesidades de la organizacin, es decir, los medios por los cuales puedellegar a ser provechosa, eficaz, dctil y dinmica. La tercera se refiere a las necesidades dela gente que est dentro de la propia organizacin, entre las que se cuenta el desempeo delindividuo y las satisfacciones personales. La realizacin administrativa de estas tresespecies de necesidades exige una gran competencia y una vida de estudio y reflexin, porlo que la administracin pblica es una profesin. Para Marshall Dimock la administracinpblica es una profesin, ya que todas las profesiones tienen cabida en el gobierno. Latecnologa atrae cientficos y especialistas de toda especie a los altos puestosadministrativos. Hay campos en que los hombres de negocios son indispensables; tambinse necesitan oficinistas y tcnicos en grandes cantidades, as como los militares y losmaestros, que son los ms solicitados. El trabajo de oficina es el ms abundante.

Por su parte, Miguel Duhalt Krauss seala que la Administracin Pblica es una profesinporque cumple con tres requisitos bsicos: 1) est basada en un marco terico deconocimiento de tipo cientfico; 2) este cmulo de conocimiento de tipo cientfico tiene unaaplicacin prctica y 3) la actividad que aplica prcticamente los conocimientos de tipocientfico debe responder a una necesidad social.?? Para quienes discuten la existencia deuna ciencia de la administracin, no hay duda de que se cuenta con un marco terico deconocimientos de tipo cientfico en que se apoya la administracin pblica, debido a questos constituyen formalmente la disciplina o este conocimiento proviene de otras CienciasSociales corno son la Sociologa, la Economa, el Derecho, la Poltica y la Psicologa, entreotras. Asimismo, el conocimiento del fenmeno administrativo tiene un carcter aplicativoy til para las organizaciones administrativas pblicas, as corno una vinculacin a lasnecesidades, requerimientos y demandas de la sociedad. Por lo anterior, para Duhalt Kraussla administracin pblica es una profesin.


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La Administracin Pblica como ciencia

La polmica del carcter de la Administracin Pblica como arte o ciencia ha derivado enposiciones extremas que: 1) la identifican como un arte elevado; 2) la reconocen slo comouna profesin; y 3) la estudian como una ciencia en gestacin y desarrollo. Algunos autores

sostienen que no puede existir una teora de la Administracin Pblica, porque no tiene elalcance terico para sustentarse como tal; en su caso, proponen el estudio de laAdministracin Pblica

"La teora de la Administracin Pblica capitalista est por elaborarse. Tal es la razn porla cual, alternativamente, es preferible hacer referencia al estudio de la AdministracinPblica. " Mucho menos es posible sustentar principios generales aplicables a laAdministracin Pblica, discusin en la que se enfrentaron Robert Dahl y Herbert Simon.Dahl realiz en 1947 una revisin de los progresos tericos de la ciencia administrativa lacual se encontraba condicionada por tres limitaciones: 1) Las generalizaciones derivadas delas operaciones de la administracin pblica, en un Estado en particular, no se puede niuniversalizar ni aplicar a la administracin pblica de otros Estados. Aade que un buenprincipio puede ser aplicable en diferentes medios nacionales, pero en atencin a estudiosprevios a los mismos. 2) No existen generalizaciones universales verdaderas acerca de laadministracin pblica, sin que previamente haya un estudio profundo de las caractersticasnacionales. En suma, o hay principios universales o stos son aplicables a un medionacional o internacional especfico. 3) El estudio de la administracin pblica "seconvertira inevitablemente en una disciplina, con bases mucho ms amplias, apoyada no enIDI conocimiento estrechamente definido de tcnicas y procesos, sino ampliado hacia losfactores condicionantes, variables histricas, sociolgicas, econmicas y que dan a laadministracin pblica de cada pas su sello ".

LOS "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LAADMINISTRACIN PBLICA

La Ciencia de la Administracin, a lo largo de la historia, cuentacon un solo objeto de estudio, que es la actividad organizada delEstado. Woodrow Wilson, en su clsico estudio, seala que parala Administracin Pblica como ciencia prctica: "[...] el objetodel estudio administrativo es descubrir, primero, qu puede haceradecuadamente y exitosamente el gobierno, en segundo lugarcmo puede hacerlo con la mxima eficiencia y al mnimo costoposible, ya sea de dinero o de esfuerzo". Sin embargo, el estudio

del objeto ha propiciado --como sucede con la luz y su difraccinal pasar por un cristal- que un solo objeto de estudio sea fragmentando en diferentes"objetos de estudio". Esta situacin de multiplicidad de formas de estudiar el objeto deestudio ha limitado, detenido y provocado profundas polmicas en cuanto a la naturalezapropia de la Administracin Pblica, su carcter de ciencia y su especificidad comodisciplina autnoma e independiente de otras ciencias sociales.


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Segn Ornar Guerrero, existe un foco primigenio central que sirve como pivote a laconstruccin general del discurso de una disciplina, que es el que orienta los argumentos desu discurso cientfico. Naturalmente, el foco central de la administracin pblica ha sido laadministracin pblica misma, objeto de estudio del cual se ha tenido ese discursocientfico desde la poca de Bonnin.?

Un segundo mbito rodea al foco central, enriquecindolo y al mismo tiempo determinandoel alcance de sus argumentos. En ese sentido, en Administracin Pblica esos focos hansido por siempre: 1) el Estado; 2) la poltica (gobierno); ms recientemente, 3) el manejo(management) y 4) las polticas pblicas ipolicyv?

No obstante, en este apartado exploramos de manera enunciativa, adems de estos objetosde estudio, algunos otros que tradicionalmente se continan analizando como campos deuna misma tierra. El nfasis expuesto por sus autores en aspectos fundamentales de laactividad gubernamental permiten demostrar que existe un solo objeto de estudio ydiferentes orientaciones que implican "estudios del objeto" diversos. A continuacin serevisan aquellos que consideramos los ms representativos y que han prevalecido durante elsiglo xx.

Un solo objeto de estudio: diversas orientaciones del objeto de estudio

La Administracin Pblica, un objeto de estudio sin definicin niidentificacin, ha derivado, como preocupa a Dwight Waldo, enuna materia sin disciplina, es decir, la Administracin Pblica esun objeto en busca de su disciplina. La Administracin Pblica esun fenmeno concreto, un objeto de estudio especfico,identificable y definible." El objeto de estudio de laAdministracin Pblica es la actividad que se inicia desde lasprimeras civilizaciones de la humanidad; comenz a ser realizadapor diversos funcionarios del gobierno con responsabilidades tan

dismbolas como las religiosas, militares, judiciales, educativas y administrativas, hasta lallegada de los grandes imperios con estructuras y actividades ms complejas, especializadasy sofisticadas, que prevalecen en nuestros das con caractersticas ms delimitadas yprecisas.

Aunque el objeto de estudio, por su propia naturaleza, es dinmico, de conformidad con lasnuevas atribuciones, actividades y funciones propias de un gobierno en constante cambio yuna sociedad ms demandante, sostenemos que el objeto de estudio seguir mantenindoseadelante del estudio del objeto.

Baena de Alczar ha dicho acertadamente que en Administracin Pblica existe unapredominancia del objeto de estudio sobre el estudio del objeto. En este captulo estaafirmacin ser claramente comprobada.

En la historia de la Administracin Pblica encontramos los diversos objetos de estudio quese desprenden de un mismo "objeto de estudio", ellos son: a) el Estado; b) el gobierno; e) elpoder; d) el poder ejecutivo; e) la divisin de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial); j) la


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burocracia; g) la organizacin; h) como manejo pblico (management); i) como polticaspblicas (policy); j) otros objetos de estudio como son: institucin estatal, como procesoadministrativo y como razn tcnica. Cada uno de esos "objetos" de estudio tiene suspropias caractersticas y genera sus propios productos, categoras, alcances, 'limitaciones yresultados. Se analizan a continuacin cada uno de ellos.

La Administracin Pblica como estudio del Estado

La Administracin Pblica tiene desde su origen como objeto de estudio al Estado.Destacan en esta corriente Lorenzo von Stein en Prusia, Bonnin en Francia y Carlos Marxen Alemania, as como otros cultivadores de la ciencia de la administracin que hacennfasis en la nocin de Estado como elemento central que aglutina a todas las fuerzas de lasociedad para potenciarla.

Con Lorenzo von Stein, en su obra La teora de la administracin, publicada en 1865, naceen Alemania la ciencia de la administracin.> Stein contribuye a la ciencia de laadministracin al definir claramente a la administracin pblica: "[...] esta actividad delEstado, que tiene lugar mediante los rganos estatales y constituye, por tanto, la vidapropiamente exterior del Estado, es lo que se llama administracin del Estado"."

Para Bonnin la administracin pblica es una potencia del propio Estado." Primero comovirtud para ejecutar una cosa o producir un efecto; en segundo lugar, como imperio ydominacin; en tercer lugar, como virtud generativa y en cuarto lugar, como poder y fuerzade un Estado, y por ltimo, como entendimiento, voluntad y memoria. Por su parte, enAlemania, von Mohl define a la ciencia de la administracin como: "[oo.] la exposicinsistemtica de los principios relativos al empleo de las instituciones auxiliares individualesdel Estado, para vencer a los eternos obstculos prepotentes".

En ese sentido, para von Mohl la ciencia de la polica es la disciplina que antecede a laciencia de la administracin. El Estado es el objeto de la ciencia de la administracin paraderrotar las limitaciones y restricciones de la sociedad.

Para Bluntschli el concepto de administracin, en su sentido ms amplio, tiene unsignificado ms general que el relativo a la vida pblica; es decir, la administracin delEstado. Por tanto, debe oponerse la administracin privada a la pblica.? La administracinprivada es considerada como un deber de la familia, de la asociacin o de una religin, peronunca como un deber hacia el Estado. De la administracin pblica se encargan losfuncionarios y de la privada los gerentes. Una administracin privada es aquella ejercidapor autores que se ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. El Estado,por su parte, vigila a la privada precisamente como un acto de la administracin pblica.

Para Otto Mayer el objeto de inters del derecho administrativo es el Estado, pero no en logeneral, sino en uno de sus aspectos ms importantes: el de la administracin pblica.

El Estado es un pueblo organizado bajo un poder soberano para la consecucin de susintereses. La administracin es la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines.As comprendida, ella se opone a la Constitucin, que no hace sino preparar esta actividad;


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la administracin implica la existencia del poder soberano mediante el cual el Estado llegaa ser capaz de obrar.

Para Mayer la ciencia de la administracin es una rama especial de las ciencias polticasque trata de "la actividad del Estado desde el punto de vista de su fin y objeto". An ms,

"no ensea sobre cada punto lo que ocurre en la prctica, por qu se hace eso y lo querazonablemente debera hacerse". Por su parte, V. E. Orlando, habiendo abrevado en vanStein, sostiene que el Estado se afirma efectiva y vigorosamente como anttesis de lasociedad, de la cual es la organizacin poltica. Para desarrollarse, el Estado debedesenvolver los elementos de la vida individual de los hombres. Para Orlando, la ciencia dela administracin es la ciencia de la injerencia social del Estado.

Para Carlos Marx'? el Estado no encontrar el origen de las dolencias en la organizacin dela sociedad, ni en s mismo. Al no encontrar la causa de los males sociales en la sociedad nien el propio Estado, atribuye su origen a las leyes naturales que puede cambiar, o a la vidaprivada de los individuos que son independientes de l, o bien en deficiencias de laadministracin que est subordinada.P En todo caso: "[...] en ltima instancia, todos losestados buscan la causa de las deficiencias accidentales o intencionales de laadministracin. Por qu? Precisamente porque la administracin pblica es la actividadorganizada del Estado".

La Administracin Pblica como objeto de estudio del Estado se encuentra contenida enautores como von Stein, von Mohl, Bluntschli, atto Mayer, Orlando y Marx. Entre ellosexiste un punto de coincidencia: la administracin pblica es la actividad organizada delEstado y es la ciencia de la injerencia estatal. El Estado es el objeto de estudio, pero uno desus instrumentos ms importantes es la administracin pblica. Puede afirmarse que este esel primer objeto de estudio de la Administracin Pblica, como parte de la herenciahistrica del Cameralismo.

La Administracin Pblica como estudio del gobierno

La Administracin Pblica como objeto de estudio del gobierno seencuentra representado por tres destacados autores norteamericanosde la Administracin Pblica moderna, como son: Woodrow Wilson,Frank Goodnow y Guillermo Willoughby, as como por un autorcontemporneo como es Richard Rose. El documento administrativoque mejor representa el ambiente en el que nace la moderna cienciade la administracin en los Estados Unidos es El estudio de laAdministracin, de Woodrow Wilson. Tiene el doble mrito de

fundar en ese pas a la propia ciencia de la administracin y sentar las bases para elestablecimiento del servicio civil. Wilson define a la administracin pblica como el"gobierno en accin", la parte ms obvia del gobierno; es el aspecto ms visible delgobierno, el ejecutivo y el operativo, y es, por supuesto, tan antigua como el gobiernomismo: "Por ello debe haber una ciencia de la administracin que procure enderezar loscaminos del gobierno, para hacer sus negocios menos informales, para reforzar y purificarsu organizacin y coronar sus deberes con escrupulosidad. sta es una razn del porquexiste esa ciencia".


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Para Woodrow Wilson, el obj eto de estudio administrativo es rescatar los mtodosejecutivos de la confusin y el costo del experimento emprico, para ponerlos sobrecimientos profundamente enclavados en principios estables."

La administracin pblica tiene un campo; un campo de negocios, donde se ha desterrado

la contienda poltica de su seno. La administracin pblica est separada de la polticaactiva. "La administracin est ms all de la esfera propia de la poltica. Las cuestionesadministrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica se ajusta a las tareas de laadministracin, no se debe permitir que manipule sus oficinas. "

Para Frank Goodnow la Administracin Pblica debe tener un significado unvoco, aunquetiene varias acepciones. La administracin pblica es: a) la actividad toda del gobierno; b)la actividad del gobierno, con excepcin del poder legislativo, e) la actividad del gobierno,slo en su aspecto ejecutivo.'!

Goodnow seala que: La administracin es la actividad de los funcionarios ejecutivos delgobierno. Administra ste cuando nombra a un funcionario, da instrucciones a sus agentesdiplomticos, fija y recauda sus contribuciones, disciplina su ejrcito, investiga hechosrelativos a la comisin de delitos y ejecuta la sentencia de un tribunal. Siempre que veamosal gobierno en accin, a diferencia de cuando delibera o pronuncia una sentencia judicial,decimos que administra. La administracin, pues, ha de buscarse en todas lasmanifestaciones de la accin ejecutiva.

Segn su concepcin acerca del estudio de la Administracin Pblica, sta debe serobservada no slo en lo relativo a las reglas de su accin, sino tambin en lo referente a laorganizacin de los agentes que ejecutan la accin.

Con frecuencia la palabra administracin se utiliza para referirse a la "organizacinadministrativa", que comprende desde el Jefe del Ejecutivo hasta el ltimo de sussubordinados. "As la palabra, a la par que indica una funcin del gobierno, expresa elorganismo del Estado. Administracin es la funcin de ejecucin, la administracin es latotalidad de las autoridades ejecutivas y administrativas. "

En su obra, Poltica y administracin, Frank Goodnow tiene como tesis fundamental la deexaminar las diferencias entre el gobierno formal y el gobierno real, lo que lo conduce a susplanteamientos relacionados con las funciones primarias del Estado; es decir, la expresin yla ejecucin de la voluntad del Estado, o .como tambin se les llama: la poltica y laadministracin. "Estas dos funciones del gobierno pueden, por propsito de conveniencia,ser designadas respectivamente como poltica y administracin. Poltica se relaciona con laspolticas o expresiones de la voluntad del Estado y administracin con la ejecucin de esaspolticas. "

Respecto a la administracin, seala que no slo es una funcin de la autoridad ejecutiva,sino tambin la "funcin de ejecutar la voluntad del Estado". Por ltimo, Willoughbyconsidera que est frente a una disciplina que merece un tratamiento riguroso, por lo queest consciente de que una: [oo.] objecin puede elevarse frente a la designacin de laadministracin como ciencia.


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Independientemente que la objecin sea o no vlida, la posicin aqu sostenida es que, enadministracin, hay ciertos principios fundamentales de aplicacin general, anlogos a losque caracterizan a toda ciencia y que pueden ser observados si el fin de la administracin,la eficiencia de la operacin, es asegurada; y que estos principios sern determinados y susignificacin conocida slo por la aplicacin estricta del mtodo cientfico en sus

investigaciones.En su obra El gobierno de los estados modernos, Willoughby opina que el trabajogubernamental es muy complejo y diversificado, lo que exige la existencia de rganosespecializados. De este modo, en ellos se conjuga la especializacin y la definicin deresponsabilidades precisas. La distribucin de los poderes gubernamentales est basada enel derecho, tanto en lo que se refiere a la organizacin como en lo que corresponde a suoperacin. "Por tanto, es reconocido universalmente que desde el punto de vista funcional,el principio sobre el cual deben clasificarse los poderes gubernamentales reside en lanaturaleza del poder tal como es determinado y ejercido por su relacin con el derechot.

A partir de este punto de partida, establece una clasificacin "quntuple" ms satisfactoria,porque la divisin tripartita -ejecutivo, legislativo y judicial- no resiste, en su opinin, ni elexamen cientfico ni la prueba de la prctica cotidiana. Entonces establece su clebre teorade la divisin quntuple de las ramas del gobierno, donde la administracin asume uncarcter distintivo respecto a la ejecucin. En la divisin tripartita, la administracin seencuentra confundida y se le trata como una parte de la funcin ejecutiva; indistintamentese habla de ejecucin o de administracin. Pero las dos son diferentes: "La funcinejecutiva es la que representa al gobierno como un todo y vigila que sus diferentes partescumplan las leyes. La funcin administrativa es la que administra realmente la ley, tal comoha sido declarada por la rama legislativa del gobierno e interpretada por la judicial.

Por tanto, la primera tiene un carcter poltico, se relaciona con la determinacin de laspolticas generales e implica el ejercicio del juicio en su aplicacin. Por su parte, laadministracin pone en accin a esas polticas.

Un estudio contemporneo del gobierno es el de Richard Rose, quien muestra la vigenciade esta orientacin del objeto de estudio. "El gobierno es grande por s mismo: grande ensus exigencias de recursos a la sociedad y grande en el impacto que tiene sobre ella. "ParaRose, el gobierno pesa mucho en la vida de todas las naciones de Occidente en laactualidad; los gobiernos difieren entre las naciones slo en cuanto a su magnitud. Debido aque los gobiernos son dinmicos, no estticos, pueden seguir desarrollndose.Independientemente de que el gran gobierno se considere o no un gran problema, es untema muy debatido en el campo de estudio de la Administracin Pblica. En trminoshistricos, el crecimiento del gobierno representa un gran triunfo del Estado occidentalmoderno.

La Administracin Pblica como estudio del poderejecutivo

La Administracin Pblica tiene como objeto de estudio elpoder ejecutivo. El capitalismo no es el origen del objeto,


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pero s del estudio de la Administracin Pblica, debido a que fue en el capitalismo dondese produjo la separacin de la sociedad y el Estado. En el capitalismo se rompen lasataduras patrimoniales y colegiales que mantenan cautivo al ejecutivo, permitiendoconformar el carcter y forma de la administracin pblica como un fenmeno que lleg,en su momento histrico, a tener sustancia e identidad."

La Administracin Pblica, como objeto de estudio, est caracterizada por cuatro atributosque identifican su lugar en el modo de produccin capitalista: 1) Es una de las formas demediacin entre el Estado y la sociedad; 2) Es la delegacin del Estado en la sociedad; 3)Est organizado en el ejecutivo, y 4) Es el gobierno en accin; la accin del Estado en lasociedad civil. El estudio de la Administracin Pblica no puede partir sino de estasmismas premisas.

En ese sentido, la Administracin Pblica es un objeto de estudio consistente en lamediacin entre el Estado y la sociedad a travs del poder ejecutivo, lo que implica que esun fenmeno identificable y definible. Los fundamentos de su identidad se establecen encuatro condiciones histricas: a) El divorcio del Estado y la sociedad; b) La necesidad de lamediacin entre el Estado y la sociedad; e) La forma doble de la mediacin, a travs de lasclases sociales y de la administracin pblica. Las clases sociales como mediacin entre lasociedad y el Estado y la Administracin Pblica como mediacin entre el Estado y lasociedad; y d) La organizacin bipolar de la mediacin. Las clases sociales en el legislativoy la Administracin Pblica dentro del ejecutivo.

La Administracin Pblica tiene por objeto de estudio el poder ejecutivo. La relacin entreel ejecutivo y el poder legislativo constituyen el rgimen poltico y resumen los centros depoder del Estado, pero en el poder ejecutivo se muestra de manera visible la accinfundamental del Estado. El predominio del ejecutivo va aparejado al proceso histrico delpredominio poltico de la burguesa. El poder ejecutivo es una creacin de la monarquaabsoluta. "El ejecutivo, entonces, es el objeto de estudio de la Administracin Pblica en lamedida en que, como centro de poder cimero del Estado, concentra en su senoesencialmente las facultades y capacidades dinmicas del propio Estado y organiza y poneen accin el movimiento, toda su fuerza vital en el seno de la sociedad civil. "

El ascenso del poder ejecutivo y la burocratizacin del legislativo no pueden explicarse pors mismos, se explican a partir de la divisin prevaleciente del Estado y la sociedad, esdecir, por la autonoma relativa del Estado frente a la sociedad. El poder ejecutivo hallegado a ser el centro del poder superior del Estado, debido a la decadencia del parlamentocomo centro de poder de las clases, al mismo tiempo por la existencia paralela de otrascorporaciones clasistas y la conjuncin de los intereses de la burguesa y las actividades delejecutivo. Un poder ejecutivo fuerte es por tanto producto de un Estado fortalecido sobre lasociedad. Para Ornar Guerrero el objeto de estudio de la Administracin Pblica es elejecutivo, ya que ste es el gobierno como mediacin: y es al mismo tiempo laadministracin pblica, porque ella es la mediacin entre el Estado y la sociedad."

La Administracin Pblica como estudio de los poderes (ejecutivo, legislativo yjudicial)


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Otra posicin establece que el objeto de estudio de la AdministracinPblica no slo es el poder ejecutivo, sino tambin los podereslegislativo y judicial. Felix Nigro considera que el objeto de estudiopara identificar a la Administracin Pblica es su conexin con lastres ramas tradicionales del poder, que son: la ejecutiva, la legislativa

y la judicial." Bajo esta concepcin, administrar es ejecutar, es decir,poner en prctica leyes que han sido aprobadas por el poderlegislativo. Sin embargo, existe una clara distincin entre los poderes

legislativo y administrativo: el legislativo posee el primero, pero cuando apoya una ley, loque la rama ejecutiva realiza con esa ley se convierte en "administracin ".

Aun cuando las ramas legislativa y ejecutiva constituyen entidades totalmente separadas, esla ltima sin embargo la que posee el poder administrativo, de lo que se deduce queadministracin pblica es "lo que la rama ejecutiva efecta". El poder judicial se mantieneapartado de la administracin pblica, decidiendo los casos que se plantean entre las partesprivadas pero tambin controlando a los administradores pblicos por sus actosinconstitucionales ilegales o arbitrarios

Concepto de Estado

Todos los Estados, todos los dominios que ejercieron y ejercen dominio sobre los hombres, fueron, y son

repblicas o principados. Nicols de Maquiavelo. El Principe. Mxico, Porra, 1970

La palabra Estado represent una realidad nueva?

La palabra espaola Estado tiene origen latino: Status, al igual

que la palabra en todos los idiomas occidentales: State, ingls:Statu, italiano, Etat, francs; Staat, alemn. En latn, la palabraindicaba la posicin o la situacin de una persona respecto alderecho romano. En este sentido se hablaba de status civitatis,para indicar la posicin de ciudadano romano en relacin con

sus derechos y deberes polticos; status libertatis, la posicin de la persona en relacin conel derecho privado: status familiae, lo relacionado con los deberes y derechos de losmiembros de la familia Es claro en la historia que, no obstante estos significados deltrmino status, entre los romanos el trmino no tuvo la acepcin clara y definida de poderpoltico estatal que tiene hoy.

Eduardo Rozo Acua. Introduccin a las instituciones polticas. Ediciones JurdicasGustavo Ibez, Bogot, 1978.

Grecia

Histricamente el origen y significado del trmino Estado se remonta a Grecia, siendoajena al mundo antiguo esta palabra.

Para los griegos la ciudad o polis era el lugar en donde se desarrollaba todo el universopoltico.


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Algunos autores consideran que se puede asimilar la polis al Estado.

Roma

Los romanos utilizaron el trmino civitas. Este trmino equivale a la comunidad de todos

los ciudadanos. Igualmente emplearon la expresin res publica, la cosa comn al pueblo comocomunidad

Con un pequeo territorio, Roma no era ms que una ciudad semejante a la griega. Con elexpansionismo territorial se convirti en un imperio

Maquiavelo

La palabra Estado, se impuso a partir de la difusin de la obra poltica El Prncipe, de

Nicols de Maquiavelo (1513).La obra se inicia con las siguientes palabras: Todos los Estados, todos los dominios que

ejercieron y ejercen dominio sobre los hombres, fueron y son repblicas o principados.

LAS FORMAS DE ESTADO

El concepto de formas de Estado es presentadocon diferentes significados, llegando, incluso, aser identificado con las formas de gobierno. Alrespecto, Bobbio afirma que: se pueden

distinguir las diferentes formas de Estado conbase en dos criterios principales: el histrico y elreferente a la mayor o menor expansin delEstado frente a la sociedad. Con base en elcriterio histrico, la tipologa ms comn yacreditada entre los historiadores de lasinstituciones es aquella que propone la siguientesecuencia: Estado feudal, Estado estamental, Estado absoluto y Estado representativo.

Estado feudal

Segn Bobbio, est caracterizado, de un lado, por el ejercicio acumulativo de las diversas

funciones directivas de parte de las mismas personas y por la disgregacin del poder centralen pequeos ncleos sociales, y de otro, el Estado burocrtico caracterizado por unaprogresiva concentracin y al mismo tiempo por la especializacin de las funciones degobierno, tambin progresiva.

Estado estamental


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La organizacin poltica en donde priman los rganos colegiados.

Estado absoluto

En el cual el monarca es la suprema autoridad, no limitada por ninguna norma.

Estado representativo.

Aquel en donde el ejercicio del sufragio universal es el eje de la democracia

El concepto de formas de Estado desde diferentes pticas

El concepto de formas de Estado tiene una extensin de significado muy amplia, lo queconfiere al vocablo gran libertad de interpretacin. Este concepto es utilizado por algunosespecialistas en Derecho Poltico para diferenciar la distribucin espacial de la actividadestatal, de la distribucin de tal actividad entre los rganos que componen el Estado o

forma de gobierno. Este significado de formas de Estado refiere al grado dedescentralizacin y consiguiente centralizacin con base territorial, existente en unEstado. As, se distingue: Estado Unitario, Estado Federal y Estado Confederado. Otrosautores usan el concepto de formas de Estado en su acepcin de formas de gobierno,vg.: Estado Democrtico, Estado Totalitario; Estado Republicano, Estado Monrquico. Untercer significado de formas de Estado hace referencia a los derechos del individuo vis a

vis el Estado y al papel que el Estado desempea en la gestin del orden social, enparticular, del orden econmico. Desde este enfoque se distinguen: el Estado Liberal, elEstado Social y el Estado de Bienestar.

En la teora poltica contempornea predominante en los pases de tradicin democrtico-

liberal, las definiciones de formas de estado tienden a abarcar un elenco de elementos queson indispensables para configurar un orden jurdico-poltico, caracterstico respecto deotros. Esta especificidad hace referencia a una determinada forma histrica de organizacindel poder. La perspectiva que se deriva de este enfoque es, por consiguiente, y enprimersimo lugar, histrico-constitucional. El concepto de forma connota el concepto deConstitucin en su doble significado de dar forma a un orden poltico y de fijar los lmi tesde la accin del Estado. Bobbio seala el error de oponer el concepto de forma al desustancia o contenido una distincin relativa y, en consecuencia, subraya lanecesidad de no considerar al ordenamiento jurdico-poltico como puramente formal. Setrata de formas, argumenta Bobbio, que garantizan ciertos contenidos, cierto tipo deaccin estatal.

Si la reduccin del concepto de formas de Estado a sus referencias jurdicas agotael aspecto semntico y sirve para describir gran parte de su historia, no basta para delinearlas transformaciones profundas, econmicas, sociales y culturales a las que cada formahistrica del Estado corresponde. Abordaremos los conceptos de Estado Liberal, construidoen el siglo XIX; Estado Social, edificado en la primera mitad del siglo XX, y Estado deBienestar, surgido durante las tres dcadas de pensamiento keynesiano que siguieron a laSegunda Guerra Mundial, como tres variantes del Estado de Derecho o Estado


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Constitucional. En esta clasificacin, el peso relativo de tres elementos Poder, Derecho ySociedadpermite una mejor comprensin a nivel histrico y por lo tanto categorial, de lasmutaciones ocurridas en la relacin entre el Estado y la sociedad civil.

En la tradicin del liberalismo, el concepto de formas de Estado hace referencia al cmo o

mtodo de formacin de las normas. En la tradicin marxista, la nocin de formas deEstado connota el concepto de superestructuras con el que se designa una determinada

concepcin del papel y la posicin relativa de las esferas de que est compuesto el mundosocial. Desde el enfoque del marxismo, las formas de Estado denotan modos deorganizacin jurdico poltica del dominio de clase, correspondientes a distintas etapas deuna economa capitalista. Desde el enfoque del liberalismo, las formas de Estado establecenlmites y controles al poder poltico.

El Estado absoluto: la concentracin y centralizacin del poder

La formacin del Estado absoluto se da mediante un doble proceso paralelo deconcentracin y centralizacin del poder sobre un determinado territorio. Por concentracinse entiende aquel proceso a travs del cual los poderes ejercen la soberana; el poder dedictar leyes vlidas para toda la colectividad (a tal punto que las costumbres sonconsideradas derecho vlido slo en cuanto por una ficcin jurdica se presumen aceptadasy toleradas por el rey que no las ha abrogado expresamente), el poder jurisdiccional, elpoder de usar la fuerza en el interior y en el exterior excluyendo a cualquier otro, en fin elpoder de imponer tributos, son atribuidos por derecho al soberano por los juristas yejercidos de hecho por el rey y los funcionarios que dependen directamente de l. Porcentralizacin se comprende el proceso de eliminacin o de desautorizacin deordenamientos jurdicos inferiores, como las ciudades, las corporaciones, las sociedadesparticulares, las cuales sobreviven no ya como ordenamientos originales y autnomos sinocomo ordenamientos derivados de una autorizacin y por la tolerancia del poder central. Enun captulo del Leviathan de Hobbes, en el que normalmente no se pone atencin, dedicadoa las sociedades parciales, se lee que de los sistemas regulares los nicos absolutos eindependientes, es decir, no sujetos a nadie ms que a sus representantes, son los estados:todos los dems, desde las ciudades hasta las sociedades comerciales, son independientes,esto es, subordinados del poder soberano y legtimo slo en cuanto son reconocidos por l.

LOS ELEMENTOS DEL ESTADO

El Estado es consecuencia de una larga evolucin de lasociedad humana, cuya realidad est constituida pordiferentes elementos. Los elementos del Estado sonpresentados a partir de pticas diferentes, segn se parta deuna u otra doctrina. Para efectos de este textopresentaremos la clasificacin clsica desde la doctrinajurdica.

Elementos constitutivos del Estado. Para que exista un Estado son necesarios:


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Territorio: el territorio es el elemento geogrfico del Estado, est limitado por fronteras y

comprende la tierra firme, el espacio areo, el subsuelo y el espacio martimo sobre el cualel ente estatal ejerce su poder.

Poblacin: generalmente en los Estados se da una unidad nacional basada en la raza,

lengua, cultura y destino histrico. A veces hay Estados con mltiples nacionalidadesunidas por una conciencia de solidaridad poltica.

Soberana: capacidad de determinar las propias leyes con independencia de todo otroEstado. Es una caracterstica de los poderes del Estado por la que stos estn exentos detoda sujecin a un poder superior y constituyen la mxima autoridad.

Organizacin poltico-jurdica: cuerpo de gobernantes investidos de autoridad, que actande cara a los dems como representantes legtimos de tal Estado y que gozan tambin de talcompetencia de cara a los miembros de la Nacin para poder ejercer un control efectivo yser obedecidos dentro de su territorio.

Poder poltico institucionalizado: del Estado, smbolo de la comunidad poltica bajo elimperio del derecho, es de quien los gobernantes reciben sus funciones y su competencia.Tendrn tanto poder, cuanto les determinen las leyes para realizar la misin que se les haencomendado ya que no son sino depositarios parciales y temporales de ese poder.

LAS FORMAS DEL PODER

El poder es uno de los fenmenos ms difundidos en la vida social. Sepuede decir que no existe prcticamente relacin social en la cual noest presente, de alguna manera, la influencia voluntaria de un

individuo o de un grupo sobre la conducta de otro individuo o grupo.Por ello no debe causar sorpresa el hecho de que el concepto de poderhaya sido empleado para interpretar los ms diversos aspectos de lasociedad: desde los pequeos grupos hasta la empresa productiva, desdela familia Hasta las relaciones entre las clases sociales.

Sin embargo, el campo en el cual el poder adquiere el papel ms importante es el de lapoltica; y en relacin a los fenmenos polticos el poder ha sido investigado y analizadocon la mayor continuidad y con la mayor riqueza de mtodos y de resu ltados.

A partir de las consideraciones de riqueza, saber y fuerza, la llamada tipologa de los

poderes enuncia tres: econmico, ideolgico y poltico.

El poder econmico es el que se vale de la posesin de ciertos bienes, necesarios oconsiderados como tales, en una situacin de escasez, para inducir a quienes no los poseena adoptar una cierta conducta, que consiste principalmente en la realizacin de un trabajotil.


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El poder ideolgico es el que se sirve de posesin de ciertas formas de saber, doctrinas,conocimientos, incluso solamente de informacin, o de cdigos de conducta, para ejercerinfluencia en el comportamiento ajeno e inducir a los miembros del grupo a realizar o dejarde realizar una accin.

El poder poltico es aquel que est en posibilidad de recurrir en ltima instancia a lafuerza. La relacin entre la utilizacin de la fuerza y grupo dominante es presentada porBobbio en los siguientes textos:

El poder y su relacin con la fuerza

...Despus de todo, definir el poder poltico como el poder cuyo medio especfico es lafuerza sirve para hacer entender por qu siempre ha sido considerado el poder supremo, osea, el poder cuya posesin distingue en toda sociedad al grupo dominante. En efecto, elpoder coactivo es aquel del que todo grupo social tiene necesidad para defenderse deataques externos o para impedir su disgregacin interna. En las relaciones entre losintegrantes de un mismo grupo social, a pesar del estado de subordinacin que laexpropiacin de los medios de produccin crea en los expropiados, a pesar de la adhesinpasiva a los valores transmitidos de parte de los destinatarios de los mensajes emitidos porla clase dominante, slo la utilizacin de la fuerza fsica sirve para impedir lainsubordinacin y para apaciguar toda forma de desobediencia. En las relaciones entre losgrupos sociales, no obstante la presin que puede ejercer la amenaza o la ejecucin desanciones econmicas para persuadir al grupo adversario a desistir de un comportamientoconsiderado nocivo u ofensivo (en las relaciones entre grupos los condicionamientos denaturaleza ideolgica cuentan menos), el instrumento decisivo para imponer la propiavoluntad es el uso de la fuerza, es decir, la guerra...

La fuerza es la condicin suficiente para para el ejercicio del poder?

El uso de la fuerza fsica es la condicin necesaria, pero no es lacondicin suficiente. De acuerdo con la doctrina que se afirma, en lasgrandes controversias entre el Estado y la Iglesia, lo que distingue alEstado frente a la Iglesia es el ejercicio de la fuerza; pero unacontroversia igualmente decisiva para la definicin del poder poltico esla que observa como contrapuestos los reinos al imperio universal y lasciudades los reinos. Aqu el problema es otro, no es el del derecho a usarla fuerza sobre un determinado territorio.

Quien tiene el derecho exclusivo de usar la fuerza sobre un determinado territorio es elsoberano. Como la fuerza es el medio ms resolutivo para ejercer el dominio del hombresobre el hombre, quien detenta el uso de este medio excluyente a todos los dems dentro deciertos confines es quien dentro de esos confines tiene la soberana entendida como summapotestas, como poder supremo; summa en el sentido en que no se reconoce superior alguno,suprema en el sentido de que no tiene ningn poder por encima del de s mismo. Si el usode la fuerza es la condicin necesaria del poder poltico, slo el uso exclusivo de este poderes la condicin suficiente.


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La administración pública como campo de estudio

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