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La Autonomía del Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, en el Marco de la Reforma del Estado (2000-2011)

“La Autonomía del Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, en el Marco de la Reforma del

Estado (2000-2011)”

DOCUMENTO METODOLÓGICO

La Autonomía del Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, en el Marco de la Reforma del Estado (2000-2011)

Índice.

Contenido. Página

Introducción. I

1.- Justificación de la Importancia del Tema de Investigación. XI

2.- Objetivos de la Investigación. XVII

3.- Planteamiento y Delimitación del Problema. XXI

4.- Preguntas de Investigación. XXX

5.- Marco Teórico y Conceptual de Referencia. XXXIII

6.- Formulación de Hipótesis. XLIII

7.- Prueba Empíricas o Cualitativas de la Hipótesis. XLIV

Conclusiones y Nueva Agenda de Investigación. LXII

Bibliografía Básica. LXXVII

La autonomía del municipio en México: estructura y sus fuentes de financiamiento, en el marco de la reforma del estado (2000-2011)

I

INTRODUCCIÓN

El interés y la necesidad por analizar las contrariedades y experiencia que

atañen a nuestra actual sociedad mexicana y de manera más específica los

relacionados con el sustento cotidiano, emprendemos este tema para superar

los grandes problemas del desarrollo, y fortalecer el Municipio local. Como

resultado de su historia, economía, geografía, sociología, pero sobre todo, de sus

circunstancias políticas que han hecho del federalismo mexicano una institución

sui generis, aunque el federalismo mexicano recibe las influencias del federalismo

estadounidense, ha creado sus características y particularidades propias. Cabe

señalar que para un mayor entendimiento y con el objetivo de orientar al lector

sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una parte

metodológica, donde se describe con precisión la importancia de estudiar “La autonomía del municipio en México: estructura y sus fuentes de financiamiento, en el marco de la reforma del estado (2000-2011)”, los

objetivos planteados, la delimitación y el planteamiento preciso del problema a

estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas.

Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis

que guían este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las

cuales serán para el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a

la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la

investigación realizada.

La presente investigación, surge del interés por tratar un tema que no es

solamente nuevo, sino también, un eslabón importantes hoy en día; El Municipio

un tema que ha despertado gran interés en muchos autores, es sin duda después

de la familia la célula base de la sociedad organizada y por tanto del desarrollo

económico de las naciones.

Este trabajo, parte de la interrogante de saber qué es y cuáles son las funciones

y facultades del Municipio, y establecer la problemática que ha llevado al


II

rezago y poco desarrollo de este.

En lo referente al Municipio la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos en su artículo 115, ha sido objeto de una serie de reformas otorgando

mayores facultades a los ayuntamientos.

Estas las nuevas facultades que la ley otorgó a estos unidades territoriales pone en

evidencia que la mayoría de los Municipios no cuentan con las facultades

necesarias para ser administrados, en parte por desconocimiento de las

necesidades de la comunidad y en parte por el personal que no está lo

suficientemente preparado para responder a estas nuevas exigencias ya que

carecen de preparación especializada para prestar nuevos y mejores servicios que

demanda la comunidad.

Por otro lado las Finanzas son el principal motor de los Ayuntamientos y éstas

deben procurar satisfacer los nuevos compromisos y a la vez fortalecerlo para que

sea posible el cumplimiento de sus obligaciones.

Si bien algunos Municipios han tratado de responder a esas exigencias y echar a

andar su economía, otros más ya sea por su capacidad o incapacidad para

atender estos retos, se limitan solo a recibir las aportaciones que la Federación

les hace llegar, dejando inconcluso el proceso de descentralización y afianzar

las diferencias y desigualdades entre las regiones del país.

A finales del siglo XX, reaparece en el ámbito nacional en los temas de discusión

prioritarios, el debate en torno al federalismo y su papel en la promoción del

desarrollo regional, así como en el logro de los grandes objetivos de la política

económica. Lo anterior tiene lugar, cuando se perciben rezagos importantes en

las condiciones de bienestar social y en los niveles de vida de un considerable

número de mexicanos, más marcada en regiones históricamente marginadas.

Es indudable que los principales problemas económicos que subsistieron en el


III

país desde la década de los ochenta, han repercutido severamente no sólo en

las finanzas públicas de la federación, sino de manera más grave en las estatales

y municipales, por depender en gran medida del comportamiento de las primeras.

Al verse afectadas las haciendas públicas en su conjunto, los tres ámbitos de

gobierno han tenido que reorientar sus programas de promoción del desarrollo,

privilegiando objetivos de corrección de las fluctuaciones financieras.

En la última década, se ha manifestó una fuerte recesión económica en el país y

dio origen a la aplicación de políticas de ajuste en el gasto público, afectando los

programas corrientes y de inversión de los gobiernos de la federación, estatales y

municipales, limitando sus acciones para superar los rezagos sociales y acelerar

el desarrollo integral que México demanda.

En esta investigación se elaborara un diagnóstico de las condiciones y

procedimientos mediante los cuales, los niveles estatal y municipal contribuyen

al erario federal, y del tratamiento que éste les da a cambio a través del

Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). Y se tratara de un sistema que

podrá evaluarse a la luz de dos criterios fundamentales: proporcionalidad y

equidad.

La proporcionalidad, que son las contribuciones, de los sujetos pasivos al gasto

público en función de sus respectivas capacidades económicas, debiendo aportar

una parte justa de sus ingresos, utilidades o rendimientos. La equidad habrá de

darse en la igualdad ante la ley, en este caso la tributaria, de todos los sujetos

pasivos de un mismo tributo, debiendo variar las tasas impositivas de acuerdo a

la capacidad de cada contribuyente.

El establecer cargas tributarias, conforme al principio de contribuir al gasto

público, se basa en el entendido de que el importe recaudado por el poder

público habrá de destinarse para dar cumplimiento a las atribuciones del Estado,

relacionadas con la atención de las necesidades sociales o los servicios públicos.


IV

Aplicando estos principios al SNCF, los estados y los municipios, al ceder

espacios tributarios a la federación, reciben a cambio una justa y equitativa

participación por la captación de tributos realizada por la federación en los

territorios de las entidades.

Lo que la investigación pretende es establecer qué tan equitativo y proporcional

ha venido siendo el sistema, a la luz de los grandes objetivos de la política

económica y atender los reclamos de los niveles estatal y municipal.

La libertad municipal entre las distintas libertades es una de las más difíciles de

obtener, pero también una de las más fáciles de perder, a pesar de que en ella

surgen los primeros valores cívico-políticos de los ciudadanos, y que de su fuerza

se deriva la fortaleza misma del Estado. Al cambiar el mundo a una globalización y

se piensa en la grande al día, es cuando brota la reanimación de las comunidades

locales que surgen como un fenómeno sociológico y jurídico que nos atrae, porque

parece que nace como algo opuesto a los fenómenos recientes de la

mundialización.

En este contexto, Pedro de Vega advierte: que en la necesidad de encontrar

ámbitos más reducidos en los que el hombre pueda dominar y controlar

mínimamente su propio espacio vital se ha fomentado el resurgimiento, cada vez

con más fuerza, de los valores de lo particular y lo local.

Sin embargo, conscientes de la necesidad de evitar el localismo (el que puede

tener evocación separatista y aislacionista incompatible con las necesidades de un

Estado constitucional moderno), lo que se intenta fomentar son entes municipales

fuertes en su autonomía, idiosincrasia, costumbres y economía, pero siempre

insertase inmersas en la dinámica global del Estado, el cual debe de tratar de

armonizar y descentralizar el poder, mas no atomizarlo.

Pero ¿cómo dirigir al Estado para que en su afán de fortaleza no desaparezca o


V

debilite a las células municipales?, ¿cómo resguardar y protegerá la institución

municipal de posibles vaivenes de políticas legislativas o ejecutivas que la puedan

dañar substancialmente? Estos cuestionamientos influyeron para realizar la

presente investigación y a los que se tratara de dar respuesta a lo largo de este

trabajo.

Respetando la protección a la autonomía municipal se podrá lograr la

armonización y la descentralización del poder sin debilitar la fortaleza misma del

Estado democrático moderno, aún se confía en las medidas políticas para lograr el

fortalecimiento municipal, la vía más segura de proteger y fortalecer su autonomía

es la vía jurídico constitucional porque ésta se encuentra fuera del alcance de

aventuras de gobiernos, legislaturas y de partidos políticos en turno.

Por ello, se pretende analizar los retos a los que la política se debe enfrentar para

consolidar una respuesta frente a las dificultades y problemas que afectan al

municipio. Para esto se hace necesario impulsar un gran debate ampliamente

participativo, cuyo objetivo sea suscitar un mayor interés por lo colectivo.

Un debate que adopte las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías, en la

dirección de una mejora cualitativa de la democracia interna en los partidos, un

retorno del debate ideológico como elemento enriquecedor, la apertura de mejores

cauces de implicación social, los avances en participación, la dignificación de la

política y la lucha contra los comportamientos irregulares y éticamente criticables.

En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general Analizar

de manera exploratoria, los antecedentes, situación actual y perspectiva de las

funciones de las Finanzas Públicas Municipales, en nuestro país, además de que

a través de ellas y del mismo presupuesto de egresos se pueden generar

Programas de Desarrollo Económico, mediante los cuales se pueden optimizar

los recursos económicos, financieros, materiales y humanos; explorar nuevas

alternativas que puedan ayudar a obtener un buen Desarrollo Económico


VI

Municipal sustentable. Y así contribuir al desarrollo y la implementación de

elementos fundamentales para la elaboración de una política federalista, con la

cooperación de los tres órdenes de gobierno.

Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la

investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con

precisión la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la

delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de

investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la

forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por

otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo

de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se

describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.

Ahora bien; en cuanto a las técnicas que se utilizaron para la elaboración de la

investigación “La autonomía del municipio en México: estructura y sus fuentes de financiamiento, en el marco de la reforma del estado (2000-2011)”

se utilizará el método descriptivo, toda vez que la finalidad de este método es el

describir situaciones y eventos. Decir como es y cómo se manifiesta determinado

fenómeno. Se encuentran la documental y de campo, recabando libros y

consultando revistas y periódicos históricos, así como páginas de Internet

relacionadas con el tema en comento. Por lo que respecta a los Métodos utilizados, éstos consisten en el Método cualitativo, y por otra parte el Método

Analítico mismo que me auxilió a razonar la información obtenida.

En nuestra investigación expondremos brevemente los puntos importantes de

cada capítulo como resultado del análisis efectuado sobre el tema. Este trabajo

de investigación se integra por cuatro capítulos que de forma general

establecen aspectos como son los siguientes:


VII

Al revisarse los recapitulaciones indispensables para hacer un diagnóstico general

del estado actual que guardan los elementos recopilados a lo largo del trabajo en

el acontecer nacional.

Temas como: municipio, Marco Jurídico, financiamiento del Municipio, y

federalismo, integran el índice principal de los elementos a ser revisados,

considerando que los apartados teóricos han arrojado gran cantidad de luz al

análisis del caso en concreto.

En nuestro primer capítulo, La intención fundamental consiste en revisar los

elementos que conforman el marco teórico, de los cuales se desprenden el

concepto del Municipio, funciones y facultades así como el origen del mismo.

Principales teorías acerca de los fundamentos de la economía pública y el

federalismo fiscal.

En esta parte, también, se describe lo que ha sido la política fiscal, sus

estrategias y los mecanismos de gestión y coordinación intergubernamentales,

utilizando para ello el análisis de políticas públicas, a partir del

establecimiento de postulados básicos para un análisis. Así mismo, se

complementa con el estudio del marco jurídico y reglamentario en el que se

inserta el SNCF, teniendo en cuenta la normatividad que en su conjunto lo

afecta y delimita.

En el segundo capítulo antecedentes del municipio mexicano en el sistema

nacional de coordinación fiscal, federalismo y distribución del poder, el ubicar al

municipio mexicano dentro de este sistema federal con particularidades propias

será importante para abordar la siguiente parte de este trabajo, ya que el marco en

el que está inmerso el municipio es sustancial para comprender el alcance de la

protección de los mecanismos constitucionales. Así también, el conocer las

competencias asignadas en la Constitución a cada uno de los órdenes de

gobierno en que está repartido el poder en el sistema constitucional mexicano es


VIII

importante para definir los alcances y la esfera competencial de los municipios.

Manejar y entender las facultades y competencias municipales permitirá al jurista

avizorar y descubrir la invasión o intromisión de otro orden de gobierno en la

esfera municipal, y por consecuencia activar los mecanismos constitucionales de

protección.

Además, dentro de este capítulo se estudiará la institución del Senado mexicano,

sus competencias constitucionales en las que tiene relación con los miembros de

la Federación, e igualmente analizaremos sus facultades como parte integrante de

los poderes de la unión. La institución del Senado resulta importante para nuestro

estudio porque dentro de sus facultades se encuentra el mecanismo constitucional

de la "desaparición de poderes en los estados", mecanismo por el cual el

presidente de la República intervino arbitrariamente en los estados de la

Federación, rompiendo reiteradamente de esta forma el pacto federal de forma

despótica.

En un tercer capítulo. La Gestión Pública Municipal. Financiamiento, Competencia,

y Sustentabilidad, se hablara de las finanzas municipales, entendidas estas como

parte de los recursos Económicos Materiales Y humanos de los que dispone el

Municipio para llevar a cabo sus funciones, posteriormente se analizara como

pueden estas influir en el proceso del Desarrollo Económico Municipal.

Además de una breve descripción de que es un Funcionario Público, cuál es

su función, la forma en que se designan y promociona al personal, mencionare

algunos procesos para la profesionalización del servidor público en forma parcial,

posteriormente se hará mención de algunos puntos del desarrollo económico

para comprender el porqué es necesario un financiamiento a nivel local, algunas

formas de financiamiento abarcando lo que sería la metodología del diseño, los

mismos mecanismos, y acciones que nos ayuden a la realización de un

diagnóstico para que el método elegido sea el mejor y se adapte mejor a las

condiciones tanto económicas, materiales y sociales.


IX

Finalmente, en el cuarto capítulo, emprendemos propuesta perspectivas y

posibilidades de política pública. A partir de este capítulo se inicia nuestra

comparación formal entre el sistema jurídico- político mexicano con el sistema

español, con la intención de que los resultados de la comparación puedan ser

provechosos para el entendimiento de cada uno de los ordenamientos

contrastados. Compararemos el sistema autonómico español con el sistema

federal mexicano, sus fuentes de producción normativa, así como al municipio

español con el municipio mexicano desde la perspectiva constitucional e histórica.

Además, ante la ausencia de una definición clara de las competencias y

capacidades de los municipios españoles y de su autonomía en la Constitución,

aportaremos algunas técnicas que pueden servir para la delimitación de éstas.

Además se exploraran las posibilidades de implementar el Desarrollo Económico

Local como una política de Fomento de Desarrollo Regional. Y definiremos

propuestas y conclusiones obtenidas de la investigación.

Este capítulo nos permitirá mostrar que nuestro país cuenta con una abundante

legislación en la materia que nos ocupa.

Los temas que se presentan en esta investigación constituyen una abstracción

que facilita el estudio, pero que a la vez invita a interrelacionar permanentemente

la metodología, el soporte teórico-conceptual y el desarrollo temático, hasta arrojar

unas inferencias a propósito del tema tratado.

Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de

todos los ordenamientos sociales y políticos que citamos; son propuestas que

pretenden dar mayor participación a los jóvenes ciudadanos que luchan por

conservar su estatus político y social a pesar de la realidad que las acoge.

Tratamos de aportar ideas conscientes, apegadas a nuestra realidad política,

social, económica y cultural, pero sobre todo, apegadas al a la realidad de


X

nuestro país. No pretendemos revolucionar e ir en contra de nuestro sistema

social mexicano, más bien, pretendemos aportarle nuevas ideas a partir de un

cambio radical de mentalidad en nuestra sociedad, siempre en apoyo de los

grupos más vulnerables y de la distribución equitativa del poder.

De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente

investigación, misma que en todo momento busca contribuir para lograr un

desarrollo integral entre la sociedad y su gobierno.


XI

1.- JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN.

Dentro de la importancia del tema del Municipio, es claro que más que un asunto

de recursos de lo que se trata es de lograr una verdadera y efectiva suma de

competencias para resolver y enfrentar con éxito las responsabilidades que

corresponden al gobierno local. De igual modo, es evidente que se requiere una

especie de reordenamiento, múltiples innovaciones y medidas correctivas. Al

realizarse un estudio de carácter integral con respecto al municipio.

“Piensa globalmente, actúa localmente” es una frase que encapsula las relaciones

locales-globales en el espectro de la globalización.

En la creación de la Organización Mundial Unificada de Gobierno Locales (2004)

se declara que:

“Uno de los fundamentos de la descentralización es la implementación de una

política adecuada de transferencia de recursos financieros entre los diferentes

niveles de la administración. Las autoridades locales requieren de medios

financieros adecuados para poder asumir sus compromisos, desarrollar los

servicios, disponer de recursos humanos calificados para responder a las

necesidades de los ciudadanos. Es necesario que los gobiernos locales sean

directamente responsables de las decisiones relacionadas con sus recursos”.

Sin embargo, los gobiernos locales tienen una inadecuada fuente de recursos

propios para financiar los gastos requeridos para cumplir con sus

responsabilidades. Estados Unidos, por ejemplo, sólo el 65 por ciento del gasto

local fue financiado por el ingreso local en 1989. Entre 18 países desarrollados en

ese mismo año fue de 62 por ciento, con un rango entre el mínimo de 16 por


XII

ciento en los Países Bajos y el máximo de 87 por ciento en Suiza. La variación

encontrada en los países bajos en vías de desarrollo es similar (Anstett, 2006).

Por principio, los ingresos propios de los gobiernos municipales se han estancado

en el conformismo de la dependencia de los recursos federales. Pero si esta

relación es generalizada en su mayoría para todos los países del mundo, el caso

mexicano posee mayores agravantes. De acuerdo con la CEPAL (2002), en

México el promedio de los ingresos tributarios de los gobiernos locales respecto al

total nacional es de 5 por ciento, en tanto que en América Latina es del orden del

14 por ciento, del 18 por ciento en los países de la OCDE, de 32 por ciento en los

Estados Unidos y de 50 por ciento en Canadá (López, 2003).

Por su parte, el gasto público municipal en México ha tenido una evolución

favorable en las últimas décadas, pasando del 1.8 por ciento en la década de los

80`s al 9 por ciento en 2005. En el mismo sentido el gasto federal disminuyó del

85 por ciento al 48 por ciento, debido a la descentralización fiscal. Por esta razón,

se le ha llamado a México, un país Federal en el gasto, pero unitario en el ingreso

(Cabrero, 2008), ya que el ingreso público ha sido más centralista en México que

en países como Francia, Reino Unido y Chile, con tradición unitaria.

La recaudación de los ingresos públicos está altamente concentrada en la

federación, alrededor del 80 por ciento de los ingresos públicos los recauda la

federación, mientras que el 14 por ciento lo recaudan los estados, 2.4 por ciento

los municipios y el remanente el D.F. (Merino, 2001).

A partir de cálculos propios, con datos de INEGI (2005)1, se encuentra que los

municipios en México promedian un 10 por ciento de Autonomía financiera. Es

decir, dependen en el 90 por ciento de sus ingresos de transferencias externas,

principalmente aquellas provenientes del SNCF. El 71 por ciento de todos los

municipios está por debajo del promedio de las 94 ciudades evaluadas por 1 Se utilizó el año 2005 porque representa la serie estadística con mayor cobertura de gobiernos locales.


XIII

Standard & Poor´s, lo cual significa que la mayoría de los municipios tienen menos

del 20 por ciento de autonomía financiera.

Más del 12 por ciento de los municipios no son capaces de seguir proporcionando

servicios públicos, ni cumplir con sus obligaciones de la deuda e invertir en nuevos

proyectos, ya que se encuentran por debajo del promedio aceptado por la

calificadora crediticia internacional Standard & Poor´s respecto a su balance

operativo. Es decir, estos municipios no son capaces de cubrir su gasto operativo

con sus ingresos operativos, por lo que su balance operativo es deficitario o

cercano a cero. Principalmente se debe a que el 32 por ciento de los municipios

reportan un gasto excesivo en el Capítulo de Servicios Personales respecto al

promedio establecido por las calificadoras crediticias, lo que significa que en

dichos municipios, el Capítulo de Servicios Personales representa más del 45 por

ciento de los gastos operativos.

En cuanto a deuda, sólo el 5 por ciento de los municipios en México cuenta con

una calificación crediticia2, ya sea de Standard & Poor´s, Fitching Ratings o

Moody´s, con el objetivo de ser susceptibles de financiamiento, de los cuales el 78

por ciento de los municipios cuenta con más de 170 mil habitantes, y el municipio

de menor población es de 45 mil habitantes. El total de financiamiento a todos los

municipios de país es menor al 7 por ciento del saldo total de financiamiento de las

entidades federativas, lo que equivale a tan sólo el 23 por ciento del total del

financiamiento del Distrito Federal. El financiamiento público y privado se

concentra en los municipios más poblados y con mayor presupuesto,

prácticamente los más poblados son los de mayor presupuesto, ya que existe una

correlación del 0.95 entre presupuesto y población3.

Por otra parte, los estudios municipales sólo se han concentrado en el 7.5 por

ciento de los municipios, considerando 184 municipios de 2440 al 19 de mayo de

2 Cálculos propios con información de los reportes de las calificadoras crediticias en el año 2008. 3 Cálculos propios con información de deuda del D.F. y presupuestos municipales del año 2005.


XIV

2008, estos generalmente son ciudades que pertenecen a una zona metropolitana,

capitales de Estado, ciudades fronterizas o municipios turísticos. La Secretaría de

Desarrollo Social de México reconoce actualmente 14 áreas metropolitanas y 30

aglomeraciones urbanas. Bajo el argumento de que la unidad jurisdiccional del

municipio está resultando obsoleta para la mayoría de la población del país, los

estudios existentes de caso se concentran en la concepción de ciudad y no de

municipio. Excluyendo con ello aquellos municipios que no son urbanos o

pertenecen a una aglomeración urbana específica. Los municipios rurales sólo se

les han considerado en las cifras globales de análisis de finanzas públicas, no en

estudios de capacidades administrativas, institucionales, gobierno, democracia,

acción pública u otros. Es importante destacar que en la primera edición del

Premio de Gestión Pública Municipal organizado por el CIDE, más del 50 por

ciento de los participantes fueron municipios chicos4.Lo que demuestra que no son

los municipios con mayor población y presupuesto, los que proveen el mayor

número de programas municipales exitosos, tampoco son los que reflejan la

problemática promedio de los municipios, ni mucho menos son los que requieren

de mayor apoyo y cooperación por parte del orden Federal. Por lo que es errónea

la idea de que en los municipios “grandes” y urbanos existe mayor innovación

gubernamental. A pesar de que pudiera pensarse que al resto de los municipios

no les interesa participar, no existe un argumento para determinar por qué los

municipios “grandes” no participan y sí lo hacen los “chicos”.

Finalmente, sólo del 76% de los municipios en México se puede conocer la

información de su cuenta pública. Es decir, la cuenta pública de 675 municipios es

inexistente, lo que significa que no cuentan con las capacidades administrativas

suficientes para llevar al día sus cuentas públicas.

Con lo anterior, se muestra una porción de la realidad municipal, y que a pesar de

ello al municipio no se le provee del impulso político, económico y legal que 4 El CIDE clasificó a los municipios participantes en grandes, medianos y chicos por su cantidad de población.


XV

requiere para cumplir con sus obligaciones. “No debemos subestimar el riesgo que

representa para la estabilidad social y la cohesión regional, la posible quiebra de

algunas finanzas municipales, la imposibilidad de sostener la nómina y el pago de

pensiones y jubilaciones, así como la limitación de los servicios públicos básicos”

(Beltrones, 2009). La quiebra contable de las finanzas municipales requiere de la

urgente atención de la agenda política nacional, estimular la captación de ingresos

propios, a través de proveer las capacidades administrativas e institucionales que

se requieren a los municipios es fundamental para recuperar al gobierno más

cercano al ciudadano. Desarrollar políticas de impulso a los municipios beneficia a

los tres órdenes de gobierno, las cuales no deben encasillarse en el incremento de

las transferencias federales, sino en el incremento de transferencias de

capacidades, tecnología e instrumentos institucionales. Con el fin primordial de

cimentar y desarrollar alternativas al federalismo fiscal vigente que permita el

incremento de los recursos propios.

Es de gran importancia efectuar un trabajo de investigación que por un lado

estudiara la evolución del municipio, así como las diferentes leyes que se han

promulgado en pro del desarrollo local y por otro lado analizar la importancia que

tienen los impuestos locales, así como para el desarrollo regional, en las entidades

de origen, además de explora el impuesto de la propiedad como la alternativa del

federalismo fiscal para mejorar las finanzas públicas municipales.

Si bien es cierto, el gobierno ha fallado en acciones y respuestas que la sociedad

demanda, y en especial el proporcionar acceso a un bienestar superior de las

familias mexicanas, de ahí el cuestionamiento del que ha sido objeto. La realidad

moderna exige de los gobiernos más y mejores mecanismos para relacionarse con

la sociedad, pero al mismo tiempo exige de los ciudadanos la parte

correspondiente que la democracia otorga a éstos.

Por todo lo anterior, efectuar un estudio que permita comprender, entender y dar

las posibles soluciones para contribuir a una sociedad más justa y equitativa.


XVI

Finalmente, En este estudio exploratorio se tratará, en todo lo posible de integrar

diferentes puntos de vista, manteniendo un enfoque objetivo.


XVII

2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN.

OBJETIVO GENERAL

Analizar de manera exploratoria, los antecedentes, situación actual y perspectiva

de las funciones de las Finanzas Públicas Municipales, en nuestro país, además

de que a través de ellas y del mismo presupuesto de egresos se pueden generar

Programas de Desarrollo Económico, mediante los cuales se pueden optimizar

los recursos económicos, financieros, materiales y humanos; explorar nuevas





OBJETIVOS ESPECÍFICOS

• Reunir una breve semblanza histórica sobre el municipio en México y

como ha contribuido, dentro de los grandes cambios sociales que

transformaron la realidad política, cultural y económica.

• Comprender la evolución histórica del municipio en México, en las diferentes

épocas sociales en México.

• Analizar los diferentes avances que se han logrado, en la incorporación de

políticas y programas que atienden la autonomía del municipio y sus fuentes

de financiamiento.

• Identificar y analizar cuánto contribuye, a nuestra existencia, cultura y

calidad de vida, la autonomía del municipio.


XVIII

• Conocer las condiciones de la autonomía y fuentes de financiamiento del

municipio, identificando los principales elementos de reforma legal que

requieren una pronta atención.

• Analizar innovaciones en los sistemas catastrales como instrumento

fundamental para incrementar la recaudación del impuesto predial, y por

medio del Federalismo Cooperativo Hacendario fortalecer las capacidades

institucionales para la administración de las finanzas públicas municipales.

• Analizar las variables internas y externas que contribuyen al fortalecimiento

e incremento de los ingresos propios, en especial el sistema de recaudación

predial.

• Analizar la justificación económica de la descentralización

• Identificar las competencias entre los niveles de gobierno y los proyectos

de cooperación entre gobiernos

• Señalar la falta de interés de la sociedad y el gobierno por apoyar la

autonomía del municipio.

• Identificar si el presupuesto, la falta de promoción y gestión de obras y

proyectos controlados por diferentes actores de la comunidad son el

principal obstáculo para llevar a cabo el desarrollo económico municipal.

• Analizar y valorar el sustento normativo que permite estructurar las

haciendas públicas en México, regular sus ámbitos competenciales y

asegurar un funcionamiento armónico en sus diferentes relaciones

municipales.

• Proporcionar elementos que permitan conocer la forma en que operan las

Finanzas Municipales.

• Analizar si la creación de un espacio óptimo para la actividad industrial la

dotación de servicios y obra pública, aunados a la promoción del

Municipio al exterior, son la mejor alternativa para impulsar el Desarrollo

Económico Local.

• Analizar y determinar que los municipios puedan estimular el


XIX

desarrollo económico Local, mediante la adopción de nuevas políticas

administrativas y dejen de depender del Gobierno Estatal y Federal,

con reingeniería administrativa, menos corrupción eficiencia y eficacia,

así como la capacitación de su personal.

• Analizar y establecer el federalismo cooperativo hacendario, como práctica

federal, para fortalecer las finanzas públicas municipales.

• Analizar, e equiparar experiencias a nivel internacional respecto a la

autonomia y sustentabilidad del municipio.

• Observar la realidad y el costo social de ignorar la autonomía del municipio

si no se realiza una reforma legal que mejore sus fuentes de financiamiento

y su sustentabilidad.

• Identificar el derecho y protección de la autonomía del municipio, como

fundamental para la política económica de desarrollo de México.

• Identificar los problemas y desigualdades presupuestarias que sufre el

municipio.

• Identificar y analizar las variables internas y externas determinantes de un

sistema de recaudación tributario predial que aportan mayor impacto en el

incremento de los ingresos del municipio

• Analizar el potencial recaudatorio y el esfuerzo tributario predial de los

municipios

• Determinar como el Federalismo Cooperativo Hacendario puede fortalecer

la gestión de las finanzas públicas municipales, mediante la modernización

de los Catastros municipales

• Plantear los elementos básicos para el diseño de una política pública en

materia de modernización y actualización de recaudación local.

• Aportar elementos para la elaboración de una política federalista, con la


• Determinar los costos y beneficios que se obtendrían atreves de generar

programas de desarrollo económico que propicien la autonomía del


XX

municipio, en el crecimiento económico de México.

• Definir posibles alternativas que incremente a mediano plazo el desarrollo y

bienestar de la autonomia y sustentabilidad del municipio.

• Desarrollar los cambios que propiciaran un mayor y mejor encuentro entre

las comunidades y el municipio. Para implantar una reforma integral de

estado.

• Cimentar la base para iniciativas, que dentro de nuestra democracia se de

mayor importancia y fuentes de financiamiento del municipio.

• Definir posibles alternativas para contribuir a la formación de una sociedad

más participativa, en los asuntos de la autonomía del municipio, ya sea

presente, o pendiente de las decisiones gubernamentales.

• Determinar las posibilidades de implementación de una política federalista

encaminada a incrementar los ingresos propios de los municipios, a través

del desarrollo catastral


XXI

3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA.

El municipio es el primer orden de gobierno y el más cercano a la población

(Senado, 1999). Los municipios son la entidad de gobierno más cercana al

ciudadano (ONU, 1989), por los servicios que está obligado a prestar a la

ciudadanía, tales como agua potable, drenaje, limpia, mercados, rastro,

panteones, calles, jardines, que en general, representan el desarrollo urbano y la

infraestructura del municipio, los servicios cotidianos del ciudadano, la seguridad

pública directa, y que en su conjunto estos servicios otorgados de forma efectiva,

propician el desarrollo económico del lugar. Derivado del conjunto de servicios que

el gobierno municipal debe proveer a los habitantes, la comunidad se identifica

más estrechamente con autoridades locales que con las nacionales; por lo tanto,

se promueve una mayor responsabilidad, ya que la población presiona a sus

funcionarios locales más que a los burócratas del gobierno central (Bahl y Linn,

1992).

El municipio a través de su historia es la entidad de gobierno más limitada. Una de

esas limitaciones es que los municipios mexicanos tienen escasas fuentes

tributarias propias (Santana, 2006), donde la principal fuente de recaudación

propia es el impuesto predial. La recaudación de cada municipio no alcanza

siquiera para cubrir los gastos operativos del mismo. Es limitada, porque el

objetivo básico de todo sistema tributario es generar los recursos suficientes para

financiar el abastecimiento de bienes y servicios públicos (Musgrave, 1969). Es

claro que el nivel de centralización fiscal en México es un caso extremo, lo cual ha

propiciado, entre otras razones, una debilidad estructural del municipio mexicano.

Dicha instancia de gobierno ha sido en el presente siglo un espacio de

subordinación a la voluntad del nivel central, sin recursos (Cabrero, 1996). El

municipio es la entidad de gobierno más cuestionada y auditada del sistema


XXII

federalista mexicano. El control a los municipios surge desde los tres órdenes de

gobierno. Se realizan auditorías y supervisiones desde la Auditoría Superior de la

Federación, el Órgano de Fiscalización Estatal o Glosa y el Órgano de Control

Interno. Además puede recibir exhortos desde el Congreso de la Unión o el

Congreso Estatal. También la Secretaría de Contraloría estatal tiene competencia

en algunos temas dentro de los municipios.

El municipio es la célula básica de gobierno y motor endógeno del desarrollo5, ya

que son los verdaderos generadores del desarrollo por medio de sus acciones de

gobierno. Se requiere de una acción pública de alta intensidad, donde el reto

fundamental al desarrollo es la capacidad que tienen o adquieren los actores de

espacios regionales y locales para construir sus propios proyectos, generar sus

redes de política pública, y cooperar en torno a una idea del desarrollo local.

No obstante, el municipio a pesar de ser el primer orden de gobierno y el más

cercano a la población, de ser la entidad de gobierno más limitada, la más

cuestionada y auditada del sistema federalista, es tratado como una entidad

meramente administrativa y de atención de los servicios básicos por los otros

órdenes de gobierno. Incluso en su estructura jurídica y legal, el municipio se

subordina a los Estados. El gobierno mexicano está organizado en dos órdenes

jurídicos y en tres niveles de gobierno, subordinado el gobierno municipal al orden

jurídico de los estados (entidades federativas). Por eso en los hechos, a los

municipios se les subordina política y fiscalmente a los gobiernos estatales. Lo que

excluye de facto a los municipios en el pacto federal, al considerarlos

constitucionalmente6 sólo como la base territorial y de organización política y

administrativa de los Estados.

5 Para comprender mejor el concepto de motor endógeno consulte “Acción Pública y Desarrollo Local” de Enrique Cabrero. 6 Obsérvese el artículo 43 de la Constitución Mexicana: las partes integrantes de la Federación son los estados.


XXIII

Pese a todo, el empuje de la historia municipal ha permitido que en la actualidad, y

en virtud de la reforma de 1999, podamos hablar de tres órdenes de gobierno

(Santana, 2006), ya que hoy se le considera legalmente al gobierno municipal

como una entidad con poder. Por lo que me referiré con el término de orden y

órdenes de gobierno, en lugar de niveles, a lo largo de toda la investigación.

Por lo mencionado existen reclamos, exhortos y anhelos para transitar hacia un

federalismo tripartito, donde los municipios participen en el pacto Federal de forma

activa e incluyente, con la intención de que las esferas de gobierno no se

encuentren herméticamente separadas unas de otras, por el contrario, participen

de manera conjunta para operar un Estado de bienestar eficaz y eficiente. Tales

muestras se expresan en las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia, - en

relación a controversias constitucionales presentadas por los municipios -, que se

inclinan hacia un federalismo tripartita (Cabrero, 2007).

Como parte de la sistematización de la historia y el empuje municipal, desde hace

no más de dos décadas, los gobiernos municipales han sido estudiados desde

diferentes perspectivas. Estos estudios analizan la acción pública (Ziccardi y

Ramírez Saiz), la gobernabilidad en espacios urbanos (Chávez), las experiencias

innovadoras en municipios urbanos y sus debilidades institucionales (Cabrero), las

experiencias de democratización (Merino) y la modernización en ciudades

fronterizas (Guillén) (Cabrero, 2006). Sin embargo, todos los factores estudiados

en dichos trabajos aseguran o suponen la necesidad de contar con recursos

económicos suficientes para que el municipio cumpla con sus obligaciones y

cuente con recursos suficientes para ejercer gasto de inversión para lograr tales

innovaciones, modernización y experiencias de gestión de los proyectos

estudiados.

El municipio es un orden de gobierno que actualmente no cuenta con las

capacidades administrativas e institucionales necesarias para asumir las

demandas ciudadanas. Sus operaciones administrativas internas en muchos


XXIV

casos siguen patrones tradicionales, muy frecuentemente basados en registros

manuales y en papeleos proveniente de un escaso desarrollo administrativo e

institucional en éste orden de gobierno.

En el municipio, prevalece la obsolencia de los sistemas de prestación de servicios

públicos, escasa profesionalización de los administradores locales, precariedad de

los sistemas de planeación, ausencia de instrumentos para una gestión integral

del desarrollo local (Cabrero, 2007).

Legalmente el municipio no cuenta con las facultades, para responder, atender y

comprometerse con la rendición de cuentas con los ciudadanos, debido a que los

periodos gubernamentales de tres años, sin posibilidades de reelección inmediata,

no logran institucionalizar una nueva dinámica de acción pública (ídem). Los

recursos económicos son insuficientes, lo cual se demuestra con el indicador de

capacidad financiera que observa una alarmante caída a lo largo del periodo

(1978-2001), es decir, cada vez es menos capaz de cubrir con sus ingresos

propios los compromisos de gasto administrativo (ídem).

Aún así, los municipios han innovado en múltiples ocasiones programas y tareas

municipales que les permiten resolver diferentes problemáticas de su comunidad.

Múltiples estudios de caso ponen de manifiesto la creciente capacidad de este

orden de gobierno para generar nuevos modelos de gestión, nuevos arreglos

institucionales, nuevos marcos para la gobernabilidad y las prácticas más

decididas de trabajo conjunto del gobierno con la comunidad (Cabrero, 2010). En

México existen esfuerzos municipales aislados para el fortalecimiento de sus

propias finanzas públicas. En ocasiones estos programas son replicados por otros

gobiernos municipales debido a su eficiencia y eficacia. Como lo son experiencias

sobre modernización catastral, el Instituto de Planeación, asociacionismo,

ordenamiento de comercio ambulante, apoyo con microcréditos, etc. A partir del

año 2000, este conjunto de programas han sido recopilados por el Centro de

Investigación y Docencia Económica (CIDE) a través de la convocatoria anual del


XXV

Premio de Gestión Municipal. A estos programas municipales se les ha

identificado como programas exitosos municipales por consideración de los

propios municipios en participar, y porque consideran que su experiencia puede

replicarse en otro municipio. Sin embargo, se eligen a consideración de un jurado

calificador las experiencias que verdaderamente merecen ser considerados como

exitosos. Dichos programas se promueven en foros, conferencias o estudios de

caso.

Los municipios luchan inagotablemente desde su ámbito de gobierno, por una

mayor descentralización política y fiscal, que les provea de mayores recursos

económicos. Los cambios a nivel micro que se dan en los gobiernos locales del

país contribuyen en un tipo de reforma silenciosa, pero posiblemente más intensa

y radical (Elizondo, 1996).

Decía Altamirano, sin presupuesto no hay Estado, sin presupuesto no hay nación

(Hernández, 2010), sin presupuesto los municipios no pueden cumplir con sus

funciones. Es por ello que el tema de partida de la problemática municipal, tiene

que ver con los recursos económicos.

El federalismo fiscal en México, optó por la constitución del Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal (SNCF), que por la búsqueda de la equidad se ha

concentrado en la modificación de sus fórmulas que establecen la distribución de

un porcentaje de los recursos federales entre los diferentes órdenes de gobierno.

De acuerdo con Cabrero (2006), la historia de las iniciativas descentralizadoras

como mecanismo de promoción del desarrollo local ha sido fundamentalmente una

historia de desencantos en nuestro país. No han sido suficientes las políticas

verticales a instrumentarse en los municipios. Pero tampoco lo ha sido el Sistema

Nacional de Coordinación Fiscal, que transfiere más recursos a los municipios, y

que al mismo tiempo los hace más dependientes de la Federación. Ya que los

gobiernos subnacionales dependen en gran medida de los recursos que les

transfiere la federación, lo que ha provocado diversas hipótesis que afirman que


XXVI

esta transferencia de recursos desincentiva el esfuerzo recaudatorio de los

municipios (Raich, 2004). Los municipios, incluso los más desarrollados, cuanto

más reciben de la federación, menor esfuerzo fiscal realizan (Sour, 2008; Aguilar,

2003).

Asimismo, si los bienes públicos locales son financiados por otras jurisdicciones,

se rompe la correspondencia entre contribuyentes y beneficiarios, lo que lleva a un

abasto ineficiente de servicios públicos en la jurisdicción que exporta como en la

que importa impuestos (Aguilar, 2009). Como consecuencia de la

descentralización fiscal, es evidente cierta presión por explorar el potencial real de

los impuestos locales como fuente de ingresos (De Cesare, 2006). Por tanto, es

necesario transitar del federalismo fiscal de transferencias directas, a un

federalismo hacendario preocupado por las capacidades administrativas e

institucionales de los municipios, en materia de su hacienda pública para lograr el

objetivo de incrementar su recaudación de ingresos propios, donde participen de

forma cooperativa todos los órdenes de gobierno.

Esta transición implica mayor enfoque a la recaudación de los ingresos propios. El

impuesto predial es por excelencia la principal fuente de ingresos tributarios

propios de los municipios. En razón de la segunda generación de federalismo

fiscal, que se revisará en su apartado correspondiente, las políticas federalistas

emanadas desde el gobierno federal y/o estatal deberán estar encaminadas a

incrementar las capacidades institucionales para el aumento de los ingresos

propios en los municipios. Lo que significa que no sólo el municipio debe ser el

único interesado en la recaudación predial. Por lo que se requiere la cooperación

de todos los órdenes de gobierno para lograr dicho objetivo, en el largo plazo

reduciría la presión por el incremento de las transferencias federales, al contar los

municipios con renovadas fuentes de ingresos.

No cabe duda el Municipio es hoy un tema de la agenda nacional. En

prácticamente todos los países de la región latinoamericana y de otras latitudes


XXVII

que han experimentado formas administrativas y de gobierno similares, se

coincide en que para superar los grandes problemas del desarrollo, hay que

fortalecer el Municipio local. El mundo se recompone y el surgimiento de nuevos

países obedece más a una lógica de búsqueda de independencia y autonomía, de

aspiración de gobiernos mejores, de pretensiones democráticas y de equidad

social.

La Administración Pública en México contempla en sus distintos planes y

estrategias al Municipio como una entidad importante de acción, pero reducida a

la aplicación de acciones y programas coyunturales, de corto alcance, no

estratégicos. La metodología de planeación estratégica utilizada tiene una gran

limitante, no se diseña a partir de un consenso con la población, se le toma en

cuenta como un suministrador de información pero sus propios intereses poco se

ven reflejados en los proyectos de mediano y largo plazos.

Por su composición política, económica, cultural, y social, el Municipio tiene una

situación compleja que requiere de una visión específica y otra amplia, donde la

primera considere los intereses de grupo y de la comunidad, en tanto que la

amplia reconozca la especificidad de los grupos comunitarios pero también su

dimensión regional y nacional.

El ámbito local se encuentra trastocado por varias instancias de poder y/o

gobierno que minan la libertad y autonomía del Municipio, disgregando las

capacidades de los Ayuntamientos. Producto de la indefinición en las leyes y de

una Administración Pública con visión centralista, en el Municipio se cruzan

autoridades como el Comisariado Ejidal, la Secretaria de Comunicaciones y

Transportes, la Comisión Nacional del Agua, la Coordinación Interestatal de

Gobierno, los Representantes o Delegados de los Programas Sociales

(compensatorios) Federales como el Programa de Educación, Salud y

Alimentación (PROGRESA), Fidecomiso de la Tortilla, Crédito a la Palabra,

entre otros no menos importantes, todo lo que diluye o minimiza el poder del


XXVIII

Ayuntamiento, la libertad y legalidad del Municipio Libre.

Aunque las finanzas públicas son una de las principales herramientas de

trabajo del Municipio, es importante señalar de donde provienen la mayor parte de

estos recursos financieros conocidos en parte como ingresos y aportaciones

federales.

El Estado Mexicano, como cualquiera otro del mundo, requiere disponer de

recursos suficientes para cumplir con sus funciones básicas. El Estado a

través de su capacidad tributaria tiene capacidad para redistribuir los recursos

financieros de los cuales dispone una comunidad entre los miembros que la

forman entre los grupos sociales, entre las regiones económicas, entre los

sectores de la economía y entre los estados de la república.

A través del manejo de la recaudación fiscal el gobierno puede favorecer el

crecimiento, la estabilidad, el ahorro o el consumo, la inversión productiva o la

inversión financiera, entre otras disyuntivas económicas.

Resumidamente, el federalismo fiscal en México se caracteriza por ser

centralizador de los ingresos y gastos públicos, lo cual hace a los estados

dependientes del sistema federal. Además es ineficiente ya que no provee de los

recursos necesarios para atender las demandas de la población dados los bajos

niveles de recaudación, lo que se expresa en los deficitarios presupuestos, un

déficit promedio de 16% en relación al presupuesto anual asignado durante 1991-

1999. Aunque los gobiernos locales podrían incrementar la recaudación haciendo

uso de sus facultades tributarias, cuestiones políticas y de descontento social han

impedido esta vía.

Por esto es que la búsqueda de vías de financiamiento se torna en una de las

principales preocupaciones de la Hacienda Pública. El presente proyecto de

investigación explora una nueva forma de financiamiento para cubrir los déficits de


XXIX

recursos de las arcas municipales.

Por lo tanto, el federalismo que requerimos en México debe estar enfocado a

construir sistemas tributarios que generen los recursos suficientes, en cada orden

de gobierno, para el abastecimiento de los bienes y servicios a los que están

obligados.

Esta investigación se elaborara bajo una estructura que permite tener una visión

clara del Municipio, en la cual se abordan los Marcos Históricos y

Contemporáneos, así como el Marco Jurídico Administrativo, pasando por la

capacitación del personal y la proporción de algunas herramientas que pueden ser

tomadas por cualquier Administración Municipal cuyo objetivo será el Desarrollo

Económico y Social del Municipio.

En este análisis se optó por unas herramientas teórico metodológicas desde una

perspectiva crítico-política, que indica que hay más caminos posibles.


XXX

4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN.

¿Qué es el municipio?

¿Cuál es la justificación económica de la descentralización?

¿Cuántos niveles de gobierno debe haber?

¿Cómo se deben repartir las competencias entre los niveles de gobierno?

¿Qué esquemas de cooperación entre gobiernos debe establecerse?

¿Cómo impacta el nivel de desarrollo del sistema catastral en el aumento de la

recaudación predial de los municipios en México?

¿Cómo el municipio mexicano ha evolucionado, y ha contribuido, dentro de los

grandes cambios sociales que transformaron la realidad política, cultural y

económica actual?

¿Cómo ha evolución históricamente el municipio, en las diferentes épocas sociales

en México?

¿Qué programas se deben atender por parte del municipio para asegurar el

crecimiento y desarrollo de las comunidades en México?

¿Cuánto contribuye, a nuestra existencia, cultura y calidad de vida, la autonomía

del municipio?

¿Cuáles son las condiciones del municipio en mexico?

¿Qué elementos principalmente requieren una pronta atención?


XXXI

¿Las innovaciones en los sistemas catastrales son instrumento fundamental para

incrementar la recaudación del impuesto predial, y por medio del Federalismo

Cooperativo Hacendario fortalecer las capacidades institucionales para la

administración de las finanzas públicas municipales?

¿Cuáles son las variables internas y externas determinantes de un sistema de

recaudación tributario predial que aportan mayor impacto en el incremento de los

ingresos del municipio?

¿Tiene justificación económica la descentralización?

¿Existen las competencias entre los niveles de gobierno y los proyectos de

cooperación entre gobiernos?

¿Existe la falta de interés por parte de la sociedad y el gobierno por apoyar y

proteger el derecho legal de la autonomía del municipio mexicano?

¿La falta de promoción y gestión de obras y proyectos controlados por

diferentes actores de la comunidad son el principal obstáculo para llevar a cabo

el desarrollo económico municipal?

¿La desatención por parte del gobierno mexicano del costo-beneficio que se

obtiene de la autonomía municipal afecta el desarrollo y crecimiento económico en

México?

¿La creación de iniciativas, en torno a la actividad del municipio, su sustentabilidad

autonomía y desarrollo exterior, dentro de nuestra política económica y social, dará

mayores oportunidades al bienestar de la sociedad?

¿El establecimiento del federalismo cooperativo hacendario, como práctica

federal, fortalecerá las finanzas públicas municipales?

¿Cómo se ha desarrollado a nivel internacional la autonomía del municipio?


XXXII

¿El costo social será mayor si se ignorar la autonomía del municipio y no se

realiza una reforma legal que mejore sus fuentes de financiamiento y su

sustentabilidad?

¿El apoyar la autonomía del municipio, es fundamental para la política económica

de desarrollo de México?

¿Los problemas y desigualdades presupuestarias que sufre el municipio podran

ser eliminadas a corto plazo?

¿Cómo calcular el potencial recaudatorio y el esfuerzo tributario predial de los

municipios?

¿El Federalismo Cooperativo Hacendario puede fortalecer la gestión de las

finanzas públicas municipales, apoyando la modernización de los Catastros

municipales?

¿Son adecuadas las distintas iniciativas e instancias gubernamentales con

respecto al desarrollo y bienestar de la autonomia y sustentabilidad del municipio?

¿La implantación de una reforma integral de estado desarrollara los cambios para

un mejor encuentro entre las comunidades y el municipio?

¿La creación de iniciativas de participación recaudatoria, darán mayor importancia

y fuentes de financiamiento al municipio?

¿La participación de la sociedad dará alternativas, en los asuntos de la autonomía

del municipio?

¿Cuáles son las posibilidades de implementación de una política federalista

encaminada a incrementar los ingresos propios de los municipios, a través del

desarrollo catastral?


XXXIII

5. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA.

Dentro de la investigación titulada "La autonomía del municipio en México: estructura y sus fuentes de financiamiento, en el marco de la reforma del estado (2000-2011)", en lo concerniente a su marco teórico conceptual (sustento

metodológico) resulta relevante, los procesos de Movilidad Social en la sociedad

contemporánea que nos permita ubicar con precisión nuestro objeto de estudio, el municipio en México, para que después, tanto en el esquema metodológico de la

Investigación Social Aplicada como en la propuesta conceptual final de este

trabajo, sea retomado dentro de la lógica de la investigación-acción que se

desarrolló y que nos sirvió de sustento empírico de esta investigación.









federalismo fiscal.

En esta parte, también, se describe lo que ha sido la política fiscal, sus

estrategias y los mecanismos de gestión y coordinación intergubernamentales,

utilizando para ello el análisis de políticas públicas, a partir del

establecimiento de postulados básicos para un análisis. Así mismo, se

complementa con el estudio del marco jurídico y reglamentario en el que se


XXXIV

inserta el SNCF, teniendo en cuenta la normatividad que en su conjunto lo

afecta y delimita.













protección.









despótica.

En un tercer capítulo. La Gestión Pública Municipal. Financiamiento,

Competencia, y Sustentabilidad, se hablara de las finanzas municipales,

entendidas estas como parte de los recursos Económicos Materiales Y

humanos de los que dispone el Municipio para llevar a cabo sus funciones,


XXXV

posteriormente se analizara como pueden estas influir en el proceso del

Desarrollo Económico Municipal

Además de una breve descripción de que es un Funcionario Público, cuál es

su función, la forma en que se designan y promociona al personal, mencionare


posteriormente se hará mención de algunos puntos del desarrollo económico

para comprender el porqué es necesario un financiamiento a nivel local, algunas

formas de financiamiento abarcando lo que sería la metodología del diseño, los

mismos mecanismos, y acciones que nos ayuden a la realización de un

diagnóstico para que el método elegido sea el mejor y se adapte mejor a las

condiciones tanto económicas, materiales y sociales.






contrastados.

Compararemos el sistema autonómico español con el sistema federal mexicano,

sus fuentes de producción normativa, así como al municipio español con el

municipio mexicano desde la perspectiva constitucional e histórica.








XXXVI







En el último apartado denominado de “Conclusiones y Nueva Agenda de

Investigación”, se establecen las conclusiones resultantes del proceso de

investigación relativo al estudio “La autonomía del municipio en México: estructura y sus fuentes de financiamiento, en el marco de la reforma del estado (2000-2011)”, que son el producto del estudio de todos los ordenamientos

sociales y políticos que citamos; son propuestas que pretenden dar mayor

participación a la sociedad y los ciudadanos para que luchen por conservar su

estatus social, económico y de salud a pesar de la realidad que las acoge.


social, económica y cultural, pero sobre todo, apegadas al a la realidad de

nuestro país. No pretendemos revolucionar e ir en contra de nuestro sistema

social mexicano, más bien, pretendemos aportarle nuevas ideas a partir de un

cambio radical de mentalidad en nuestra sociedad, siempre en apoyo de los

grupos más vulnerables y de la distribución equitativa del poder. Así mismo se dan

a conocer diversas propuestas sobre el tema, mismas que son útiles para nueva

agenda o nuevos caminos para futuras investigaciones, derivadas de lo expuesto

dentro del estudio.


XXXVII

5.1 Marco Teórico Conceptual. Índice INTRODUCCIÓN CAPÍTULO 1. Marco Teórico. Alcances y Facultades del Municipio 1.1. Origen y Concepto del Municipio 1.2 Historia del Municipio Mexicano 1.2.1 Antecedentes 1.2.1.1 Época Prehispánica 1.2.1.2 La Conquista de México y Época Colonial 1.2.1.3 Etapa de la Guerra de Independencia 1.2.1.4 La Constitución de Cádiz 1.2.1.5 Plan de Iguala 1.2.1.6 El México Independiente 1.2.1.7 Constitución de 1824 1.2.1.8 Las Siete Leyes Constitucionales 1.2.1.9 La Constitución de 1857 1.2.1.10 Periodo Porfirista 1.2.1.11 El Movimiento Social de 1910-1917 1.2.1.12 La Constitución de 1917 1.2.1.13 El Municipio Actual 1.3 La Nueva Dinámica del Municipio Contemporáneo 1.4 Alcances de la Reforma de 1983 1.5 El Sistema Federalista Mexicano 1.6 Derecho Municipal 1.7 Marco Jurídico del Municipio en México 1.7.1 El Artículo 115 Constitucional 1.7.2 Estructura del Estado Mexicano 1.7.2.1 Estado Mexicano, Soberanía, Forma de Gobierno y Estructura 1.7.2.2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 1.7.2.3 Constituciones Políticas de los 31 Estados de la Federación, Leyes Estatales 1.7.2.4 Bandos y Reglamentos Municipales, Leyes Orgánicas Municipales 1.7.2.5 Bases del municipio en México 1.8 Economía del Sector Público. Federalismo fiscal 1.8.1 Justificación económica de la descentralización 1.8.1.1 Eficiencia 1.8.1.2 Equidad 1.8.1.3 Estabilización 1.8.2 Los impuestos y los gastos regionales y municipales 1.8.2.1 La participación en impuestos 1.8.2.2 Sistemas de recargos 1.8.2.3 Impuestos propios 1.8.3 El financiamiento del gasto público deficitario


XXXVIII

1.8.3.1 Financiamiento mediante impuestos 1.8.3.2 Financiamiento mediante transferencias 1.8.3.3 Financiamiento mediante deuda 1.8.3.3.1 Efectos económicos de la deuda pública 1.9 Política Y Gestión Fiscal Intergubernamental En México 1.9.1 La política pública en el marco de la acción gubernamental 1.9.2 La política fiscal como política pública 1.9.3 El ciclo de la política fiscal en México 1.9.4 Postulados básicos para el análisis 1.10 Marco Jurídico y Reglamentario del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal 1.10.1 El sistema de distribución de competencias en el régimen federal de gobierno 1.10.2 Análisis del marco normativo de las haciendas públicas 1.10.3 La facultad tributaria de la federación y las entidades federativas: los pesos específicos 1.10.4 El fenómeno de la concurrencia contributiva intergubernamental 1.10.5 La alternativa de la coordinación fiscal 1.10.6 Hacia una adecuación integral del marco normativo que favorezca un nuevo federalismo fiscal CAPÍTULO 2. Antecedentes del municipio mexicano en el sistema nacional de coordinación fiscal, federalismo y distribución del poder 2.1 El municipio en el sistema nacional de coordinación fiscal 2.1.1 Antecedentes y situación financiera actual del municipio en México 2.1.2 Presencia de los municipios en el sistema nacional de coordinación fiscal 2.1.3 Procedimiento para la distribución de las participaciones al municipio 2.1.3.1 La distribución de las participaciones estatales y federales a los municipios: el caso del estado de México 2.1.4 Caracterización financiera del municipio mexicano 2.2 La distribución del poder del municipio en el sistema federal mexicano 2.2.1 El federalismo mexicano 2.2.1.1 Los orígenes del federalismo en México 2.2.1.2 El federalismo mexicano durante el siglo XX 2.2.1.3 El federalismo mexicano a inicios del siglo XXI 2.2.1.4 La configuración constitucional del federalismo mexicano 2.2.1.5 Comentario al artículo 40 constitucional 2.2.1.6 Comentario al artículo 41 constitucional 2.2.1.7 Comentario a los artículos 42 y 43 constitucionales 2.2.1.8 Comentario al artículo 124 constitucional 2.2.1.9 Facultades atribuidas a la Federación 2.2.1.10 Facultades atribuidas a las entidades federativas 2.2.1.11 Facultades prohibidas a la Federación 2.2.1.12 Facultades prohibidas a las entidades federativas 2.2.1.13 Facultades coincidentes 2.2.1.14 Facultades coexistentes 2.2.1.15 Facultades de auxilio


XXXIX

2.2.1.16 Facultades que emanan de la jurisprudencia 2.2.2 El Senado mexicano 2.2.2.1 Facultades de carácter jurisdiccional del Senado 2.2.2.2 Facultades de carácter político del Senado 2.2.3 El sistema de producción normativa en el federalismo mexicano 2.2.4 El municipio en el sistema federal. La configuración constitucional del municipio 2.2.4.1 El artículo 115 en la Constitución de 1917 2.2.4.2 Reformas y adiciones al artículo 115 desde 1917 hasta 1983 2.2.4.3 Modificaciones del artículo 115 producidas por la reforma del 23 de diciembre de 1999 2.3 El impuesto de la propiedad en el federalismo hacendario mexicano 2.3.1 Federalismo mexicano 2.3.2 Finanzas públicas y primera generación de federalismo fiscal 2.3.3 El empuje de la historia municipal 2.3.4 Descentralización y federalismo cooperativo 2.3.5 Federalismo cooperativo, fiscal o hacendario 2.3.6 Integración y análisis de la hacienda pública municipal 2.3.7 El impuesto de la propiedad: ingresos locales para bienes locales 2.3.8 La recaudación tributaria predial como falla de gobierno 2.3.9 ¿El catastro es sólo un instrumento recaudatorio? 2.3.10 El impuesto predial 2.3.11 ¿Dónde quedó el catastro? 2.3.12 Experiencias internacionales y latinoamericanas CAPÍTULO 3. La Gestión Pública Municipal. Financiamiento, Competencia, y Sustentabilidad 3.1 Finanzas Públicas y Desarrollo Económico Municipal 3.1.1 Finanzas Públicas Municipales 3.1.1.1 Ramo 33, Aportaciones Federales a Estados y Municipios 3.1.2 Desarrollo Económico Municipal 3.1.3 Mecanismos de Estudio Municipal 3.1.3.1 Diagnósticos Locales 3.1.3.2 Planificación Estratégica 3.1.3.3 Presupuesto Participativo 3.1.3.4 Consultas Locales 3.1.3.5 Identificación y Formulación de Proyectos Productivos 3.1.3.6 Programas de Inversión Pública Municipal 3.1.3.7 Oficinas Municipales para el Desarrollo Económico Local o para la Promoción de Mediana y Pequeña Empresa. (MyPE) 3.1.3.8 Mejora De la Competitividad y Capacidad de Acumulación de las Empresas 3.1.4 Generación de Micro y Pequeña Empresa 3.1.4.1 Marco Jurídico 3.1.5 El Rol del Gobierno Municipal en la Promoción Económica 3.1.6 Gestión Municipal


XL

3.1.6.1 Control de Gestión 3.1.6.2 Características de la Gestión 3.1.6.3 Instrumentos de Control de Gestión 3.1.6.4 Órganos Responsables de la Gestión 3.1.6.5 El Marco Jurídico del Control de Gestión 3.1.7 Lineamientos Generales para la Implementación del Control de Gestión 3.1.7.1 El Proceso de Control de Gestión 3.1.7.2 Fijación de Patrones de Medida 3.1.7.3 Medición de Resultados 3.1.7.4 Evaluación 3.1.7.5 Aplicación de Medidas Correctivas 3.1.8 Tipos de Control de Gestión 3.1.8.1 Control Jurídico 3.1.8.2 Control Administrativo 3.1.8.3 Control Contable 3.1.8.4 Control Físico Financiero 3.1.9 La Coordinación del Control de Gestión 3.1.9.1 Coordinación Interna 3.1.9.2 Coordinación Externa 3.1.10 Hacienda Pública Municipal, Recaudación y Administración de Recursos 3.1.10.1 Los ingresos y Recursos Financieros de la Hacienda Pública 3.1.10.2 Impuesto 3.2 Manejo De Finanzas Públicas Municipales Innovadoras y Capacitación de Agentes Municipales. 3.2.1 Concepto de Servidor Público 3.2.1.1 Capacitación para Autoridades y Funcionarios Municipales 3.2.1.2 Servicio profesional de Carrera 3.2.2 Posibles tipos de Financiamiento del Municipio 3.2.2.1 Marco General 3.2.2.2 Criterios Básicos 3.2.2.3 Identificación de Mecanismos 3.2.2.4 Metodología del Diseño 3.2.2.5 Características de los Mecanismos Financieros 3.2.3 Principales Modalidades de Financiamiento de Actividades de Naturaleza Económica 3.2.3.1 Modalidades de Financiamiento 3.2.3.2 Modalidades no Reembolsables de Naturaleza Económica 3.2.3.3 Modalidades Reembolsables 3.2.4 Principales Modalidades de Financiamiento Reembolsable 3.2.4.1 Fideicomiso 3.2.4.2 Cofinanciamiento 3.2.4.3 Líneas de Redescuento 3.2.4.4 Líneas Especiales de Financiamiento 3.2.4.5 Fondos de Preinversión Productiva 3.2.4.6 Fondos de Garantía


XLI

3.2.5 Financiamiento Convencional (Promovido por proyectos) 3.2.5.1 Fondos Rotatorios 3.2.5.2 Mecanismos de Integración de Demanda. (Bancos de Insumos, Grupos Solidarios, Crédito a través de Organizaciones, etc.) 3.2.5.3 Mecanismos Locales Ahorro Inversión. (Bancos Comunales, Cajas Rurales, Cooperativas, etc.) 3.2.6 Elementos Metodológicos del Desarrollo Municipal 3.2.6.1 Planificación a nivel Local 3.2.6.2 Desarrollo Económico Local y Agencias de Estudio Municipal 3.2.7 Capacitación a Agentes Municipales en la Utilización de Estructuras Jurídicas-Financieras Innovadoras 3.2.7.1 Fideicomiso de Gestión de Pasivos 3.2.7.2 Fideicomiso de Desarrollo de Proyectos de Infraestructura 3.2.7.3 Fideicomiso de Gestión de Activos 3.2.7.4 Fideicomiso de Crédito 3.3 Finanzas Públicas Municipales y Competitividad regional 3.3.1 Dinámica Industrial y Finanzas Públicas Municipales 3.3.2 Competitividad Regional 3.3.2.1 Provisión y Acceso a Satisfactores Colectivos 3.3.3 Ingresos Públicos Municipales 3.3.3.1 Marco Normativo 3.3.4 Estructura de la Hacienda Municipal, Fuentes de ingresos 3.3.4.1 Ingresos Propios 3.3.4.2 Características de los Impuestos 3.3.4.3 Derechos 3.3.4.4 Productos 3.3.4.5 Aprovechamientos 3.3.5 Deuda Pública 3.3.6 Transferencias 3.3.6.1 Generales 3.3.6.2 Especificas 3.3.7 Etapas del Proceso de Administración Financiera Municipal 3.3.8 Acciones para Incrementar los Ingresos Municipales CAPÍTULO 4. Propuesta de política pública en el desarrollo del municipio 4.1 La Distribución Del Poder Hacia El Municipio En El Sistema Autonómico Español. Comparación con El Mexicano 4.1.1 El municipio español y mexicano. Un estudio comparado 4.1.1.1 Antecedentes histórico-constitucionales de los municipios españoles y mexicanos 4.1.1.2 El municipio en la Constitución de Cádiz. Inicio constitucional común para España y México 4.1.1.3 El tratamiento constitucional del municipio español hasta la Constitución de 1978 4.1.1.4 El tratamiento constitucional del municipio mexicano antes de la Constitución de 1917


XLII

4.1.2 Técnicas de delimitación de competencias hacia los municipios 4.1.2.1 El principio de generalidad y el principio de especialidad en las Constituciones como técnica de delimitación de competencias y nuestra propuesta (principio mixto) 4.1.2.2 El principio de "intereses exclusivos" y el principio de "asuntos de carácter local" 4.1.2.3 El círculo de capacitación, participación y protección de los municipios 4.1.3 Recapitulación 4.2 Políticas de Desarrollo Local en México 4.2.1 Las posibilidades del Desarrollo Económico Local en México 4.2.2 Políticas de Desarrollo Económico Local 4.2.2.1 Descentralización de los Procesos de Toma de Decisiones 4.2.2.2 Privatización 4.2.2.3 Democratización 4.2.3 Políticas de Desarrollo Económico Local en México 4.2.3.1 Reorganización de los Aparatos del Estado y un cambio en la relación entre Estado Nación y el Estado Local 4.2.3.2 Desmantelar el Estado Central Interventor 4.3 Perspectivas y posibilidades para mejorar el ámbito y contenido del sistema nacional de coordinación fiscal 4.3.1 Ampliación de campos de colaboración administrativa 4.3.2 Establecimiento de nuevos criterios de distribución en la fórmula de participaciones federales a los estados a fin de eliminar desequilibrios, rezagos y criterios injustificados 4.3.3 Renegociación de espacios tributarios 4.3.4 Ampliación de la potestad tributaria a entidades federativas y municipios 4.3.5 Hacia una adecuación del marco jurídico desde la perspectiva de un auténtico federalismo fiscal 4.3.6 Hacia la conformación de un sistema nacional de coordinación hacendaría Conclusiones y Nueva Agenda De Investigación Bibliografía


XLIII

6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.

HIPÓTESIS PRINCIPAL.

Una de las consecuencias de la conducción del federalismo fiscal en México, ha

sido el incremento de la dependencia financiera del municipio lo cual ha

desalentado el desarrollo económico del mismo, Si no se cuenta con un política

interna de deuda acorde con la capacidad del municipio, puede incurrirse en una

política fiscal de captación de ingresos fáciles, que en momentos de insolvencia se

transferirá al gobierno federal, lo que propiciaría dependencia política y

económica, y amenazando los principios fundamentales que soportan el

federalismo fiscal. La falta de promoción y gestión de obras y proyectos

controlados por diferentes actores de la comunidad son el principal obstáculo para

llevar a cabo el desarrollo económico municipal.

HIPÓTESIS SECUNDARIAS.

1. La promoción del Municipio al exterior, incorporado a, la creación de un

espacio óptimo para la actividad industrial la dotación de servicios y obra

pública son la mejor alternativa para impulsar el desarrollo económico local.

2. Es necesario que los Municipios adopten nuevas Políticas Administrativas y

dejen de depender del gobierno Estatal y Federal, con reingeniería

administrativa, menos corrupción eficiencia y eficacia, y capacitación de

personal. De esta manera es como propiciaran el desarrollo económico local.


XLIV

7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS DE LAS HIPÓTESIS.

En la presente Investigación se intentó comprobar las siguientes hipótesis:

HIPÓTESIS PRINCIPAL:

Una de las consecuencias de la conducción del federalismo fiscal en México,

ha sido el incremento de la dependencia financiera del municipio lo cual ha

desalentado el desarrollo económico del mismo, Si no se cuenta con un política

interna de deuda acorde con la capacidad del municipio, puede incurrirse en

una política fiscal de captación de ingresos fáciles, que en momentos de

insolvencia se transferirá al gobierno federal, lo que propiciaría dependencia

política y económica, y amenazando los principios fundamentales que soportan

el federalismo fiscal. La falta de promoción y gestión de obras y proyectos

controlados por diferentes actores de la comunidad son el principal obstáculo

para llevar a cabo el desarrollo económico municipal.

La anterior hipótesis está comprobada ya que del desarrollo del estudio nos

podemos dar cuenta que ya que en la mayoría de los municipios mexicanos no

se cuenta con el personal debidamente capacitado tanto en materia jurídica y

financiera para el uso óptimo de los recursos municipales conocidos como

finanzas, y en casos extremos para la elaboración del presupuesto elemento

principales y más importante para la elaboración de Programas y Proyectos de

Desarrollo.

La Descentralización Municipal es un tema integral, a través, del cual se puede

impulsar el desarrollo en el ámbito local teniendo como punto de inicio el


XLV

municipio.

Aunque el Marco Jurídico del Municipio ha sido objeto de múltiples reformas en las

cuales se le otorgan una serie de facultades y atribuciones, no las ha podido

asimilar ya que no cuenta con el personal debidamente capacitado para la

elaboración de planes y programas de Desarrollo Económico. En la mayoría de los

casos los Ayuntamientos siguen dependiendo en gran parte del Gobierno Federal

limitando su función y solo esperar las aportaciones que la federación les hace

llegar convirtiéndose solo en administradores de los recursos federales.

La metodología y estrategia empleada por la administración en la elaboración de

estrategias municipales y la falta de promoción de obras y proyectos controlados

por diferentes actores de la comunidad son uno de los tantos obstáculos por los

que se puede llevar a cabo un desarrollo económico apropiado, pero peor aún, es

la falta de iniciativa por parte de la comunidad ya que no existe un espacio

apropiado para la participación ciudadana principalmente en la toma de decisiones

y en muchas ocasiones no se corresponde con el nivel de exigibilidad en los

periodos electorales.

Es necesario fortalecer, extender, y modernizar las instituciones municipales ya

que actualmente se conoce más sobre las dinámicas al interior de los Municipios

Mexicanos. Por ejemplo, en aquellas administraciones en donde se cuenta con

cuadros profesionales combinados con otras características son las que mejores

desempeños financieros presentan. Es por esto que debe fortalecerse la

dotación de funcionarios con mayor preparación técnica, con conocimientos en la

Administración Pública, al tiempo que se doten a los entes locales de mayores y

mejores elementos y equipos técnicos.

Adicionalmente, deben promoverse los mecanismos y la cultura para una

adecuada rendición de cuentas en la esfera local. Mayores obligaciones

administrativas y fiscales requieren también de un mayor compromiso de los


XLVI

administradores públicos y de procesos adecuados de fiscalización, diseño y

elaboración de políticas que llevan a los funcionarios a actuar veraz y

responsablemente.

HIPÓTESIS SECUNDARIAS

1.- La promoción del Municipio al exterior, incorporado a, la

creación de un espacio óptimo para la actividad industrial la

dotación de servicios y obra pública son la mejor alternativa para

impulsar el desarrollo económico local.

Como se demuestra de la lectura de la presente investigación, la anterior

hipótesis resultó ser falsa. La idea de que con la creación de un espacio óptimo

para la actividad industrial, aunados a la dotación de servicios públicos son la

mejor alternativa para impulsar el Desarrollo Económico Municipal, ya que en los

Municipios que cuentan con grandes industrias y son productores de capital tienen

que prestar mejores servicios pero siempre favoreciendo los intereses de los

privados, en otros casos los Municipios no cubren con el perfil que la industria

requiere, los intereses de los particulares no siempre se verán reflejados en la

calidad de vida de la población ya que existen dos tipos de satisfactores los

privados y los colectivos y mucho depende del capital que la comunidad tenga

acceso a los satisfactores privados.

"Desarrollo" sugiere la propiedad de las sociedades modernas de crecer, en

todos los sentidos. Socialmente, el desarrollo puede concebirse como el

"proceso permanente de mejoría en los niveles de bienestar social, alcanzado a

partir de una equitativa distribución del ingreso y de la erradicación de la pobreza,

observándose índices crecientes en la alimentación, educación, salud, vivienda,

medio ambiente y procuración de justicia en la población".


XLVII

Al Hacer énfasis en el aspecto regional, el desarrollo puede entenderse como el

"proceso de cambio sostenido, que tiene como finalidad el progreso

permanente de la región, de la comunidad regional como todo y cada individuo

residente en ella".

De igual manera y ahondando en el concepto de Desarrollo Regional, puede

decirse que el mismo ha sido considerado en dos vertientes: a) subordinado al

contexto nacional, y b) independiente del contexto nacional.

Primeramente, el desarrollo regional es un proceso de desarrollo nacional a escala

regional (subnacional), que abarca las características económicas, sociales y

físicas del cambio en una zona durante un determinado periodo de tiempo,

identificándose objetivos en su consecución:

• Un nivel adecuado y creciente de eficiencia basado en la incorporación

orgánica de todos los recursos naturales y humanos y un manejo

estratégico de todos los recursos naturales y humanos en un manejo

estratégico del espacio económico y social;

• Una distribución territorial adecuada de los esfuerzos y beneficios del

desarrollo, en busca de la eliminación de los contrastes regionales adversos,

relaciones interregionales, orgánicas y justas:

• Condiciones reales de un desarrollo interior auto sostenido y creciente;

• Una ocupación y un desarrollo metódico para orientar y facilitar el

desarrollo de los asentamientos humanos y de la vida de la comunidad;

• La incorporación sistematizada de la iniciativa y de la participación

popular y local.

En la segunda vertiente, el desarrollo regional se concibe:

• Como un aumento del bienestar en la región expresado en indicadores tales

como el ingreso por habitante, su distribución entre población, la disponibilidad


XLVIII

de servicios sociales y la educación de sus normas legales y administrativas;

• Como un proceso de transformación económica y social que comprende

crecimiento del producto per cápita, cambio de las estructuras productivas y

modernización de la sociedad en su conjunto. Entre otras cosas, se

manifiesta a través del equilibrio entre las regiones.

2.- Es necesario que los Municipios adopten nuevas Políticas

Administrativas y dejen de depender del gobierno Estatal y Federal,

con reingeniería administrativa, menos corrupción eficiencia y eficacia,

y capacitación de personal. De esta manera es como propiciaran el

desarrollo económico local.

Esta hipótesis resulta cierta, ya que de lo descrito con anterioridad, se

desprende: que es necesario que los Municipios se conviertan fundamentalmente

en actores y promotores del desarrollo social y económico de sus localidades, esto

involucra la participación directa de la comunidad en un proceso de cogestión con

las autoridades municipales, además, este nuevo esquema implica

responsabilidad social e institucional compartidas y claramente específicas, es

claro que se requiere impulsar políticas participativas en el proceso de

planificación estratégica.

Es bueno señalar que los Municipios cuentan con un sinnúmero de herramientas

que van desde la capacitación de personal en el área jurídico-administrativa y

hasta el manejo de Finanzas Públicas innovadoras de las cuales pueden hacer

uso y estimular el Desarrollo tanto Económico y Social, por lo que el Municipio

deberá generar sus propios instrumentos de gobierno a fin de volver más eficiente,

eficaz, oportuna y democrática la gestión del gobierno municipal con miras a


XLIX

concebir un nuevo concepto de lo que hoy se conoce como Municipio, el mismo

Municipio debe preocuparse por ser el promotor y gestor del desarrollo local.

En la actualidad hay muchos municipios que cuentan con un desarrollo óptimo y

otros ya sea por no contar con las herramientas o el apoyo se han visto

rezagados. Y es aquí en donde surgen preguntas como; ¿Qué deben hacer los

municipios para estimular su Desarrollo Económico?

El proceso de descentralización es un camino, y el Municipio deberá readecuar su

organización a fin de elevar su eficiencia y cumplir con su nuevo rol. El proceso de

cambio debe ser innovador, práctico, útil, ordenado y estratégico para ello se

requiere que los Municipios hagan uso de instrumentos de gestión integral, con un

adecuado uso y conocimiento de las finanzas ya que como se mencionó en el

contenido del trabajo son una de las principales herramientas de trabajo del

Municipio, y para esto se debe de partir del hecho de que ningún recurso ha sido

suficiente para solventar la problemática y necesidades de la población, el tener

un mayor ingreso de recursos permite generar programas que muchas veces son

inoperantes ya que no son elaborados de acuerdo a los recursos existentes.

Lo que si queda claro, es que para que los Municipios puedan estimular el

Desarrollo Económico de su comunidad es necesario que adopten nuevas

políticas Administrativas, que hagan uso adecuado de las finanzas propias ya que

de ellas depende el que se puedan elaborar programas que permitan un

Desarrollo Económico y Social, que dejen de depender del Gobierno Estatal y

Federal, con reingeniería administrativa, menos corrupción eficiencia y eficacia, y

capacitación de personal.


L

Objetivo General Objetivos específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo

Analizar de manera exploratoria, los antecedentes, situación actual y perspectiva de las funciones de las Finanzas Públicas Municipales, en nuestro país, además de que a través de ellas y del mismo presupuesto de egresos se pueden generar Programas de Desarrollo Económico, mediante los cuales se pueden optimizar los recursos económicos, financieros, materiales y humanos; explorar nuevas alternativas que puedan ayudar a obtener un buen desarrollo económico municipal sustentable. Y así contribuir al desarrollo y la implementación de elementos fundamentales para la elaboración de una política federalista, con la cooperación de los tres órdenes de gobierno.

• Reunir una breve semblanza histórica sobre el municipio en México y como ha contribuido, dentro de los grandes cambios sociales que transformaron la realidad política, cultural y económica. • Comprender la evolución histórica del municipio en México, en las diferentes épocas sociales en México. • Analizar los diferentes avances que se han logrado, en la incorporación de políticas y programas que atienden la autonomía del municipio y sus fuentes de financiamiento. • Identificar y analizar cuánto contribuye, a nuestra existencia, cultura y calidad de vida, la autonomía del municipio. • Conocer las condiciones de la autonomía y fuentes de financiamiento del municipio, identificando los principales elementos de reforma legal que requieren una pronta atención. • Analizar innovaciones en los sistemas catastrales como instrumento fundamental para incrementar la recaudación del impuesto predial, y por medio del Federalismo

¿Qué es el municipio? ¿Cuál es la justificación económica de la descentralización? ¿Cuántos niveles de gobierno debe haber? ¿Cómo se deben repartir las competencias entre los niveles de gobierno? ¿Qué esquemas de cooperación entre gobiernos debe establecerse? ¿Cómo impacta el nivel de desarrollo del sistema catastral en el aumento de la recaudación predial de los municipios en México? ¿Cómo el municipio mexicano ha evolucionado, y ha contribuido, dentro de los grandes cambios sociales que transformaron la realidad política, cultural y económica actual? ¿Cómo ha evolución históricamente el municipio, en las diferentes épocas sociales en México? ¿Qué programas se deben atender por parte del municipio para asegurar el crecimiento y desarrollo de las comunidades en México? ¿Cuánto contribuye, a nuestra existencia, cultura y calidad de

Una de las consecuencias de la conducción del federalismo fiscal en México, ha sido el incremento de la dependencia financiera del municipio lo cual ha desalentado el desarrollo económico del mismo, Si no se cuenta con un política interna de deuda acorde con la capacidad del municipio, puede incurrirse en una política fiscal de captación de ingresos fáciles, que en momentos de insolvencia se transferirá al gobierno federal, lo que propiciaría dependencia política y económica, y amenazando los principios fundamentales que soportan el federalismo fiscal. La falta de promoción y gestión de obras y proyectos controlados por diferentes actores de la comunidad son el principal obstáculo para llevar a cabo el desarrollo económico municipal.

CAPÍTULO 1. Marco Teórico. Alcances y Facultades del Municipio 1.1. Origen y Concepto del Municipio 1.2 Historia del Municipio Mexicano 1.2.1 Antecedentes 1.2.1.1 Época Prehispánica 1.2.1.2 La Conquista de México y Época Colonial 1.2.1.3 Etapa de la Guerra de Independencia 1.2.1.4 La Constitución de Cádiz 1.2.1.5 Plan de Iguala 1.2.1.6 El México Independiente 1.2.1.7 Constitución de 1824 1.2.1.8 Las Siete Leyes Constitucionales 1.2.1.9 La Constitución de 1857 1.2.1.10 Periodo Porfirista 1.2.1.11 El Movimiento Social de 1910-1917 1.2.1.12 La Constitución de 1917 1.2.1.13 El Municipio Actual 1.3 La Nueva Dinámica del Municipio Contemporáneo 1.4 Alcances de la Reforma de 1983 1.5 El Sistema Federalista Mexicano 1.6 Derecho Municipal 1.7 Marco Jurídico del Municipio en México 1.7.1 El Artículo 115 Constitucional 1.7.2 Estructura del Estado Mexicano 1.7.2.1 Estado Mexicano, Soberanía, Forma de Gobierno y Estructura 1.7.2.2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos


LI

Cooperativo Hacendario fortalecer las capacidades institucionales para la administración de las finanzas públicas municipales. • Analizar las variables internas y externas que contribuyen al fortalecimiento e incremento de los ingresos propios, en especial el sistema de recaudación predial. • Analizar la justificación económica de la descentralización • Identificar las competencias entre los niveles de gobierno y los proyectos de cooperación entre gobiernos

vida, la autonomía del municipio? ¿Cuáles son las condiciones del municipio en mexico? ¿Qué elementos principalmente requieren una pronta atención? ¿Las innovaciones en los sistemas catastrales son instrumento fundamental para incrementar la recaudación del impuesto predial, y por medio del Federalismo Cooperativo Hacendario fortalecer las capacidades institucionales para la administración de las finanzas públicas municipales? ¿Cuáles son las variables internas y externas determinantes de un sistema de recaudación tributario predial que aportan mayor impacto en el incremento de los ingresos del municipio? ¿Tiene justificación económica la descentralización? ¿Existen las competencias entre los niveles de gobierno y los proyectos de cooperación entre gobiernos?

1.7.2.3 Constituciones Políticas de los 31 Estados de la Federación, Leyes Estatales 1.7.2.4 Bandos y Reglamentos Municipales, Leyes Orgánicas Municipales 1.7.2.5 Bases del municipio en México 1.8 Economía del Sector Público. Federalismo fiscal 1.8.1 Justificación económica de la descentralización 1.8.1.1 Eficiencia 1.8.1.2 Equidad 1.8.1.3 Estabilización 1.8.2 Los impuestos y los gastos regionales y municipales 1.8.2.1 La participación en impuestos 1.8.2.2 Sistemas de recargos 1.8.2.3 Impuestos propios 1.8.3 El financiamiento del gasto público deficitario 1.8.3.1 Financiamiento mediante impuestos 1.8.3.2 Financiamiento mediante transferencias 1.8.3.3 Financiamiento mediante deuda 1.8.3.3.1 Efectos económicos de la deuda pública 1.9 Política Y Gestión Fiscal Intergubernamental En México 1.9.1 La política pública en el marco de la acción gubernamental 1.9.2 La política fiscal como política pública 1.9.3 El ciclo de la política fiscal en México 1.9.4 Postulados básicos para el análisis 1.10 Marco Jurídico y Reglamentario del


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Sistema Nacional de Coordinación Fiscal 1.10.1 El sistema de distribución de competencias en el régimen federal de gobierno 1.10.2 Análisis del marco normativo de las haciendas públicas 1.10.3 La facultad tributaria de la federación y las entidades federativas: los pesos específicos 1.10.4 El fenómeno de la concurrencia contributiva intergubernamental 1.10.5 La alternativa de la coordinación fiscal 1.10.6 Hacia una adecuación integral del marco normativo que favorezca un nuevo federalismo fiscal CAPÍTULO 2. Antecedentes del municipio mexicano en el sistema nacional de coordinación fiscal, federalismo y distribución del poder 2.1 El municipio en el sistema nacional de coordinación fiscal 2.1.1 Antecedentes y situación financiera actual del municipio en México 2.1.2 Presencia de los municipios en el sistema nacional de coordinación fiscal 2.1.3 Procedimiento para la distribución de las participaciones al municipio 2.1.3.1 La distribución de las participaciones estatales y federales a los municipios: el caso del estado de México 2.1.4 Caracterización financiera del municipio mexicano 2.2 La distribución del poder del municipio en


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el sistema federal mexicano 2.2.1 El federalismo mexicano 2.2.1.1 Los orígenes del federalismo en México 2.2.1.2 El federalismo mexicano durante el siglo XX 2.2.1.3 El federalismo mexicano a inicios del siglo XXI 2.2.1.4 La configuración constitucional del federalismo mexicano 2.2.1.5 Comentario al artículo 40 constitucional 2.2.1.6 Comentario al artículo 41 constitucional 2.2.1.7 Comentario a los artículos 42 y 43 constitucionales 2.2.1.8 Comentario al artículo 124 constitucional 2.2.1.9 Facultades atribuidas a la Federación 2.2.1.10 Facultades atribuidas a las entidades federativas 2.2.1.11 Facultades prohibidas a la Federación 2.2.1.12 Facultades prohibidas a las entidades federativas 2.2.1.13 Facultades coincidentes 2.2.1.14 Facultades coexistentes 2.2.1.15 Facultades de auxilio 2.2.1.16 Facultades que emanan de la jurisprudencia 2.2.2 El Senado mexicano 2.2.2.1 Facultades de carácter jurisdiccional del Senado 2.2.2.2 Facultades de carácter político del Senado 2.2.3 El sistema de


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producción normativa en el federalismo mexicano 2.2.4 El municipio en el sistema federal. La configuración constitucional del municipio 2.2.4.1 El artículo 115 en la Constitución de 1917 2.2.4.2 Reformas y adiciones al artículo 115 desde 1917 hasta 1983 2.2.4.3 Modificaciones del artículo 115 producidas por la reforma del 23 de diciembre de 1999 2.3 El impuesto de la propiedad en el federalismo hacendario mexicano 2.3.1 Federalismo mexicano 2.3.2 Finanzas públicas y primera generación de federalismo fiscal 2.3.3 El empuje de la historia municipal 2.3.4 Descentralización y federalismo cooperativo 2.3.5 Federalismo cooperativo, fiscal o hacendario 2.3.6 Integración y análisis de la hacienda pública municipal 2.3.7 El impuesto de la propiedad: ingresos locales para bienes locales 2.3.8 La recaudación tributaria predial como falla de gobierno 2.3.9 ¿El catastro es sólo un instrumento recaudatorio? 2.3.10 El impuesto predial 2.3.11 ¿Dónde quedó el catastro? 2.3.12 Experiencias internacionales y latinoamericanas


LV

Objetivo General Objetivos específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo

Analizar de manera exploratoria, los antecedentes, situación actual y perspectiva de las funciones de las Finanzas Públicas Municipales, en nuestro país, además de que a través de ellas y del mismo presupuesto de egresos se pueden generar Programas de Desarrollo Económico, mediante los cuales se pueden optimizar los recursos económicos, financieros, materiales y humanos; explorar nuevas alternativas que puedan ayudar a obtener un buen desarrollo económico municipal sustentable. Y así contribuir al desarrollo y la implementación de elementos fundamentales para la elaboración de una política federalista, con la cooperación de los tres órdenes de gobierno.

• Señalar la falta de interés de la sociedad y el gobierno por apoyar la autonomía del municipio. • Identificar si el presupuesto, la falta de promoción y gestión de obras y proyectos controlados por diferentes actores de la comunidad son el principal obstáculo para llevar a cabo el desarrollo económico municipal. • Analizar y valorar el sustento normativo que permite estructurar las haciendas públicas en México, regular sus ámbitos competenciales y asegurar un funcionamiento armónico en sus diferentes relaciones municipales. • Proporcionar elementos que permitan conocer la forma en que operan las Finanzas Municipales. • Analizar si la creación de un espacio óptimo para la actividad industrial la dotación de servicios y obra pública, aunados a la promoción del Municipio al exterior, son la mejor alternativa para impulsar el Desarrollo Económico Local. • Analizar y determinar que los municipios puedan estimular el desarrollo

¿Existe la falta de interés por parte de la sociedad y el gobierno por apoyar y proteger el derecho legal de la autonomía del municipio mexicano? ¿La falta de promoción y gestión de obras y proyectos controlados por diferentes actores de la comunidad son el principal obstáculo para llevar a cabo el desarrollo económico municipal? ¿La desatención por parte del gobierno mexicano del costo-beneficio que se obtiene de la autonomía municipal afecta el desarrollo y crecimiento económico en México? ¿La creación de iniciativas, en torno a la actividad del municipio, su sustentabilidad autonomía y desarrollo exterior, dentro de nuestra política económica y social, dará mayores oportunidades al bienestar de la sociedad? ¿El establecimiento del federalismo cooperativo hacendario, como práctica federal, fortalecerá las finanzas públicas municipales? ¿Cómo se ha desarrollado a nivel

La promoción del Municipio al exterior, incorporado a, la creación de un espacio óptimo para la actividad industrial la dotación de servicios y obra pública son la mejor alternativa para impulsar el desarrollo económico local.

CAPÍTULO 3. La Gestión Pública Municipal. Financiamiento, Competencia, y Sustentabilidad 3.1 Finanzas Públicas y Desarrollo Económico Municipal 3.1.1 Finanzas Públicas Municipales 3.1.1.1 Ramo 33, Aportaciones Federales a Estados y Municipios 3.1.2 Desarrollo Económico Municipal 3.1.3 Mecanismos de Estudio Municipal 3.1.3.1 Diagnósticos Locales 3.1.3.2 Planificación Estratégica 3.1.3.3 Presupuesto Participativo 3.1.3.4 Consultas Locales 3.1.3.5 Identificación y Formulación de Proyectos Productivos 3.1.3.6 Programas de Inversión Pública Municipal 3.1.3.7 Oficinas Municipales para el Desarrollo Económico Local o para la Promoción de Mediana y Pequeña Empresa. (MyPE) 3.1.3.8 Mejora De la Competitividad y Capacidad de Acumulación de las Empresas 3.1.4 Generación de Micro y Pequeña Empresa 3.1.4.1 Marco Jurídico 3.1.5 El Rol del Gobierno Municipal en la Promoción Económica 3.1.6 Gestión Municipal 3.1.6.1 Control de Gestión


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económico Local, mediante la adopción de nuevas políticas administrativas y dejen de depender del Gobierno Estatal y Federal, con reingeniería administrativa, menos corrupción eficiencia y eficacia, así como la capacitación de su personal. • Analizar y establecer el federalismo cooperativo hacendario, como práctica federal, para fortalecer las finanzas públicas municipales. • Analizar, e equiparar experiencias a nivel internacional respecto a la autonomia y sustentabilidad del municipio. • Observar la realidad y el costo social de ignorar la autonomía del municipio si no se realiza una reforma legal que mejore sus fuentes de financiamiento y su sustentabilidad. • Identificar el derecho y protección de la autonomía del municipio, como fundamental para la política económica de desarrollo de México. • Identificar los problemas y desigualdades presupuestarias que sufre el municipio. • Identificar y analizar las variables internas y externas determinantes de un

internacional la autonomía del municipio? ¿El costo social será mayor si se ignorar la autonomía del municipio y no se realiza una reforma legal que mejore sus fuentes de financiamiento y su sustentabilidad? ¿El apoyar la autonomía del municipio, es fundamental para la política económica de desarrollo de México? ¿Los problemas y desigualdades presupuestarias que sufre el municipio podran ser eliminadas a corto plazo? ¿Cómo calcular el potencial recaudatorio y el esfuerzo tributario predial de los municipios? ¿El Federalismo Cooperativo Hacendario puede fortalecer la gestión de las finanzas públicas municipales, apoyando la modernización de los Catastros municipales?

3.1.6.2 Características de la Gestión 3.1.6.3 Instrumentos de Control de Gestión 3.1.6.4 Órganos Responsables de la Gestión 3.1.6.5 El Marco Jurídico del Control de Gestión 3.1.7 Lineamientos Generales para la Implementación del Control de Gestión 3.1.7.1 El Proceso de Control de Gestión 3.1.7.2 Fijación de Patrones de Medida 3.1.7.3 Medición de Resultados 3.1.7.4 Evaluación 3.1.7.5 Aplicación de Medidas Correctivas 3.1.8 Tipos de Control de Gestión 3.1.8.1 Control Jurídico 3.1.8.2 Control Administrativo 3.1.8.3 Control Contable 3.1.8.4 Control Físico Financiero 3.1.9 La Coordinación del Control de Gestión 3.1.9.1 Coordinación Interna 3.1.9.2 Coordinación Externa 3.1.10 Hacienda Pública Municipal, Recaudación y Administración de Recursos 3.1.10.1 Los ingresos y Recursos Financieros de la Hacienda Pública 3.1.10.2 Impuesto 3.2 Manejo De Finanzas Públicas Municipales Innovadoras y Capacitación de Agentes Municipales. 3.2.1 Concepto de Servidor Público 3.2.1.1 Capacitación para Autoridades y Funcionarios Municipales


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sistema de recaudación tributario predial que aportan mayor impacto en el incremento de los ingresos del municipio • Analizar el potencial recaudatorio y el esfuerzo tributario predial de los municipios • Determinar como el Federalismo Cooperativo Hacendario puede fortalecer la gestión de las finanzas públicas municipales, mediante la modernización de los Catastros municipales

3.2.1.2 Servicio profesional de Carrera 3.2.2 Posibles tipos de Financiamiento del Municipio 3.2.2.1 Marco General 3.2.2.2 Criterios Básicos 3.2.2.3 Identificación de Mecanismos 3.2.2.4 Metodología del Diseño 3.2.2.5 Características de los Mecanismos Financieros 3.2.3 Principales Modalidades de Financiamiento de Actividades de Naturaleza Económica 3.2.3.1 Modalidades de Financiamiento 3.2.3.2 Modalidades no Reembolsables de Naturaleza Económica 3.2.3.3 Modalidades Reembolsables 3.2.4 Principales Modalidades de Financiamiento Reembolsable 3.2.4.1 Fideicomiso 3.2.4.2 Cofinanciamiento 3.2.4.3 Líneas de Redescuento 3.2.4.4 Líneas Especiales de Financiamiento 3.2.4.5 Fondos de Preinversión Productiva 3.2.4.6 Fondos de Garantía 3.2.5 Financiamiento Convencional (Promovido por proyectos) 3.2.5.1 Fondos Rotatorios 3.2.5.2 Mecanismos de Integración de Demanda. (Bancos de Insumos, Grupos Solidarios, Crédito a través de Organizaciones, etc.) 3.2.5.3 Mecanismos Locales Ahorro


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Inversión. (Bancos Comunales, Cajas Rurales, Cooperativas, etc.) 3.2.6 Elementos Metodológicos del Desarrollo Municipal 3.2.6.1 Planificación a nivel Local 3.2.6.2 Desarrollo Económico Local y Agencias de Estudio Municipal 3.2.7 Capacitación a Agentes Municipales en la Utilización de Estructuras Jurídicas-Financieras Innovadoras 3.2.7.1 Fideicomiso de Gestión de Pasivos 3.2.7.2 Fideicomiso de Desarrollo de Proyectos de Infraestructura 3.2.7.3 Fideicomiso de Gestión de Activos 3.2.7.4 Fideicomiso de Crédito 3.3 Finanzas Públicas Municipales y Competitividad regional 3.3.1 Dinámica Industrial y Finanzas Públicas Municipales 3.3.2 Competitividad Regional 3.3.2.1 Provisión y Acceso a Satisfactores Colectivos 3.3.3 Ingresos Públicos Municipales 3.3.3.1 Marco Normativo 3.3.4 Estructura de la Hacienda Municipal, Fuentes de ingresos 3.3.4.1 Ingresos Propios 3.3.4.2 Características de los Impuestos 3.3.4.3 Derechos 3.3.4.4 Productos 3.3.4.5 Aprovechamientos 3.3.5 Deuda Pública 3.3.6 Transferencias 3.3.6.1 Generales


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3.3.6.2 Especificas 3.3.7 Etapas del Proceso de Administración Financiera Municipal 3.3.8 Acciones para Incrementar los Ingresos Municipales

Objetivo General Objetivos

específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo Analizar de manera exploratoria, los antecedentes, situación actual y perspectiva de las funciones de las Finanzas Públicas Municipales, en nuestro país, además de que a través de ellas y del mismo presupuesto de egresos se pueden generar Programas de Desarrollo Económico, mediante los cuales se pueden optimizar los recursos económicos, financieros, materiales y humanos; explorar nuevas alternativas que puedan ayudar a obtener un buen desarrollo económico municipal sustentable. Y así contribuir al desarrollo y la implementación de elementos fundamentales para la elaboración de una política federalista, con la cooperación de los tres órdenes de gobierno.

• Plantear los elementos básicos para el diseño de una política pública en materia de modernización y actualización de recaudación local. • Aportar elementos para la elaboración de una política federalista, con la cooperación de los tres órdenes de gobierno. • Determinar los costos y beneficios que se obtendrían atreves de generar programas de desarrollo económico que propicien la autonomía del municipio, en el crecimiento económico de México. • Definir posibles alternativas que incremente a mediano plazo el desarrollo y bienestar de la autonomia y sustentabilidad del municipio. • Desarrollar los cambios que propiciaran un mayor y mejor encuentro entre las comunidades y el municipio. Para implantar una reforma integral de estado.

¿Son adecuadas las distintas iniciativas e instancias gubernamentales con respecto al desarrollo y bienestar de la autonomia y sustentabilidad del municipio? ¿La implantación de una reforma integral de estado desarrollara los cambios para un mejor encuentro entre las comunidades y el municipio? ¿La creación de iniciativas de participación recaudatoria, darán mayor importancia y fuentes de financiamiento al municipio? ¿La participación de la sociedad dará alternativas, en los asuntos de la autonomía del municipio? ¿Cuáles son las posibilidades de implementación de una política federalista encaminada a incrementar los ingresos propios de los municipios, a través del desarrollo catastral?

Es necesario que los Municipios adopten nuevas Políticas Administrativas y dejen de depender del gobierno Estatal y Federal, con reingeniería administrativa, menos corrupción eficiencia y eficacia, y capacitación de personal. De esta manera es como propiciaran el desarrollo económico local.

CAPÍTULO 4. Propuesta de política pública en el desarrollo del municipio 4.1 La Distribución Del Poder Hacia El Municipio En El Sistema Autonómico Español. Comparación con El Mexicano 4.1.1 El municipio español y mexicano. Un estudio comparado 4.1.1.1 Antecedentes histórico-constitucionales de los municipios españoles y mexicanos 4.1.1.2 El municipio en la Constitución de Cádiz. Inicio constitucional común para España y México 4.1.1.3 El tratamiento constitucional del municipio español hasta la Constitución de 1978 4.1.1.4 El tratamiento constitucional del municipio mexicano antes de la Constitución de 1917 4.1.2 Técnicas de delimitación de competencias hacia los municipios 4.1.2.1 El principio de generalidad y el principio de especialidad en las Constituciones como técnica de delimitación de competencias y nuestra propuesta (principio mixto) 4.1.2.2 El principio de


LX

• Cimentar la base para iniciativas, que dentro de nuestra democracia se de mayor importancia y fuentes de financiamiento del municipio. • Definir posibles alternativas para contribuir a la formación de una sociedad más participativa, en los asuntos de la autonomía del municipio, ya sea presente, o pendiente de las decisiones gubernamentales. • Determinar las posibilidades de implementación de una política federalista encaminada a incrementar los ingresos propios de los municipios, a través del desarrollo catastral

"intereses exclusivos" y el principio de "asuntos de carácter local" 4.1.2.3 El círculo de capacitación, participación y protección de los municipios 4.1.3 Recapitulación 4.2 Políticas de Desarrollo Local en México 4.2.1 Las posibilidades del Desarrollo Económico Local en México 4.2.2 Políticas de Desarrollo Económico Local 4.2.2.1 Descentralización de los Procesos de Toma de Decisiones 4.2.2.2 Privatización 4.2.2.3 Democratización 4.2.3 Políticas de Desarrollo Económico Local en México 4.2.3.1 Reorganización de los Aparatos del Estado y un cambio en la relación entre Estado Nación y el Estado Local 4.2.3.2 Desmantelar el Estado Central Interventor 4.3 Perspectivas y posibilidades para mejorar el ámbito y contenido del sistema nacional de coordinación fiscal 4.3.1 Ampliación de campos de colaboración administrativa 4.3.2 Establecimiento de nuevos criterios de distribución en la fórmula de participaciones federales a los estados a fin de eliminar desequilibrios, rezagos y criterios injustificados 4.3.3 Renegociación de espacios tributarios


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4.3.4 Ampliación de la potestad tributaria a entidades federativas y municipios 4.3.5 Hacia una adecuación del marco jurídico desde la perspectiva de un auténtico federalismo fiscal 4.3.6 Hacia la conformación de un sistema nacional de coordinación hacendaría


LXII

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN.

El Municipio Mexicano a través de su historia ha sido objeto de un sinfín de

Reformas Constitucionales, algunas de las cuales han permitido la

descentralización tanto económica, política y social, es decir, el Municipio será el

encargado de crear sus propias fuentes de ingreso, será el responsable de tomar

decisiones de carácter político y social en la creación e igualdad de oportunidades

para la comunidad, de esta manera el Municipio podrá ser capaz de Gobernarse

por sí solo y dejará de ser o al menos dependerá en menor cantidad del gobierno

Estatal o Federal.

La perspectiva del desarrollo sugiere la propiedad de las sociedades modernas de

crecer en todos los sentidos. Desde el punto de vista social, el desarrollo puede

concebirse como el "proceso permanente de mejoría en los niveles de bienestar

social, alcanzado a partir de una equitativa distribución del ingreso y de la

erradicación de la pobreza, observándose índices crecientes en la alimentación,

educación, salud, vivienda, medio ambiente y procuración de justicia en la

población".

Al hacer énfasis en el aspecto regional, el desarrollo puede entenderse como el

"proceso de cambio sostenido, que tiene como finalidad el progreso permanente

de la región, de la comunidad regional como todo y cada individuo residente en

ella".

De igual forma y profundizando en el concepto de Desarrollo Regional, puede




LXIII

En el primer caso, el desarrollo regional es un proceso de desarrollo nacional a

escala regional (subnacional), que abarca las características económicas, sociales

y físicas del cambio en una zona durante un determinado periodo de tiempo,

identificándose los siguientes objetivos en su consecución:






desarrollo, en busca de la eliminación de los contrastes regionales

adversos, relaciones interregionales, orgánicas y justas:


• Una ocupación y un desarrollo metódico para orientar y facilitar el desarrollo

de los asentamientos humanos y de la vida de la comunidad;

• La incorporación sistematizada de la iniciativa y de la participación popular

y local.


• Como un aumento del bienestar en la región expresado en indicadores

tales como el ingreso por habitante, su distribución entre población, la

disponibilidad de servicios sociales y la educación de sus normas legales y

administrativas;





Señalaremos que las expectativas creadas por el concepto de Desarrollo no han

encontrado una comprobación plena en las denominadas regiones en vías de


LXIV

desarrollo o de economías emergentes. El Desarrollo cotidianamente ha sido

puesto en entredicho para satisfacer las necesidades de las regiones

latinoamericanas, por lo cual en muchas de ellas el desarrollo se ha convertido en

un mal necesario.

Rechazar este concepto implica para las sociedades o regiones quedar

marginadas de las ayudas para el desarrollo. En tanto aceptarlo implica

condescender con las sociedades y sistemas dominantes, que son los que

finalmente determinarán "que es el Desarrollo". Por tal motivo, las regiones en vías

de desarrollo aun transitan en busca de los medios o factores para acelerar su

desarrollo en esta era de la globalización.

Uno de estos medios considerados es el mercado, básicamente a través de los

mecanismos de competencia que conlleva. Constituir sistemas de competitividad

exige avances razonablemente simultáneos en la red de contactos que definen a

las empresas y regiones.

Asimismo, la competitividad regional puede conceptualizarse como compleja

amalgama conformada por la variedad de factores tales como el demográfico,

geográfico, ecológico-ambiental, económico, infraestructura y apoyos públicos

regionales, en permanente unidad e interacción.

La interacción de esta diversidad de factores permite a las empresas y regiones

ser más competitivas con respecto a otras. Con una adecuada capacitación y la

elaboración de Políticas de Desarrollo Económico adecuadas a cada localidad se

pueden generar alternativas que permitan un Crecimiento Económico y en

consecuencia el Desarrollo Social.

El Ayuntamiento puede y debe convertirse en el centro de desarrollo de su

comunidad, a través, de mecanismos que pueden ir desde el financiamiento

externo con Organismos Estatales, Federales e Internacionales, y hasta la


LXV

creación de Infraestructura como medio para atraer la Inversión Privada.

La existencia en la actualidad de varias instituciones privadas, públicas y

académicas, que constantemente están estudiando el actuar diario del Municipio.

El conocimiento que surge a través de estas iniciativas es fundamental pues

representan el soporte para la adecuada formulación de la política municipal. El

apoyo y la participación constante en los diferentes foros y eventos que realizan

"los municipalistas mexicanos", son de gran ayuda ya que las recomendaciones

que ahí emanan deben ser tomadas en cuenta y evaluadas. Asimismo es

importante formar grupos de estudio desde las mismas dependencias públicas,

que contrasten con las propuestas presentadas por los diversos sectores ya que

representan una alternativa para la solución de problemas prácticos y para el

diseño e implementación de Políticas.

De este modo, resultado de la investigación podemos determinar las siguientes

vertientes de trabajo, con el fin de transformar la realidad identificada en los

municipios:

1. Establecer un programa de modernización administrativa que incluya la

profesionalización del personal, así como la asimilación de las nuevas

tecnologías de la información y las comunicaciones.

Es necesario fortalecer y modernizar las instituciones municipales en consonancia

con la propia dinámica al interior de los Municipios Mexicanos. Por ejemplo, en

aquellas administraciones en donde se cuenta con cuadros profesionales

combinados con otras características son las que mejores desempeños

financieros presentan. Es por esto que debe fortalecerse la dotación de

funcionarios con mayor preparación técnica, con conocimientos en la




LXVI

2. Implementar y aplicar en la mayor cantidad de municipios posibles los

modelos relativos a la transparencia y rendición de cuentas que se

desarrollan a nivel estatal y federal.






responsablemente.

Existen muchos Municipios que cuentan con un desarrollo óptimo, en algunos

casos esto se debe a la adecuada combinación de factores demográficos,

geográficos, ecológico-ambiental, económico, infraestructura y apoyos públicos

regionales, los cuales se encuentran en permanente unidad e interacción y otros

tantos que ya por no contar con las herramientas o el apoyo se han rezagado.

A este perspectiva, conocida como de la teoría de la Planificación Regional,

(ventajas comparativas y ventajas absolutas) está caracterizadas por la

competitividad, es decir, la capacidad de una región para adelantar a otras en el

acceso al conocimiento y tecnología, a los recursos públicos y privados, así como

al mercado para la venta de sus productos o la adquisición de recursos y materias

primas y la cual es resultado de la convivencia e interacción de elementos y

aspectos heterogéneos.

3. Dotar a los municipios de las facultades y autonomía necesaria para

fortalecer sus capacidades financieras, evitando la excesiva dependencia a

la manipulación política que significan la asignación presupuestal definida

en otros niveles de gobierno.

Es necesario dotar a los municipios en el ámbito financiero de mecanismos


LXVII

apropiados para que puedan hacer frente a las obligaciones contraídas. En

ocasiones los impuestos no son cobrados por los municipios o no se hace uso de

las facultades que en materia tributaria poseen, se les debe de otorgar mayor

margen de acción a estos en cuantos a tarifas, formas de cobro y bases

tributarias.

Especificando correctamente las posibilidades que poseen en tal sentido y

adecuar las fórmulas de distribución de recursos, de manera tal que se reporten

ventajas por el cobro de los tributos correspondientes.

La visión Keynesiana que predomino en México aunada a un gobierno centralista

que generó grandes desigualdades entre las regiones así como al interior de las

mismas, esto se tradujo en pequeños territorios que concentraron población,

recursos económicos y políticos, y que jamás difundieron el deseado desarrollo al

resto del territorio. Con el cambio de la visión Keynesiana a la Neoclásica

adoptada por el Gobierno Mexicano, quedo claro que no se requiere una política

específica que promueva el Desarrollo Regional, ya que es evidente que de no

existir una acción clara por parte del Gobierno Federal y Estatal, que permita

consolidar las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos locales

para que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el desarrollo

local, es difícil que exista o se de dicho desarrollo.

Está claro que existe un debilitamiento del régimen municipal, este se ve reflejado

precisamente en que los ciudadanos han perdido la posibilidad de participar

abiertamente en la toma de decisiones y que es necesario devolver a la

comunidad el poder de influir de manera directa en las decisiones que han de

afectar su bienestar y su desarrollo.

La urgencia de reformar la normatividad y concepción del régimen municipal, debe

fundamentarse en la concepción de un gobierno descentralizado y que lleva

implícito la auténtica democracia y un sistema republicano, e inspirarse en la


LXVIII

participación popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los

medios de solucionar situaciones y problemas concretos que deben ser resueltos.

Con relación a los Ingresos Municipales y la potestad tributaria es necesario

trasladar competencias de órganos nacionales centrales o descentralizados a los

municipios, ya que esto implica que estos cuenten con fuentes de ingresos

autónomos capaces de financiar los servicios.

Los procesos de descentralización fiscal y administración en México, son un

ejemplo, de que el actual sistema de Participaciones y Aportaciones Federales

traen consigo cierta reducción en el sistema fiscal de las administraciones

municipales, y que pese a las facultades tributarias que la ley ha otorgado a los

municipios mexicanos, se mantienen desequilibrios que se presentaban al

momento de iniciar el proceso de descentralización Política, Fiscal y

Administrativa. Esto es un desequilibrio vertical y uno horizontal.

En el primer caso, el desequilibrio vertical se origina básicamente en la limitada

capacidad impositiva de los municipios mexicanos y en las enormes

responsabilidades de gasto público que deben efectuar. Esta situación los

conduce a depender considerablemente de las transferencias Federales. Los

desequilibrios horizontales tienen que ver con las enormes diferencias entre

regiones, y la necesidad de buscar una mayor capacidad e igualdad a través de

los recursos que la Federación entrega a los gobiernos locales.

Asimismo, los procesos como la descentralización, globalización y la crisis

financiera están abriendo oportunidades para que los actores locales gestionen

directamente con sus recursos el desarrollo de su entorno, que en el Estado aún

no se rompe con los paradigmas de proyectos sectoriales con control central y que

deben de tener acciones de escala, y lo más importante, es que existen una

cantidad enorme de iniciativas locales que sin duda son el insumo principal para el

diseño de una Política de Desarrollo Económico local en México.


LXIX

Nueva agenda

a) El fortalecimiento municipal debe empezar con una mejor delimitación de su

autonomía, en clave legislativa, acompañada de una mayor capacidad

financiera que le permita hacer frente a los retos que la sociedad actual les

exige.

No obstante, ante la falta de esa posibilidad legal y constitucional, así como de la

vaguedad como se encuentra configurado el actual concepto de autonomía, el

cual no permite definir claramente qué competencias o capacidades le

corresponde al municipio y cuáles no, el único habilitado para definir mediante

jurisprudencia lo anterior es el Tribunal Constitucional (que no puede crear pero sí

asignar competencias), además de marcar los límites de la autonomía local.

Las controversias constitucionales han marcado el inicio del respeto a las

competencias y a la autonomía de los municipios, aunque, como ya se comentó,

de poco sirve que el municipio tenga muchas competencias si las mismas no van

acompañadas de un financiamiento y un fortalecimiento de su vida institucional,

así como de la creación de un servicio civil de carrera municipal que les permita

hacer frente a su responsabilidad y compromiso constitucional.

Por otro lado, las controversias siguen teniendo una gran carencia y deuda

histórica con las municipalidades, pues cuando el municipio impugna leyes del

Estado o la Federación, el efecto de la sentencia sólo es entre partes, con lo que

para el municipio la famosa fórmula Otero todavía sigue rigiendo. Además, se

rompe el principio de igualdad y de justicia. Aunque ha habido avances, todavía no

podemos concluir que el municipio tenga una total protección frente a la

Federación y a los estados, puesto que, la ley inconstitucional sólo es desaplicada

al municipio que interpuso la controversia; por lo tanto, el resto de los municipios

no se podrá beneficiar de dicha sentencia. Según los antecedentes, los municipios

que regularmente interponen un procedimiento de este tipo son los municipios


LXX

grandes y con mayor infraestructura económica y técnica, por lo que los

municipios pequeños, que son los que habitualmente tienen más carencias, siguen

siendo los grandes olvidados de la protección municipal, pues para éstos, la ley

inconstitucional seguirá siendo efectiva a sabiendas de que viola la Constitución y

su autonomía municipal

La cuestión de los impuestos

El federalismo hacendario es la práctica federalista que convoca la participación

de los tres órdenes de gobierno en la atención de la Hacienda Municipal bajo los

preceptos de la segunda generación del federalismo fiscal. Incrementar los

ingresos propios de los municipios se formula como el principal objetivo, propone

como estrategia de la Política Fiscal Municipal el cobro indirecto y tributario, para

cumplir con su función de asignación o provisión de servicios. Donde el impuesto

inmobiliario, impuesto de la propiedad o impuesto predial es el impuesto más

importante en términos de impacto recaudatorio y de capacidad tributaria para los

municipios. De tal manera que las estrategias deben direccionarse a los factores

que puedan incrementar la recaudación predial.

El Catastro es la parte inicial del proceso para el incremento de los ingresos

propios, pero la considera también, como el instrumento medular en la gestión de

los recursos, ya que al ser multifinalitario auxiliará en la gestión integral de los

municipios. El catastro es un sistema de información territorial cuyo inventario

actualizado de la propiedad inmueble constituye la base para el cobro de las

contribuciones locales que tienen como base el valor de la propiedad inmueble, tal

es el caso específico del impuesto predial. El rendimiento recaudatorio de dicha

contribución no sólo depende del desarrollo eficiente de las funciones de

recaudación y cobranza correspondientes, sino también de los esfuerzos técnicos

y administrativos que emprendan las áreas catastrales como responsables de

mantener actualizados los registro de la propiedad inmueble y de definir


LXXI

coordinadamente con las áreas de ingresos, los criterios de política fiscal-catastral

que es conveniente impulsar para lograr resultados recaudatorios más efectivos.

La Secretaría de Hacienda (SHCP) a través de sus informes ha manifestado que

la falta de cobro del predial atenta contra el desarrollo, fomenta la especulación y

distorsiona el uso de los inmuebles, y que la tasa efectiva del impuesto predial en

México es 30 veces más bajo que el promedio de los países de la OCDE. Su

función de distribución y desarrollo, compromete al Gobierno Federal atender el

impulso de opciones de recaudación local, como el impuesto predial, con el fin de

disminuir la presión sobre el incremento de las transferencias federales, así como

de procurar un gasto más eficiente por el efecto “valor de origen” con recursos

provenientes de la recaudación local. El Gobierno Federal está obligado a integrar

bajo un enfoque sistémico todos los esfuerzos que sus órganos, dependencias y

organismos actualmente realizan en torno a la modernización catastral de los

municipios y el fomento de la recaudación predial. En ese mismo sentido, las

Entidades federativas se verían beneficiadas con los incrementos en la

recaudación predial por parte de los municipios que integrar territorialmente cada

Estado, ya que la normatividad actual premia sin distinción, ambos órdenes de

gobierno, en cuanto al esfuerzo recaudatorio.

Un primer paso para incrementar la recaudación predial en México, es atender la

problemática del Catastro. Al comprobar la relación que existe entre el nivel de

desarrollo catastral y el impacto en el aumento de la recaudación predial de los

municipios. Para ello se identificaron variables internas y externas que componen

el desarrollo catastral y el sistema recaudador, las variables internas son aquellas

que controlan los municipios, y las externas aquellas que dependen de otros

órdenes de gobierno. Al correr una regresión lineal de las diferentes variables

internas, que se dividen en el subsistema catastral y el subsistema predial, se

encontró que la Tecnología Catastral y los Medios para pagar impuestos son las

variables más significativas. El uso de la tecnología y los medios para el pago de

impuestos significan orden y sistematización de la recaudación, reducir los costos


LXXII

administrativos y reorganizar el impuesto de la propiedad. También es importante

destacar que en conjunto las variables internas tienen una relación significativa del

modelo en relación al incremento de la recaudación predial.

Al realizar el mismo ejercicio con las variables externas se encontró que no son

significativas para el modelo, los valores unitarios y las tasas juegan un papel

compensatorio entre sí, ya que en lugar de permitir el incremento en la

recaudación predial se restringen desde las legislaciones estatales. Por ello es

importante la atención en esta relación por parte de los Congresos Estatales, al

margen de la propuesta final, estos deben de romper el vínculo compensatorio que

actualmente existe entre tasas y valores unitarios.

Por lo tanto, las variables internas del modelo tienen una mayor significancia en el

aumento del predial que las variables externas. Las variables que controlan los

municipios sí impactan en la recaudación, es ahí donde se requiere la atención y

cooperación de todos los órdenes de gobierno, para hacer extensivas a todos los

municipios las capacidades institucionales que permitan adecuar y mejorar el

desarrollo del sistema catastral y recaudatorio.

Pero además de conocer las variables significativas para el modelo, el ejercicio

permitió generar un Indicador de Desarrollo Catastral. El IDC permite clasificar a

los municipios en relación a su desarrollo catastral, pero también muestra como

ese nivel de desarrollo se correlaciona positivamente con el aumento en la

recaudación predial. Por cada incremento en una unidad del IDC se estima un

aumento del 15.6 por ciento de la recaudación predial. De tal forma que atender

las recomendaciones para mejorar integralmente los sistemas catastrales y

recaudatorios, además de obtener un mejor rango de IDC, se logra el incremento

de la recaudación predial para beneficio de los municipios.

Debido a la correlación positiva del IDC con la recaudación predial, y que es

superior al cálculo propuesto por otros autores al utilizar el PIB municipal para el


LXXIII

cálculo de esfuerzo fiscal, se propone utilizar el IDC como dato del esfuerzo

tributario predial de los municipios, con el fin de calcular la capacidad tributaria de

cada uno de ellos, así como de la capacidad tributaria nacional del predial.

Bajo la consideración de que los esfuerzos aislados de los municipios son

importantes y valiosos, pero no debieran ser la práctica común, se diseñó una

política pública tendiente aprovechar las capacidades, competencias y recursos de

los diferentes órdenes de gobierno para el mejoramiento de las haciendas

municipales. En razón de la segunda generación de federalismo fiscal, donde las

transferencias son consideradas con efectos perversos a la recaudación, e incluso

estudios que manifiestan un gasto más responsable de los gobiernos locales

cuando se aplican recursos propios, es necesario generar una política federalista

encaminada a mejorar la recaudación de los municipios. El desarrollo catastral

contribuye a esta mejoría, por tanto, la política federalista debe estar encaminada

a mejorar los Catastros del País. El diseño de la política busca modificar la

práctica federalista mediante la cooperación de todos los órdenes de gobierno.

Aprovechando sus competencias, capacidades y la legislación actual se propone

una política que permita mejorar las haciendas de más de 600 municipios, los

cuales concentran la mayor parte de los recursos presupuestales del total de

municipios y que se ubican en la clasificación 1 a 3 en cuanto a capacidades

financieras. Actualmente estos municipios cobran el impuesto predial y se

ubicarían en un IDC superior a 5, pero no cuentan con todas las herramientas

administrativas e institucionales para potencializar la recaudación predial.

Un pacto federal se trabaja entre iguales, y hasta que los municipios no se les

provean de capacidades administrativas e institucionales para desarrollar

eficientemente sus competencias, no hay un trato entre iguales, porque no hay

igualdad, y no hay un verdadero pacto federal, porque seguirá siendo un pacto

entre la Federación y los Estados, pero sin municipios.


LXXIV

A pesar de todo lo anterior quedan retos difíciles de atender, que tienen que ver

con la disposición, voluntad política e interés de las autoridades, que seguirán

limitando la posibilidad de lograr la recaudación al 100 por ciento de su capacidad

tributaria, ello implica varios temas, como son: el miedo a cobrar y exigir el pago

de los impuestos por razones de popularidad, el tema de la propiedad, reforma

agraria y posesión de las tierras ejidales, los cortos periodos de gobierno

municipal y dispares a los otros órdenes de gobierno, la continuidad de la políticas

por su necesidad inminente de maduración y la deficiente capacidad de gestión e

integración de las dependencias federales y sus programas en torno a una política

unitaria, integral, incluyente y federalista con visión de futuro.

B) Evitar el desvió de la recaudación del impuesto de la propiedad hacia los

comisariados ejidales y no al gobierno municipal como lo marcan las leyes,

pasando por el error, omisión y falacias legales del no cobro del impuesto predial a

estas zonas por los gobiernos municipales.

Es decir, entre la costumbre, el temor, la voluntad política y la desinformación se

pierde la recaudación tributaria predial, que debiera correlacionarse con la

extensión territorial de cada municipio y no con su población, ya que el impuesto

se paga por extensión territorial y sus características de edificación, y no per

cápita. Sin embargo, esta correlación alta y positiva con la población y no con la

extensión, en gran medida se debe al no cobro en las zonas ejidales,

principalmente cuando su uso es agrícola o no se encuentra una vivienda en el

predio correspondiente, limitándose el cobro del impuesto a las zonas habitadas,

ya sea rural o urbana.

La política fiscal ha sido una herramienta sumamente importante para lograr uno

de los grandes objetivos de la política económica, la estabilización los programas

de ajuste impactaron negativamente en los sistemas de distribución de las

participaciones hacia los gobiernos locales. La estrategia empleada fue trasladar

el cobro y administración del rendimiento del impuesto predial a los municipios, lo


LXXV

que funcionó como un paliativo a la merma de recursos que la recesión económica

produjo en las estructuras económicas de todo el país.

Quienes salieron perjudicadas fueron las entidades federativas, ya que estos

recursos les pertenecían y, consecuentemente, al verse privadas de los mismos,

sus ingresos sufrieron mermas reales significativas. No obstante el crecimiento

real de las participaciones canalizadas hacia ellas, sus ingresos propios, en

términos reales, disminuyeron. Lo anterior sólo condujo a un centralismo fiscal,

que si bien ya se venía padeciendo en los últimos años del análisis tiende a

agravarse.

Parece ser, al menos hasta el último año de nuestro análisis que el problema se

presenta por la escasa captación de recursos por la federación, ya que como se

vio, la misma sufre una caída muy severa en el periodo de análisis. Lo anterior

carece de lógica, ya que el PIB si bien no creció como pudiera desearse en

términos reales si lo hizo. Habría que buscar respuesta en la caída de otros

ingresos, ya que los provenientes de la tributación del país sí crecieron, aunque

menos que proporcionalmente al PIB, lo que demuestra que la presión y el

esfuerzo fiscal ejercido no fue satisfactorio.

Es muy importante el detectar crecimientos reales sensibles en las participaciones

por un lado, tenemos que las mismas crecen más incluso que la población del país

y su PIB; por el otro, crecen más que la captación total de impuestos en el país, y

más que la captación misma de impuestos en las entidades y municipios. Lo

anterior debe observarse con cuidado, ya que pareciera que la federación

estuviera dispuesta a privarse de recursos por canalizarlos a otros niveles de

gobierno, lo cierto es otra cosa.

El problema básico que enfrentan los gobiernos municipales es el de financiar su

gasto público deficitario. Las opciones de financiamiento que ha brindado el

Sistema Nacional de Coordinación fiscal: recaudación de impuestos propios,


LXXVI

participaciones y transferencias, han mostrado no ser suficientes para satisfacer

las necesidades de gasto, provocando la fragilidad financiera de los gobiernos

locales.

C) Con la práctica de bursatilización de la deuda de los municipios es muy

probable que se reduzca la brecha entre sector financiero y productivo, debido a

que la participación de los municipios en el mercado es condicionada a

inversiones productivas; además, propiciará un saneamiento y transparencia de

las finanzas municipales debido a las exigencias de participar en el mercado de

valores. Pero, se deben considerar los posibles riesgos de esta vía de

financiamiento, pues si no se aplica cautelosamente acentuaría las deficiencias del

sistema afectando las metas económicas que justifican la descentralización.


LXXVII

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA.

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“La Autonomía del Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, en el Marco de la Reforma del

Estado (2000-2011).”


Índice

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................ 1

CAPÍTULO 1. Marco Teórico. Alcances y Facultades del Municipio ........................................... 10

1.1. Origen y Concepto del Municipio ....................................................................................... 10 1.2 Historia del Municipio Mexicano .......................................................................................... 12

1.2.1 Antecedentes ................................................................................................................... 12 1.2.1.1 Época Prehispánica ................................................................................................. 12 1.2.1.2 La Conquista de México y Época Colonial ............................................................ 13 1.2.1.3 Etapa de la Guerra de Independencia .................................................................... 15 1.2.1.4 La Constitución de Cádiz ........................................................................................ 15 1.2.1.5 Plan de Iguala ........................................................................................................... 16 1.2.1.6 El México Independiente ......................................................................................... 16 1.2.1.7 Constitución de 1824 ............................................................................................... 17 1.2.1.8 Las Siete Leyes Constitucionales .......................................................................... 17 1.2.1.9 La Constitución de 1857 .......................................................................................... 18 1.2.1.10 Periodo Porfirista ................................................................................................... 19 1.2.1.11 El Movimiento Social de 1910-1917 ...................................................................... 19 1.2.1.12 La Constitución de 1917 ........................................................................................ 20 1.2.1.13 El Municipio Actual ................................................................................................ 21

1.3 La Nueva Dinámica del Municipio Contemporáneo ........................................................... 22 1.4 Alcances de la Reforma de 1983 .......................................................................................... 26 1.5 El Sistema Federalista Mexicano ......................................................................................... 32 1.6 Derecho Municipal ................................................................................................................. 35 1.7 Marco Jurídico del Municipio en México ............................................................................. 35

1.7.1 El Artículo 115 Constitucional ....................................................................................... 35 1.7.2 Estructura del Estado Mexicano ................................................................................... 37

1.7.2.1 Estado Mexicano, Soberanía, Forma de Gobierno y Estructura ......................... 37 1.7.2.2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos .................................... 38 1.7.2.3 Constituciones Políticas de los 31 Estados de la Federación, Leyes Estatales 38 1.7.2.4 Bandos y Reglamentos Municipales, Leyes Orgánicas Municipales ................. 39 1.7.2.5 Bases del municipio en México .............................................................................. 41

1.8 Economía del Sector Público. Federalismo fiscal ............................................................. 46 1.8.1 Justificación económica de la descentralización ........................................................ 47

1.8.1.1 Eficiencia ................................................................................................................... 47 1.8.1.2 Equidad ..................................................................................................................... 49 1.8.1.3 Estabilización ............................................................................................................ 50

1.8.2 Los impuestos y los gastos regionales y municipales ............................................... 52


1.8.2.1 La participación en impuestos ................................................................................ 54 1.8.2.2 Sistemas de recargos .............................................................................................. 55 1.8.2.3 Impuestos propios ................................................................................................... 55

1.8.3 El financiamiento del gasto público deficitario ........................................................... 56 1.8.3.1 Financiamiento mediante impuestos ..................................................................... 57 1.8.3.2 Financiamiento mediante transferencias .............................................................. 59 1.8.3.3 Financiamiento mediante deuda ............................................................................. 60

1.8.3.3.1 Efectos económicos de la deuda pública ....................................................... 61 1.9 Política Y Gestión Fiscal Intergubernamental En México ................................................. 65

1.9.1 La política pública en el marco de la acción gubernamental ..................................... 65 1.9.2 La política fiscal como política pública ........................................................................ 66 1.9.3 El ciclo de la política fiscal en México .......................................................................... 68 1.9.4 Postulados básicos para el análisis ............................................................................. 75

1.10 Marco Jurídico y Reglamentario del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal .......... 78 1.10.1 El sistema de distribución de competencias en el régimen federal de gobierno .. 78 1.10.2 Análisis del marco normativo de las haciendas públicas ........................................ 87 1.10.3 La facultad tributaria de la federación y las entidades federativas: los pesos específicos .............................................................................................................................. 113 1.10.4 El fenómeno de la concurrencia contributiva intergubernamental ....................... 120 1.10.5 La alternativa de la coordinación fiscal .................................................................... 125 1.10.6 Hacia una adecuación integral del marco normativo que favorezca un nuevo federalismo fiscal ................................................................................................................... 130

CAPÍTULO 2. Antecedentes del municipio mexicano en el sistema nacional de coordinación fiscal, federalismo y distribución del poder ................................................................................. 133

2.1 El municipio en el sistema nacional de coordinación fiscal ........................................... 133 2.1.1 Antecedentes y situación financiera actual del municipio en México .................... 133 2.1.2 Presencia de los municipios en el sistema nacional de coordinación fiscal ......... 139 2.1.3 Procedimiento para la distribución de las participaciones al municipio ................ 142

2.1.3.1 La distribución de las participaciones estatales y federales a los municipios: el caso del estado de México ................................................................................................ 146

2.1.4 Caracterización financiera del municipio mexicano ................................................. 148 2.2 La distribución del poder del municipio en el sistema federal mexicano ..................... 153

2.2.1 El federalismo mexicano .............................................................................................. 153 2.2.1.1 Los orígenes del federalismo en México ............................................................. 153 2.2.1.2 El federalismo mexicano durante el siglo XX ...................................................... 158 2.2.1.3 El federalismo mexicano a inicios del siglo XXI ................................................. 164 2.2.1.4 La configuración constitucional del federalismo mexicano .............................. 169 2.2.1.5 Comentario al artículo 40 constitucional ............................................................. 169 2.2.1.6 Comentario al artículo 41 constitucional ............................................................. 171 2.2.1.7 Comentario a los artículos 42 y 43 constitucionales .......................................... 172


2.2.1.8 Comentario al artículo 124 constitucional ........................................................... 173 2.2.1.9 Facultades atribuidas a la Federación ................................................................. 173 2.2.1.10 Facultades atribuidas a las entidades federativas ........................................... 174 2.2.1.11 Facultades prohibidas a la Federación .............................................................. 174 2.2.1.12 Facultades prohibidas a las entidades federativas .......................................... 175 2.2.1.13 Facultades coincidentes ...................................................................................... 175 2.2.1.14 Facultades coexistentes ...................................................................................... 176 2.2.1.15 Facultades de auxilio ........................................................................................... 176 2.2.1.16 Facultades que emanan de la jurisprudencia ................................................... 176

2.2.2 El Senado mexicano ..................................................................................................... 177 2.2.2.1 Facultades de carácter jurisdiccional del Senado .............................................. 178 2.2.2.2 Facultades de carácter político del Senado ........................................................ 179

2.2.3 El sistema de producción normativa en el federalismo mexicano .......................... 183 2.2.4 El municipio en el sistema federal. La configuración constitucional del municipio ................................................................................................................................................. 185

2.2.4.1 El artículo 115 en la Constitución de 1917 .......................................................... 189 2.2.4.2 Reformas y adiciones al artículo 115 desde 1917 hasta 1983 ........................... 193 2.2.4.3 Modificaciones del artículo 115 producidas por la reforma del 23 de diciembre de 1999................................................................................................................................. 200

2.3 El impuesto de la propiedad en el federalismo hacendario mexicano .......................... 212 2.3.1 Federalismo mexicano ................................................................................................. 213 2.3.2 Finanzas públicas y primera generación de federalismo fiscal ............................... 220 2.3.3 El empuje de la historia municipal .............................................................................. 223 2.3.4 Descentralización y federalismo cooperativo ............................................................ 230 2.3.5 Federalismo cooperativo, fiscal o hacendario ........................................................... 236 2.3.6 Integración y análisis de la hacienda pública municipal .......................................... 241 2.3.7 El impuesto de la propiedad: ingresos locales para bienes locales ....................... 247 2.3.8 La recaudación tributaria predial como falla de gobierno ........................................ 258 2.3.9 ¿El catastro es sólo un instrumento recaudatorio? .................................................. 261 2.3.10 El impuesto predial ..................................................................................................... 264 2.3.11 ¿Dónde quedó el catastro? ........................................................................................ 266 2.3.12 Experiencias internacionales y latinoamericanas ................................................... 274

CAPÍTULO 3. La Gestión Pública Municipal. Financiamiento, Competencia, y Sustentabilidad282

3.1 Finanzas Públicas y Desarrollo Económico Municipal ................................................... 282 3.1.1 Finanzas Públicas Municipales ................................................................................... 282

3.1.1.1 Ramo 33, Aportaciones Federales a Estados y Municipios .............................. 288 3.1.2 Desarrollo Económico Municipal ................................................................................ 292 3.1.3 Mecanismos de Estudio Municipal ............................................................................. 297

3.1.3.1 Diagnósticos Locales ............................................................................................ 297 3.1.3.2 Planificación Estratégica ....................................................................................... 297


3.1.3.3 Presupuesto Participativo ..................................................................................... 299 3.1.3.4 Consultas Locales .................................................................................................. 300 3.1.3.5 Identificación y Formulación de Proyectos Productivos ................................... 300 3.1.3.6 Programas de Inversión Pública Municipal ......................................................... 301 3.1.3.7 Oficinas Municipales para el Desarrollo Económico Local o para la Promoción de Mediana y Pequeña Empresa. (MyPE) ........................................................................ 301 3.1.3.8 Mejora De la Competitividad y Capacidad de Acumulación de las Empresas 302

3.1.4 Generación de Micro y Pequeña Empresa ................................................................. 303 3.1.4.1 Marco Jurídico ........................................................................................................ 304

3.1.5 El Rol del Gobierno Municipal en la Promoción Económica.................................... 311 3.1.6 Gestión Municipal ......................................................................................................... 315

3.1.6.1 Control de Gestión ................................................................................................. 316 3.1.6.2 Características de la Gestión ................................................................................ 317 3.1.6.3 Instrumentos de Control de Gestión .................................................................... 318 3.1.6.4 Órganos Responsables de la Gestión.................................................................. 319 3.1.6.5 El Marco Jurídico del Control de Gestión ............................................................ 320

3.1.7 Lineamientos Generales para la Implementación del Control de Gestión ............. 321 3.1.7.1 El Proceso de Control de Gestión ........................................................................ 322 3.1.7.2 Fijación de Patrones de Medida ............................................................................ 322 3.1.7.3 Medición de Resultados ........................................................................................ 322 3.1.7.4 Evaluación ............................................................................................................... 323 3.1.7.5 Aplicación de Medidas Correctivas ...................................................................... 323

3.1.8 Tipos de Control de Gestión ........................................................................................ 323 3.1.8.1 Control Jurídico ...................................................................................................... 323 3.1.8.2 Control Administrativo .......................................................................................... 324 3.1.8.3 Control Contable .................................................................................................... 324 3.1.8.4 Control Físico Financiero ...................................................................................... 324

3.1.9 La Coordinación del Control de Gestión .................................................................... 324 3.1.9.1 Coordinación Interna ............................................................................................. 324 3.1.9.2 Coordinación Externa ............................................................................................ 325

3.1.10 Hacienda Pública Municipal, Recaudación y Administración de Recursos ......... 325 3.1.10.1 Los ingresos y Recursos Financieros de la Hacienda Pública ....................... 327 3.1.10.2 Impuesto ................................................................................................................ 328

3.2 Manejo De Finanzas Públicas Municipales Innovadoras y Capacitación de Agentes Municipales. ............................................................................................................................... 328

3.2.1 Concepto de Servidor Público ..................................................................................... 328 3.2.1.1 Capacitación para Autoridades y Funcionarios Municipales ............................ 330 3.2.1.2 Servicio profesional de Carrera ............................................................................ 330

3.2.2 Posibles tipos de Financiamiento del Municipio ....................................................... 336 3.2.2.1 Marco General ......................................................................................................... 336


3.2.2.2 Criterios Básicos .................................................................................................... 338 3.2.2.3 Identificación de Mecanismos .............................................................................. 339 3.2.2.4 Metodología del Diseño ......................................................................................... 339 3.2.2.5 Características de los Mecanismos Financieros ................................................ 340

3.2.3 Principales Modalidades de Financiamiento de Actividades de Naturaleza Económica .............................................................................................................................. 341

3.2.3.1 Modalidades de Financiamiento ........................................................................... 342 3.2.3.2 Modalidades no Reembolsables de Naturaleza Económica .............................. 343 3.2.3.3 Modalidades Reembolsables ................................................................................ 343

3.2.4 Principales Modalidades de Financiamiento Reembolsable .................................... 344 3.2.4.1 Fideicomiso ............................................................................................................. 345 3.2.4.2 Cofinanciamiento ................................................................................................... 345 3.2.4.3 Líneas de Redescuento ......................................................................................... 346 3.2.4.4 Líneas Especiales de Financiamiento .................................................................. 347 3.2.4.5 Fondos de Preinversión Productiva ..................................................................... 347 3.2.4.6 Fondos de Garantía ................................................................................................ 348

3.2.5 Financiamiento Convencional (Promovido por proyectos) ...................................... 349 3.2.5.1 Fondos Rotatorios .................................................................................................. 349 3.2.5.2 Mecanismos de Integración de Demanda. (Bancos de Insumos, Grupos Solidarios, Crédito a través de Organizaciones, etc.) .................................................... 350 3.2.5.3 Mecanismos Locales Ahorro Inversión. (Bancos Comunales, Cajas Rurales, Cooperativas, etc.) ............................................................................................................. 351

3.2.6 Elementos Metodológicos del Desarrollo Municipal ................................................. 353 3.2.6.1 Planificación a nivel Local ..................................................................................... 354 3.2.6.2 Desarrollo Económico Local y Agencias de Estudio Municipal ....................... 355

3.2.7 Capacitación a Agentes Municipales en la Utilización de Estructuras Jurídicas-Financieras Innovadoras ....................................................................................................... 359

3.2.7.1 Fideicomiso de Gestión de Pasivos ..................................................................... 361 3.2.7.2 Fideicomiso de Desarrollo de Proyectos de Infraestructura ............................. 363 3.2.7.3 Fideicomiso de Gestión de Activos ...................................................................... 364 3.2.7.4 Fideicomiso de Crédito .......................................................................................... 365

3.3 Finanzas Públicas Municipales y Competitividad regional ............................................. 366 3.3.1 Dinámica Industrial y Finanzas Públicas Municipales .............................................. 366 3.3.2 Competitividad Regional .............................................................................................. 369

3.3.2.1 Provisión y Acceso a Satisfactores Colectivos .................................................. 371 3.3.3 Ingresos Públicos Municipales ................................................................................... 375

3.3.3.1 Marco Normativo .................................................................................................... 376 3.3.4 Estructura de la Hacienda Municipal, Fuentes de ingresos ..................................... 378

3.3.4.1 Ingresos Propios .................................................................................................... 379 3.3.4.2 Características de los Impuestos ......................................................................... 380


3.3.4.3 Derechos ................................................................................................................. 381 3.3.4.4 Productos ................................................................................................................ 382 3.3.4.5 Aprovechamientos ................................................................................................. 383

3.3.5 Deuda Pública ............................................................................................................... 384 3.3.6 Transferencias ............................................................................................................... 386

3.3.6.1 Generales ................................................................................................................ 386 3.3.6.2 Especificas .............................................................................................................. 386

3.3.7 Etapas del Proceso de Administración Financiera Municipal ................................. 387 3.3.8 Acciones para Incrementar los Ingresos Municipales .............................................. 388

CAPÍTULO 4. Propuesta de política pública en el desarrollo del municipio ............................. 389

4.1 La Distribución Del Poder Hacia El Municipio En El Sistema Autonómico Español. Comparación con El Mexicano................................................................................................. 389

4.1.1 El municipio español y mexicano. Un estudio comparado ...................................... 389 4.1.1.1 Antecedentes histórico-constitucionales de los municipios españoles y mexicanos ........................................................................................................................... 389 4.1.1.2 El municipio en la Constitución de Cádiz. Inicio constitucional común para España y México ................................................................................................................. 391 4.1.1.3 El tratamiento constitucional del municipio español hasta la Constitución de 1978 ...................................................................................................................................... 395 4.1.1.4 El tratamiento constitucional del municipio mexicano antes de la Constitución de 1917................................................................................................................................. 401

4.1.2 Técnicas de delimitación de competencias hacia los municipios .......................... 405 4.1.2.1 El principio de generalidad y el principio de especialidad en las Constituciones como técnica de delimitación de competencias y nuestra propuesta (principio mixto) .............................................................................................................................................. 405 4.1.2.2 El principio de "intereses exclusivos" y el principio de "asuntos de carácter local" .................................................................................................................................... 406 4.1.2.3 El círculo de capacitación, participación y protección de los municipios ...... 408

4.1.3 Recapitulación ............................................................................................................... 409 4.2 Políticas de Desarrollo Local en México ........................................................................... 413

4.2.1 Las posibilidades del Desarrollo Económico Local en México ............................... 413 4.2.2 Políticas de Desarrollo Económico Local .................................................................. 416

4.2.2.1 Descentralización de los Procesos de Toma de Decisiones ............................. 416 4.2.2.2 Privatización ........................................................................................................... 419 4.2.2.3 Democratización ..................................................................................................... 419

4.2.3 Políticas de Desarrollo Económico Local en México ................................................ 420 4.2.3.1 Reorganización de los Aparatos del Estado y un cambio en la relación entre Estado Nación y el Estado Local ...................................................................................... 420 4.2.3.2 Desmantelar el Estado Central Interventor ......................................................... 421

4.3 Perspectivas y posibilidades para mejorar el ámbito y contenido del sistema nacional de coordinación fiscal ............................................................................................................... 424

4.3.1 Ampliación de campos de colaboración administrativa ........................................... 425


4.3.2 Establecimiento de nuevos criterios de distribución en la fórmula de participaciones federales a los estados a fin de eliminar desequilibrios, rezagos y criterios injustificados ........................................................................................................... 427 4.3.3 Renegociación de espacios tributarios ...................................................................... 432 4.3.4 Ampliación de la potestad tributaria a entidades federativas y municipios........... 434 4.3.5 Hacia una adecuación del marco jurídico desde la perspectiva de un auténtico federalismo fiscal ................................................................................................................... 442 4.3.6 Hacia la conformación de un sistema nacional de coordinación hacendaría ........ 447

Conclusiones y Nueva Agenda De Investigación ........................................................................ 458

Bibliografía ....................................................................................................................................... 472


1

INTRODUCCIÓN

El interés y la necesidad por analizar las contrariedades y experiencia que atañen

a nuestra actual sociedad mexicana y de manera más específica los relacionados

con el sustento cotidiano, emprendemos este tema para superar los grandes

problemas del desarrollo, y fortalecer el Municipio local. Como resultado de su

historia, economía, geografía, sociología, pero sobre todo, de sus circunstancias

políticas que han hecho del federalismo mexicano una institución sui generis,

aunque el federalismo mexicano recibe las influencias del federalismo

estadounidense, ha creado sus características y particularidades propias. Cabe

señalar que para un mayor entendimiento y con el objetivo de orientar al lector

sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una parte

metodológica, donde se describe con precisión la importancia de estudiar “La autonomía del municipio en México: estructura y sus fuentes de financiamiento, en el marco de la reforma del estado (2000-2011)”, los

objetivos planteados, la delimitación y el planteamiento preciso del problema a

estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas.

Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis

que guían este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las

cuales serán para el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a

la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la

investigación realizada.

La presente investigación, surge del interés por tratar un tema que no es

solamente nuevo, sino también, un eslabón importantes hoy en día; El Municipio

un tema que ha despertado gran interés en muchos autores, es sin duda después

de la familia la célula base de la sociedad organizada y por tanto del desarrollo

económico de las naciones.

Este trabajo, parte de la interrogante de saber qué es y cuáles son las funciones y


2

facultades del Municipio, y establecer la problemática que ha llevado al rezago y

poco desarrollo de este.

En lo referente al Municipio la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos en su artículo 115, ha sido objeto de una serie de reformas otorgando

mayores facultades a los ayuntamientos.

Estas las nuevas facultades que la ley otorgó a estos unidades territoriales pone

en evidencia que la mayoría de los Municipios no cuentan con las facultades

necesarias para ser administrados, en parte por desconocimiento de las

necesidades de la comunidad y en parte por el personal que no está lo

suficientemente preparado para responder a estas nuevas exigencias ya que

carecen de preparación especializada para prestar nuevos y mejores servicios que

demanda la comunidad.

Por otro lado las Finanzas son el principal motor de los Ayuntamientos y éstas

deben procurar satisfacer los nuevos compromisos y a la vez fortalecerlo para que

sea posible el cumplimiento de sus obligaciones.

Si bien algunos Municipios han tratado de responder a esas exigencias y echar a

andar su economía, otros más ya sea por su capacidad o incapacidad para

atender estos retos, se limitan solo a recibir las aportaciones que la Federación les

hace llegar, dejando inconcluso el proceso de descentralización y afianzar las

diferencias y desigualdades entre las regiones del país.

A finales del siglo XX, reaparece en el ámbito nacional en los temas de discusión

prioritarios, el debate en torno al federalismo y su papel en la promoción del

desarrollo regional, así como en el logro de los grandes objetivos de la política

económica. Lo anterior tiene lugar, cuando se perciben rezagos importantes en las

condiciones de bienestar social y en los niveles de vida de un considerable

número de mexicanos, más marcada en regiones históricamente marginadas.

Es indudable que los principales problemas económicos que subsistieron en el


3

país desde la década de los ochenta, han repercutido severamente no sólo en las

finanzas públicas de la federación, sino de manera más grave en las estatales y

municipales, por depender en gran medida del comportamiento de las primeras. Al

verse afectadas las haciendas públicas en su conjunto, los tres ámbitos de

gobierno han tenido que reorientar sus programas de promoción del desarrollo,

privilegiando objetivos de corrección de las fluctuaciones financieras.

En la última década, se ha manifestó una fuerte recesión económica en el país y

dio origen a la aplicación de políticas de ajuste en el gasto público, afectando los

programas corrientes y de inversión de los gobiernos de la federación, estatales y

municipales, limitando sus acciones para superar los rezagos sociales y acelerar

el desarrollo integral que México demanda.

En esta investigación se elaborara un diagnóstico de las condiciones y

procedimientos mediante los cuales, los niveles estatal y municipal contribuyen al

erario federal, y del tratamiento que éste les da a cambio a través del Sistema

Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). Y se tratara de un sistema que podrá

evaluarse a la luz de dos criterios fundamentales: proporcionalidad y equidad.

La proporcionalidad, que son las contribuciones, de los sujetos pasivos al gasto

público en función de sus respectivas capacidades económicas, debiendo aportar

una parte justa de sus ingresos, utilidades o rendimientos. La equidad habrá de

darse en la igualdad ante la ley, en este caso la tributaria, de todos los sujetos

pasivos de un mismo tributo, debiendo variar las tasas impositivas de acuerdo a la

capacidad de cada contribuyente.

El establecer cargas tributarias, conforme al principio de contribuir al gasto público,

se basa en el entendido de que el importe recaudado por el poder público habrá

de destinarse para dar cumplimiento a las atribuciones del Estado, relacionadas

con la atención de las necesidades sociales o los servicios públicos. Aplicando

estos principios al SNCF, los estados y los municipios, al ceder espacios

tributarios a la federación, reciben a cambio una justa y equitativa participación por

la captación de tributos realizada por la federación en los territorios de las


4

entidades.

Lo que la investigación pretende es establecer qué tan equitativo y proporcional ha

venido siendo el sistema, a la luz de los grandes objetivos de la política económica

y atender los reclamos de los niveles estatal y municipal.

La libertad municipal entre las distintas libertades es una de las más difíciles de

obtener, pero también una de las más fáciles de perder, a pesar de que en ella

surgen los primeros valores cívico-políticos de los ciudadanos, y que de su fuerza

se deriva la fortaleza misma del Estado. Al cambiar el mundo a una globalización y

se piensa en la grande al día, es cuando brota la reanimación de las comunidades

locales que surgen como un fenómeno sociológico y jurídico que nos atrae, porque

parece que nace como algo opuesto a los fenómenos recientes de la

mundialización.

En este contexto, Pedro de Vega advierte: que en la necesidad de encontrar

ámbitos más reducidos en los que el hombre pueda dominar y controlar

mínimamente su propio espacio vital se ha fomentado el resurgimiento, cada vez

con más fuerza, de los valores de lo particular y lo local.

Sin embargo, conscientes de la necesidad de evitar el localismo (el que puede

tener evocación separatista y aislacionista incompatible con las necesidades de un

Estado constitucional moderno), lo que se intenta fomentar son entes municipales

fuertes en su autonomía, idiosincrasia, costumbres y economía, pero siempre

insertase inmersas en la dinámica global del Estado, el cual debe de tratar de

armonizar y descentralizar el poder, mas no atomizarlo.

Pero ¿cómo dirigir al Estado para que en su afán de fortaleza no desaparezca o

debilite a las células municipales?, ¿cómo resguardar y protegerá la institución

municipal de posibles vaivenes de políticas legislativas o ejecutivas que la puedan

dañar substancialmente? Estos cuestionamientos influyeron para realizar la

presente investigación y a los que se tratara de dar respuesta a lo largo de este

trabajo.


5

Respetando la protección a la autonomía municipal se podrá lograr la

armonización y la descentralización del poder sin debilitar la fortaleza misma del

Estado democrático moderno, aún se confía en las medidas políticas para lograr el

fortalecimiento municipal, la vía más segura de proteger y fortalecer su autonomía

es la vía jurídico constitucional porque ésta se encuentra fuera del alcance de

aventuras de gobiernos, legislaturas y de partidos políticos en turno.

Por ello, se pretende analizar los retos a los que la política se debe enfrentar para

consolidar una respuesta frente a las dificultades y problemas que afectan al

municipio. Para esto se hace necesario impulsar un gran debate ampliamente

participativo, cuyo objetivo sea suscitar un mayor interés por lo colectivo.

Un debate que adopte las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías, en la

dirección de una mejora cualitativa de la democracia interna en los partidos, un

retorno del debate ideológico como elemento enriquecedor, la apertura de mejores

cauces de implicación social, los avances en participación, la dignificación de la

política y la lucha contra los comportamientos irregulares y éticamente criticables.

En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general Analizar

de manera exploratoria, los antecedentes, situación actual y perspectiva de las

funciones de las Finanzas Públicas Municipales, en nuestro país, además de que

a través de ellas y del mismo presupuesto de egresos se pueden generar

Programas de Desarrollo Económico, mediante los cuales se pueden optimizar los

recursos económicos, financieros, materiales y humanos; explorar nuevas





Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la

investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con

precisión la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la

delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de


6

investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la

forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por

otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo

de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se

describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.

Ahora bien; en cuanto a las técnicas que se utilizaron para la elaboración de la

investigación “La autonomía del municipio en México: estructura y sus fuentes de financiamiento, en el marco de la reforma del estado (2000-2011)”

se utilizará el método descriptivo, toda vez que la finalidad de este método es el

describir situaciones y eventos. Decir como es y cómo se manifiesta determinado

fenómeno. Se encuentran la documental y de campo, recabando libros y

consultando revistas y periódicos históricos, así como páginas de Internet

relacionadas con el tema en comento. Por lo que respecta a los Métodos utilizados, éstos consisten en el Método cualitativo, y por otra parte el Método

Analítico mismo que me auxilió a razonar la información obtenida.

En nuestra investigación expondremos brevemente los puntos importantes de

cada capítulo como resultado del análisis efectuado sobre el tema. Este trabajo de

investigación se integra por cuatro capítulos que de forma general establecen

aspectos como son los siguientes:

Al revisarse los recapitulaciones indispensables para hacer un diagnóstico general

del estado actual que guardan los elementos recopilados a lo largo del trabajo en

el acontecer nacional.








7



federalismo fiscal.

En esta parte, también, se describe lo que ha sido la política fiscal, sus estrategias

y los mecanismos de gestión y coordinación intergubernamentales, utilizando para

ello el análisis de políticas públicas, a partir del establecimiento de postulados

básicos para un análisis. Así mismo, se complementa con el estudio del marco

jurídico y reglamentario en el que se inserta el SNCF, teniendo en cuenta la

normatividad que en su conjunto lo afecta y delimita.













protección.









8


despótica.

En un tercer capítulo. La Gestión Pública Municipal. Financiamiento, Competencia,

y Sustentabilidad, se hablara de las finanzas municipales, entendidas estas como

parte de los recursos Económicos Materiales Y humanos de los que dispone el

Municipio para llevar a cabo sus funciones, posteriormente se analizara como

pueden estas influir en el proceso del Desarrollo Económico Municipal

Además de una breve descripción de que es un Funcionario Público, cuál es su

función, la forma en que se designan y promociona al personal, mencionare


posteriormente se hará mención de algunos puntos del desarrollo económico para

comprender el porqué es necesario un financiamiento a nivel local, algunas formas

de financiamiento abarcando lo que sería la metodología del diseño, los mismos

mecanismos, y acciones que nos ayuden a la realización de un diagnóstico para

que el método elegido sea el mejor y se adapte mejor a las condiciones tanto

económicas, materiales y sociales.






contrastados. Compararemos el sistema autonómico español con el sistema

federal mexicano, sus fuentes de producción normativa, así como al municipio

español con el municipio mexicano desde la perspectiva constitucional e histórica.






9









Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de

todos los ordenamientos sociales y políticos que citamos; son propuestas que

pretenden dar mayor participación a los jóvenes ciudadanos que luchan por

conservar su estatus político y social a pesar de la realidad que las acoge.


social, económica y cultural, pero sobre todo, apegadas al a la realidad de nuestro

país. No pretendemos revolucionar e ir en contra de nuestro sistema social

mexicano, más bien, pretendemos aportarle nuevas ideas a partir de un cambio

radical de mentalidad en nuestra sociedad, siempre en apoyo de los grupos más

vulnerables y de la distribución equitativa del poder.

De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente investigación,

misma que en todo momento busca contribuir para lograr un desarrollo integral

entre la sociedad y su gobierno.


10

CAPÍTULO 1. Marco Teórico. Alcances y Facultades del Municipio

1.1. Origen y Concepto del Municipio

Diremos primero que en la antigua Roma, un municipium era una ciudad libre que

se gobernaba por sus propias leyes, aunque sus vecinos obtenían los derechos de

ciudadanía romana.7

Ahora se utiliza el término para referirse al conjunto de habitantes de una

representación jurisdiccional, que puede incluir varias poblaciones, gobernado por

un Ayuntamiento el cual se define como, "una asamblea deliberante que se integra

por un Presidente Municipal, un síndico o síndicos y regidores", todos electos de

acuerdo a las disposiciones relativas de la Constitución Política del Estado y la Ley

Electoral conocida como Códigos Electorales de los Estados.8

La voz Municipio surge como concepto jurídico y por primera vez en Roma,

etimológicamente Municipio viene de "munus" que significa prestación.9 Se decía

de aquellas ciudades, que habían conseguido la ciudadanía romana y gozaban de

todos sus derechos y privilegios.

El Municipio o Común es una comunidad de familias, unidas por vínculos de

vecindad, de amistad y de sangre, cuya finalidad es ayudarse, dentro de la 7 Los pueblos de Italia, en lo relativo a su posición política frente a Roma, eran o Municipios o ciudades confederadas —que conservaban su independencia, sin derecho de ciudadanía bajo el régimen de un tratado (foedus) —, o colonias romanas y latinas. Las leyes citadas concedieron el derecho de ciudadanía a toda Italia, y en efecto, después de la guerra social (lex Julia. 9o a. C.) se otorgó a todas las ciudades federadas y Municipios el derecho de ciudad romana; a partir de entonces. Municipio aplicase a 'la ciudad autónoma cuyos habitantes gozan de la ciudadanía romana. GIRAUD (citado por AZCÁRATE: Estudios filosóficos V políticos, p. 173, nota 1), "distingue cuatro clases de Municipios: el que tenía el derecho de ciudadanía completo, óptimo jure; el que sólo tenía parte de él; el que conservaba su propia legislación, y el que adoptaba la de Roma, haciéndose de la condición de los fundi facti". 8 Oropeza Martínez, Humberto; Administración Pública Municipal. Editorial Trillas, México 2000, p. 39. 9 Robles, Martínez, Reynaldo. El Municipio. Editorial Porrúa, Mexicol993. p. 138.


11

localidad donde habitan o conviven unas junto a otras, para la realización de los

fines humanos.

Históricamente el Municipio se origina al multiplicarse las familias, las cuales

naturalmente se sienten inclinadas a permanecer juntas en el mismo lugar,

llevadas no sólo por la natural inclinación de la consanguinidad y amistad, sino

también por lo que es común a la formación de toda sociedad, la necesidad de

encontrar ayuda y protección en la colaboración de los otros para la mejor

realización de los fines humanos, para los que la familia es una sociedad

imperfecta.

El Municipio debe su nacimiento a la agrupación natural de las familias y de los

individuos, y es la primera sociedad natural, después de la familia, "Más antiguo

que el Estado-dice Bluntscli10. Su fin no es directamente político sino de economía

y de cultura. El Municipio está entre el individuo y el Estado, entre la vida privada y

la vida política; abraza intereses locales estrechamente unidos a los intereses

privados. Esta es su esfera principal y sirve al mismo tiempo de intermediario entre

estos últimos intereses y el Estado, y facilitar la realización de los fines humanos,

proporcionando los medios que las familias por sí solas aisladamente no pueden

procurarse.

El Municipio con reconocimiento oficial es una fracción territorial del Estado o de

un Distrito, donde se hallan congregadas numerosas familias que obedecen las

mismas leyes y están sujetas a la acción administrativa de un Ayuntamiento.11

Término municipal, "es el territorio al que se extiende la acción gobernativa de un

Ayuntamiento; el lugar donde está asentado el Municipio".

La característica principal del Municipio, es un organismo natural, es decir, no

debe su existencia al Estado sino únicamente a la tendencia asociativa del

hombre; y resulta como complemento natural y necesario de la familia. 10 Bluntschli: El Derecho Político general, Libro IX, Caps. I y II. Citado por ROBLES, Martínez, Reynaldo. Op. cit. p. 139. 11 Robles, Martínez, Reynaldo. El Municipio Op. cit. p.140


12

El Municipio, como sociedad, goza de autoridad propia, necesaria y suficiente para

la consecución de sus fines; Es lo que se llama autarquía.

La autarquía12 municipal significa, como toda autoridad, el derecho del Municipio a

regirse y gobernarse a sí mismo. Lo que implica no sólo el derecho a administrar

sus propios bienes, sino también a constituirse y gobernarse libremente, eligiendo

sus propios representantes o autoridades municipales. Siempre con la debida

subordinación a las leyes generales y al bien común del Estado, del que forma

parte. El Municipio, aunque es una sociedad política, no es soberano.

Aunque el Municipio goza de autarquía, no por eso es totalmente independiente

del Estado, ya porque es parte del mismo, ya porque no rara vez el Estado

ocasiona su fundación con leyes y privilegios. El Municipio es considerado

respecto del Estado como uno de sus órganos, porque el fin de la entidad

autárquica es la realización de sus propios intereses, que son también los

intereses del Estado.13 En general, el Estado se concretará con velar por la

observancia de las leyes generales del Estado en el Municipio y evitar cualquier

acto que vaya en contra del bien común general o del bien común del mismo

Municipio.

1.2 Historia del Municipio Mexicano

1.2.1 Antecedentes

1.2.1.1 Época Prehispánica

Los antecedentes del Municipio en la cultura mexica se encuentra en los Calpullis,

cuyo gobierno estaba formado por el consejo de ancianos.14

El Calpulli era una organización social y territorial autosuficiente, las familias

integrantes producían bienes necesarios y suficientes para su subsistencia. 12 Autarquía es una voz que proviene también del Griego y significa "bastarse así mismo. Por eso Aristóteles señala a la autarquía como característica propia de la Ciudad-Estado. 13 Bielsa, Rafael. Sobre el concepto Jurídico de la Autarquía, p. 72. 14 Díaz del Castillo, Bernal. Historia de la conquista de la Nueva España, p. 72


13

Organización del Calpulli:

El tecuhtli, responsable de la milicia, adiestraba a los jóvenes y dirigía las tropas

en caso de guerra.

• Los tequitlatos, dirigían los trabajos comunales.

• Sacerdotes y médicos hechiceros, estaban al cuidado del Calpulli.

• Los tlacuilos, eran los cronistas de la época.

• Los calpizques, recaudaban los tributos.

1.2.1.2 La Conquista de México y Época Colonial

Resultado de las expediciones de Hernán Cortés y subsidiadas por Diego de

Velásquez, Gobernador Cubano. La colonización en América se justificó

jurídicamente a través de la institución municipal.

Por ser el medio eficaz para conquistar y ocupar nuevas tierras Cortés fundó un

Municipio. El expedicionario utilizo esta institución por ser la más respetable de la

época y sabedor de que era la fuente de poder que podía facultarlo para llevar a

cabo su empresa y además de ser el medio idóneo para independizarse de Diego

de Velásquez, pero, al no estar facultados para esto, el Gobernador le revoca el

nombramiento entregado como expedicionario y la manda aprehender, Cortés al

saber esto decide no regresar a cuba ya que esto le costaría la muerte o la cárcel.

El primer Municipio en México se fundó para satisfacer el requisito legal de tener

apoyo político que represente la autoridad del soberano para poder actuar en su

nombre y representación.

Al tomar protesta y hecho el juramento de guardar razón y justicia, según su

obligación, al mayor servicio de Dios y el Rey, Hernán Cortés renuncia al gobierno

del Ejército que poseía y se le nombro Capitán del Ejército y Justicia Mayor,

transformándose la calidad del Ejército, ya que ahora no tiene soldados de una

expedición, sino que forman la milicia comunal y su obligación principal es de


14

defender la autonomía municipal.

Bernal Díaz del Castillo relata que con la fundación del primer ayuntamiento,

instalado en la Villa Rica de la Veracruz el 10 de Julio de 1519, se dio el primer

paso a la organización de este cuerpo político y jurídico en el Continente

Americano.15

Al principio se realizó la división, por medio de los señoríos ya existentes y en las

extensiones territoriales donde no existía tal división, los militares se encargaba de

ello por medio de las capitulaciones reales, es decir, por contratos realizados por

la corona. Más tarde se organizó en provincias la división territorial, que se

conformaban por pueblos, los que debían tener una cabecera llamada alcaldía

mayor, siendo obligatorio establecer un Cabildo o Concejo Municipal.

Los Cabildos de indígenas o repúblicas de indios tenían diferentes funciones

como:

A. Recaudar y entregar los tributos a los españoles.

B. Distribuir el trabajo para construcciones o tareas agrícolas.

C. Cooperaren el proceso de evangelización.

Tenían además facultad en materia penal (aprehender a los delincuentes y

consignarlos).

Las funciones de los Cabildos de Españoles consistían en: Ejecución de justicia;

los alcaldes ordinarios abocados a la administración; los regidores a las obras

públicas.

El Ayuntamiento era la autoridad competente para reglamentar las actividades de

los trabajadores artesanales.

El Municipio que se traslada de España recoge 3 corrientes que son: la visigótica,

con el concilium; la romana con el régimen edilicio; y la árabe con la figura del 15 Ídem p. 72


15

alcalde.

Respecto a la división del territorio, los españoles tomaron como antecedente

ciertas entidades precortesianas, la llamada división antigua, a las que se

añadieron las conquistas militares realizadas a través de las llamadas

capitulaciones reales.

Finalmente se hizo se dividió en provincias internas de oriente y occidente y en12

intendencias las cuales se crearon en 1786 mediante la ley que la constituyó como

organización territorial de la administración colonial.

El Ayuntamiento estuvo subordinado durante casi todo el periodo colonial al

Estado Español, a fines del siglo XVIII y principios del XIX, tomó parte activa en el

proceso de emancipación política.16

1.2.1.3 Etapa de la Guerra de Independencia

El movimiento de Independencia da inicio al marco jurídico de la nueva

organización política. Son momentos cruciales en la vida del país donde surgen

deseos de cambio.

1.2.1.4 La Constitución de Cádiz

Su conformación y realización fue promovida por el sector liberal español,

constituyendo una fase relevante de la evolución jurídica y política del

Ayuntamiento, tratando de restaurar y transformar el régimen local, tanto en la

península como en las colonias españolas. Se establece en esta constitución la

organización de los municipios, consolidando la institución como instancia básica

del gobierno, así como su organización territorial y poblacional.

La Constitución de Cádiz fue promulgada el 19 de marzo de 1812, en España; y el

16 ídem p. 73.


16

30 de septiembre del mismo año, en la Nueva España.17

Con la cual se estableció la organización de los Municipios, se consolidó la

institución de los mismos como instancia básica de gobierno, así como una

organización territorial y poblacional, dando fin a las regidurías perpetuas, y

promoviendo ese tipo de representación donde no la hubiera.

Respecto al Ayuntamiento establecía:

a) El Ayuntamiento se integraba por: alcalde o alcaldes, regidores, un procurador

síndico, presididos por el jefe político o el prefecto donde lo hubiese, que era el

representante del gobierno central en el departamento o partido.

b) Atribuciones del Ayuntamiento: administrar en áreas de salubridad, orden

público, instrucción primaria, beneficencia, obras públicas, cárceles municipales.

Las atribuciones de los ayuntamientos estaban limitadas, debido a la sujeción de

los jefes políticos y diputados respectivamente.

1.2.1.5 Plan de Iguala

Con la promulgación del Plan de Iguala el 21 de febrero de 1821 se establece la

Independencia del país y su forma de organización en una monarquía

constitucional la cual reconoció la existencia de los ayuntamientos dejando

subsistentes las normas establecidas en la Constitución Española de Cádiz.

En esta época el Ayuntamiento se vio afectado por las Finanzas Públicas, se

redujeron y suprimieron algunas de las contribuciones, por lo que se dio una

disminución de las fuentes de ingresos.

1.2.1.6 El México Independiente

Los Ayuntamientos fueron los principales protagonistas del proceso para

17 Robles Martínez, Reynaldo. Op. cit, pp. 74-75.


17

conformación del Congreso constituyente del nuevo Estado Mexicano. Fue así

como se puede hablar de la existencia del Municipio con la denominación de

mexicano.

En el periodo entre el Plan de Iguala y la Constitución de 1824, sube al poder

Agustín de Iturbide quien suscribió en 1822 el Reglamento Provisional Político del

Imperio Mexicano en el que estableció que las elecciones de ayuntamientos para

el siguiente año se llevaran a cabo de acuerdo con un decreto promulgado por

dicho reglamento. Posteriormente nombró a un jefe político por cada provincia,

confirmando así el régimen municipal de la Constitución Gaditana.18

1.2.1.7 Constitución de 1824

El 4 de octubre de 1824 se aprobó el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana,

estableciéndose la República Federal, en el artículo IV que manifestó: La Nación

Mexicana adopta para su gobierno la forma de República Representativa, Popular

y Federal. Con 19 estados, 4 territorios y un Distrito Federal.19

Al no hacerse referencia a la forma del gobierno local, dejó en plena libertad a los

estados para organizar sus gobiernos y administraciones, regulándose los

municipios por la normatividad de la Constitución de Cádiz.

1.2.1.8 Las Siete Leyes Constitucionales

Fue en 1836 cuando se promulga las Siete Leyes Constitucionales las cuales

dieron las bases de funcionamiento del nuevo régimen centralista.

A través de estas leyes se dividió el territorio de la república en departamentos,

éstos en distritos, a la vez organizados en partidos.

Las leyes de 1836 consagraron constitucionalmente a los ayuntamientos,

disponiendo que fueran popularmente electos y los hubiera en todas las capitales 18 Oropeza, Martínez, Humberto. Op. cit, pp.18 19 México a través de sus Constituciones. Antecedentes Constitucionales históricos relacionados con el Artículo. 115 constitucional. Derechos del Pueblo Mexicano, ts I y II.


18

de los departamentos. Puertos con más de 4,000 habitantes y pueblos con más de

8,000.

En este régimen centralista se incorporó el Distrito Federal al Departamento de

México.

Por Decreto del 22 de agosto de 1846 se restableció el Distrito Federal y sus

Ayuntamientos, funcionando hasta el 21 de septiembre de 1853, en que Santa

Ana dispuso que el Distrito Federal se convirtiera en Distrito de México.20

1.2.1.9 La Constitución de 1857

En esta Constitución se precisó la organización del país en forma de República

Representativa Democrática, Federal y Popular.

En el artículo 72 se menciona que se elegirá popularmente a las autoridades

públicas municipales y judiciales; el artículo 31 menciona que todo mexicano debe

contribuir a los gastos de la Federación, Estado o Municipio, así que estos últimos

podían exigir impuestos para sus funciones y cierta independencia económica; y el

artículo 36 establecía la obligación de todo ciudadano de inscribirse en el padrón

de su municipio. De tal manera que los Estados de la Federación normaban y

reglamentaban sus respectivos regímenes municipales.21

Cuando ocurre la Intervención Francesa la consecuencia es el establecimiento del

segundo Imperio en México. Con el ordenamiento emitido por Maximiliano de

Habsburgo a través de su Estatuto Provisional en el Castillo de Chapultepec el 10

de Abril de 1865 tuvo una vigencia, además de efímera, muy parcial, en las áreas

dominadas por el imperio. La lucha tenaz de Benito Juárez habría de impedir su

mayor vigencia; sin embargo, es importante señalar algunos de sus preceptos:22

designaba la soberanía en la persona del Emperador. La división política del

20 Robles, Martínez, Reynaldo. Op. cit. pp. 79-80. 21 ídem 22 Ochoa, Campos, Moisés. La Reforma Municipal. Su evolución Institucional. Editorial Porrúa, México 1985, p. 263.


19

territorio era en departamentos, divididos en distritos y a su vez en

municipalidades. Dicha estructura era administrada jerárquicamente por los

prefectos imperiales, un consejo de gobierno, subprefectos para los distritos; y

para los ayuntamientos, alcaldes elegidos por la jefatura de los departamentos.

Las contribuciones, eran designadas por el Emperador de acuerdo a propuestas

de los concejos municipales y se estableció que ninguna carga ni impuesto

municipal podía implantarse, sino a propuesta del concejo municipal respectivo.

El dominio imperial no alcanzó a consolidarse en todo el territorio mexicano y no

fue sino hasta la toma de Querétaro cuando se derrocó al régimen imperial. En

julio de 1867 se restableció la sede del gobierno en la capital del país y con ello el

régimen republicano.

1.2.1.10 Periodo Porfirista

Durante el Porfirismo (1876-1880; 1884-1911) el Municipio fue la parte más

insignificante de la estructura económica y política mexicana.

Para el municipio en este periodo se establecen proyectos que paralizan la

actividad de estos. En 1897, se publicó la Ley general de ingresos municipales,

estableciéndose los siguientes puntos: rentas propias, impuestos municipales,

impuestos federales, subvenciones del Gobierno Federal, e ingresos

extraordinarios.

En 1903 el municipio se organiza de la siguiente manera: Los prefectos eran los

jefes de todos los servicios en las municipalidades y estaban subordinados al

Gobierno del Estado. La autonomía y libertad no ejercían en él, quienes

determinaban verdaderamente las elecciones y otras actividades locales eran los

jefes políticos.

1.2.1.11 El Movimiento Social de 1910-1917

La libertad municipal fue una de las causas por las que se luchó durante el

movimiento social mexicano de 1910 a 1917. El Partido Liberal Mexicano, el 1o de


20

julio de 1906, realiza un plan donde se propuso consagrar la libertad municipal; en

los artículos 45 y 46 se señalaba la supresión de los jefes políticos y la

reorganización de los municipios que han sido suprimidos y restablecer el poder

municipal.

En el Plan de San Luis expresaba: la división del poder, la soberanía de los

Estados, la libertad de los Ayuntamientos y los derechos del ciudadano solo

existen en nuestra Carta Magna.

En este mismo Plan, Madero hizo resaltar en el punto 4 de un total de 11. El

principio de no reelección desde el Presidente de la República, Gobernadores de

los Estados y Presidentes Municipales.

El Plan de Ayala fue la base para que Emiliano Zapata en 1911 dictara la Ley

General sobre Libertades Municipales en el Estado de Morelos, en esa Ley se

reglamentó la autonomía política, económica y administrativa del Municipio.

Plan de Guadalupe: En las adiciones a este plan del 12 de diciembre de 1914 se

establecen medidas para la libertad del municipio como una institución

constitucional.

1.2.1.12 La Constitución de 1917

El Congreso Constituyente de 1916 y 1917 aborda la elaboración del artículo 115

de la Constitución, donde trata la organización de los Estados y Municipios.

El 1o de mayo de 1917 se inicia la vigencia de nuestra Constitución, ocupando el

Municipio un sitio muy destacado en la vida política, jurídica, económica y social

de México.

La importancia como en esta constitución se habla del Municipio Libre es la base

de la organización política y de la Administración Pública de los Estados,

adoptando para su régimen interior la forma de Gobierno Republicano,

Representativo y Popular, tendiendo como base de su división territorial y de su


21

organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a tres bases que

son las siguientes:23

I.- Cada uno de los Municipios serán administrados por un Ayuntamiento de

elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el

Gobierno del Estado.

II.- Los Municipios administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los

impuestos y contribuirán al gasto público del Estado en la proporción y término

que señale la legislatura local.

III.- Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica para todos los

efectos legales.

1.2.1.13 El Municipio Actual

En 1983 se da una reforma muy importante al Artículo 115 Constitucional24, los

conceptos que se abordaron fueron los siguientes:

a) Facultad a los Congresos de los Estados para resolver sobre la

desaparición de los Ayuntamientos o de algunos de sus miembros, previa

garantía de audiencia.

b) Existencia de regidores de representación proporcional.

c) Entrega de participación sin condiciones por los Gobiernos de los Estados.

d) Cobro del impuesto predial por los Ayuntamientos.

e) Facultades a los Ayuntamientos para zonificación y determinación de

reservas ecológicas.

f) Se ampliaron las facultades reglamentarias a los Ayuntamientos.

g) Normar la relación entre los Ayuntamientos y sus empleados.

h) Elaboración de presupuesto de egresos para los Ayuntamientos,

i) Determinación de los servicios públicos.

23 Robles Martínez, Reynaldo. Op. cit. pp. 88-89. 24 Secretaría de Gobernación. El Municipio Mexicano. Centro Nacional de Estudios Municipales. México 1985


22

El Centro Nacional de Desarrollo Municipal se creó en 1989, con el objeto de

apoyar a los gobiernos municipales en sus tareas de la administración pública y

gestión de los servicios públicos, transformando el Centro Nacional de Estudios

Municipales de 1983, que tenía como principal función, el estudio y la aplicación

de lo referente al Artículo 115 Constitucional.

1.3 La Nueva Dinámica del Municipio Contemporáneo

La transformación del Municipio en la década de los 80´S.

Casi todo el siglo XX, a pesar de los múltiples cambios efectuados al texto

constitucional, el Municipio se mantuvo sujeto a distintas políticas de carácter

centralizador. Sería a partir del 1982, cuando el gobierno formula un programa en

donde se dio impulso al Nuevo Federalismo Mexicano;25 y con él a la vida

municipal, la cual cobró una mayor dimensión e importancia al quedar dentro de la

dinámica de modernización política y administrativa, de las nuevas condiciones a

las que en ese periodo se enfrentó el país.

Alcanzar un entendimiento satisfactorio en la reforma de 1983, con respecto al

fortalecimiento municipal, implica ubicarse, aunque en términos generales, en un

contexto histórico de alteraciones y cambios económicos, sociales y políticos,

ocurridos a principio de esa década.

Paralelamente, debe identificarse que la reforma realizada por el Constituyente

Permanente, a iniciativa del Poder Ejecutivo de aquél entonces, se inscribió en la

confluencia de un binomio de orientaciones básicas de gobierno: descentralización

de la vida nacional y democratización integral.

Ciertamente, dentro de aquellas disposiciones gubernamentales, la cuestión de la

vigencia de las instituciones locales (sus planteamientos y la urgencia de adecuar

el Municipio a las necesidades del México contemporáneo) ocuparon un lugar

privilegiado. 25 Iniciativa de Reformas al Artículo 115 Constitucional. Presentada el Senado por el Presidente Miguel de la Madrid. México, DF 1o de Diciembre 1982.


23

Ineludiblemente, las circunstancias en las que se realizó la reforma al artículo 115

constitucional condujeron al cuestionamiento y replanteamiento, no sólo del

Federalismo mexicano, sino del Estado mismo.

Como lo hemos visto el recorrido histórico planteado, ha sido innegable la

existencia de una marcada tendencia centralizadora en la vida nacional;

centralización que justifica su necesidad en primera instancia, para consolidar el

Estado Nación y que pudo observarse con mayor intensidad, a partir de la década

de los años cuarenta del siglo pasado; a partir de dicho periodo, el país transitaría

todos los caminos de esta práctica de gobierno.

Esta situación no es fortuita, y obedeció más bien a que los gobiernos

posrevolucionarios, ante los problemas de dispersión política, económica y social,

se vieron en la necesidad de crear estructuras para impulsar la integración de

instituciones públicas.

De esta manera, se pretendió un desarrollo económico y social planificado,

proceso que culminó responsabilizando al Estado de toda clase de injerencias

económicas.

Ya en lo político, se reconoce que el Gobierno Federal, haciendo uso de una

onerosa y extensa burocracia, provocó que el Estado incrementara su poder y

esfera de acción frente a los Gobiernos Estatales y Municipales. En este sentido,

hablamos de un tipo de gestión radicada en la voluntad de los gobernantes, más

que en el consenso de la sociedad.

La organización del territorio ha recorrido sendas semejantes; concentración de la

población y de la industria, presencia de polos de desarrollo y, en el trasfondo, un

extenso paisaje rural por donde no alcanzó a pasar el progreso.

La centralización mantuvo la actividad y los recursos humanos, materiales y

financieros en zonas y grupos sociales restringidos; provocó en amplias regiones y

comunidades periféricas el desaprovechamiento de los recursos, el incremento del


24

desempleo, la inactividad productiva y la migración explosiva. La centralización y

sus efectos negativos, se reprodujeron sistemáticamente en todos los aspectos de

la vida política, económica y social influyendo incluso, a las formas de

pensamiento y la cultura.

De esta manera este contexto centralizador que ya había agotado sus

posibilidades-cuando estalló la crisis económica que sumergió al país en serios

desajustes durante los años subsecuentes.

Si bien, ya se advertían algunos problemas desde los años 60’s; a partir de 1982

se hizo patente el agotamiento del modelo económico de crecimiento que se había

aplicado desde la posguerra, cobrándose conciencia de la necesidad de revisar la

estructura y funcionamiento, no sólo del aparato estatal, sino de las formas de

practicar la gestión administrativa y social, así como del destino de los recursos

ejercidos mediante el gasto público.

La incapacidad que mostraban los sistemas de seguridad y bienestar social, así

como la aparición de algunos problemas financieros, motivó el cuestionamiento del

Estado benefactor y su operatividad, lo cual devino en la búsqueda de alternativas

para rectificar el rumbo.

Se requerían de acciones drásticas, no paliativos ni retórica; el viraje que debía

realizarse para asegurar la sobrevivencia de la nación y un futuro estable sería,

ciertamente, radical.

Era innegable que los supuestos del proyecto estatista de la posguerra, no se

avenían ya con las realidades políticas y económicas que empezaron a despuntar

en esos años en los ámbitos nacional e internacional.

La reorientación que necesitaba México en sus políticas se concretó en el

planteamiento que solidificó en el programa de "Modernización Administrativa".

Este programa consideraba abatir la inflación como prioridad nacional, incluyendo

las medidas correctivas del programa inmediato de reordenación económica en el


25

Plan Nacional de Desarrollo. Su primer objetivo, de reducir la inflación, a un 80%

en 1983 y a un 40% en 1984 tuvo éxito,26 por lo que a partir de ese momento,

comenzarían a adoptarse nuevos criterios para conducir el desarrollo de la nación

en general.

Entre otras metas del Plan, se contempló reorganizar la administración pública en

general, llevándose a cabo una transformación de la gestión pública en los tres

niveles de gobierno, donde el Municipio ocupó un lugar trascendente.

De esta manera, la política económica implementada se caracterizó,

fundamentalmente, por la contención drástica del gasto público, la imposición de

topes salariales y una política de liberalización de precios en el ámbito

macroeconómico; pero en la microgestión, se procuró, mediante la reforma

realizada en 1983, se reasignaron importantes montos de recursos hacia los

municipios, mientras se devolvían sus capacidades fiscales en la práctica.

De las soluciones centralizadoras así comenzaría el final, que declinaron dejando

atrás la época en que el talento se encontraba encerrado en la capital de la

República. No era, en aquél momento, ni es posible actualmente, que desde el

centro se tuvieran las mismas sensibilidades y ópticas de las necesidades tal y

como las comunidades locales las perciben en su propio entorno.

Este nuevo modelo de desarrollo implantado (descentralización de la vida

nacional) debía otorgarse una alta prioridad al desarrollo regional, así como

restituirle al Municipio la importancia debida. Aquélla restitución debía imprimir a la

institución una nueva vitalidad que se expresara en una estrecha relación entre

gobernantes y gobernados, una atención más eficaz a las problemáticas de

siempre y una revitalización de la participación comunitaria en las tareas de

gobierno para resolver de forma conjunta los problemas más inmediatos.

De esta manera se revertirían las causas del agravamiento de las disparidades

26 Programa de Modernización Administrativa Publica Federal, México Secretaria de Programación Y presupuestación. México 1985.


26

entre regiones, estados, e incluso, entre poblaciones de un mismo estado, que

habían tenido lugar en años anteriores y que habían empeorado las abismales

diferencias en los niveles de vida y bienestar entre el campo y la ciudad.

Así se dio gran importancia a la idea de descentralizar la toma de decisiones, tanto

en lo concerniente a las actividades productivas, la administración pública y en lo

político.

Con la intención de combatir la inercia concentradora, se adoptaron medidas para

renovar la vida municipal y se definió, en términos constitucionales, un conjunto de

poderes propios de los ayuntamientos, con el fin de permitirles planear y

reglamentar su desarrollo.

La descentralización de la vida política, administrativa, económica, social y

cultural, como imperativo impostergable en nuestra nación, en la práctica involucró

una extensión, densidad, diversidad y complejidad, orientadas al

perfeccionamiento del desarrollo social.

1.4 Alcances de la Reforma de 1983

Tal vez, existieron tiempo y circunstancias históricas que pudieron justificar el

centralismo, las realidades en aquél momento de crisis y las necesarias

perspectivas históricas que debieron constituirse para avanzar, reclamaron, y lo

siguen haciendo, la dispersión geográfica de nuestro desarrollo, un progreso

económico y social más equilibrado por regiones y la difusión orgánica del poder

político en su dimensión territorial. En líneas generales, esas son las

circunstancias en las que se gestó la reforma al Artículo 115 Constitucional.

Como antes, el Municipio Libre, cimiento de la organización político-administrativa

y de la división territorial de la República, resultó ser el espacio adecuado y

legítimo para avanzar en la descentralización del desarrollo y profundizar la

práctica democrática en México. La decisión era más que clara, había que volver

los ojos a una institución casi mítica que yacía en el olvido.


27

De esta forma, el Municipio Libre constituye el espacio geográfico en el que las

expresiones jurídicas y sociales de sí mismo, son necesarias para que los

ciudadanos desarrollen su vida política. Se debe reconocer también que ese

anhelo no se hizo efectivo, debido a diversas prácticas políticas que obligaron a

matizar al federalismo en una dinámica que, en su momento, dio frutos en el

proyecto económico y social, pero que agotó también sus posibilidades.

Finalmente y de forma paradójica, esa dinámica centralizadora era la misma que

se manifestaba ya, como obstáculo principal para realizar el proyecto nacional.

En ese sentido, el tema del fortalecimiento municipal implicó, en el marco de un

auténtico federalismo, hablar del fortalecimiento nacional, pues el Municipio es la

base fundamental del Sistema Federal Mexicano. Siempre será una verdad que

esta institución, aún cuando teóricamente constituye una fórmula de

descentralización, en nuestra realidad lo ha sido más en el sentido administrativo

que en el político.

Municipio es un ideal incumplido de la Revolución Mexicana. Representa una de

las formas de organización a la que no se le ha podido dar vida, el vigor y la

trascendencia que debe tener. Esta debilidad del Municipio no es fortuita, y se

debe a su insuficiencia financiera, a la debilidad organizativa y administrativa,

tanto para cubrir los servicios públicos normales, como para tener una mayor

participación en las tareas del desarrollo nacional.

Está claro que, hasta los años ochenta los Municipios eran una tesis

constitucional; no habían tenido los instrumentos para cumplir sus funciones de

célula básica en nuestro régimen político y sólo cumplían débilmente su papel de

organización administrativa; la vida municipal había sido un fracaso más de la

democracia, pudiendo ser, precisamente, la escuela genuina de esta última, pues

el Municipio permite mayor cercanía de la población con su gobierno.

Por esto, el Gobierno Federal se planteó la revisión de las estructuras diseñadas

al amparo de la Constitución, a fin de instrumentar un proceso de cambio que

hiciera efectiva en el federalismo, la célula municipal, tanto en autonomía


28

económica, como política y de desarrollo. El resultado de las reformas fue el inicio

de la transición de un federalismo débil hacia un federalismo maduro, mediante el

cauce de la modernización a la institución municipal.

Así, cobraría plena presencia éste ámbito de gobierno en la vida nacional,

caracterizado por las cualidades y aspectos siguientes; dicho precepto estuvo

dividido en diez fracciones, de las que siete corresponden específicamente a las

estructuras municipales, dos serían comunes a los Estados y municipios, y una

más quedaría sin mayores modificaciones que las contenidas en el texto

constitucional vigente.

En 1982 esta modificación al texto constitucional, implantó no sólo la libertad que

el Municipio tiene para la administración de su patrimonio; especialmente

implicaba el aseguramiento de los elementos mínimos con que debería contar la

hacienda municipal, traduciéndose en los rendimientos de sus bienes, las

contribuciones que establecerían las legislaturas de los estados; y que cuando

menos debían comprender la propiedad inmobiliaria, división, consolidación,

transición, mejoría y cambio de valores de los inmuebles; las participaciones

federales que correspondían al Municipio, en fin, ingresos derivados de la

prestación de los servicios.

La reforma también precisó cuáles serían los servicios públicos que corresponde

prestar al Municipio, en forma exclusiva o coordinadamente con los Estados, con

lo cual se alejó a la institución municipal de las frecuentes intromisiones que los

gobiernos estatales realizaron en otros tiempos.

Dentro de este razonamiento, es quizás, el aspecto político de la reforma más

relevante y seguramente de los que incidieron, y lo seguirán haciendo, en la

transformación de la realidad municipal, toda vez que se crearon nuevos cauces

para desarrollar las relaciones de poder entre los gobiernos estatales y

municipales.

De forma esquemática, puede decirse que los principales cambios fueron los


29

siguientes:27

Se ratificó el principio constitucional de la personalidad jurídica del Municipio y

quedó establecida su capacidad jurídica para ejercer actos de dominio sobre su

patrimonio. Se fortaleció la institución de la división de poderes en los tres niveles

de gobierno.

Se permitió un marco regulador del desarrollo normativo de los ayuntamientos que

legitimó la facultad de los municipios para convenir programas con otros

municipios, con los gobiernos locales y con la federación para consolidar su

desarrollo.

Además de conservar el concepto originario del Artículo 115 Constitucional que

prescribe la libre administración de su hacienda y se delimitaron sus fuentes

tributarias, reservándoseles los impuestos con la propiedad inmobiliaria.

Se incorporaron al Municipio de las bases legales para que formule, apruebe y

administre su Plan de Desarrollo Urbano Municipal.

Se cimentaron criterios uniformes y procedimientos acordes con nuestro régimen

de garantías, para dar mayor seguridad a los gobernados y sus representantes, en

lo relativo a la desaparición o revocación del mandato de los ayuntamientos y la

suspensión o destitución de sus miembros.

Se promovió los cauces participativos de los partidos políticos en beneficio de los

ciudadanos, al hacer extensivo a todos los municipios el principio de

representación proporcional en la integración de los ayuntamientos.

Aprovecharon todos los trabajadores municipales del país las garantías que el

artículo 123 constitucional les confiere en cuanto a derechos laborales y,

finalmente; se estableció un régimen constitucional claro y al mismo tiempo flexible

que permitiera conservar el patrimonio constitucional de los municipios, graduando 27 Beltrán, Ulises y Portilla, Santiago. El provecto de Descentralización del Gobierno Mexicano. (1983-1984). Torres Blanca compiladora México DF, 1986.


30

y diferenciando las reformas en cada Estado, de acuerdo con la heterogeneidad

entre los diferentes Municipios.

Pese a las reformas constitucionales y los avances obtenidos, los cambios de

fondo se impulsarían durante el sexenio siguiente.

En el sexenio comprendido entre 1988 y 1994, diversos factores externos

confluyeron para intensificar las políticas modernizadoras iniciadas en años

anteriores; los costos de la transformación estructural hicieron necesario

responder oportunamente a las demandas que años de políticas burocratizadas y

paternalistas habían generado consigo.

Así, comenzaron a desaparecer numerosos subsidios, lo cual se presentaba como

un anticipo del fin que tendrían las políticas populistas, la desarticulación del

Estado burocrático y la promoción de un liberalismo maduro, por tanto, condujo a

la búsqueda de alternativas para integrar a los sectores marginados del proceso

modernizador.

La idea general subyacente en la nueva implementación de políticas, es la

reconstrucción de las relaciones entre la sociedad y Estado, deterioradas por la

excesiva centralización en la toma de decisiones que afectaban directamente a la

sociedad.

Y fue de ahí, como el Gobierno impulsaría profundamente algunas políticas

orientadas a favorecer la descentralización en varios frentes; uno de ellos fue la

federalización de los recursos económicos, patentizada al menos, en la

transferencia de fondos y recursos hacia los Municipios.

Los Fondos Municipales de Solidaridad fueron el marco esencial en el que se

dieron estos esfuerzos, iniciando con una cobertura en 13 estados para 1990; en

1991 participaban ya 25 entidades; y en 1992 el programa alcanzó una cobertura


31

nacional.28

El objetivo fue canalizar recursos Federales y Estatales a los Municipios para que,

juntamente con las comunidades, llevaran a cabo obras y acciones de beneficio

comunitario.

Estos Fondos Municipales de Solidaridad constituyeron el instrumento más

importante para apoyar el fortalecimiento municipal a principios de los noventa,

actuando como instancia de atención a la demanda social de servicios básicos e

infraestructura, además de fingir como esquema en el que se conjuntaron los

esfuerzos sociales y de los ayuntamientos para impulsar el Desarrollo Municipal.

Ya en el año de 1994, los recursos Federales transferidos a los Municipios

significaron alrededor de 25% de los recursos del Ramo 26 del Presupuesto

Federal. Otras modalidades programáticas de transferencias de recursos hacia los

municipios fueron los programas de Escuela digna, Créditos a la palabra, Niños en

solidaridad, Hospital digno y Fondos de apoyo a la producción.29

La tendencia de las modificaciones al gasto fue atacar directamente a los

problemas sociales en su origen, pero desafortunadamente, de nueva cuenta, el

proceso por el cual se llevaron a cabo dichas políticas, estuvo edificado no en la

estructura que ofrecían los Gobiernos Municipales, sino en una estructura

centralizada y paralela, ejecutada desde la Secretaría de Desarrollo Social.

Fue el retroceso ideológico del gobierno la deficiencia más grave, sin embargo, en

ese momento adoptó una concepción del Municipio como un órgano administrativo

del poder político central. En contrapartida, el acierto más importante fue

descentralizar, en cierta manera, la administración de los recursos financieros

tendientes a fomentar la inversión en obras públicas; este último aspecto se

patentizó en una nueva relación fiscal del Municipio con la Federación.

28 H. camera de Diputados. Estudios Municipales. 2001 29 ídem.


32

En este momento existen 2,437 municipios30 cuya diversidad, complejidad,

características y problemática, hacen de México un país con una riqueza cultural,

económica y política que lo engrandecen.

1.5 El Sistema Federalista Mexicano

México se define constitucionalmente desde 1824 como una forma de

organización federal. El Gobierno Municipal Mexicano tiene sus raíces más

profundas en el establecimiento del federalismo firmado por las entidades

gubernamentales en siglo XIX, bajo este ideal se acuerda la distribución política

del poder así como las características del gobierno, este pacto se encuentra

inspirado en el modelo centralista español y la integración federalista de los

Estados Unidos de América.

El federalismo es un sistema de gobierno constituido por la voluntad de entidades

políticas soberanas, que deciden pactar entre ellas la constitución de un orden

superior de gobierno, con el objetivo principal de formar una nación única,

gestionar el desarrollo de lo que cada una de las entidades en forma aislada no

pueda o le cueste mucho lograr. En este caso se inscriben principalmente los

elementos de seguridad exterior, junto con la compensación entre regiones con

recursos y posibilidades a las regiones con pocos o nulos recursos.

El Estado Mexicano es una República Representativa, Democrática, Federal

compuesta por Estados Libres y Soberanos, en todo lo concerniente a su régimen

interior, pero unidos en una Federación. Su forma de gobierno es de tipo

presidencial porque el Presidente de la República es Jefe de Estado y de

Gobierno al mismo tiempo, la Constitución le otorga más facultades que a los otros

poderes. El poder de la Federación se divide en tres poderes federales, bajo la

idea de los pesos y contrapesos; los poderes son: Ejecutivo, Legislativo y Judicial

los cuales se sustentan en la Carta Magna en los artículos del 50 al 105.

El Gobierno Local de las Entidades Federativas se divide en tres poderes de igual 30 DR: Olmedo Carranza, Raúl Entrevista realizada por el canal del congreso. Junio 13 de 2005.


33

manera que la Federación, donde el ejecutivo es representado por un Gobernador

de elección popular directa con órganos administrativas auxiliares, un Legislativo

integrado por un Congreso local con Diputados de elección popular directa y un

Poder Judicial integrado por el Supremo Tribunal de Justicia, Juzgados de Primera

Instancia, Menores, Civiles, Penales y de Paz.

Así, el Municipio mexicano quedó inscrito en un pacto que lo subordina e integra a

un sistema de composición y recomposición con una visión centralizada de la vida

administrativa y de ejercicio de poder. Esta situación convierte al poder federado,

no en una administración o gerencia de las entidades estatales, sino en un poder

superior con vida propia pues crea unas fuerzas armadas únicas, y los fondos

fiscales. Así, el Poder Federal se convierte en una fuerza con capacidad de

árbitro, intervención y decisión con fuerza coactiva.

Los Municipios mexicanos se consideran la célula básica o la primera instancia de

gobierno de la organización política y sus lineamientos fundamentales están

trazados en el Artículo 115 Constitucional. Y están gobernados por un

Ayuntamiento que es el órgano encargado de representar los intereses de los

ciudadanos y es el espacio donde se concentran los esfuerzos para mejorar las

condiciones de vida de sus familias.

Es mediante el Municipio que la población genera sus dinámicas propias para

lograr la convivencia social y es el punto básico de la organización social de la

nación. Así también, se considera el primer órgano de gobierno que le da sustento

al pacto federal suscrito para la integración nacional.

En México existen varios tipos de municipios de acuerdo al territorio, composición

poblacional, actividades económicas y expresiones culturales31. Aunque hoy es

difícil hacer una diferenciación clara porque cada vez más la geografía política se

complejiza, los medios rurales adoptan tecnología, las ciudades son crecientes

31 ídem.


34

receptoras de la migración del campo.32

El Municipio Rural presenta cierto grado de dispersión poblacional, carece de

infraestructura y equipamiento para la dotación de servicios públicos y suele

presentar severas deficiencias en los niveles de bienestar. Aquí también se llevan

propiamente actividades del sector primario: agricultura, ganadería, pesca y

minería.

Municipio Indígena cuyo referente es que su población además de dedicarse a las

actividades productivas rurales arriba mencionadas, existen formas comunitarias

de vida y de principalmente de gobierno, se comunican con un lenguaje local o

mixto, así como, una identidad étnica y cultural particular o específica. Tiene

marcados rasgos de atraso en sus comunidades en términos de equipamiento

para otorgar servicios básicos a la población. En muchos de los casos existe una

marcada migración hacia poblaciones más grandes o ciudades a las cuales ubican

como mercados o centros de trabajo.

Municipio Semiurbano en el que prevalecen actividades productivas mixtas,

relacionadas con los sectores de una economía en proceso de transición entre lo

rural y lo urbano, y donde predominan las actividades agropecuaria, forestal o

pesquera, en combinación con la pequeña industria, artesanías, comercio y

servicios. En estos Municipios se presentan también carencias de infraestructura y

de equipamiento.

Municipio Urbano se caracteriza porque las principales actividades económicas

que se realizan en su territorio son secundarias y/o terciarias: industriales,

comerciales y de servicios. Estos en lo general, son receptores de las migraciones

que proceden del medio rural y en algunos casos presentan elevadas tasas de

crecimiento demográfico. Son espacios urbanos que cuentan con infraestructura

necesaria para disponer de servicios públicos básicos, así como, equipamientos

de salud, educativos, entre otros.

32 ídem.


35

Municipio Metropolitano es aquel que se encuentra ubicado en derredor de una

ciudad grande, comparte diversas actividades industriales, comerciales y de

servicios, así como asentamientos poblacionales y otro tipo de actividades como

las académicas, de investigación, desarrollo, comunicaciones, etc.

Cuando son un número importante de este tipo de municipios el rápido crecimiento

poblacional y el de bajo ingreso de sus habitantes generan una baja calidad de

vida y una serie de problemas de tipo social que condicionan su organización,

funcionamiento y desarrollo.

1.6 Derecho Municipal

El Artículo 115 Constitucional establece que el Gobierno Municipal estará a cargo

de un Ayuntamiento,33 este es un cuerpo colegiado de elección popular directa

que realiza funciones administrativas, de control y gestión, y no habrá ninguna

autoridad intermediaria entre este y el gobierno del Estado. Las figuras que la Ley

establece para la integración del Ayuntamiento son: Presidente Municipal,

Síndicos y Regidores, todos ellos electos por el principio de elección popular

directa, de mayoría relativa y de representación proporcional; En algunos casos y

de acuerdo a las Leyes de cada Estado es posible encontrar autoridades

auxiliares para el desempeño del gobierno en los municipios.

1.7 Marco Jurídico del Municipio en México

1.7.1 El Artículo 115 Constitucional

El Gobierno Municipal ha mantenido como primera instancia de relación de los

ciudadanos con las autoridades un constante dinamismo, producto de intereses

políticos de órganos estatales y centrales, así como de necesidades de la

población local. El Artículo 115 Constitucional que regula la vida del Municipio, ha

dado seis significativas modificaciones de diez en total que han buscado

33 Citado por Quintana Roldan, Carlos F. y retomado de la iniciativa de Decreto que reforma y adiciona el Art. 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Presentado por el Presidente Miguel de la Madrid ante la Cámara de Senadores, México 1982.


36

devolverle al municipio su razón de ser de acuerdo al precepto Constitucional para

convertirse en una unidad de gobierno viva como base fundamental de una patria

fuerte.

Las modificaciones al Artículo 115 han tenido como objetivo fundamental la

reconceptualización y modernización del municipio de acuerdo a las etapas y

circunstancias que el país ha vivido. La primera modificación quedó plasmada en

el proceso Constituyente de 1916 y 1917, donde se definió que cada municipio

sería administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y que no

habría ninguna autoridad intermedia entre este y el gobierno estatal. Con esta

práctica la Constitución Federal establecía principios generales a las legislaturas

estatales, que regirían las elecciones estatales de cada Municipio.

A lo largo de los años la Constitución ha sido objeto de varias reformas, algunas

de las cuales han modificado las bases de los sistemas electorales municipales.

Las reformas más importantes y que directamente han modificado las

características de la integración de los Ayuntamientos son:

La que incorporó el principio de no-reelección para el periodo inmediato de los

miembros del ayuntamiento (Diario Oficial de la Federación, 29 de abril de 1933)

El derecho de la mujer a votar y ser votada en elecciones municipales (Diario

Oficial de la Federación, 12 de febrero de 1947)

La inclusión del principio de representación proporcional en la elección de los

ayuntamientos de los municipios con más de 300 mil o más habitantes (Diario

Oficial de la Federación, 6 de diciembre de 1977) La reforma política también

incluyó el artículo 41 de la constitución, en el que se estableció el derecho de los

partidos políticos nacionales a participar en elecciones estatales y municipales.

La extensión del principio de representación proporcional en la integración de los

ayuntamientos de todos los municipios del país (Diario Oficial de la Federación, 3

de febrero de 1983)


37

Producto de un sin número de iniciativas y demandas de los propios

Ayuntamientos en el año 2000, investigadores, gobernantes y la población en

general se hicieron modificaciones al Artículo 115 Constitucional que si bien no

lograron devolverle el principio intrínseco de órgano de gobierno, si sentaron las

bases para iniciar un proceso más allanado en términos de que en la Constitución

se logró colocar un nuevo concepto en la redacción de la fracción I, en la cual se

reconoce que "... el Municipio será gobernado [no administrado] por un

ayuntamiento... ", Sustituyendo así la redacción original de 1917. La reforma

refleja una realidad asentada en el territorio nacional: una fuerte competencia en

las elecciones municipales, el arraigo de los partidos nacionales en el ámbito

municipal y las bases de una alternancia en el poder como un hecho cotidiano y

necesario en la vida política local.

1.7.2 Estructura del Estado Mexicano

1.7.2.1 Estado Mexicano, Soberanía, Forma de Gobierno y Estructura

Como Federación el Estado Mexicano está constituido por Estados Libres y

Soberanos y por el Distrito Federal; asimismo, dichos Estados tienen como base

de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio

Libre. De esta manera se constituyen los tres órdenes de gobierno.

ESTADO FEDERAL SOBERANO

Independiente

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículos 39 al 114

ENTIDADES FEDERATIVAS

Estados Libres y Soberanos en lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo 40 Y 116

MUNICIPIO LIBRE Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo 115


38

1.7.2.2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Norma Fundamental de la Estructura Jurídica de la Federación

Artículo 39.- La Soberanía Nacional reside esencial y originalmente en el Pueblo

Artículo 40.- Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República

Representativa, Democrática, compuesta de Estados libres y soberanos en lo

concerniente a su régimen interior, unidos en una Federación

Artículo 41.- El Pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión,

en los casos de su competencia: y por los de los Estados, en lo que toca a sus

regímenes interiores

Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de

Gobierno Republicano, Representativo y Popular. El Municipio es la base de su

división territorial y de su organización política y administrativa

Artículo 116.- El Poder Público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en

Ejecutivo, Legislativo y Judicial

Artículo 122.- El gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes

Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local

Artículo 124.- Las facultades que no están concedidas expresamente por la misma

Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados

1.7.2.3 Constituciones Políticas de los 31 Estados de la Federación, Leyes Estatales

Reglamentan y legalizan la estructura de los Gobiernos Estatales y Municipales,

su administración y las facultades de sus órganos.

Estas Constituciones de los Estados deben respetar las atribuciones establecidas

en favor de los Municipios por la Constitución Política de los Estados Unidos


39

Mexicanos y se pueden agregar otras siempre y no se opongan a ésta. En

términos generales, las Constituciones Estatales incluyen un Título especial

dedicado al Municipio Libre, dentro del cual se establecen las reglas de integración

de los Municipios de cada Estado; las disposiciones relativas a las autoridades

municipales; los requisitos para ser autoridad municipal; sus facultades y

obligaciones; la duración de sus cargos; las autoridades auxiliares del

Ayuntamiento; y las bases para la suspensión o desaparición de un Ayuntamiento

y revocación o suspensión del mando de alguno de sus miembros a cargo de la

Legislatura Local.

De esta manera y en correlación con la Constitución General, las Constituciones

Estatales reconocen la personalidad jurídica de los Municipios y facultan a los

Ayuntamientos para expedir, de acuerdo con las bases normativas que expidan

las Legislaturas de los Estados, los Bandos de Policía y Buen Gobierno, los

Reglamentos, Circulares y Disposiciones Administrativas de observancia general

dentro de sus respectivas jurisdicciones. También, se les otorgan facultades para

expedir los reglamentos y disposiciones administrativas en materia de: desarrollo

urbano, regularización de la tenencia de la tierra, reservas territoriales,

zonificación, licencias y permisos para construcciones, y participación en la

creación y administración de zonas de reservas ecológicas.

1.7.2.4 Bandos y Reglamentos Municipales, Leyes Orgánicas Municipales

Estas preparan el cumplimiento de las disposiciones relativas al Municipio que son

contenidas en la Constitución General, así como el cumplimiento de las Leyes

Federales y Estatales dentro del ámbito municipal.

En términos del Artículo 115 Constitucional, al Municipio se le reconoce

personalidad jurídica propia. De esta manera y al ser la base de la organización

política y administrativa de los Estados, el Municipio constituye una persona

jurídica de Derecho Público, así que debe regularse, entre otras cosas, su

organización administrativa, estableciendo la forma en que las autoridades

municipales deberán conducirse durante su encargo. Estas disposiciones deben


40

ser emitidas por los Congresos Estatales de acuerdo a las modalidades que cada

uno adopte sobre la materia. Y se establecen en las Leyes Orgánicas Municipales

o la Administración Municipal que cada Legislatura deberá emitir en acuerdo con

lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por la

Constitución del Estado de que se trate.

El Municipio será gobernado y no administrado, pero ambos conceptos van de la

mano ya que administrar es el conjunto de actividades directamente preordenadas

para la concreta persecución de las tareas y de los fines que se consideran de

interés público o común en una colectividad o en un ordenamiento estatal34, y

gobernar es el acto de ejercer el poder político y determinar la orientación política

de una cierta sociedad35, en un municipio el acto de gobernar lo ejerce el

Ayuntamiento.

El municipio dejara de ser considerado, como sucedió durante mucho tiempo, sólo

una demarcación territorial administrativa, sino deberá, en los hechos y de

acuerdo a la nueva legislación, ser reconocido cabalmente como una entidad de

gobierno política, de hecho la primera instancia de gobierno de la Federación

Mexicana. Sin lugar a duda, estas modificaciones deben considerarse como el

punto de partida de un largo proceso de cambio, pues es claro que los intereses

que aún subsisten entre algunos grupos de poder aún impiden el desarrollo pleno

del gobierno municipal de acuerdo a una moderna realidad internacional, nacional

y regional.

Por cada uno de los tres órdenes de gobierno, la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos define responsabilidades político-administrativas, ya

sea diferenciadas o compartidas entre los tres. A continuación se encuentra un

cuadro en el que se aprecian los principales artículos que inciden en la materia

municipal, ya sea estableciendo facultades específicas para los Municipios o

34 Bobbio, Norberto, y Matteucci, Nicola. Ensayo de un Diccionario de Ciencia Política y Administración Pública. Colegio de Licenciados en Ciencias Políticas y Administración Pública. A.C, México 1978-1999. 35 Arévalo, Oscar. Diccionario político. Editorial Cartago, México 1980.


41

facultades que éstos deben ejercer de manera concurrente con los Estados y la

Federación. Dentro del mencionado cuadro no se incluye el artículo 115, ya que

éste será objeto de un estudio minucioso y detallado más adelante.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Principales Artículos que inciden en la materia Municipal 3o 4o 5o 21 26 27 31 36 73 105 108 115 116 117 123 128 130

1.7.2.5 Bases del municipio en México

El Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

establece las bases del Municipio. A partir de 1917 este Artículo ha sido reformado

con el objeto de ir adaptando la figura del Municipio a la realidad nacional.

El Texto Vigente del Artículo 115 es el siguiente:

Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,

representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su

organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases

siguientes:

I.- Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular

directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del

Estado

Los Presidentes Municipales, Regidores y Síndicos de los Ayuntamientos, electos

popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo

inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o

designación de alguna autoridad, desempeñen las funciones propias de esos

cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas

para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando

tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos por el periodo inmediato

con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí

podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que


42

hayan estado en ejercicio.

Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes,

podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y

suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las

causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan

tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su

juicio convengan.

En el caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta

absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que

entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las

legislaturas designarán entre los vecinos a los Concejos Municipales que

concluirán los periodos respectivos.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será substituido por su

suplente, o se procederá según lo disponga la ley;

II.- Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejaran su

patrimonio conforme a la ley

Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases

normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados, los bandos de

policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones

administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones

III.- Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y

lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los servicios públicos siguientes:

Agua potable y alcantarillado Alumbrado público Limpia Mercados y centrales de abasto Panteones Rastro Calles, parques y jardines


43

Seguridad pública y tránsito

Las demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones

territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad

administrativa y financiera.

Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y

con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación

de los servicios públicos que les corresponda.

IV.- Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de

los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las

contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en

todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que

establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su

fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las

que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga

cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas

contribuciones.

Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los

Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se

determinen por las legislaturas de los Estados.

Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las

contribuciones a que se refieren los incisos a) y c) ni concederán exenciones en

relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o

subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, a favor de personas físicas


44

o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio

público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de

dichas contribuciones.

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los

Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos

serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas,

estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de

desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus

reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones

territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

otorgar licencias y permisos de construcciones y participar en la creación y

administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad

con los fines señalados en el párrafo tercero del Artículo 27 de esta Constitución,

expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarias.

VI.- Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos

o más entidades federativas forman o tiendan a formar una continuidad

demográfica, la Federación, las Entidades Federativas y Municipios respectivos,

en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y

coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la

materia.

VII- El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrán el mando de

la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.

VIII.- Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación

proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por

las leyes que expidan las legislaturas de los Estados, con base en lo dispuesto en


45

el Artículo 123 de esta Constitución y sus disposiciones reglamentarias.

Para facilitar el análisis del texto vigente del artículo 115 Constitucional, a

continuación se muestra lo más relevante de cada una de sus fracciones.

PRIMER PÁRRAFO.- El Municipio Libre es la Base de la División Territorial y de la

Organización Política y Administrativa de los Estados.

FRACCIÓN I.- Administración del Municipio a cargo del Ayuntamiento de elección

popular directa.

FRACCIÓN II.- El Municipio está investido de personalidad jurídica y manejará su

patrimonio conforme a la Ley.

Facultad Reglamentaria de los Ayuntamientos.

FRACCIÓN III.- Servicios Públicos a cargo del Ayuntamiento.

Coordinación y Asociación entre Municipios para la prestación de los servicios

públicos.

FRACCIÓN IV.- Los Municipios administrarán libremente su Hacienda Legislatura

Estatal aprueba Leyes de Ingresos de Ayuntamientos. Ayuntamiento aprueba su

propio Presupuesto de Egresos.

FRACCIÓN V.- El Municipio formulará, aprobará y administrará sus Planes de

Desarrollo Urbano.

Facultad para reglamentar la materia, conforme al párrafo tercero del Artículo 27

Constitucional.

FRACCIÓN VI.- Intervención del Municipio en procesos de conurbación.

FRACCIÓN VIL- Mando de la Fuerza Pública Municipal

FRACCIÓN VIII.- Principio de Representación proporcional Relaciones laborales


46

entre Municipio y trabajadores.

1.8 Economía del Sector Público. Federalismo fiscal

Al estudiar las manifestaciones teórico-económico que sustentan el federalismo

fiscal, así como el funcionamiento y organización del federalismo en función de

sus principales metas económicas. Con ello considerar la incidencia que implica el

financiamiento al gasto público vía emisión de deuda municipal como alternativa

dentro del federalismo fiscal.

La actividad pública en el contexto de un país federalizado profundiza la

complejidad de una serie de problemáticas de las relaciones políticas,

económicas, administrativas y fiscales que el sistema determina entre las

entidades que lo conforman.

La atención del proceso por medio del cual se llega a las decisiones de carácter

público significa que en un sistema federal existe una permanente búsqueda de

técnicas mediante las cuales ciertos objetivos económicos pueden lograrse.

"El sistema federal se caracteriza por una búsqueda continua de técnicas que

sirvan para obtener fines económicos predeterminados, en razón de un cuadro de

estructuras de decisión que se relacionan íntimamente con la centralización o no

centralización de dichos fines" (Retchkiman, 1987: 47).

La presencia de gobiernos regionales y locales implica que los sectores públicos

se estructuren en niveles territoriales de decisión que se reparten entre sí el poder

decisorio de gastar e imponer. "Esto implica una serie de cuestiones: ¿Cuál es la

justificación económica de la descentralización?, ¿Cuántos niveles de gobierno

debe haber?; ¿Cómo se deben repartir las competencias entre los niveles de

gobierno?; ¿Qué esquemas de cooperación entre gobiernos debe establecerse?"

(Albi et al., 2000: 160). A la parte de la Hacienda Pública que estudia estas

cuestiones se le denomina Federalismo fiscal, la cual es una teoría acerca de

cómo debe organizarse el proceso de adopción de las decisiones de ingreso-


47

gasto.

Al estudiar las metas económicas del federalismo deben admitirse dos

"restricciones importantes: primero, las autonomías de los estados miembros en

un amplio campo de cuestiones económicas, y segundo la migración de un estado

a otro y los incentivos e impedimentos para dichos movimientos." (Retchkiman,

1987: 48).

1.8.1 Justificación económica de la descentralización

Al intervenir en el sector público en la economía por razones de eficiencia, de

equidad y de estabilización. El origen de un sistema federal responde a tipos

particulares de agrupaciones geográficas, idiomas diversos, enemistades

históricas y diferencias étnicas y religiosas, además de la inercia que implican

niveles de operación ya establecidos en que se unen para no llegar a un estado

unitario.

La descentralización estará justificada, desde el punto de vista económico, en la

medida en que el reparto del poder decisorio entre gobierno central y los

gobiernos de ámbito territorial permita alcanzar mejor estos objetivos.

1.8.1.1 Eficiencia

Está ligado el objetivo eficiencia a los denominados bienes públicos locales. Un

bien público local es aquel cuyos beneficios están limitados espacialmente,

solamente pueden consumirlo quienes vivan a una cierta proximidad de donde se

provee.

Sólo les importa el bienestar de los residentes de su jurisdicción a los gobiernos

territoriales. Al tomar en cuenta las decisiones de provisión considerarán los

beneficios y costes para estos residentes, solamente así sus decisiones serán

eficientes. Si por el contrario, los gobiernos decidieran sobre la provisión de bienes

de ámbito superior a su jurisdicción entonces el resultado sería ineficiente.


48

Para la provisión de bienes locales existen varias razones que indican que la

descentralización es más eficiente que la centralización:

• La existencia de restricciones del gobierno central a la diversificación de

ofertas regionales/locales. Algunas veces los gobiernos centrales bien sea por

restricciones legales tendientes a garantizar la no discriminación tienden a la

provisión uniforme de servicios en todo el país.

La eficiencia de los gobiernos locales proviene de no estar sujetos a este tipo de

restricciones. La provisión eficiente exige que en cada jurisdicción se ofrezcan

bienes públicos locales diferentes.

• Información imperfecta y asimétrica. Debe conocer qué bienes públicos

quieren los individuos y cuánto los valoran para que el sector público provea

eficientemente los bienes públicos locales. El sector público tendrá que basar sus

estimaciones de lo que realmente quieren o necesitan los individuos. Respecto a

este punto, la descentralización presenta al menos dos ventajas: al crear múltiples

unidades de decisión independientes, descompone el problema de estimación de

todas las preferencias locales que se enfrentaría un gobierno centralizado en

diferentes subproblemas de dimensión reducida y por lo tanto más fáciles de

resolver.

La segunda ventaja, dado que los gobiernos territoriales están más próximos que

el gobierno central a los beneficiarios últimos de la provisión de bienes públicos

locales, conocerán mejor sus preferencias/necesidades y podrán realizar

estimaciones más precisas que el gobierno central.

• Garantía de los derechos de las minorías. Los gobiernos electos son los

que determinan las decisiones públicas, los votos de las regiones pequeñas no

son esenciales para obtener el control político. La descentralización, al establecer

gobiernos electos en todas las jurisdicciones, sirve entonces para garantizar los

derechos de las minorías.


49

Movilidad

Respecto a este aspecto Charles Tiebout (1956)36 manifestó la hipótesis de que la

movilidad entre las jurisdicciones refuerza expost las ventajas de la

descentralización como mecanismo de adecuación entre lo que el sector público

ofrece y lo que los individuos quieren. La situación es la siguiente: si hay

movilidad, los individuos a los que no les guste lo que ofrece el gobierno local se

irán a otra jurisdicción que les ofrezca una combinación gasto/impuestos más

acorde a sus preferencias lo cual denominó votación con los pies. “Lo que

preocupaba a Tibout era el problema de revelación de preferencias" .En el cuasi

mercado de bienes públicos, los individuos revelan sus preferencias mediante su

decisión de dónde residir, de esta forma la descentralización resuelve el problema

de la no observabilidad de las preferencias y los incentivos a no revelarlas. Varios

autores han criticado el argumento de Tiebout. Las causas que impiden que la

votación con los pies aumente significativamente las ventajas de la

descentralización son los costos de movilidad y la limitación del número de

jurisdicciones.

Es poco probable que exista tal variedad de jurisdicciones que se ajuste a las

preferencias de los individuos y movilidad ineficiente. La emigración puede

conducir a situaciones ineficientes en casos en que el exceso de población

congestionara los bienes públicos, si los inmigrantes pagaran unos impuestos

iguales al coste marginal de la congestión que causan, esto es, impuestos

suficientes para mantener constantes el nivel de provisión per, estos movimientos

no serían ineficientes.

1.8.1.2 Equidad

El problema fundamental radica en que todos los ciudadanos de un país deben

obtener servicios públicos en condiciones similares, cualquiera que sea el lugar de

residencia. Entonces, hasta qué punto es legítimo éticamente que cada

36 Tiebout ,1956; citado por Stiglitz (1988:725).


50

jurisdicción pueda decidir unilateralmente cuanta redistribución desea. En la

práctica, jurisdicciones de renta elevada no realizarán ningún gasto distributivo

para fomentar la emigración.

Otro problema más radica en las diferencias de capacidad redistributiva,

jurisdicciones pobres al tener una base impositiva menor sólo podrán realizar

redistribuciones limitadas.

Además, si la población es suficientemente móvil los gobiernos locales estarán

imposibilitados para llevar a cabo políticas redistributivas independientes. Una

jurisdicción que trata de ser redistributiva vería emigrar a los individuos más ricos

para evitar financiar su política redistributiva. Por lo tanto, la movilidad fuerza a la

provisión uniforme y la centralización de los gastos redistributivos es la mejor

cuantía de uniformidad.

1.8.1.3 Estabilización

"La estabilidad es una función de carácter macroeconómico cuyo objetivo es

atenuar las fluctuaciones cíclicas de la economía en torno a su senda potencial de

crecimiento, tratando de lograr una estabilidad en los precios y el empleo" (Albi et

al; 2000: 169).

El objetivo de estabilización debe estar centralizado en tres razones:

1. Los gobierno locales, al no poder emitir dinero, carecen de política monetaria.

La política monetaria es, sin embargo, un elemento importante en el diseño de

políticas de estabilización y debe estar coordinada con la política fiscal.

2. Las jurisdicciones locales no pueden alterar las variables macroeconómicas

básicas: nivel de precios, tipo de interés, entre otras; éstas son determinadas a

nivel nacional incluso supranacional.

3. Debido a que la integración económica de un país es muy elevada, una política

fiscal aplicada localmente afectará de inmediato a todas las jurisdicciones. De esta

forma afectará poco a la jurisdicción que la aplica y causará efectos externos, ya


51

sean positivos o negativos, a las demás.

Número de niveles de gobierno

Un problema importante del federalismo es acerca del tamaño óptimo que debe

alcanzar, es decir el espacio económico, las divisiones locales dadas las

condiciones de urbanización y crecimiento actuales en términos de economías de

escalas y demasías de beneficio-costo. Debido a que los gastos de estabilización

y los redistributivos son responsabilidad del gobierno central ¿Cuántos niveles de

gobierno debe haber y qué gastos de asignación debe corresponder a cada nivel

de gobierno?

Buchanan responde a estas cuestiones mediante la teoría de los clubes

(Buchanan, 1965; citado por Stiglitz., 1988:725). Los individuos se unen para un

fin común que es el de proveerse de un bien público local, determinar el tamaño

adecuado de una jurisdicción se asemeja a decidir el número óptimo de socios del

club basándose en la capacidad tecnológica de proveer bienes públicos.

Ahora bien qué gastos de asignación debe corresponder a cada nivel de gobierno,

para evitar la no correspondencia entre las funciones asignadas por la constitución

federal a dichos estados miembros y las fuentes de recursos para cada uno, es

otra de las tareas presentes del federalismo.

De tal manera, los estados pueden verse obligados a aumentar sus tributos, lo

cual si no es necesariamente malo tampoco es inexorablemente positivo; pueden

decidir no ejercitar sus funciones que se les señalaron, lo que es peligroso para su

autonomía; de otra manera, podría allegarse de recursos mediante el

endeudamiento y otro más sería aceptar ayuda financiera.

Por lo tanto, la federación debe continuamente buscar técnicas que le permitan

alcanzar los objetivos económicos para lo que fue creada. La emisión de deuda

municipal puede ser una vía mediante la cual las entidades del país puedan

mejorar o alcanzar los objetivos económicos. Los recursos derivados de éste


52

financiamiento pueden hacer que un municipio sea eficiente en la provisión de

bienes, los municipios al tener información de los bienes que necesitan éste

pueden cubrir los faltantes considerado beneficios y costos; a su vez fomentando

la equidad de bienes y servicios, evitando emigraciones; además, el municipio

propiciaría el crecimiento económico al contar con mayores recursos.

1.8.2 Los impuestos y los gastos regionales y municipales

Los impuestos son la forma coactiva de financiamiento que permite a los

gobiernos obtener recursos para realizar sus actividades principales. En un

sistema federal los impuestos deben tener las propiedades de eficiencia, equidad

y sencillez.

Un impuesto es eficiente si no incita a los agentes económicos a cambiar su

comportamiento económico (consumo, inversión, entre otros) para reducir su

carga fiscal. En un contexto descentralizado implica que el impuesto no genere

movimientos de personas, factores o actividades económicas entre jurisdicciones.

Los Impuestos son claramente eficientes en el sentido que no generen

movimientos entre jurisdicciones como el aplicable a bienes inmuebles e

impuestos basados en el principio del beneficio. Los bienes inmuebles no pueden

desplazarse como respuesta a la diferenciación entre jurisdicciones y los

impuestos basados en el beneficio convierten los impuestos en cuasi precios por

los bienes públicos similares a los precios de los bienes privados. Los beneficios

que derivan los individuos del gasto no son observables, lo que observarán son un

aumento o reducción de bienes públicos.

En la sencillez del sistema impositivo, la descentralización de algún impuesto a

impuesto propio no conlleva costes importantes de eficiencia, pero en ausencia de

la coordinación adecuada puede aumentar el fraude y, cuando es un impuesto

compartido la presión fiscal indirecta es una alternativa que elimina los problemas

de la sencillez generando un sistema de recargos. Con un sistema de recargos los

elementos básicos del impuesto (base, estructura de tipos, etc.) serán diseñados


53

por el gobierno central. Llamemos t(y) a los impuestos que, como resultado de

este diseño, tienen que pagar los contribuyentes al gobierno central. Cada nivel de

gobierno local establecería su recargo, expresado como porcentaje de esta

cantidad, que sería considerado como ingreso propio. Por ejemplo si un gobierno

estatal establece un recargo rr y un gobierno local otro n, la cantidad T, pagada por

el contribuyente será:

T=(1+rr+ri)t(y)

El impuesto será gestionado y recaudado por el gobierno central que transferiría a

los restantes niveles de gobierno su recargo (Stiglitz, 1988: 191).

Los impuestos representan el apartado más importante de ingresos en los

sectores públicos de las economías. "La base económica de la descentralización

es que los gobiernos locales gastan mejor que el gobierno central. La

descentralización de los impuestos es la consecuencia lógica de la

descentralización del gasto" (Stiglitz, 1988:725).

La afirmación de que los gobiernos locales gastan mejor implica el otorgamiento

de los instrumentos de recaudación. Si los gobiernos locales no financian su gasto

mediante impuestos, sino mediante transferencias, los ciudadanos no sabrán cual

es realmente el costo de sus gobiernos locales y se producirán tensiones

permanentes entre los gobiernos locales y el gobierno central, que en última

instancia pueden conducir a expansiones ineficientes del gasto subcentral. En la

medida en que los gobiernos no tengan capacidad para aumentar sus ingresos vía

impuestos, siempre pueden tratar de justificar gestiones ineficientes de los

recursos argumentando que no se cubren las necesidades de gasto porque el

gobierno central no da transferencias suficientes.

"A la propiedad de que los gobiernos subcentrales financien una parte sustantiva

de su gasto mediante impuestos visibles para los contribuyentes se le denomina

corresponsabilidad fiscal" (Stiglitz, 1988:726). La corresponsabilidad fiscal permite

ajustar al nivel óptimo los ingresos de los gobiernos locales a los niveles de gasto


54

que consideran óptimos y así limitar expansiones ineficientes del gasto y eliminar

las tensiones entre el gobierno central y los gobiernos locales.

La razón de la descentralización de los impuestos es dotar a los gobiernos locales

del instrumento necesario para financiar su gasto. Descentralizar un impuesto es

permitir que los gobiernos territoriales lo utilicen para obtener ingresos propios,

esto no implica su asignación exclusiva a un nivel de gobierno. Cuando un

impuesto es usado por más de un nivel de gobierno se dice que es compartido.

Por otra parte, se dice que es exclusivo del gobierno federal. La descentralización

se puede realizar concediendo diferentes grados de discrecionalidad normativa al

gobierno subcentral.

Por un lado, el gobierno central diseñaría todos los elementos esenciales del

impuesto (sujeto pasivo, base imponible, tipo, etc.). El gobierno local se quedaría

con todo o parte de lo que recaudara del impuesto de su jurisdicción.

Por el otro lado sería el gobierno local el que, además de quedarse con la

recaudación, diseñaría todos los elementos del impuesto para los residentes de su

jurisdicción. Un grado de discrecionalidad intermedio consistiría en que la base

imponible la diseñara el gobierno central y los gobiernos locales tuvieran

discrecionalidad para fijar los tipos que se aplican a las bases. En términos

simples, cuando no se descentraliza la capacidad normativa al gobierno central se

les está dando dinero, en tanto si se descentraliza la capacidad normativa, se le

está dando la posibilidad de obtener dinero.

Las formas de descentralización más frecuentes entre países son:

1.8.2.1 La participación en impuestos

El establecimiento de participación en impuestos consiste en que un impuesto es

compartido por varios niveles de gobierno, el gobierno local carece de capacidad

normativa y la recaudación se encomienda al gobierno central. En este sistema se

establece una ley, la cual divide a la recaudación en dos, distribuyéndose ésta


55

mediante los porcentajes de la recaudación por ciertos impuestos que el gobierno

central transferirá a los gobiernos locales.

1.8.2.2 Sistemas de recargos

En este esquema, el gobierno central diseña los componentes del impuesto y el

gobierno local establece un tipo propio (recargo) que se añade al tipo establecido

por el gobierno central. permite compartir un impuesto y proporciona a los

gobiernos locales cierta capacidad normativa sobre el impuesto compartido.

1.8.2.3 Impuestos propios

Los impuestos propios pertenecen exclusivamente al gobierno local y éste se

encarga de recaudarlos. Lo cual implica problemas en la elección del diseño de

impuestos, en todo caso, el diseño de la forma de descentralización del impuesto

conlleva tres tipos de elecciones. Primero, entre un sistema de compartir

impuestos y un sistema de reparto (en el que cada tipo de impuesto se asigna en

exclusiva a un solo nivel de gobierno). Segundo, entre un sistema basado en

impuestos propios y otro basado en impuestos cedidos. Tercero, entre un sistema

en el que los impuestos los recauda el gobierno local u otro en el que recauda el

gobierno central.

El compartir los impuestos, puede plantear algunos problemas. En primer lugar,

todos los niveles de gobierno deben armonizar algunos elementos esenciales del

diseño y gestión del impuesto, o de lo contrario el contribuyente puede ver

aumentar de forma considerable su presión fiscal indirecta al aumentar el coste en

forma de pagos de asesoramiento o de tiempo perdido en que incurre el

contribuyente para cumplir con sus obligaciones fiscales.

Si en el caso en que un impuesto fuera utilizado por todos los gobiernos pero cada

uno definiera la base de forma diferente y lo recaudara en tiempos diferentes; o en

el caso en que varios niveles de gobierno utilizan el mismo impuesto, resultaría en

una sobreimposición de la base de imposición. Estos problemas indicarían que el


56

reparto de impuestos es mejor que la participación en impuestos a menos que

existiera una adecuada coordinación entre los niveles de gobierno.

Por otra lado, en cuanto conceder capacidad normativa a los gobiernos locales,

parecería apropiado fomentar la corresponsabilidad fiscal, así determinarían

cuánto ingresar y cuánto gastar. Ante esta ventaja, los gobiernos locales podrán

incidir sobre la asignación de recursos desviando del objetivo de la mera

financiación del gasto público, lo cual conduciría a asignaciones ineficientes en el

sentido de Pareto. Esto se debe a que en una federación, los factores productivos

son móviles entre las jurisdicciones, los gobiernos locales se darán cuenta de que

los tratos preferenciales atraerán factores productivos a su jurisdicción y esto se

traducirá en el bienestar de los residentes. De esta manera, todos los gobiernos

locales implantarán estrategias en el diseño de las políticas impositivas para atraer

factores productivos, entonces se establecerá una "competencia fiscal, que es

simplemente la utilización de los instrumentos fiscales por parte de los gobiernos

locales para atraer a su jurisdicción a los factores productivos, y el resultado final

será una situación en la que todos los gobiernos locales acaban estableciendo

niveles de fiscalidad ineficientemente bajos"(Stiglitz, 1988:180).

La mera posibilidad de que se desarrollen competencias fiscales no implica que no

se deba conceder capacidad normativa a los gobiernos locales sino que se debe

seleccionar aquellos impuestos que no tengan capacidad recaudatoria significativa

y así no serán susceptibles de ser utilizados en competencias fiscales.

Consiguientemente, el impuesto es el principal instrumento de recaudación con el

que cuentan los municipios y es símbolo de autonomía. Es importante conocer el

esquema de descentralización en México para poder conocer los alcances y las

desventajas fiscales del municipio, y de acuerdo a ella evaluar una alternativa de

financiamiento viable.

1.8.3 El financiamiento del gasto público deficitario

Las divergencias entre el nivel total de gastos públicos y el nivel de recursos


57

públicos se presentan como desequilibrios del presupuesto público. Déficit, si los

recursos son inferiores a los gastos y superávit si son superiores. La presente

investigación trata del déficit, por ser la situación frecuente en las haciendas

públicas.

Conforme al sistema fiscal en México, los municipios pueden financiar su gasto

público deficitario mediante: impuestos, las transferencias y la emisión de deuda.

1.8.3.1 Financiamiento mediante impuestos

La financiación el déficit público mediante impuestos implica una carga impositiva

mayor sobre la población. Un impuesto sería eficiente si no incita a los agentes

económicos a cambiar su comportamiento (consumo, inversión, entre otros). Los

gobiernos municipales pueden aplicar gravámenes sobre el capital, los salarios,

las ventas y los bienes inmuebles; y las consecuencias deben ser contempladas.

Una área que eleve los impuestos sobre el capital verá cómo van reduciéndose las

inversiones hasta que vuelva a aumentar el rendimiento del capital antes de

deducir los impuestos. El descenso de las inversiones continuará hasta que su

rendimiento neto sea igual al de otras partes. Así pues, a largo plazo los

propietarios del capital no sufren la carga del impuesto sobre el capital. Sólo la

sufren la tierra y el trabajo. Como hay menos capital, disminuye la productividad

de estos factores y, por lo tanto, su renta.

Como consecuencia de un impuesto sobre el capital disminuye la productividad de

los trabajadores, bajan los salarios. Pero en ese caso, a largo plazo, los

trabajadores emigran; si son perfectamente móviles, continúan emigrando hasta

obtener los mismos ingresos (una vez deducidos los impuestos) que en otros

lugares. Por lo tanto, la tierra es el único factor que no puede emigrar. Con menos

capital y menos trabajo, su rendimiento es menor: a largo plazo, la carga del

impuesto recae totalmente en los propietarios de la tierra.

En el corto plazo, los trabajadores no emigran inmediatamente ante pequeñas


58

variaciones del tipo impositivo sobre el capital. Estos trabajadores soportan los

aumentos impositivos y su salario se ve reducido como consecuencia de la salida

de capital.

Los gobiernos municipales locales deben de tener en cuenta las consecuencias de

introducir o elevar los impuestos, las industrias se irán buscando horizontes que

ofrezcan mejores condiciones.

Ahora bien, en el caso de los impuestos sobre el trabajo, si la gente no tuviera un

vínculo especial sobre su lugar de residencia, la curva de oferta de trabajo sería

elástica. Un impuesto del trabajo aumentaría el precio del trabajo antes de deducir

los impuestos y no alteraría su precio neto. En este caso el impuesto sobre el

salario incidiría en los terratenientes, por lo que sería un impuesto indirecto pero

ineficiente sobre la tierra.

Los impuestos uniformes sobre las ventas equivalen a impuestos proporcionales

sobre la renta. Sus efectos son semejantes a los de los impuestos sobre los

salarios, recaen sobre la tierra y sobre los trabajadores que tienen reducida

movilidad.

En el caso de impuestos a los bienes inmuebles, como la vivienda. De ante mano,

estos no pueden desplazarse como respuesta a la diferenciación de impuestos

entre jurisdicciones. Por ello los impuestos que gravan estos bienes no tendrán

costes de eficiencia elevados, además es sencillo de gestionar porque no se

pueden ocultar al fisco.

En el caso del aumento en los impuestos a la vivienda, a corto plazo disminuye el

valor de mercado del apartamento. Pero eso reducirá el atractivo de las viviendas

como inversión; su oferta disminuirá conforme envejezcan los antiguos o, en

cualquier caso no aumentará al mismo tiempo que la población. Por consiguiente,

acabarán subiendo los alquileres hasta el punto en el que el rendimiento de la

vivienda una vez deducidos los impuestos sea el mismo que podría obtener si

invirtieran en otro municipio. Por lo tanto, aunque el impuesto grava a los edificios


59

a largo plazo, es la tierra y las personas inmóviles las que lo soportan.

Por lo que planteado, la incidencia de cualquier impuesto recae sobre los

propietarios del suelo o de otros factores parcialmente inmóviles, de igual modo, la

incidencia de cualquier ventaja recae en los propietarios del suelo o de factores

parcialmente inmóviles (Stiglitz: 1988).

1.8.3.2 Financiamiento mediante transferencias

"Las transferencias son aquellas cantidades de dinero que un gobierno donante da

a otro beneficiario"(Albi, et al., 2000: 132). Los donantes suelen ser los gobiernos

centrales los cuales tiene una capacidad recaudatoria mayor y los beneficiarios los

gobiernos estatales y locales.

Estas transferencias pueden ser condicionales o incondicionales. Las

condicionales son aquellas en las que el donante especifica el uso que debe dar el

beneficiario a los fondos transferidos. Las transferencias incondicionales son

aquéllas en las que el donante no impone ninguna restricción de uso, entonces el

beneficiario puede decidir libremente el destino de los fondos. Las trasferencias

condicionales a su vez pueden ser compensatorias o no, es decir el beneficiario

aporta cierta porcentaje de la transferencia.

En un sistema federal el papel de las transferencias supone que estas no deben

ser un componente importante del financiamiento del gasto local. Si un gobierno

local financiara la mayor parte de su gasto mediante transferencias quién en

realidad decidiría cuánto se gasta sería el gobierno central. Y si además la

transferencia fuese condicional compensatoria, se le impondría al gobierno central

la composición del gasto, lo cual atentaría contra el principio de suficiencia, es

decir, contra los principios que justifican la descentralización.

Las transferencias condicionales compensatorias se deben utilizar para lograr el

objetivo de eficiencia ya que su uso puede ser canalizado exclusivamente a la

detección de la insuficiencia o demasía, internalizando de tal forma los efectos


60

externos. El uso de las transferencias incondicionales generalmente está ligado al

objetivo de equidad interregional. Si cada jurisdicción tuviese que financiar su

gasto público local con sus propios recursos, en las regiones pobres este sería

insuficiente. Por ello este instrumento es adecuado para fomentar el bienestar.

1.8.3.3 Financiamiento mediante deuda

Al igual que los gobiernos centrales, los gobiernos locales pueden utilizar la deuda

para cubrir diferencias entre la periodización de sus ingresos y la de sus gastos.

"El uso de crédito público significa diferir en el tiempo de pago de las erogaciones,

creando como contrapartida un derecho por parte del acreedor a cobrar cierta

suma en el futuro" (Núñez, 1998:27).

Sin embargo, hay razones por lo que se debe limitar el uso de este instrumento

por parte de los gobiernos locales.

1. "la deuda no es sólo un instrumento de financiamiento del gasto sino también un

instrumento de política macroeconómica con efectos sobre el tipo de interés, el

nivel de demanda agregada, etc." ( Albi et al., 2000:200). La emisión

indiscriminada de deuda por parte de los gobiernos locales o su retirada del

mercado puede poner en riesgo la política de estabilización del gobierno central.

En caso de que el gobierno central estableciese como objetivo eliminar el déficit

fiscal, la emisión de deuda estatal o regional por parte de varios gobiernos puede

impedir que se alcance dicho objetivo.

2. Los gobiernos locales a diferencia de los gobiernos centrales no pueden

monetizar la deuda. Una política sensata de emisión de deuda pública sería que

las emisiones estuvieran limitadas por las emisiones futuras. El problema es que

los gobiernos locales tienen incentivos para emitir deuda en exceso de lo que

aconsejaría esta política sensata y es porque el gobierno central impedirá que los

ciudadanos de dicho jurisdicción se queden sin la provisión de los servicios

públicos básicos; antes que esto suceda, el gobierno central concederá


61

transferencias a tal jurisdicción. Por lo tanto, endeudándose en exceso un

gobierno local puede conseguir expost, que aumenten las transferencias que

recibe del gobierno central.

Con base a estas complicaciones es necesario que se impongan límites legales al

endeudamiento, límites al endeudamiento anual como porcentaje al gasto de

inversión o como porcentaje de los ingresos pasados.

1.8.3.3.1 Efectos económicos de la deuda pública

Lo que está implícito al contratar deuda pública por una entidad, es la devolución

en el futuro de dicha suma (más lo pagos de intereses). Hay diversas posiciones

en torno a los efectos económicos de la deuda pública.

La primera posición es que a través de la deuda pública la generación actual

transfiere a la generación siguiente o a las siguientes, la carga de financiación del

gasto actualmente realizado. Es decir, la generación actual en lugar de pagar más

impuestos para financiar el gasto requerido se endeuda vendiendo títulos de

deuda que los ahorristas voluntariamente compran, por lo que no genera ningún

sacrificio ni para los contribuyentes actuales ni a los suscriptores del empréstito.

En cambio la generación futura soporta la carga, pues deberá aumentar los

impuestos para atender los servicios de la deuda pública.

Las consecuencias de este razonamiento son: debe evitarse la deuda pública, ya

que no es adecuado transferir a las generaciones futuras la carga del

financiamiento público de las generaciones presentes; el uso de la deuda pública

es una irresponsabilidad fiscal, debido a que la generación presente toma sus

decisiones comparando los beneficios de los gastos con los costos implicados por

los impuestos que soportará la generación futura.

Estas conclusiones fueron muy comunes en las finanzas ortodoxas. La falacia del

argumento fue demostrada por economistas clásicos como David Ricardo (Núñez,

1988).


62

La visión de Ricardo-Pigou, menciona que la generación futura soporta una carga

en el sentido de carga financiera pues debe aumentar la recaudación de

impuestos para hacer frente al pago de la deuda. Pero no es una carga en sentido

real en cuanto a disminución de recursos disponibles por la colectividad. Los

impuestos recaudados disminuyen el ingreso disponible de los contribuyentes de

la generación futura, pero estos montos se convierten en pagos de intereses que

aumentan el ingreso disponible de los tenedores de títulos. Como ambos importes

son similares, el ingreso disponible (Yd=Y-T-Tr, donde los pagos de intereses son

gastos de transferencias) permanece constante y por lo tanto la generación futura,

en su conjunto, no sufre ningún perjuicio.

Si la generación futura recibe la hipoteca de la deuda, está también recibe los

títulos heredados de la generación actual.

La que sufre la carga real, en cambio, es la generación presente. En ocupación

plena, el aumento del gasto público tiene como contrapartida una disminución del

gasto privado (consumo privado o inversión privada). Es la generación actual la

que tiene que reducir su nivel de gasto privado para liberar los recursos reales

necesarios para la realización del gasto público.

¿En qué sentido es diferente financiar el gasto público con deuda pública o con

impuestos?

La opción entre deuda e impuesto se puede concebir como un impuesto actual por

un sola vez o un flujo de impuestos anuales futuros a tal tasa de interés, en donde

ambos importes son equivalentes considerando el valor actual neto.

Si suponemos que el horizonte temporal de la economía es de dos periodos: 1 y 2;

y que el gobierno decide financiar un volumen de gasto real dado G1 sin acudir a

la emisión de dinero. En este caso, la restricción de presupuesto del gobierno es:

G1=T1+B1 (1)

Donde B1 es la deuda pública emitida en el año 1. Si se desea realizar en el


63

periodo 2 un volumen de gasto G2, el gobierno deberá recaudar impuestos para

financiar este gasto, para pagar los intereses de la deuda y para amortizar el

capital:

G2+(1+r)B1=T2 (2)

Donde r es el tipo de interés que se supone constante. Dividiendo (2) por (1+r) y

sumando el resultado a (1) obtenemos la restricción presupuestaria intertemporal

del gobierno:

Gi+G2/(1+r)=T1+T2/(1+r)

Las decisiones de consumo de los individuos a lo largo del ciclo vital son función

del tipo de interés y del valor presente de la renta disponible. Supongamos que

durante el periodo 1 se trabaja a cambio de una renta Y. Esta renta se utiliza en

consumir, C1; en pagar impuestos, T1; y en ahorrar el resto, S, para el periodo 2,

en el que se produce la jubilación. En el periodo 2 se consume C2, cantidad igual a

lo ahorrado en 1, S, más el rendimiento del ahorro, rS, menos los impuestos del

periodo 2, T2:

C1=Y-T1S C2=(1-r)S-T2

Combinando ambas expresiones, la restricción intertemporal del individuo es:

Ci+C2/(1-r)=Y-TrT2/(1-r)

Dado que el gasto está dado, aparecerá un déficit que deberá financiarse

mediante deuda. En definitiva, emitir deuda hoy equivale a pagar impuestos

mañana. Este resultado es conocido como el Teorema de Neutralidad o Teorema

de Equivalencia Ricardiana. El teorema tiene dos implicaciones: de equidad

intergeneracional y de tipo macroeconómico.

Un rasgo principal de la deuda pública es que permite posponer en el tiempo el

pago de los impuestos. Esta posibilidad de traslación de la carga de financiación


64

del gasto presente a las generaciones futuras podría suscitar un problema de

equidad intergeneracional. Para algunos autores existe carga si los impuestos

asociados a la amortización de la deuda reducen el consumo y el ahorro. Otros

opinan que la carga debe estar corregida por el uso de recursos obtenidos

mediante la deuda: si las generaciones futuras reciben una cuantía mayor de

capital real de la que hubiesen disfrutado sin emisiones de deuda , el

endeudamiento público podría no tener carga alguna.

En cuanto a los límites de la deuda pública Domar (citado Núñez, 293:1998),

demostró que lo que interesa no es el monto absoluto de la deuda pública o de los

intereses a pagar, sino su relación con sus magnitudes económicas globales. En

su modelo permite visualizar que a mayor ritmo de crecimiento económico, menor

será el tamaño relativo de la deuda pública acumulada y menor será la carga de

intereses necesarios para financiar el servicio de intereses de la deuda pública.

En definitiva, las decisiones que se adopten en los diferentes niveles de gobierno

de un país federalizado, como México, implican un complejo de relaciones

económicas, políticas y sociales. La emisión de deuda municipal debe ser

contemplada de tal forma que se consideren las repercusiones económicas y la

pertinente evaluación con las otras alternativas de obtención de recursos de la

hacienda municipal así como los límites de ella. Así como una planeación

adecuada de la amortización de la deuda proveniente de la producción a la que se

aplique y, además que no desatienda las metas económicas que justifican la

descentralización.

Los municipios pueden participar en la emisión de deuda pública y están obligados

a destinar tal deuda a inversiones productivas, por lo que la amortización de la

deuda está garantizada.


65

1.9 Política Y Gestión Fiscal Intergubernamental En México

1.9.1 La política pública en el marco de la acción gubernamental

El enfoque teórico-metodológico de la política pública es un instrumento adecuado

para el análisis de la acción gubernamental y su impacto sobre lo público.

Lo público, es lo que es compatible con los intereses comunes y esencia misma

de la actividad del Estado; Luis Aguilar menciona: "El ámbito de lo público...

concierne a lo que es accesible y disponible sin excepción para todos los

individuos y lo que puede ser argumentado como algo que es de interés y utilidad

de todos los individuos."37

Dentro de esta perspectiva el análisis de política pública, se ha convertido

entonces, en el marco de referencia para un análisis integral e interdisciplinario de

la acción pública y por lo tanto de la acción gubernamental, producto mismo de la

evolución del objeto de estudio de la Administración Pública.

Diversos enfoques de política han sido tomados en cuenta por científicos

sociales38; estos enfoques reflejan los diferentes momentos históricos y la amplitud

conceptual sobre los cuales se han orientado, considerándose fundamentalmente:

El enfoque racional de la política pública, recoge las características fórmales-

instrumentales de los modelos cuantitativos de la década de los años treinta y

cuarenta del presente siglo.

El enfoque incrementalista reconoce la necesidad de adaptación del análisis a

circunstancias más complejas del entorno, con un enfoque más interdisciplinario,

reconociendo la visión de conjunto que encontramos como referencia fundamental

37 Aguilar Villanueva, Luis F. "Política Pública y Gobierno del Estado". Revista del Colegio, pág. 243, Núm. 4 Año N° II; Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, México, 1990. 38 Los enfoques prevalecientes privilegian la unidad analítica llamada decisión; para una comprensión mayor, ver el artículo de Pedro Moreno Salazar, denominado "Exposición crítica de los enfoques estadounidenses para el análisis de políticas públicas", en la Revista de Administración Pública N° 84, editada por el Instituto Nacional de Administración Pública.


66

en la teoría de la organización y las concepciones científicas alrededor de ella.

El enfoque de Mixed-Scanning (distintas formas de exploración), que de

considerar la utilidad de los enfoques anteriores, subraya la importancia del juego

de los intereses, que se reproduce de la organización informal y donde es

relevante analizar los grupos internos, las luchas interburocráticas y la vinculación

de la burocracia con agentes externos, sin dejar de considerar la participación

social dentro del proceso de la política pública.

El gran enfoque de la política pública permite diferenciar a la misma como objeto

de estudio y a su aplicabilidad como instrumento de diagnóstico, análisis y

proposición, tratando de resolver problemas concretos para la administración

pública como praxis.

De esta forma, el enfoque de política pública permite la construcción de modelos

formalistas-instrumentales en la acepción weberiana de racionalidad39, permitiendo

establecer niveles de diagnóstico, interrelación y causalidad de la acción

gubernamental, en nuestro caso específico, de la política fiscal.

1.9.2 La política fiscal como política pública

El concepto de totalidad, en el sentido estructural-funcional es, base para el

análisis de política fiscal; la política fiscal objetiviza el fenómeno a través de una

categorización que toma sentido y fundamento al encontrar un espacio natural

para la observación, el análisis y la formalización de un modelo que involucre a los

actores, las estructuras y funciones de este espacio de investigación.

La referencia mayor para el análisis, tiene un punto de partida en los valores

últimos considerados en el o los proyectos de desarrollo y los lineamentos

normativos de la política económica, como orientadores del proceso de gestión

pública, que busca mejorar las condiciones económico-sociales del desarrollo y

que condiciona a su vez, legislación fiscal, estructuras institucionales, coordinación

39 Olivé León. Racionalidad. Siglo XXI, México 1989.


67

fiscal intergubernamental, impacto sobre el contribuyente y el ciudadano, así como

aquellos actores internos y externos presentes en las fases de política pública -

gestación, formulación, implementación, evaluación de impacto- consideradas por

los tratadistas para fines analíticos.

Como un primer acercamiento a la política fiscal bajo el enfoque teórico-

metodológico de la política pública, considera el análisis de los procesos

institucionalizados.40 donde se aprecien sus principales interrelaciones

subsistémicas y los objetivos legítimos de los actores involucrados, diferenciados

por su participación formal en el proceso: burocracias federales y locales, de

acuerdo a su competencia gubernamental (funcionarios en la función de

planificación económica; funcionarios administradores del Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal; funcionarios relacionados con la distribución y operación del

gasto público y contribuyentes en los diferentes niveles de gobierno).

En un esquema más amplio para el análisis implica la incorporación de variables

múltiples en una investigación ampliada que incorpore a los actores en sus

relaciones e interrelaciones informales; es decir, consideraciones sobre la

competencia por la asignación de recursos. Estímulos fiscales o mayores cuotas

presupuéstales o de redistribución de participaciones federales, permitirían

observar la dinámica de la política bajo condiciones no tan legítimas, impuestas

por los grupos dentro y fuera de la organización gubernamental.

Es de interés, el análisis de los procesos institucionales; para ello, es necesario

clasificar los diferentes campos naturales de acción en los cuales se desplaza la

política pública en materia fiscal:

a) El ámbito jurídico, como delimitación legal de la actuación del Estado-Gobierno,

del federalismo y de los ámbitos de competencia gubernamental.

a) El ámbito de la política económica, donde su función es ser un instrumento 40 El término institución, se entiende aquí cono el conjunto de normas, estructuras y comportamientos sociales, cuya aplicación, permanencia o acción están apegados a la exigencia de orden del sistema jurídico-político prevaleciente.


68

de la misma en la obtención de las metas de crecimiento y desarrollo, a

través de la operación de los presupuestos de ingreso y gasto; de la

dinámica que los flujos monetarios de la hacienda pública imponen a la

economía y de los estímulos para una participación activa de los agentes

económicos.

b) El ámbito de la política tributaria, que compatibiliza necesidades de

contribución de recursos en los diferentes niveles de gobierno y sobre todo,

que impone características propias a la tributación, considerando impactos

directos al contribuyente en lo particular y a los agentes económicos en lo

general, determinando particularidades de presión fiscal a diferentes

regiones y sectores de la economía y la población.

c) El ámbito de la administración tributaria, que implica el funcionamiento

apropiado del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y que contiene

estructuras definidas para la administración y vigilancia de los programas

relacionados con el manejo apropiado de la hacienda pública y la

fiscalización.

d) El ámbito del desarrollo, considerando que los efectos de los cuatro

aspectos arriba mencionados se interrelacionan en la realidad y se reflejan

en impactos sobre el desarrollo económico y social, independientemente de

si estos aspectos obedecen a una racionalidad global o se encuentran

operando sin articulación.

1.9.3 El ciclo de la política fiscal en México

La política fiscal vista como sistema, ha sido tratada en forma parcial y

desarticulada, situación que se puede apreciar mediante un acercamiento al

interés y conceptualización que sobre ella hacen los diferentes actores

involucrados en ámbitos y las políticas específicas inmersas en el proceso global.

De acuerdo a la visión institucionalizada de la política fiscal, existen disposiciones

constitucionales que nos hablan de las delimitaciones jurídicas que enmarcan la

política fiscal:


69

El artículo 31 Constitucional en su fracción IV, que establece la obligación para

todos los mexicanos de contribuir a los gastos públicos de una manera

proporcional y equitativa; el artículo 28, que condiciona las exenciones de

impuestos a términos y condiciones que fijen las leyes; el artículo 73 en su

fracción VII, que faculta al Congreso para imponer contribuciones necesarias para

cubrir el presupuesto y en su fracción XXIX-A, para establecer contribuciones al

comercio exterior, al aprovechamiento y explotación de recursos naturales, a las

instituciones crediticias, a los servicios públicos concesionados o explotados

directamente por la federación, e impuestos especiales como la energía eléctrica;

el artículo 115 fracción IV, que establece la conformación de la Hacienda

Municipal a través de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, los

resultados sobre la propiedad inmobiliaria, las participaciones federales y los

ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos41.

La legislación ordinaria ha sido fuente también de diversas disposiciones que han

contribuido a la conformación de la política tributaria, ejemplo de ello es la Ley del

Seguro Social, la Ley de Vías Generales de Comunicación y la Ley del Instituto de

Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, producto mismo

de la consolidación de políticas sectoriales que requieren financiamiento para su

operación.

Si bien, en los artículos 117, 118 y 131 se delimitan competencias jurisdiccionales,

no se delimitan materias gravables o tributos para cada nivel de gobierno, motivo

de lo anterior, la política fiscal tiene en origen un problema de clasificación jurídica

en materia de federalismo fiscal al permitir concurrencia de facultades que genera

a su vez la posibilidad de múltiples tributaciones en objeto y sujeto de tributación.42

Referente al ámbito de la política económica, la política fiscal representa un

instrumento macroeconómico con efectos sui géneris sobre el conjunto de

41 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 42 Rea Azpeitia Elias A. "Estructura y Funcionamiento del Sistema Tributario Estatal y Municipal"; INDETEC; ponencia presentada en el Foro de Excelencia, análisis e innovación sobre federalismo fiscal; Guadalajara, Jal.; Julio 1994.


70

macrovariables, en tanto no existe una política fiscal que globalice en un

instrumento la rectoría de los diversos efectos que sobre la política fiscal tienen las

haciendas públicas estatales y las múltiples haciendas públicas municipales, lo

que no permite aún vincular los efectos del gasto público de estas haciendas

sobre otras variables económicas como la monetaria. En este sentido, no se

conocen con precisión los flujos financieros del ejercicio del gasto estatal y

municipal sobre la economía, ni su vinculación con la política fiscal federal; en

tanto, en estas haciendas públicas existe un gran dinamismo sobre los ingresos

tributarios y patrimoniales y la política de gasto, y en gran parte está indexada a

participaciones y recursos crediticios.

En México, la política económica ha direccionado parcialmente la política fiscal al

considerar fundamentalmente el efecto de la hacienda pública federal.

Las teorías económicas señalan un enfoque ortodoxo sobre federalismo fiscal que

en la opinión de Brennan y Buchanan (1987) pone un acento especial en las

propiedades locacionales de los bienes públicos incluidos en el desempeño de las

funciones de los distintos niveles de gobierno, lo que da la idea de que el gobierno

actúa como un dictador benevolente. Al contrario de la propuesta de ellos mismos

de mejorar la elección constitucional (preferencia económica) entre asignaciones

alternativas, mediante criterios de distribución de funciones por tipo de gasto y

clases de impuesto aplicados en cada una de las regiones, lo que implicará una

autonomía de la política fiscal y una competencia entre las distintas unidades de

gobierno, ofreciendo a los individuos y agentes diversos elecciones preferibles por

cada uno de ellos.43

En materia de política tributaria nuevamente encontramos una gran diversidad y

fuentes de gestación para la política fiscal, que podríamos dividir para efecto de

análisis en dos grandes vertientes:

43 Pérez Ayala, José Luis. "La Distribución de los Gastos Públicos entre Diferentes Niveles de Gobierno: las diversas perspectivas posibles"; Trimestre Fiscal, año 15, N° 47; Guadalajara, Jal. ; México, 1994.


71

Las iniciativas provenientes de las necesidades en sí de las haciendas públicas.

Las propuestas provenientes de los diferentes sectores sociales afectados.

En cuanto a las primeras encontramos impuestos recurrentes, mismos que se han

consolidado como "necesarios" para satisfacer un gran caudal de necesidades de

ingreso: a nivel federal un impuesto consistente lo ha sido el impuesto sobre la

renta, asimismo un impuesto indirecto recurrente lo ha sido el impuesto al valor

agregado; a nivel estatal, mencionamos el impuesto a la educación y, a nivel

municipal, lo ha sido el impuesto predial.

Alrededor de ellos se han conformado impuestos directos e indirectos que han

surgido, desaparecido o se han actualizado y que actualmente constituyen un

mosaico de tributos surgidos por necesidades particulares sobre el espacio

regional. Se aprecia en lo fundamental un esfuerzo constante por resolver los

problemas hacendarios a través de la búsqueda de mecanismos que subsanen los

déficits hacendarios, exclusivamente sin un análisis de los efectos económicos y

sociales que desembocan. Un ejemplo de ello son los impuestos y derechos en las

entidades federativas vigentes en las leyes de ingresos municipales para 1992.

En relación con las propuestas de los diferentes sectores éstas han sido más

estructuradas en la medida en que han sido canalizadas por grupos con actividad

institucionalizada, pudiendo resaltar en importancia, por el ámbito de su

repercusión nacional y sobre todo por la influencia del efecto de los impuestos

federales hacia la actividad productiva, las cámaras y asociaciones de

profesionales, como la Confederación Nacional de Cámaras de Comercio, la

Confederación Patronal Mexicana, el Instituto Mexicano de Contadores Públicos,

la Asociación Nacional de Importadores y Exportadores de la República Mexicana

y el Instituto Mexicano de Finanzas Públicas. Estas propuestas aparecidas

recurrentemente en la prensa nacional durante los dos últimos años, han sido en

respuesta a la voluntad de apoyar las medidas recientes de política económica

referentes al saneamiento de las finanzas públicas mediante la articulación de la

política tributaria, con formas de fomento económico más equitativas que ayuden a


72

distribuir las cargas fiscales de una forma más apropiada; en este sentido se han

escuchado propuestas específicas como:

• Incorporar a la economía informal como contribuyente real;

• Disminuir las tasas impositivas del impuesto sobre la renta, el impuesto

al valor agregado y el impuesto al activo, y

• Generar un régimen especial para la micro y pequeña empresa.

La perspectiva desde el contribuyente ha sido más decisión de política al interior

del gobierno, con grandes dosis de reformas misceláneas que han respondido en

forma principal a los cambios constantes de la política tributaria, lo que ha

provocado en esencia poca comprensión de procedimientos de pago y apego

jurídico del contribuyente a la gran cantidad de disposiciones fiscales cambiantes.

A nivel municipal y estatal, los diferentes sectores han planteado generalmente

contrapropuestas, ante una afectación directa sobre la fuente de su actividad

económica, resultado siempre de una falta de consenso previo que clarifique las

actualizaciones o innovaciones de política tributaria.

El punto de vista de la administración tributaria requiere resolver tanto los

problemas de eficacia al interior de la administración gubernamental, como en su

relación con los contribuyentes, buscando siempre disminuir la complejidad

administrativa y aumentar la participación del contribuyente en el pago de los

impuestos.

Los cambios que el gobierno inició a partir de 1989 consideran cinco aspectos:

Reducción significativa del impuesto sobre la renta a empresas y personas físicas,

pero ampliando la base impositiva, la eliminación de exenciones a ciertas ramas

productivas y a las pequeñas empresas.

La descentralización de la administración fiscal mediante el encargo de los bancos

para que efectúen el cobro de los impuestos, dejar a los particulares el manejo de


73

aduanas y la aplicación de auditorías a los contribuyentes (con el fin de evitar la

evasión fiscal).

La reducción del impuesto sobre el valor agregado (IVA) a partir de noviembre de

1991.

La creación de un esquema tributario que permitiera repatriar los capitales del

país.

La eliminación de todas las exenciones y deducciones que no estaban plenamente

justificadas o que se prestaban como forma de evadir las obligaciones fiscales.

Los resultados de estas formas indican que se ha visto una participación positiva

de parte de todos los mexicanos "...de una forma que es congruente con el objeto

de avanzar en términos de eficiencia y competitividad, pero que al mismo tiempo

se apega a los principios fundamentales de una democracia, conforme a los

cuales no puede haber justificación alguna para otorgar privilegios especiales a

ningún grupo..."44

El funcionamiento actual del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, actúa sobre

el establecimiento de convenios de colaboración administrativa y coordinación

fiscal sobre impuestos federales, a cambio de distribuir participaciones de

impuestos distribuibles convenidos; asimismo estas participaciones son asignadas

a las haciendas públicas estatales mismas que a su vez reparten por ley como

mínimo el 20% de lo recibido a las haciendas públicas municipales. El Sistema

Nacional de Coordinación Fiscal ha tenido una evolución más referida a la

armonización de reglas administrativas para su reparto y reglamentación, para el

establecimiento de programas administrativos en materia de auditorías,

determinación del interés fiscal y liquidaciones.

Este sistema ha perfeccionado su administración interna desde la perspectiva del

control de los impuestos federales y su reasignación expresada en participaciones 44 Aspe A., Pedro. "El Camino Mexicano de la Transformación Económica"; pág. 102 Fondo de Cultura Económica; México 1993.


74

directas a las entidades federativas.

Francisco Adame Díaz45, señala "Los ingresos que perciben los estados y

municipios provienen de los ingresos por impuestos a la renta, al activo, al valor

agregado, producción y servicios, servicios telefónicos, tenencia, erogaciones,

autos nuevos, comercio exterior, recargos, además se suman hidrocarburos y

minería; a la suma de estos conceptos se les resta el 2% adicional sobre

importaciones y exportaciones, el 5% de exportaciones de hidrocarburos y

tenencia, el resultado de esta operación se llama Recaudación Federal

Participable (RFP)". Para ello se aplican indicadores demográficos y fiscales

"(población, impuestos especiales sobre producción y servicios, automóviles

nuevos, tenencia o uso de vehículos, derechos por consumo de agua e impuesto

predial)".

"Para el Reparto del Fondo de Fomento Municipal, el coeficiente también está en

función de los montos de la recaudación del impuesto predial y de los derechos

por consumo de agua de uno y dos años atrás..."

"Cada uno de estos fondos se integra por un porcentaje de la Recaudación

Federal Participable. El Fondo General por 18.51% y el de Fomento Municipal por

el 0.56%, además a este último se le adiciona el 0.44% del RFP".

La fórmula de distribución ha sido ampliamente criticada al motivar incentivos al

asentamiento poblacional y al consumo de productos socialmente no deseados,

como la cerveza y el tabaco.

Una consideración importante es la participación del gasto público directo federal y

estatal, en las localidades, sobre todo porque mucho de este gasto corresponde a

recursos fiscales provenientes de la actividad económica en general y que

obedecen a la política tributaria. Si bien el gasto público directo tiene un efecto

importante sobre el financiamiento del desarrollo, éste no ha tenido una

45 Adame Díaz, Francisco. "Presencia de los Municipios en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal"; Revista IAPEM; Julio-Septiembre; Toluca, Méx., 1994.


75

vinculación directa con la administración hacendarla. Es de todos conocido el

funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación y las vertientes de

instrumentación del Plan Nacional de Desarrollo. (Los convenios únicos de

desarrollo son excluyentes de las participaciones otorgadas por el Sistema

Nacional de Coordinación Fiscal.

En el ámbito del desarrollo se refleja el efecto de la política fiscal en general, la

cual tiene una incidencia directa sobre el bienestar social y el desarrollo

económico, a través de la expresión de indicadores sobre la capacidad de pago de

la población y los beneficios directos de los programas sectoriales, así como la

implicación que se tiene sobre los agentes económicos en materia de estímulos

fiscales para su crecimiento.

El impacto sobre el desarrollo proviene de diferentes políticas, incluyendo la fiscal

y tributaria, sin embargo, es importante destacar la falta de medición de los efectos

de la política fiscal en áreas muy claras de influencia, como lo es:

La utilización de recursos provenientes de las participaciones directas. El efecto

del gasto público proveniente de recursos fiscales. La presión tributaria ejercida

hacia el contribuyente.

La medición de la economía local y regional es básica para conocer indicadores

de bienestar, capacidad de pago de la población y necesidades de infraestructura

y servicios públicos.

1.9.4 Postulados básicos para el análisis

Un análisis integral de la política fiscal debe de considerar la interrelación

estructural y funcional de sus elementos y el efecto que esto supone sobre el

desarrollo integral y sustentable.

Se trata de armonizar a la política fiscal como instrumento de política económica,

objetivizando sus resultados, mediante el análisis del peso relativo que los

ingresos y los gastos totales de las haciendas públicas tienen sobre los costos de


76

operación de la administración y el financiamiento del desarrollo, buscando

orientar la estrategia del plan nacional mediante incentivos muy claros a las

actividades económicas, a la corrección de externalidades negativas para la

población, como la contaminación y la pobreza y proporcionando los recursos

financieros con flujos apropiados de captación y erogaciones más de acuerdo a la

realización de los programas públicos, en las cuatro vertientes de instrumentación

del sistema nacional de planificación, que a los términos legales de aprobación y

erogación del presupuesto público. Esta primera consideración permitiría ser

consistentes entre las necesidades de financiamiento de las actividades públicas,

la capacidad de pago de los agentes económicos, el esfuerzo fiscal de las

localidades, los flujos financieros de ingreso y gasto, las participaciones directas y

el gasto público directo.

Derivada de la política fiscal, la política tributaria requiere una redefinición del tipo

y el número de impuestos internos, que en función de las necesidades de

captación, permita una legislación fiscal estable y a su vez desemboque en una

simplificación de su operación, estimulando un pago oportuno y transparente de

una base contribuyente cada vez más amplia. Una política tributaria más simple en

los términos mencionados, significa una menor complejidad en su administración y

en su supervisión y por lo mismo un menor gasto corriente; deseable es la

posibilidad de compactar el número de impuestos en los tres niveles de influencia

y permitir mecanismos que involucren cálculo inmediato y comprensión del

contribuyente.

Las estructuras administrativas de gestión, supervisión y protección al

contribuyente deberían consolidarse y unificarse con la finalidad de establecer

ventanillas únicas de captación y atención al público usuario, lo que permitiría

establecer convenios de colaboración administrativa más integrados a una misma

dinámica de operación, permitiendo con ello una contribución positiva al manejo

de los flujos de ingreso y gasto de las haciendas públicas producto de una

reducción del tamaño, la formalización y la mejora en la racionalización de

procesos y unificación de padrones de contribuyentes.


77

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, bajo un esquema más integrado entre

política fiscal, política tributaria y racionalidad económica, permitiría vincular las

participaciones directas con el gasto público distribuido en un todo coherente y

ágil, endentando el sistema fiscal de una manera integral.

La legislación sobre la rectoría fiscal y los asuntos fiscales, corresponde a un

resultado de un diseño vinculado a la visión comentada en los párrafos anteriores,

donde desde luego que es importante considerar una claridad en la distribución de

competencias para la federación, estados y municipios, buscando con ello un

respeto a los espacios tributarios y los niveles de participación fiscal. En el mismo

sentido es importante buscar la integración de normas administrativas para una

coordinación y colaboración intergubernamental más eficiente, con lo que se

podría avanzar en una búsqueda constante de una racionalización de política

pública respetando las autonomías de los ámbitos jurisdiccionales.

Del mismo modo, la opinión de los actores gubernamentales, privados y sociales

es básica para prever los efectos y buscar los mecanismos apropiados para la

innovación fiscal y el estímulo al desarrollo, en este sentido es importante revisar

la experiencia de Mexicali, Baja California, durante el período 1989-1992.46

El análisis de los procesos institucionales de la política fiscal requiere a su vez de

una segmentación del objeto de estudio, identificando procesos que pueden

interrelacionarse en la medida en que se avance en proyectos específicos en esta

amplia e interesante línea de investigación; nuestro punto de partida objeto de

esta investigación es el funcionamiento del Sistema Nacional de Coordinación

Fiscal en su incidencia concreta sobre las finanzas de las haciendas públicas

estatales y municipales, habiendo denominado para estos efectos al conjunto de

procesos que intervienen "Sistema de Contribución y Distribución de la Hacienda

Pública Estatal y Municipal".

46 Castellanos Gout, Milton. "Hacia una Concepción Moderna de la Hacienda Pública, el caso de Mexicali 1989-1992"; Ponencia presentada en el foro sobre el Federalismo Fiscal; INAP-ISAP; Hermosillo, Son. 1994.


78

1.10 Marco Jurídico y Reglamentario del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

1.10.1 El sistema de distribución de competencias en el régimen federal de gobierno

El contexto de las capacidades de estas haciendas públicas es un sistema federal,

en el cual coexisten tres instancias de gobierno dotadas con distintas

potencialidades que bajo el amparo de la Constitución Política y la legislación

vigente, se asumen como facultades y capacidades que según el sistema

constitucional de distribución de competencias vigente determina en favor de

alguna instancia gubernamental o como restricción para otras, según da muestra

el siguiente cuadro:47

Ámbitos competenciales del gobierno federal Exclusivo:

• Facultades relativas a la representación interna e internacional de la

federación.

• Facultades de conducción y mando superior de las fuerzas armadas.

• Facultades en el ámbito judicial en materias penales reservadas al ámbito

federal.

• Facultades de regulación de materias relativas a la propiedad originaria de

la Nación.

• Facultades de regulación de la banca central.

• Facultades tributarias aplicadas a materias de regulación exclusiva por

parte del gobierno federal.

• Facultades resolutivas para la gestión de conflictos laborales de los

trabajadores al servicio de los poderes de la Unión.

• Facultades de organización y gobierno del Distrito Federal. Prohibido:

• Facultades de organización interna y de gobierno reservadas a las

entidades federativas.

47 Basado en el cuadro de distribución de competencias propuesto por Jorge Carpizo: "Sistema federal Mexicano", en Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, No. 3, julio-septiembre 1981, México. INAP."


79

• Facultades tributarias ejercidas en el ámbito de competencias de las


• Facultades legislativas ejercidas por parte de los Congresos locales.

Coexistentes con facultades ejercidas por los estados:

• Facultades de regulación central o federal de materias atendidas de manera

paralela o coordinada entre gobierno federal y gobiernos estatales, como

son los casos de la prestación de servicios de educación básica, salud y

asistencia social, y en materias de gestión territorial y urbana, así como en

la determinación de regulaciones legislativas para la protección al ambiente.

Coincidentes con facultades ejercidas con los estados:

• Facultades que existen de manera independiente y radicadas tanto en el

gobierno federal como en el estatal, pero que coinciden en una misma

materia o en asuntos de naturaleza semejante, como es el caso de la

promoción de centros de readaptación social de menores que pueden

organizarse tanto por el gobierno federal como por los gobiernos de las


• Facultades de cooperación y auxilio:

• Facultades, regularmente señaladas por la Constitución Política, en las que

el gobierno federal y los de los estados participan de manera

complementaria y correlativa en la resolución o atención de una misma

materia, bajo criterios de enlace, complementariedad de la acción,

colaboración, auxilio y corresponsabilidad procesal e instrumental, como

ocurre en los siguientes casos: materias relativas al registro de población;

asuntos de contingencia atendidos en el marco del Sistema Nacional de

Protección Civil y en casos de persecución de delitos, entre otros.

• Facultades derivadas del recurso de la jurisprudencia:

• Facultades que por vía de la resolución de interpretaciones, aclaraciones y

determinación de ámbitos competenciales de la Constitución Política y sus

leyes, los órganos jurisdiccionales del Estado mexicano determinan en

favor o en aras de una delimitación para un determinado orden de gobierno


80

alguno de sus órganos.48

Ámbitos competenciales de las entidades federativas Exclusivo:

• Facultades relativas a la gestión gubernamental interna en su

correspondiente ámbito jurisdiccional y territorial.

• Facultades de conducción de las relaciones intergubernamentales con sus

ayuntamientos.

• Facultades en el ámbito judicial en materias penales reservadas al ámbito

estatal.

• Facultades de regulación legislativa de los servicios públicos estatales y

municipales.

• Facultades tributarias aplicadas a materias no reservadas al gobierno

federal o a los ayuntamientos.

• Facultades resolutivas para la gestión de conflictos laborales de los

trabajadores al servicio del estado y los ayuntamientos.

• Facultades de organización política y administrativa del territorio estatal.

Prohibido:

• Facultades de representación y de gobierno reservadas a autoridades

federales.

• Facultades tributarias reservadas a la federación. Facultades legislativas

ejercidas por parte del Congreso de la Unión. Emisión de papel moneda. 48 Este caso se ilustra en materia fiscal con si siguiente planteamiento: Al emitirse resoluciones sobre controversias resueltas por tribunales administrativos en la materia "... la autoridad fiscal, además de los requisitos de fundamentado) y motivación que ordena el artículo 16" constitucional, deberá tomar en cuenta el criterio jurisprudencial que pueda existir en relación al acto que está emitiendo, de lo contrario, si dicho acto y los razonamientos que lo motivan, van en contra de algún criterio de jurisprudencia vigente, ese acto nacerá viciado de nulidad. Dicha nulidad se deriva de la violación a la jurisprudencia que puede ser por acción, si va en contra del criterio sentado, o por omisión, si no lo toma en cuenta. Esto significa que el acto es impugnable y que. al hacer valer el contribuyente sus derechos ante el órgano jurisdiccional, éste solo hecho de no haber tomado en cuenta la jurisprudencia vigente, puede costarle a la administración tributaria, una sentencia de nulidad, o más adelante el otorgamiento del Amparo por parte de la justicia federal". Navarro Bañuelos, Ramón. "La Jurisprudencia y la Autoridad Fiscal", en: Revista INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México. No. 80. Febrero de 1993. p. 99.


81

Coexistentes con facultades ejercidas por el gobierno federal:

• Facultades que se sustentan en una regulación federal de referencia y que

son atendidas de manera directa en una o varias de sus etapas o

modalidades por parte de las entidades federativas, con un cierto margen

de autonomía en la organización y medios aplicados para dicho efecto.

• Coincidentes con facultades ejercidas por el gobierno federal:

• Se aplica en este caso el mismo criterio de clasificación enunciado para el

ámbito federal.

• Facultades de cooperación y auxilio:

• Facultades que no obstante ser determinadas en favor de un orden de

gobierno, requieren para su realización de la participación de las

autoridades estatales y/o municipales, en virtud de los principios de

descentralización, territorialidad y cooperación intergubernamental.

Facultades derivadas del recurso de la jurisprudencia:

Se aplica en este caso el mismo criterio de clasificación enunciado para el ámbito

federal.

Ámbitos competenciales del municipio

En el caso de los municipios, el esquema de competencias que le atribuye la

Constitución Política reúne básicamente las siguientes características:

No se considera un esquema distributivo entre iguales con respecto al gobierno

federal, ya que los municipios están inscritos y tutelados en el orden jurídico

estatal, por lo cual la representación de los ayuntamientos fuera de la entidad

federativa corresponde a las autoridades estatales.

A pesar de la limitación legal antes señalada, los municipios reciben

reconocimiento y protección institucional en el texto de los artículos 40, 115 y 116

constitucionales como base de la división territorial y de la organización política y

administrativa de los estados y como instancias gubernativas con capacidades


82

legales ejercidas bajo la tutela de la legislación que emitan los Congresos locales.

Puede señalarse que el ámbito real de facultades49 de los ayuntamientos se ciñe a

pocas materias, como es el caso de la expedición de bandos de policía y buen

gobierno o la determinación de regulaciones urbanísticas, más bien el

ayuntamiento tiene una serie de "encomiendas" para la gestión territorial

descentralizada del estado, principalmente en la prestación de los servicios

públicos, con lo cual el punto de vista jurídico ha reducido tradicionalmente a esta

instancia de gobierno en un ente meramente administrativo.

Podría interpretarse como una reivindicación al ámbito competencial del municipio

el reconocimiento de materias de regulación y gestión exclusiva por parte de los

ayuntamientos, fundamentalmente en aspectos de servicios municipales,

desarrollo urbano y regulación administrativa de la vida comunitaria, sin embargo,

es preciso señalar que esta gestión se realiza bajo el amparo del orden jurídico

estatal, por lo que los ayuntamientos tienden a recurrir a la cooperación y

coordinación constante con las autoridades estatales, de lo cual se concluye que

la exclusividad de estas materias tiende a ser más formal que material.

Premisas para el análisis de las facultades tributarias atribuidas a los órdenes

federal y estatal

En virtud de los planteamientos de este orden distributivo de competencias,

pueden identificarse, con respecto a las facultades tributarias, algunas premisas

de referencia para reconocer y valorar el marco normativo que regula la acción

49 El cúmulo de facultades determinadas en favor de los ayuntamientos es más bien reducido si nos atenemos a interpretar una facultad como una potencialidad plena para hacer y poder realizar algo, es decir, con un máximo de discrecionalidad. En realidad los ayuntamientos no ejercen actos potestativos plenos en materia tributaria, de ahí que su ámbito de competencia se reduzca procesalmente a un conjunto de capacidades legales que, lo. no son atribuidas por parte del ayuntamiento en un acto legislativo, 2o, dependen de la formación de una "voluntad legislativa" que a veces se apega más al punto de vista de las autoridades estatales que de las municipales, 3o. le permiten la explotación de fuentes tributarias asignadas pero no seleccionadas por parte de la autoridad municipal, y 4o, en términos reales los montos que representan como volumen de recaudación directa de tos tributos propios del municipio constituyen una minoría con respecto a los ingresos que obtiene el ayuntamiento por la transferencia de otros recursos procedentes del gobierno federal y/o del gobierno estatal.


83

tributaria y fiscal del gobierno federal, estados y municipios.

El sistema federal de gobierno en México plantea algunas condiciones orgánicas

que son fundamentales para la coexistencia de facultades y competencias en

materia tributaria:

La Constitución Política privilegia de manera expresa facultades y competencias

en favor de los poderes de la Unión como órganos representantes de la

federación, y de manera residual o remanente deja el resto de materias,

potenciales todas ellas, en favor de los estados miembros.50

Este sistema de competencias reserva o encomienda ámbitos estratégicos al

gobierno federal que por efectos de procesos sociales, políticos y económicos

altamente centralizados, ha hecho inamovibles las facultades exclusivas,

principalmente en materia tributaria federal, pero ha flexibilizado las competencias

propias de las entidades federativas en este mismo campo en favor del

contribuyente. De lo anterior, gradualmente se ha convenido en una lógica de

reducción de tributos potenciando la presencia de los más importantes, en este

caso, los de carácter federal.

El federalismo fiscal implica orgánicamente una colaboración del conjunto

federado en la formación y participación de los recursos del Estado mexicano. Los

principios básicos de este esquema son: equidad, justicia distributiva, equilibrio en

las cargas tributarias y solidaridad, tanto entre el estado y los contribuyentes como

entre los gobiernos y sus sociedades. En consecuencia, un mejor federalismo

tiene en materia fiscal dos perspectivas a compatibilizar: 1a) las garantías para

que en el ámbito de competencias de sus gobiernos, puedan constituirse

haciendas públicas consistentes y 2a) la formación de recursos comunes que

permitan por una parte, sustentar los programas de gobierno de la federación 50 Se utiliza el concepto de estado miembro en lugar de estados soberanos ya que, a título individua!, sólo puede entenderse un cieno grado de autonomía al recurrir varios estados a la formación de un conjunta federada. La soberanía de Los estados radica en un todo, en una expresión federativa y en la formación de la voluntad federal; en consecuencia, su liga orgánica Implica también una cesión de competencias propias para constituir un conjunto de competencias atribuidas al conjunto y que son ejercidas por otra instancia gubernativa: los poderes de la Unión o Gobierno de la federación.


84

dirigidos por el gobierno federal y, por otra, apoyar a las entidades federativas

menos favorecidas en sus procesos de desarrollo social y económico.

El repliegue de las facultades tributarias de los estados en favor de la

potencialización de los tributos federales no debe significar un sometimiento

administrativo de las haciendas públicas, por el contrario, debe dimensionarse

también el "sacrificio fiscal" de éstas, reconociéndose en ellas instancias

funcionales que actúan como entes descentralizados de la federación y no del

gobierno federal, es decir, que la labor del federalismo fiscal no debe sustentarse

en posiciones interpretativas que destaquen el origen federal de recursos, sino la

colaboración en la formación de recursos comunes.

En el régimen federal, las autonomías se privilegian para las entidades federativas

y los municipios; puede afirmarse que el gobierno federal no puede actuar de

manera autónoma sino a través de la formación de la voluntad de la federación en

sus órganos representativos. Esta misma voluntad que se genera para infinidad de

materias, puede ser la base de un consenso en la búsqueda de las formas

distributivas y redistributivas de competencias, en consecuencia, las facultades

atribuidas al gobierno federal no son inamovibles, por el contrario, dependen de

procesos constitucionales y legislativos que potencialmente, emanan de todos y

cada uno de los estados miembros, por vía de sus representantes.

La exclusividad de materias tributarias solamente existe en favor del gobierno

federal, interpretándose como prohibición absoluta la posibilidad de que las

entidades federativas graven dichas fuentes; el resto de materias tributarias queda

en un espacio competencial compartido, tanto las entidades federativas como el

gobierno federal pueden establecer gravámenes, de lo cual se ha enunciado la

aparición del fenómeno de la "concurrencia tributaria". Este fenómeno, de hecho, y

ateniéndose a los principios del artículo 124 constitucional que atribuye a las

entidades federativas todas las áreas no reservadas a las autoridades federales,

no debería presentarse o al menos debería ocurrir en casos excepcionales, ya que

la actuación del gobierno federal no es en esencia autónoma, de ahí que se puede


85

incurrir en excesos de explotación de fuentes tributarias potencialmente vigentes y

destinadas a los estados.

Frente al fenómeno de la "concurrencia tributaria" y la coexistencia de éste con un

sistema de "exclusividades" de la federación y de "prohibiciones" para los estados,

además de la existencia de un sujeto pasivo único: "el contribuyente", el

federalismo fiscal se materializa en un conjunto orgánico legalmente establecido:

el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que se constituye con base en las

capacidades de los gobiernos federal y estatal para convenir y contratar asuntos

con otras personas jurídicas y asumir las obligaciones y derechos que de esos

actos se deriven.

Al instituirse un mecanismo de coordinación intergubernamental con el amparo de

la ley, el ejercicio de las autonomías de las entidades federativas y de los

municipios se enmarca en reglas de actuación, enfrentadas al esquema de la

coexistencia de facultades y repliegue de capacidades formales y reales con

respecto a la gestión del gobierno federal y el interés de la federación; el problema

se centra entonces en un objeto aleatorio e indirecto de las haciendas públicas

tradicionales: la búsqueda de mayor participación en los recursos derivados del

sistema de coordinación fiscal.

Desde la perspectiva jurídica, el Sistema enunciado como mecanismo formal del

federalismo fiscal plantea nuevos temas en la agenda legal y jurisdiccional:

La fundamentación jurídica para la aprobación técnica y legal por parte de los

Congresos locales con respecto a los actos de concertación, convenio y/o

contratación que celebra el Ejecutivo del estado con otras personas jurídicas y

representantes de otros gobiernos.

La acreditación del punto de vista de los ayuntamientos como instancias

gubernamentales autónomas reconocidas constitucionalmente, en la celebración


86

de convenios estado-gobierno federal en materia tributaria y fiscal.51 Esta

situación da lugar a la búsqueda de medios jurisdiccionales de defensa de los

recursos hacendarios de los ayuntamientos, ya que se convierten en personas

tuteladas pero con derechos constitucionales expresos que defender.

Desde la perspectiva de la subordinación de ordenamientos secundarios con

respecto a ordenamientos superiores, el mecanismo de convenio revierte el orden

tradicional de obligatoriedad: ley, reglamento, disposiciones administrativas,52 por

lo que se presenta un nuevo esquema donde un ordenamiento secundario induce

normativamente la definición de otros primarios (leyes de ingresos estatales y

municipales), con lo que se produce también el fenómeno de la subordinación del

orden jurídico local por un accesorio administrativo (convenios) de una ley federal

(Ley de Coordinación Fiscal).

La colaboración administrativa implica también la acción concertada y coordinada

de los órganos tributarios; en consecuencia, se está ante la posibilidad potencial

de organizar verdaderas redes de oficinas fiscales que actúen de manera

descentralizada de la federación en todo el territorio del país. Esto no representa

solamente un problema de organización administrativa, sino un verdadero reto de

colaboración formal basada en actos jurídicos que reconozcan capacidades

delegadas y/o descentralizadas a los titulares y representantes de estas oficinas

(federales, estatales y municipales).

La administración de determinadas fuentes tributarias, por el principio de unidad

de mando, autoridad y representación, técnicamente no admite la intervención de

funcionarios de dos o más instancias de gobierno; ante esta perspectiva, algunos

51 Situación que es relativamente fácil de resolver desde el punto de vista del derecho tradicional, al reconocerse que los ayuntamientos son representados por el gobierno estatal y que, en todo caso, su punto de vista es promovido en el Congreso local correspondiente. Sin embargo, en la realidad, ni el Ejecutivo del estado ni el Congreso de referencia participan a los ayuntamientos las perspectivas o implicaciones de un convenio de tal naturaleza, ni los ayuntamientos son representados o asistidos debidamente por su diputación, misma que en ocasiones representa a más de un municipio, además de que, en todo caso, el diputado es representante del pueblo y no necesariamente del municipio como instancia gubernamental. 52 Tradicionalmente el convenio entra en la esfera de las disposiciones administrativas y de los actos jurídicos que ejerce una autoridad, en este caso del poder Ejecutivo.


87

tributos53 entran en una esfera de descentralización potencial o de franca

centralización en aras de una identidad plena entre autoridad, contribuyente y

obligación fiscal.

El principio de anualidad generalmente reconocido para la vigencia de una

disposición jurídica se cumple puntualmente, a veces en exceso, propiciando que

los temas hacendarios, tributarios, fiscales y de coordinación sean objeto de

reformas anuales.54 El tema de análisis que se vislumbra en este caso es la

estimación del período necesario o deseable de vigencia de los ordenamientos

jurídicos de la materia tributaria.

El basamento jurídico de la coordinación fiscal, por la naturaleza de sus

adaptaciones y la necesidad de afinar los derechos, obligaciones y mecanismos

de participación, puede analizarse como un proceso legal y jurídico que, de

ninguna manera está acabado, aunque ya consiguió un margen considerable de

institucionalización, sin embargo, el afinamiento se ha enfocado en un sentido

netamente técnico, atendiendo las razones de proporcionalidad en las fórmulas de

participación, esto conduce a llamar la atención sobre la importancia de no

descuidar aspectos más ligados a la esencia del federalismo fiscal, como puede

ser la revitalización de fuentes tributarias, la descentralización y la formación de

recursos de la federación que se interpreten como parte del conjunto y no como

exclusividades del gobierno federal.

1.10.2 Análisis del marco normativo de las haciendas públicas

Disposiciones de la Constitución federal de referencia sobre facultades tributarias

de la federación y los estados.

53 Véase el casa de los "derechos* generados por el uso y explotación de la zona marítimo - terrestre, de origen federal y transferido en su administración a las autoridades municipales. 54 Con lo cual se busca una mejor adaptación de los mecanismos de contribución, participación y distribución de los recursos tributarios; sin embargo, desde la perspectiva de la simplificación administrativa y de la racionalidad, esto no siempre ha sido una garantía de método, por el contrario, ofrece serias dificultades para evaluar resultados en materia de recaudación y otros aspectos económicas, además de obligar al contribuyente a procesos adaptativos que lo distancian de un conocimiento pleno de sus obligaciones.


88

El punto de partida del análisis se fundamenta en el artículo 31, fracción IV de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos donde se establece la

obligación de los mexicanos de contribuir para los gastos públicos de la

federación, estados y municipios, y que da lugar al establecimiento de los

principios constitucionales de la "generalidad, proporcionalidad y equidad" con los

que la ley respectiva deberá determinar los montos y cuantía de los tributos.55

Según Elias Rea, citando a Ezequiel Guerrero Lara: "En la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos no se plantea una delimitación exhaustiva de

campos de imposición de la federación y de los estados. El pacto fundamental no

optó por una delimitación de la competencia federal y las competencias locales,

para establecer impuestos, sino que organizó un sistema complejo cuyas premisas

fundamentales son las siguientes: lo. Concurrencia contributiva de la federación y

los estados en la mayoría de las fuentes de ingreso; 2o. Limitaciones a la facultad

impositiva de los estados, mediante reserva expresa y concreta de determinadas

materias de la federación, y 3o. Restricciones expresas a la potestad tributaria de

los estados."56

Esto se constata plenamente en el artículo 73 constitucional, fracción XXIX, donde

se señala como materia legislativa propia del Congreso de la Unión el

establecimiento y la regulación de las contribuciones relativas al comercio exterior,

recursos naturales (párrafos 4 y 5 del art. 27 constitucional), instituciones de

crédito y seguros, servicios públicos de la federación, y los de carácter especial

en: energía eléctrica, tabacos labrados, gasolina y productos del petróleo, cerillos

y fósforos, aguamiel y derivados, explotación forestal y producción y consumo de

cerveza.57

55 El artículo lo. del Código Fiscal de la Federación señala como obligados a los siguientes contribuyentes; Las personas físicas y las personas morales, residentes en el país. La Federación, cuando las leyes lo señalen expresamente, y Las entidades o agencias pertenecientes a !os estados extranjeros 56 Rea Azpeitia, Elias. "Disposiciones Legales que se relacionan con la facultad tributaria de las entidades federativas". En Revista INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México. No. 65. Mayo -junio de 1990. p. 35. 57 En su párrafo último la misma fracción señala que "Las entidades federativas participarán en el


89

En un sentido equivalente el artículo 131 resalta la facultad exclusiva de la

federación para gravar y regular el tránsito de mercancías que se importen,

exporten o circulen por su territorio, y el artículo 117, establece como prohibición

absoluta a los estados una serie de gravámenes aplicados al tránsito de personas,

mercancías, tránsito en aduanas, diferencias de impuestos aplicados a

mercancías nacionales o extranjeras, y a la producción, almacenaje o venta de

tabaco en rama (fuera de los parámetros que autorice el Congreso de la Unión).

Correlativamente, en esta serie de limitaciones a las entidades federativas, el

artículo 118 constitucional completa el cuadro señalando que los estados no

pueden sin la aprobación del Congreso de la Unión: "Establecer derechos de

tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre

importaciones o exportaciones..."

De los artículos anteriores puede concluirse que la Constitución Política, en efecto,

ofrece un deslinde preciso de las materias asignadas al gobierno federal pero no

así a las correspondientes a los estados, de lo cual se derivaron diferentes

tratamientos al campo competencial de ambas instancias gubernamentales:

El gobierno federal no siempre se contuvo en sus límites facultativos por vía de las

materias exclusivas, sino que incursionó en distintos espacios tributarios,

coincidiendo en ocasiones con las entidades federativas en la llamada

concurrencia tributaria.

Las entidades federativas, hasta antes de la sistematización de coordinación fiscal

de la década de los ochenta, tuvieron una actividad tributaria diversificada en

distintas materias como es el ámbito de las actividades comerciales e industriales,

así como en las de regulación urbanística.

Al no contar con facultades tributarias, los ayuntamientos participaron hasta 1983

de las contribuciones que las legislaturas señalaban en las leyes de ingresos,

rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica-"


90

prevaleciendo los conceptos por derechos derivados de la prestación de servicios

públicos y celebración de actos de autoridad, como las licencias y permisos.

La jurisprudencia y actos resolutivos de las facultades tributarias de federación y

estados, se mantuvieron en cauces interpretativos flexibles, evitándose constreñir

formalmente la fijación de gravámenes por parte de las entidades federativas en

materias donde el Congreso de la Unión tiene la facultad de legislar, tal y como se

presentó en el caso de los impuestos por actividades comerciales.

La alternativa para tratar de superar los problemas centrales de la concurrencia

tributaria (doble y triple tributación en materias u objetos fiscales únicos) se

encauzó por la vía de la compatibilización de competencias en un esquema de

coordinación fiscal que implica el compromiso para las entidades federativas que

se adscriban a éste, de suspender el cobro de determinados tributos que, por su

naturaleza, graven de manera duplicada al mismo contribuyente por actos u

objetos de características similares.

Legislación Federal Hacendaría con Relación Directa al Sistema de Distribución

de Competencias Intergubernamentales en Materia Tributaria

Ley de Coordinación Fiscal

De acuerdo con los planteamientos enunciados, la coordinación fiscal se instituye

formalmente en un sistema creado por una ley federal, con la finalidad de

compatibilizar las competencias federales y estatales en la materia y, en todo

caso, para:

• Disminuir y posteriormente eliminar la práctica de concurrencia impositiva;

• Establecer un reparto de competencias entre estos gobiernos en materia

impositiva;

• Buscar que cada fuente de ingresos se aprovechara en su totalidad como

medio para financiar los gastos públicos;

• Unificar la carga impositiva para los contribuyentes; y


91

• Efectuar un reparto entre los gobiernos federal y estatales de los

rendimientos de cada fuente de ingresos."58

Siguiendo algunos de los intentos por establecer un sistema coordinado y

compatible entre la federación y los estados, Francisco Adame da cuenta de los

antecedentes de la coordinación fiscal en México:59

Primeros intentos: convenciones nacionales fiscales de 1925, 1932 y 1947.

Resultados de la Convención de 1947, que trascienden hasta la década de los

setenta: Reforma del artículo 73 constitucional, fracción XXIX, agregando como

fuente tributaria exclusiva de la federación la producción y consumo de cerveza.

Expedición de la Ley sobre ingresos mercantiles. Pago de un impuesto único del

3%, formado por 1.8% para la federación y 1.2% para los estados. Esta ley fue la

base para instituir mecanismos de coordinación fiscal.

Expedición de la Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados con

vigencia a partir de 1954, creando la Comisión Nacional de Arbitrios, antecedente

de la Coordinación General con Entidades Federativas de la SHyCP y de la

Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

"A partir de 1971 el gobierno federal creó una tasa especial del 10% sobre los

ingresos provenientes de la enajenación de artículos de lujo. Paralelamente, la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, propuso a los estados que se

coordinaran con ella en el caso de la tasa especial del 10%, una participación del

4%. Si bien hasta ese año más de la mitad de entidades federativas (17) se

encontraban coordinadas con el gobierno federal en el impuesto sobre ingresos

mercantiles, la nueva propuesta de la Secretaría de Hacienda para que los

estados que se coordinaran recibieran el 40% de participación de la tasa especial,

58 Adame Díaz, Francisco. "La coordinación fiscal en México, Distribución de competencias, sus orígenes" Ponencia presentada en el Foro de Excelencia: Análisis e Innovación sobre federalismo fiscal. Mimeo. IAP - Jalisco. 22 de julio de 1994. p. 2. 59 Ibídem. pp. 3 y 4.


92

tuvo como consecuencia que aun las entidades federativas no coordinadas en ese

impuesto lo hicieran en relación con el 10% sobre enajenación de artículos de lujo.

Este fue un precedente significativo.

En 1973, se decidió abandonar el esquema anterior del impuesto sobre ingresos

mercantiles, mediante una reforma que fusionó las tasas del 1.8% y 1.2% en una

general del 4%. Las entidades que se coordinaran recibirían el 45% del impuesto

cobrado equivalente a una tasa del 1.8%. En los estados que no se coordinaran se

mantendría también el 45%, pero éstos no recibirían la participación, pudiendo

recaudar los mismos impuestos locales que se establecieran para tal fin. Esta

reforma hizo que todos los estados se coordinaran, lo que constituyó la

oportunidad para que la Secretaría les otorgara simultáneamente a las entidades

mayores facultades de administración del impuesto sobre ingresos mercantiles.

Este hecho marcó el comienzo de una nueva etapa de la coordinación fiscal, no

sólo en el sentido de que se generalizó un mecanismo de concertación y

armonización fiscal, sino que permitió que por vez primera los funcionarios

federales y estatales tuvieran la posibilidad real de dar coherencia a sus intereses

con base en una agenda común. La coordinación fiscal tomó entonces un carácter

verdaderamente nacional. La instancia que ratificó ese carácter fue la primera

Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales del gobierno federal y los estados,

celebrada en la Ciudad de Chihuahua en 1972. A partir de ese año se celebraron

reuniones nacionales cuya agenda se refirió básicamente a los problemas en la

administración del impuesto sobre ingresos mercantiles, del impuesto al ingreso

global de las empresas, causantes menores, la distribución de las participaciones

en los impuestos federales especiales, la suspensión o derogación de diversos

gravámenes locales para fijar en su lugar contribuciones federales y otorgar de

éstas una participación a los estados (producción y venta de bebidas alcohólicas),

la coordinación en prácticas de auditoría, los intentos por integrar los sistemas de

información tributaria, el estudio de las finanzas públicas municipales, la

administración del impuesto sobre tenencia o uso de automóviles, entre otros

temas de interés para los gobiernos estatales y el federal.


93

A fines de 1978 el Congreso de la Unión aprobó una nueva Ley de Coordinación

Fiscal, cuyas primeras ideas se trazaron en el seno de las reuniones nacionales

entre 1975 y 1978. Esta ley se aprobó conjuntamente con la Ley del Impuesto al

Valor Agregado, que sustituiría al impuesto sobre ingresos mercantiles.

De este modo, el principio de coordinación a que hacíamos referencia se configuró

durante más de cincuenta años de práctica de nuestro esquema federal en

materia fiscal. A lo largo de estos años se logró disminuir y prácticamente eliminar

la doble o triple tributación. Se estableció una distribución diferente de

competencias tributarias entre los gobiernos federal y estatales. Asimismo, con la

disminución de la concurrencia tributaria se inició un proceso para aprovechar

mejor los rendimientos de las fuentes impositivas, unificando la carga tributaria de

los contribuyentes. La nueva Ley de Coordinación Fiscal es el comienzo de un

reparto diferente de los recursos fiscales entre los gobiernos federal y estatales.

Ello fue posible merced a una organización cuya característica operativa básica es

la coordinación de esfuerzos entre los poderes públicos"60.

A cambio de una precisión rígida de materias tributarias y su asignación a cada

orden de gobierno, la coordinación fiscal planteó en la Ley de 1978 una alternativa

redistributiva de los recursos fiscales de la nación entre el gobierno federal y las

entidades federativas,61 a partir de la instrumentación de un mecanismo de

convenio,62 según el cual las entidades federativas adheridas al sistema aceptan

60 ibídem. pp. 4 y 5. 61 Solamente en 1983, con la reforma municipal, se precisaron cuáles eran los ingresos propios del municipio a efecto de garantizar la composición de su hacienda pública, de lo cual se entiende que las entidades federativas no pueden establecer para sí dichas contribuciones. Dicha convenio está constituido por un cuerpo central de declaratorias donde se establecen las capacidades de los suscriptores y los derechos y obligaciones que contraen, y por una serie de anexos de operación del propio convenio, donde se detallan circunstanciadamente las materias objeto de la coordinación y/o colaboración administrativa. El convenio con sus anexos es autorizado por la legislatura del estado que Lo celebra, en términos del artículo 10 de La Ley de Coordinación Fiscal. 62 "En las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 28 de diciembre de 1989, la constitución y distribución del Fondo general sufre un cambio estructural, ya que a partir de 1990 únicamente persisten el Fondo general y el Fondo de Fomento Municipal, por la fusión del Fondo Financiero Complementario al Fondo general". Ortiz, Miguel. "Comentarios al nuevo sistema de participaciones federales a estados y municipios". En: Revista INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México. No. 70 abril - mayo de 1991. p. 15.


94

voluntariamente restringir su potestad tributaria a cambio de evitar duplicaciones

en el establecimiento de gravámenes y compartir los ingresos federales

participables.

El sistema en sí constituye un conjunto de mecanismos de coordinación, cuyos

ejes motores son el Fondo General de Participaciones38 y el Fondo de Fomento

Municipal, ambos como mecanismos de concentración-redistribución de los

ingresos federales entre las entidades participantes del sistema. La premisa

central que da validez normativa al sistema es la suscripción voluntaria del

convenio, acto por el cual se sujeta la entidad a las condiciones de la coordinación

junto con sus ayuntamientos. El espacio tributario de sus haciendas se restringe

entonces solamente a aquellos gravámenes que no están previstos para su

suspensión dentro de la Ley de Coordinación Fiscal o en el Convenio de Adhesión

al Sistema y sus respectivos anexos; con esto, jurídicamente se busca una

continencia voluntaria que no afecte o limite por la vía de una ley o de la

distribución de competencias las facultades tributarias propias de los estados,

mismas que no fenecen, sino que entran en un estado latente hasta que se

resuelvan los compromisos del convenio aludido, si éste se refrenda se entiende

que lo latente de la facultad tributaria continúa por el nuevo período en que esté

vigente dicho acto jurídico.

Siguiendo el esquema de análisis de Elias A. Rea pueden señalarse los

compromisos centrales que adquieren las entidades federativas al suscribir el

Convenio de Adhesión al Sistema y sus respectivos Anexos.63

Los estados no pueden gravar las materias señaladas en los artículos 10A y 11

primer párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal.64

Los estados no pueden gravar aquellas materias que se señalan en los anexos del 63 Rea Azpeitia, Elias. Óp. Cit. pp. 43 a 45. 64 En el artículo 10A, se previene que las entidades federativas no pueden mantener vigente el cobro de derechos en materia de: Licencias, permisos, autorizaciones tendientes a tolerar actividades de los particulares, excepto por: Licencias de construcción, permisos de conexión a la red de agua y alcantarillado, fraccionamiento o notificación, conducción de vehículos, y expedición de placas y tarjetas de circulación de vehículos, entre otros conceptos.


95

Convenio de Adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal, " Al adherirse al

Sistema Nacional de Coordinación Fiscal las entidades convinieron en suspender

diversos gravámenes. Dichos convenios comprometen a los Estados y a los

Municipios a derogar o suspender y a no establecer impuestos locales o

municipales, cualquiera que sea su denominación sobre: el comercio y la industria;

la producción e industrialización; los activos de las empresas y sus utilidades; los

servicios independientes; el otorgamiento del uso o goce de bienes y la agricultura

y la ganadería.

El gobierno de la República ha logrado la armonización tributaria a través del

proceso de coordinación, la firma del Convenio de Adhesión y sus Anexos, lo cual

ha tenido como consecuencia la suspensión o derogación de más de 440

gravámenes locales, los cuales han sido resarcidos mediante el incremento

porcentual del Fondo General de Participaciones"

En atención a los fines de recaudación de ingresos federales, las administraciones

tributarias de los estados actúan como auxiliares en los procesos de recaudación,

fiscalización y administración de impuestos y derechos federales, en atención a las

condiciones de los Convenios de Colaboración Administrativa que a tal efecto se

suscriban. Con esta posibilidad se complementa el esquema de la coordinación,

sin embargo, es preciso reconocer que aún subsisten desajustes en estos

mecanismos, por lo que sigue siendo una propuesta de las entidades federativas

que se descentralice plenamente la gestión y administración de algunos conceptos

tributarios, como es el caso del IVA.

Legislación federal en materia hacendaría

No obstante, la Ley de Coordinación Fiscal es el instrumento fuente de las

relaciones intergubernamentales en materia tributaria, el gobierno federal dispone

de un conjunto vasto de ordenamientos tanto para ordenar sus propios campos

competenciales, como para regular aspectos de tributos coexistentes con otros

establecidos por las entidades federativas, en este sentido pueden enunciarse las

siguientes disposiciones legales:


96

Código Fiscal de la Federación, donde se establecen las fórmulas procesales y el

conjunto de reglas, derechos y obligaciones del gobierno federal, contribuyentes y

demás sujetos que intervienen en la formación de la hacienda pública y en la

gestión de las facultades tributarias y fiscales de la federación. Este ordenamiento

ha sido y es fuente de conceptos, principios, declaratorias jurídicas y una

referencia obligada para identificar los componentes de la acción de tributación y

fiscalización del orden federal.

Ley del Impuesto al Valor Agregado. Ordenamiento que da origen en 1980 al

establecimiento de un impuesto global al consumo de naturaleza federal y que da

lugar al establecimiento de nuevas alternativas de coordinación fiscal. En esta ley

se operativízan las condiciones de la generación del IVA y su proceso de

formación hasta la recuperación del mismo por parte de las autoridades fiscales y

su pago por parte de las diferentes instancias consumidoras de bienes y servicios

durante el proceso.65

Ley del Impuesto sobre la Renta. Que regula el régimen de los gravámenes

directos a la renta obtenida por parte de los contribuyentes en virtud de sus

actividades y la generación de su patrimonio y riqueza. En esta ley se prescriben

los diferentes niveles de contribuyentes en regímenes normales y simplificados

para las distintas actividades que éstos realizan.

Ley del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos. Establece las bases para la

tributación por concepto de la tenencia o propiedad de vehículos. Este impuesto

es materia de coordinación con las entidades federativas, sin embargo su

65 Esta Ley limita también el establecimiento de algunos gravámenes por parte de las entidades federativas, tal y como ocurre en el caso de su artículo 41, donde se establece que " los estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal para recibir participaciones en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal, convienen en no mantener impuestos estatales o municipales sobre los siguientes conceptos; Actos o actividades por los que deba pagarse el impuesto al valor agregado o sobre las prestaciones o contraprestaciones que deriven de los mismos, ni sobre la producción de bienes cuando por su enajenación deba pagarse dicho impuesto .. .la enajenación de bienes o prestación de servicios cuando una u otra se exporten o sean de los señalados en el artículo 2o.A de esta ley...los bienes que integren el activo o sobre la utilidad o el capital de las empresas. intereses, los títulos de crédito y los productos o rendimientos derivados de su propiedad o enajenación... el uso o goce temporal de casa - habitación." Ibídem. pp.44 y 45.


97

regulación se inscribe en un ordenamiento de carácter federal.

Ley del Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles. Dicha ley entra en vigor en

1980 derogando la Ley del Timbre de 1975 y establece con un carácter federal un

impuesto sobre adquisición de inmuebles, gravando la adquisición de la propiedad

inmobiliaria así como los derechos relacionados con esta materia en cualquiera de

sus manifestaciones jurídicas. Esta materia también es objeto de coordinación con

entidades federativas bajo el mecanismo de garantías para que los estados y sus

municipios puedan acceder a los ingresos derivados del cobro de este tributo. En

1991, se reforma esta ley para establecer una tasa más accesible al contribuyente

y lograr un gravamen homogéneo en todo el país.

Disposiciones de la Constitución Política de las entidades federativas que

establecen el sistema de competencias entre la entidad federativa y los

municipios.

Si bien es cierto que a nivel de la Constitución Política federal las entidades

federativas no tienen designadas facultades exclusivas en materia tributaria, el

esquema de competencias propias que sus congresos otorgan a los gobiernos de

los estados pudiera reflejar rasgos de exclusividad con respecto a los

ayuntamientos. Esto es particularmente importante cuando uno de los temas más

debatido en el Congreso Constituyente de 1917, relativo precisamente a la

determinación del origen, volumen y autoridad que debería establecer los ingresos

del municipio, volvió a resurgir en el Congreso de la Unión en 1983 con la última

reforma municipal.

Las garantías constitucionales en favor de los municipios centraron su atención en

diversos aspectos para circunscribir a la instancia municipal como un espacio de

gobierno con una autonomía y recursos propios. Desde esta perspectiva, pudiera

interpretarse que las Constituciones Políticas de los estados en realidad no

establecen con precisión cuáles son las materias tributarias que corresponden en

exclusiva al gobierno del estado, entre otras cosas por un criterio de congruencia y

funcionalidad de los compromisos suscritos por la propia entidad con la federación


98

en materia de coordinación fiscal, y por los ajustes que de ello se derivan en el

establecimiento y mantenimiento de la vigencia de los tributos estatales.

Esta limitación se traslada también hacia los ayuntamientos quienes se ven

limitados en el ejercicio de sus capacidades fiscales, aunque la estructura de su

hacienda permanezca con los mismos conceptos de ingreso. En consecuencia, las

facultades tributarias de los estados pueden verse limitadas o reguladas en dos

sentidos: de manera metaconstitucional por las prescripciones derivadas del

sistema de coordinación, y a nivel interno por la reserva de las materias de

ingresos propios de las haciendas municipales, siendo estas segundas las que

aparecen de manera enunciativa en todas las Constituciones Políticas de los

estados del país.

Legislación estatal hacendaría

El fundamento legal que permite a las entidades federativas proveerse de recursos

mediante la acción tributaria se encuentra en el artículo 31, fracción IV, de la

Constitución Política federal, mismo que previene que la ley establecerá dichas

contribuciones de manera proporcional y equitativa. Este ordenamiento

constitucional se refrenda en las Constituciones estatales y da lugar a la

legislación hacendaría de cada estado.

En general puede afirmarse que en materia de ordenamientos hacendarios se

sigue una estructura legal bastante parecida entre un estado y otro,

probablemente las diferencias se encuentren más a nivel procedimental o en los

esquemas de coordinación fiscal que se establezcan para regular las relaciones

de colaboración entre estado y municipios, así como en la fórmula aplicada para la

distribución de las participaciones derivadas del Sistema Nacional de Coordinación

Fiscal. Desde este punto de vista, la pirámide normativa hacendaría es bastante

parecida de un estado a otro, y se encuentra compuesta por las siguientes

disposiciones legales:

Ley de Hacienda Estatal. En esta ley, ateniéndose a la facultad tributaria de la


99

entidad federativa, se precisan los alcances y componentes de la hacienda del

estado, así como las reglas generales que establecen derechos y obligaciones

tanto de los contribuyentes como de las autoridades fiscales del estado66; precisa

además la naturaleza y características cualitativas de los ingresos tributarios de la

misma hacienda y las bases cuantitativas para el cálculo de sus montos de cobro.

En este sentido y desde un terreno puramente teórico, la ley de hacienda del

estado resume un vasto potencial de ingresos tributarios, ya que no existe

limitación alguna para no explorar otras fuentes de recaudación que no sean las

que la entidad federativa tiene prohibidas con respecto a la federación y a los

municipios.

No obstante la singularidad e importancia de esta ley, puede afirmarse que en

función de los compromisos contraídos por las entidades federativas en el seno

del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, las leyes de hacienda de los estados

han reducido su campo de aplicación significativamente. En este sentido, Elias A.

Rea advierte lo siguiente: "En 1994, 13 entidades federativas cuentan con un

impuesto que grava la adquisición de bienes muebles no afectados al IVA, en 18

estados se gravan los honorarios no afectos al mismo impuesto, 16 gravan la

enajenación de vehículos de motor usados, también exentos de IVA, 12 entidades

mantienen tributos sobre loterías, rifas, sorteos y juegos permitidos y 21 gravan los

espectáculos y diversiones públicas, así como las nóminas..."

"...En materia de derechos estatales destacan los derechos registrales, tanto para

el registro público de la propiedad y del comercio (25 estados) como los del

registro civil (19 estados). Además, es común el cobro de derechos por servicios

catastrales (22 entidades) y los derivados de certificaciones y legalizaciones (19

entidades). Debe mencionarse que en la totalidad de las entidades federativas

existe un conjunto de derechos no uniforme y poco significativo desde el punto de

vista recaudatorio, derivado de los distintos servicios administrativos que prestan

66 Siempre y cuando en el estado no exista un Código Fiscal que determine los procedimientos para el cumplimiento de Las obligaciones que correspondan a ambos sujetos.


100

las dependencias de los gobiernos estatales."67

Atendiendo a estos antecedentes puede afirmarse que, en términos del ejercicio

de autoridad fiscal, las entidades federativas se desenvuelven en un campo más

bien limitado, no siempre bien visto por parte del contribuyente y con un carácter

residual o remanente de la acción tributaria y fiscal del gobierno federal.

Ley de Ingresos Estatal. La principal característica de esta ley es su vigencia

temporal, declarada por acto de ley para regular un período fiscal equivalente a un

año. Desde un punto de vista técnico tiene una estrecha relación con el llamado

presupuesto de ingresos, de ahí que en algunos casos se expida como Ley del

Presupuesto de Ingresos. "La ley de ingresos es un documento que se integra con

parte de las disposiciones sustantivas de los gravámenes; en nuestro país, tanto

en el ámbito estatal como en el ámbito municipal, es un documento de vigencia

anual, que básicamente señala dos cosas: por un lado, los rendimientos que se

espera obtener de cada uno de los gravámenes, en un ejercicio fiscal

determinado; y por el otro, señala los elementos de mayor movilidad como son: las

tasas, las cuotas y algunos elementos especiales de cada uno de los gravámenes.

Este documento se elabora siguiendo la misma estructura que tiene la Ley de

Hacienda y se consideran, dentro de la Ley de Ingresos, solamente aquellos

gravámenes a los que, contenidos en la Ley de Hacienda, se pretenda dar

vigencia por un determinado ejercicio fiscal."68

Esta ley da lugar también a la principal guía de acción tributaria y fiscal de las

autoridades y es el punto de referencia obligado para mantener el principio de

legalidad en la captación y recuperación de contribuciones. En este sentido puede

afirmarse que ningún concepto que no esté previsto por esta ley puede reclamarse

al contribuyente.

67 Rea Azpeitia, Elias Alfonso. "Estructura y funcionamiento del sistema tributario estatal y municipal". Ponencia del Foro de Excelencia: Análisis e innovación sobre federalismo fiscal. INAP - IAP Jalisco. Mimeo. Guadalajara, Jal.22 y 23 de julio de 1994. p. 2. 68 Santana Loza, Salvador. "Algunos comentarios relativos a la metodología para la elaboración de la legislación fiscal local". En: Revista INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México. No. 79. Noviembre - diciembre 1992. p. 27.


101

Código Fiscal del Estado. Este ordenamiento se aplica a efecto de procedimentar

la acción tributaria y fiscal de las autoridades hacendarlas locales y de los propios

contribuyentes, desde un enfoque técnico "El Código Fiscal se integrará con todas

aquellas disposiciones que regulan las relaciones entre el fisco y los

contribuyentes en función del pago de tributos, y se ocupará entonces de fijar:

quiénes son las autoridades fiscales, atribuciones de éstas, obligaciones de los

contribuyentes; señalará procedimientos, términos, recursos, infracciones,

sanciones y demás, que serán, en algunas ocasiones, a cargo de la autoridad y

podrán permitir que el fisco obtenga los recursos que necesita para pagar su gasto

público."69

Como cita resumen que condensa parte del perfil de la legislación estatal

hacendaría, se transcribe el punto de vista de Salvador Santana: "Puede

apreciarse de este panorama sintetizado, que no siempre se tiene el cuidado de

elaborar la legislación local con la separación adecuada de estos cuerpos

normativos; en ocasiones se confunden unos cuerpos con otros o se repiten

disposiciones, habiendo estados donde se encuentra en las leyes de ingresos una

cantidad de disposiciones de aplicación más permanente que debieran estar en

las leyes de hacienda. También encontramos estados que no tienen Código Fiscal

y las disposiciones tanto adjetivas como sustantivas, se contemplan sólo en la Ley

de Hacienda, habiendo otros problemas de la legislación que, en ocasiones,

impiden a los fiscos estatal y municipal cumplir con sus objetivos de obtención de

recursos por deficiencia de la ley"70.

Legislación municipal hacendaría

No obstante el hecho de que el municipio mexicano no está investido de

facultades para dotarse a sí mismo de leyes propias, el término legislación

69 Ibídem. p. 26. 70 Esta precisión está determinada en dos planos: 1) Genéricamente, al mencionarse las contribuciones que en su favor establezcan las legislaturas de los estados (que pueden ser diversas), y 2) Específicamente, aquellos ingresos que en todo momento y bajo términos exclusivos el municipio adquiere al reservarle materias de tributación desde un ordenamiento constitucional.


102

municipal es de carácter convencional para identificar aquellos cuerpos normativos

que se expiden en estricto sentido para regular orgánica y funcionalmente la

gestión de los municipios o una parte de ella. En este caso la legislación

hacendarla adquiere este carácter.

Al igual que en la legislación estatal, la materia hacendaría de los municipios tiene

un reconocimiento constitucional en el artículo 31 constitucional, pero en este caso

se complementa con la fracción IV del artículo 115 de la misma Constitución,

donde se precisan cuáles son los ingresos propios del municipio47 y por

consiguiente se limita al estado y al gobierno federal para su captación. "En el

ámbito municipal su estructura de tributos se sustenta en los impuestos predial y

sobre adquisición de inmuebles, además de aquellos casos en que los

gravámenes sobre espectáculos y diversiones públicas y los derivados del

gravamen sobre loterías, rifas, sorteos y juegos permitidos son asignados a este

nivel de gobierno por las legislaturas locales y que por tanto no son gravados en el

nivel estatal..."

"...En materia de derechos de este nivel de gobierno destacan los relacionados

con los servicios de agua potable, de certificaciones y legalizaciones, en algunos

casos los de alumbrado público, y una gama, también poco significativa de

derechos (por servicios) prestados por dependencias de los ayuntamientos."71.

Las características de la legislación hacendarla municipal, en términos genéricos,

son básicamente las siguientes:

Está compuesta por dos ordenamientos básicos: Ley de Hacienda Municipal y Ley

de Ingresos Municipales

La Ley de Hacienda Municipal es el marco de referencia general tanto para la

determinación de la estructura de la hacienda municipal como para la actuación de

las autoridades fiscales y los contribuyentes, así como para la determinación de

los principales procedimientos de recaudación, cobranza y defensa frente a los 71 Rea Azpeitia, Elias Alfonso. "Estructura y funcionamiento del sistema..." Óp., Cit. pp. 2 y 3.


103

actos del fisco municipal.

La Ley de Ingresos Municipales es expedida por la legislatura del estado72, con

una vigencia anual, en la que se incluyen los distintos conceptos tributarios y no

tributarios que pueden ejercerse en el período fiscal en cuestión73, regularmente

en todos los estados se sigue ahora la tendencia de expedir una sola ley para

todos sus municipios74.

En algunas entidades federativas se expide un mismo Código Fiscal para el

estado y los municipios, delimitando los medios de actuación y procedimientos que

deben ser promovidos por las autoridades fiscales municipales.75

Existen algunas otras leyes que regulan administrativamente servicios, bases

técnicas de gestión y actos de autoridad que complementan la legislación

hacendaría municipal, tal es el caso de las siguientes leyes: Catastro, Agua

Potable, Servicios Públicos y Obras Públicas, entre otras.

Instrumentos Jurídico-Administrativos de la Coordinación Fiscal

Por instrumentos jurídico-administrativos de la coordinación fiscal se entiende en

este trabajo: aquellas disposiciones secundarias que, 1) derivadas de la ley (como

72 Supuestamente, por principio de ley, debe emitirse por cada ayuntamiento un anteproyecto de Ley de Ingresos Municipales, mismo que se entrega a la legislatura del estado quien lo revisa, cuestiona, orienta y aprueba. Este principio se cumple solamente en casos excepcionales, por lo que los ayuntamientos no son partícipes directos en el cálculo de sus ingresos y mucho menos promotores de fuentes nuevas o reivindicadas de tribulación. 73 En las leyes de hacienda municipal de los estados que entran en coordinación fiscal y colaboración administrativa con el gobierno federal, no se incluyen los conceptos tributarios que han sido suspendidos por vía de los respectivos convenios, de ahí que las leyes de ingresos municipales se ciñan en la actualidad a los ingresos que estrictamente se reservan al municipio en el artículo 115. 74 Esto como resultado de la estandarización en el cuerpo de la ley propiciada por factores como: la escasa participación de los ayuntamientos en la formulación de anteproyectos; [a poca labor legislativa de los diputados locales en favor de los municipios: el centralismo administrativo de la información global de ingresos-gasto del estado; vicios de paternalismo en la asignación de recursos; compromisos contraídos en convenios de coordinación y colaboración gobierno federal- estado para suspender tributos estatales y municipales: y la contracción de la estructura de la hacienda municipal a sus expresiones estrictamente constitucionales. 75 Véase: Código Fiscal para el estado y municipios de Baja California Sur. F. n. legislación Fiscal Ed. Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de B.C.S. México: La Paz. B.C.S.1990. pp. 109 a 160.


104

es el caso de los reglamentos y disposiciones administrativas); 2) en uso de las

capacidades jurídicas de los gobiernos federal, estatal y municipal (acuerdos,

convenios, contratos); y 3) en observancia de los efectos de los actos jurídicos

realizados entre federación, estados y municipios y sus posibles combinaciones

(programas, sanciones administrativas etcétera), regulen, operativicen y adapten

orgánica y funcionalmente la coordinación intergubernamental de naturaleza fiscal.

Las relaciones intergubernamentales en México, se han propiciado a raíz de los

requerimientos de cooperación entre los distintos órdenes de gobierno, pero sobre

todo por la naturaleza de nuestro federalismo, donde el principal protagonista del

desarrollo es el gobierno federal. De esta manera, pueden señalarse algunos

rasgos jurídicos que son determinantes para apreciar los alcances de la

normatividad analizada en este apartado y las bases mismas de la coordinación

desde el punto de vista del derecho.

Principales rasgos jurídicos de referencia metodológica en las relaciones

intergubernamentales:

A nivel del federalismo:

Existe en México un sistema rígido de distribución de competencias, donde las de

mayor peso específico y trascendencia económica y administrativa son dadas en

favor del gobierno federal, mismo que en la práctica suele invocar los intereses de

lo federal como gobierno y no como federación.

Las entidades federativas son autónomas en su régimen interior y participan de la

soberanía del conjunto federado aportando parte de su propia soberanía a efecto

de que el gobierno federal represente a la federación, en consecuencia, el

gobierno federal no es autónomo ni puede promover actos jurídicos más allá de lo

que le permita la ley, sin embargo, en uso de su facultad de convocatoria y

coordinación "conmina" a la formación de la voluntad federal por medio de actos

legislativos (o por medio de actos puramente administrativos, como son los

convenios) para promover acciones con cierto grado de autonomía y consenso.


105

La federación es un conjunto orgánico, no es equiparable al gobierno federal; en

consecuencia, el gobierno federal y sus poderes constituyen la representación,

pero no el todo. El interés de lo federal, desde el punto de vista jurídico, es el

interés de la federación. El gobierno federal debe acatar lo que se derive de la

formación de la voluntad federal (de la federación y no de uno solo de los poderes

de la Unión).

En materia del uso de competencias:

En materia fiscal, el gobierno federal ha incursionado en prácticamente todos los

ámbitos y conceptos de tributación, sin haberse limitado a los que de manera

exclusiva le reserva la Constitución federal; en consecuencia, puede presumirse

que se ha dotado de una capacidad administrativa superior que le permite

convocar, coordinar y promover mecanismos y fórmulas de colaboración y

coordinación fiscal de manera cuasi-autónoma.

En materia fiscal las entidades federativas tienen restricciones para incursionar en

los campos reservados al gobierno federal; sin embargo, sus propios ámbitos

tributarios no han sido del todo limitados, inclusive en otras circunstancias los

estados participaban en el establecimiento de gravámenes a la industria y el

comercio, aparentemente reservados al gobierno federal.76

En materia fiscal los municipios han participado desde 1983 de una reforma que

les garantizó en la ley un conjunto de ingresos propios y permanentes; sin

embargo, el uso de las competencias para hacerlos efectivos todavía se encuentra

mediatizada por la actividad administrativa del estado, cuyas autoridades todavía

controlan parte de la gestión técnica de conceptos como catastro, tránsito o

sistemas operadores de agua potable.

En materia de personalidad jurídica.

76 La limitación del ámbito tributario de las entidades federativas se presenta a partir de 1980, año en que gradualmente la estructura de sus haciendas se ha constreñido en función de los compromisos contraídos en el seno del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.


106

La personalidad jurídica del gobierno federal no es propia de la de una persona

autónoma, es más, muchos actos del Ejecutivo Federal requieren de un proceso

constitucional que no depende solamente del Congreso de la Unión, sin embargo,

en uso de las facultades implícitas de la federación que consisten en proveerse de

los medios jurídicos y administrativos necesarios para cumplir con la ley, muchos

actos son promovidos para declarar en reserva federal materias, asuntos y áreas

donde las entidades federativas no han legislado o lo han hecho de manera poco

consistente.

La personalidad jurídica de los estados está fundamentada en la autonomía de

sus respectivos ámbitos territoriales y jurisdiccionales, de ahí que, en la

celebración de convenios con el gobierno federal, la parte medular que formaliza

cabalmente el acto en cuestión es la firma de las autoridades estatales.

La personalidad jurídica de los municipios está fundada en la libertad municipal, ya

que las fracciones I y II del artículo 115 constitucional le reconocen dicho atributo;

de hecho, uno de los enfoques tradicionales de la teoría jurídica mexicana ha

preconizado que en función de la personalidad jurídica es como el municipio

adquiere competencias.77 En el caso de la Constitución Política federal es la única

instancia de gobierno a la que se le adjudica de manera expresa este atributo.

En virtud de estos rasgos jurídicos, pueden hacerse algunas precisiones,

necesarias para la comprensión de la naturaleza de los instrumentos jurídicos

analizados:

1ª. Las relaciones intergubernamentales en México se han estructurado a partir de

los llamados sistemas, donde la federación es protagonista de la conducción

central o estandarización de líneas políticas y estrategias de acción. El gobierno 77 Esta postura ha dañado significativamente el carácter político y social del municipio, de hecho, algunos procesos para la formación de municipios han sido contraídos o bien no se gestionan formalmente aun cuando sus comunidades han trabajado como municipalidad natural sin que se requiera necesariamente una personalidad jurídica. Es más, la personalidad jurídica del municipio está limitada en los actos que celebra la entidad federativa con el gobierno federal, de lo cual se sigue que jurídicamente, el municipio no tiene una representación plena, ni voz ni voto en actos que administrativamente le afectan y le obligan a ceñirse en una línea impuesta (no acordada) por las autoridades estatales quienes lo representan.


107

federal es el conductor y agente que convoca a la suma de recursos y esfuerzos

económicos y administrativos entre los estados.

2ª. Los componentes orgánicos de los sistemas son tres: 1) el gobierno federal,

representado por el sector en la materia propia del sistema, 2) el gobierno estatal

(todo el aparato administrativo y sus municipios) y 3) la materia, especialidad,

ramo, rubro o aspecto de la gestión gubernamental objeto de la coordinación. En

consecuencia, el acto de la coordinación pura o simple se eleva al rango de una

coordinación formalizada con atributos jurídico-administrativos.

3ª. En virtud de la rigidez del sistema de competencias, la coordinación

intergubernamental invoca las capacidades jurídicas de los gobiernos para

encomendar actos administrativos que coadyuven a la atención de sus

responsabilidades. Desde esta perspectiva se recurre a procesos de

descentralización y desconcentración administrativas o a mecanismos de

colaboración. Sin embargo, las competencias de un gobierno aun cuando se

ejecuten en colaboración, no dejan de pertenecer a la instancia que las representa

o a las cuales han sido asignadas constitucionalmente.

4ª. El medio para formalizar la coordinación y colaboración no es un recurso del

derecho privado, como puede ser un contrato, sino un acto jurídico-administrativo

de derecho público que puede asumir la figura de un convenio, acuerdo,

concesión, acto de declaratoria, cesión, transferencia, etcétera. En la suscripción

de estos medios, las partes involucradas conceden parte de sus actuaciones

gubernamentales sin comprometer la esencia de sus capacidades o facultades, es

decir, que debe existir la flexibilidad para el compromiso y cumplimiento de lo que

se acuerda, pero deben suscribirse en términos voluntarios y debidamente

protocolizados por sus respectivas instancias legislativas y de control.

5ª. No obstante la naturaleza especial de los convenios y acuerdos

intergubernamentales, cuya fuerza normativa radica en el sentido de compromiso,

más que en una fórmula de sanción directa en menoscabo de las personalidades y

capacidades legales de las partes, su trascendencia ha sido superior a la de una


108

mera disposición secundaria, ya que, al menos en materia fiscal, han afectado a

ordenamientos de carácter superior como son: las leyes de hacienda estatales y

municipales y las respectivas leyes de ingresos. En este caso, se presenta un

nuevo esquema en el enfoque jurídico: ¿Hasta dónde un convenio puede afectar

la autonomía de una entidad federativa, máxime que en el caso de los convenios

fiscales, solamente son aprobados integralmente por la legislatura local y no así

por el Congreso de la Unión?

6ª. Los componentes orgánicos de los convenios, como medios de formalización

de las relaciones intergubernamentales, son fundamentalmente:

• El objeto o materia de la coordinación.

• Los términos de referencia de la coordinación, temporalidad, alcances,

efectos.

• Los compromisos asumidos y términos de realización, conclusión y

separación de las partes.

• Los anexos o acuerdos correlativos, complementarios o subsecuentes.

De esta estructura cabe anotar que dentro de una disposición secundaria quedan

otras de carácter más específico y a veces aleatorio, como son los anexos. Esta

práctica hace aún más complicado el análisis de los convenios como instrumentos

de coordinación, ya que las modificaciones de estos anexos no corresponden

formalmente a las dos partes sino que son promovidos y validados de manera

legal por el gobierno federal. En este sentido, el proceso legislativo se flexibiliza al

propiciarse reformas parciales con el consecuente riesgo de moldear partes

adjetivas y no trascender en modificaciones de fondo.

7ª. Los compromisos asumidos por las entidades federativas que celebran estos

convenios, sin duda comprometen a sus respectivos municipios; sin embargo, esto

no puede calificarse de ilegal, ya que en el sistema de representación que se

señala para los municipios, el gobierno del estado puede celebrar en su nombre y

representación todo tipo de actos con instancias gubernamentales externas a la


109

entidad federativa. El problema que aquí se identifica es en el sentido de la

participación de los municipios en la formación de la voluntad estatal, situación

que al gobierno federal no le compete, por lo cual no tiene un tercer agente de

interlocución o acuerdo.

A partir de estas apreciaciones pueden analizarse los dos instrumentos

fundamentales en las relaciones fiscales intergubernamentales de México:

• Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

• Características:78

• Instrumento jurídico-administrativo que formaliza la incorporación de una

entidad federativa al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

• Su composición es uniforme para todas las entidades federativas, sin

embargo, se pueden adicionar con acuerdos específicos que se incluyen en

los llamados anexos.

• Su finalidad es operativizar los acuerdos entre gobierno federal y entidades

federativas para evitar la sobreposición de gravámenes fiscales y

coadyuvar al fortalecimiento de las haciendas públicas.

• Su clausulado se encuentra inscrito en la Ley de Coordinación Fiscal.

• El cuerpo central del convenio, así como su clausulado y acuerdos

complementarios forman una sola unidad jurídica.

• Tienen una vigencia abierta y se suscriben individualmente por parte de

cada entidad federativa.

La adhesión implica una coordinación tributaria integral con respecto al conjunto

de ingresos de la federación y no solamente con alguno de ellos.

La administración de los ingresos federales que pueden realizar los estados no se

suscribe en este convenio, sino que es sujeto de otro denominado: "Convenio de

78 Basado en: Ortiz Ruiz, Miguel. "Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que celebran la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado. En: Revista INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México, No. 71. Junio - julio 1991. pp. 104 - 122.


110

Colaboración Administrativa", mismo que también entró en vigencia a partir de

1980.

El Convenio de Adhesión considera impuestos federales, cuyo origen por entidad

federativa es identificable, los siguientes: al valor agregado, sobre producción y

consumo de cerveza, sobre envasamiento de bebidas alcohólicas, sobre compra-

venta de primera mano en aguas envasadas y refrescos, sobre tabacos labrados,

sobre venta de gasolina, sobre enajenación de vehículos nuevos, sobre tenencia o

uso de vehículos, al ingreso global de las empresas, sobre erogaciones por

remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un

patrón, sobre la renta por la prestación de servicios personales subordinados que

deba ser retenido y al valor agregado pagado mediante el sistema de estimativa,

correspondientes a causantes menores del impuesto sobre la renta y a causantes

personas físicas sujetas a bases especiales de tributación en actividades

agrícolas, ganaderas, de pesca y conexas en materia del citado impuesto.

En las propias previsiones del convenio se signa la responsabilidad de las

entidades federativas para suspender determinadas contribuciones así como la

identificación plena de las mismas.

"El Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ha

permanecido casi inalterable, desde su publicación en el Diario Oficial de la

Federación del 27 de diciembre de 1979, salvo la incorporación de los Anexos 2

referente a la expedición de pasaportes, Anexo 3 del Sistema Alimentario

Mexicano y Anexo 4 de modificaciones por reformas a la Ley del Impuesto al Valor

Agregado y a la Ley de Coordinación Fiscal; este último anexo modificó ciertas

cláusulas del Convenio de Adhesión original (datos hasta julio de 1991)..."

"...No obstante lo anterior, el Convenio de Adhesión no ha tenido el dinamismo

que ha mantenido el sistema de participaciones, del que desde su entrada en vigor

se pueden distinguir cuatro etapas: a) la de 1980 a 1983; b) la de 1984 a 1987; c)

la de 1988 y 1989 y d) la de 1991; sistema que tiene como sustento a la Ley de

Coordinación Fiscal, ha sufrido una serie de reformas desde su entrada en vigor,


111

muchas de las cuales se encuentran íntimamente relacionadas con el Convenio de

Adhesión, el cual no ha sido adecuado a dichos cambios79". Estas apreciaciones

tienen seguramente algunas explicaciones, en este caso únicamente se

circunscriben al hecho de que se trata de un documento macro que formaliza una

situación de coordinación, en realidad la operatividad del sistema se ha ido

manifestando con recursos administrativos específicos, como es la colaboración

administrativa, es decir que el referente que alcanza el convenio en cuestión es de

tipo protocolario y no necesariamente de operación a detalle.

Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal.

Características:

La finalidad de este convenio es formalizar la colaboración administrativa que

ofrecen o asumen las entidades federativas en materia de gestión de ingresos

federales en sus diferentes fases: información sobre contribuyentes, recaudación,

fiscalización, cobranza y recuperación de créditos fiscales y asistencia al

contribuyente entre las más significativas.

El objeto de la colaboración administrativa es reforzar los procesos de recaudación

y fiscalización del impuesto al valor agregado, para lo cual se busca facilitar el

cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, reduciendo los

trámites y la cantidad de declaraciones, así como recurrir al apoyo de la banca en

los procesos de recaudación.

La suscripción del convenio es potestativa y se celebra de manera individual con

las diferentes entidades federativas que deseen suscribirlo.

Está integrado por un cuerpo central de cláusulas y siete anexos que incluyen

acuerdos específicos en diferentes materias: Derechos generados en la zona

federal marítimo-terrestre; facultades de comprobación sobre el cumplimiento de

obligaciones en el IVA; recaudación del IVA en el sistema bancario; colaboración

79 Ibídem. p. 105.


112

en materia de recaudación del impuesto sobre la renta; recaudación de los

derechos derivados por concepto de contratación de obras públicas; colaboración

en materia de fiscalización y reforzamiento de los procesos de cobranza tributaria;

y colaboración en materia del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos.

Los diferentes acuerdos se orientan fundamentalmente a que la entidad federativa

asuma una parte o la totalidad de los procedimientos operativos para la

administración de tributos de origen federal, siempre bajo la fórmula de planeación

y normatividad que determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

El cuerpo central del convenio, así como su clausulado y acuerdos

complementarios forman una sola unidad jurídica.

"A partir de 1990, la colaboración administrativa sufrió un importante retroceso, ya

que la federación mediante la firma de un nuevo convenio retiró a las entidades las

facultades de administración de ingresos federales coordinados y de las diez

funciones de administración que tenían para administrar el IVA de manera integral,

en el nuevo convenio sólo les dejaba dos: fiscalización y liquidación. Así dejaban

de tener a su cargo la administración integral del impuesto agregado y se

quedaban sólo con la administración del impuesto sobre tenencia o uso de

vehículos.

En estos últimos cuatro años, se han ido cediendo facultades marginales respecto

a ciertas tareas de administración, como las verificaciones del padrón de

contribuyentes afectos al IVA y la de la legal estancia de vehículos extranjeros. En

un orden de similar importancia se les otorgaron algunas otras facultades en

materia de control de obligaciones, sin embargo, éstas no han restituido el nivel de

participación y presencia que con otros esquemas de colaboración tuvieron los

estados en el pasado reciente, por esto, podemos decir que a esta etapa se le

puede considerar la del menor nivel de significación en las relaciones

intergubernamentales en materia de colaboración administrativa entre la


113

federación y los estados."80

1.10.3 La facultad tributaria de la federación y las entidades federativas: los pesos específicos

En este apartado se realiza una valoración de la distribución de competencias que,

derivadas de la Constitución federal, asumen tanto la federación como las


A partir de la revisión del propio texto constitucional y del análisis del punto de

vista de especialistas en materia hacendaria, se hace evidente que no existe una

distribución equitativa de competencias tributarias, debido fundamentalmente al

tipo de ordenamientos constitucionales que otorgan expresamente a la federación

la competencia exclusiva sobre un núcleo de materias que son fundamentales y

representativas en la generación de ingresos fiscales.

El criterio de asignación de competencias a las entidades federativas se resume

en el artículo 124 del propio texto constitucional donde confiere a estas instancias

todas aquellas materias que no estén reservadas para la federación, es decir las

de carácter remanente. En virtud de estas dos tendencias puede señalarse un

conjunto de premisas que serán la clave de este capítulo:

1ª. La facultad tributaria de la federación y la correspondiente a las entidades

federativas adquieren la misma naturaleza en sus fines de provisión de recursos,

no así en los fines estructurales o razón de ser de los tributos ni en sus medios y

materias que le son conferidas como fuentes de tributación exclusiva o bajo

reserva.

Las diferencias en cuanto a los fines es evidente: En atención a principios

fundamentales del Estado mexicano como la propiedad originaria de la nación, las

garantías a las formas de propiedad ejidal y comunal, la atención y regulación de

áreas estratégicas de la economía, la función social del gasto público y los 80 García Lepe, Carlos. "El proceso de colaboración administrativa en materia fiscal entre federación y entidades federativas". Ponencia: Foro de Excelencia Análisis e Innovación..." Óp. Cit. p. 10.


114

principios de unidad, soberanía e independencia, entre otros; la federación tiene

una representación del conjunto de entidades federativas y adjudica al gobierno

federal la conducción de estas materias. En consecuencia de esta encomienda, el

gobierno federal asume como propios los rubros tributarios de mayor significación

en materia de generación de riqueza, actividades que manifiestan el uso o acopio

de la misma, la transmisión de valores o riqueza, obras y servicios públicos y

tareas que regulan las actividades de los particulares.81 En este sentido los fines

que pueden invocarse se amparan en el apego estricto a las competencias y

responsabilidades que tiene atribuidas el gobierno federal, sin embargo otros fines

pueden ser: Unificar los criterios fiscales en actividades homogéneas, semejantes,

equivalentes o estándares efectuadas en toda la república; una captación de

recursos estandarizada bajo principio y mando de una sola autoridad; y el uso de

competencias exclusivas derivadas del sistema de distribución de facultades

señalado en la Constitución Política.

En este sentido, como diferencia entre pesos específicos de los tributos federales

y estatales, encontramos los siguientes:

Los tributos federales en cuanto a proporción son más numerosos y en cuanto a

importancia más significativos (medidos en volumen y monto de recursos que

aportan individual y conjuntamente).

Los tributos locales están localizados en actividades no reservadas a la

federación, no coordinadas con la federación, no reservadas a los municipios y

que además se desarrollen en la jurisdicción de la entidad federativa.

No existe limitación legal para establecer tributos fuera de las restricciones

constitucionales vigentes, sin embargo, el contribuyente es uno solo, de ahí que la

equidad, racionalidad y justicia fiscal deban atemperar la incursión en nueva

fuentes tributarias a nivel de los gobiernos locales.

81 Vid. Santana, Salvador. "Algunos comentarios relativos a la metodología...". Óp. Cit. pp., 23 a 25.


115

Los recursos jurídicos de fiscalización a nivel de la entidad federativa se

circunscriben exclusivamente a su ámbito local, en cambio los recursos de

fiscalización del gobierno federal son los de su propia competencia más aquéllos

que por vía de la colaboración administrativa ofrecen los estados.

Desde esta perspectiva de pesos específicos, la administración tributaria estatal

tiende a actuar como subadministración tributaria del gobierno federal.

2ª. Con excepción de las contribuciones sobre las cuales la federación ejerce un

dominio exclusivo, las entidades federativas pueden ejercer su facultad tributaria

prácticamente o potencialmente en todas las materias de tributación al igual que la

federación, de lo que se origina el fenómeno de la concurrencia fiscal o

contributiva.

Este punto de vista interpretativo es el baluarte de los analistas que están en pro

de la coordinación fiscal regulada por parte del gobierno federal, por lo que es

preciso ampliar la perspectiva de estudio: en primer término, el uso de la facultad

tributaria es discrecional para ambas instancias de gobierno.82 El gobierno federal

en sus políticas tributarias extendió sus ámbitos naturales de competencia, e

incursionó en aspectos diferenciados y específicos que bien podrían ser

competencia de las entidades federativas: (véase el caso del Impuesto Federal

sobre adquisición de inmuebles y los componentes federales del extinto Impuesto

sobre ingresos mercantiles). Esta premisa obliga a considerar que las entidades

federativas en el afán "normal" de todo gobierno para proveerse de recursos

fiscales, exploró en paralelo o bajo el sistema de competencias residuales,

distintas fuentes de recursos. En este sentido, el federalismo fiscal actuó bajo

principios de una condensación federal de tributos y la generación de leyes que,

por haberse signado por un proceso legislativo federal, excluyen automáticamente

otros ordenamientos locales, declarándose áreas de reserva, situación que puede

cuestionarse desde la perspectiva de un federalismo menos unitario. Como

reacción obvia de las entidades federativas se presenta la búsqueda de resquicios 82 Con excepción de las multicitadas áreas de reserva tributaria de la federación y los municipios.


116

de ley, la "innovación" en la concepción de nuevas fuentes y en la afectación

presumible de los contribuyentes.

En realidad, la concurrencia fiscal es un fenómeno que tiene sus corresponsales

en el gobierno federal y en las entidades federativas.

3ª. A partir de la reserva de materias tributarias en favor de la federación y la

concurrencia contributiva, se aprecia un mayor peso específico en las capacidades

de generación de ingresos fiscales del gobierno federal a diferencia de las

posibilidades de las entidades federativas, esto obliga a los gobiernos estatales a

explotar fuentes de tributación en paralelo o sobreimpuestas a las que ejerce el

gobierno federal, de lo cual se origina potencialmente el fenómeno de la doble

tributación.

4ª. Los municipios no gozan de una facultad tributaria propia por no contar con un

poder legislativo que les permita definir sus ingresos, en cambio tienen

capacidades tributarias que la legislación estatal les confiere, pero que a la vez los

sujeta a la regulación que establezca la entidad federativa y los actos de reserva o

suspensión de materias tributarias que ésta señale. Esta posición dubitativa del

municipio hace que entre en una franca desatención de sus ingresos propios; si a

esto se agrega el efecto paternalista que han tenido las participaciones federales,

puede afirmarse que existe una contracción de la presencia de las autoridades

municipales en materia fiscal frente a la comunidad que representan. Esto

encarece la gestión de los servicios públicos y propicia la pérdida de experiencia y

dinámica en procesos de recaudación, fiscalización, cobranza y recuperación de

contribuciones. Los ayuntamientos en consecuencia no tienen una base práctica

instalada por no contar con recursos mayores, esto incrementa los factores que

dan lugar al círculo vicioso de la gestión municipal.

5ª. En virtud de las materias tributarias reservadas constitucionalmente en forma

expresa a la federación (arts. 73 y 131), se imponen restricciones formales y

materiales a la facultad tributaria de las entidades federativas, con lo cual la

balanza competencial favorece a la federación. Esta situación no devendría en


117

desventaja para las entidades federativas siempre que en los esquemas de

distribución de participaciones se incluyeran elementos de cálculo más

equilibrados en función del desarrollo económico real de la entidad donde se

recaudan dichas contribuciones federales. Desde un punto de vista estrictamente

jurídico, la fórmula de distribución de participaciones es el referente técnico

ineludible que permite acreditar los recursos de la federación, de ahí que un

cambio en su enfoque pueda ser sumamente útil para compensar los pesos

específicos de la tributación federal. Otro rubro que puede explorarse para mejorar

la equidad en la carga impositiva federal y estatal en favor del contribuyente es la

dinamización y nuevo enfoque de los procesos de colaboración administrativa;

según los principios de la descentralización y la coordinación fiscal, bien pueden

encomendarse sendas materias de gestión a las entidades federativas, con lo cual

la proximidad y servicio al contribuyente se materializaría con mejores resultados.

6ª. Existen restricciones constitucionales expresas para el ejercicio de la facultad

tributaria de las entidades federativas (arts. 117 y 118) con lo cual se sanciona la

supremacía del gobierno federal en el dominio de las principales materias

tributarias. Las restricciones constitucionales si bien han persistido en diferentes

campos para las entidades federativas, no quieren decir que la rigidez

constitucional sea eterna. Es preciso señalar que los procesos de

descentralización han distribuido competencia otrora a cargo exclusivo de la

federación. Un punto de vista más realista, aun desde la perspectiva jurídica,

obliga a pensar en procesos integrales: federación, estados, municipios, de hecho,

según la lógica del fortalecimiento municipal, las materias urbanísticas son de

competencia municipal, con lo cual leyes federales como la de Adquisición de

Inmuebles entran en un terreno meramente normalizador de estándares, o bien

podrían hasta desaparecer.

7ª. Correlativamente a las dos premisas anteriores, se deduce que no existen

impuestos exclusivos de las entidades federativas, ya que el texto constitucional

no los precisa ni otorga áreas de dominio, en cambio la Constitución federal sí

reconoce expresamente materias tributarias reservadas a los municipios (art. 115),


118

con lo cual se garantizan fuentes de ingresos a sus haciendas y se impone otro

límite de actuación tributaria al gobierno estatal.

Si bien es cierto que no existen impuestos estatales exclusivos, las entidades

federativas ejercen una función de coordinación en el sistema tributario y de

coordinación fiscal de su propia jurisdicción, por lo que depende del sentido de

equidad y los compromisos derivados de la coordinación con el gobierno federal,

el hecho de una gestión gubernamental más adecuada y activa en materia fiscal.

No obstante este supuesto, debe reconocerse que la presencia fiscal del gobierno

estatal frente a los contribuyentes ha venido a menos.

8ª. La facultad tributaria de la federación y de las entidades federativas implica la

capacidad de legislar en materias fiscales, sin embargo la legislación sobre

materias no reservadas exclusivamente a alguna instancia de gobierno no puede

declararse bajo una sola jurisdicción, es decir, que una ley federal no puede

impedir que se expida otra de naturaleza semejante en el orden estatal o

viceversa. Este principio aunque no se ha convertido en regla en la gestión de los

Congresos legislativos, debe considerarse como un punto de reserva y de

contención que impida el debilitamiento de la presencia fiscal de las autoridades

locales. Si bien es cierto que el contribuyente puede considerarse como el único

sujeto pasivo frente a tres instancias de gobierno, existen actividades que por su

reciente realización o su carácter innovador, no han entrado en terrenos de

regulación fiscal, éste puede ser un campo propicio para el legislador local,

además de incursionar en materias pendientes de normalización, tal y como

ocurre con las competencias locales para la protección al ambiente.

9ª. Potencialmente la facultad tributaria de la federación y entidades federativas y

las capacidades tributarias que la ley otorga al municipio, pueden ejercerse sin

restricciones de ninguna especie, por lo cual no puede declararse legalmente la

improcedencia de la doble o triple tributación, ya que, de decidirlo así, cada

instancia de gobierno puede mantener las contribuciones que juzgue necesarias

para el sostenimiento de sus respectivas haciendas. En este sentido, los


119

convenios de adhesión y colaboración podrían flexibilizarse a efecto de considerar

como factible la actuación fiscal en materias que se han suspendido, la

simplificación fiscal puede darse también no solamente por la reducción de

tributos, sino por medios equilibrados en los importes globales.83

10ª. No obstante las áreas de exclusividad tributaria de la federación y la

concurrencia con las entidades federativas, no existe tampoco limitación expresa

para que los gobiernos puedan coordinarse entre sí para reducir los efectos

negativos de la doble o triple tributación en favor de los contribuyentes, de ahí

nace la posibilidad de compartir esfuerzos y productos de una tributación

coordinada, este es el principio de origen de las participaciones como producto de

una recaudación coordinada.

A partir de estas premisas, desde el punto de vista jurídico y funcional, las

motivaciones y contextos que han propiciado ajustes o adecuaciones en el marco

jurídico hacendario se han enfocado al perfeccionamiento de los sistemas de

captación de ingresos federales que en términos operativos resultan ser más

sencillos, ya que la sola emisión de una miscelánea fiscal anual, ciñe y

estandariza el tratamiento para todos los ingresos coordinados.

Asimismo, las adecuaciones al marco jurídico del Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal han enfatizado las obligaciones fiscales de los mexicanos,

promoviendo un sistema rígido de fiscalización, por lo que los programas de

simplificación quedan relativizados en sus alcances administrativos al incorporar

un ingrediente de localización de evasores. El criterio de defensa o protección del

contribuyente que sirve de criterio central de orden justificativo para la política

fiscal coordinada, es también el medio para fortalecer sus obligaciones como 83 Para un contribuyente como persona física, en el sistema tributario actual no vate con fines de trato fiscal equitativo, el hecho de ser el único aportador de ingresos familiares, ni el número de hijos o el tipo de actividad que realiza. Los tratamientos fiscales deben negociarse desde otras perspectivas como es el caso de tos profesionales del medio artístico, donde las dispensas suelen traducirse en beneficios inmediatos. A la vez de poco sirven impuestos altamente progresivos como el ISR, si la mayoría de la población debe asumir la carga final de impuestos altamente regresivos como el IVA. Desde estos dos polos pueden encuadrarse los tributos estatales y municipales siempre que verdaderamente lanío el ISR, como el IVA se equilibren en mejores alternativas para el contribuyente.


120

deudor de la federación, estados y municipios, por lo cual se hace necesario

ponderar otros factores de carácter político y administrativo que induzcan a una

visión más completa sobre las orientaciones reales del sistema tributario

mexicano. Estos factores pueden ser el económico y el social, ya que, el

desarrollo económico real implica la existencia de una masa de contribuyentes

capaz de asumir sus responsabilidades, de otra cara un desarrollo económico con

vicios propicia fallas en la distribución de la riqueza, economías sumergidas y una

carga densa e insostenible para los contribuyentes cautivos que hayan decidido

cumplir con sus obligaciones.

1.10.4 El fenómeno de la concurrencia contributiva intergubernamental

Los estados y la federación tienen un poder tributario genérico para gravar

aquellas materias que sean necesarias en la búsqueda de financiamiento de sus

respectivos presupuestos, con la única excepción para las entidades federativas

sobre aquellas materias reservadas a la federación. En consecuencia se produce

el fenómeno de la concurrencia tributaria y potencialmente la doble o triple

tributación.

En este apartado se dedica una especial atención para conceptualizar y tipificar el

caso de la concurrencia en esta materia, ya que, en términos de algunos

enfoques, la concurrencia solamente se da cuando existe un vacío en el marco

normativo de las entidades federativas o de la federación y se subsana por vía de

un ordenamiento legal dado por la federación, hasta que éste repliega por la

entrada en vigor del ordenamiento estatal de referencia. En otros casos la

concurrencia se interpreta como el arribo en común a la atención de una materia

determinada; desde el punto de vista de la acción de dos instancias, puede

significar también la localización y atención de una materia en común.

Para efectos de ubicar la concurrencia fiscal, es necesario retomar la causalidad

que lleva a distintos autores a enfocarla desde esta perspectiva.

Por concurrencia fiscal se ha entendido la sobreposición de gravámenes en una


121

misma materia o en algunas de sus variaciones, para lo cual se considera que un

objeto forma un todo orgánico y aunque un tributo se enfoque a uno solo de sus

componentes se afecta al conjunto.

Para que se dé la concurrencia fiscal deben existir dos o más ordenamientos que

faculten a dos o más autoridades el cobro de contribuciones sobre un mismo

objeto.

La exclusividad de una materia tributaria, asignada a una instancia de gobierno

debiera ser por sí un medio de contención para que otra instancia gubernamental

emita gravámenes o correlativos fiscales a dicha materia.

La concurrencia puede iniciarse indistintamente por cada instancia de gobierno

que acude a gravar una misma fuente u objeto aun a sabiendas que ya existen

otros gravámenes de procedencia gubernamental distinta.

La concurrencia puede declararse bajo principios de: 1) consumada, cuando

actúan en realidad dos autoridades fiscales sobre una misma materia; 2) relativa,

cuando por efectos de una capacidad o potestad tributaria una autoridad grave

accesoriamente en sus efectos, fines o principios, un mismo objeto que se

manifieste en otras actividades (caso del impuesto sobre nóminas); 3) residual,

cuando los efectos de la tributación federal estatal y municipal afecten al mismo

contribuyente, por ejemplo en el caso del desarrollo urbano donde se incluyen

procesos tributarios como: adquisición de inmuebles, valores agregados en

servicios públicos federales, derechos por servicios municipales, etcétera.

En todo caso, desde esta perspectiva tradicional, la concurrencia como fenómeno

administrativo no desaparece, entra a formar parte de alguna modalidad. El

enfoque del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se da categóricamente en

favor del cobro de gravámenes federales, teóricamente esta sería la única forma

de federalizar los tributos e impedir la concurrencia fiscal.

Desde otra perspectiva, la concurrencia solamente se presenta cuando por la


122

escasa actividad legislativa de un gobierno o al no asumir éste plenamente el uso

de materias o potestades no prohibidas ni reservadas a otras instancias

gubernamentales, una autoridad gubernamental federal legisla o declara de su

competencia dicha materia, sujetando a la autoridad local a una cesión de

potestades en dicho campo. Desde una postura no académica sino estrictamente

convencional, la concurrencia tributaria bien podría de nuevo enfocarse desde la

perspectiva inversa: una entidad federativa asume competencias tributarias

dictadas por sus propias capacidades legislativas y en ese momento la federación

debe contraer su acción para respetar dicha definición potestativa y soberana.

El fenómeno de la concurrencia bien pudo ser la razón administrativa que induce a

la búsqueda de nuevas fórmulas de coordinación fiscal, el eje en este sentido es el

contribuyente. No obstante la veracidad de este hecho y la finalidad de justicia y

equidad, la sola coordinación no garantiza como alternativa el cumplimiento de

estos fines cualitativos. Si bien en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se

resuelven administrativamente los temas jurídicos de la exclusividad de

competencias, el uso de las personalidades jurídicas limitadas y las autonomías,

así como el sistema de derechos y responsabilidades por vía de acuerdos y

convenios, no se está de cara al contribuyente. En este sentido se precisa la

búsqueda de fórmulas todavía más equitativas que erradiquen la faceta del

ciudadano evasor y del ciudadano delincuente administrativo, como comúnmente

se le observa desde la perspectiva de las autoridades fiscalizadoras, se requiere

también una conciliación del sentido y equidad del sistema tributario mexicano.

Sin un propósito de entrar en posiciones doctrinarias, en este último punto de vista

se procura desmitificar la noción de concurrencia como un acto irreductible u

opuesto a otras posibles fórmulas de colaboración fiscal o de compatibilización de

competencias.

La concurrencia fiscal real y potencial que subsiste entre 1980 y 1994 desde la

simple perspectiva de la duplicación de gravámenes sobre una misma materia, se

ha contenido gradualmente. Los mecanismos para resolver las dobles


123

afectaciones fiscales en detrimento de la capacidad del contribuyente se han ido

perfeccionando por vía de los acuerdos del Convenio de Adhesión al Sistema

Nacional de Coordinación Fiscal y en los correspondientes al Convenio de

Colaboración Administrativa. En los convenios originales las entidades federativas

únicamente acordaban la suspensión de los conceptos tributarios previstos en la

Ley de Coordinación Fiscal y el Convenio de Adhesión al mismo, sin embargo,

poco a poco en virtud de una mayor simplificación de los tributos, los estados

firmaron convenios de colaboración administrativa suspendiendo también el cobro

de derechos en materia municipal, con excepción de aquéllos relacionados con la

regulación del desarrollo urbano y los servicios públicos. A su vez la Secretaría de

Hacienda ha establecido criterios en los convenios vigentes a efecto de ofertar

mejores participaciones a aquellas entidades federativas que hagan un esfuerzo

fiscal considerable en materia de captación de conceptos tales como el impuesto

predial y los derechos por consumo de agua potable.

Este recuento tiene como finalidad apreciar el grado en que se afectan los

intereses del particular por la doble tributación, cuyos resultados pueden

considerarse con saldo positivo. Sin embargo, es de considerarse también que al

hacerse rígido y protocolario el fundamento jurídico de la coordinación a partir de

los convenios aludidos, las entidades federativas y los municipios han puesto poca

atención a otros rubros necesarios, al menos en su regulación y normalización,

como son la protección al ambiente, actividades de servicios cuasi-públicos y

aquéllas relativas a derechos y contribuciones especiales.

Con un reconocimiento de la problemática real de la concurrencia se podrán

esclarecer las causales de la coordinación, principalmente aquéllas de carácter

técnico y administrativo, sin desconocer la presencia de otras de índole política o

de racionalidad económica, todas ellas inscritas bajo el parámetro de las

relaciones del Estado frente a la sociedad civil.

En este sentido se advierte, como premisa que oriente el análisis e investigación,

que solamente hasta haber resuelto metodológicamente desde el punto de vista


124

jurídico-administrativo el tema de la concurrencia, se estará en posibilidad de

interpretar a la coordinación fiscal como un medio de aportaciones y/o

compartimiento de recursos reales (participaciones), equilibrados y coherentes con

las necesidades de desarrollo de las entidades federativas; pero sobre todo a las

aportaciones marginales de economía, servicios, progreso y costos de la

administración estatal, que se brindan a los contribuyentes sujetos de tributos

federales, por lo cual no basta invocar la naturaleza o exclusividad de dominio del

tributo para señalarlo como propio de la federación, es necesario entonces

replantear la interpretación de la distribución de competencias a efecto de perfilar

un nuevo federalismo fiscal menos unitario,

A partir del análisis jurídico-administrativo y el uso alternativo del derecho, como

es el caso de la recurrencia de esquemas de relación, concertación, compromiso y

acuerdo que se signan en convenios y que representan verdaderas reglas de

actuación sin menoscabo de las competencias de cada orden de gobierno, pueden

proponerse nuevos mecanismos de colaboración administrativa que brinden

mejores dividendos en las participaciones destinadas a las entidades federativas.

En este terreno teórico se presentan algunas posibilidades:84

Reubicación de espacios tributarios.

Procuración del rendimiento óptimo de la tributación existente o vigente, que

implica un esfuerzo administrativo más que un esfuerzo de fiscalización.

Localización de fuentes propias de ingresos, sobre todo en rubros o actividades

poco reguladas y de alto impacto económico, ambiental, administrativo o por las

externalidades que ofrezcan, etcétera.

Asunción por parte de los estados de materias tributarias federales completas.

Hacer efectiva la descentralización administrativa.

Legalización de los espacios tributarios del Estado, mejoramiento de los procesos 84 Santana Loza, Salvador "Perspectivas y posibilidades del sistema tributario local". Ponencia del Foro de excelencia e innovación sobre..." Óp. Cit. pp. 12 a 14.


125

legislativos locales.

La reubicación en favor de estados y municipios de materias previstas en la

legislación federal que genera afectaciones a la distribución de competencias y a

la tributación de los gobiernos estatales y municipales. En este rubro persisten

criterios declarativos sobre la exclusividad de algunas fuentes de tributación por

parte del gobierno federal, sin embargo, ateniéndose al principio de la no

sobreposición de competencias por la mera declaratoria de existencia de una ley

federal anterior, se presentan posiciones encontradas a cierta legislación federal y

propuestas sobre la devolución de materias de tributación a las entidades

federativas, sobre todo aquéllas relativas a la propiedad inmobiliaria.

1.10.5 La alternativa de la coordinación fiscal

La esencia de esta modalidad, bajo los principios de una ley, surgida de los

diferentes ensayos de coordinación fiscal entre federación y estados,

particularmente en la materia de tributos por actividades mercantiles, es la de

propiciar un medio de contención de los efectos perniciosos de la concurrencia y

doble tributación, es decir, la esencia social y política de la ley es proteger al

ciudadano contribuyente.

Sin embargo, este instrumento tiene una connotación técnica más sofisticada, que

es propiciar un sistema base de concentración de recursos fiscales para proceder

a su distribución o compartimiento, con base en criterios de proporcionalidad y

equilibrio en los volúmenes distribuidos entre las entidades federativas.

La ley, en consecuencia, no crea un mero instrumento jurídico-administrativo, crea

un verdadero mecanismo orgánico-administrativo denominado Sistema Nacional

de Coordinación Fiscal, que se erige como un conjunto de relaciones concertadas

bajo convenio y acuerdo, de tal manera que las entidades federativas que acepten

participar en él tendrán ventajas y mejores consideraciones en el reparto de las

participaciones federales. El mismo sistema previene sobre una serie de

responsabilidades para llegar al fin previsto, evitar en la medida de lo posible los


126

efectos de la concurrencia fiscal. De este principio de integración y funcionamiento

de un sistema de coordinación fiscal, nace el concepto de "adhesión voluntaria",

según el cual, la entidad federativa no recibe un trato discriminatorio ni atentatorio

a su soberanía al entrar en acuerdo directo con la federación y regular, contener y

compatibilizar su propio sistema de recaudación a las fórmulas, acuerdos y

arreglos administrativos que se determinen en el seno del propio sistema.

En esencia este es el objeto de estudio de infinidad de investigaciones, en el caso

de este apartado se efectúa una síntesis sobre el acto jurídico de procedencia

para la operación del sistema y sus implicaciones en el sistema de distribución de

competencias.

Elementos normativos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal:

De manera convencional pueden señalarse los siguientes:

Competencias tributarias del Gobierno federal que decide incluir en el sistema

coordinado al conjunto de ingresos tributarios de origen federal, denominados

también como asignables. Al aportar la materia base de distribución de recursos,

el gobierno federal tiene también un conjunto de prerrogativas: éstas se dan

fundamentalmente en los rubros siguientes:

Convocatoria, resolución de aceptación y reconsideración de condiciones de

acceso al sistema.

Coordinación, conducción central, orientación política de los principios y procesos

operativos y funcionales del sistema.

Planeación, previsión de medios administrativos y regulación técnica de los

procesos de captación, integración de fondos, distribución de recursos y

establecimiento de criterios de actuación y estrategia de todas las partes

involucradas en el sistema.

Normatividad administrativa para la operación de los procesos del sistema.


127

Competencias de los gobiernos de los estados, las entidades federativas acceden

mediante un acto potestativo al sistema, previa anuencia de las legislaturas

locales; en realidad el peso específico del convenio no se materializa sino con la

venia o aceptación de la entidad, misma que concede suspender diversos tributos

en aras de obtener los beneficios de una distribución de recursos fiscales

coordinada.

Ley de Coordinación Fiscal, ordenamiento que establece la parte orgánica del

sistema, sus participantes y los principales procesos de recaudación de ingresos

fiscales federales, la constitución y distribución de fondos y los mecanismos de

coordinación y colaboración para operativizar el sistema.

Convenio de Adhesión al Sistema, que protocoliza y da pie a la vigencia de

relaciones fiscales intergubernamentales reguladas bajo la Ley de Coordinación

Fiscal y que da lugar a los acuerdos básicos para que la entidad participe de los

recursos federales.

Convenio de Colaboración Administrativa en materia fiscal federal, que

complementa la acción coordinada encomendando a las entidades federativas un

conjunto de procesos operativos para la gestión administrativa de los ingresos

fiscales del gobierno federal, cuya celebración representa una serie de ventajas

complementarias para la entidad federativa.

La mecánica del acto jurídico de la coordinación fiscal es más bien simple:

1º. En cuanto a la legalidad del acto, se reconoce que la Constitución Política de la

República otorga al Poder Ejecutivo Federal la capacidad de coordinación y

convocatoria para diversas materias, entre ellas la planeación y la coordinación

tributaria. En virtud de estos principios constitucionales de representación, el

Poder Ejecutivo se ciñe a la ley y está en capacidad formal de materializar

convenios (posiblemente la imperfección de esto que pudiera argumentarse es

con respecto a la posible aprobación de cada convenio por parte del Congreso de

la Unión). Por su parte, el gobierno del estado tiene los atributos necesarios como


128

persona jurídica autónoma para establecer relaciones jurídicas, de lo cual se sigue

que está en plena capacidad potestativa de celebrar convenios con el Poder

Ejecutivo Federal.

2º. En las declaratorias y cláusulas del Convenio de Adhesión, aun cuando

políticamente se entienda una sensible pérdida de capacidades tributarias, el

estado, técnica y jurídicamente, no se ve afectado en cuanto a su autonomía, ya

que se declara una posición de suspenso y no de pérdida en cuanto a los ingresos

que dejará de percibir de manera directa, en consecuencia, no se identifican

elementos que vicien la libre concurrencia de las partes o que induzcan a

posiciones de desventaja, en todo caso el gobierno del estado puede no recurrir al

convenio o bien solicitar que se dé por concluido.

3º. En cuanto a los requisitos de forma para ingresar al sistema coordinado, se

reconoce como el eje del protocolo al Convenio de Adhesión, mismo que tiene

diversas implicaciones: 1) jurídica, ya que permite compatibilizar capacidades y

competencias que de otra manera se ejercen de forma exclusiva o unilateral por

una sola instancia de gobierno, además de permitir sentar las bases legales de la

relación, en cuanto a derechos y obligaciones de las partes; 2) administrativa, ya

que implica una relación orgánica en diferentes etapas del proceso de captación

de recursos, enteros y registros, formación de fondos, distribución de

participaciones y mecanismos para la resolución de problemas de coordinación; 3)

económica, ya que las implicaciones metalegales del convenio sitúan al estado

bajo una expectativa de generación y captación de recursos federales85 y 4) social,

ya que la finalidad del sistema y en consecuencia del propio convenio es evitar la

concurrencia fiscal que afecte los intereses y recursos del contribuyente.

Con estos tres ingredientes normativos la aceptación de ingreso al sistema se

produce y técnicamente se da lugar a una relación administrativa que permita

manejar de manera correlativa el ámbito de competencias en principio rígido y

85 De hecho los mayores reclamos de las entidades federativas que argumentan generar un mayor volumen de recursos es en el sentido que no se devuelven éstos en la proporción en que se han producido, esto tiene que ver con un enfoque económico de las finanzas estatales.


129

ahora flexibilizado en aras de un acto jurídico-administrativo que invoca las

personalidades y capacidades de dos personas morales.

Técnicamente la solución es viable y no ofrece mayores dificultades, sin embargo

subsisten aún apreciaciones con respecto a la constitucionalidad de este recurso.

La crítica más álgida que pudiera presentarse sería con respecto a la

constitucionalidad de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que, según argumentos

ortodoxos, no tiene un sustento expreso en la Constitución Política, si acaso se

ampara en la provisión de medios y recursos para el cumplimiento de sus

funciones que debe efectuar el Poder Ejecutivo Federal; la postura que aquí se

asume a este respecto es la siguiente: en efecto, muchas disposiciones

legislativas no se amparan en un ordenamiento expreso de la Constitución, sin

embargo, por efecto de fenómenos tales como la concurrencia de facultades, el

centralismo administrativo y a veces al invocarse el interés de la nación o la

federación, se presentan leyes federales de procedencia refutable. Desde esta

perspectiva, la federación bien podría ceñirse al cumplimiento de sus facultades

señaladas en materia legal y de conducción de las áreas de reserva que el texto

constitucional le señala, sin embargo, para efectos de una postura más funcional y

consecuente con los requerimientos de las relaciones intergubernamentales, se

reconoce que aun cuando la Ley de Coordinación Fiscal en cuestión se ampara

teóricamente en las facultades implícitas de la federación, resulta pertinente contar

con un ordenamiento de referencia; el reto en este sentido es hacerla congruente

con la realidad económica del país y sobre todo, con respecto al potencial

tributario de la federación y no de las competencias o rasgos de autoridad que

asuma el gobierno federal en su aplicación.

Otro rubro de la misma ley donde deben tomarse posturas analíticas en estricto

sentido jurídico, es el caso de sus ordenamientos secundarios o derivados de la

ley, ya que, a todas luces, adquieren una posición normativa que a veces rebasa

los propios componentes estructurales de las haciendas locales y sus leyes de

referencia; a partir de sus ordenamientos derivados se comprometen materias,

responsabilidades y otros efectos que producen compromisos accesorios que, en


130

ocasiones, son catalogados como carentes de apego a las disposiciones

constitucionales de autonomía y libertad hacendaría de las entidades federativas y

del municipio.

1.10.6 Hacia una adecuación integral del marco normativo que favorezca un nuevo federalismo fiscal

Con base en la revisión del marco jurídico de las haciendas públicas y la

apreciación del marco competencial, alcances y retos de la coordinación fiscal, se

está en condiciones de contrastar el esquema de relaciones intergubernamentales

derivadas del sistema de referencia, con respecto a los propios principios del

federalismo, pero sobre todo con las corrientes modernas de este régimen de

gobierno. En este sentido, en este apartado se procede a la revisión de fórmulas

federalistas en materia de coordinación fiscal a efecto de verificar algunas

tendencias básicas:

El sistema de distribución de competencias entre federación y entidades

federativas. Sus características presentan una alta rigidez en el recuento de

competencias propias y ámbitos exclusivos de la federación, esquemas amplios y

a veces ambiguos para delinear las capacidades de las entidades federativas y

una posición reivindicativa en favor del municipio, pero sin prescribir todavía

mayores capacidades que le permitan consolidar una mejor autonomía.

La exclusividad de tributos federales y municipales. Con un peso específico de

mayor trascendencia en el caso de los tributos federales, de hecho, en función del

fortalecimiento de algunos de los ingresos propios de la federación: los

relacionados a la riqueza y los que se aplican al comercio, se fundamenta un

nuevo esquema de relaciones fiscales intergubernamentales, la tendencia es

reconocer que existe el fenómeno jurídico y administrativo de la concurrencia,

mismo que hay que erradicar bajo los principios de una recaudación simplificada

basada en la potencialidad de contribuciones federales.

El peso específico de las competencias de cada instancia de gobierno se

comporta en relación proporcional directa a las afectaciones e importancia de las


131

capacidades federales contrastables en cada una de ellas. La misma situación se

encuentra comprometida en el caso de las contribuciones estatales86, mismas que

se ven minimizadas en sus alcances por la acción tributaria federal, éste ha sido

uno de los argumentos de autoconvencimiento de las autoridades locales para

inscribirse en el sistema de coordinación vigente. No obstante esta tendencia, se

requiere avanzar en la formación de haciendas públicas más completas, la sola

razón de la concurrencia no debe excluir posibilidades combinatorias de

contribuciones locales con otras de naturaleza federal.

La existencia de mecanismos de colaboración administrativa que encomienden a

los gobiernos locales la administración integral de tributos federales, es una

fórmula para propiciar verdaderos procesos de descentralización basados en la

corresponsabilidad en una materia, el reto en este sentido para las

administraciones tributarias locales es no actuar u ocupar el lugar de una

subadministración federal o una mera instancia de fiscalización. La infraestructura

administrativa debe extenderse hacia otros renglones de la gestión tributaria, la

modernización del padrón de contribuyentes, el acercamiento a las necesidades

del contribuyente regular, la orientación a la ciudadanía, la simplificación

administrativa, etcétera.

Los criterios de distribución y volumen de las participaciones federales,

sustentados actualmente en una fórmula contenida en la Ley de Coordinación

Fiscal, deben analizarse y reenfocarse de manera gradual, incorporándose en

ellos cada vez más indicadores de carácter económico que den muestra no

solamente del volumen de contribución sino del potencial y realidades del

desarrollo de las entidades federativas, así como de sus requerimientos sociales e

incluso administrativos.

Las fórmulas compuestas de contribución: la integración de impuestos con

aportaciones porcentuales federales y estatales, como medio de apertura a

nuevas vías de cooperación fiscal, no deben desecharse del todo, más aún sería 86 Aunque en el caso de los municipios esta tendencia es de menor influencia ya que la Constitución Política federal le reserva capacidades tributarias exclusivas en su favor.


132

recomendable su puesta a prueba, por ejemplo en el caso de consumo de ciertos

combustibles, cuya base de contribución se estructuraría en porcentajes para la

federación, estados y municipios sobre cada peso fiscal recaudado.

El tratamiento metodológico del problema de la concurrencia tributaria. Este es un

recurso que ayudaría a matizar las posturas que preconizan la federalización

absoluta de contribuciones, se trata de situar todos los factores que confluyen en

este fenómeno, además de una revisión de la mezcla de políticas tributarias

progresivas y regresivas que están vigentes en el país.

La descentralización de materias administrativas tributarias propias de la

federación. Aunque podría interpretarse como una afectación a los principios de

exclusividad de las materias asignadas al gobierno federal, indefectiblemente debe

reconocerse que se encaminan a la aplicación de gravámenes que se dan a lo

largo y ancho del territorio nacional, así se tiene en favor de la descentralización

un principio base de desconcentración territorial, mismo que puede

complementarse mediante la acción administrativa de los estados. Los principios

de la descentralización no afectan necesariamente los atributos originarios de las

potestades de cada gobierno, por el contrario, refuerzan los principios del

federalismo.

Los procesos de desfederalización de contribuciones. Algunas de las

contribuciones actuales, como es el caso del impuesto sobre adquisición de

inmuebles, pueden entrar en un campo de análisis a efecto de verificar su

procedencia, e inclusive su desafectación o bien su posible traslación para que se

manejen integralmente por parte de las entidades federativas y los municipios.


133

CAPÍTULO 2. Antecedentes del municipio mexicano en el sistema nacional de coordinación fiscal, federalismo y distribución del poder

2.1 El municipio en el sistema nacional de coordinación fiscal

2.1.1 Antecedentes y situación financiera actual del municipio en México

En el año de 1982 es promovida la reforma al artículo 115 constitucional, durante

el sexenio presidencial de Miguel de la Madrid, pretendía revertir, entre otras

cosas, la histórica escasez de recursos financieros que permanentemente ha

tenido que enfrentar el municipio mexicano.

El balance de dicha reforma, a más de una década de su promulgación no es muy

halagador, ya que los ingresos del erario municipal siguen siendo insuficientes

para cubrir, de manera pronta y oportuna, las funciones del gobierno municipal y

además prevalece la dependencia, en una proporción considerable de sus

ingresos totales, de las participaciones federales estipuladas en la Ley de

Coordinación Fiscal.

El diagnóstico de los egresos municipales refleja otra añeja problemática del

municipio mexicano, nos referimos a la ineficiencia administrativa. Esto, a su vez,

presiona al gasto público haciendo necesaria una mayor cantidad de recursos.

La situación financiera del municipio se sintetiza en los siguientes puntos:

• Reducción de la participación de sus ingresos propios respecto de sus

ingresos totales.

• Menores expectativas de transferencias Ínter gubernamentales de recursos.

• Aumento en los niveles de deuda pública.

• Tendencia recurrente al aumento de los gastos administrativos como


134

proporción del total del gasto.

• Mayores requerimientos de inversiones de capital por desgaste de obras de

infraestructura y crecimiento de la población.

El análisis de las cifras para el período 1980 1991 corroboran las afirmaciones

anteriores. Así, en lo correspondiente a los ingresos municipales, las

participaciones pasaron de $28,392 a $61,860 en 1991 a precios constantes de

1982, incrementándose en un 117.87% a lo largo del período. Por su parte, la

deuda pública pasó de $1,905 a $6,796 para los mismos años, un 256.74% real de

crecimiento.

Cabe mencionar que el incremento vertiginoso de las participaciones en la

estructura de los ingresos municipales se explica por la introducción del impuesto

al valor agregado en la Reserva Federal Participable, lo que modificó en su

conjunto la Ley de Coordinación Fiscal, estableciendo que las entidades

participarían sobre casi el total de los impuestos federales, aunque como se verá

más adelante, existe una tendencia a la baja de la tasa de crecimiento anual de

las participaciones federales que los estados entregan a sus municipios.

En lo que toca a los egresos, los gastos administrativos aumentaron en términos

reales para la totalidad de los municipios del país, de $37,710 a $73,770, un

crecimiento real del 95.62% para los años mencionados y los gastos de obra

pública y fomento aumentaron de $17,228 en 1982 a $33,673 en 1991, un 95.45%

de crecimiento en el período, con un promedio de $24,929 para la década

analizada.

Los gastos por concepto de deuda pública (pago de intereses más

amortizaciones) crecieron de $1,918 en 1982 a $4,896 en 1991, es decir, un

155.26% de crecimiento real. Un dato interesante en lo correspondiente a deuda

pública es que durante el período 1982-1991, los ingresos apenas alcanzaron a

cubrir a los egresos, inclusive en 1982 el pago del servicio de la deuda municipal

no se alcanzó a cubrir con los nuevos financiamientos.


135

En términos porcentuales, las participaciones de contribuir con un 45.17% de los

ingresos totales, en el año de 1982, representan un 47.11 % para 1991; teniendo

una participación promedio en el gasto total durante el período 1980-1991 del

54.73%.

Para el mismo período los gastos administrativos fueron, en promedio, del orden

del 56,18% y la canalización de recursos a obras públicas y fomento fue de

28.12%. Estas cifras son una clara muestra de la ineficiencia administrativa a la

que se hacía referencia, ya que no es concebible que los gastos administrativos

dupliquen a los egresos en obras públicas y fomento; cancelando, de esta manera,

la posibilidad de que el municipio se convierta en un promotor del desarrollo

económico.

Otra conclusión importante que se desprende del análisis de las cifras para el

período 1980-1991, es el referente a la tendencia de las tasas de crecimiento

anual de las participaciones y su relación con los egresos municipales. Por

ejemplo, se observa una alta correlación entre las tasas de crecimiento de las

participaciones con los gastos en obras públicas y fomento.

Se puede observar que cuando las participaciones tienen una tasa de crecimiento

positiva, lo que implica una mayor cantidad de recursos para el erario municipal,

se afecta favorablemente las tasas de crecimiento de los gastos en obras públicas

y fomento, mientras que índices negativos de las participaciones traen como

consecuencia tasas muy bajas, o incluso negativas, de los gastos en obras

públicas y fomento.

Otro dato que llama la atención, es lo bajo de la tasa de crecimiento anual

promedio para el período 1983-1991 de los gastos administrativos, apenas del

7.7%. Desgraciadamente, como ya se había mencionado, no podemos concluir

que las bajas tasas de crecimiento de los gastos administrativos signifiquen una

eficientización de la administración municipal, puesto que para aquellos años en

los que los gastos administrativos tienen tasas de crecimiento negativas, por

ejemplo en 1987 que fue de 13.27%, el concepto de "otros" tiene una tasa anual


136

de crecimiento para el mismo año del 8.42%.

De acuerdo a la estructura financiera, las participaciones federales representan en

promedio un 54.73% para el período, con mínimas fluctuaciones a lo largo del

período. Por su parte, los ingresos vía impuestos, con un promedio del 11.81% del

total de ellos, reflejan una presión fiscal baja, pero muy similar a la realizada por el

gobierno federal.

Los ingresos directos de los municipios del país representan un 35.13% de los

totales, a los que si les sumamos las participaciones, nos dan un total de ingresos

ordinarios del 89.86%. Los ingresos extraordinarios en promedio representaron un

10.14%, de los cuales la deuda ocupó un 4.68% del total de ingresos captados.

En lo que respecta a los egresos, los llamados administrativos, como ya se

señalaba, ocupan un 56.57% del total de gastos, y los de inversión un 28.12%.

Tomando estos datos, se podrá apreciar que los municipios en su conjunto

pudieron cubrir sus gastos administrativos con los ingresos ordinarios, teniendo

inclusive un superávit de 33.29%. También se podrá apreciar que si sólo tomamos

los ingresos directos, o aquéllos que directamente captan y administran los

gobiernos municipales, y los relacionamos con sus gastos administrativos, se

obtiene un déficit de 21.44%.

Lo anterior nos refleja que los municipios del país no son capaces de cubrir con

sus ingresos directos, los gastos administrativos, por lo que se tendrá que recurrir

a las participaciones para complementar sus necesidades de gastos, tanto de

inversión, como los administrativos que restan por cubrir. Ello se corrobora cuando

tomamos los ingresos ordinarios (directos más participaciones) y los cruzamos con

los gastos corrientes más los de inversión, obteniendo un 5.17% de superávit,

indicándonos que dichos ingresos cubren satisfactoriamente los gastos previstos

para la administración y los que se han dedicado a la inversión.

Existe un dato que muestra tendencias satisfactorias en los resultados globales de

las finanzas municipales, el mismo se percibe cuando al medir la elasticidad entre


137

gastos administrativos e ingresos totales, tenemos, que por cada punto porcentual

que aumentan los ingresos totales, los gastos administrativos lo hacen en apenas

0.85%. Este resultado es exactamente el mismo al cruzar aquéllos con los gastos

de inversión, lo que nos indica que ambos gastos son inelásticos a los ingresos, es

decir, que no por tener más recursos se ha gastado más por estas vías.

El comportamiento fiscal en general de los municipios se puede decir que es

satisfactorio, ya que resulta importante el dinamismo que muestran los impuestos

captados por sus gobiernos, lo que nos habla del esfuerzo fiscal que han venido

desarrollando en aras de disminuir la dependencia de las participaciones

federales. El referente es claro, los ingresos por impuestos en el período de

análisis aumentan en términos reales en un 340%, lo que si comparamos con el

crecimiento de los ingresos totales nos da una elasticidad de los impuestos

respecto a éstos de 3.04, lo que se puede interpretar de la siguiente manera:

Por cada punto porcentual que aumentan los ingresos de los municipios

mexicanos en su conjunto, los impuestos que ellos captan crecen en 3.04 puntos

porcentuales; es decir, los impuestos son altamente elásticos a sus ingresos

totales.

Llevando el análisis al campo de las transferencias, tendríamos que la elasticidad

de los ingresos totales de los municipios respecto a ellas da como resultado un

0.94, lo que quiere decir que por cada punto porcentual que crecen en el período

las participaciones, los ingresos crecen apenas un 0.94%; en otras palabras, los

ingresos totales responden menos que proporcionalmente a los cambios en las

participaciones, por lo que se podría decir que los cambios en los ingresos

responden más a los cambios que desde los gobiernos municipales se hacen con

la captación de más impuestos.

La deuda pública municipal, es decir, los créditos que se obtienen para cubrir sus

necesidades de financiamiento, presentan un importante crecimiento en términos

reales del 256.74% en el período: al medir su elasticidad respecto a los ingresos

totales, obtenemos que por cada punto porcentual que crecen los ingresos totales,


138

la deuda municipal aumenta en 2.29 puntos porcentuales. Ello significa que se

está haciendo un uso cada vez más grande del recurso crediticio, el cual crece

más, incluso, que los ingresos totales.

Los pagos que se han venido realizando por el servicio de la deuda municipal en

el país han crecido anualmente en promedio 10.92%, mientras que los ingresos

por el mismo concepto lo han hecho 15.17%; es decir, tenemos saldos positivos

en materia de deuda. Algo que confirma lo anterior, es que al aumentar la

captación por deuda en el período a un 256.74%, y el pago del servicio de la

misma en 155.26%, la elasticidad que tendríamos entre ellas es de 1.65, que se

interpreta como sigue: por cada punto porcentual que aumentan los gastos por

deuda, los ingresos por créditos lo hacen en 1.65 %. Si bien los resultados son

positivos, dicho comportamiento podría ser peligroso en el futuro de no tener la

precaución de controlar sus crecimientos.

Finalmente, la extrapolación de las cifras, nos da la clave para entender la

problemática financiera del municipio. Observamos que los municipios del país

siguen dependiendo fuertemente de los ingresos provenientes de las

participaciones, ya en términos reales las mismas vienen creciendo. Sin embargo,

en el cuadro número tres se podrá observar la tendencia a la baja de ellas en la

estructura porcentual en las finanzas de los municipios, ya que teniendo un

54.73% en promedio de los ingresos totales en el período, a partir de 1988 las

mismas empiezan a descender hasta llegar a un 47.11% en 1991.

Lo contrario pasa con los ingresos tributarios de los municipios, ya que teniendo

un 11.81% en promedio en el período, a partir de 1987 inician una fase de

crecimiento llegando en 1991 a representar el 17.65%. Ambos resultados marcan

las tendencias en las finanzas municipales en su conjunto, lo cual puede obedecer

a dos condicionantes: primera, o los municipios han tomado conciencia de la

necesidad de ampliar sus esfuerzos por captar cada vez más recursos de sus

contribuyentes, orillados por la dependencia tan grande de las participaciones; o

segunda, las variaciones han obedecido más a disminuciones en la canalización


139

de las participaciones por parte de los estados y de la federación, haciendo que

los pesos porcentuales sufran esos cambios.

2.1.2 Presencia de los municipios en el sistema nacional de coordinación fiscal

Los ingresos que perciben los estados y municipios provienen de los ingresos por

impuestos a la renta, al activo, valor agregado, producción y servicios, servicios

telefónicos, tenencia, erogaciones, autos nuevos, comercio exterior, recargos,

además se suman hidrocarburos y minería; a la suma de estos conceptos se le

resta el 2% adicional sobre exportaciones e importaciones, el 5% de exportación

de hidrocarburos y tenencia, el resultado de esta operación se llama Recaudación

Federal Participable (RFP).

De la RFP, conforme se opera la fórmula que establece la Ley de Coordinación

Fiscal, se distribuye la participación a las entidades federativas y a los municipios,

los porcentajes que de la RFP corresponden a los fondos General de

Participaciones y de Fomento Municipal.

La distribución a las entidades federativas y a los municipios no se hace a

capricho, sino con estricto apego a la ley citada, por lo que no interviene ningún

criterio subjetivo, sino que aplican coeficientes o factores de distribución basados

en indicadores demográficos y fiscales (población, impuestos especiales sobre

producción y servicios, automóviles nuevos, tenencia o uso de vehículos,

derechos por consumo de agua e impuesto predial). Además de los diferentes

apoyos que se les da a las entidades federativas y a los municipios por su

coordinación en materia de derechos, bases especiales de tributación,

reordenamiento del comercio urbano, se tienen reservas para compensar a las

entidades cuyas participaciones no crezcan por encima del crecimiento promedio

anual registrado en 1990, así como reservas de contingencia para resarcir a las

entidades que hayan salido afectadas con el cambio de fórmula a partir de 1991.

Para el reparto del Fondo de Fomento Municipal su coeficiente también está en

función de los montos de la recaudación del impuesto predial y de los derechos


140

por consumo de agua de uno y dos años atrás. En 1990 se obtuvo un incremento

nacional con respecto del año anterior de 137.24% del impuesto predial y 82.55%

por los derechos de consumo de agua.

Durante los siguientes años la recaudación por estos gravámenes sigue en

aumento, por lo que se ha revertido la marcada tendencia a la baja que se registró

desde fines de los años setenta hasta 1989, situación que origina mejores

coeficientes a aplicar para el pago del Fondo de Fomento Municipal.

En 1983 se da un incremento en la recaudación por impuesto predial del 23.92% y

para el derecho del consumo de agua del 18.97%, esto no indica que haya una

disminución sino que se miden los incrementos a partir de 1989.

Varios municipios del país reciben, además, participaciones por las actividades de

comercio exterior y exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados.

Otros, como un apoyo a la infraestructura vial municipal, se determinó que si

cuentan con puentes de peaje administrados por la federación, a través de

caminos y puentes federales de ingreso y servicios conexos, pueden crear fondos

con la federación y los estados por partes iguales cuyos recursos se destinen a la

construcción, aplicación, mantenimiento y reparación de obras de vialidad dentro

del territorio de aquellos municipios en donde se ubiquen dichos puentes, sin que

la aportación federal exceda del 10% del monto total de los ingresos que se

obtengan por la operación del puente de peaje de que se trate.

Cada uno de los fondos ya mencionados se integra por un porcentaje de la

recaudación federal participable. El Fondo General por 18.51% y el de Fomento

Municipal por el 0.56%, además a este último se le adiciona el 0.44% de la RFP si

hay el compromiso formal de participar en el programa de reordenamiento del

comercio urbano a partir de este año, distribuyéndose este concepto sólo a

aquellas entidades que están coordinadas en materia de derechos.

El Fondo de Fomento tiene como fin apoyar a los municipios mediante recursos

tributarios constantes, y del Fondo General de Participaciones que le corresponde


141

a cada estado, cuando menos el 20% es para los municipios, así lo establece la

Ley de Coordinación Fiscal.

Para repartir los recursos de cada fondo, la ley establece la fórmula de distribución

con base en la cual tanto el Fondo General de Participaciones como el de

Fomento Municipal, mantienen una dinámica que se ajusta a los requerimientos

financieros de las entidades federativas, en proporción a la recaudación federal.

Esto asegura que las participaciones tengan un comportamiento similar al ritmo de

la RFP, a fin de garantizar también que las participaciones crezcan a la par de la

RFP. Este dinamismo ha permitido distribuir a las entidades federativas y a los

municipios recursos financieros que han ido creciendo en forma sostenida.

Los cambios para impulsar el desarrollo municipal que hagan efectivo el

imperativo constitucional que los considera como base de la división territorial y

célula básica de la organización política y administrativa de los estados, que

posibiliten su autonomía, tendrán seguramente como punto de partida en materia

fiscal y financiera, la estructura a la que actualmente se ha llegado, ya que ésta

por sus resultados positivos es irreversible.

Los agudos problemas que presentan los municipios en su desarrollo histórico se

han debido al acelerado y anárquico proceso de urbanización que han tenido y al

aumento de la complejidad de los mismos problemas y a una disminución

sustancial de su capacidad para afrontarlos con esquemas innovadores y no

rutinarios de carácter administrativo. La experiencia reciente demuestra que la

innovación es posible, por ejemplo, en la administración tributaria, en aspectos

tales como actualización de procedimientos y métodos administrativos, leyes y

reglamentos e incorporación de la tecnología moderna. No se soslaya que en los

municipios existen profundas desigualdades de carácter social, económico y

cultural, entre otros.

En tanto que las dos terceras partes de la población del país habitan en zonas

urbanas, derivado del intenso proceso de urbanización, un alto porcentaje se

concentra en ciudades como México, Guadalajara, Monterrey, Puebla y León, al


142

lado de un sinnúmero de localidades dispersas con relativamente poca población.

La política de coordinación fiscal, se ha dirigido a estimular la modernización de

los sistemas de recaudación y el combate a la evasión fiscal de manera conjunta

con las autoridades locales. De esta manera, se vinculó la fórmula de participación

a los esfuerzos de recaudación municipal del impuesto predial y de los derechos

por consumo de agua, lo que implica la modernización de los catastros, la

ampliación de las bases tributarias, la revisión y actualización de cuotas y tarifas

fiscales y el mejoramiento de sistemas y procedimientos de recaudación.

La incorporación del esfuerzo recaudatorio municipal dentro de los criterios de

distribución de los recursos del Fondo de Fomento Municipal ha permitido revertir

la pérdida de la importancia relativa del impuesto predial y de los derechos por

consumo de agua.

Cabe hacer notar que la incorporación del esfuerzo recaudatorio a nivel municipal

como parte de los criterios para la distribución de los recursos del Fondo de

Fomento Municipal, ha permitido revertir también la pérdida de la importancia

relativa que tiene el impuesto predial como fuente típicamente municipal de

ingresos.

2.1.3 Procedimiento para la distribución de las participaciones al municipio

En la organización federal de nuestro país, coexisten, como ya ha sido

mencionado, tres ámbitos de imposición. Esto se manifiesta a través del conjunto

de relaciones que se establecen entre esos diferentes ámbitos, dando lugar a tres

tipos de relaciones:

a. Entre la imposición federal y la de sus estados miembros;

b. Entre la imposición de los distintos estados miembros entre sí, y

c. De los estados miembros con sus municipios.

De lo anterior tenemos que, en el sistema mexicano, la participación en ingresos


143

se da como forma de arreglo de los poderes tributarios de sus ámbitos de

gobierno. Así, generalmente el ámbito estatal cede al federal parte de su poder

tributario en determinadas fuentes de ingresos, a cambio de participar en varios

fondos globales y, de manera colectiva, por los estados participantes de acuerdo a

determinadas reglas de distribución, mismas que se establecen de manera

particular en la Ley Federal de Coordinación Fiscal.

Para el ámbito federal, la participación de sus ingresos a los estados y municipios

no debe considerarse como transferencia neta de gasto, debido a que el

rendimiento de su recaudación se da sobre bases tributarias incrementadas por la

cesión de espacios tributarios que a su favor hace el ámbito estatal. De ahí

entonces, que las transferencias de recursos fiscales tienen un efecto resarcitorio

por las bases y espacios tributarios cedidos.

El sistema de participaciones a estados y municipios comprende a partir de 1991,

modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal relativas a la constitución de los

fondos distribuibles, así como los criterios de su distribución. Ahora incorpora la

evolución de los ingresos por impuesto predial y los derechos de agua como

elementos determinantes para la distribución del Fondo de Fomento Municipal,

mismo que corresponde exclusivamente a los municipios.

Los objetivos que persigue el sistema antes mencionado, se manifestarán a su

vez, en la determinación del objeto de la Ley de Coordinación, éstos se sintetizan

de la siguiente manera:

• Coordinar el Sistema Fiscal de la Federación con los de los Estados,

Municipios y Distrito Federal.

• Establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en

los ingresos federales.

• Distribuir entre las haciendas públicas dichas participaciones.

• Fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades

fiscales, y


144

• Constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases

de su organización y funcionamiento.

De acuerdo a lo anterior, el esquema define los ingresos federales en los que

participan los estados y el Distrito Federal, previa celebración de convenios de

adhesión al SNCF con el gobierno federal. La recaudación federal participable es

la que obtenga en forma neta la federación por todos sus impuestos, así como los

derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, considerando algunas

excepciones que la misma ley señale.

Una vez integrada la recaudación federal, se constituyen dos fondos: El Fondo

General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal, los que habrán de

canalizarse a los municipios de cada estado en por lo menos una proporción del

20 y 100% respectivamente.

El Fondo General de Participaciones (FGP), se integra con el 18.51% de la RFP, y

se distribuye a los estados conforme los siguientes conceptos y porcentajes:

a. Población de la entidad federativa 45.17%.

b. Contribución a la recaudación de impuestos asignables 45.17%

c. El inverso al de la participación por habitante obtenida en los dos

conceptos anteriores 9.66%

Por su parte, el Fondo de Fomento Municipal, integrado por el 0.56% de la RFP,

distribuye entre las entidades de acuerdo a la evolución comparativa de la

recaudación del impuesto predial y de los derechos de agua de cada estado.

Dicho fondo busca premiar, tanto a municipios como a estados fiscalmente

eficientes al dotarlos de estos recursos, aunque como ya se dijo antes, son

exclusivos de los primeros.

En apego a la ley, los estados habrán de canalizar las participaciones que reciben

a sus municipios, de acuerdo a los tiempos y montos para ello establecidos.

Aquélla establece que, de las que se reciban por vía de ellas, por lo menos el 20%


145

han de canalizarse a sus municipios. Los estados han definido porcentajes de lo

más variado para canalizar a las mismas a sus municipios. Así, el que más

porcentaje otorga es Nuevo León con 35 % de este fondo, seguido de Baja

California Sur con un 34%, y Coahuila con un 31%.

Tenemos después algunos estados que, saliéndose de la norma, otorgan 27%

como Zacatecas, San Luis Potosí y Querétaro, otros, como es el caso de Jalisco,

Tamaulipas Durango y Colima ceden un 26%. Catorce entidades otorgan entre un

21 y un 25%, mientras que las que se ciñen totalmente al precepto establecido de

dar el 20% son Hidalgo, México y Sonora.

Por último, nos podemos dar cuenta que existen estados que no acatando lo

ordenado, entregan a sus municipios participaciones en porcentajes menores al

20%. Entre éstos tenemos a Morelos con 15%, Sinaloa con 15%, Veracruz con

16%, y el extremo es Tlaxcala con apenas un 9%, violentando drásticamente lo

acordado.

En el cuadro no 2.1, nos ilustra, que las participaciones realmente canalizadas a

los municipios en todo el país, tuvieron un incremento real de 1988 a 1992 del

18.84%, con una tasa anual de crecimiento promedio del 4.44%. El ritmo de

crecimiento es más alto que el que se presenta en el período 1982-1992, lo que

demuestra que es en los últimos años cuando el crecimiento tiende a acelerarse.

Cuadro No. 2.1 Porcentajes de las participaciones federales recibidas por los estados y canalizadas a los

municipios AÑO PARTICIPACIONES

RECIBIDAS PORROS PARTICIPACIONES

CANALIZADAS A LOS 1988 100.00% 18.00%

1989 100.00% 18.48%1990 100.00% 18.52%

1991 100.00% 18.79%

1992 100.00% 18.92%

Como vimos en el cuadro No. 2.1 nos muestra que realmente se distribuye a los

municipios menos del porcentaje que se establece como mínimo; debiendo ser


146

éste del 20%, en 1988 fue de apenas un 18%, exhibiendo una tendencia poco

sensible a la alza, ya que en estos cinco años aumenta en casi un punto

porcentual, pese a que los estados han venido modificando su tratamiento hacia

sus municipios en busca de ampliar las participaciones.

El procedimiento para la entrega de las participaciones por entidad es mensual,

efectuándose tres ajustes durante el año, uno cada cuatro meses, en los que se

aplica una reestimación y se toma en cuenta la recaudación de ese período,

liquidando sus diferencias, cosa que también se lleva a cabo al final del período.

Así entonces, los municipios y sus estados verán llegar sus porcentajes

correspondientes a estas fechas, haciendo que el tiempo sea también una variable

importante, ya que el gasto habrá de planearse para e) tiempo arriba señalado.

2.1.3.1 La distribución de las participaciones estatales y federales a los municipios: el caso del estado de México

En lo correspondiente a la canalización de recursos hacia los municipios, esto se

lleva prácticamente "a ciegas", ya que en la mayoría de los estados están

ausentes mecanismos que ilustren públicamente, además que justifiquen los

montos que se les entregue, y sus correspondientes orígenes. Uno de los pocos

estados que ha determinado de manera clara y sistematizada el procedimiento a

través del cual se entregan las participaciones a sus municipios, es el Estado de

México. A manera de ejemplo, y con el fin de ilustrar un procedimiento concreto de

traslado de participaciones a los gobiernos locales, presentamos el caso de dicho

estado que se ha caracterizado como uno de los vanguardistas en esta materia.87

En el referido estado existe un Sistema de Coordinación Fiscal, regulado por su

respectiva ley, misma que tiene por objeto la coordinación del sistema fiscal del

Estado con sus municipios, establecer las bases de cálculo para la distribución de

participaciones a las haciendas municipales tanto en gravámenes federales como

estatales, distribuir dichas participaciones, y fijar las reglas de colaboración

administrativa entre él y sus municipios. 87 Caso basado en la ponencia que hizo Jorge A. Zubillaga, en el Foro sobre Federalismo Fiscal llevado a cabo en la ciudad de Toluca, Edo. de México, el 5 de agosto de 1994.


147

Dicho ordenamiento contiene los criterios y fórmulas de distribución de las

participaciones que en ingresos federales y estatales corresponden a sus

municipios. De esa manera, los ingresos municipales derivados del Sistema

Nacional de Coordinación Fiscal son equivalentes al 20% de participaciones y al

100% del FFM.

El primero se distribuye entre los municipios con base en los siguientes criterios:

1. Garantizar el monto nominal percibido en el ejercicio anterior al

cálculo.

2. Según población, el 40% del remanente del Fondo General, una vez

cubiertas las garantías.

3. Otro 40%, por el esfuerzo recaudatorio municipal en materia de

impuestos y derechos.

4. El 20% restante, por el inverso de las participaciones por habitante

recibidas de acuerdo a los dos criterios anteriores.

El FFM se distribuye en un 50% en partes iguales para todos y cada uno de los

121 municipios del estado; el restante 50% según la recaudación por habitante del

impuesto predial y los derechos de agua.

Actualmente, los municipios además reciben el 20% de los montos de las

recaudaciones del impuesto federal sobre tenencia o uso de vehículos, del

impuesto estatal sobre tenencia o uso de vehículos automotores, así como del

impuesto estatal sobre adquisición de vehículos automotores usados.

La participación adicional derivada de la coordinación en materia de derechos,

equivale al 50% del monto recibido por el estado, y se distribuye en función de los

montos que los municipios dejaron de recaudar por las contribuciones

suspendidas en virtud de dicha coordinación.

A lo anterior habrá de integrarse la participación en el impuesto estatal sobre

loterías, rifas, sorteos, concursos y juegos permitidos con cruce de apuestas,


148

correspondiéndole a los municipios el 50% de lo recaudado por el estado.

De acuerdo a los criterios señalados por cada uno de los conceptos que integran

las participaciones en ingresos estatales y federales a los municipios, se

constituyen los diferentes fondos, cuyos montos se afectan para el pago a cada

uno de los municipios, de acuerdo a las fórmulas que se definen por los criterios

de referencia, las cuales determinarán los coeficientes de participación para cada

uno de los municipios del estado.

La garantía del sistema de distribución de participaciones a los municipios referida

al monto nominal recibido en el ejercicio anterior, propende a la estabilidad en la

estructura de la distribución. En cuanto al volumen de las participaciones por

municipio, su comportamiento busca explicarse por la población y el esfuerzo

recaudatorio comparativo.

El presente ejemplo nos podrá ilustrar que hacer llegar las participaciones hasta

los municipios no es una labor sencilla. En el procedimiento se requiere de

suficiente información y sobre todo, actualizada, corriendo el riesgo de no hacerlo

de manera justa si no se dispone de ella, aunque los criterios sean

suficientemente avanzados técnicamente. Se nos muestra además, que se sufre

un doble proceso hasta llegar a ellos, ya que primero se hace desde la federación,

y después desde los gobiernos estatales, lo que posibilita aún más actuar con

errores en su determinación.

En síntesis, en el regreso de las contribuciones que surgen de la población

asentada en un municipio se quedan, primero, un 80% aproximado en la

federación, y segundo, del 20% restante que repartido entre los estados, otro 80%

en ellos, llegando a los gobiernos municipales demasiado poco de lo aportado por

ellos.

2.1.4 Caracterización financiera del municipio mexicano

Dada la enorme diversidad de características (de población, financieras, de


149

servicios, etc.) que presentan los casi 2,400 municipios del país, una de las

principales tareas que se presentan al investigador sobre algún aspecto de la

Administración Municipal es la de formular una tipología adecuada al tema a

investigar y que pueda proporcionar elementos válidos de juicio.

Como lo menciona Mejía Lira88 "una tipología corresponde a una clasificación

multidimensional, aunque en ocasiones se ha trabajado con criterios simples, cuya

simpleza no correspondió a su inutilidad. Partiendo del hecho de que los

municipios son formaciones sociales complejas y con características diversas,

hemos de considerar que las clasificaciones pudieran ser múltiples y con criterios

variados; lo importante es hacer una reflexión sobre el significado que dichas

clasificaciones tienen y la utilidad que representan".

Uno de los productos que la investigación ha arrojado, resultado del análisis de las

estructuras financieras de los municipios del país, es su caracterización. Por ella

entenderemos la agrupación de municipios de acuerdo a ciertos criterios y

parámetros de índole financiera, con el objeto de presentar, diferenciadamente,

municipios cuyo tratamiento habrá de realizarse conforme a su clasificación, ya

que el trato deberá ser de acuerdo a las características propias que presente el

municipio, y no de manera general.

En el caso que nos ocupa, se ha intentado la clasificación de los 172 municipios

con mayor población -de acuerdo al Censo de 1990-, distinguiendo de entre éstos

a los municipios metropolitanos (con más de 500,000 habitantes) y los municipios

urbanos (con menos de 500,000 habitantes), haciendo la aclaración que algunos

de estos últimos pudieran ser clasificados como semiurbanos, en atención a otras

características (como la dispersión poblacional, por ejemplo). Para los fines que

nos ocupan, bastará esta primera distinción.

Para agrupar a los municipios se ha recurrido a los siguientes parámetros:

88 Mejía Lira, José," Tipologías municipales ¿para qué?". Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal Núm. 42.43 y 44, INAP, México, 1993.


150

1. Ingresos corrientes en 1990;

2. Porcentaje de participaciones federales con respecto a los ingresos

totales, en el mismo año;

3. Porcentaje de gastos administrativos con respecto a los gastos totales,

en dicho año.

Así pues, luego de analizar las tendencias conjuntas más significativas de los 3

indicadores, se hizo una primera clasificación en 3 grandes grupos (A, B y C), que

contenían el primero a los municipios metropolitanos, el segundo a los urbanos y

el tercero a los semiurbanos. Dentro de cada uno de estos grupos se hizo una

subclasificación en otros 3 estratos, atendiendo tanto a la eficiencia de su

estructura administrativa como a la mayor o menor dependencia de las

participaciones federales.

Con base en lo anterior, han resultado entonces 9 grupos cuya caracterización es

la siguiente:

GRUPO AAA. Municipios metropolitanos con alto nivel de ingresos (más de 150

millones de nuevos pesos), que no dependieran significativamente de las

participaciones federales (no más del 40% de sus ingresos totales) y cuyos gastos

administrativos no representaran un alto porcentaje respecto del gasto total

(menores al 40%), es decir, se agruparían municipios metropolitanos

económicamente fuertes, con una estructura administrativa sana y con buena

solvencia financiera.

GRUPO AA. Municipios metropolitanos con las mismas características en cuanto a

participaciones federales y gasto administrativo, pero en una escala menor de

ingresos (menos de 150 millones de nuevos pesos).

GRUPO A. Municipios metropolitanos con altos ingresos (más de 150 millones de

nuevos pesos), pero con altos porcentajes de participaciones federales y de

gastos administrativos (mayores al 40% para cada uno), o sea municipios de

ingresos considerables, pero con una estructura financiera de mayor dependencia


151

de las participaciones y con un elevado gasto administrativo.

GRUPO BBB. Municipios urbanos con altos ingresos (más de 50 millones de

nuevos pesos), una baja participación porcentual federal (menos del 40%) y un

porcentaje normal de gastos administrativos respecto al gasto total (entre el 40% y

el 60%), es decir, se agruparían municipios poblacionalmente clasificados como

urbanos, con altos ingresos para esa categoría, y con una estructura financiera

saludable.

GRUPO BB. Municipios urbanos con altos ingresos (más de 50 millones), alta

participación porcentual federal (más del 40%) y un porcentaje aceptable de

gastos administrativos (entre el 40% y el 60%). Municipios éstos con una

dependencia mayor de las participaciones federales que los del grupo anterior.

GRUPO B. Municipios urbanos con altos ingresos (más de 50 millones, pero con

una estructura financiera dependiente de la federación y con altos gastos

administrativos (participación porcentual federal mayor al 40% y gastos

administrativos arriba del 60%).

GRUPO CCC. Municipios semiurbanos con ingresos menores a los 50 millones de

nuevos pesos) y buena situación de sus finanzas (menos del 40% tanto en

participaciones federales como en gastos administrativos).

GRUPO CC. Municipios semiurbanos con los mismos ingresos que los anteriores,

pero con mayor dependencia federal (más del 40% respecto a sus ingresos

totales) y gastos administrativos más altos que los del grupo anterior (hasta el

60%).

GRUPO C. Municipios semiurbanos de ingresos hasta 50 millones de nuevos

pesos, pero con finanzas de alta dependencia federal (más del 40%) y con altos

gastos administrativos (mayores al 60%).

Cabe señalar que dada la disparidad de los municipios estudiados en cuanto a las

variables financieras que se tomaron en cuenta para la anterior categorización


152

(porcentaje de participaciones federales respecto a ingresos totales y porcentaje

de gastos administrativos respecto a gasto total), existieron municipios "atípicos"

que no encontraron cabida en alguna de las categorías anteriores pero que -por su

importancia o por las propias características financieras que los excluyeron- son

susceptibles de ser estudiados. Así tenemos el caso, por ejemplo, de Naucalpan,

un municipio metropolitano de altos ingresos (184 millones de nuevos pesos), con

un bajo porcentaje de participación federal (24%), pero con un alto porcentaje de

gastos administrativos (69%). O el caso de Mexicali, municipio metropolitano

también de altos ingresos (213 millones de nuevos pesos), con una baja

participación federal (25.68%) y un gasto administrativo bajo para un municipio

metropolitano (43.44%).

Es interesante señalar que -al comparar los promedios totales de los municipios

metropolitanos y de los urbanos- mientras que casi no existe variación en cuanto

al porcentaje de los gastos administrativos respecto al gasto total para ambos

grupos (56.43% y 56.35%, respectivamente), el porcentaje de las participaciones

federales respecto a los ingresos totales sí presenta una notable diferencia:

mientras que dicho porcentaje es del 35.69% para los metropolitanos, sube hasta

el 48.04% en los urbanos; lo anterior da cuenta del mayor apoyo federal requerido

por los municipios de menor población y menores recursos propios. Sin embargo,

al observar el cuadro de la composición porcentual de los ingresos de los

municipios metropolitanos, nos damos cuenta que existen municipios con

porcentajes extremos; y así, mientras Mérida, Yuc. y Monterrey, N.L. tienen

porcentajes de participación del 58%, Chihuahua, Chih. tiene sólo el 15.49% y

Nezahualcóyotl, Edo. de Méx. el 23.4%.

Algo destacable -dentro de los municipios metropolitanos- al analizar el período

1989-1991, es el hecho de que algunos municipios mantengan altos porcentajes

(más del 50%) de ingresos directos respecto de los totales durante los 3 años, tal

y como es el caso de León, Gto.; Nezahualcóyotl, Edo. de Méx.; Zapopan, Jal.; y

Tlalnepantla, Edo. de Méx., lo que da razón de su solvencia financiera. Hablando

también de estos municipios y respecto a sus erogaciones en el rubro de gastos


153

administrativos durante ese mismo período 1989-1991, es notable que mientras

algunos municipios tienen altísimos porcentajes respecto del total (alrededor del

70%, en promedio) -Acapulco, Ecatepec, Naucalpan, Nezahualcóyotl, Monterrey,

Guadalupe-, casi todos los demás fluctúan del 40% al 60% -aproximadamente-,

con el caso peculiar de Chihuahua que tiene un promedio del 20%.

Volviendo a la tipología enunciada, creemos de mucha utilidad recurrir a los

promedios grupales de las 9 categorías mencionadas en párrafos anteriores, y ver

de qué manera aún en cada una de ellas se tienen comportamientos bastante

diferentes entre los municipios que las integran para los parámetros indicados.

Como puede verse, a partir de las 3 variables financieras mencionadas, hemos

tratado de caracterizar 9 amplios grupos de municipios lo cual, si bien es cierto

que nos brinda ciertas bases de homogeneización para el análisis, puede llegar

también a agrupar dentro de los mismos parámetros a municipios con diferencias

financieras notables, lo que hace recomendable ser cuidadosos con las

conclusiones y profundizar en el estudio de los municipios de cada grupo.

2.2 La distribución del poder del municipio en el sistema federal mexicano

2.2.1 El federalismo mexicano

2.2.1.1 Los orígenes del federalismo en México

El federalismo mexicano es una importación del modelo federal que se estaba

desarrollando en los Estados Unidos de América a partir de su Constitución de

Filadelfia de 1787,89 con la diferencia de que el federalismo norteamericano surge

como forma de unir lo que no estaba unido,90 a diferencia del federalismo

mexicano, que surge como forma de que siga unido lo que estaba unido.91

89 Fix-Zamudio, Héctor, "El sistema presidencial y la división de poderes en el ordenamiento mexicano", Libro homenaje a Manuel García Pelayo, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1980,1.1, pp. 274 y ss. 90 Hamilton, A., Madinson, J. y Jay, J., El federalista, México, Fondo de Cultura Económica, 1994. 91 Benson Nettie, Lee, La diputación provincial y los orígenes del federalismo mexicano, México, El Colegio de México-UNAM, 1994. Puede ser también de utilidad para el estudio de la Constitución


154

La diferencia de origen entre estos dos tipos de federalismos radica en que,

mientras en Estados Unidos existía la preexistencia de entidades jurídico-políticas

soberanas e independientes entre las cuales aceptaron ceder parte de su

soberanía estatal para conformar una Federación, en México la centralización, la

realidad y tradición histórico-política fueron diferentes. El centralismo había sido

siempre muy fuerte desde el origen del pueblo azteca, cuyos tlatoanis controlaban

desde el centro la vida política, económica y social de los pueblos dominados por

ellos. Con el dominio español en la Nueva España también la nueva autoridad, los

virreyes, concentraron un fuerte poder y centralizaron las decisiones políticas a la

metrópoli y a la ciudad de México.92 Durante trescientos años las políticas fueron

centralizadas93, al igual como lo había hecho el Imperio Azteca.

Mayor avance que en México, en Estados Unidos sus miembros ya gozaban de

autarquía y autonomía gubernamental (self-government) desde que eran colonias,

y al momento de su emancipación de Inglaterra surgieron a la vida política como

estados independientes de la metrópoli y entre ellos.

En México colonial, la organización era unitaria y monolítica, no gozaban de

autonomía en su régimen interior, sus órganos de gobierno eran designados por el

rey y se tenía como realidad política diferencias locales irreconciliables.

A partir de esas particularidades se establece en México el sistema federal como

una forma de mantener la unidad nacional, pues más que una forma de

distribución del poder, lo que se quiso hacer fue armonizar el juego de fuerzas

entre la capital de la República, que pretendía imponer su poder en todo el país

para unificarlo, y las áreas de poder enclaustradas en cada región o localidad del

país, las cuales eran importantes para impedir que no se separaran del territorio

nacional.

de Cádiz la siguiente obra: Cano Bueso, Materiales para el Estudio de la Constitución de Cádiz, Madrid, Tecnos, 1989. 92 Sánchez Agesta, Luis, Curso de derecho constitucional comparado, 5a. ed., Madrid, Universidad de Madrid, 1973, pp. 230 y ss. 93 Ai Camp, Roderic, La política en México, trad. de Stella Mastrangelo, México, Siglo Veintiuno, 1995, p. 73.


155

El federalismo fue la manera elegida para la realidad mexicana, diferenciándose

de la norteamericana, que surge como manera de unir lo que estaba desunido en

la práctica, pero unido jurídicamente en la colonia que tenía que seguir unida

como una especie de conservación.94

El ex-presidente del Tribunal Constitucional español, Manuel García Pelayo

distingue en este contexto el federalismo norteamericano o suizo y el mexicano,

mencionando que mientras los primeros surgieron de una vinculación jurídico-

política de Estados hasta entonces independientes, el mexicano surge como

resultado de una nueva estructura constitucional de un Estado hasta entonces

unitario.

El perfil del federalismo mexicano es centralista, y su poder giró en torno a la

figura del presidente de la República,95 sus facultades constitucionales y

metaconstitucionales96 fueron determinantes para mantener el poder centralizado,

armonizándolo con los poderes locales, pero predominando el primero sobre el

segundo. Aunque la institución formal fue copiada a la Constitución

norteamericana, el germen del federalismo mexicano97 viene influido por la

Constitución de Cádiz de 1812, donde surge la figura de la diputación provincial,

cuyo principal promotor y defensor en los debates fue el mexicano Miguel Ramos

Arizpe.98

La Constitución de Cádiz estipuló que el rey nombraría en cada provincia un jefe

superior y que en cada provincia habría una diputación provincial para promover

su prosperidad. Cada diputación provincial estaba formada por siete diputados y

serían designados por votación de manera directa por el pueblo. Este sistema de

gobierno abolía la figura del virrey para dar paso a la figura del jefe político, el cual

94 García Pelayo, Manuel, Derecho constitucional, 5a. edición, Madrid, p. 215. 95 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, México, Siglo Veintiuno, 2000. 96 Este término fue utilizado por el profesor Carpizo para señalar las facultades extra-constitucionales de las cuales disponía el presidente de la República dentro del sistema político mexicano, ídem, pp. 190-199. 97 Burgoa, Ignacio, óp. cit., nota 1, p. 423. 98 García Ramírez, Sergio, "Identidad y funciones actuales del federalismo mexicano," Temas de derecho, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas 2002, pp. 106 y ss.


156

era el único funcionario ejecutivo de la jurisdicción en que la diputación provincial

tenía autoridad y respondía directamente ante las Cortes de España, es decir, el

jefe político de la ciudad de México (que reemplazó al virrey) carecería de jurisdic-

ción sobre otras provincias como la de San Luis Potosí o Guadalajara, por lo que

cada provincia gozaba de independencia en relación con las demás.

La Constitución de Cádiz fue de escasa vigencia en México, ya que fue

desconocida por Fernando VII, y no fue sino hasta 1820 cuando se le obligó a

restablecer su vigencia, se reinstalaron las seis provincias que se establecieron en

la Constitución para la Nueva España y se agregó en noviembre de ese año la

provincia de Valladolid. La creación de esta última provincia despertó el interés por

parte de las otras provincias de poseer su propio cuerpo provincial, resultado de

esto fue el establecimiento de diputaciones provinciales en todas las intendencias

de la Nueva España.

En este escenario y una vez obtenida la independencia de España, las

diputaciones provinciales, apoyándose en este código, lidiarían para que el

gobierno nacional de tendencias centralizadoras reconociera su existencia. Las

provincias de la Constitución de Cádiz fueron determinantes para la conformación

del federalismo mexicano99. El 28 de mayo de 1823 se presentó al Congreso el

"Plan de la Constitución Política de la Nación Mexicana". Este plan declaraba que

la nación mexicana era una República representativa y federal, pero no habló de la

soberanía de los estados, idea determinante en la visión de las provincias para

acercarse a un sistema federal.

Fue hasta el 7 de noviembre del mismo año se empezaron a celebrar las sesiones

del segundo Congreso Constituyente que aprobó el 31 de enero el "Acta

Constitutiva de la Federación Mexicana", que en su artículo 5o. adoptó la forma de

gobierno federal, y en su artículo 6o. declaró que la Federación se integraba por

estados, independientes, libres y soberanos, en lo que exclusivamente toque a su

administración y gobierno interior, y para concluir, en su artículo 7o. menciona los 99 Andrade Sánchez, Eduardo, "Comentario al artículo 40," Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997,1.1, p. 486.


157

Estados integrantes de la Federación mexicana.

Lo anterior desembocó en la Constitución Federal de los Estados Unidos

Mexicanos del 4 de octubre de 1824, la que en su artículo 4o. adoptó el sistema

federal y en el 5o. enunció cuáles eran los estados miembros.100 Esta Constitución

tuvo vigencia hasta la Constitución centralista de 1836 denominada también como

la Constitución de las Siete Leyes que convirtió a los Estados en departamentos, y

sus gobernadores estaban sujetos al ejecutivo de la nación.101

No obstante, la Constitución de 1857 vino a restablecer el sistema federal que sólo

se vuelve a interrumpir en el período del imperio de Maximiliano. Con el triunfo de

Benito Juárez se restablece la Constitución de 1857, y con ésta, el sistema

federal. A partir de este momento se inicia un lento pero sostenido proceso de

centralización del poder concentrado en las manos del presidente.

Cuando muerte de Benito Juárez, la pugna sobre la sucesión se dio en el interior

del partido liberal en la que Porfirio Díaz, mediante las armas, se apoderó de la

Presidencia de la República y estableció una dictadura que duraría hasta el

levantamiento revolucionario de 1910. El sello distintivo de la dictadura porfiriana

fue el de un control personal sobre los procesos políticos importantes, en la

decisión de la conformación de los poderes legislativo102" y judicial, así como en el

derecho de decidir quién ocuparía cada una de las gubernaturas de la Federación

y de las principales jefaturas políticas del país. Ya en el siglo XIX se venía

gestando de manera personalizada lo que de manera institucionalizada se

desarrollaría durante la mayor parte del siglo XX, como analizaremos en el

siguiente apartado.

La Revolución Mexicana acabó con la dictadura de Porfirio Díaz y sus

100 Robles Vela, Efraín, "La dinámica centralizadora de la primera etapa del federalismo," Gaceta de Administración Pública Estatal y Municipal, núm. 16-17, pp. 47 y ss. 101 González Oropeza, Manuel, "Características del federalismo mexicano", Derecho constitucional comparado México-Estados Unidos, México, UNAM, 1990, pp. 242 y ss. 102 Valadés, Diego, "La transición del sistema presidencial mexicano", El presidencialismo renovado, instituciones y cambio político en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, p. 330.


158

instituciones, dando paso a la vigente Constitución de 1917, en la que se ratifica el

principio fundamental del federalismo mexicano que dicha Constitución recoge en

su artículo 40103 estableciendo lo siguiente: "Es voluntad del pueblo mexicano

constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de

Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero

unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley

fundamental."

2.2.1.2 El federalismo mexicano durante el siglo XX

Aunque la Constitución Mexicana definía la forma de distribución del poder en

México como federal, en esta clasificación surge el mismo interrogante del

profesor Pegoraro104: ¿puede una simple palabra incluida en el texto constitucional

inducir al estudioso a definir un ordenamiento como tal de acuerdo tan sólo con la

calificación vertida en el propio texto? Para dar respuesta a este cuestionamiento,

describiremos las principales características del federalismo mexicano del siglo

XX, las cuales están marcadas por la figura del presidencialismo mexicano y por el

dominio de un solo partido, el denominado Partido Revolucionario Institucional

(llamado originalmente Partido Nacional Revolucionario, nacido en 1929), partido

que gobernó México durante la mayor parte del siglo XX.

Después de terminada la Revolución Mexicana, el país se encontró con un

panorama en donde existían una gran cantidad de caciques locales que impedían

la instalación de las nuevas instituciones revolucionarias. Por esto, el presidente

Plutarco Elias Calles configuró y aglutinó en un partido todas las corrientes

emergidas de la revolución. Dicho partido fue alcanzando tal poder que se

convirtió en partido semioficial o completamente predominante.105 Sartori106 lo

calificó como hegemónico-pragmático, cuyo jefe fáctico era el Presidente de la 103 Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México 1808-1995, México, Porrúa, 1995, pp. 145 y ss. 104 Pegoraro, Lucio, "Federalismo, regionalismo, descentralización: una aproximación semántica a las definiciones constitucionales y doctrinales", Pensamiento Constitucional, núm. 8, 2001, p. 388. 105 Carpizo, Jorge, óp. cit., nota 92, p. 190. 106 Sartori, Geovanni, Partidos y sistemas de partidos I, Madrid, Alianza Universidad, 1980, pp. 281 y ss.


159

República en turno.

El profesor Fix-Fierro menciona, tenía México un "sistema político autoritario y

cerrado, dominado por un partido casi único, incluyente y organizado de manera

corporativa, en que se basaban los mecanismos políticos de negociación o

autoridad".107

Así, con tal poder, el Presidente de la República designaba a los gobernadores de

los Estados,108 los que, a su vez, nombraban a los presidentes municipales,

diputados locales, y el poder judicial local, al igual que la Cámara de Diputados

estaba subordinado a él, pero éste, a su vez, al Presidente de la República que lo

había nombrado previo trámite partidista y elección en las urnas; el método era

similar para la designación de senadores y diputados federales.109

Si los gobernadores a los que Carpizo110 llamó "reyecitos" en sus Estados eran

rebeldes a los designios del centro podían ser destituidos mediante el mecanismo

constitucional de la desaparición de poderes, de acuerdo con la fracción V del

artículo 76 de la Constitución, que establecía que el Senado era facultado para

declarar, "cuando hayan desaparecido todos los poderes del Estado, que ha

llegado el momento de nombrar un gobernador constitucional".

La Constitución disponía que habría una ley reglamentaria para el ejercicio de esa

facultad del Senado, sin embargo, esa ley no se publicó hasta diciembre de 1978

y, mientras, bajo el pretexto de violaciones a las garantías de los gobernados y

supuestas situaciones de ingobernabilidad, el Presidente de la República, por

107 Fix-Fierro, Héctor, "La defensa de la constitucionalidad en la reforma judicial de 1994," La reforma constitucional en México y Argentina, México, Centro de Estudios Constitucionales México Centroamérica-UNAM-Corte de Constitucionalidad de Guatemala-Procuraduría de Derechos Humanos de Guatemala-Procuraduría de Derechos Humanos de Guatemala, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996, p. 49. 108 Fix-Zamudio, Héctor, óp. cit., nota 86, pp. 278 y ss. 109 El cuerpo legislativo estaba formado por funcionarios que directa o indirectamente designaba el presidente, ya fuera como candidatos o formando parte en las listas de diputados plurinominales facultad que tenía como jefe nato del partido. Cfr. Valadés, Diego, "Algunas características del sistema político mexicano", Revista de Estudios Políticos, Madrid, núm. 15, mayo-junio de 1980, p. 12. 110 Carpizo, Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, 10a. ed., México, Porrúa, 1997, p. 238.


160

medio del Senado, se deshizo de los gobernadores incómodos.111 Esto es, que

cuando un gobernador no se subordinaba a las decisiones presidenciales, éste

hacía uso de los senadores en cuya cámara siempre tuvo mayoría cualificada de

dos terceras partes, hasta las elecciones de 1997.112

Los senadores tenían el poder discrecional de declarar desaparecidos los poderes

y de elegir un gobernador provisional, mecanismo también utilizado para la

eliminación de enemigos políticos o gobernadores no gratos designados por otro

presidente de la República.113 De esta forma, el Senado tuvo manos libres para

hacer desaparecer poderes en los estados de la República. La solicitud, antes de

publicada la ley, regularmente fue presentada por el secretario de gobernación,

pero la ley reglamentaria de 1978 no legitimaba al Poder Ejecutivo para promover

la desaparición de poderes, aunque en la práctica política, el presidente de la

República se valía de algún diputado o senador de su partido para la promoción

de este mecanismo; recordemos que éstos le debían lealtad personal y

partidista114 (el artículo 3o. de la LRA 76 fija dos diputados o senadores para

realizar la solicitud).115

Aunque el presidente no estaba legitimado para proponer la desaparición de

poderes, sí podía proponer quien sería el gobernador provisional ya que el artículo

2o. de la Ley Reglamentaria de la fracción V del artículo 76 de la C.M. establecía

que, el Senado nombrará un gobernador provisional, de la terna que para tal

efecto le presente el Ejecutivo.

Durante esta etapa, el Poder Legislativo estaba supeditado al Ejecutivo,116 por lo

111 Carpizo, Jorge, óp. cit., nota 92, p. 199. 112 Sin embargo, mantuvo la mayoría absoluta con 77 senadores, que significó el 60.16% de los escaños frente a 51 senadores de la oposición. 113 Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, 6a. ed., México, Porrúa, 1998, p. 407. 114 Burgoa, Ignacio, óp. cit., nota 1, p. 464. 115 Este mecanismo constitucional fue utilizado 16 veces durante el periodo de Adolfo de la Huerta, 8 veces en el de Lázaro Cárdenas, 7 veces Calles y Portes Gil, 6 veces Obregón, 4 veces Carranza, 3 veces Ávila Camacho, 2 veces Echeverría y una vez Abe- lardo Rodríguez, Alemán, Ruiz Cortines, López Mateos y Díaz Ordaz. Cfr. López Moreno, Javier, La reforma política en México, México, Centro de Documentación Política, 1979, p. 27. 116 Al respecto de la desaparición de poderes en México también puede verse la obra de González Oropeza, Manuel, La intervención federal en la desaparición de poderes, México, UNAM, 1987.


161

que los pesos y contrapesos en los poderes no funcionaron,117 ya que siempre

tuvo mayoría cualificada el partido del presidente, y no fue hasta el final de la

última década del siglo XX cuando la oposición logró quitarle esta mayoría.

Para Miguel Carbonell, el sistema federal mexicano se quiebra por dos razones: la

primera es eminentemente jurídica, consistente en las múltiples reformas

realizadas al artículo 73 constitucional,118 promovidas la mayoría de veces por el

presidente de la República, las cuales fueron en detrimento de las entidades

federativas y en beneficio del fortalecimiento y ensanchamiento de las facultades

asignadas a la Federación. Y la segunda razón fue la falta de financiamiento por

parte de la Federación para la realización de las competencias de las entidades

federativas. Ya que como este autor menciona, de nada sirve la asignación de

competencias sin los medios económicos suficientes para cumplirlas.119

En este escenario, otro rasgo distintivo del presidencialismo fue el control por

parte de su partido de las organizaciones de masas,120 es decir, el poder del

partido no era el poder de sus afiliados de forma individual, sino que su poder se

fundaba en las organizaciones de masas de obreros, burócratas, campesinos,

trabajadores del sector terciario, profesionales y pequeños propietarios de tierras.

De estas áreas estaban formados sus tres sectores básicos: el obrero, el

campesino y el popular. Las anteriores organizaciones eran las interlocutoras de

sus integrantes ante los funcionarios del gobierno, los que eran del mismo partido

político y los cuales otorgaban su respaldo y apoyo, pero los que a su vez pedían

a los líderes de estas centrales el voto de sus agremiados para su partido en las

elecciones, como una especie de feudo partidista.

El "clientelismo" fue otro fenómeno que fomentó el centralismo, que también giró

117 Valadés, Diego, "El poder legislativo mexicano", Revista de Estudios Políticos, Madrid, núm. 4, julio-agosto de 1978, pp. 33 y ss. 118 Aproximadamente 40 reformas desde 1917. 119 Carbonell, Miguel, "El Estado federal en la Constitución mexicana: una introducción a su problemática", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 91, www.juridicas. unam. mx/publica/rev/boletin/cont91/art/art4. htm. 120 Meyer, Lorenzo, "Las presidencias fuertes. El caso de la mexicana", Revista del Centro de Estudios Constitucionales, México, núm. 13, septiembre-diciembre de 1992, p. 59.


162

en torno al presidente de la República, cuyo poder no sólo era constitucional sino

también metaconstitucional. Es en esta última clasificación donde ubicamos al

"clientelismo", poder fáctico que consistía en utilizar una serie de potestades

informales para influir en la decisión de los gobernadores y otros funcionarios.

Tales mecanismos podían ser aplicados por el aparato de seguridad nacional o

por el poderoso partido del presidente de la República. El poder que tenía el

presidente en la asignación de recursos, ya fueran otorgados legal o

discrecionalmente a las entidades de la República, servían de premio o de castigo

a los gobiernos de los estados.

De esta manera, otra característica del "clientelismo" consistía en que al ser el

presidente de la República el jefe nato del partido, de él dependía el futuro político

tanto de presidentes municipales, diputados, senadores y también el de los

gobernadores de los estados, por lo que el funcionario que quisiera seguir

escalando posiciones políticas dependía en gran medida del apoyo del presidente,

el cual también mediante esta prerrogativa premiaba o castigaba según la lealtad

del funcionario.

La facultad de designación de su sucesor121 también fue uno de los principales

rasgos, si no es que el principal del presidencialismo mexicano, lo que de forma

indirecta también repercutía en el sistema federal mexicano, ya que la constante

fue que el presidente hacía la designación regularmente entre los miembros de su

gabinete, hecho que significó para los políticos mexicanos que quisieran hacer

carrera política la necesidad de llegar al centro y desde ahí hacer política.122

Ejemplo de ello fue que la mayoría de los presidentes del México

posrevolucionario elegidos constitucionalmente hacían su trayectoria previa a la

elección en la capital de la República, situación que cambió en las elecciones del

2000, cuyo cargo del candidato ganador anterior a la elección fue el de

gobernador del estado de Guanajuato. 121 Carpizo, Jorge, óp. cit., nota 92, p. 191. 122 Sobre el tema son importantes las propuestas para la transición del sistema político mexicano que realizó Cárdenas Gracia, Jaime en su artículo "Diseños constitucionales para la transición", Problemas actuales del derecho constitucional. Estudios homenaje a Jorge Carpizo, México, UNAM, 1994, pp. 69-96.


163

El federalismo mexicano mantuvo este panorama hasta la década de los ochenta,

cuando el avance y triunfo de partidos de oposición sirvieron para que reviviera el

espíritu de la división de poderes y también el sistema federal. A partir de 1989, la

capacidad fáctica de designar a los gobernadores de los estados por parte del

presidente fue cambiando cuando en este año, por primera vez, un partido de

oposición gana una elección en el estado de Baja California,123 aunque ya

después de la elecciones presidenciales de 1988 la oposición comprendió que

podía ganar y que era opción de gobierno. A partir de ese momento, los partidos

de oposición empezaron a obtener posiciones de poder en los estados de la

República, ya que hasta ese momento sus victorias se limitaban a algunos

municipios.124 Con este fenómeno, los partidos de oposición se dieron cuenta que

tenían ya opciones reales de acceso al poder.125

Otra cualidad, principal del presidencialismo, es la de elegir a su sucesor, también

se vio ya limitada en las consultas internas del partido del presidente; sin embargo,

su influencia fue todavía determinante en la elección del candidato presidencial

para las elecciones del 2000.

El presidencialismo autoritario mexicano y la centralización del poder en torno a él

y al partido, logró, entre otras cosas, el sistema político más estable de América

latina durante el siglo XX.126 La estabilidad que logró el sistema político mexicano

y su permanencia por tanto tiempo en el poder se debió, entre otros factores, al

123 El Partido Acción Nacional, durante la década de los ochenta, se convirtió en el vínculo de protesta anti-centralista de los estados en contra del gobierno federal y de las medidas que éste había ejercido en detrimento de la autonomía estatal, al respecto del tema puede verse Loaeza, Soledad, El Partido Acción Nacional: la larga marcha, 1939-1994. Oposición leal y partido de protesta, México, Fondo de Cultura Económica, 1999. Y el artículo "El tripartidismo mexicano ¿un arreglo inestable?", Revista de Estudios Políticos, nueva época, núm. 107, enero-marzo de 2000. 124 En 1988 el PRI tenía prácticamente el monopolio en lo que a municipios se refiere, ya que sólo 39 municipios eran gobernados por partidos distintos al PRI, 1.63% del total de los municipios mexicanos. Cfr. Lujambio, Alonso, El poder compartido. Un ensayo sobre la democratización mexicana, México, Océano, 2000, p. 82. 125 También es importante comentar que desde distintos foros se presionaba para alcanzar un verdadero federalismo, entre los foros que se desarrollaron destaca el realizado en Guadalajara (Jalisco), durante los días 29, 30, 31 de marzo de 1995 y sus propuestas enumeradas en las pp. 427-438 de las memorias del foro Hacia un auténtico federalismo. 126 Meyer, Lorenzo, óp. cit., nota 117, p. 62.


164

sistema de recambio de cuadros políticos en los puestos de poder,127

consecuencia de la decisión política fundamental de la no-reelección de los

puestos de elección popular,128 pero principalmente el del presidente de la

República.129

2.2.1.3 El federalismo mexicano a inicios del siglo XXI

A partir de las elecciones de 2 de julio de 2000 se terminó con más de siete

décadas de dominio del Partido Revolucionario Institucional, partido que como ya

observamos, logró controlar y centralizar el poder en México, a cuyo alrededor giró

la vida y destino, tanto de gobiernos estatales, municipales y la de los Poderes

Legislativo y Judicial. Sin embargo, aunque ésta fue la fecha en que la oposición

obtuvo el poder en la presidencia de la república, en ese momento la oposición al

PRI ya gobernaba casi la mitad de la población nacional a nivel de entidades

federativas y municipios,130 y también controlaba algunas de las legislaturas

estatales (asambleas legislativas de los estados federados).

El cambio de partido en las elecciones ya se venía gestado lenta pero

consistentemente. Las reformas políticas fueron producto de la presión de la

sociedad y de los partidos políticos al gobierno para que liberara su control sobre

el sistema electoral. Así también, las crisis económicas de 1982, 1988 y 1994-

1995, la crisis electoral de 1988, el rompimiento generacional, los variados

escándalos de corrupción e impunidad, el sentimiento psicológico de un cambio

que ayudara a resolver problemas que se venían agravando, el crecimiento de la 127 También al respecto puede verse la monografía de de la Madrid Hurtado, Miguel, El ejercicio de las facultades presidenciales, México, Porrúa-UNAM, 1998. 128 El profesor Jorge Carpizo advierte que el principio de no reelección es la base y corazón del orden constitucional mexicano. Y sigue diciendo, "es nuestra evolución y resultado de experiencias políticas que están presentes y nos condicionan a no cometer un error político garrafal: olvidarnos de las crisis y el fenomenal costo político que hemos pagado cuando nuestros presidentes han podido reelegirse". Cfr. Carpizo, Jorge, "México: ¿sistema presidencial o parlamentario?", Revista Mexicana de Derecho Constitucional, julio-diciembre de 1999, www.jurídicas, unam. mx/publica/rev/cconst/cont/l/art/art3. htm. 129 En México, se prohíbe terminantemente la reelección del presidente de la República, artículo 83 CM. Sin embargo, se permite la reelección siempre que no sea para un periodo continuo de presidentes municipales, diputados y senadores. Cfr. Valadés, Diego, óp. cit., nota, 106, p. 12. 130 Hacia mayo de 1999 el PAN gobernaba 33.10% de toda la población que vive en municipios y el PRD 12.33%. Cfr. Lujambio, Alonso, óp. cit., nota 121, p. 85.


165

opinión pública y el fortalecimiento de los partidos políticos sólo fueron algunos de

los elementos que influyeron para romper con el régimen de partido de Estado que

se tenía en México.131

Sin embargo, lo principal de la alternancia es que se le quitó al Partido

Revolucionario Institucional a su eje de poder, jefe nato y columna vertebral del

sistema político mexicano, es decir, el presidente de la República.

En este escenario, el federalismo mexicano del siglo XXI se renueva a través de la

reactivación de los poderes legislativo y judicial,132 ya que éstos gozaron de

importantes reformas y fortalecimiento en la última década del siglo XX. En primer

lugar, el fortalecimiento del poder legislativo tuvo un avance lento, que se aceleró

a partir de las elecciones del año 1988, cuando la Cámara quedó integrada casi

por mitades y ningún partido contó con la mayoría cualificada para reformar la

Constitución, así como el ingreso de cuatro senadores de oposición a la Cámara,

la cual hasta ese momento había sido unipartidista, dio dinamismo y debate al

interior del Congreso de la Unión.133

El segundo hecho importante fueron las elecciones de 1997 en las que el PRI

perdió por primera vez la mayoría absoluta y por primera vez en el Senado ningún

partido contó con el 66% de dicha cámara para aprobar reformas constitucionales

o el nombramiento de un gobernador provisional de un Estado, cuando se

desaparecieran poderes. Entre 1988 y 1997, toda reforma constitucional tuvo que

ser aprobada por dos o más partidos y a partir de 1997,134 no sólo las reformas

constitucionales, sino toda decisión legislativa tuvo que ser aprobada por dos o

más partidos políticos.

131 Valadés, Diego, óp. cit., nota 99, pp. 337 y ss. 132 Al respecto del papel del Poder Legislativo y del federalismo en cambio político y debilitamiento de la figura presidencial así como el centralismo político mexicano puede verse también en Lujambio, Alonso, Federalismo y congreso en el cambio político de México, México, UNAM, 1995. 133 De estos cuatro senadores, dos eran por el Distrito Federal y dos por el estado de Michoacán, representantes del Frente Democrático Nacional, alianza que presentó a Cuauhtémoc Cárdenas a la Presidencia de la República. 134 La configuración de la Cámara de Diputados en la legislatura 1997-2000 quedó integrada de la siguiente manera: el PRI 239 diputados, el PRD 125, el PAN 121, PVEM 8 y el PT 7. Cfr. Lujambio, Alonso, óp. cit., nota 121, p. 40.


166

Después de las elecciones del 2003135, ninguno de los partidos políticos

representados cuenta con mayoría absoluta (aunque el PRI cuenta con la mayoría

relativa, sin embargo, se dio una fractura dentro de la bancada de este partido, el

cual, por primera vez en su historia voto dividido la Ley de Ingresos para 2004)

que le permita realizar cambios constitucionales o substanciales en las políticas

nacionales, por lo que la facultad negociadora tiene que ser aplicada por parte del

Poder Ejecutivo si quiere que su iniciativas sean aprobadas.

El Poder Legislativo por su parte, ha venido ejerciendo cada vez más sus

facultades constitucionales, las cuales habían sido letra muerta, además los

diputados cada vez están más atentos a las acciones del presidente de la

República, por lo que le han delimitado y controlado su poder ejerciendo un

verdadero contrapeso al ejecutivo, todo esto debido a la conformación

pluripartidista de las cámaras.136

El Poder Judicial es el otro poder que está jugando un papel primordial en la actual

armonización del federalismo mexicano. Este poder se empezó a fortalecer a partir

de las reformas constitucionales del 15 de enero de 1988,137 las cuales

convirtieron a la Suprema Corte de Justicia de la Nación en casi un tribunal

constitucional asignándole más funciones de tribunal intérprete de la

constitucionalidad que de tribunal de casación, descargando hacia los tribunales

colegiados de distrito la mayor parte de los amparos directos. Asimismo, se

profesionalizó la carrera judicial, se incrementó el número de juzgados de distrito y

de tribunales de circuito.138

La reforma más importante llegó el 31 de diciembre de 1994,139 cuando se le

135 Actualmente (2003-2006) la configuración por partido de la Cámara de Diputados se encuentra de la siguiente manera: PRI 223, PAN 150, PRD 97, PVEM 17, PT 6, Convergencia 5 y 2 diputados sin partido. 136 Carpizo, Jorge, "Veintidós años de presidencialismo mexicano: 1978-2000. Una recapitulación", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 100, enero-abril de 2000. pp. 5 y ss., www.juridicas.unam.mx/publica/boletin. 137 Fix-Zamudio, Héctor, "Las recientes trasformaciones del régimen presidencial mexicano", VI Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, 1992, pp. 216 y ss. 138 Sánchez Bringas, Enrique, Derecho constitucional, 8a. ed. México, Porrúa, 2003, p. 493. 139 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y


167

reconfiguró al darle nueva integración al Pleno, se creó el Consejo de la Judicatura

Federal con facultades de carácter administrativo. Pero la más representativa

reforma, relacionada con nuestro estudio, fueron las garantías constitucional-

procesales para la defensa de la Constitución, dichos procesos son las

controversias constitucionales y la acción de inconstitucionalidad.140 Esta reforma

dio origen a la ley reglamentaria del artículo 105 para su fracción I y II publicada el

11 de mayo de 1995.

Con la reglamentación al artículo 105 se dio certidumbre y reglas claras para la

interposición de demandas de controversias constitucionales y acciones de

inconstitucionalidad, ya que anteriormente la Suprema Corte de Justicia de la

Nación aplicaba el Código Federal de Procedimientos Civiles. Las controversias

constitucionales aunque existían ya en el texto Constitucional fueron escasamente

utilizadas por la falta de su reglamentación.141

En estas reformas se le suprimieron a la Suprema Corte algunas de las

competencias de materia no constitucional que le impedían cumplir sus funciones

como máximo Tribunal e intérprete único de la Constitución y es en esta

transformación donde se le reafirma la jurisdicción de resolver los conflictos de

competencia, así como donde se le da la facultad de conocer de las acciones de

inconstitucionalidad, recurso innovador de esta reforma que vendrá a dar

certidumbre a todos los integrantes de la Federación, así como a las minorías

parlamentarias.

Después de este hecho, la Suprema Corte resuelve los conflictos entre entidades,

órganos y entre poderes con un criterio jurídico y no político, como venía

sucediendo, con excepcionales casos hasta antes de la reforma y donde tiene la

comparado, México, Porrúa, 1999, pp. 762 y ss. 140 Fix-Zamudio, Héctor, Estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano, 2a. ed., México, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, 1998, pp. 86 y ss. 141 Es importante ver la descripción de la realidad del federalismo mexicano (en especial el inciso g) que realiza Cárdenas Gracia, Jaime en el "Comentario al artículo 116", Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, p. 1183.


168

posibilidad de invalidar normas generales con efectos generales.142 La reforma y

los mecanismos constitucionales-procesales son un punto estratégico de nuestra

investigación que abordaremos con amplitud en la tercera parte del trabajo.

La relación de trabajo entre el poder central y los gobiernos de los estados

también ha cambiado. Primeramente, por la pérdida de la presidencia de la

República por parte del PRI, hecho con el que se rompió el poder de influir en las

decisiones del partido por parte del jefe nato en la designación de los candidatos a

gobernadores (aunque este mecanismo se empezó a desmantelar a partir de

1989, cuando los partidos de oposición tuvieron opciones reales de acceso al

poder, en 1999 la oposición al PRI ya tenía 10 ejecutivos en los estados de la

República).143 Esto ha llevado a que la dirigencias nacionales se fortalezcan frente

al Ejecutivo de la República y sería de gran beneficio para las dirigencias estatales

que adquieran una independencia también frente a las decisiones de los

gobernadores.

Las relaciones entre el presidente de la República y los gobernadores de los

estados también han cambiado debido a que ya no existe la lealtad personal ni

partidista al presidente.144 En la actualidad la mayoría de los gobiernos estatales

están gobernados por partidos distintos al del actual presidente, cuyo partido es el

Partido Acción Nacional, incluso cuentan con una asociación de gobernadores que

los agrupa y los coordina, siendo su principal objetivo el tener un contrapeso frente

al poder central que les permita lograr una mayor autonomía y mayor equilibrio en

el reparto de los recursos fiscales y competencias políticas.

La distribución del poder en México durante el presente siglo dependerá en gran

medida de la consolidación de la democracia, el fortalecimiento del sistema de

partidos, la capacidad de negociación del Ejecutivo con el Legislativo y con los

gobernadores de los estados para llegar a acuerdos políticos. Pero sobre todo, 142 Carbonell, Miguel, óp. cit., nota 116, p. 12. 143 Lujambio, Alonso, óp. cit., nota 121, p. 103. 144 Se desmoronó la dualidad que había mantenido el sistema político mexicano entre presidente y partido durante la mayor parte del siglo XX. Para mayor abundamiento véase a Cosío Villegas, Daniel, El sistema político mexicano, México, Joaquín Mortiz, 1972.


169

dependerá del fortalecimiento del estado de derecho, ya que, como advirtió el

profesor Carpizo, en México se vivió durante mucho tiempo en un estado de orden

pero no en un estado de derecho. Partiendo de la premisa anterior, el papel de la

Suprema Corte es determinante para armonizar el federalismo mexicano, así

como los intereses centralistas frente a los intereses localistas, en donde el único

parámetro de juicio tiene que ser la Constitución mexicana.

2.2.1.4 La configuración constitucional del federalismo mexicano

Como lo comentamos, en México se ha tenido un federalismo con atributos y

elementos propios y singulares que se han ido formando a lo largo de su historia,

el sistema federal quedó configurado en la vigente Constitución de Querétaro de

1917, en los artículos 40, 41, 43, y 124. En estos artículos se encuentran los

principios básicos del federalismo mexicano.

De la lectura del artículo 41 en relación con el artículo 133 y en concordancia con

el 124 de la Constitución se interpreta que los estados son los que crean la

Federación y los que autorizan que facultades le corresponden y otorgan al pacto

federal y a los funcionarios federales.145

2.2.1.5 Comentario al artículo 40 constitucional

En el artículo 40 de la Constitución se establecen los rasgos y principios básicos

de la organización política del Estado mexicano, al expresar su voluntad de

constituirse en una república representativa, democrática y federal; además

establece la soberanía de los estados que integran la Federación en todo lo

145 Artículo 41: "El pueblo ejerce su soberanía por medio de este artículo de los Poderes de la Unión, en los casos de las competencias de éstos, y por los Estados en los que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal". Artículo 133: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, Leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en la Constitución o en las leyes de los Estados". Artículo 124: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas para los Estados".


170

relacionado a su régimen interior.

De la lectura del artículo observamos que la Constitución mexicana habla de

Estados libres y soberanos, situación que no podemos concebir técnicamente, ya

que por soberanía146 se entiende el poder inalienable, imprescriptible e indivisible,

que le permite independencia internacional y supremacía nacional, consecuencia

de la exteriorización de la voluntad política individual de los ciudadanos, fruto de la

igualdad y libertad de todos éstos.147

No obstante el término y concepto de soberanía se ha transformado por los

constantes cambios sociales y políticos, pero sobre todo económicos, de los

cuales el mundo contemporáneo ha sido testigo. La globalización y la creación de

bloques comerciales han repercutido en la tradicional concepción de soberanía, ya

que cada vez más los estados nacionales no solamente ceden soberanía

económica y jurídica sino también política.148

Algunos autores admiten la soberanía como una situación histórica y hablan de

estados pluralistas en contraposición a estados soberanos, esto es, consecuencia

de la formación de otros centros de poder alternativos y concurrentes con el

Estado y de la progresiva institucionalización, que integran figuras supra,

nacionales,149 así como derechos de los individuos que pueden ser exigidos en

tribunales internacionales.150 La soberanía emana de la magnitud de los fines que

146 Bodino concebía al rey como soberano absoluto, porque poseía la autoridad suprema e independiente y no era regulado ni equilibrado por ningún otro poder. El autor entendía por soberanía el poder supremo de una nación, que este autor justificaba y depositaba en el rey o soberano, la intromisión de poder externo al del soberano en la nación era entendido como violación a la soberanía. Cfr. Bodino, Juan, Los seis libros de la República, Madrid, Tecnos, 1985, pp. 47 y ss. 147 véase también a Rousseau, Juan Jacobo, El contrato social, trad. de Fernando de los Ríos, Madrid, Espasa Calpe, 1929. 148 Kaplan, Marcos, "La soberanía estatal-nacional: retos e interrogantes", Problemas actuales del derecho constitucional. Estudios homenaje a Jorge Carpizo, México, UNAM, 1994, pp. 225 y ss. 149 a este respecto, el profesor Pérez Calvo advierte que la aparición de nuevos actores tanto públicos como privados ha traído lo que se ha dado en llamar la relativización de la centralidad del Estado en el sistema internacional y establece algunos ejemplos como el desmantelamiento de fronteras, la ciudadanía europea así como la moneda única en la Unión Europea. Cfr. Pérez Calvo, Alberto, "Las trasformaciones estructurales del Estado-Nación en la Europa Comunitaria", Revista de Estudios Políticos, núm. 99, enero-marzo de 1998, p. 13. 150 Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil, Madrid, Editorial Trotta, 1997, p. 11.


171

persigue el Estado, de aquí que los verdaderos límites de la soberanía no sean

límites artificiales impuestos, sino que se encuentran en la raíz misma del Estado,

en sus fines. En concreto, la soberanía es la facultad de autodeterminación de los

pueblos en lo exterior e interior.

Como vimos, el concepto de soberanía se modifica en lo político y económico con

el paso del tiempo y de los acontecimientos, pero en lo jurídico es un concepto

absoluto, de ahí nuestra visión de que los estados de la Federación formalmente

son autónomos y no soberanos frente al Estado mexicano, el cual, es en su

conjunto el que ostenta la soberanía frente a otros estados nacionales.151

A pesar de que prácticamente y técnicamente los estados sean autónomos en el

ámbito de sus competencias que les son reservados a ellos en la Constitución,

ningún estado se plantea apelar al término "soberanía" que la Constitución

enuncia para buscar una independencia más allá del campo de acción que la

Constitución y la realidad política mexicana le otorgan.


El artículo 41 de la Constitución se vuelve a mencionar el término de soberanía al

indicar que el pueblo mexicano "ejerce su soberanía por medio de los Poderes de

la Unión y por los estados en lo que toca a sus regímenes interiores." Y hace la

aclaración, que esa "soberanía estará supeditada a la Constitución Federal." Las

Constituciones de los estados en ningún caso podrán contravenir el pacto

federal".152 En tal contexto la decisión política del pacto federal vuelve a aparecer y

151 Algunos autores como Andrade Sánchez son de la convicción que los estados de la Federación mexicana son soberanos en el ámbito de sus competencias como la de otorgarse una Constitución estatal o el de elegir a sus gobernantes. No coincidimos con su opinión, ya que la soberanía del Estado mexicano está cimentada en su conjunto en la Constitución y en el pacto federal que fue lo que la originó, por lo que ningún estado de la Federación a título individual podrá ser soberano frente a otros Estados soberanos nacionales desde el punto de vista del concepto jurídico de soberanía. Cfr. Andrade Sánchez, Eduardo, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, pp. 486 y ss. 152 Burgoa difiere de la teoría de la cosoberanía enarbolada por Calhoun, Seidel, Tocqueville, Weitz para el caso mexicano y manifiesta que, para que esta teoría tenga fundamento, se necesita que previamente los estados que ceden su soberanía a la Federación la hayan tenido plenamente, como sucedió en Norteamérica donde los estados contaban con libertad soberana e independiente


172

la supremacía constitucional como fórmula armonizadora del federalismo.

Otro forma del federalismo mexicano, es la participación mediante el Senado y de

sus legislaturas estatales en las reformas al texto constitucional, por lo que en

cada reforma constitucional necesita de la aprobación de las asambleas locales,

es decir, que dentro del sistema federal mexicano la sola voluntad de los poderes

federales no basta para modificar la Constitución, sino que es necesaria la

concurrencia de la mayoría de estados para alterar la Constitución (atributo de los

sistemas federales). Éste es el principal acto en donde las partes de la Federación

refrendan su unión y la soberanía nacional, implícita y depositada en todos sus

integrantes. El gobierno federal es obra de la Constitución, no tiene por sí solo el

derecho a reformarla, la facultad la tienen los ciudadanos de los estados de la

Federación por medio de los cuerpos colegiados que es en su conjunto donde se

encuentra la soberanía nacional y el poder de reforma.153

2.2.1.7 Comentario a los artículos 42 y 43 constitucionales

El artículo 42 de la Constitución hace una descripción de lo que comprende el

territorio mexicano, en el que incluye las islas, arrecifes, cayos de mares

adyacentes, plataforma continental y los zócalos submarinos de islas, cayos y

arrecifes, aguas de los mares territoriales y el espacio situado sobre territorio

nacional con las excepciones y modalidades que establezca el derecho

internacional. Mientras que el artículo 43 de la Constitución enumera cada uno de

los treinta y un estados que integran la Federación mexicana, así como al Distrito

Federal.

preexistente, situación contraria al nacimiento del federalismo mexicano como ya abordamos. Cfr. Burgoa, Ignacio, óp. cit., nota 1, pp. 410 y 411. Sobre este tema se puede ver La democracia en América, óp. cit., nota 2, pp. 139 y 140. Véase también su conferencia sobre el "Federalismo mexicano" en Carpizo, Jorge (coord.), Las experiencias del proceso político constitucional en México y España, UNAM, 1979, pp. 281 y ss. En esta conferencia el profesor Burgoa propone se elimine de la Constitución la denominación de "libres y soberanos" cuando ésta se refiera a los Estados de la República y argumenta que los Estados dentro de un sistema federal no pueden ser libres ni soberanos, ya que el único soberano es el pueblo y sostiene que la soberanía no se puede dividir. 153 Bryce, Jaime, La República norteamericana, trad. de Adolfo Buylla y Adolfo Posada, Madrid, La España Moderna, 1913, t. II, pp. 131 y ss.


173


El artículo 124 de la Constitución expresa que: las "facultades que no estén

expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales, se

entienden reservadas a los estados". La Constitución mexicana sigue el principio

norteamericano en lo referente a la siguiente parte: "Que todo lo que no esté

reservado a la Federación se entiende que es de competencia estatal", con un

rasgo singular de la Constitución mexicana, en su texto agrega el término

"expresamente" a diferencia del texto norteamericano que lo realiza taxativamente:

154 "Los Poderes que la Constitución no delega a los Estados Unidos ni prohíbe a

los estados, quedan reservados a los Estados respectivos o al pueblo155.

Para entender y delimitar el artículo 124, analizaremos el sistema de

competencias en México, utilizando la clasificación realizada por Bryce156 y

completada y adaptada al sistema de competencias mexicano por el profesor

Jorge Carpizo.157 La clasificación se expondrá en los siguientes apartados.

2.2.1.9 Facultades atribuidas a la Federación

Los poderes atribuidos a la Federación son delegados, enumerados y definidos en

la Constitución, en el caso de la Constitución mexicana, los encontraremos de

forma expresa en el artículo 73 de la misma. Si los poderes no le han sido

otorgados por los estados en la Constitución, la Federación no tiene por qué

adquirirlos, ya que ésta es una creación artificial que no puede retener más que lo

que los estados le han conferido en la Constitución. Estas facultades también son

154 Sin embargo, aunque el gobierno federal se encuentre limitado por lo que taxativamente la Constitución le haya conferido, sus poderes se extienden y ensanchan hasta los necesarios y adecuados para el ejercicio efectivo de las facultades expresas o taxativas, ocurrido así desde el caso McCulloch vs. Maryland. Cfr. Schwartz, Bernard, El federalismo norteamericano actual, trad. de Juan Manuel Ruigómez, Madrid, Civitas, 1993, pp. 21 y ss. 155 Enmienda X aprobada en 1791 a la Constitución de los Estados Unidos de América. Cfr. Cascajo Castro, José Luis y García Álvarez, Manuel, Constituciones extranjeras contemporáneas, Madrid, Tecnos, 1994, p. 75. 156 Bryce, Jaime, óp. cit., nota 150, pp.114 y ss. 157 Carpizo, Jorge, "Comentario al artículo 124 de la Constitución", Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Instituto de Investigaciones jurídicas, 1997, p. 1302.


174

llamadas facultades delegadas por el profesor Sánchez Bringas.158

2.2.1.10 Facultades atribuidas a las entidades federativas

Son autónomos los estados de la Federación en la esfera que la Constitución les

asegura y tienen la misma facultad de ejercer su derecho de la misma forma que

lo hace la Federación en al ámbito de sus competencias. El pueblo ha cedido

parte de su autoridad suprema al gobierno de la Federación y otra parte al

gobierno del estado, con la diferencia que las facultades asignadas a la

Federación tienen que estar definidas de manera expresa, pero, tratándose de los

estados, sus facultades son también expresas así como residuales ya que lo que

no esté reservado para la Federación es competencia de los estados (también son

llamadas facultades reservadas).159

2.2.1.11 Facultades prohibidas a la Federación

El gobierno federal sólo podrá ejercer las facultades que le asigne expresamente

la Constitución (artículo 124) asimismo, se entiende que la cláusula residual que

es característica del sistema federal tanto mexicano como estadounidense160 le

permite al Estado asumir todas las competencias que no le estén reservadas a la

Federación, por lo que éstas le estarán prohibidas al gobierno federal si no se le

asignan expresamente.

La Constitución mexicana, en el artículo 115, hace un listado de facultades y

competencias que se le tienen que asegurar al municipio por parte de la

Federación y del Estado, por lo que se concluye de la lectura de los artículos 124,

115 y 122, que, las facultades que no estén expresamente concedidas por la

Constitución a la Federación, a los municipios o al Distrito Federal, se entienden

reservadas a favor de los estados y prohibidas a la Federación.

158 El Profesor Sánchez Bringas las llama reservadas porque fueron las que los estados mantuvieron para ellos y no cedieron a la Federación. Cfr. Sánchez Bringas, Enrique, óp. cit., nota 135, p. 315. 159 Ibídem. 160 Schwartz, Bernard, óp. cit., nota 151, pp. 20 y ss.


175

2.2.1.12 Facultades prohibidas a las entidades federativas

Las prohibiciones las encontramos en el artículo 115 y nos menciona que serán

prohibidas a los estados las facultades delegadas a la Federación y a los

municipios,161 que enlista las facultades exclusivas para los municipios. En el

artículo 117 se enumeran las prohibiciones absolutas para los estados, al expresar

en su encabezado: "Los estados no pueden en ningún caso", y en el artículo 118,

se establecen las prohibiciones relativas, su encabezado dice: "[Los estados]

tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión...".

Como ejemplo es el artículo 73 XVIII de la carta magna que señala que el

Congreso de la Unión tiene facultad para establecer casas de moneda, fijar las

condiciones que ésta debe tener y dictar reglas para determinar el valor relativo a

la moneda extranjera. Esta facultad no se asignó al Congreso de la Unión de

manera exclusiva, pero los estados no pueden realizarla porque se lo prohíbe el

artículo 117.III constitucional, que expresa lo siguiente: "...los Estados no pueden

en ningún caso: III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas, ni papel

sellado..."

2.2.1.13 Facultades coincidentes

Coincidentes son cuando, tanto la Federación como las entidades federativas

tienen capacidad para legislar en ciertas materias; sin embargo, esa capacidad

puede ser amplia o restrictiva. Es amplia cuando se faculta tanto a la Federación

como a los estados para legislar sobre cierta materia. Ejemplo de esta facultad la

encontramos en el artículo 117 que establece: "El Congreso de la Unión y las

legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir

el alcoholismo".

Las facultades son restrictivas cuando se faculta también a ambas, pero se

concede a una de ellas la atribución de fijar las bases y los criterios de la división

161 Gámiz Parral, Máximo, Derecho constitucional y administrativo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 293 y 294.


176

de esa facultad.162 Ejemplo de ello es la materia de salud, en la que la Federación

regula la salubridad general y las entidades de la Federación sobre su salubridad

local (artículo 73, fracción XVI).

2.2.1.14 Facultades coexistentes

En esta facultad coexisten la facultad legislativa tanto para la Federación como

para las entidades estatales, es decir, una parte de la misma facultad la legislará

la Federación y otra la entidad federativa. Ejemplo: Las vías de comunicación

federales las legislará el congreso federal, pero, las materias sobre comunicación

de carácter local serán desarrolladas por las legislaturas de los estados.

2.2.1.15 Facultades de auxilio

Son las que por razones de colaboración, regularmente bajo ciertas circunstancias

fortuitas, una autoridad auxilia o ayuda a otra por mandato constitucional. Ejemplo

de ello es el artículo 73, fracción XVI, 2a., que establece que "en caso de

epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el

país, el departamento de salubridad tendrá obligación de dictar inmediatamente

las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionas por

el presidente de la República".

2.2.1.16 Facultades que emanan de la jurisprudencia

Las jurisprudencias delimitan también las competencias entre los órdenes de

gobierno en caso de controversia, la fracción XXX del artículo 73 de la carta

magna menciona que la Federación expedirá "todas las leyes que sean

necesarias, objeto de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras

concedidas por esta Constitución a los poderes de la Unión." Esta última fracción

puede prestarse en la práctica a confusiones legislativas, y es aquí donde la

jurisprudencia, en caso de controversia, tiene como principal función la de

deslindar si la competencia o legislación está apegada al texto y sentimiento 162 Ruipérez Alamillo, Javier, "La división de competencias en el llamado Estado de las Autonomías", Revista de Estudios Políticos, núm. 59, enero-marzo de 1988, pp. 225-267.


177

constitucional. La función de la jurisprudencia no es otorgar nuevas facultades a la

Federación o a las entidades federativas, sino que su función es determinar a qué

orden de gobierno le corresponde la competencia.

La Federación no sólo tiene las competencias que le son atribuidas expresamente

por la Constitución, si-no que también tiene las llamadas facultades implícitas163

pero éstas tendrán que estar siempre interrelacionadas de manera directa con una

facultad explícita otorgada. Hacemos la aclaración que la fracción XXX del artículo

73 no autoriza nuevas facultades, pues la facultades implícitas no funcionan de

manera autónoma.

Las facultades implícitas se han utilizado poco en México, porque cuando no ha

existido claridad en las competencias federales, el gobierno ha preferido ir

directamente a la reforma constitucional como forma de acotarla. Las

circunstancias tanto políticas como constitucionales analizadas en los anteriores

capítulos son el marco de referencia en el cual se encuentran inmersos los

municipios mexicanos.

Otra institución es el Senado de la República, cuya configuración constitucional y

sus facultades dentro del sistema político mexicano veremos a continuación, ya

que el papel que desempeña en el federalismo mexicano empieza a ser

importante, y de su independencia política dependerá que el sistema de pesos y

contrapesos verdaderamente funcione como otro factor de control entre

Federación y entidades federativas.

2.2.2 El Senado mexicano

El senado, analizaremos el órgano donde se encuentran representados los

estados de la Federación y el Distrito Federal en los poderes de la Unión, así

como sus facultades.164 Como ya comentamos en la introducción, el estudio de las

163 Encontramos el origen de esta facultad en la Constitución de los Estados Unidos de América en su artículo lo., sección VIII, párrafo 18, que le otorga al gobierno federal facultades implícitas para legislar que le permiten ampliar considerablemente su esfera de competencias. 164 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, óp. cit., nota 136, pp. 647 y ss.


178

facultades del Senado resulta importante para nuestro trabajo, pues una de estas

facultades es la relacionada con la desaparición de poderes en los estados de la

Federación, facultad que se utilizó muchas veces para eliminar gobiernos

estatales no alineados a las decisiones del presidente de la República o de su

partido, rompiendo con ello reiteradas veces el pacto federal.

El Senado mexicano está integrado por ciento veintiocho senadores, es decir tres

senadores por cada Estado, de los cuales dos son elegidos según el principio de

mayoría relativa y uno será asignado a la primera minoría. Los treinta y dos

senadores restantes serán elegidos según el principio de representación

proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción

plurinominal nacional. La conformación del Senado se renueva en su totalidad

cada seis años (artículo 56 constitucional). Los senadores que ostentaron el

carácter de propietarios en el cargo no pueden ser reelectos para un periodo

inmediato (artículo 59).

Las principales funciones del Senado mexicano dentro del sistema político son las

que enumeramos a continuación:

2.2.2.1 Facultades de carácter jurisdiccional del Senado

El Senado tiene la facultad de erigirse en jurado de sentencia para conocer de los

delitos oficiales de los funcionarios que podrán ser sujetos de juicio político165 y

que enumera el artículo 110 constitucional: "Cuando en ejercicio de sus funciones

incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos

fundamentales o de su buen despacho",166 artículo 109, fracción I.

165 La profesora Pedroza de la Llave, ha señalado que tanto los motivos de procedencia como las consecuencias del juicio político sitúan este instrumento a la mitad del impeachment y la moción de censura. Cfr. Pedroza de la Llave, Susana Thalía, El control del gobierno: función del Poder Legislativo, México, Instituto Nacional de Administración Pública, pp. 205 y ss. También en Fix-Zamudio, Héctor, óp. cit., nota 137, p. 68. 166 Los cargos gubernamentales que pueden ser sujetos a juicio político van desde Secretarios de Estado, titulares de organismos públicos descentralizados del Poder ejecutivo, así también altos funcionarios del Poder Judicial, senadores, diputados. La reglamentación del procedimiento se encuentra en la ley Federal de responsabilidades de los servidores públicos, del 31 de diciembre


179

El proceso de juicio político se inicia en la Cámara de Diputados, la que declarará

por mayoría absoluta de sus miembros presentes en la sesión, si hay o no lugar a

proceder contra el inculpado (artículo 111 constitucional), en caso de que exista

responsabilidad, esta cámara fungirá como órgano de acusación (artículo 74,

fracción V).

Una vez que conoce de la acusación, el Senado se erigirá en jurado de sentencia,

la cual tendrá que ser aprobada por mayoría absoluta del número de miembros

presentes en la sesión, todo esto después de haber sustanciado el procedimiento

respectivo y la respectiva audiencia del inculpado (artículo 110). Dicha resolución

será inatacable (artículo 111).

En la realidad política mexicana, los juicios de responsabilidad han sido poco

utilizados y en los últimos cincuenta años no se ha verificado ninguno y sólo se ha

limitado a intentos que no han prosperado.167 Todo esto es producto del control

político que mantuvieron el presidente de la República y su partido. Esperamos

que con la alternancia política en la Presidencia de la República, así como con el

fortalecimiento y autonomía del poder legislativo y de los partidos políticos se

restablezca el estado de derecho, y que dicho mecanismo pueda servir para el

control del poder y para evitar la impunidad entre quienes lo ejercen.

2.2.2.2 Facultades de carácter político del Senado

Éstas se encuentran descritas en las fracciones V y VI del artículo 76 de la

Constitución. La fracción V establece la facultad de nombrar gobernador

provisional en los estados por parte del Senado168 al manifestar lo siguiente:

"Cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado,

que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a

las elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado".

de 1982. 167 Hernández, María del Pilar, "Comentario al artículo 76", Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, p. 830. 168 Carpizo, Jorge, óp. cit., nota 110, p. 407.


180

La facultad del Senado relativa a la desaparición de poderes es declarativa y no

constitutiva, es decir, el senado no es el que desaparece los poderes, sino tan sólo

declara que debe nombrarse un gobernador provisional porque han desaparecido

los poderes de un estado, según la V del artículo 76 constitucional.169 Sin

embargo, la L.R.A. 76 en su artículo lo., deja bien claro que corresponde

exclusivamente a la Cámara de Senadores determinar que se ha configurado la

desaparición de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial de un estado, y hacer

la declaratoria de que debe nombrarse un gobernador provisional.170 La Comisión

Permanente no podrá determinar la desaparición de poderes. La inclusión en la

ley reglamentaria del verbo determinar (en lugar del de declarar que establece la

Constitución) deja claro que la ley reglamentaria se inclina por la facultad

constitutiva en favor del Senado, pues los verbos "determinar" y "decidir" son

sinónimos.171

Las causales para determinar la desaparición de poderes en las entidades

federativas se encuentran en la L.R.A. 76, en su artículo 2o., que establece los

siguiente supuestos: cuando los titulares de los poderes constitucionales del

Estado quebranten el régimen federal, abandonen el ejercicio de sus funciones, a

no ser que medie causa de fuerza mayor, cuando estuvieren imposibilitados

físicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo

de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten

la vida del estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico, cuando

prorroguen su permanencia en sus cargos después de fenecido el periodo para el

que fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir

a los nuevos titulares, así como promovieren o adoptaren forma de gobierno o

base de organización política distintas de las fijadas en los artículos 40 y 115 de la

Constitución.

Una vez determinada la desaparición de poderes, se realizará el nombramiento 169 Carpizo, Jorge, "Sistema federal mexicano", Los sistemas federales del continente americano, México, UNAM-Fondo de Cultura Económica, 1972, pp. 509 y 510. 170 Carpizo, Jorge y Madrazo, Jorge, Introducción al derecho mexicano, derecho constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1981, pp. 76 y 77. 171 Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa-UNAM, 1999, p. 409.


181

del gobernador por el Senado, a propuesta de la terna que envíe el presidente de

la República, con aprobación de dos terceras partes de los miembros presentes, y

en los recesos, el nombramiento lo realizará la Comisión Permanente, conforme a

las mismas reglas. El funcionario así nombrado no podrá ser electo gobernador

constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que

él expidiere (artículo 12, L.R.A. 76). Esta disposición regirá siempre que las

constituciones de los estados no prevean el caso.

La declaración o determinación de desaparición de poderes es muy delicada, ya

que los parámetros son políticos y puede repercutir en la decisión la forma de

cómo está configurada la Cámara de Senadores en el momento de la votación, así

como la situación política existente. Mas A un, si le agregamos la falta de un

criterio bien definido para delimitar y clarificar cuándo una situación tiene perfil

político y cuándo tiene perfil jurídico, puede resultar peligroso, sobre todo puede

servir para justificar intervenciones federales con un matiz político partidista o

personalista.

Éste fue uno de los mecanismos constitucionales de los que se valió el presidente

de la República para deshacerse de los gobernadores que fueran rebeldes ante el

poder central. Asimismo, este instrumento también ha servido para justificar una

gran cantidad de intervenciones del centro a las entidades de la Federación, en

detrimento de la autonomía Estatal. Su fundamento y motivación se da en virtud

de la cesión de soberanía que cada estado de la Federación cede con la finalidad

de dar existencia y fortaleza al pacto federal y legitima a la Federación a ser el

guardián del sistema.172

Además, el mecanismo constitucional de la desaparición de poderes sirvió de

inspiración a los gobernadores de las entidades federativas para justificar

intervenciones en los municipios, es decir, que lo que sucedía a nivel federal se

repetía también en las entidades federales, y no fue hasta la reforma al artículo

115 de 1983 cuando se les aseguró a los municipios el derecho de audiencia ante 172 Hernández, María del Pilar, "Comentario al artículo 76", Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, óp. Cit. nota 164, p. 822.


182

el Congreso local, ya que anteriormente a esta adición los Ayuntamientos podían

ser desaparecidos sin ninguna motivación ni justificación.

Después, la fracción VI del artículo 76 constitucional faculta al Senado para

resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un estado cuando

alguno de ellos concurra con ese fin al Senado, o cuando, con motivo de dichas

cuestiones, se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de

armas. En este caso, el Senado dictará su resolución, sujetándose a la

Constitución general de la República y a la del estado.

En esta fracción nuevamente encontramos con el término "cuestiones políticas" y

hacemos nuevamente la observación de que la línea entre cuestiones políticas y

jurídicas es muy delgada, por lo que somos de la idea de que la instancia

facultada para definir situaciones de este tipo debe ser la Suprema Corte de

Justicia de la Nación. El Senado puede ser útil como una instancia arbitral política

pero la resolución final debe ser emitida por la Suprema Corte de Justicia de la

Nación. Sin embargo, esta es una de las hipótesis en la cual la Suprema Corte de

Justicia de la Nación no puede conocer mediante la vía constitucional de las

controversias

En la actualidad que la confianza demostrada a los parlamentos en el mundo en la

resolución de asuntos de carácter político durante el siglo XVIII y XIX, se ha

inclinado durante el siglo XX y el presente hacia el poder judicial, debido a la

seguridad que han proporcionado los jueces al sistema político, lo que ha llevado

a la judicialización de la política. Sin embargo, debemos estar atentos para que no

se realice una politización del poder judicial,173 en detrimento de su autonomía y

su calidad moral como poder armonizador y guardián de la Constitución entre

entidades, órganos y poderes del Estado.

173 Schmitt, Carl, La defensa de la Constitución, prólogo de Pedro de Vega, Madrid, Tecnos, 1983, p. 57.


183

2.2.3 El sistema de producción normativa en el federalismo mexicano

Existen tres instancias de producción normativa en el Estado federal mexicano,174

la primera instancia de elaboración de normas es la del Estado federal y su órgano

productor de normas generales, integrado por el Congreso federal y las

legislaturas de los estados. Su competencia es elaborar reformas o adiciones a la

Constitución, para lo que se necesita de dos terceras partes de los votos del

Congreso de la Unión (integrada por la Cámara de Diputados175 y de Senadores) y

la mayoría simple de las legislaturas de los estados (artículo 135 constitucional).

Mediante este mecanismo es como participan las entidades federativas en el

proceso de reforma o adición constitucional, independientemente de su

participación estatal por conducto del Senado.176

En la dinámica política mexicana, en la que el país está gobernado en sus

entidades federativas por distintos partidos políticos, así como sus legislaturas,

aunado a este fenómeno, la revalorización de la autonomía de los estados frente a

los poderes del centro puede servir de contrapeso y de equilibrio frente al poder de

la Federación. Ya que hasta el momento las legislaturas de los estados se han

limitado a ser testigos de las reformas constitucionales y a cumplir las

formalidades exigidas por el artículo 135 constitucional.

La segunda instancia creadora de normas es el Congreso de la Unión, integrado

por la Cámara de los Diputados, que son los representantes de la población y por

la de los Senadores, representantes de las entidades federativas, cuya producción

de normas está destinada a competencias de carácter general que la Constitución

174 Respecto al tema del sistema de fuentes en el derecho mexicano, véase la obra de Carbonell, Miguel, Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998. 175 La Cámara de Diputados se encuentra integrada por 500 diputados de los cuales 300 son elegidos de forma directa y 200 son de elección proporcional obtenida por los partidos nacionales, cuyas listas han sido previamente votadas en cinco circunscripciones. La duración en el cargo de un diputado es de tres años y no hay reelección inmediata. 176 Los Estados tienen participación en el procedimiento legislativo federal y en el procedimiento de reforma constitucional de acuerdo con el artículo 71 constitucional, que establece: "El derecho de iniciar leyes o decretos compete:... III. A las legislaturas de los Estados". Así también el artículo 120 constitucional establece que los gobernadores locales deben participar en la publicación y cumplimiento de las leyes federales.


184

le reserva expresamente (leyes federales cuyo ámbito de aplicación es todo el

territorio nacional).177

La tercera forma de producción de normas son las que se realizan en las

legislaturas de los estados, donde se restringe la competencia al territorio de la

entidad estatal y en el ámbito que la Constitución les asegura y que ellos se

reservaron. Al respecto, un rasgo interesante es la facultad que tienen los

Ayuntamientos de participar en la creación, reformas o adiciones que se realicen

en algunas constituciones estatales de la Federación. Es decir que cuando la

legislatura de un estado reforme o adicione su Constitución, se necesitará de la

mayoría simple o cualificada (según su Constitución) de los votos de los

Ayuntamientos que forman el estado para que tenga validez dicha reforma o

adición.178

En México existen tres distintas instancias de producción normativa general y dos

ámbitos espaciales de aplicación de los que una parte corresponde a la instancia

constituyente y a la instancia constituida de la Federación y la otra a la instancia

constituida de los estados miembros. Como observamos en el sistema federal

mexicano están creados dos campos de competencia normativa, el campo federal

y el campo local, esta distribución está hecha de forma horizontal y a este

respecto la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.179 ha

expresado lo siguiente:

Legislaciones federal y local. Entre ellas no existe relación jerárquica, sino

competencia determinada por la constitución. El artículo 133 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece ninguna relación de

jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino que en el caso de aparente

contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver

atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el 177 Ochoa Campos, Moisés, óp. cit., nota 1, pp. 510 y 511. 178 La Constitución de cada estado de la Federación establece el tipo de mayoría que se requiere para una reforma a la Constitución estatal. 179 Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995 (materia constitucional), México, 1.1, 1995, p. 185.


185

sistema de competencia que la norma fundamental establece en su artículo 124.

Esta reforzada esta interpretación con los artículos 16 y 103 de la misma

Constitución, el primero al señalar que la actuación por autoridad competente es

una garantía individual, y el segundo, al establecer la procedencia del juicio de

amparo si la autoridad local o federal actúa más allá de su competencia

constitucional.

Otra instancia fáctica, productora de disposiciones de observancia general dentro

de su jurisdicción,180 es el municipio, ya que en la reforma y adición del 3 de

febrero 1983 a la fracción II del artículo 115 de la Constitución, le otorgó capacidad

reguladora (sujeta a las bases normativas establecidas por las legislaturas de los

estados) de sus bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y

disposiciones administrativas de observancia general181 (como vemos, el

municipio mexicano formalmente no tiene capacidad legislativa, sin embargo,

materialmente si cuenta con esta potestad).182

2.2.4 El municipio en el sistema federal. La configuración constitucional del municipio

Gracias a la Constitución, la Federación mexicana está formada por entidades

federativas, las que para su ordenación tendrán como base y elemento

fundamental en la conformación del territorio y de su organización política y

administrativa al municipio libre (artículo 115).

Sin embargo, a diferencia de lo que establece la Constitución, en la realidad la

180 Ahora bien, en nuestro tradicional orden jurídico político, se reconoce que en los Ayuntamientos, los bandos, ordenanzas o reglamentos, por contener disposiciones de carácter abstracto y general, obligatorias para todos los habitantes del municipio, son leyes en sentido material. Semanario Judicial de la Federación, octava época, t. IV, julio-diciembre de 1989, 2a. parte, pp. 651 y 652. En este mismo sentido, encontramos la postura de Kelsen que señalará que los órganos del municipio pueden tener competencias también para establecer normas generales que no tendrán el nombre de leyes, pero que lo serán, en el fondo, desde el momento que habrán sido establecidas por un cuerpo colegial representativo, por un concejo municipal o Ayuntamiento elegido por los vecinos del municipio. Cfr. Kelsen, Hans, óp. cit., nota 12, p. 240. 181 Aragón Salcido, María Inés, El municipio en México, ¿bases normativas o reglamentos autónomos?, Instituto Sonorense de Administración Pública, pp. 69 y ss. 182 Fernández Ruiz, Jorge, "Ámbito municipal", en Gámiz Parral, Máximo N. (coord.), Las entidades federativas y el derecho constitucional, México, UNAM, 2003, p. 46.


186

conformación política y administrativa en el orden municipal no ha sido fortalecida,

debido al papel que ha jugado el municipio en el Estado federal mexicano, que fue

similar al que desempeñaron los estados en relación con la Federación, en su

trato con el fuerte centralismo que ejerció la institución presidencial. Esto se

reprodujo en el orden municipal, el esquema de subordinación entre presidente de

la República-gobernador con el de gobernador-presidente municipal, es decir, la

Federación intervenía y debilitaba a los estados y éstos a los municipios183.

Los presidentes municipales eran seleccionados y designados en la mayoría de

los casos por el gobierno del estado y posteriormente legitimados en las

elecciones (también sujetas al dominio político del gobernador), acto seguido eran

controlados mediante la asignación de su presupuesto, castigando o premiando,

según la lealtad del presidente municipal con el presidente de la República, el

partido o con el gobernador.

A pesar de todo, fue desde los municipios donde se empezó a pugnar por mayor

autonomía, pero sobre todo, mayor financiamiento.184 La situación que vivieron los

municipios durante la mayor parte del siglo XX fue de total dependencia a los

gobiernos estatales y al gobierno federal en lo político, administrativo y económico.

No obstante, el rompimiento del esquema de partido predominante en el sistema

político se dio mucho antes en la escala municipal con relación a la escala estatal,

ya que la oposición política ganó primero alcaldías y desde ellas fue conquistando

terreno y presencia política hasta alcanzar diputaciones, senadurías,

gubernaturas, la jefatura del Distrito Federal, y posteriormente la Presidencia de la

República.

Del mismo modo, desde el nivel municipal se fueron formando la mayoría de los

183 Carpizo, Jorge, "Evolución y perspectiva del régimen municipal en México", Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa-UNAM, p. 511. 184 Según datos de la OCDE (1998) del 100% del gasto público total del país, a los gobiernos municipales les correspondía ejercer un 3.44%, el gobierno federal el 80.40%, los estados el 12.45% y al Distrito Federal el restante 3.69%. Estos porcentajes nos indican que la proporción de recursos manejados por los municipios es mínima en relación con los recursos que manejaba el gobierno federal.


187

cuadros políticos y administrativos que luego gobernarían la Presidencia de la

República, algunos estados y la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal. En la

alternancia política mexicana los municipios han sido un factor importante para

que este fenómeno se lleve a cabo sin un marcado caos administrativo o parálisis

gubernamental, ya que fue en ellos y posteriormente los gobiernos estatales, los

que sirvieron de escuelas a los funcionarios de partidos distintos al Partido

Revolucionario Institucional.

Asimismo, desde los municipios se empezó a buscar mayor participación en las

decisiones, no sólo estatales sino nacionales, de la vida política del país, y a partir

de las reformas de 1983, la participación municipal sería cada vez más activa en el

espectro político nacional, pero siempre limitada, ya que si dominar a un

gobernador incómodo era políticamente fácil (mediante los mecanismos ya

comentados), lo era mucho más a un presidente municipal que también podía

estar sujeto a presiones políticas por parte del gobernador de su estado o por la

legislatura estatal.

La actual dinámica política de México, en la que el partido del Presidente

municipal puede ser distinto al del gobernador del estado o al del presidente de la

República, ha revitalizado la actuación de los municipios, ya que ahora también

son un control de poder en las entidades federales. Recordemos, que una de las

facultades de algunos Ayuntamientos mexicanos es la de aprobar las reformas a

las Constituciones de su estados por mayoría simple o cualificada (según sea al

caso) de los Ayuntamientos del estado, y mediante esta facultad pueden también

velar por sus competencias y por el equilibrio del poder en su entidad.185

185 Es decir, que cuando la legislatura de un Estado modifique o reforme su Constitución por mayoría cualificada (según sea el caso), también se necesitará de la aprobación de los Ayuntamientos para que proceda dicha reforma o modificación, la cual puede ser por mayoría simple o cualificada. Como ejemplo de lo anterior se encuentra la Constitución Estatal del Estado de Querétaro que dice en su artículo 103: "Esta Constitución es la Ley fundamental del Estado y sólo podrá reformarse por el voto de las dos terceras partes del número total de sus integrantes de la Legislatura y por las dos terceras partes de los Ayuntamientos". O también la Constitución Estatal del Estado de Guanajuato (1984) que en los artículos 142 y 143 dice: "Esta Constitución y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, serán la Ley Suprema del Estado de Guanajuato. Artículo 143. En todo tiempo puede ser reformada o adicionada la presente


188

Sin embargo, en la práctica política mexicana no se ha usado este mecanismo

para bloquear reformas o adiciones, y los municipios sólo se han limitado a cumplir

con este formalismo o protocolo legal, situación similar a la que ha sucedido entre

la Federación y las legislaturas de los estados con las reformas a la Constitución

general de la República.

En el orden municipal el apartar la idea de que el municipio es una instancia

menor y subordinada al gobierno del estado o a la Federación, y dar paso a la

creación de una verdadera conciencia entre los ciudadanos y órganos del poder,

de que el municipio, es un ente autónomo sólo regido por los límites y

competencias que le asigna la Constitución, las leyes que de ella emanan, y la

Constitución de su estado y las leyes que de ella derivan, y no es un tercer nivel

de gobierno, sino un orden de gobierno instaurado de forma horizontal junto al

gobierno estatal y federal.186

Ya como resultado de lo anterior y de la dinámica política mexicana, surge la

reforma constitucional de 1994187 al artículo 105, la que vino a dar personalidad

jurídica a los municipios para interponer una controversia constitucional ante la

Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando su esfera de autonomía o

competencia le sean violadas. Esta nueva facultad hacia los municipios ha

motivado la realización de este trabajo (este tema será abordado con mayor

detenimiento en la tercera parte de nuestra investigación). Pero, para entender la

eficacia y límites de las competencias de los municipios que están sujetas a ser

defendibles mediante mecanismos constitucionales, analizaremos a continuación

Constitución. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, es indispensable que el Congreso las apruebe por el voto de cuando menos el setenta por ciento de su miembros y, además, sean aprobadas por la mayoría de los Ayuntamientos". 186 En este sentido opina García Sánchez al afirmar: "Que cuando la Federación realiza una injerencia prepotente e injusta (refiriéndose a las intervenciones políticas al margen de la ley) crea, con los estados que intervienen, una relación de preeminencia y subordinación inadmisibles desde las bases de su poder soberano y autónomo. La concepción de una jerarquía prepotente de la Federación hacia los estados federados, destruye el supuesto de igualdad jurídica entre ambas soberanías y trae como resultado la negación del derecho de la igualdad y de la justicia, que son la esencia misma del trato, expresado en el pacto federal". Cfr. García Sánchez, José, El municipio (sus relaciones con la Federación), México, Porrúa, 1986, p. 32. 187 La reforma fue publicada el 31 de diciembre de 1994, por lo que su entrada material en vigor fue hasta 1995.


189

los orígenes y las reformas que se le han realizado hasta nuestros días al artículo

115 constitucional, columna vertebral del municipio mexicano.

2.2.4.1 El artículo 115 en la Constitución de 1917

El antecedente del municipio libre dentro del constitucionalismo mexicano,188 lo

encontramos en la Constitución del Estado de Chihuahua, que por iniciativa del

gobernador Abraham González antecedió tres años al decreto que estableciera el

municipio libre, emitido en el puerto de Vera-cruz por el primer jefe del ejército

constitucionalista Venustiano Carranza, el 25 de diciembre de 1914, en el que se

establecen las bases y origen del actual artículo 115 de la Constitución de 1917.189

De las adiciones al plan de Guadalupe que expide Carranza el 12 de diciembre de

1914, el artículo segundo constituye la libertad municipal como institución

constitucional,190 y en el decreto del 25 de diciembre del mismo año la figura del

municipio queda instituida de la siguiente manera:

Artículo único. Se reforma el artículo 109 de la Constitución Federal de los

Estados Unidos Mexicanos, del 5 de febrero de 1857, en los términos que siguen:

Los estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno republicano,

representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su

organización política, el Municipio Libre, administrado por Ayuntamientos de

elección popular directa y sin que haya autoridades intermedias entre éstos y el

gobierno del Estado.

El Ejecutivo y los gobernadores de los estados, tendrán el mando de la fuerza

pública de los municipios donde residieren habitual o transitoriamente.

188 El término municipio libre fue la acepción que utilizó el constituyente de 1917 para referirse al municipio como ente autónomo. Y a nuestro entender la palabra "libre" la usa como sinónimo de autonomía. 189 Varios autores, La Revolución Mexicana a través de sus documentos, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Bibliográficas, 1987, t. IV, pp. 40 y 41. 190 Contreras, Mario y Tamayo, Jesús, México en el siglo XX 1913-1920. Textos y documentos, México, UNAM, 1989, t. II, pp. 146-152.


190

Los gobernadores no podrán ser reelectos, ni durar en su cargo por un período

mayor de seis años.191

En esta situación y una vez vencidos los ejércitos de Emiliano Zapata y Francisco

Villa (llamado también ejercito de la convención), se convocó a un Congreso

Constituyente en la ciudad de Querétaro, en la cual el 1º de diciembre de 1916 el

primer jefe Venustiano Carranza manifiesta las iniciativas de reforma a la

Constitución de 1857. Éstas fueron sus palabras ante los constituyentes y en

relación con el municipio:

El Municipio Independiente, que es una de las grandes conquistas de la

revolución, como que es la base del Gobierno libre, conquista que no sólo dará

libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia

económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de

todas sus necesidades, substrayéndose así a la voracidad insaciable que de

ordinario han demostrado los gobernadores, y una buena Ley Electoral que tenga

a éstos completamente alejados del voto público y que castigue con toda

severidad toda tentativa para violarlo, establecerá el poder electoral sobre bases

racionales que le permitirán cumplir su cometido de una manera bastante

aceptable.192

Fue hasta la sesión del miércoles 24 de enero cuando se llevó a cabo la

quincuagésima novena sesión ordinaria donde la Comisión discutió el dictamen

del proyecto del artículo 115 en el constituyente de Querétaro dicho proyecto fue

el siguiente:193

Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de

gobierno republicano, representativo popular, teniendo como base de su división

territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre, conforme

191 Palavicini, Félix F., Historia de la Constitución de 1917, México, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, 1987, anexo t. II, pp. 83-87. 192 Ruíz de Chávez, Mario, Antología constitucional mexicana {Diario de debates núm. 12), México, 1992, pp. 66-84. 193 Palavicini, Félix F., óp. cit., nota 188, pp. 499-550.


191

a las tres bases siguientes:

I. Cada municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular

directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del

Estado.

II. Los municipios administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los

impuestos y contribuirán a los gastos públicos del Estado en la porción y término

que señala la legislatura local. Los Ejecutivos podrán nombrar inspectores para el

efecto de percibir la parte que corresponda al Estado y para vigilar la contabilidad

de cada municipio. Los conflictos hacendarios entre el municipio y los Poderes del

Estado los resolverá la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los términos

que establezca la ley.

III. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica para todos los

efectos legales.

La fracción primera fue aprobada y suprimió la figura de los jefes políticos,

eliminando la posibilidad de la existencia de autoridades intermedias entre los

Ayuntamientos y el gobierno de cada estado. La propia Constitución declaró al

municipio libre y con ello cerró un capítulo de intervenciones constantes de los

jefes políticos hacia la autonomía municipal, principio y demanda fundamental de

la Revolución Mexicana.

La iniciativa, en su fracción segunda, pensaba que sería el municipio el encargado

de cobrar todas las contribuciones. En favor de esta propuesta se encontraron

constituyentes como Heriberto Jara.194 A pesar de, en contra del proyecto se

194 Este constituyente en parte de su discurso expreso lo siguiente: "...no demos libertad política y restrinjamos hasta lo último la libertad económica, porque entonces la primera no será efectiva, quedará simplemente consignada en nuestra carta magna como un bello capítulo" y sigue diciendo en otra parte del discurso "...las autoridades municipales, deben ser las que estén siempre pendientes de los distintos problemas que se presenten en su jurisdicción, puesto que son las que mejor capacitadas están para resolver acerca de la forma más eficaz de tratar esos problemas, y están por consiguiente, en mejores condiciones para distribuir sus dineros". Cfr. Los derechos del pueblo mexicano, México a través de sus Constituciones, México, H. Cámara de Diputados LV Legislatura- UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, t. III, p. 309.


192

manifestaron otros diputados como Martínez Escobar, que se opusieron por

considerar que los ejecutivos de los estados, al nombrar inspectores para percibir

la parte de impuestos que le pertenecían al estado y para vigilar la contabilidad de

cada municipio, invadirían la esfera municipal y en consecuencia, su autonomía.

Por lo tanto, en el texto aprobado estableció que al municipio se le asignarían sus

impuestos municipales por medio de las legislaturas de los estados, los cuales

tendrían que estar definidos y delimitados, y que podrían recaudar libremente,

además de las reformas a la forma de recaudar las contribuciones y como

consecuencia de ésta, la propuesta de los inspectores también fue eliminada.195

Con la misma fracción y en relación con la resolución de conflictos hacendarios

entre el municipio y los poderes del Estado por parte de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, el criterio adoptado fue que se convertiría en un caos tanto

jurídico como político, ya que se podría llegar a la anarquía en la relación entre los

municipios y el estado, situación por la que se suprimió esta propuesta del texto

aprobado ya que en ese momento se interpretó como una intromisión del centro

en el régimen interior de los estados, además de que se equiparaba al estado con

el municipio.

La facultad, en ese momento eliminada, los municipios la adquirirán en la reforma

al artículo 105 constitucional de 1994, en la que a los municipios se les otorga

capacidad jurídica para interponer una controversia constitucional contra el estado

federado o la Federación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando

se le viole alguna de sus competencias o facultad por actos o leyes; éste fue el

motivo por el cual los municipios fueron constantemente intervenidos por los otros

dos órdenes de gobierno, sin que tuvieran la garantía de acudir a los tribunales.

Las fracciones I y III no fueron objeto de modificación durante el debate que

analizamos.

195 En lo relativo a la propuesta que los municipios cobraran todos los impuestos se manifestó en contra el diputado Reynoso que argumentó lo siguiente: "...si la Federación cobrara todas las contribuciones sería muy difícil distribuirlas en los estados, y si los estados cobraran todas las contribuciones y le dieran participación a la Federación también sería imposible...". ídem.


193

Es de vital importancia señalar que, al establecer al municipio como base territorial

y de organización administrativa y política del país como una de las decisiones

políticas fundamentales en la Constitución de 1917,196 el federalismo mexicano se

aleja aún más del federalismo estadounidense, ya que éste se ocupó del municipio

muchos años después.

En la actualidad, el municipio mexicano se encuentra ubicado y redactado en el

título quinto, artículo 115 de la Constitución de 1917, de la siguiente forma:

De los Estados de la Federación y del Distrito Federal.

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de

gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división

territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme

a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular

directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos

que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno

municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá

autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado.

2.2.4.2 Reformas y adiciones al artículo 115 desde 1917 hasta 1983

Como consecuencia de los constantes cambios políticos sufridos durante el siglo

XX, en México una de las instituciones más transformadas ha sido el municipio

desde su configuración constitucional en 1917, siendo la primera modificación al

artículo 115, el 20 de agosto de 1928.197 En esta reforma se agregó la forma y el

número de representantes de los estados a la Cámara de Diputados, pero en

relación con la vida municipal no hubo reformas sustanciales, sólo para el

196 Al respecto puede verse el artículo de Sayeg Helú, Jorge, "Marco histórico-jurídico del artículo 115 constitucional", La reforma municipal en la Constitución, Prólogo de Jesús Romero Flores, México, Porrúa, 1986, pp. 5-48. 197 Véase el disco óptico, Los municipios de México (información para el desarrollo), CEDEMUN, Secretaria de Gobernación, 1998.


194

municipio del Distrito Federal, el cual pasó a ser regencia del gobierno y cuyo

titular fue elegido directamente por el presidente de la República hasta las

elecciones de 1997.198

En la reforma del 29 de abril de 1933 se marcó una nueva etapa política para el

municipio al instaurar la no-reelección inmediata a todos los miembros del

Ayuntamiento que sean elegidos directamente, como el presidente municipal, los

regidores y el síndico, para un periodo inmediato. Asimismo, los elegidos

indirectamente o por nombramiento de alguna autoridad que desarrollen esos

cargos tampoco podían reelegirse para el siguiente periodo. Como ya anotamos,

la no-reelección se eleva a rango constitucional en el caso de los municipios, para

evitar que se acentúen los cacicazgos locales. Los suplentes de estos cargos sí

pueden ser electos a los puestos mencionados, siempre y cuando no hubieren

tenido la condición de propietarios.

Esta misma fracción instituye la no-reelección al cargo de gobernador por ningún

motivo, los que hubiesen sido elegidos popularmente, ordinaria o

extraordinariamente, no podían ejercer el cargo de gobernador interino,

provisional, sustituto o encargado de despacho, sólo había una excepción para los

gobernadores interinos constitucionales199 o los designados cuando hubiesen

tenido que terminar el mandato por faltas definitivas del gobernador no podían ser

elegidos para un período inmediato, pero sí podían acceder en un futuro a ser

elegidos al cargo de gobernador.

En la adición del 29 de abril de 1933, en su fracción segunda, se le agrega lo

siguiente: "y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste (el municipio) y el

Gobierno del Estado".200 Los paréntesis son nuestros.

198 Quintana Roldan, Carlos, óp. cit., nota 13, pp. 95 y ss. 199 Actualmente en México no existe la figura de gobernador interino constitucional. 200 Al respecto, de la identificación de autoridades intermedias entre el gobierno del Estado y el municipio la SCJN fija en la tesis jurisprudencial 50/1997 lo siguiente: "No debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la


195

Con esta adición se trataba de evitar lo que ocurría durante el período del

porfiriato con el nombre de jefes políticos, figura legal que le restaba fuerza al

municipio ya que era la forma de control político desde el centro del país en los

Ayuntamientos.

En las reformas al artículo 115 del 8 de febrero de 1943 no encontramos

modificaciones substanciales al municipio, afectando la reforma a la figura de los

gobernadores de los estados.

En la reforma del 12 de febrero 1947,201 se otorga en el municipio uno de los

objetivos en materia de igualdad política entre hombres y mujeres al añadirse lo

siguiente: "En las elecciones municipales votarán las mujeres, en igualdad de

condiciones que los varones, con el derecho de votar y ser votadas".

Esta reforma otorga a la mujer la condición de ciudadana con todos sus derechos

políticos en el ámbito municipal y abrirá las puertas para que en la reforma del 17

de octubre de 1953 se le asignen todos los derechos políticos a la mujer mexicana

para que también pueda votar en las elecciones federales, por lo que se suprime

del artículo 115 la adición de febrero de 1947.202 Nuevamente observamos la

escuela municipal de la democracia, ya que es en este orden de gobierno es

desde donde la mujer adquiere su estatus de igualdad frente al varón.

La reforma del 6 de febrero de 1976 resulta de gran valor para los municipios,

pues la Constitución le asigna la facultad de darse a sí mismo reglamentos en

materia de centros urbanos, quedando la adición de la siguiente manera:

Fracción IV. Los Estados y Municipios, en el ámbito de sus competencias,

conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades". Esta tesis se derivó de la controversia constitucional 2/95 entre el Gobierno del Estado de Nuevo León y el municipio de Monterrey del mismo estado. 201 Ortega Lomelín, Roberto, Federalismo y municipio, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 22. 202 Al respecto, también puede verse el disco óptico La Constitución y su interpretación por el Poder Judicial (realizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación), segunda versión, 2000, que contiene la historia de las reformas de cada uno de los artículos constitucionales.


196

expedirán las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean

necesarias para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo

27 de esta Constitución, en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo a

la ley federal de la materia.

Fracción V. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales

de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad

geográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos,

en su ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y

coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal en la

materia.

Los municipios a partir de esta reforma tendrán también la facultad de planeación

urbana. En la actualidad es una obligación de los entes municipales la creación del

plan urbano de desarrollo municipal con la finalidad de dar equilibrio al crecimiento

de los centros de población.

El 6 de diciembre de 1977 se le añade al artículo 115, en la fracción III del inciso

b) en su párrafo quinto,203 lo siguiente: "De acuerdo con la legislación que se

expida en cada una de las entidades federativas se introducirá el sistema de

diputados de minoría en la elección de las legislaturas locales y el principio de

representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de los municipios

cuya población sea de 300 mil o más habitantes".

Esta reforma es vital para el pluralismo político dentro de los municipios,204 ya que

203 El antecedente de esta reforma lo encontramos por primera vez, en la representación proporcional de los diputados de partido de oposición en la Cámara de Diputados, reforma realizada en 1962; posteriormente, las entidades de la Federación fueron adoptando esta fórmula en sus Congresos Locales y para 1975 casi la tercera parte de los Estados de la Federación había plasmado ese sistema en sus Constituciones; sin embargo, en el nivel municipal, el antecedente lo localizamos en el Estado de Nuevo León, durante 1976, cuando se reformó su Constitución estatal para establecer el sistema de regidores de partido, siguiendo un esquema similar al de los diputados de partido utilizado en la cámara baja mexicana. Cfr. Madrazo, Jorge, "La representación proporcional en los ayuntamientos de la República mexicana", La reforma municipal en la Constitución, pról. de Jesús Romero Flores, México, Porrúa, 1986, p. 107. 204 Carpizo, Jorge, "Evolución y perspectiva del régimen municipal en México," Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa-UNAM, 1999, p. 515.


197

por primera vez existen regidores de oposición dentro de los Ayuntamientos, y se

da paso a que los partidos de oposición ganen espacios políticos y se enriquezcan

las decisiones de los Ayuntamientos. Se crea el juego de equilibrio de poderes en

la esfera municipal, ya que, aunque los regidores de oposición no cuentan con

mecanismos de protección contra las mayorías, su función moral y política tiene

un peso determinante para ellos dentro de la comunidad. Aunque todavía en esta

adición observamos el principio de proporcionalidad reservado solamente a los

municipios con población de 300 mil205 o más habitantes.206

En la reforma y adición del 3 de febrero de 1983207 se le otorgan facultades a los

congresos de los estados para la desaparición o suspensión de Ayuntamientos y

para suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros, siempre y

cuando hubiesen sido "oídos" por el Congreso Local,208 el cual tiene que decidir

por dos terceras partes de los votos la desaparición de los Ayuntamientos, y en

caso de que ésta suceda, designará un Consejo Municipal integrado por los

vecinos del municipio.209

Antes de esta reforma, era frecuente en la práctica política que los gobernadores

de los estados desaparecieran Ayuntamientos o destituyeran a alguno de los

integrantes de éste. La actuación que tenía el presidente de la República

(mediante el Senado) con los estados la repetían los gobernadores con los

municipios, sólo que el procedimiento legal era distinto. Regularmente, también las

intervenciones por medio de la desaparición de Ayuntamientos llevaban un matiz

político o personalista y violentaban la decisión democrática de los ciudadanos

205 En el momento de esta reforma, sólo 36 de los 2377 municipios mexicanos existentes en ese entonces contaban con el supuesto de una población mayor a 300,000 habitantes. Cfr. Madrazo, Jorge, óp. cit., nota 200, p. 109. 206 Carpizo, Jorge, "La reforma política mexicana de 1977", Estudios constitucionales, óp. Cit. nota 201, pp. 377-379. 207 Parejo Alfonso, Luciano, Martín Mateo, Ramón, Derecho municipal iberoamericano, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1985, pp. 298 y ss. 208 Con esta reforma al artículo 115 de la Constitución general, se elevan a rango constitucional las reglas necesarias sobre suspensión o revocación del mandato a alguno de los miembros del ayuntamiento, cuando existan causas graves previstas en la ley. Cfr. Cárdenas Gracia, Jaime y Farha Gebara, Mauricio, "Comentario al artículo 115", Constitución Política Mexicana comentada, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1991, y 1165. 209 Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1995, pp. 156 y ss.


198

que votaban sus autoridades municipales.

Esta reforma garantiza el derecho de audiencia a los Ayuntamientos o a alguno de

sus miembros al expresar ésta lo siguiente: "siempre y cuando hubiesen sido

oídos por el Congreso Local". Anteriormente, la desaparición de Ayuntamientos o

la suspensión de alguno de sus miembros se llevaba a cabo sin motivación ni

fundamento por parte del gobernador o el Congreso del Estado,210 lo que

ocasionaba arbitrariedades políticas por parte del gobernador en turno, en

detrimento de uno de los elementos que garantizan la autonomía, consistente, en

la elección de las autoridades municipales, pero sobre todo, la garantía

constitucional de ser oídos enjuicio.211 De la misma manera, se le asegura una

mayoría agravada de votación al ser ésta cualificada (dos terceras partes de los

diputados de la legislatura).

A la fracción segunda se añade la libre disposición de los bienes municipales

cuando constituye lo siguiente: "Los municipios están investidos de personalidad

jurídica, y manejarán su patrimonio conforme a la ley."

En esta misma fracción se les asigna competencia reglamentaria a los

Ayuntamientos para ordenar lo relativo al bando de policía y buen gobierno212 y

210 Para el doctor Gámiz Parral, la redacción de la reforma tuvo algunas limitantes, como la de no incluir con precisión cuáles son las causas graves por las que se pueden suspender o hacer desaparecer los ayuntamientos, además de esto, considera que la redacción del párrafo 4 de la fracción I del artículo 115 deja en el aire las siguientes interrogantes: 1) No se refiere a que un ayuntamiento haya sido suspendido, entonces, ¿qué pasa en ese caso?; 2) ¿La redacción implica que la desaparición de un ayuntamiento es sólo limitada a los propietarios y no a los suplentes?, 3) Al mencionarse que por renuncia o por falta absoluta de la mayoría de los miembros, ¿se está refiriendo a los propietarios y suplentes, para que en todo caso no puedan entrar éstos en funciones?, y si renuncia o la falta absoluta es sólo de los propietarios, ¿cuándo no procede que los suplentes entren en funciones? Cfr. Gámiz Parral, Máximo N; Derecho constitucional y administrativo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, p. 221. 211 Durante el periodo de 1977 a 1983, año de la reforma, se produjeron ochenta casos de suspensiones, desapariciones y destituciones que afectaron a los ayuntamientos y a sus miembros. En sesenta y siete de los casos se mantuvo la siguiente información: diecinueve se justificaron con licencias indefinidas; dieciocho no tuvieron explicación alguna; en diez se adujo el abandono de las funciones; ocho por denuncia; ocho por comisión de supuesto delito; dos por nulidad de elecciones y dos por acciones ciudadanas. Cfr. Sánchez Bringas, Enrique, óp. cit., nota 135, p. 572. 212 Resulta relevante la exposición de motivos de esta reforma, ya que se refieren al municipio como instancia de gobierno constitucional; sin embargo, su institución en la Constitución será hasta 1999. Véase la exposición de motivos enviada al Congreso de la Unión el 6 de diciembre de 1982,


199

todas las demás competencias que en esta misma reforma le asignaran la fracción

III y que son las siguientes áreas: "Agua potable y alcantarillado, alumbrado

público, limpia, mercados, centrales de abastos, panteones, rastros, calles,

parques y jardines, seguridad pública y tránsito y las demás que las legislaturas de

los estados según las condiciones socio económicas y financiero- administrativas

de los municipios".

Aquí el constituyente de la Constitución mexicana en muchas de sus decisiones

políticas fundamentales no ha escatimado y no ha querido enumerar las

competencias de los municipios en leyes secundarias, por la constante

desconfianza que existe al legislador ordinario. Ejemplos de ello los podemos

encontrar en el artículo 27, en el 123 o el 115 de la Constitución. Como

observamos, por primera vez se eleva a rango constitucional el catálogo de

competencias otorgadas a los municipios, pero todavía se habla que estos

servicios los prestará en concurso con los estados cuando así lo determinen las

leyes y fuese necesario.213

La incertidumbre constitucional con la que se encontraban regulados los servicios

públicos competencia de los municipios y la incapacidad de algunos

Ayuntamientos de prestarlos originó que muchos de estos servicios fueran

absorbidos por el gobierno estatal o por el federal.

En la reforma de 1983 inició la fase de descentralización política, económica y

administrativa hacia los municipios, y se convirtió en la columna vertebral del

manejo de la descentralización en México.214 En lo referente a la hacienda

municipal, se le designan al municipio impuestos como el de la propiedad

así como el discurso político que el presidente Miguel de la Madrid pronunció ante el Senado cuando presentó la iniciativa de reforma constitucional del artículo 115, en donde señala reiteradamente al municipio como una de las tres instancias y como primer nivel de gobierno por su cercanía con la sociedad. 213 Valadés, Diego, Constitución y política, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1994, pp. 131 y ss. 214 Rodríguez, Víctor, La descentralización en México, México, Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 26.


200

inmobiliaria.215 En materia de presupuestos, los Ayuntamientos aprobarán el de

egresos mientras que el de ingresos será aprobado por las legislaturas de los

estados y las cuentas públicas también serán revisadas por el Congreso local.216

La adición del 17 de marzo de 1987 tendrá gran peso en la pluralidad política de

todos los municipios del país, ya que generaliza lo que la adición de 1977

reservaba para los municipios de mayor número de habitantes, al instituir lo

siguiente: "Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación

proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los municipios".

En materia laboral, se establece que los trabajadores de los municipios serán

regidos por las leyes que para el efecto expidan las legislaturas de los Estados y

no por la Ley Federal del Trabajo que regula las relaciones entre particulares.217

2.2.4.3 Modificaciones del artículo 115 producidas por la reforma del 23 de diciembre de 1999

Esta es la más ambiciosa reforma y adición que se ha dado en la historia del

artículo 115 para el fortalecimiento legal de los municipios, la cual viene a

concretar y complementar la reforma municipal de 1983, esta reforma es producto

de la presión política de la oposición realizada desde los municipios. El

fortalecimiento municipal fue una de las principales demandas y punto central de

la campaña política presidencial de 1994.

La realidad política del presidente de la República mexicana es que promueve

estas reformas en materia municipal, era la de sobrevivir descentralizando, pues

entendió que una forma de conservar el poder era cediendo parte de él,218 ya que

en ese momento el sistema político mexicano de partido hegemónico se

215 Valadés, Diego, "Los límites del constitucionalismo local", Estudios en homenaje al doctor Héctor Fix-Zamudio en sus treinta años como investigador de las ciencias jurídicas, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1988,1.1, pp. 794-802. 216 A este respecto, véase la tesis jurisprudencial PXLI/96 de marzo de 1996 en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a. época, t. III, p. 462. Controversia constitucional 3/93. 217 Cárdenas Gracia, Jaime y Farah Gebara, Mauricio, "Comentario al artículo 115," Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, p. 1159. 218 Rodríguez, Víctor, óp. cit., nota 211, p. 276.


201

encontraba muy desgastado por el excesivo centralismo. En este contexto, y

después de haber observado el papel de los municipios en la creación de un

verdadero federalismo en donde se respeten las competencias de los tres órdenes

de gobierno asignados en la Constitución, en especial la de los municipios,

llegamos a la reforma de 1999 la cual analizamos a continuación:219 "Reforma y

adición a la fracción I. Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de

elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de

regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución

otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva

y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado".

Aquí se reforma el término "administrar" por el de "gobernar," por lo que al elevar a

rango constitucional la capacidad de gobierno de los municipios, éstos se

convierten en uno de los órdenes jurídicos con competencias políticas propias del

Estado mexicano, conjuntamente con el orden federal, el estatal y el Distrito

Federal.

Es esencial hacer notar la diferencia entre administrar y gobernar, ya que el primer

concepto significa realizar los actos mediante los cuales los órganos del poder

ejecutivo atienden a la concretización de los servicios públicos o conjunto de actos

que no comprometen gravemente el porvenir no arriesgado, encaminados a

conservar el objeto administrado de acuerdo con la ley, y al no poder disponer de

ellos libremente se concretan a la administración de los servicios asignados por

las leyes y su sentido es más funcional y técnico.220 Se distingue de la

administración de los particulares por los medios de los cuales dispone para

conseguir sus fines, medios que provienen del poder de dominación y de coacción

propia del Estado.

Por otro lado, el termino gobernar para autores como Shepard221 es el control 219 Las cursivas de los artículos que se mencionarán durante este capítulo son las últimas modificaciones hechas al artículo 115 constitucional. 220 Mascareñas, Carlos E., Nueva enciclopedia jurídica, Barcelona, Francisco Seix, 1975, t. II, p. 372. 221 Shepard, W, J., Enciclopedia de las ciencias sociales, Edwin R. A. Seligman y Alvin Jhonson, s.


202

social y el servicio público, así como el establecimiento de medidas y programas

de carácter político más que técnico encaminadas a promover bienestar de los

gobernados mediante su participación, a fin de lograr el desarrollo económico

sustentable del municipio. En cambio, autores como H.J. Wolf y Bachof222 definen

el autogobierno municipal como "el derecho del municipio a resolver, con medios

propios y la participación de una representación popular democráticamente

elegida, y en el marco de las leyes, todos los asuntos de la comunidad local".

Al parecer, un elemento diferenciador entre la capacidad administrativa y la

capacidad de gobierno consiste en la posibilidad de que los municipios acudan

directa y efectivamente ante los órganos máximos de impartición de justicia, ya

que si no tienen esta posibilidad de acudir en defensa de sus competencias o

potestades, su estatus se limita a una actuación meramente administrativa, puesto

que sus competencias no son efectivas en caso de que se le vulneren.

De esta manera y con esta nueva atribución de gobierno en el texto constitucional,

el municipio se consolida como una estructura político-administrativa. Es en esta

reforma en la que por primera vez la Constitución habla de gobierno municipal y le

da un fortalecimiento al cuerpo colegiado del Ayuntamiento al ser el titular

exclusivo de las facultades otorgadas.

Esta reforma resulta trascendental, porque le reitera al municipio su capacidad

política y, por tanto, la posibilidad de acudir ante la Suprema Corte de Justicia de

la Nación derecho que ya había adquirido con la reforma de 1994 y con la

expedición de la LRA 105. El criterio anterior sostenido por los tribunales había

sido el siguiente:

Los municipios... tienen personalidad jurídica para todos los efectos legales, no

obstante, tales condiciones no atribuyen a los municipios el carácter de "poder

político" a que se contrae el artículo 105 constitucional, para los efectos de dar

competencia a la Suprema Corte, con motivo de las controversias que se susciten v. "Government". 222 Wolff H.J. y Bachof O, "Verwaltungsrecht", 4a. ed., Munich, C. H. Beck, 1976, t. II, p. 203.


203

entre un Ayuntamiento y los poderes de un mismo estado, por carecer los

Ayuntamientos de jurisdicción sobre todo el territorio del estado, toda vez que

aquélla está limitada a una fracción del mismo, y la extensión de jurisdicción es la

que da indiscutiblemente a la Suprema Corte competencia para intervenir en las

aludidas controversias.223

Consideramos que al reconocerse la capacidad política y por consecuencia la

posibilidad de acudir ante el máximo tribunal nacional completa el elemento de

nuestra definición de autonomía local. Este atributo fortalece y diferencia la

capacidad de gobierno de la capacidad puramente administrativa. Lo que

trataremos de demostrar en la tercera parte de nuestro trabajo es si realmente es

efectiva esta atribución; también trataremos de descubrir sus cualidades y sus

deficiencias.

Conjuntamente, en la misma fracción primera se realiza la siguiente adición:

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su

suplente, o procederá según lo disponga la ley.

Si se da el caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o

falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que

entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las

legislaturas de los estados designarán de entre los vecinos a los concejos

municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejales estarán

integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán

cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

Los lineamientos establecidos para la integración de los Concejos Municipales

están reglamentados en las Constituciones locales y en las leyes orgánicas para el

municipio libre, que es materia de las legislaturas de los estados.

Adición a la fracción II:

223 Semanario Judicial de Federación, 5a. época, I. XLV, 4a. parte, pp. 3577 y 3578.


204

Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en

materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos

de policía y gobierno; los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas

de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la

administración pública municipal, regulen las materias, su competencia y aseguren

la participación ciudadana y vecinal.

Vemos que se ratifica en la reforma la capacidad reglamentaria municipal,

asimismo se le dan facultades de realizar su organización interna mediante los

reglamentos, así como normar las actuaciones diarias, de acuerdo con sus

necesidades, usos y costumbres. Por su parte, la legislatura del estado emitirá

leyes que regirán como marco a toda la entidad federativa para uniformar el actuar

de los municipios del estado, pero en lo interior el municipio podrá regular sus

actos y disposiciones de acuerdo con sus necesidades.

El inciso a) de la adición a la fracción segunda agrega lo siguiente:

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

Las bases generales de la administración pública y del procedimiento

administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir

las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los

principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.

En esta adición se consagra la garantía de audiencia y legalidad a los particulares,

en contra de actos de la autoridad municipal, cuando se estimen afectados. No

obstante, en caso de no tener resolución administrativa a favor, los particulares

tendrán la opción de acudir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para

defender su derecho.

El inciso b) de la adición a la fracción segunda se agrega lo siguiente: "Los casos

en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los

Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario


205

municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un

plazo al mayor al periodo del Ayuntamiento".

Cuando se afecta el patrimonio municipal, las legislaturas de los estados están

muy atentas si se trata de enajenar un bien inmueble municipal. Para alcanzar

este fin, además de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento, se

necesitará de la aprobación del Congreso del Estado, quien pide una exposición

de motivos del porqué se quiere enajenar, y en este sentido resolverá su

procedencia: "c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a

que se refiere tanto las fracciones III y IV del artículo 116 de esta Constitución".

Los Ayuntamientos, por la misma cantidad de los votos que se necesitan para

disponer de sus bienes inmuebles, podrán celebrar convenios con el gobierno del

estado y con los particulares, para la prestación de los servicios que

constitucionalmente le corresponden al Ayuntamiento, pero que por su desarrollo

económico y social le sea imposible prestar.

Adición a la fracción segunda, en la que se agrega el inciso d) y e):

d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma su función o

servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura

estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para

ejercerlos o prestarlos. En este caso, será necesaria solicitud previa del

Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de

sus integrantes, y

e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con bandos

o reglamentos correspondientes.

Con esta modificación, las facultades reglamentarias de los Ayuntamientos se

remiten a un marco jurídico que expedirán las legislaturas estatales, las cuales

homogenizarán los reglamentos municipales para que se adapten a la ley orgánica

del municipio libre o también llamado código municipal.


206

Adición al párrafo cuarto: "Las legislaturas estatales emitirán las normas que

establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos

que se presenten entre los municipios y el gobierno del Estado, o entre aquellos,

con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores".

Este mecanismo es para tratar de resolver de forma política las controversias que

surjan entre estados y municipios, sin perjuicio de que éstos puedan acceder

directamente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante una

controversia constitucional.

A la fracción tercera se le añaden nuevos servicios a favor del municipio, y queda

de la siguiente manera:

III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios siguientes:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición final de

residuos',

b) Limpia, recolección, traslado y disposición final de residuos,

c) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

d) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía

preventiva municipal y tránsito',

e) Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las

funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo

dispuesto por las leyes federales y estatales.

Es positivo que se elimine el concurso de los estados en funciones y servicios

establecidos en esta fracción, siempre que se cuente con la capacidad e

infraestructura para la prestación del servicio, ya que con esto el municipio goza

de una mayor independencia administrativa. Con la adición de la fracción III se

enlistan en forma enunciativa y no limitativa los servicios públicos de competencia


207

municipal; el inciso i) establece lo relativo a los demás servicios que por

circunstancias socioeconómicas las legislaturas locales establezcan a favor de los

municipios.

Este párrafo nuevo establece la obligación de los municipios de observar lo

dispuesto por las leyes federales y estatales (principio de la jerarquía de leyes).

Los municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y

asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor

ejercicio de las funciones que le correspondan. En este caso y tratándose de la

asociación de dos municipios de dos o más estados, deberán contar con la

aprobación de las legislaturas de los estados respectivas. De tal manera, cuando

ajuicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con

el estado respectivo para que éste, de manera directa o a través del organismo

correspondiente, se haga cargo de forma temporal de alguno de ellos, o bien se

presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio.

Al eliminar la limitante de que los municipios se puedan asociar sólo entre

municipios de un mismo Estado y sólo para la prestación de servicios, se amplía la

posibilidad de asociación entre municipios de distintos estados, previa aprobación

de sus legislaturas, para la más eficaz prestación de servicios y para el ejercicio

de sus funciones públicas. También se establece la vía a seguir para convenir con

el estado un esquema de delegación de servicios municipales, o bien de

coordinación entre ambos.

Reforma a la fracción IV, inciso c):

_las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las

contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en

relación con la misma Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios

a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo

estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los estados y

los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales


208

o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos

distintos a los de su objeto público.

La exención de impuestos para los bienes del dominio público de la Federación,

de los estados y de los municipios sigue aplicándose, pero no procede cuando

dichos bienes sean utilizados por entidades paraestatales para fines

administrativos o propósitos distintos a los de su objeto.

Esta reforma le abre la oportunidad a los municipios de allegarse de recursos

mediante el cobro de impuestos prediales a empresas paraestatales como

Petróleos Mexicanos o la Comisión Federal de Electricidad. La Suprema Corte de

Justicia de la Nación resolvió que aquellas entidades con personalidad jurídica

distinta a las que se mencionan en la fracción IV, inciso c), segundo párrafo, última

parte del actual artículo 115, no están exentas de pago. La denominación genérica

de los términos persona e institución es una cuestión de forma.224

Reforma del párrafo tercero de la fracción cuarta: "Los Ayuntamientos, en el

ámbito de sus competencias, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y

tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de

valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de

las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria".

En esta reforma se les concede la autonomía tributaria que no tienen ni el

Ejecutivo estatal ni el federal y se garantiza al municipio su participación en el

establecimiento de cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos,

contribuciones de mejoras o de las tablas de valores unitarios de suelo y sobre la

propiedad inmobiliaria, las mismas que pondrán los municipios a consideración de

las legislaturas locales para su aprobación. Al párrafo quinto se le añade el

término fiscalizar:

224 Resulta interesante analizar la sentencia del amparo en revisión 695/87, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de Trabajadores del Estado, 13 de abril de 1988, emitida por el Primer Tribunal Colegiado del séptimo distrito en Semanario Judicial de la Federación, 8a. época, enero-junio de 1988, 2a. parte, p. 125.


209

Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios,

revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán

aprobados por los Ayuntamientos con base en los ingresos disponibles.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos de forma directa

por los Ayuntamientos, o bien, por quienes ellos autoricen, conforme a la ley.

De esta manera se le asigna plena libertad al Ayuntamiento de ejercer sus

recursos municipales, y las legislaturas de los estados con esta adición tendrán la

facultad para que la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso Local fiscalice el

erario municipal, pudiendo el congreso realizar las observaciones pertinentes al

gobierno municipal para que éste las aclare.

Reforma a la fracción V:

V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas,

estarán facultados para:

Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano

municipal;

Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán

estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la

Federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán

asegurar la participación de los municipios',

Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su

competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

Intervenir en la regulación en la tenencia de la tierra urbana;

Otorgar licencias y permisos para construcción;


210

Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológica y en la

elaboración y aplicación de programas de ordenamiento de esta materia;

h) intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de

pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial, y

i) Celebrar convenios para la administración y custodia de zonas federales. En lo

conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del

artículo 27 de esta Constitución, expedirá los reglamentos y disposiciones

administrativas que fueren necesarios (las cursivas son nuestras).

Con esta reforma del inciso c) se le otorgan facultades al Ayuntamiento de

participar en la formulación de planes de desarrollo regional, dando la obligación a

los estados y a la Federación, en su caso, de asegurar la participación de los

municipios en la elaboración de los mismos, y también en la elaboración y

aplicación de programas de ordenamiento en materia ecológica. Además, se

faculta al municipio no sólo para vigilar y controlar el uso del suelo sino que tiene

la facultad de autorizar o denegar un permiso de dicho uso.225

Consideramos de gran importancia esta adicción, pues la planeación del

desarrollo, transporte y ecología como materias concurrentes y de interés

municipal, deben ser realizadas por los tres órdenes de gobierno, y elevadas a

rango constitucional, e incluso consideramos al municipio como el primer orden de

gobierno por su cercanía con la comunidad.

Otra observación es que, con anterioridad a esta reforma, se consideraba al

municipio como el tercer nivel de administración, y con la actual reforma al

municipio, al darle capacidad de gobierno, ya no se consideran niveles de

gobierno, sino órdenes de gobierno, en un plano horizontal y no vertical como se

había concebido siempre.

225 El permiso de uso de suelo es el requisito que debe tener cualquier persona privada o pública para desarrollar cualquier actividad en un predio municipal, como por ejemplo, la construcción de un negocio, una casa o cualquier alteración que se le quiera realizar a un inmueble que se encuentre dentro de un municipio.


211

La fracción VI no se reformó, pero se añadió la fracción VII quedando de la

siguiente manera: "VII. La policía preventiva municipal estará al mando del

presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla

acatará las ordenes que el gobernador le transmita en aquellos casos que éste

juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público".

La seguridad pública es una materia coordinada entre la Federación, los estados y

los municipios. El Ejecutivo estatal dirige la seguridad pública en el ámbito estatal,

pero es correcto que con el objeto de gobernar el municipio sea el presidente

municipal quien tenga bajo su mando la policía preventiva municipal.

Sin embargo, para cumplir con el Sistema Nacional de Coordinación en materia de

seguridad pública, dichos mandos deberán obedecer las órdenes del gobernador

en los casos que el mismo juzgue como de "fuerza mayor" o "alteración grave del

orden público".226

Pero también es importante hacer notar que el gobernador del estado tendrá que

justificar y motivar la "fuerza mayor" o la "alteración grave del orden público", por

lo que no bastará la simple voluntad para emitir las órdenes a las policías

municipales de la entidad federativa para que éstas le obedezcan, sino que tendrá

que fundamentar su mandato para que tenga legitimidad y legalidad.

El artículo 1º. transitorio establece que el decreto entrará en vigor noventa días

después de su publicación, y en su artículo 2o. da de plazo a las Legislaturas de

los estados hasta el 22 de marzo para adecuar sus Constituciones locales y leyes

de carácter estatal, y al Congreso de la Unión hasta el 30 de abril de 2001 para

adecuar las leyes federales que sean afectadas con las nuevas reformas.

Para terminar, no queremos dejar de mencionar la última reforma al artículo 115

de la Constitución, publicada el 14 de agosto de 2001, en la cual se agregó un

último párrafo a la fracción III que fija lo siguiente: "Las comunidades indígenas,

dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y 226 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, óp. cit., nota 136, p. 1010.


212

para los efectos que prevenga la ley".

Con esta reforma se pretende reconocer y garantizar el derecho de los pueblos y

las comunidades indígenas a la libre determinación y, como derivado de esto, a

tener la posibilidad de elegir en los municipios, con población indígena, a sus

representantes en estos ayuntamientos. Dicha elección podrá ser realizada de

acuerdo con sus usos y costumbres, con la posibilidad de que las autoridades o

representantes elegidos lleven a cabo el ejercicio de sus formas propias de

gobierno.227

2.3 El impuesto de la propiedad en el federalismo hacendario mexicano

El impuesto de la propiedad se ha establecido como alternativa de la Política

Fiscal Municipal para la SGFF, que a través del Federalismo Cooperativo

Hacendario busque generar las capacidades institucionales y administrativas que

los municipios requieran para incrementar los recursos propios. Por lo que

corresponde ubicar el impuesto de la propiedad en la realidad mexicana, es decir,

en el Federalismo Hacendario Mexicano.

Se ha fortalecido el Federalismo Hacendario Mexicano a través de la

descentralización, ya que no es federal por su origen, lo que fue determinante para

la generación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) como

alternativa del federalismo fiscal en México. Pero también la propia historia del

municipio ha influido, en la práctica, para modificar la concepción federalista. Es

decir, no puede entenderse el Federalismo Mexicano sin conocer la historia del

municipio. Desde los municipios se ha transformado su propia dinámica y se ha

empujado hacia un federalismo tripartita. Las últimas reformas en relación al

impuesto inmobiliario permiten vislumbrar mayores oportunidades hacendarias

municipales, que no han sido aprovechadas al máximo, a pesar de su potencial

recaudatorio.

227 Fernández Ruiz, Jorge, "Ámbito municipal", en Gámiz Parral, Máximo (coord.), Las entidades federativas y el derecho constitucional, México, UNAM, 2003, p. 65.


213

El funcionamiento y la integración de la hacienda pública municipal en México sólo

pueden entenderse incluyendo la conformación de los fondos del SNCF. Estos

mecanismos son compensatorios y distributivos, por medio de las transferencias

directas, con algunos recursos etiquetados para la infraestructura y el rezago

social, pretendiendo lograr la equidad en la distribución de los ingresos públicos en

proporción a las responsabilidades de cada orden de gobierno. Más sin embargo,

este sistema sólo contempla las recomendaciones de la primera generación de

federalismo fiscal.

La hacienda pública municipal muestra rezagos importantes en relación a la

recaudación tributaria del impuesto de la propiedad, mejor conocido como

impuesto predial. Estos rezagos principalmente se derivan del olvido legal y

administrativo que ha sufrido el Catastro en el País. Las experiencias en otros

países dan muestra de la importancia del Catastro para la recaudación tributaria y

ofrecen algunas alternativas para el caso mexicano.

2.3.1 Federalismo mexicano

El sistema federal surgió como una respuesta a la necesidad de que diversas

provincias, manteniendo su autonomía, pudieran “unir esfuerzo” en un modelo

político – administrativo que les permitiera protegerse mejor de agresiones

externas, que les diera mayor presencia en el ámbito internacional, y que las

dotara de mayor capacidad de organización en un territorio extenso (Cabrero,

2007). Debemos de recordar el espíritu del federalismo como un sistema de

equilibrios y complementariedad (Cabrero, 1996).

La palabra Federalismo proviene de foedus, que significa alianza. El federalismo

es un sistema que asocia y que une entidades políticas, las cuales mantienen su

identidad pero crean otro cuerpo político que las une. Es un sistema de

autorregulación voluntaria y regulación compartida deseada expresamente

(Kinkaid, 2002). El Estado Federal es aquel que se crea a voluntad de los estados,

los cuales tienen diferencias entre sí, pero que deciden juntarse como medida de

protección y colaboración, y aceptan el Pacto Federal como un orden y


214

coordinación de los estados. El Estado Federal ha sido una forma de organización

política extendida entre las naciones. Frenkel (1986) estimaba que existían 20

países federados ocupando 51.8 por ciento de la superficie terrestre, con 39.6 por

ciento de la población mundial. Watts (2003) reporta 24 países federales, con dos

mil millones de habitantes, que representan 40 por ciento de la población mundial.

El Federalismo Mexicano sólo puede entenderse, por definición, si lo ubicamos

entre la confederación y el centralismo. Sólo así, podremos asumir que en México

contamos con un Estado Federal. De otra manera, lo flexible o purista del

concepto nos lleva a discusiones interminables, por razones de origen, históricas,

conceptuales o realistas. Somos un Estado Federal, porque así lo señala la

Constitución en su artículo 40: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en

una república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y

soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una

federación establecida según los principios de esta ley fundamental. La historia

resumida del Estado Federal Mexicano comienza en la Constitución de 1824,

pasando por las Siete Leyes Constitucionales de 1836 y las Bases Orgánicas de

1843, se ratifica en la Constitución de 1857 y se consolida en la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1971.

La historia del federalismo mexicano se entrelaza con la influencia de la

monarquía española y su cercanía con los Estados Unidos. Por un lado, el Estado

Federal en México tiene su origen desde el centro, asumiendo diferencias y

diversos intereses de los estados de la república, y reconociéndoselas. A lo largo

de su historia se ha discutido acerca de la existencia real de un federalismo, sobre

todo si asumimos que nuestro sistema es de corte presidencialista. Razón que lo

hace centralista y opuesto al federalismo. Por otro parte, se ha pretendido

asegurar que México asumió y adaptó el esquema político del vecino cercano,

fundamentado en los momentos históricos en que se elaboran sus constituciones,

1787 para Estados Unidos y 1824 para México. No obstante, cada uno tiene su

propia historia, y aún en el tema federalista cada uno, tuvo sus propias y válidas

razones para implantar dichos sistemas. Las semejanzas que existen entre ambos

países, de acuerdo a sus constituciones, es que los dos gobiernos son


215

republicanos, se dividen en tres poderes, con un ejecutivo y un congreso

bicameral. Pero la principal diferencia es que los Estados Unidos, como bien lo

dice su nombre, son Estados que se unieron en una federación, estados que

tienen claramente definida su coordinación federal a través de un documento

escueto como es su Constitución, que sólo ratifica ese Pacto Federal y sus más

generales herramientas legales. Por su parte, la Constitución mexicana muestra

en su artículo 124 la gran diferencia: “las facultades que no están expresamente

concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden

reservadas a los Estados”. En ambos casos existe un Federalismo coordinado de

las entidades con el Gobierno Federal para delimitar facultades y competencias.

De esta manera, formamos parte de un Federalismo de tipo dual en el entramado

institucional legal, de acuerdo a la clasificación concebida por Cabrero (2007).

Donde el nivel municipal se encuentra circunscrito estrictamente dentro de las

jurisdicciones de los estados miembros. Ya que como lo marca el artículo 43

Constitucional “Las partes integrantes de la Federación son los Estados...” De esta

forma, se excluye en la concepción de Federalismo a los municipios, a pesar de

que el municipio es la base territorial y de organización política y administrativa de

los Estados, como lo señala el artículo 115 Constitucional. Por lo anterior, nos

encontramos dentro de un Federalismo tipo dual, que en materia Fiscal y

Hacendaria se someten a un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que

delimita las facultades y competencias de los tres órdenes de gobierno. Con ello,

además de un Federalismo dual, su diseño se enmarca en un federalismo

coordinado, y que en la práctica sólo ha dado lugar a un federalismo competitivo.

El federalismo mexicano ha venido transitando, a través de su historia, de un

federalismo jerárquico muy centralista hacia un federalismo dual, y a partir de las

reformas al artículo 115 Constitucional en 1999, más cercano a un federalismo

tripartita (Cabrero, 2007). Aunque el propio Cabrero, señala que diversos artículos

de la Constitución sugieren todavía un federalismo jerárquico, otros un federalismo

dual, pero las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia, se inclinan hacia un

federalismo tripartita.


216

En la práctica federal un federalismo tripartita, sólo es posible con un cambio de

paradigma para el fortalecimiento de los municipios, a través del Federalismo

cooperativo, ya que se requiere clarificar las prácticas cotidianas de las relaciones

intergubernamentales. Antes de un nuevo federalismo constitucional tenemos que

consolidar una nueva práctica del federalismo actual. Un proceso de cambio

institucional de esta magnitud requieren cambios de actitudes, de

comportamientos, de lógicas de intercambio entre actores, de mecanismos de

resolución de conflictos, de sistemas de incentivos, y de nuevas configuraciones

en las redes de agentes y agencias de la vida colectiva (Cabrero, 1996).

Expresiones recurrentes respecto a que los municipios deben ser integrados en el

Pacto Federal, nos permitiría también llegar con mayor premura, al Federalismo

Tripartita. Por lo anterior, la pugna del Federalismo en México es lograr un

Federalismo cooperativo y tripartita. Lo segundo no será posible sin lo primero, ya

que la coordinación de los tres órdenes de gobierno en un Federalismo Dual sólo

lleva a una competencia donde las diferencias sólo se acrecientan.

La intención de transferir facultades y recursos hacia los Estados y Municipios es

un proceso que ha permitido el crecimiento y progreso del Federalismo en México,

este mecanismo de transferencia se da a partir de la descentralización política y

fiscal. La descentralización es la forma opuesta a la centralización. La

descentralización fortalece el federalismo fiscal, y justifica la existencia de un

Estado Federal, ya que la descentralización fiscal fortalece a los gobiernos locales,

porque la comunidad se identifica más estrechamente con autoridades locales que

con las nacionales; por lo tanto, se promueve una mayor responsabilidad ya que la

población presiona a sus funcionarios locales más que a los burócratas del

gobierno central (Bahl, Roy y Linn, 1992).

La descentralización no ha sido suficiente, aunque efectivamente es una condición

necesaria o facilitadora para el desarrollo local. Desafortunadamente la política de

federalismo fiscal se ha restringido a las transferencias federales que se regulan a

través del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Diferentes autores como


217

Moreno (2003), Raich (2004), Rodríguez (2003) aseguran que las transferencias

federales desincentivan los esfuerzos recaudatorios de los municipios. De tal

manera que, si aumentan las transferencias federales y disminuyen los esfuerzos

recaudatorios, el gobierno federal seguirá concentrando el 70.9 por ciento, los

estados el 24.4 por ciento y los municipios el 4.7 por ciento de los recursos

públicos228.

Entre los años 1978 y 1980 se confeccionó la Ley de Coordinación Fiscal, con la

cual inicia la etapa del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, la cual persigue

los propósitos de disminuir la concurrencia impositiva, de establecer un reparto de

competencias fiscales y de buscar que toda fuente de ingresos se aprovechara de

forma altamente eficiente (Gutiérrez, 2004). El SNCF se creó con las siguientes

metas (Arroyo, 1996):

a) Disminuir hasta su eliminación l práctica de concurrencia impositiva.

b) Establecer un reparto de competencias entre los gobiernos en

materia impositiva.

c) Buscar que las fuentes de ingresos se aprovechen totalmente como

medio para financiar los gastos públicos.

d) Unificar la carga impositiva para los contribuyentes.

e) Repartir entre los gobiernos federal y estatal los rendimientos de

cada fuente de ingreso.

La historia de las promociones de descentralización en México se identifica

principalmente con el SNCF, sin embargo la historia de la descentralización no

solamente fue de tipo fiscal, aunque sí es la más importante. Las iniciativas de

Miguel de la Madrid (1982 – 1988) generaron la creación del Comisión de

Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE) y la Comisión de Planeación

para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) con el fin de instrumentar

congruencia en la Planeación Federalista y dotarle de herramientas

administrativas a los Estados y Municipios. Las iniciativas de Carlos Salinas (1988

228 Cálculo propio con datos de INEGI 2005.


218

– 1994) optaron por transferencias directas a las comunidades a través del

programa de Solidaridad, sin embargo dejaron al esquema institucional federalista

de gobierno fuera de toda intervención. Las iniciativas de Ernesto Zedillo (1994 –

2000) aceleraron el proceso descentralizador, con las transferencias del ramo 26

durante los primeros años de gobierno, y del ramo 33 al final del mismo. Y las

iniciativas de Vicente Fox (2000 – 2006) se restringieron a la modificación de

fórmulas del reparto del pastel, que constituye el 1 por ciento de la Recaudación

Federal Participable.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consiste en la posibilidad que tienen

los Estados de firmar con la Federación convenios de coordinación fiscal, por

medio de los cuales los estados se comprometen a limitar sus potestades

tributarias a favor de ésta, a cambio de obtener una participación en los ingresos

fiscales federales. Y de forma automática se les ha integrado a los municipios, por

el hecho de que sus Estados han firmado el convenio respectivo. Es decir, la

personalidad jurídica de los municipios ha sido vulnerada.

En 1979, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Coordinación Fiscal y del

Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el total de transferencias equivalían al

12.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP), mientras que hoy

solamente las participaciones o transferencias en efectivo representan más del 25

por ciento229. Antes de 1998, la Federación se quedaba con el 80 por ciento de

recursos recaudados, transfiriendo el 17 por ciento a los estados y el 3 por ciento

a los municipios. A partir de las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, el

gobierno federal concentro el 70.9 por ciento, asignando a los estados el 24.4 por

ciento y a los municipios el 4.7 por ciento (Cordera y Ziccardi, 2001).

Este sistema ha sido racionalmente aceptado por los Estados en términos del

beneficio económico que representa. Pero por otro lado, asegura Camacho

Quiroz230, la calidad del gasto no ha mejorado, hay un dispendio enorme y un

229 Colmenares, David, Jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas. En Hernández Fausto (2004). 230 El Lic. César Camacho Quiroz ha sido Senador de la República y Gobernador del Estado de


219

incremento tremendo del gasto corriente. También se han generado

comportamientos distorsionados. Un claro ejemplo es la importante caída en el

cobro del predial como consecuencia de que los municipios sólo esperan que les

lleguen los recursos del gobierno federal, esto origina un incentivo perverso

reflejado en un franco desinterés por recaudar recursos propios.

Actualmente el SNCF establece el conjunto de disposiciones y órganos que

regulan la cooperación entre la Federación y las Entidades Federativas,

incluyendo el Distrito Federal23, con la finalidad de armonizar el sistema tributario

mediante la coordinación y colaboración intergubernamental, establecer y distribuir

las participaciones que correspondan a sus haciendas públicas en los ingresos

federales y apoyar al sistema de transferencias mediante los fondos de

aportaciones federales; a través de dichos órganos, el Gobierno Federal, por

conducto de la Secretaría de Hacienda, y los gobiernos de las Entidades por

medio de su órgano hacendario, participan activamente en el desarrollo, vigilancia

y perfeccionamiento del mismo (SNCF, 1980).

El Federalismo Fiscal Mexicano se concentró en la búsqueda de equidad

horizontal y vertical en los gastos como lo establece la FGFF, a través del SNCF

convirtió a México en un país descentralizado en el gasto. Sin embargo, estas

transferencias generaron con el tiempo efectos perversos en relación a la

recaudación predial, desincentivándola al depender cómodamente de los recursos

federales. El siguiente escalón del Federalismo Fiscal Mexicano, es pensar en la

relación ingreso – gasto, es concientizar hacia el desarrollo del Federalismo

Cooperativo Hacendario, la nueva tarea es seguir las políticas de la SGFF y

concentrarse en estimular el incremento de los ingresos propios, específicamente

el impuesto predial, transfiriendo capacidades administrativas y tecnología a los

municipios, logrando la descentralización del ingreso.

México. 23 Nótese que no se incluye a los municipios.


220

2.3.2 Finanzas públicas y primera generación de federalismo fiscal

El Federalismo Fiscal establece que cada orden de gobierno cuente con los

recursos o responsabilidades económicas en proporción a sus responsabilidades,

funciones o facultades en la provisión de los servicios o bienes públicos. Dicho de

otra manera, el federalismo fiscal es el instrumento mediante el cual, la función del

municipio se traduce en recursos económicos. Para ello, es indispensable primero

establecer cuál puede ser la función del municipio en relación a los bienes

públicos y las finanzas públicas.

La teoría de las finanzas públicas en función de las fallas que presenta el mercado

en la provisión de algunos servicios y en la redistribución de la renta, define tres

funciones básicas de la política pública, de acuerdo con Musgrave (1969, 1989).

1. Función de asignación, de servicios o de satisfacer las necesidades públicas:

Hace referencia a los bienes y servicios que deben pagarse mediante la

financiación presupuestaria.

Los gobiernos locales, son más importantes en la consecución de una asignación

eficiente de recursos, particularmente en el ofrecimiento de bienes públicos.

2. Función de distribución: En términos prácticos se refiere a los programas del

gobierno que son diseñados para redistribuir ingreso desde las personas que se

consideran en mejor posición hacia aquellas menos afortunadas.

La función de distribución se ocupa de la provisión eficiente de bienes sociales,

inevitablemente se aparta del proceso de mercado, pero plantea el tipo de

problemas que tradicionalmente se ha planteado el análisis económico: el uso

eficiente de los recursos dadas una distribución de la renta y una pauta de las

preferencias de los consumidores determinadas.

3. Función de estabilización: Examina el peso de la política macroeconómica, es

decir, se preocupa por objetivos tales como un alto nivel de empleo, un razonable

grado de estabilidad de nivel de precios, la solidez de las cuentas exteriores y una


221

aceptable tasa de crecimiento económico. Los instrumentos disponibles de la

política de estabilización implican tanto medidas monetarias como fiscales. La

política macroeconómica aparece más nítidamente como una función que debe

dejarse al nivel central del gobierno.

A pesar de las desigualdades económicas en la ejecución teórica de Musgrave, se

ha establecido un consenso231 acerca de que la estabilización y la distribución son

responsabilidad del gobierno federal. Mientras que los tres órdenes de gobierno,

dependiendo del ámbito regional de cada bien público, debe ser responsable de la

asignación. La principal conclusión es que la descentralización de las finanzas

públicas es aplicable sólo a la función de asignación.

La primera generación de Federalismo Fiscal (FGFF) estaba concentrada en

lograr la igualdad horizontal y vertical para el cumplimiento de las funciones

básicas de cada orden de gobierno. Las diferencias verticales se presentan

cuando el centro recauda la mayor parte de los impuestos, porque se supone que

lo hará con más facilidad y menor costo que los gobiernos subnacionales. Estas

diferencias también se muestran cuando el gobierno central acapara los ingresos

de los gobiernos subnacionales. La desigualdad horizontal se exhibe con las

diferencias económicas regionales en la capacidad de proveer a los ciudadanos

de servicios públicos con eficiencia. Las tres funciones básicas de la política

pública engloban la motivación del federalismo fiscal o hacendario para lograr la

equidad vertical y horizontal en un Estado Federal, cualquiera que sea su modus

de diseño o práctica federal. Sin embargo, las desigualdades económicas al

ejercer dichas funciones en relación a sus facultades recaudatorias se han

pretendido subsanar por la FGFF a través de transferencias directas a los

gobiernos regionales y locales. Éste mecanismo de descentralización fiscal y

medio para el mejoramiento de las finanzas públicas municipales, no ha sido

suficiente. Incluso sólo se ha pretendido atender la desigualdad horizontal y no la

vertical, pero sin lograr avanzar en ninguno de los dos casos.

231 Obsérvese Oates (1976), Yañez (1991), Arroyo (1996) y Merino (2001).


222

Para entender mejor la función de asignación para los gobiernos locales es

conveniente clasificar a los bienes públicos en dos categorías.

1. Los bienes públicos nacionales, cuyos beneficios se esparcen a través de todo

el país, aquellos que son consumidos en cantidades iguales por todas las

personas en todos los lugares del país. Como lo son la Defensa Nacional, las

Relaciones Exteriores, la Carretera Panamericana, etc.

2. Los bienes públicos locales, en el sentido que todos aquellos quienes los

consumen tienen la misma cantidad, pero cuyos beneficios son limitados a un área

geográfica más pequeña en el país completo. Como lo son caminos, señalización

de tránsito, parques, plazas, alumbrado, etc.

Entonces, la provisión de los bienes públicos locales, la atención de las

necesidades sociales y de servicios locales, que conforman la función de

asignación, deben pagarse mediante la financiación presupuestaria del gobierno

local. El presupuesto del gobierno local se compone de recursos propios y de

transferencias federales, principalmente. La FGFF dio mayor importancia al

incremento de las transferencias directas para la atención de los servicios locales,

buscando lograr con ello la equidad horizontal y vertical. Sin embargo, la falta de

atención en la generación de recursos propios se debe a problemas en la

descentralización, que trae como consecuencia menores ingresos y menor

responsabilidad en la provisión de los servicios. Estos problemas de

descentralización se exhiben por el diseño y/o la práctica federalista. Los bienes

públicos locales deben ser atendidos en mayor proporción por los ingresos

locales, por lo que se debe transitar de las transferencias federales al

fortalecimiento de la recaudación local, para atender la desigualdad vertical, y la

competencia propia de los municipios atender la desigualdad horizontal. Pero ello

requiere de un análisis del mecanismo para lograrlo que es la descentralización de

las funciones y capacidades institucionales.


223

2.3.3 El empuje de la historia municipal

El municipio es un gobierno local y también subnacional. No existe una definición

estándar del gobierno local, y la literatura sobre la descentralización del gobierno

se refiere a los gobiernos subnacionales de todo tipo, incluyendo a los gobiernos

provinciales o estatales, así como a los gobiernos de nivel municipal, que son más

claramente locales (Anstett,2006). Los Estados también son considerados como

gobiernos subnacionales o locales. Sin embargo, el orden de gobierno más

cercano al ciudadano, y al que nos referiremos como gobierno subnacional o local,

es justamente el del municipio mexicano.

En 15 de octubre de 1985 el Consejo Europeo promulgó la Carta Europea de

Autogobierno Local. El preámbulo de la carta establece:

Consideramos que el derecho de los ciudadanos de participar en la gestión de los

asuntos públicos es uno de los principios democráticos que son compartidos por

todos los Estados miembros del Consejo Europeo; Considerando que es en el

nivel local en donde se puede ejercer este derecho más directamente; Teniendo la

convicción de que la existencia de autoridades locales con responsabilidades

reales puede proporcionar una administración que sea tanto efectiva como

cercana los ciudadanos; Conscientes de que salvaguardar y reforzar el

autogobierno local en los diferentes países europeos es una contribución

importante para la construcción de una Europa basada en los principios de

democracia y descentralización del poder, Afirmando que esto implica la existencia

de autoridades locales provistas de organismos de toma de decisiones

democráticamente constituidos, y de un amplio grado de autonomía con respecto

a sus responsabilidades, la manera en que son ejercidas dichas responsabilidades

y los recursos que se requieren para su cumplimiento.

De igual manera, los municipios mexicanos se asumen como espacios

democráticos, con responsabilidad real y cercana a los ciudadanos, exigen mayor

grado de autonomía para ejercer sus responsabilidades y mayores recursos para

el cumplimiento de sus obligaciones. A pesar de sus carencias, la propia historia


224

del municipio en México ha sido determinante para empujar hacia el federalismo y

la descentralización, en contra de un gobierno centralizado fiscalmente. Su historia

de altibajos se remonta desde la época prehispánica con los Calpullis232, pasando

por la lucha revolucionaria, hasta encontrar su historia moderna a partir de 1983,

cuando se le reconoce como el tercer orden de gobierno, como un auténtico

poder, y comienza la discusión de los temas municipales y el análisis de los

municipios.

En México, el municipio es la base de la división territorial y de organización

política de los Estados233, pero no fue así en todo momento, los altibajos de su

relevancia se observan a lo largo de su historia. Aún hoy en día, siendo la base de

la división territorial y de organización política de los Estados, no es la base de la

organización política del País, con autonomía política y económica, como también

pretendió el Constituyente de 1916.

La historia de México y del continente Americano tiene una sola referencia de

organización política y división territorial, porque la colonización en América se

justificó jurídicamente a través de la Institución Municipal, con la fundación del

primer ayuntamiento, instalado en la Villa Rica de la Veracruz el 22 de abril de

1519. Con ello se dio el primer paso a la organización de este cuerpo político y

jurídico en el Continente Americano. En la Constitución de Cádiz (1812), el Plan

de Iguala (1821) y en el Reglamento Provincial Político del Imperio Mexicano

(1822) se reconoce la existencia de los municipios y sus respectivos

Ayuntamientos. Pero en la Constitución de 1824, se omite la referencia del

gobierno local, al dictaminar que La Nación Mexicana adopta para su gobierno la

forma de República, Representativa, Popular y Federal; con 19 estados, 4

territorios y un Distrito Federal, dejando a los Estados la libertad de organizar sus

gobiernos y territorios, lo cual incluye a los municipios.

232 En la época prehispánica en México, se identifica al municipio con los Calpullis, en la cultura azteca, cuyo gobierno estaba formado por el Consejo de Ancianos. El Calpulli era una organización social y territorial autosuficiente. http://www.labarca.gob.mx/wb/ELOCAL/ 233 Artículo 115 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.


225

Fue hasta la Constitución de 1857 que retoman importancia los municipios, ya que

en ésta se precisó la organización del País en forma de República Representativa,

Democrática, Federal y Popular, siendo que la División Política del territorio era en

Departamentos, divididos en Distritos y a su vez en municipalidades. Durante la

época Porfirista (1876-1880; 1884-1911) el Municipio fue la parte más

insignificante de la estructura económica y política mexicana. La autonomía y

libertad de la Organización Municipal no era ejercida, pues quienes determinaban

verdaderamente las elecciones y otras actividades locales eran los jefes políticos.

El movimiento social, no sólo fue reivindicatorio de las luchas sociales, ya que de

1910 a 1917 se esforzó por enaltecer la existencia del Municipio. El Plan del

Partido Liberal Mexicano propuso consagrar la libertad Municipal; en los artículos

45 y 46 del Plan se señalaba la supresión de los Jefes Políticos y la

reorganización de los Municipios que habían sido suprimidos, así como el

restablecimiento del Poder Municipal. Mientras que, el Plan de San Luis

expresaba: la división de los poderes, la soberanía de los Estados, la libertad de

los Ayuntamientos y los derechos del Ciudadano. El Plan de Ayala fue la base

para que Emiliano Zapata en 1911 dictara la Ley General sobre Libertades

Municipales en el Estado de Morelos, en esa Ley se reglamentó la autonomía

política, económica y administrativa del municipio. Y con el Plan de Guadalupe se

dan las medidas para el establecimiento de la libertad Municipal como una

Institución Constitucional. Por lo anterior, el enaltecimiento de la figura municipal

es parte de las luchas revolucionarias.

El Constituyente de 1916 trató infructuosamente de garantizar a los municipios su

autonomía económica como base de su autonomía política. En el mensaje del

presidente Carranza al Constituyente se lee que "El municipio independiente... no

sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará

independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la

atención de todas sus necesidades, substrayéndolo así a la voracidad insaciable

que de ordinario han demostrado los gobernadores..."; pero el texto del artículo


226

115 del proyecto de Constitución enviado al Constituyente no contenía ninguna

alusión explícita al régimen hacendario municipal (Congreso de la Unión, 1978)..

A pesar de lo anterior, los resultados del Congreso Constituyente y del movimiento

social pueden observarse en la elaboración del artículo 115 de la Constitución,

que trata de la organización de los Estados y de los Municipios. En esta

Constitución se habla del Municipio Libre como la base de la Organización Política

y de la Administración Pública de los Estados, adoptando para su régimen interior

la forma de gobierno Republicano, Representativo y Popular, tendiendo como

base de su división territorial y de su Organización Política y Administrativa el

“Municipio Libre”234.

No obstante, la Suprema Corte (1935)235 afirmaba en ese tiempo, que aún cuando

la base de la división política y administrativa de los estados era el municipio libre,

y aun cuando los mismos formaran un organismo independiente de los poderes

Ejecutivo y Legislativo, y tuvieran consiguientemente personalidad jurídica para

todos los efectos legales, tales condiciones no bastaban para atribuirles el carácter

de poder político que lo facultaría para promover la controversia constitucional.

Los ayuntamientos carecen de jurisdicción sobre todo el territorio del estado, y

esta extensión era la que indiscutiblemente daba a la Suprema Corte competencia

para intervenir en las citadas controversias. Por eso decía Jara, Medina y Avilés

(1933) (ídem), los municipios quedaron en las mismas condiciones en que

estaban, sin libertad política, y por tanto, sin libertad económica efectiva.

Los diputados Sánchez Piedras, Llorente González y Yánez Ruiz entre otros en

1959, abogaron por una reforma, que no prospero. Conforme a la cual -con

aprobación de la legislatura del estado o estados a los que pertenecieran- podían

los municipios asociarse para la prestación de servicios públicos o para la

realización de obras de interés común; en tanto que la hacienda municipal se

configuraba con los derechos por la prestación de los servicios públicos listados;

234 Esta redacción permanece sin cambios sustanciales hasta los años ochentas. 235 Controversia constitucional 2/35, tomo XLV, p. 3577, quinta época. Guerrero y Guadarrama, Ibíd., p. 650.


227

con las contribuciones principales o adicionales que por ser necesarias para

satisfacer las necesidades locales fijaran las correspondientes legislaturas, y con

los impuestos adicionales que les estableciera el Congreso de la Unión sobre

materias gravadas con impuestos federales; así como con las participaciones que

la Federación y los estados a los que pertenecieran decretaran sobre todos sus

impuestos (UNAM).

Pero es hasta la reforma de 1983, que se modifica el artículo 115 Constitucional,

la octava en su historia, cuando se puede hablar del municipio mexicano de la

actualidad.

De acuerdo con el ministro Azuela (ídem), la iniciativa de reformas de 1983 al

artículo 115 constitucional tuvo el firme propósito de brindar a la célula básica de

la organización política mexicana, un auténtico fortalecimiento para permitirle tener

una actuación más amplia apoyada en su autonomía financiera y política. Como

consecuencia de dicha reforma, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (1991),

en controversia constitucional236, concluyó que el municipio realiza las tres

funciones en las que se manifiesta la soberanía que dimana del pueblo: ejecutiva,

legislativa y judicial, dicha jurisdicción ejerce facultad de gobierno y de imperio, y

por ende constituye un poder. Reconociéndole la categoría de poder político.

El conflicto que desembocó en ese reconocimiento se relaciona con la materia

hacendaria237, no en vano la más frecuente e inmediata manifestación del poder

político. La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el

3 de febrero de 1983, consistió, entre otros puntos, en:

a) Facultar a los Congresos Estatales resolver sobre la desaparición de los

ayuntamientos o de algunos de sus miembros.

b) Entregar las participaciones sin condiciones por los Gobiernos de los

Estados. 236 Presentada por el Ayuntamiento de Mexicali. 237 El origen de la controversia fue por la reducción de participaciones estatales provenientes del Fondo General de Participaciones, derivado de un decreto del poder legislativo y ejecutivo del Estado de Baja California.


228

c) Ampliar facultades reglamentarias a los ayuntamientos.

d) Elaborar el Presupuesto de Egresos por parte de los Ayuntamientos.

e) Determinar los servicios públicos que atenderán los gobiernos municipales.

Pero sin lugar a duda, la reforma de mayor extensión, fue otorgarle a los

municipios la facultad del Cobro del impuesto predial, lo cual significa la acción de

descentralización fiscal más importante para los municipios en toda su historia.

Significa parte de la libertad económica deseada desde el Congreso

Constituyente. Esta innovación garantiza un mínimo de autonomía financiera a los

municipios, ya que se les señalan en la propia Constitución fuentes exclusivas de

recaudación, y concomitantemente se les obliga a prestar los servicios más

elementales para su comunidad. Durante 1999 se dio el proceso de aprobación de

una nueva reforma constitucional municipal, entrando en vigor en 2000. Cuatro

son los puntos de que se ocupa esta reforma:

1. Limitar la exención que se había otorgado en forma genérica a todos los bienes

de dominio público de la federación, estados o municipios relacionados con las

contribuciones inmobiliarias. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público

de la Federación, de los Estados o los Municipios con propósitos de su objeto

público238.

2. Establecer la obligación de que los ayuntamientos propongan ante el Congreso

estatal respectivo las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones.

3. Disponer que las legislaturas estatales en coordinación con los municipios,

adoptaran las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo

sean equiparables a los valores de mercado de cada propiedad239.

238 Los inmuebles federales utilizados para actos religiosos de culto público, se consideran destinados a un objeto público. Art. 78 de la Ley General de Bienes Nacionales. Las instalaciones de Telmex (empresa privada) se consideran todavía de objeto público, por lo que no pagan impuesto predial. 239 Artículo quinto transitorio: "Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las legislaturas de los estados, en coordinación con los municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad


229

4. Otorgar a los municipios la facultad de proponer tasas240, cuotas y tarifas,

relacionadas con sus contribuciones.

A pesar de que los municipios son quienes deben solicitar establecer convenios

con los Estados para que se hagan cargo de funciones catastrales o prediales, en

realidad, son los Estados, como el caso de Oaxaca y Chiapas, quienes asumen el

control de la función catastral e implícitamente la del predio, a pesar de solicitudes

de sus municipios241 para hacerse cargo de su catastro, en la práctica son

ignorados. Como también ha sido ignorada la disposición de equiparar los valores

catastrales a los de mercado, fijado un plazo para ello del 21 de marzo de 2001, lo

cual no se ha cumplido. Actualmente la relación del valor catastral / valor de

mercado va del 10 al 90 por ciento, con un promedio del 46 por ciento. Es decir,

los valores catastrales se encuentran muy por debajo del valor de mercado, lo que

significa una enorme oportunidad de recaudación, ya que el valor catastral

determina el pago del impuesto predial. El municipio a través de su historia ha

tenido que navegar a contracorriente de los intereses nacionales, pero al fin se

puede considerar como un poder político, con facultades de controversia y de

defensa de sus derechos. A partir de 1983 el municipio adquiere su facultad más

importante en términos hacendarios, la recaudación predial. Sin embargo, la

omisión del catastro en dicha reforma limita potencializar al máximo dicha facultad,

al depender de los intereses y voluntad de los gobiernos estatales en cuanto a la

descentralización total de la administración catastral. La reforma más importante

para los municipios ha sido otorgarle facultades recaudatorias, no así las reformas

y modificaciones legales en torno al SNCF, que mucho tiempo y discusiones en el

Congreso Federal se le ha dedicado, y que ha originado un complejo entramado

hacendario municipal, que merece ser identificado claramente en esta

investigación.

240 Las tasas aplicables a las bases para la determinación del impuesto predial varían de estado a estado, incluso entre los municipios de un mismo estado. 241 Entrevista realizada a Tesorero de un municipio de Oaxaca (2009).


230

2.3.4 Descentralización y federalismo cooperativo

Es necesario llevar a cabo la descentralización de funciones y facultades para

distribuir y separar los bienes públicos nacionales y locales, tanto para la provisión

de los servicios públicos, como para la asignación en la administración y

recaudación de cargas tributarias. Es decir, la descentralización distribuye

obligaciones, pero también debe distribuir facultades recaudatorias, para

incrementar el presupuesto municipal que le permita cumplir con su función de

asignación, y no sólo depender de las transferencias directas.

El Teorema de la Descentralización de Oates (1976) establece que un bien público

será siempre más eficiente si el gobierno local provee los niveles de producto

eficientes de Pareto a sus respectivas jurisdicciones, lo anterior es más eficiente

que proveer cualquier producto especificado y uniforme a través de todas las

jurisdicciones para el gobierno central. Ya que grupos muy heterogéneos sufrirán

pérdidas de bienestar mayores de una decisión centralizada. Además, los

gobiernos locales tendrán mejor información que el gobierno nacional. De esta

forma el bienestar social puede maximizarse cuando cada bien público se produce

por el orden de gobierno de menor nivel posible, dadas las externalidades y

economías de escala en la producción (Merino, 2001).

No obstante, una de las principales desventajas de la descentralización que puede

entrar en conflicto en la asignación de recursos es la presencia de economías de

escala. Es por ello que dependiendo del tamaño o escala de producción, y para un

mejor aprovechamiento al logro de una asignación eficiente de recursos, las

economías de escala deben ser decisiones tomadas de manera centralizada.

En la búsqueda de mayores recursos, y con la opción del financiamiento, el

municipio no debe embarcarse por su propia cuenta en la labor redistributiva y

estabilizadora; por lo tanto, no debería aplicar el principio de la capacidad de pago

para guiar sus decisiones. El endeudamiento sólo debería ser utilizado como

fuente de financiamiento municipal cuando se trate de proyectos de inversión con

una maduración de largo plazo (Yañez, 1991). Ya que el endeudamiento de los


231

gobiernos locales puede tener un efecto sobre la economía nacional, de no

establecerse reglas claras que eviten el rescate consuetudinario de municipios242

endeudados en exceso (Merino, 2001). Para ello se requiere de comunicación

efectiva entre el gobierno central y local, por lo que la distribución de funciones y

facultades no es suficiente.

El conflicto en la clasificación de bienes públicos nacionales y locales, su

descentralización, la presencia de economías de escala, el financiamiento

municipal, y en general, la distribución de poder nos obliga abordar al federalismo

fiscal como parte de las problemáticas inherentes al diseño y la práctica federal.

Para posibilitar todas las alternativas para incrementar el presupuesto municipal a

partir de sus ingresos propios, es indispensable establecer un marco de referencia

y acción para el federalismo fiscal, que permita en el diseño y en la práctica lograr

sus objetivos.

Según Fischman (2006), el federalismo denota la distribución del poder entre el

gobierno nacional y los estados. Para el diseño federal, Brown (1999), establece

dos conceptos: coordinación y concurrencia. Donde la concurrencia implica

compartir el poder que a veces se traslapa (overlapping power), y la coordinación

implica el principio de “separados pero iguales” en cuestión de jurisdicciones y

responsabilidades políticas., donde las unidades federadas no están subordinadas

al gobierno central, conservando soberanía dentro del marco constitucional. Los

límites y el nivel de autonomía de cada unidad federada son pactados en un

estado federal coordinado, dentro del concepto de federalismo como “shared-rule

and self-rule”. El diseño federal se establece en la Constitución y sus leyes

secundarias, pero no es limitante de una práctica federal que permita el desarrollo

de capacidades que ponga en igualdad de condiciones a los municipios, junto a

las Entidades Federativas y el gobierno nacional.

Para la práctica federal, Brown (1999) establece dos conceptos: competencia y

cooperación. El federalismo competitivo es asociado especialmente a los escritos

242 Merino menciona “entidades”.


232

de Albert Breton (1987) y se refiere a las ideas de competencia de mercado dentro

de la arena de gobierno. Establece que la competencia política no es algo que los

políticos escogen o quieren. La competencia surge de la necesidad de responder

a las acciones de otros, es forzada en la gente por el ambiente. La competencia

origina en las decisiones de los gobernantes obtener el apoyo de los ciudadanos a

través de proveerles de las políticas que ellos necesitan. En este sentido, los

Estados y los políticos locales usan el dinero federal para sus propios objetivos

políticos en un ambiente de competencia. También se entiende como "Market-

preserving federalismo (MPF)” que es un término acuñado por Barry Weingast

(1993) (Singh, 2007) y tiene una estructura más clara y explícita asociada con la

competencia del mercado. Cabe mencionar que aun existiendo una práctica

federal de competencia entre los diferentes órdenes de gobierno, incluso entre

gobiernos horizontalmente iguales, la cooperación no es contradictoria a la

primera, sólo es una característica o descripción de la práctica federal.

El federalismo cooperativo provee los mecanismos para conseguir objetivos a

través de medios conjuntos, que de otra forma ninguno de los órdenes de

gobierno podrían lograr de forma separada, como puede ser la generación de

capacidades administrativas e institucionales para incrementar los recursos

propios de los gobiernos locales. El federalismo cooperativo es un modelo de

interacción estratégica entre los gobiernos federal y estatal (Traub, 2007). Es la

solución a una competencia fiscal, que exacerba las diferencias económicas entre

las regiones, la cual debe ser eliminada por la armonización o centralización, y

debe sustituirse bajo garantías que igualen las capacidades regionales fiscales.

Porque la competencia fiscal y una distribución regional desfavorables del ingreso

provocan que las regiones pobres sean más pobres, y las regiones ricas sean más

ricas (Feld, 2003)

El federalismo cooperativo no necesariamente elimina o sustituye el federalismo

competitivo. El régimen de distribución territorial de recursos que establezca un

sistema de federalismo fiscal debe, por lo tanto, ser cooperativo en tanto

compense a regiones en desventaja cuando así sea conveniente, pero al mismo


233

tiempo competitivo en tanto que empareje los puntos de partida y con ello ofrezca

posibilidades de desarrollo económico para todas las regiones que conforman el

pacto federal (Díaz, 1995).

El federalismo cooperativo es fundamentalmente acerca de la relación entre los

niveles de gobierno (Fischman, 2006), tiene su origen en los Estados Unidos

durante los años treinta a partir del principio social o New Deal. Surge como un

modelo duradero de colaboración, y sus primeros argumentos y características

son esbozados por Jane Perry Clarke en 1938, quien fue el primero en reconocer

la verdad de la cooperación administrativa entre el gobierno federal y subnacional

como una rutina claramente experimental.

Logra su cúspide el concepto de federalismo cooperativo entre 1954 y 1978 como

la respuesta política a las fallas de mercado, el racismo, la pobreza urbana y los

derechos humanos. Representó el significado de la transformación de la sociedad

americana. El concepto de federalismo cooperativo se acuña en Estados Unidos

de América para caracterizar un federalismo que concibe a los gobiernos como

entes en recíproca cooperación permanente para el mejor resultado de sus

respectivas responsabilidades (Clarke, 1939). Se institucionaliza el 24 de

septiembre de 1959 con la creación de la Comisión Consultiva de la Relaciones

Intergubernamentales de los Estados Unidos243, en la Ley 86 – 380, y aunque fue

abrogada en 1996, es de notar que el federalismo canadiense y el australiano a la

fecha continúan operando bajo un esquema institucional similar (Barceló, 2009).

Posteriormente se fortaleció en Alemania a finales de los años sesenta, se alude

al surgimiento de un nuevo tipo de relaciones en el seno de los estados federales.

A la fecha es un concepto vigente como una solución a las dificultades de

coordinación que enfrentan los estados y la federación, y más aún los municipios

con los otros órdenes de gobierno. Fue el producto de una auténtica necesidad

para poder operar con eficacia y eficiencia una inmensa maquinaria burocrática,

con competencias fragmentadas por partida doble en una forma horizontal o 243 Dos de las principales funciones de la Comisión fueron: Discutir la administración y coordinación de los apoyos fiscales federales y otros programas federales que requieren cooperación intergubernamental. Y proveer asistencia técnica a los poderes ejecutivo y legislativo.


234

funcional de una parte, y vertical o territorial de la otra (Barceló, 2009). En España,

se ratifica al Federalismo Cooperativo como un fenómeno moderno (Sheiber,

1986). Así lo confirma el Presidente de la Junta de Andalucía, Manuel Chávez,

quien apuesta por un federalismo cooperativo, no muy alejado del propugnado por

Pasqual Maragall (2000)244 y los dirigentes socialistas catalanes, el cual comenta

que tiene que estar basado en la diversidad y en la igualdad, pero sobretodo en la

racionalidad y generosidad del proyecto común que para ellos es España.

En un principio, Clarke reconoció al federalismo cooperativo como un punto

intermedio pragmático, entre la reforma y la reacción, que no destruye a los

estados pero disminuye la coordinación constitucional de las políticas. Estableció

que la cooperación entre los gobiernos estatales y federales es una solución a las

dificultades causadas por la tentativa de regular las fuerzas de la vida moderna

industrial y los elementos de interés y tradición de los estados, porque ni el

gobierno federal, ni el estatal pueden contar con absoluta independencia. Y la

coordinación constitucional de los órdenes de gobierno no es suficiente para lograr

los objetivos comunes que la sociedad espera de sus gobiernos.

Por ello se recupera la idea de la cooperación social de John Rawls (2000) que se

distingue, por ejemplo, claramente de la actividad socialmente coordinada que

haya emitida alguna autoridad central. La cooperación implica la idea de la

reciprocidad, se guía por reglas públicamente reconocidas y por procedimientos

que aceptan los cooperadores y que consideran como normas apropiadas para

regular su conducta. En la cooperación participan (…) incluso los gobiernos de los

pueblos, (…) cuando existe la idea de la ventaja o bien racional de cada

participante.

Pero como establece Breton (1987), en su conocimiento la expresión jamás ha

sido formalmente definida. Por lo que para construir la teoría del federalismo

cooperativo se requiere del desarrollo de un conjunto especial de formas de

relación que se diferencien con claridad de los mecanismos clásicos de la relación 244 Alcalde de Barcelona entre 1982 y 1997y Presidente de la Generalitat de Cataluña entre 2003 y 2006.


235

federal (Alberti, 1996). Este nuevo conjunto especial de formas de relación son los

mecanismos de la descentralización política y fiscal, y sus mecanismos de

incentivos, que en la segunda generación de federalismo fiscal se requieren.

Así mismo, por otra parte Guerrero (2003) sugiere que los sistemas federales

pueden clasificarse de la siguiente manera: coordinado, orgánico y cooperativo. Es

decir, considera por igual el diseño y la práctica federal, distinguiendo sólo el

coordinado y cooperativo de lo planteado por Brown. Adicionando el orgánico y

desconociendo la clasificación de concurrencia y competencia. La competencia la

liga directamente con el sistema coordinado, y la concurrencia con el sistema

orgánico. En este mismo sentido Dye (1990) plantea que el sistema coordinado,

se refiere a la competencia entre niveles de gobierno, donde cada nivel actúa bajo

una estricta y balanceada separación de esferas de competencia, y el sistema

orgánico, sugiere la dirección del gobierno federal ante las entidades

subnacionales, acumulando éste la mayor parte de funciones y actividades por

realizar y por consiguiente los recursos. Por lo tanto, el sistema cooperativo

adquiere las características ya mencionadas, donde la relación entre los órdenes

de gobierno, no se da por competencia en el marco de coordinación, ni tampoco el

gobierno municipal se encuentra supeditado al gobierno federal. Se establece una

relación de cooperación para el logro de los objetivos de todos los órdenes de

gobierno.

Por lo tanto, el Federalismo Cooperativo es una práctica federal que posibilita la

suplencia de las deficiencias del diseño del Federalismo Coordinado, para proveer

mecanismos que generen capacidades administrativas e institucionales para la

generación de recursos propios en los gobiernos locales, y con ello se incremente

el presupuesto municipal, sin la dependencia de las transferencias directas para

cumplir con su funciones de servicios. El Federalismo Cooperativo disminuye el

conflicto de la descentralización, y potencializa la posibilidad de que los gobiernos

locales satisfagan sus necesidades públicas con presupuesto propio. El

federalismo Cooperativo y el Federalismo Coordinado no son excluyentes entre sí,

sino complementarios véase cuadro No. 2.2.

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237

No se deben tratar por separado las políticas, programas, modelos que

incrementen los ingresos de los egresos, ya que para obtener mejores resultados

recaudatorios es indispensable la atención en el eficiente, eficaz y legítimo

ejercicio del gasto. Timmons (2005) provee evidencia en el modelo de incentivos,

en el cual muestra que el cumplimiento voluntario de los impuestos es mayor

cuando los ciudadanos reciben servicios públicos que ellos valúan a cambio de

sus impuestos. De la misma forma, Merino (2001) pugna porque la visión de largo

plazo, debe también vincular de manera más responsable las potestades de

ingreso fiscal y la responsabilidad de gasto de las entidades.

Por lo que, es insuficiente hablar de federalismo fiscal, ya que la definición de

fisco, es la actividad realizada por el gobierno para allegarse de los ingresos que

le permitan desempeñar sus tareas y función social (IHEM, 2003). Esto significa

que nos estaríamos concentrando exclusivamente en los ingresos, cuando el

ejercicio del gasto público es fundamental para generar mayores ingresos. La

clave está en transparentar el uso de los ingresos municipales, en facilitar el pago

de los contribuyentes, y en dar respuesta a las demandas del ciudadano por

medio de la acción pública (Mendoza, 2002).

En la teoría económica de Tiebout (1956), si bien es cierto que el voto lo ponen los

ciudadanos, los pies son de los inversionistas o empresarios. Ya que el “voto con

los pies”, que refiere a la movilidad del ciudadano respondiendo a la efectividad

del gobierno tiene ciertas limitaciones. Por una parte, los consumidores no son

perfectamente móviles, existen preferencias diferenciadas entre los individuos, lo

que requiere de un número demasiado grande de localidades. Además que

considerar la movilidad de los ciudadanos podría reproducir resultados no

deseables desde la perspectiva de la justicia distributiva (Yañez, 1991). Sin

embargo, sí es posible considerar el “voto con los pies” a partir de los

inversionistas o empresas que tienen la capacidad de movilidad y de escoger el

territorio donde el gobierno puede ser más benevolente para sus intereses, lo cual

puede también llamarse “voto con la cartera”. Así lo comprueba Dye (1999) que

los impuestos tienen un efecto en detrimento en las decisiones de los negocios


238

locales y la actividad económica. Es decir, se puede influir en el desarrollo

económico de un lugar, que de forma indirecta influiría en la satisfacción del

ciudadano. La provisión de los bienes públicos locales influye en el voto del

ciudadano, pero también en el pago de impuestos, tanto de inversionistas como de

ciudadanos. La relación de ingreso – gasto es intrínseca y no puede ser tratada

por separado.

Es por ello que debemos de hablar de Hacienda Pública y de Federalismo

Hacendario, como un concepto más amplio e incluyente de las políticas públicas a

desarrollar por las finanzas públicas municipales. Donde Hacienda Pública es la

función gubernamental orientada a obtener recursos monetarios de diversas

fuentes para financiar el desarrollo del país, consiste en recaudar directamente los

impuestos, derechos, productos y aprovechamientos; así como la acción de captar

recursos complementarios mediante la contratación de créditos y empréstitos en el

interior del país y en el extranjero (ídem).

• El término de hacienda proviene del latín "hacienda" (cosas que se han de

hacer) está referida, en la acepción común al cúmulo de bienes y riquezas

que uno tiene (ITESM, 1991).

• La Hacienda pública, el Fisco o Tesoro nacional, en expresiones sinónimas

habituales, que en tiempos de las monarquías absolutas se denominaba

también Real Hacienda, personifica los derechos y obligaciones del Estado,

sus créditos y deudas, su activo y pasivo, su haber y su debe. En sentido

positivo económico, integran la Hacienda pública las contribuciones directas

e indirectas, los monopolios y servicios explotados por la Administración,

las propiedades y derechos estatales y los recursos del Tesoro

(Cabanellas, 1997).

• La hacienda pública es definida como la ciencia que estudia la actividad

financiera del Estado para el cumplimiento de sus fines y se centra en el

proceso del ingreso-gasto (Musgrave, 1969).


239

Ante tales evidencias, la nomenclatura ha cambiado, ya se habla de un

federalismo hacendario más que de un federalismo fiscal (Gutiérrez, 2004), porque

se incorporan análisis no estrictamente relativos al ingreso, sino también referidas

a gasto, deuda y fiscalización. El objetivo del Federalismo Hacendario es

determinar la estructura óptima del sector público, en términos de la adscripción

de las responsabilidades en la toma de decisiones sobre funciones específicas, a

representaciones de subconjuntos geográficos adecuados de la sociedad.

Si por un lado el federalismo fiscal que debemos impulsar es aquel que induce a la

creación de capacidades institucionales y administrativas para el incremento de

los ingresos propios, si a éste federalismo debemos llamarle federalismo

hacendario para reconocer la relación específica entre ingreso y gasto, y si

finalmente ese federalismo hacendario a través de la coordinación se establece su

diseño federalista, y la competencia no ha sido suficiente como práctica federalista

para lograr que los municipios desarrollen por sí solos sus capacidades, entonces

se requiere probar la cooperación como la práctica federalista que permita a los

municipios ser beneficiarios de los otros órdenes de gobierno en términos de

desarrollo de capacidades para incrementar los ingresos propios por sí solos. Ello

significa que este enfoque solo puede denominarse Federalismo Cooperativo

Hacendario.

Como dice Cabrero (2007) en la práctica federalista no hay un modelo ideal. Pero

en función de lo abordado, nuestro marco conceptual de referencia es el

Federalismo Cooperativo, pero además Hacendario, que asocia y une los tres

órdenes de gobierno con el objetivo de mejorar sus haciendas públicas, donde la

principal forma de relación entre las partes del sistema federal es la cooperación.

Con mecanismos recíprocos y de incentivos entre las partes, enfocados a

incrementar los ingresos propios de los municipios, donde cada uno de los

órdenes de gobierno tiene sus áreas de autonomía, pero cada uno tiene

facultades concurrentes y áreas de coordinación entre sí.


240

Es de interés, que los municipios sean autónomos financieramente, sin que los

estados o la federación tengan que incrementar sus transferencias. Por ese

interés, la cooperación para desarrollar capacidades administrativas e

institucionales para incrementar los ingresos municipales es la alternativa al

federalismo actual, modificando la práctica sin necesariamente modificar el diseño.

Transitar de las transferencias de la primera generación de federalismo fiscal, a la

atención de incrementar los ingresos propios enmarcada en la segunda

generación de federalismo fiscal. Pero cuáles ingresos propios y cómo

incrementarlos es la tarea específica en el análisis fiscal y el diseño de la política

pública, a través de identificar qué elementos o variables impactan en mayor

medida de acuerdo a las experiencias conocidas.

Una primera idea, es asumir únicamente la función de asignación para los

gobiernos locales, los cuales deben atender los bienes públicos y necesidades

propias, mediante recursos que en mayor proporción provengan de sus ingresos

de recaudación propia, sin excluir las transferencias federales, pero plantearse

como objetivo no incrementarlas, sino más bien aumentar la autonomía financiera

de los municipios, por la razón de que dichos ingresos locales deben atender en

mayor proporción los bienes públicos locales, para eficientar y maximizar el

bienestar social que les corresponde en sus jurisdicciones. Con ello se impulsa el

federalismo fiscal al atender la desigualdad vertical, y permitir con mayores

capacidades recaudatorias y mejor ejercicio del gasto atacar las desigualdades

horizontales. Que para lograr transferir capacidades institucionales a los gobiernos

municipales, es necesaria la cooperación de los otros órdenes de gobierno, para

compensar las desigualdades existentes y que es un objetivo del federalismo

fiscal. Dicha cooperación no debe ser entendida en sentido estrictamente

intencional y gratuito, sino mediante reglas públicamente reconocidas y que son

aceptadas por los cooperadores. Una práctica federal que no limita la

competencia, ni la coordinación, sino fortalece y ayuda en las deficiencias propias

del diseño federal. Un Federalismo Cooperativo, pero además hacendario, por no

ser exclusivo de la atención de los ingresos, sino de manera intrínseca del gasto.

Ya que un ingreso recaudado por los municipios atiende un gasto más cuidad y


241

más eficiente. La relaciones ingreso propio – gasto eficiente, bienes públicos

locales – ingreso local, cooperación – compensación de las desigualdades

horizontales y verticales, es la hipótesis que enmarca el Federalismo Cooperativo

Hacendario. En este sentido es necesario concretar el estudio a un tipo de ingreso

municipal y no de las finanzas públicas en general, para la simplificación de la

argumentación, para ello el impuesto de la propiedad es la alternativa del

Federalismo Cooperativo Hacendario.

2.3.6 Integración y análisis de la hacienda pública municipal

La administración de la hacienda pública municipal en México, identifica seis

funciones sustantivas, las cuales se agrupan en las siguientes actividades245.

1. Obtener recursos financiero

2. Administrar el gasto público municipal

3. Administrar el patrimonio municipal

4. Presentar la información de la cuenta pública

5. Administrar el sistema de control interno.

El Federalismo Hacendario para México busca atender los siguientes objetivos:

1. Fortalecer las finanzas públicas

2. Elevar la eficiencia y eficacia del gasto

3. Acercar las decisiones de asignación del gasto público a la población local.

4. Hacer más equitativa la distribución de los recursos públicos entre las

regiones (Chávez Pressa & Hernández Trillo, 1996).

Una forma de clasificar la hacienda pública municipal de acuerdo a sus actividades

se puede presentar como: Ingreso, Gasto, Deuda y Patrimonio (CIDE, 2008). Para

245 Clasificación elaborada por el Comité Técnico de Normalización de la Norma Técnica de Competencia Laboral “Funciones de la Hacienda Pública”, para la elaboración del mapa funcional de la administración pública municipal, coordinado por el INAFED y el Consejo de Normalización y Certificación de Competencias Laborales (CONOCER), citado en IHAEM(2004).


242

efectos de análisis financiero (Standard & Poor`s), los ingresos municipales se

clasifican en:

• Ingresos operativos. Son los ingresos recurrentes, que con normalidad

recibe el municipio. Se integra por los ingresos propios y las transferencias

federales. Es decir, todos los ingresos municipales, excepto el

financiamiento y convenios adicionales, que no son recurrentes, o son por

única ocasión. Son los ingresos con lo que cuenta el municipio para su

operación en status quo.

• Ingresos discrecionales. Son los ingresos de los que dispone la

administración municipal para destinarlos en su libre albedrío. Es decir, los

ingresos operativos menos los ingresos derivados del Fondo de

Infraestructura Social Municipal246.

Por su parte el gasto público se clasifica de la siguiente manera, de acuerdo con

el Clasificador por objeto de gasto: Servicios Personales, Materiales y Suministros,

Servicios Generales, Transferencias y Subsidios, Bienes Muebles e Inmuebles,

Obras Públicas, y Deuda Pública. Para efectos de análisis financiero de los gastos

municipales, se clasifican de la siguiente manera:

• Gastos operativos. Son todos aquellos gastos necesarios para el

funcionamiento continuo del municipio, incluye gasto corriente, pero

también gasto comprometido que el municipio no puede dejar de erogar en

su ejercicio fiscal, tal como el pago de intereses y de programas fijos y

recurrentes del gobierno municipal.

• Gasto de inversión. Son todos aquellos gastos destinados a crear la

infraestructura social o adquisición de bienes muebles o inmuebles para el

municipio.

• Gasto de amortización de capital. Es la liquidación parcial o total de una

deuda contratada.

246 Aunque los ingresos del FAFM también tiene sus reglas de aplicación, son ingresos con mayor amplitud en el gasto. El FISM es exclusivamente para infraestructura urbana (gasto de inversión).


243

El financiamiento o deuda son los ingresos que percibe el municipio por concepto

de préstamos que solicita para el cumplimiento de sus funciones. Los créditos

pueden ser otorgados por cualquier institución crediticia nacional. El patrimonio es el conjunto de bienes muebles e inmuebles que pertenecen a un municipio,

además de los derechos que sobre los mismos ejerce y de las inversiones

financieras que realiza. Su manejo puede potenciar fortalecer la hacienda local

(CIDE, 2008). Los ingresos del municipio se clasifican de la siguiente manera:

1. Financiamiento, que se refiere a deuda contratada a corto o largo plazo.

2. Los ingresos propios que conforman los impuestos, derechos,

aprovechamientos y aportaciones de mejoras. Son ingresos de recaudación

municipal. El impuesto predial se encuentra dentro de esta clasificación y se

tratará en sección aparte.

3. Las transferencias federales o ingresos provenientes del Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal, que integran las participaciones247 y aportaciones federales.

Las aportaciones federales (ramo33) son el Fondo de Infraestructura Social

Municipal (FISM) y el Fondo de Aportación para el Fomento Municipal (FAFM).248

El sistema tributario derivado del SNCF, que se consideran como transferencias

federales, para los municipios se agrupa en dos:

1. Las participaciones federales que provienen del ramo 28, y

2. Las aportaciones federales que provienen del ramo 33.

Las participaciones federales son recursos libres no etiquetados que constituyen la

mayor parte de los ingresos discrecionales. Las participaciones federales son la

sumatoria del Fondo General de Participaciones (FGP) y del Fondo de Fomento

Municipal (FFM).

247 En ocasiones se consideran ingresos propios ya que son libres para su gasto. Sin embargo, no son ingresos recaudados por el municipio, dependen de la Recaudación Federal Participable (RFP). 248 Recursos etiquetados o también llamados condicionados.


244

El FGP se obtiene del 20 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP),

garantizando para los estados el monto nominal recibido en 2007, y la diferencia

se distribuye de la siguiente manera: 60 por ciento en función del crecimiento del

PIB estatal, 30 por ciento por el esfuerzo fiscal de la entidad y 10 por ciento por la

recaudación neta. El FGP se complementa con recursos de la Tenencia, del ISAN

y del IEPS. Una vez obtenido el FGP para cada Entidad, estos distribuyen, al

menos el 20 por ciento249. El FFM se obtiene del 1 por ciento de la RFP. Cada

entidad federativa distribuye el 100 por ciento de estos recursos que se le asignan

para los municipios.

En ambos casos, cada estado tiene sus propias reglas de distribución a los

municipios, aunque en su mayoría son análogas a las reglas del SNCF, utilizando

los mismos criterios. Es importante mencionar que el esfuerzo recaudatorio que

influye para el aumento de las participaciones, se refiere al incremento en la

recaudación del impuesto predial y derechos del agua.

Las aportaciones federales son recursos etiquetados o condicionados que se

transfieren a entidades y municipios para realizar obras o funciones específicas.

Los fondos originales del Ramo 33 para las entidades son los siguientes:

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), Fondo de

Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), Fondo de Aportaciones para la

Infraestructura Social (FAIS), Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de

los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal

(FORTAMUNDF) y el Fondo de Aportaciones Múltiples.

Para los municipios se dividen en dos fondos: el Fondo de Infraestructura Social

Municipal (FISM) proveniente del FAIS, y el Fondo de Aportaciones para el

Fomento Municipal (FAFM) proveniente del FORTAMUNDF.

249 Los municipios. Hidalgo y Morelos distribuyen el 25 por ciento, Campeche el 24 por ciento, Querétaro el 22.5 por ciento, Baja California Sur, Colima, Jalisco y Zacatecas el 22 por ciento, el Distrito Federal el 21.5 por ciento, y Oaxaca el 21 por ciento.


245

El FISM está destinado al financiamiento de obras para agua potable,

alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de

colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa,

mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural. El

FISM se distribuye por fórmula según magnitud y profundidad de pobreza extrema

de estados y municipios. Para el año 2009 la suma total de estos recursos son de

$35,047.2 millones de pesos250 De acuerdo al artículo 32 de la Ley de

Coordinación Fiscal (LCF), el monto se determina anualmente en el Presupuesto

de Egresos de la Federación, conforme al siguiente criterio:

Tomando sólo para efectos de referencia, el 2.5 por ciento de la Recaudación

Federal Participable estimado en la Ley de Ingresos de la Federación para ese

ejercicio; de los cuales el 0.303 por ciento le corresponde al Estatal, y el 2.197 por

ciento al Municipal. Además, se requiere identificar la proporción que comprende

cada Estado, de la pobreza extrema a nivel nacional. Esta se determina mediante

la identificación de la Masa Carencial de cada Estado, en función del número total

de hogares pobres extremos (Índice Global de Pobreza del Hogar).

Por su parte, el FAFM, de acuerdo al artículo 37 de la LCF, tienen como destino:

Exclusivamente la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al

cumplimiento de las obligaciones financieras. Y a la atención de necesidades

directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes. El monto se

determina tomando como referencia:

• Para los Estados y Municipios el 2.35 por ciento de la Recaudación Federal

Participable de acuerdo a la estimación que se realice en la Ley de Ingresos de la

Federación para ese ejercicio;

• Para el Distrito Federal y sus Demarcaciones Territoriales se procede de igual

forma, pero el cálculo se realiza tomando como referencia el 0.2123 por ciento de

la Recaudación Federal Participable. 250 No participa el Distrito Federal.

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247

descentralización total de la administración catastral para potencializar el impuesto

predial.

2.3.7 El impuesto de la propiedad: ingresos locales para bienes locales

Es necesario identificar la estrategia para incrementar el presupuesto de los

gobiernos locales, una vez establecido el Federalismo Cooperativo Hacendario

como la práctica federal que supla las deficiencias en la descentralización fiscal en

México. Basta recordar que la FGFF se concentró en las transferencias directas,

dejando pendiente la generación de recursos propios que se abordará en esta

sección, en específico a través del impuesto de la propiedad. Para ello se

recordará porque es importante la generación de ingresos propios y sus efectos en

el gasto, la distribución de los ingresos propios, las diferentes visiones y roles del

impuesto de la propiedad, ventajas y desventajas.

Si bien es verdad, que los bienes públicos locales pueden ser atendidos a través

de recursos transferidos desde el centro, o bien generados desde la recaudación

local, según Stiglitz (2000) los individuos ven más claramente la relación entre los

beneficios y los costos (lo que tienen que pagar en impuestos) en el seno de las

comunidades locales; cuando la gente observa claramente la relación entre

servicios e impuestos, es menos probable que pidan servicios que no valen lo que

cuestan y más probable que exijan que estos servicios se suministren

eficientemente. Y por el lado del gobierno, una administración local realiza un

gasto más eficiente cuando los recursos provienen de ingresos propios y no de

transferencias federales. Este fenómeno se denomina “valor de origen” o se

identifica como efecto Flypaper: es la tendencia que tienen los gobernantes a

aumentar el gasto en una proporción mayor, ante un aumento en las

transferencias recibidas, que ante un incremento de la misma magnitud en el

ingreso total de los agentes de la localidad. Esta denominación fue hecha por

Arthur Okun (López, 2003), un destacado asesor presidencial de política

económica durante los gobierno de Kennedy y de Johnson en Estados Unidos, y

hace referencia a que el dinero se adhiere donde golpea. Por lo tanto, los bienes


248

públicos locales deben ser atendidos en mayor proporción por ingresos locales y

no por transferencias directas.

Por esta razón, es que la Segunda Generación de Federalismo Fiscal (SGFF)

hace énfasis en la importancia de los incentivos fiscales para producir prosperidad

económica local. Lo cual significa proveer de mayores capacidades a los

municipios para la atención de sus ingresos, porque esto les permite conseguir

sus propios objetivos. Los modelos de la SGFF enfatiza la importancia en la

generación de ingresos por los gobiernos subnacionales (Rodden, 2003; Singh

and Srivnivasan, 2006; Careaga and Weingast, 2003, 2009). Los gobiernos

municipales que cuentan con más ingresos propios como proporción del total de

sus ingresos son lo que dan un uso más eficiente a sus recursos (Silva, 2006),

tienden a una mayor transparencia y rendición de cuentas con los ciudadanos y a

la disminución de la corrupción. El crecimiento económico dependerá de los

efectos de los impuestos y el sistema de transferencias en los incentivos para

incrementar los ingresos (Singh, Srivnivasan, 2006). En concreto, una efectiva

descentralización fiscal requiere de autonomía en ingresos significativos para los

niveles locales de gobierno (Bahl & Martinez – Vázquez, 2007).

Es así, que los ingresos locales deben tomar la proporcionalidad de los bienes

públicos locales que deben atenderse. Actualmente una casa normal, paga 200

pesos por predial en promedio pero los servicios básicos cuestan 1,100 pesos

(Pérez, 2011), lo cual significa que los ingresos locales no cubren los bienes

públicos locales atendidos. La compensación a través de transferencias directas a

los gobiernos locales no debe suprimirse, sin embargo, tampoco debe

incrementarse. Por el contrario, concentrarse en la generación de ingresos locales

es el reto del Federalismo Fiscal. La primera y segunda generación del

Federalismo Fiscal son complementarias, pero lo más importante, es que el

sistema de transferencias debe estar enfocado a la generación de los ingresos por

parte de los gobiernos locales, ya que está demostrado que las transferencias

directas sólo generan un efecto perverso en las recaudaciones locales, e incluso

inducen a una mayor corrupción. La generación de recursos propios por parte de


249

los gobiernos locales los hace más responsables con los ciudadanos, reducen la

corrupción e incrementan los incentivos para proveer de mejores servicios

públicos (Weingast, 2009). Esta propuesta se respalda en la sugerencia hecha por

Cabrero y Martinez –Vázquez (2000) citada en Moreno (2003) que propone crear

fondos especiales que los gobiernos estatales compitan por ellos, y ganen

recursos para reforzar las capacidades fiscales y administrativas de sus

municipios. Éste puede ser un mecanismo de incentivos de acuerdo a la SGFF,

más no la única.

Las principales fuentes de financiamiento, incluyendo los recursos provenientes de

fuentes externas, para los gobiernos locales son:

1. Cobros directos por los bienes públicos locales que provea252.

2. Cobros indirectos253.

3. Subvenciones del gobierno central, las cuales pueden ser subvenciones

incondicionadas254, subvenciones condicionadas no equivalentes255 y

subvenciones condicionadas equivalentes256.

4. Endeudamiento.

Las subvenciones del gobierno central son aquellas que trata la FGFF, el

endeudamiento debe tomarse con reserva por las razones expuestas

anteriormente por Yañez (1991), y los cobros directos e indirectos son aquellos

que generan recursos propios para los gobiernos locales. Sin embargo, los cobros

directos no son constantes en el tiempo y dependen de la oferta del servicio. Por

lo que el cobro indirecto puede tomar mayor relevancia en la proporción de los

ingresos propios.

De todas formas la atención de los bienes públicos locales, podría provenir de la

aplicación de un mecanismo indirecto de cobro, como es la vía tributaria.

252 Ejemplo: pago de elementos de seguridad pública para la custodia privada. 253 Impuestos inmobiliarios. 254 Participaciones federales 255 Ramo 33 256 Hábitat, espacios públicos.


250

Probablemente la aplicación del impuesto territorial (impuesto predial) sea el

camino más pertinente para efectuar dicho cobro (Yañez, 1991).Uno de los

supuestos es la necesidad de atribuir a los gobiernos locales la tributación sobre

los inmuebles; en esa dirección se sugiere que los impuestos sobre la propiedad

sean delegados a estos (Singh, 2006, Wildasin, 1995; Oates, 1972). Bahl &

Martinez-Vazquez (2007) también están de acuerdo con ello, al establecer que el

impuesto de la propiedad es el impuesto ideal para los gobiernos subnacionales

en sistemas descentralizados.

El vínculo entre carga tributaria y oferta de servicios públicos es un determinante

importante del grado de eficiencia en el abasto de servicios públicos. La estructura

de financiamiento de los gobiernos locales debe descansar, fundamentalmente, en

tarifas por la utilización de servicios públicos y en impuestos sobre la propiedad

que permitan una mayor identificación entre contribuyentes y beneficiarios del

sistema local de servicios públicos. De lo anterior se ratifica que, el impuesto

predial debe ser competencia de los gobiernos locales (Aguilar, 2009).

El impuesto de la propiedad “tax property” es también conocido como impuesto

inmobiliario o impuesto predial. Según Zodrow (2007) el impuesto de la propiedad

es el más grande recurso de ingreso propio para el nivel de gobierno local, así lo

demuestra literatura académica que investiga los efectos económicos del impuesto

(Mieszkowski y Zodrow, 1989; y Ladd 1998). Pero también así lo demuestran los

datos de ingresos municipales para el caso mexicano.

A través de la historia han existido tres diferentes visiones o formas de ver al

impuesto de la propiedad.

1. La primera de ellas es la visión tradicional, con la cual referenciamos a Simón

(1943) y Netzer (1966), que se enfocan en los efectos de incrementar el impuesto

en un mercado de vivienda local, lo cual implica que el impuesto a la propiedad

ineficiente reduce el tamaño de las viviendas locales porque el impuesto se carga

en proporción al consumo de la vivienda. Es decir, al aumentar la carga impositiva

disminuye el mercado de las viviendas, como si se inhibiera la construcción de


251

viviendas por motivo de dicho impuesto. Sin embargo, el impuesto de la propiedad

ha sido considerado como inelástico (Bird, 2002), y Bahl (2002), es decir, muestra

que la elasticidad del PIB con respecto al impuesto de la propiedad ha sido única

por décadas.

2. La segunda es la visión del beneficio desarrollada inicialmente por Hamilton

(1975), Fischel (1975) y White (1975), quienes básicamente transforman o

modifican la teoría de Tiebout (1956). Es una extensión del modelo de gobierno

local de Tiebout basado en el “voto con los pies”, donde se asume al impuesto de

la propiedad como una carga impositiva que se usa para pagar el intercambio por

los beneficios del servicio público local. Básicamente argumentan a favor del

impuesto de la propiedad como el ingreso necesario para la provisión de servicios

públicos locales. Fischel (2000) (Bird, 2002) argumenta que el impuesto a la

propiedad en Estados Unidos es un impuesto de beneficio porque los impuestos

se aproximan a los beneficios recibidos por los servicios locales.

3. La tercera visión de impuesto sobre el capital desarrollada por Mieszkowski

(1972) y Zodrow (1983) asume que el impuesto paga la provisión de los servicios,

sin embargo, no acepta que la provisión de los servicios sea una medida para que

el ciudadano vote con los pies, y ello traiga como consecuencia la modificación de

los impuestos a la propiedad. Para ello se establece el “promedio de la carga”:

todo el impuesto de la propiedad a lo largo de la nación, y los “beneficios del

impuesto”. Es decir, se diluye la competencia de mercado en cuanto a los

impuestos locales, pero no dejan de representar las erogaciones que cada

gobierno local tiene que hacer por los servicios públicos. Para ello es

indispensable que una jurisdicción fiscal, en este caso el municipio, haga uso de

diferentes cargas, como pueden ser las cargas nacionales y locales.

Como el impuesto a la propiedad no representa exactamente la erogación de los

servicios locales, se requiere de diferentes cargas, que en su conjunto generen el

beneficio del impuesto, y de esta manera se explica la visión de capital. Como

explica Carroll y Yinger (1994) el impuesto de la propiedad está muy lejos de ser


252

un impuesto de beneficio, por sí solo. Con ello se valida fuertemente la visión de

capital, mostrándose en contra de la visión del beneficio. Pero aunque no se

puede refutar la visión del beneficio, como opina Oates (1994), podemos decir que

ésta no es absoluta, porque los beneficios no son directamente proporcionales al

impuesto, ni viceversa. Sin embargo, sí pretenden serlo, y para ello se requiere de

la combinación de ingresos.

Menciona Bird (2002) que existen diversos estudios comparados sobre tierra e

impuesto de la propiedad en diferentes países y para diferentes propósitos, como

pueden ser estudios para países desarrollados por la OCDE (1983) para países en

transición (1996, 1998, 2001), algunos enfocados en tierra rural e impuestos

(1974, 1987) y otros para impuestos de la propiedad urbanos (1992). Basado en

los estudios de por lo menos 40 países enumera los diferentes roles del impuesto

de la propiedad.

1. El impuesto de la propiedad es el mejor ingreso menor de los recursos

en todos los países.

2. El impuesto de la propiedad es el recurso más importante para los

ingresos subnacionales en muchos países, más aún en países en

desarrollo que en los países desarrollados o en transición.

3. Los impuestos de propiedad es mucho más importantes en los países

ricos (OCDE) que en los países en desarrollo o en transición. En

Canadá representa el 4.1 % del PIB, seguido por Estados Unidos con el

2.9% y Australia con el 2.5%.

4. Ninguna de estas características han cambiado mucho en las recientes

décadas.

Por otra parte, Bird (2002) establece que derivado del análisis de las tasas

efectivas del impuesto a la propiedad (ERPT) que significa la tasa aplicada al valor

catastral de los predios para el cálculo del impuesto predial, ofrece las siguientes

conclusiones:

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254

Concluye Bird (2002) que existen por lo menos cuatro características que

diferencian el impuesto de la propiedad de otros impuestos, que son la visibilidad,

la inelasticidad, su inherente arbitrariedad y la autonomía local. La visibilidad

soporta la visión del beneficio donde el impuesto de la propiedad pretende

traducirse en los servicios locales, y es más fácil que el ingreso se vea

influenciado por el gasto que realiza el gobierno. Es decir, el pago del

contribuyente aumenta cuando ve reflejados sus impuestos en los servicios

locales. Es inelástico porque los valores de la propiedad responden muy

lentamente a los cambios anuales de la actividad económica, a diferencia de cómo

lo hacen los ingresos. Los valores unitarios se modifican más por razones políticas

en los Congresos de los Estados que por cuestiones de crecimiento económico o

plusvalía de las propiedades. Por tal razón, los valores catastrales (oficiales) no

representan los valores de la propiedad en el mercado de vivienda. Los valores

catastrales se encuentran en promedio de 25 a 50 por ciento debajo de los valores

de mercado (Bahl, 2009). Aunque en algunos casos es más grave, ya que existen

valores catastrales con mayor separación al valor de mercado. Finalmente, la

autonomía del gobierno local, donde algunos factores administrativos e

institucionales determinan el nivel de recaudación del impuesto. De las bondades

o ventajas que destacan Bahl & Martinez-Vazquez (2007) sobre el impuesto de la

propiedad están su relativa estabilidad, su ingreso potencial, su equidad y justicia

en su tabulación, es exportable en cuanto a inversiones se refiere, bajo costo en la

recaudación y no hay competencia en la aplicación de la base o tasa por el

gobierno central. Entre las desventajas están el alto costo administrativo, es difícil

de ejecutar los cobros de morosos y es impopular para los votantes. La última

desventaja se agrava o se disminuye dependiendo de la relación que exista con el

gasto eficiente, es decir, si la recaudación y los impuestos aumentan, pero

también lo hace la inversión y el gasto eficiente que los votantes observan, el

impacto impopular disminuye. Sin embargo, si los impuestos aumentan y esto no

se ve reflejado en la atención de los bienes públicos y necesidades locales, se

exacerba la impopularidad del impuesto.


255

Por otra lado, el impuesto de la propiedad es un impuesto indirecto (Stiglitz, 2000),

sobre un bien inmueble que generalmente tabula la tierra y la construcción257, así

como las propiedad o tipologías del inmueble como puede ser residencial,

comercial o industrial. Para conocer el valor del terreno y de la construcción,

primero, es indispensable establecer los valores unitarios, que representan el valor

por metro cuadrado del terreno y de la construcción. Es decir, cuánto vale cada

metro cuadrado de terreno del inmueble, y cuánto vale cada metro cuadrado de la

construcción que se posee. Con ello se conocerá el valor catastral, y el impuesto

de la propiedad grava un porcentaje (tasa) de dicho valor.

Los valores unitarios de terreno y construcción, así como las tasas se establecen

por el gobierno nacional o municipal. En Canadá, Japón, Ucrania, Chile, Tailandia

y Túnez, por ejemplo, es el gobierno federal el que establece los valores y las

tasas. En el caso de Hungría, Colombia, y Filipinas es discreción del gobierno

local con límites impuestos de forma centralizada. En Argentina y Kenia es

completamente a discreción del gobierno local (Bird, 2002). En el caso de México,

las tasas se establecen por los gobiernos estatales (congreso local) y los valores

son propuestos, en ocasiones, por el gobierno municipal a ratificación del

Congreso Local. Para establecer los valores se siguen diferentes métodos:

• La evaluación de mercado, por valor de rentas, o la autoevaluación. La

evaluación de mercado se realiza por medio de la comparación de ventas

de inmuebles, la estimación potencial del ingreso por renta, o la estimación

del valor del terreno como si fuera baldío y se adiciona el costo de la

construcción. La evaluación es usada en todos los países de la OCDE

como Indonesia, Filipinas, Sudáfrica, Latvia, Argentina y México.

• La estimación de las rentas por una propiedad es utilizada en la India,

Australia, China, Tailandia, Guinea. Sin embargo, Netzer (1966) comenta

que este método enfrenta diversas dificultades por la falta de información

de rentas anuales de propiedades comparables principalmente.

257 El algunos países solo la tierra, en otros sólo la construcción (Bird, 2002).


256

• La autoevaluación es utilizada en Hungría, Túnez con auto declaraciones

de la propiedad por parte de los contribuyentes.

Derivado de la discrecionalidad y poca exactitud en el establecimiento de los

valores unitarios, y por ende, de los valores catastrales, en el Reino Unido se

estableció desde 1993 el sistema de rangos o bandas “banding system”, con el

cual no es necesaria la especificación del valor de cada propiedad, o al menos, no

es necesario tenerlo de forma exacta, ya que las valuaciones y estimaciones no

son una ciencia exacta (McCluskey, Plimmer, Connellan, 1998). Este sistema

divide en rangos el valor de las propiedades y cobra el mismo impuesto de la

propiedad a todos los inmuebles que se encuentren dentro del mismo rango. A

diferencia de las tasas, que gravan un porcentaje del valor catastral, por lo que

todas las propiedades pagan impuesto diferenciado.

La razón principal del establecimiento de bandas, es que los valores catastrales

por los métodos de cálculo no son exactos, y por lo tanto, pueden resultar injustos

entre una y otra propiedad que se encuentran tabuladas en su valor de forma

cercana, ya que por razones de evaluación puede resultar una de ellas

perjudicada. La simplicidad, la comprensión, la practicidad, la administración, la

transparencia, la estabilidad del ingreso son algunas de las características que

sobresalen del sistema de bandas. Por lo que según McCluskey (1998) un paso

lógico en el desarrollo de la valoración de los impuestos de la propiedad debe ser

considerar el impuesto por bandas. Simplificar la discrecionalidad y las

desigualdades cercanas en la tabulación son factores que pueden resolverse

recuperando la propuesta de sistema de bandas.

Una vez establecidos los valores se puede conocer el valor catastral del inmueble,

y conociendo la tasa a gravar o la banda, se conoce el importe a pagar del

impuesto de la propiedad o predial.

Por otra lado, la tarea de conocer los metros de terreno o de construcción de cada

predio, por cada contribuyente obligado a pagar el impuesto predial, requiere de

diversas tareas administrativas complejas. Es por ello, que en muchos países, la


257

pobre administración del impuesto es un impedimento para implementar el

impuesto de la propiedad. Las autoridades locales no cuentan con la capacidad

para administrar el impuesto. Muchas funciones administrativas se desarrollan de

forma manual, cuando podrían ser computarizadas (Bird, 2002)

Los pasos clave para procesar un impuesto real de la propiedad son:

1. Identificación de las propiedades que van a gravarse. El catastro fiscal

requiere un mínimo de información para cada propiedad, describir y definir

sus límites, utilizando mapas catastrales, es decir, el inventario de las

propiedades258. Dicho inventario debe incluir la dirección, los metros

cuadrados y la edad del inmueble.

2. Preparación de los recursos para la implementación.

3. Cobro y recolección de los impuestos. Es una función del gobierno local. El

rezago tiende a ser mayor en los países que no tienen suficientes recursos

o expertos para administrar el impuesto de la propiedad.

El impuesto de la propiedad es la alternativa del federalismo fiscal, cuando la

estrategia de la SGFF es fortalecer las capacidades de los municipios para

mejorar sus ingresos propios. Esta estrategia sólo puede ser posible cuando se

relaciona el ingreso con el gasto, y cuando la estrategia es conjunta y cooperativa

por los tres órdenes de gobierno para procurar la distribución de capacidades, la

cual se asume con la práctica federal que hemos denominado Federalismo

Cooperativo Hacendario. El impuesto de la propiedad permite una mayor

identificación entre contribuyentes y beneficiarios del sistema local de servicios

públicos, es un impuesto inelástico, de visibilidad, arbitrario y dependiente de la

autonomía local, estable, con ingreso potencial, equitativo y justo en su tabulación,

exportable en cuanto a inversiones se refiere, de bajo costo en la recaudación y

sin competencia. Pero también tiene un alto costo administrativo pero sobretodo

político, porque es impopular para los votantes. Por ello cualquier reforma,

258 En Kenia solo se encuentran el 70 % de los inmuebles gravables registrados en el Catastro. En Guinea sólo una tercera parte (Bird, 2002).


258

modernización, actualización o cambio para incrementar la recaudación del

impuesto de la propiedad es más un tema político que un ejercicio técnico.

Más sin embargo, el impuesto de la propiedad sigue siendo la opción

predominante para incrementar los ingresos de los gobiernos locales en

Latinoamérica (Cesare, 2002). El impuesto de la propiedad, es sin duda la

estrategia a seguir en términos de Política Fiscal Municipal. Los dos factores que

permiten incrementar los valores catastrales son el esfuerzo y las tasas. El

esfuerzo implica un conjunto de elementos que podrán ser detectados como parte

de las fallas de gobierno que se presentan en la recaudación tributaria predial. Las

tasas dependen de aprobaciones del Congreso Local, pero vale rescatar la

propuesta de tabulación por bandas, para el diseño de la política pública a

proponer.

2.3.8 La recaudación tributaria predial como falla de gobierno

La recaudación del impuesto predial y su necesidad de contar con un Catastro

actualizado es un problema que puede enmarcarse dentro de las fallas de

gobierno (Weimer & Vininig, 2005) de oferta burocrática y de gobierno

descentralizado, como se explica a continuación:

La falla de oferta burocrática que se detecta es el resultado de la ineficiencia X,

que representa la combinación entre la pérdida del costo de oportunidad y el

desperdicio de recursos, por la forma en que se gastan los mismos o se pierde la

posibilidad de lograr la eficiencia. La cual no se logra cuando no existe

competencia en el sector, por lo que se requieren de incentivos que estimulen la

innovación en las agencias públicas para la utilización de métodos y tecnologías

en la operación. La falta de un catastro actualizado conlleva la pérdida de

oportunidad en la obtención de recursos, y mantenerse lejos de la capacidad

tributaria de cada municipio.

La falla de gobierno descentralizado se enmarca en la externalidad fiscal. La

descentralización permite la provisión de los servicios públicos locales que


259

emparejan de mejor manera las demandas locales. La descentralización del

catastro no se ha llevado a cabo en el total de los municipios, y esto origina que no

se recaude ni se provean los servicios que la ciudadanía está requiriendo.

Adicionalmente, la falla también se enmarca en los problemas de implementación

de la descentralización. La implementación describe los esfuerzos que se hacen

para ejecutar los medios – esfuerzos que no siempre logran las intenciones de los

objetivos. Aunque constitucionalmente se descentralizó el impuesto predial, en la

implementación debió descentralizarse en su totalidad el catastro, por lo que los

objetivos constitucionales no se han logrado derivado de autoridad difusa en la

implementación de la descentralización.

Todo lo antes mencionado engloba los problemas del sistema de recaudación

tributaria del impuesto predial para los municipios en México. Pero, ¿por qué es un

problema la baja recaudación del impuesto predial? Los municipios están

obligados a cumplir con determinadas obligaciones legales enmarcadas en el

artículo 115 Constitucional, así como aquellas demandas que los ciudadanos

exigen y evalúan su cumplimiento, y que en caso de incumplimiento u omisión

están dispuestos a castigar con el voto, y que los gobernantes en turno desean

conservar para dar continuidad a su grupo político o Partido en el poder. Para

lograrlo se requieren de recursos suficientes para cubrir su gasto operativo e

incrementar su gasto de inversión. Cuando ello sucede existe un balance

operativo positivo en el municipio, el cual sólo puede incrementarse259 cuando

aumentan los ingresos propios, mismos que pueden mejorar si el impuesto predial

tiene un crecimiento. Entonces ¿cómo se puede mejorar la recaudación del

impuesto predial?, ¿El nivel de desarrollo del sistema catastral impacta en la

recaudación del impuesto predial? Es decir, ¿si se incrementa el nivel de

desarrollo de los sistemas catastrales en el País, aumentará la recaudación del

impuesto predial? ¿Tienen los municipios los recursos y capacidades suficientes

para mejorar por si solos sus sistemas catastrales? Por tanto, ¿cómo se puede

259 También se mejora cuando disminuyen los gastos, principalmente el gasto corriente.


260

mejorar los sistemas catastrales y la recaudación predial por medio de una política

pública de corte federalista, donde participen todos los órdenes de gobierno?

Es importante primero conocer si las deficiencias en el sistema catastral son las

causantes de la baja recaudación predial, por lo que es importante determinar un

modelo de Catastro y de sistema de recaudación predial para identificar los

problemas que existen en relación a la realidad de los municipios. Segundo, si el

sistema catastral influye en la recaudación del impuesto de la propiedad,

establecer los mecanismos internos y externos para desarrollarlo y actualizarlo.

Tercero, si los municipios están imposibilitados en realizar estos trabajos con los

recursos y capacidades con las que cuentan, generar una práctica federal que

propicie la cooperación de otros órdenes de gobierno para cumplir con estos

objetivos.

De éste apartado se ha detectado que el Federalismo Fiscal en su segunda

generación propone la corresponsabilidad de los diferentes órdenes de gobierno

para crear capacidades en los gobiernos municipales que les permita incrementar

los recursos propios. También que estos ingresos propios no pueden analizarse ni

desarrollarse sin considerar al gasto público, por lo que el Federalismo Fiscal se

entiende mejor como Federalismo Hacendario. Que con la participación de otros

órdenes de gobierno podemos hablar de una nueva práctica Federal que hemos

denominado Federalismo Cooperativo Hacendario, el cual propone como

estrategia de Política Fiscal Municipal el cobro indirecto y tributario, para cumplir

con su función de asignación o provisión de servicios, a través del impuesto de la

propiedad. El impuesto de la propiedad requiere de voluntad política y eficiencia

técnica para resolver las fallas de gobierno que en su administración y

recaudación se presentan, en donde el sistema catastral toma especial relevancia

ya que es la base de origen y cálculo para el cobro del impuesto. Es decir, no

puede entenderse una adecuada administración del impuesto inmobiliario, de la

propiedad o predial, sin contemplar la administración del catastro, sus

implicaciones tributarias, pero sobretodo sus potencialidades multifinalitarias.


261

2.3.9 ¿El catastro es sólo un instrumento recaudatorio?

El catastro constituye un instrumento de gran apoyo para la Hacienda Municipal,

debido a que su función aporta la descripción de las características cualitativas y

cuantitativas de la propiedad raíz en un territorio determinado; y es con base en

esta información como se realizan innumerables acciones de tipo socioeconómico,

geográfico, urbanístico, estadístico, histórico, legal y fiscal, siendo esta última de

particular importancia para los municipios mexicanos, ya que facilita la

determinación objetiva de algunos elementos tributarios, principalmente la base

imponible de los gravámenes que inciden en la propiedad raíz, así como en las

operaciones y trámites que sobre éstos se realicen (Sedas,2006).

La Federación Internacional de Agrimensores, propuso y fue aceptada ante las

Naciones Unidas en Bogor, Indonesia, en Marzo de 1996 la siguiente definición de

catastro:

El catastro es un sistema de información basado en la parcela, que contiene un

registro de derechos, obligaciones e intereses sobre la tierra. Normalmente incluye

una descripción geométrica de las mismas unida a otros archivos que describen la

naturaleza de los intereses de propiedad o dominio y, a menudo, el valor de la

parcela y de las construcciones que existen sobre ella (FIG, 2009).

En América Latina como en la gran mayoría de los países del mundo, los

Catastros fueron originariamente estructurados con fines tributarios, sin embargo,

numerosos cambios se han producido en las visiones de la institución y

consecuentemente en el rol que le compete dentro de la Administración Pública.

En Argentina se define al Catastro como el organismo administrador de los datos

correspondientes a cosas inmuebles y registro público de los datos concernientes

a esos objetos legales de derecho público y privado de su jurisdicción (ídem). En

Bolivia, como el inventario de las parcelas urbanas del país donde se registran las

características geométricas, físicas y económicas de los inmuebles y sus

relaciones entre estas y sus titulares de dominio. En Uruguay, como el sistema

nacional de información sobre los bienes inmuebles, de naturaleza geométrica y


262

demostrativa orientado a un uso multifinalitario, que comprende la recopilación de

procesamiento y conservación de los datos necesarios para organizar y mantener

actualizado el conjunto de documentos que describen dichos bienes, atendiendo

sus características geométricas, económicas y su destino real o potencial. En

Brasil, se habla desde 1994, del Catastro Multifinalitario, como un sistema de

información multifuncional que integre todas las instituciones que trabajan al nivel

de parcela.

Con base a los cambios de paradigma y su utilización respecto del Catastro,

Miguel Águila y Diego Alfonso Erba (2006), sugieren su clasificación en dos: El

Catastro Territorial y el Catastro Multifinalitario.

El Catastro Multifinalitario es la nueva tendencia de integración como un sistema o

herramienta holística de planificación que puede usarse a nivel local, regional y

nacional con la finalidad de abordar asuntos relevantes de expansión urbana, la

erradicación de la pobreza, las políticas de suelo y el desarrollo comunitario

sostenible, integrando todas las instituciones que trabajan al nivel de parcela.

El Catastro Territorial se refiere al catastro estructurado bajo el sistema

Geométrico-Económico-Jurídico. El denominado Catastro Económico o Catastro

Fiscal, utiliza como datos, entre otros, el valor del inmueble, su localización, forma

y dimensiones. El Catastro Geométrico o Catastro Físico, se conforma de los

relevamientos topográficos, geodésicos y/o fotogramétricos, y que constan en

documentos cartográficos y bases alfanuméricas. Y el Catastro Jurídico, es

entendido como el Registro de Inmuebles.

Todos ellos son interdependientes y complementarios, y por tanto, en lo

subsecuente se hará sólo referencia al Catastro en sentido general e incluyente de

todos los anteriores. Haciendo énfasis en el Catastro Territorial por razones del

objetivo tributario de la investigación.

En 1998 surgió una nueva visión para el Catastro denominada Catastro 2014. Se

originó en el Congreso de Melbourne de la FIG de 1994, donde se creó el Grupo


263

de Trabajo 7.1 sobre Reforma Catastral. En 2004 se realizó una revisión al trabajo

original generando seis afirmaciones:

1. El Catastro 2014 mostrará una imagen completa sobre la situación legal del

terreno, señalando tanto los derechos como las restricciones.

2. Desaparecerá la distancia entre mapas y registros.

3. Los mapas catastrales desaparecen. Viva los modelos.

4. Desaparece el catastro de lápiz y papel

5. El Catastro 2014 será mayoritariamente privado. Los sectores público y

privado trabajan en estrecha colaboración.

6. La inversión realizada para la creación del Catastro podrá recuperarse

(Kaufman, 2004).

El Catastro es entonces una herramienta mulfinalitaria, pero su principal

aportación es en términos hacendarios, ya que es el motor que da soporte al

impuesto de la propiedad. Con el catastro multifinalitario se hace más fuerte la

relación intrínseca entre ingreso y gasto, lo que fortalece la idea del Federalismo

Cooperativo Hacendario. No puede entenderse el impuesto de la propiedad sin

tener presente la existencia del Catastro, sus problemáticas, su atención y sus

requerimientos legales en términos de la descentralización y el federalismo, ello

con el fin de que el espíritu de la descentralización del impuesto de la propiedad

cumpla con su objetivo.

La atención del catastro no es sólo materia de una adecuada coordinación entre

los órdenes de gobierno, requiere de la cooperación que permita la adecuada

inversión y capacitación en relación al catastro municipal, para su modernización y

desarrollo, que le otorgue la importancia que requiere para el incremento de los

ingresos, por concepto del impuesto de la propiedad. Una política federalista con

enfoque sistémico que incluya la adecuada gestión de los egresos.

El Federalismo Cooperativo Hacendario pone al catastro como la parte inicial del

proceso para el incremento de los ingresos propios, pero la considera también,

como el instrumento medular en la gestión de los recursos, ya que al ser


264

multifinalitario auxiliará en la gestión integral de los municipios. Contando con un

catastro efectivo que ubique los valores catastrales más aproximados a los valores

de mercados, se obtendrá una recaudación tributaria predial encaminada a

consolidarse como el más grande recurso de ingreso propio para el nivel de

gobierno local.

2.3.10 El impuesto predial

La distribución de impuestos para el Gobierno Federal son más amplias, que para

los municipios. Se contempla el impuesto sobre la renta, el IVA, los impuestos al

comercio exterior, los derechos de hidrocarburos y los impuestos especiales sobre

producción y servicios. Para el caso de los Estados destacan el impuesto sobre

nómina, los impuestos sobre espectáculos públicos, sobre algunas actividades de

compraventa y el impuesto sobre ventas de bebidas alcohólicas260.

Las son limitadas las facultades tributarias de los municipios, y en especial de los

estados y las bases gravables a las que tienen acceso son relativamente pobres y

en algunos casos de difícil explotación debido a cuestiones administrativas,

económicas o políticas (ídem). La principal potestad tributaria para los municipios

es el impuesto predial261, la cual representa el 49.93 por ciento de los ingresos

propios262.

La recaudación del predial en México, representa alrededor del 0.2 por ciento del

PIB. Aun en años de alta recaudación, ésta no ha logrado alcanzar el 0.3 por

ciento del PIB y en algunos años ha sido cercana o menor al 0.1 por ciento.

Cuando la recaudación del predial para los países de la OCDE representa en

promedio 1 por ciento del PIB. Siendo Australia el más alto con 2.49 por ciento del

PIB (Grad, 2006). Según la SHCP (Pérez, 2011), la tasa efectiva del impuesto

predial es 30 veces más bajo que el promedio de los países de la OCDE.

260 Algunos municipios tienen la facultad de cobro de éste derecho por la Ley de Ingresos General, Le y de Ingresos del municipio o el Código Financiero del Estado. 261 Los municipios también obtienen ingresos de derechos, licencias y otros conceptos, que tampoco son explotados de manera óptima. 262 Cálculo propio con datos del 2007 obtenidos del Sistema Municipal de Base de Datos, INEGI.


265

En Argentina se observa una relación del 0.92 por ciento, mientras que en Chile es

de casi 0.7 por ciento del PIB (SHCP). En Polonia263, la imposición a la propiedad

inmobiliaria representa el 1.2 por ciento del PIB, generando alrededor del 14 por

ciento de los ingresos municipales. Cuando el promedio para la Unión Europea es

también cercano al 1 por ciento (Brzeski, 2004). El impuesto predial es una forma

de imposición directa que grava la propiedad del inmueble, tanto el terreno o suelo

como las construcciones adheridas al mismo. Su aplicación en la mayoría de las

entidades federativas es de carácter proporcional, con tasas diferenciales según el

tipo de suelo (urbano, rústico o ejidal, con servicios o sin ellos) y su ubicación, o

bien, según el uso o destino que se le da (predios comerciales, predios

industriales, predios habitacionales), así como la tipología de su edificación o

construcción. Para lograr contar con la mayor precisión de los datos, que son los

insumos para el cálculo del impuesto predial, el catastro es el instrumento

indispensable para lograrlo. Los objetivos de carácter fiscal del impuesto predial

son (Santana, 2006):

1. Financiar la prestación de servicios públicos de carácter urbano.

2. Equidad tributaria.

3. Redistribución de la riqueza.

263 Es uno de los países más grandes de Europa Central con una población cerca de 40 millones.

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268

dependencias jerárquicamente independientes. Por lo que el predial se cobra en

función de la declaración voluntaria de posesión y de estructura física que declare

el contribuyente, y no con base a la información catastral.

Diferentes dependencias del Gobierno Federal han hecho esfuerzos para

modernizar los Catastros Municipales, sin contar con resultados tangibles y

documentados, hasta ahora. A fines de 1992, la SEDESOL instrumentó el

programa de Modernización Catastral, sin constar con resultados cuantificables.

Dicho programa se supedita actualmente a una Dirección General de Apoyo

Técnico a los Municipios que la integran 15 personas para atender a todo el País.

En los últimos años, INDETEC ha organizado Seminarios Internacionales, la I

Reunión Nacional de Responsables de Catastro y del Impuesto Predial, Talleres

Regionales para Análisis Estratégico del Catastro y del Impuesto Predial. La

Convención Nacional Hacendaria instruyó a través de la Comisión Permanente de

Funcionarios Fiscales, que el INDETEC elabore un programa para la

modernización de los catastros del País. Tarea que ha quedado sólo en

capacitaciones y proyectos.

BANOBRAS, a partir del año 2007 crea el Programa Catastro y Registros Públicos

de la propiedad y el Comercio, tendiente a la modernización de los catastros

municipales, otorgando financiamiento hasta por un monto total del 60 por ciento

del proyecto a Fondo Perdido. Sin embargo, su operación a través de INEGI para

el diagnóstico, capacitador y dependencia del seguimiento técnico han

imposibilitado la conclusión de los proyectos aprobados por los Cabildos

respectivos (Consulte Anexo 6 para Municipios concluidos, en avances o con

proyectos aprobados vigentes).

Por su parte, INEGI no cuenta con la Cartografía del País, actualizada a vuelos

menores de 1:5000. Tampoco cuenta con experiencia en la materia, a pesar que

dé ha sido la dependencia encargada por BANOBRAS para aterrizar el proyecto

de modernización catastral. Recientemente construyó el Inventario de Información

Catastral (INDICA), del 2005 al 2008, con tan sólo 1215 municipios, que describe


269

las características de la información catastral de cada municipio, a través de

Cédulas de Información.

En los cuatro últimos años el gobierno federal en coordinación con los gobiernos

locales, han destinado importantes recursos (más de 5 mil millones de pesos) a

programas de modernización catastral y registral; sin embargo, todo parece indicar

que su impacto en una verdadera mejora recaudatoria del impuesto predial aún no

se ve reflejada en los resultados que se conservan a nivel nacional (Morones,

2011).

Los municipios con esfuerzos aislados e independientes de políticas federales y

estatales respecto a los Catastros, han realizado sus propios esfuerzos. Se

conocen documentos de diversas fuentes, donde se ha registrado que más de 30

municipios en el país, en diferentes periodos de gobierno, han realizado alguna

acción específica, con la intención de aumentar la recaudación del predial o

actualizar y modernizar su catastro.

Diversas Instituciones Académicas, organismos mexicanos e internacionales han

organizado diversos foros para análisis de la problemática y diagnóstico de los

catastros, encontrándose las siguientes coincidencias como caracterización de la

situación actual de los catastros, ligado al impuesto predial:

1. Los procesos catastrales y tributarios han sido desarrollados de forma

independiente. La reforma constitucional fue explícita en cuanto a la funciones de

recaudación predial, pero no así en cuanto a las funciones catastrales como

valuación, asignación de valores unitarios, tasas y actualización de registros. Los

Estados han ido entregando las funciones de recaudación a los municipios, pero

no así la administración del catastro.

2. La operación catastral se realiza en forma centralizada. La función catastral

sigue siendo estatal, en pocas entidades ha sido descentralizada totalmente. La

recaudación municipal depende del registro y actualización de contribuyentes que


270

en la práctica, es una función que en más del 35 por ciento de los casos realizan

los Estados.

3. La gestión catastral y tributaria no cuenta con una solución sistematizada

integral soportada en fundamentos jurídicos, administrativos y técnicos. Las

modificaciones al sistema de recaudación, al ser esfuerzos aislados de algunos

municipios, no se complementan con cambios en las leyes y no se

institucionalizan. Por lo cual corren el peligro de no permanecer en el tiempo, durar

el periodo de gobierno o gestión del funcionario que impulsa la modernización

catastral. En ocasiones son soluciones parciales que al no mostrar resultados

tangibles para la administración terminan por desecharse, en lugar de

complementarse. Resultando un gasto infructuoso para el municipio.

4. Existen grandes rezagos tecnológicos y debilidad en la gestión tributaria en

muchos municipios. El 30 por ciento de los municipios utiliza producción manual

para crear representaciones cartográficas catastrales y sólo el 17 por ciento de

estas representaciones cubre e identifica el nivel de predio. La carencia de

tecnología e integración ordenada y sistematizada de la información genera

deficiencias en los registros, es decir, omisiones de predios y construcciones,

disminuyendo con ello el potencial recaudatorio del municipio.

5. Los programas de modernización han incorporado cartografía digital y Sistema

de Información Geográfica, pero no han aportado una solución completa,

interactiva y complementaria entre la gestión catastral y la tributaria. La solución

tecnológica por sí sola no es suficiente, requiere complementarse con esfuerzo

recaudatorio decidido de las autoridades, equiparar en mayor proporción los

valores catastrales a los valores de mercado, integrar la cartografía digital con la

base de cálculo del sistema de recaudación y ligar el sistema predial con otros

impuestos. Es decir, contar con tecnología sin que ésta sea utilizada e integrada al

sistema recaudatorio es un esfuerzo incompleto.

6. Los programas de modernización han sido poco rentables porque se ha

invertido en componentes aislados y se ha carecido de la capacidad integradora.


271

El 82 por ciento de los municipios tienen su información catastral en medios

digitales, pero sólo el 43 por ciento almacena su información en bases de datos La

información digitalizada implica que debe estar integrada a la base de datos,

cuando esto no sucede los programas no son rentables, son programas

incompletos e inoperantes. Un programa de modernización catastral debe ser

integral, es como una maquinaria que requiere de todas sus partes para funcionar,

sin uno sólo de los engranes la maquinaria no funciona.

7. El rezago nacional por impuesto predial es desconocido, probablemente sea

más de dos veces el valor de la facturación total. Actualmente no se cuentan con

datos precisos de cuantos registros tiene cada municipio, cuantos debería de tener

registrados, y por tanto, de cuanto es su potencial recaudatorio, por lo que no se

puede conocer con precisión el rezago predial. Este rezago podría aproximarse

por cada municipio si se considera cuantos predios pagan en relación a los que

tiene registrados, sin embargo, el número de predios registrados puede ser menor

al real, y por tanto, el rezago no es preciso. La actualización catastral arroja un

número considerable de omisos, lo cual modifica el número de registros y el

estimado del rezago. Es por ello, que actualmente las estimaciones se hacen en

función del PIB municipal y su población. Tan sólo por predios registrados, sin

considerar omisos, se estima que aproximadamente entre el 25 por ciento y 45 por

ciento del padrón de contribuyentes no cumple con sus obligaciones de pago

predial.

8. La mayoría de las cuentas por cobrar nunca se recuperan por las amnistías

fiscales. Los programas de descuentos en multas y recargos que llevan a cabo los

municipios cada año, e incluso subsidiando el total del rezago46, disminuyen la

capacidad de recaudación predial. No se ha demostrado que estos descuentos

incrementen el número de contribuyentes y el esfuerzo recaudatorio, sin embargo,

los contribuyentes que regularmente pagan su impuesto se les desincentiva a

pagar debido a estas campañas, ya que es mejor esperarse a otro programa de

amnistía fiscal. Además, los contribuyentes que estarían dispuestos a pagar su

rezago, se les condona y dichos recursos no se recuperan.


272

9. La minoría de los estados han establecido en su legislación catastral la

obligación de equiparar los valores catastrales de suelo a valores de mercado.

Aunque era una obligación para todos los estados, sólo lo han legislado algunos,

sin embargo, no ha quedado demostrado que en la práctica, en algún estado, los

valores catastrales se hayan equiparado a los valores de mercado.

10. Pocos Estados han establecido en su legislación catastral la facultad de los

Ayuntamientos para proponer a los Congresos Locales las tablas de valores

unitarios de suelo y construcción. La asignación de valores unitarios y zonas

homogéneas son funciones catastrales que sólo el 19 por ciento de los municipios

las realizan. Equiparar los valores unitarios a los valores reales es uno de los retos

más importantes para incrementar el potencial recaudatorio, pero esta función

todavía se considera externa del control de los municipios.

11. Se presenta clara ausencia de personal técnico calificado. Ante la

incertidumbre de las funciones prediales y catastrales para los municipios, así

como el periodo corto de tiempo desde que han sido descentralizadas dichas

funciones y la falta de programas específicos de profesionalización y capacitación

de personal, no se cuenta con suficiente personal técnico calificado para las

diferentes funciones como puede ser: valuación catastral, dibujo cartográfico

digital, integración de bases de datos, administración recaudatoria, entre otras.

12. El método para realizar levantamientos catastrales sigue siendo

preferentemente topográfico264. Ante la necesidad de incorporar nuevas

tecnologías en la actualización catastral, el levantamiento fotogramétrico es

necesario que ocupe la acción y preferencia en los municipios. La limitación son

los recursos financieros para la inversión en nuevas tecnologías, el conocimiento y

la capacitación del personal. Los levantamientos topográficos requieren de mayor

tiempo y personal para obtener el 100 por ciento del territorio municipal.

Normalmente operan a petición de parte, por lo que los levantamientos son

particulares e individuales. El levantamiento fotogramétrico requiere de mejor 264 Municipio de Ecatepec de Morelos, noviembre de 2009. 47 46 % Topográfico, 8.6 % Topográfico-fotogramétrico. El 26 % no contestó. (INDICA,2008)


273

tecnología, mayores recursos y menos tiempo, pero principalmente permite la

detección precisa de todos los predios y construcciones omisas, este

levantamiento se realiza por regiones y permite la integración del 100% del

territorio municipal.

13. Incongruencia entre valores y datos regístrales de predios, ya que existen

predios con características semejantes, pero con diferentes valores. En primer

lugar, los valores catastrales no corresponden a los valores de mercado. En

segundo lugar, los valores unitarios por zonas homogéneas pueden ser diferentes

para dos zonas con mismas características socio-económicas. Por otra parte, la

incongruencia de registros se da cuando los registros de la base catastral son

diferentes a la base de predio o cuando los registros en la cartografía digital son

diferentes a alguna de las bases.

14. Omisión de predios en la base catastral, predial y/o de contribuyentes. La

carencia de una ortofoto, foto satelital o cartografía actualizada del total del

territorio municipal con lleva a un sin número de predios omisos, no detectados,

que por tanto, no se encuentran registrados en la base de datos. Ya que la

conformación original de la base se constituyó a partir de la voluntad o necesidad

de los contribuyentes y no de la autoridad. En un principio, son los contribuyentes

los que registran sus predios, sin embargo, si los contribuyentes no lo hacen, y la

autoridad no actualiza, es una base deficiente y no confiable. Por lo que la

autoridad está obligada a la actualización de los registros, tanto en el número de

predios, como los metros de terreno y construcción de cada uno de ellos.

15. El Catastro no es utilizado por otras dependencias estatales o municipales

como instrumento de planeación o prevención. El registro en línea de las licencias

de construcción con el catastro, requiere de la intervención de otras dependencias

y ayuda a la actualización de la recaudación predial. Pero también existen otras

funciones para otras dependencias en las que el Catastro puede ayudar, tal es el

caso de la ubicación de las zonas de riesgos, zonas de inseguridad, ubicaciones

de obras, servicios y programas, modelos del cauce natural del agua ante lluvia o


274

inundaciones, u otros fenómenos meteorológicos. Todo con la finalidad de

prevención y planeación de las políticas públicas municipales.

Rescatamos de lo anterior que el catastro en México no ha sido utilizado como

instrumento de planeación o prevención de la administración y ni siquiera cumple

con su fin hacendario, debido a que los procesos de catastro y predio se

administran de forma independiente, lo cual es una causa para que el catastro

siga siendo centralizado por los Estados y que los municipios no incorporen

nuevas soluciones sistematizadas e integrales con tecnología, lo que ocasiona

grandes rezagos en la recaudación, aunado a las políticas erróneas de amnistías

fiscales y la carencia de legislación catastral para equiparar sus valores a los de

mercado. La falta de personal calificado, estancamiento en el método topográfico,

incongruencia y omisiones de registros son problemas adicionales del Catastro

que dificultan su adecuada administración y su aprovechamiento para mejorar la

recaudación predial.

El conjunto de problemáticas resumen e identifican los áreas críticas en la

administración catastral, que son el origen de la baja recaudación predial en los

municipios y en el país en su conjunto. Es decir, son el punto medular que

requiere de atención, no sólo por parte de los gobiernos municipales, sino por todo

el Sistema Federal, ya que si la intención es incrementar los ingresos propios

como estrategia en la política fiscal municipal, es necesaria la atención de todos

los órdenes de gobierno en la modernización y actualización de los catastros

municipales.

2.3.12 Experiencias internacionales y latinoamericanas

La Agenda Local 21 de la Organización de Naciones Unidas es el proceso para la

definición de políticas locales para el desarrollo sustentable, la cual inspira un


275

sistema de indicadores básicos para las gestiones municipales que permiten

realizar un auto diagnóstico265 tomando como referente los siguientes aspectos:

1. Desarrollo institucional para un buen gobierno.

2. Desarrollo social incluyente.

3. Desarrollo ambiental sustentable.

4. Desarrollo económico sostenible.

La apropiada gestión de los recursos municipales, su administración y recaudación

se enmarcan en la necesidad de fortalecer el Desarrollo Institucional para un buen

gobierno. El indicador en específico que contempla estos factores corresponden a:

Municipio administrado con responsabilidad y calidad, Municipio Fiscalmente

Responsable y Municipio con Finanzas Sanas. Contar con finanzas sanas e

ingresos suficientes para atender las necesidades y obligaciones del gobierno, es

necesario para poder desarrollar políticas sociales incluyentes, ambientales

sustentables y económicas sostenibles. Sin un adecuado desarrollo institucional el

resto de los indicadores serán deficientes en su desempeño.

Es por eso que el tema de la generación de ingresos propios, del impuesto de la

propiedad y el catastro se ha convertido en un tema globalizado. Es decir, la idea

de que los gobiernos locales deben generar mayores recursos, incrementar su

autonomía financiera y depender cada vez menos de las transferencias directas

de la federación comienza a ser un consenso globalizado, así como la idea, de

que el impuesto que debe ser la punta de lanza para lograr dichos objetivos es el

impuesto de la propiedad o impuesto predial. Reestructurar el impuesto de la

propiedad se ha convertido en una estrategia común para reformar las finanzas

públicas locales en muchas economías de transición (Bird y Slack, 2004; Malme y

Youngman, 2003) (Yu-Hung Hong, 2005). Pero además, como dice Bird & Zolt

(2003) los países ya no se dan el lujo de diseñar sus sistemas de impuestos en

aislamiento.

265 El conjunto de indicadores específicos fue desarrollado por el INAFED a través del programa “Desde lo local”.


276

Diversos estudios de casos internacionales y latinoamericanos muestran los

esfuerzos cooperativos de los gobiernos centrales para impulsar el desarrollo

institucional de los gobiernos locales en la materia. Sin pretender realizar un

estudio comparado de las reformas implementadas sobre el impuesto de la

propiedad, a continuación se sustraen algunas de las enseñanzas de dichas

investigaciones.

Kaldor`s (1980) establece que la eficiencia en un sistema [o reforma] de impuestos

no está determinado solamente por una regulación legal apropiada, sino también

por la eficiencia e integridad en la administración del impuesto. Las reformas que

se han implementado en el mundo han dependido en su éxito, en la voluntad

política de la implementación y en la integración administrativa de los sistemas

recaudatorios, más que a modificaciones legales en su sistema político. Jenkins

(1991) también comenta que las reformas de impuestos fallan debido a la

ineficiencia de la administración del impuesto. Por lo que la forma en que se

administra todo el sistema de recaudación es el cambio significativo para la

recolección de los ingresos. El internet, las nuevas tecnologías, el uso eficiente de

técnicas computacionales y comunicaciones modernas son parte del nuevo tema

en la eficiencia de la administración del impuesto. Así lo destaca Predag (s/f) en

los casos de Polonia, Slovenia, Croacia, España, Perú, Chile, Colombia, Singapur

y Corea. Quien además comenta que el crecimiento económico per se no es

suficiente para garantizar los ingresos del gobierno. El uso de la tecnología y los

medios para el pago de impuestos significa orden y sistematización de la

recaudación, reducir los costos administrativos y reorganizar el impuesto de la

propiedad. En Indonesia, el SISTEP o sistema de recaudación bancaria

incrementó la recaudación en su primer año de implementación del 65 al 79 por

ciento la recaudación convirtiéndose en el nuevo sistema de recolección (Kelly,

2003), aunado al SISMIOP o sistema de administración gerencial del impuesto de

la propiedad, basado en controlar el catastro fiscal, la valuación, la recolección,

ejecución y servicios de pago.


277

De acuerdo a Martinez-Vazquez & McNab (2000), entre la variedad de temas por

atender para la estructura y organización de la administración del impuesto están:

métodos deficientes de recolección, carencia de auditorías, inadecuada

capacitación del personal, insuficientes recursos para construir adecuados

sistemas de información, incapacidad para registrar y procesar un largo número de

nuevos contribuyentes, personal poco calificado para detectar la evasión fiscal.

Para Denne (2005) basado en el caso de Bosnia, algunas de las actividades que

se requieren para modernizar el sistema catastral y recaudatorio son: desarrollar e

implementar una base de datos para el registro del impuesto de la propiedad,

desarrollar metodología para la evaluación de la propiedad, integrar los datos del

registro de tierra y el catastro, identificar las características relevantes de la

propiedad, entrenamiento en técnicas de recolección de datos, educación al

contribuyente y relaciones públicas. Otra propuesta importante es la integración y

uso de la misma base de datos para el catastro y la administración del impuesto.

El uso de mapas catastrales en escalas de 1:1000 para zonas urbanas y 1:5000

para zonas rurales, y la utilización de metodología de valuación asistida por

computadora para reducir el costo de valuación de las propiedades.

La evaluación del mercado en relación a los valores del impuesto de la propiedad

es típicamente el primer instrumento disponibles de los gobiernos locales para

incrementar sus recursos de ingresos propios (Denne, 2005).En países como

Australia, Brasil, Canadá, Alemania, España, Estados Unidos, Austria, Dinamarca,

Francia, Holanda, Suecia y Reino Unido, los gobiernos locales tienen la libertad de

establecer sus propias bases, tasas y retener los ingresos recolectados con una

estructura y marco nacional.

Por su parte, De Cesare (2006) presentó una ponencia por parte del Lincoln

Institute of Land Policy en el Seminario Internacional sobre Contribuciones

Inmobiliarias y el Catastro, organizado por el INDETEC en septiembre de 2002, en

la cual proporciona una perspectiva de los impuestos a la propiedad en Argentina,


278

Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México. Argentina su caso es el más

próspero de Latinoamérica en función de su recaudación con respecto al PIB.

Cuadro No. 2.7 Porcentaje del PIB

Países Porcentaje del PIB

Canadá 4% Estados Unidos 2.90%

Australia 2.50% OCDE 2.12 o 2.5%

Argentina 0.92% Chile 0.70%

Países en transición 0.68% Países Desarrollados 0.60%

Estándar Internacional 0.5 al 3% Indonesia 0.35% MÉXICO 0.20% Austria 0.01%

Según Serravalle (2001) (De Cesare, 2006), como consecuencia de la escasez de

recursos para la inversión en el sector público, se identificó la necesidad de

recuperar ingresos derivados de impuestos y, desde principios de la década de los

noventa, Argentina se involucró en proyectos de reforma fiscal. Tales proyectos se

dividen básicamente en dos áreas principales: catastro y administración tributaria.

Se invirtieron cerca de 120 millones de dólares en las reformas y las revisiones del

catastro, con lo cual se desarrollaron algunas actividades, tales como: fotos

aéreas o imágenes satelitales, confección de mapas digitales y actividades

específicas de acuerdo con las condiciones existentes en los catastros de cada

municipio. Dichas actividades consistieron en llevar a cabo un censo general en

los municipios en los cuales no existía información catastral o en las situaciones

en las cuales la información era escasa. Posteriormente se transfirió la tecnología

catastral utilizada por los estados a los municipios, porque el acceso a los datos

catastrales administrados por las provincias es esencial para mejorar la

recaudación de los impuestos cuya base está relacionada con el valor de la

propiedad en el nivel del gobierno local. Los planes para el futuro incluyen el

proceso de valuación de la propiedad. A finales de la década de los 80´s, el

impuesto a la propiedad representaba menos del 15 por ciento de los ingresos

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281

social. La relación gasto – ingreso no puede separase cuando el objetivo es

incrementar los ingresos propios, ya que por su valor de origen, los recursos serán

ejercidos con mayor responsabilidad. La descentralización de facultades y

capacidades permitirá atender y compensar las desigualdades horizontales y

verticales, a través de la cooperación con reglas reconocidas por los

cooperadores. Por tal razón, lo anterior se enmarca en el Federalismo Cooperativo

Hacendario, que es la práctica federalista que convoca la participación de los tres

órdenes de gobierno en la atención de la Hacienda Municipal bajo los preceptos

de la segunda generación del federalismo fiscal. El desarrollo catastral es su única

estrategia y el incremento de la recaudación predial, y por ende de los ingresos

propios, su principal objetivo. El impuesto predial es el impuesto local por

excelencia con más ventajas que desventajas, ya que estas se diluyen con una

adecuada gestión y ejercicio del gasto. Su recaudación depende no sólo de tasa y

esfuerzo, sino de variables internas y externas al gobierno local. Las variables

internas, que representan en suma el esfuerzo de recaudación incluyen un

conjunto de elementos que deben de ser analizados y evaluados con detalle, para

conocer su impacto en el impuesto. Dentro de las variables internas, no puede

escapar el origen del impuesto, que son los datos catastrales. Por ello, el Catastro

es la base, el origen de la adecuada o ineficiente captación del impuesto predial.

Pero además, el sistema catastral fortalece el ejercicio del gasto como fuente de

información para la gestión pública. Es por ello, que la atención del Catastro con

visión multifinalitaria por sí mismo atiende el ejercicio del gasto.


282

CAPÍTULO 3. La Gestión Pública Municipal. Financiamiento, Competencia, y Sustentabilidad

3.1 Finanzas Públicas y Desarrollo Económico Municipal

3.1.1 Finanzas Públicas Municipales

Las finanzas se definen como "el estudio del proceso ingreso gasto de una cierta

unidad económica, el proceso gasto se expresa generalmente en términos

monetarios, y al proceso ingreso-gasto se le conoce como la posible herramienta

del estado para obtener los fines que se propone".266

Esta definición permite diferenciar a las Finanzas Publicas de otras disciplinas que

también estudian el proceso ingreso-gasto del Estado. Así, por ejemplo, la

Contabilidad Pública se interesa en el proceso ingreso-gasto del Estado, pero

desde el punto de vista del adecuado registro y control de las operaciones.267

Las finanzas públicas estudian el proceso ingreso-gasto llevado a cabo por el

estado, generalmente expresado en términos monetarios, en cuanto permite

determinar la forma en que el estado logra los fines perseguidos y las

consecuencias deseadas o no deseadas de dicho proceso.

Las finanzas públicas implican también muchos problemas jurídicos, entendiendo

tales como, cuestiones de derecho relacionados con la política.

Así como en algún tiempo las finanzas estuvieron relegadas a la misión de cubrir

las más apremiadas necesidades de los gobiernos, tienen en la actualidad

enormes responsabilidades, ya que de ellas depende la estabilidad y el

266 Núñez, Miñana, Horacio. Finanzas Públicas. Segunda Edición, Buenos Aires, Argentina 1998. Ediciones Macchi. p. 11 267 ídem. p. 13


283

incremento de la economía.

El Ayuntamiento a través de los tiempos ha sido blanco de una serie de procesos

de cambio y adaptabilidad, es conveniente señalar que las finanzas se han

convertido en un factor crucial ya que estas deben procurar satisfacer nuevos

compromisos y adicionalmente, fortalecer al municipio.

No obstante a que el Municipio cuenta con autonomía y libre hacienda es evidente

que gran parte su presupuesto de ingresos depende de las Participaciones

Federales.

Si bien las Finanzas Públicas Municipales, son una de las principales herramientas

de trabajo del Municipio, se debe de partir del hecho de que todo programa de

Desarrollo Económico generado dentro del Ayuntamiento, debe de realizarse a

partir de los recursos existentes en el presupuesto municipal.

En este apartado solo se hará un breve análisis de donde es que provienen la

mayor parte de los ingresos municipales y como es un a través de ellos se pueden

generar programas que tengan un impacto social directo y así optimizar el

Desarrollo Económico Municipal.

Partiendo del hecho de que no existe un guion para que esto se lleve a cabo solo

se presentarán algunas características generales de Desarrollo Económico y que

podrían servir de base para la generación de Programas de Desarrollo Económico

los cuales tendrán que verse elaborados mediante la gestión y la participación

ciudadana.

De los principales problemas que padecen las administraciones municipales es la

estructura del presupuesto, tradicionalmente existe la idea de que el acceso a

mayores niveles de recursos posibilitarán una gestión de primer nivel, sin

embargo, la realidad ha sido otra, pues ningún recurso ha sido suficiente para

solventar la problemática y necesidades de la población de los municipios, por ello

la gestión eficiente depende no sólo de contar con recursos financieros, sino


284

también de voluntades políticas, capacidades y habilidades de los Ayuntamientos,

manejo honesto y transparente, junto con buenos equipos de trabajo en el

gobierno municipal.

Conocer el camino que siguen de los recursos económicos en una nación como la

nuestra, es de suma importancia para entender la compleja idea del federalismo

real y del federalismo centralizador que ha limitado la autonomía, además del

desarrollo de la nación. Este camino es poco conocido por la ciudadanía en

general debido, y en parte porque, existe un vació importante en la Ley sobre la

rendición de cuentas, aunque pese a esto no se ha impedido la claridad y

transparencia en el manejo de los recursos financieros.

En primer término hay que ubicar que el Municipio Mexicano al formar parte en un

sistema compensatorio de recursos denominado Federalismo tiene una obligada

participación en la integración del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

(SNCF), donde la obligación de la población ante el Municipio se da sólo en 1.3%,

ante el gobierno estatal en un 1.7%, y ante la Federación en 97%, lo que de

principio crea una confusión en cuanto a la importancia del gobierno municipal en

su papel rector, pues en la lógica de la ciudadanía el nivel de gobierno que

recauda más ingresos es el más importante.268

De esta fuente importante de recursos se estructura el presupuesto nacional que

funciona como una cámara compensatoria, en la que se intenta equilibrar los

desniveles existentes en la amplia diversidad y heterogeneidad de los Estados

Mexicanos, lo que tiene un sentido muy importante en un país tan heterogéneo

como el nuestro, ya que permite una redistribución de recursos, lo que significa

que en algunos estados si se quedará lo que recaudaron, y podrían elevar los

niveles de los servicios a su comunidad; pero en otros no podrían lograrlo. Es

importante destacar que el que seamos un país federal permite una canalización a

través de un gran fondo construido por todos los Estados que en teoría atiende a

las necesidades de todos.

268 Secretaría de Gobernación. Censo Económico ENEGI 2001. México.


285

Este fondo tiene sus aristas, por ejemplo si Nuevo León se quedara con lo que ahí

se recauda, no tendría energía eléctrica, recordemos que el mayor productor de

electricidad en el país es Chiapas, entonces buena parte del excedente que se

genera en Nuevo León se distribuye a muchos otros estados, como puede ser

Chiapas, recibiendo transferencias en monetario, y retribuyendo con energía, por

ello es importante no perder de vista las sinergias que se pueden establecer como

República, compartiendo recursos, proveyendo de satisfactores colectivos y entre

todos superar nuestras carencias.269

Así, el recurso regresa a los Estados y Municipios mediante un sistema

compensatorio, enriquecido, en algunos casos, por ingresos provenientes de

fuentes externas y/ o ingresos por parte de empresas paraestatales, como la

explotación de minas y el petróleo, entre otros. Existen casos en que también se

ven aumentados los recursos estatales y municipales vía otras fuentes internas o

provenientes del sector privado.

La distribución presupuestaria. En varios sentidos el sistema de tributación en

México es centralista, no solo por el monto que recauda el gobierno federal, lo que

implica una necesaria distribución de los recursos, sino además a través de un

esquema de participaciones que da parte de esos rendimientos que obtiene. La

legislación permite a los estados cobrar ciertos impuestos al consumo y a la

inversión, pero esto, por ser parte del Sistema Nacional de Recaudación Fiscal,

hace que los estados limiten su potestad cediéndola al poder federal, a cambio de

recibir participaciones, que es la principal fuente de recursos tanto para los

estados como para los municipios, vía el Ramo 28 del Presupuesto de Egresos de

la Federación, denominado Transferencias Federales a Estados y Municipios.

269 La teoría de Planificación Regional, expuesta por el profesor Gerardo Roldan Ceballos en Planificación Regional, nos dice que cada una de las regiones cuenta con características propias y diferentes de las demás regiones, uno de los objetivos de la Planificación Regional es el estudiar las regiones para promover un equilibrio entre estas (se busca un equilibrio dependiendo de lo que la región es capaz de producir), de acuerdo a sus condiciones para producir un bien, ventajas comparativas y absolutas. Los niveles de equilibrio permiten una adecuada distribución de la riqueza, además de un equilibrio en los salarios para fortalecer las actividades de Importación y Exportación. Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatlán, México 2004.


286

Por tal motivo debe existir un fuerte componente federalista en la recaudación

fiscal, no tan centralista, ya que esto inhibe buena parte de los esfuerzos

recaudatorios de los gobiernos locales. Para muchos de los Estados y Municipios

es mejor esperar el cheque que mensualmente reciben por los ramos 28 o 33 que

ponerse a cobrar los impuestos a los cuales tiene derecho y obligación. En general

los estados y municipios son altamente dependientes del gobierno federal, los

Estados dependen en 93% de los recursos que reciben de la Federación junto con

las aportaciones, los Municipios en promedio un 7%. Por ello este sistema

centralista necesita cambios importantes para lograr una mayor eficiencia en todos

los órdenes de gobierno.270

A través de dos fondos los principales recursos financieros llegan al gobierno

local; el Fondo General de Participaciones (FGP) que llega a Estados y

Municipios, que se constituye con el 20% de la Recaudación Federal Pública

(RFP), de ese 20%, al menos otro tanto igual debe de ir a los Municipios; si bien

es cierto que el ingreso nacional se reparte en 80% para la Federación, 16% a los

estados y el 4% a los municipios, es solo con la RFP, hay otros fondos como el

Fondo Comunal Municipal que se constituye con el 1% de la RFP, el cual se

distribuye directamente a los municipios; sumando los distintos fondos que se

reparten entre los municipios da un 6%.271

270 Secretaría de Gobernación. Censo Económico ENEGI2001. México 271 Secretaría de Gobernación. INEGI 2001.

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288

El Ramo 33 es una medida táctica, tiene su explicación en documentos y

recomendaciones del Banco Mundial (BM) referentes a la mayor participación de

los gobiernos locales, también en la necesidad de transparentar el gasto, junto a

un componente político, cuando en 1997 una legislatura mayoritariamente de

oposición que no aprobaría el presupuesto sino se reducía el Impuesto al Valor

Agregado (IVA), o si no lograba un gran impacto social, se propuso una mayor

descentralización, y a partir de 1998 los Municipios recibieron la partida

presupuestal del Ramo 33, cuyo nombre legal es Fondo de Aportaciones

Federales, incluida en el Capítulo 5o, de la Ley de Recaudación Fiscal.

3.1.1.1 Ramo 33, Aportaciones Federales a Estados y Municipios

El Ramo 33 es el Ramo Presupuestal del Gobierno Federal que agrupa a los siete

Fondos de Aportaciones, regulados por el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) que se distribuyen a los estados y municipios. Estos fondos son:

• Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB)

• Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)

• Fondo de Infraestructura Social (FAIS), que se distribuye en:

a. Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE)

b. Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM)

• Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las

Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFOMUN-DF)

• Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), que se distribuye para

erogaciones de:

a. Asistencia Social

b. Infraestructura Educativa

• Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos

(FAETA), que se distribuye para erogaciones de:

a. Educación Tecnológica


289

b. Educación de los Adultos

• Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública.

El Ramo 33 descentraliza el gasto público que antes ejercía el sector central o las

empresas paraestatales, la partida más grande de este Ramo es la destinada a la

educación, institucionaliza las transferencias del Gobierno Federal a estados y

municipios, con lo que se generan cambios administrativos de lo federal a lo local,

por ejemplo, existía el Fondo Nacional de Desarrollo Municipal de Secretaria de

Desarrollo Social (SEDESOL), donde los municipios presentaban proyectos, los

cuales se incluían en el Ramo 26, si eran aprobados los proyectos se otorgaban

recursos, esto dependía de la discrecionalidad del funcionario de la Secretaría, si

un municipio negociaba y colocaba varios proyectos, recibía más recursos, si otro

Municipio, igual de pobre no colocaba algún proyecto no recibía recursos. Ahora el

Ramo 33 otorga el 2.33% del presupuesto, formándose el Fondo de

Fortalecimiento Municipal para atender proyectos de inversión, estos recursos

están predestinados.

Los recursos se distribuyen de acuerdo con una fórmula que tiene cinco

componentes: ingreso familiar promedio, espacio disponible de vivienda,

disponibilidad de drenaje, promedio educativo familiar y uso de combustible para

cocinar, cada uno de los factores mide un 20%, con lo cual se obtiene un

coeficiente de marginación de los estados respecto al promedio nacional, la virtud

de esta fórmula es que no solo mide cuantos pobres hay sino que tan pobres son,

sin embargo, existe un sesgo, ya que se distribuyen los recursos con un claro

criterio de pobreza rural, pues casi todas las familias, ricas o pobres de la ciudad

cocinan con gas.

El Ramo 33 se distribuye de la Federación a los Estados de acuerdo con esta

fórmula de indicadores de carencias, que se llama índice Global de Pobreza, lo

que potencialmente es un avance en la transparencia, ya que cada uno de los

estados sabe el monto a recibir, desafortunadamente se trata de un estudio

interno que no es público del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e


290

Informática (INEGI) y que se maneja con mucha discrecionalidad por parte de las

autoridades

Existe otro elemento del Ramo 33 que llega a los Municipios, este es el

Fortalecimiento municipal (Fortamun) o Fondo 4, que sustituyó al Ramo 25272 que

canalizaba recursos a los Municipios que se habían endeudado y no podían pagar;

ahora el recurso del Fondo 4 se distribuye según la fórmula por habitante, y se

puede utilizar en el pago de obligaciones financieras o para seguridad pública

prioritariamente, lo cual le da cierta libertad, pues se supone que no puede

aplicarse a gasto corriente salvo en el caso de la seguridad pública, lo que ha

ocasionado que los recursos del ramo 28 destinados a sueldos y gastos de

operación en materia de seguridad pública se utilicen en otros rubros como

incrementos de salarios o asesorías o gastos no previstos de apoyo a la

comunidad, en el mejor de los casos, lo que significa un deterioro en la calidad de

la integración original del rubro.

También tiene la virtud de que a partir de 1998 a la fecha se han multiplicado los

recursos asignados a los municipios, prácticamente se han duplicado. Los

municipios más pobres reciben más recursos del Fondo de Infraestructura Social

Municipal (FISM), en algunos casos hasta 26 veces más de lo que estos aportan a

la Recaudación Fiscal Federal, en los municipios urbanos no es así, ya que su

desarrollo económico creció hasta en una quinta parte, entre más rezagado se

encuentra un municipio más fuerte es el peso del FISM, recibiendo menos

recursos del Fortalecimiento Municipal (FortaMun), en el caso contrario se invierte

la relación de los fondos.

A manera de ejemplo se muestran un cuadro que refleja el nivel de dependencia

que tienen los municipios para con las participaciones federales, en algunos casos

(la mayoría) reciben más en aportaciones que de los ingresos propios.273

272 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos" 273 Elaborado con datos del INEGI, por. LÓPEZ, González, Mauricio. Finanzas Municipales en

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292

son manejados desde el centro, los Ayuntamientos no alcanzan ni siquiera a cubrir

con tal función.

En México, la dependencia de los entes locales para con los recursos de la

federación, han llevado a ineficiencias en los aparatos de recaudación, a una

situación de pereza fiscal y a una falta de motivación para generar procesos

innovadores o, por lo menos, actualizaciones más acordes a las nuevas

necesidades que el medio impone. El argumento que se propone, en tal sentido,

es la búsqueda de una mayor igualdad entre las Entidades Federativas, es decir

disminuir los desequilibrios que entre éstas se presentan. Así, el contraste en la

evolución de las transferencias a las entidades con mayores recursos y las

entidades con menores recursos, apuntan a reforzar en cierto sentido los lazos de

unidad política nacional y solidaridad federalista, aunque los avances en la

equidad se puedan considerar todavía insuficientes y tardíos en última

instancia.275

3.1.2 Desarrollo Económico Municipal

Una vez señalado de donde es que provienen la mayor parte de los ingresos

financieros del Municipio denominados parte de las Finanzas, es importante

mencionar que si bien el manejo de estos son el principal factor para que la

economía presente un crecimiento económico y desarrollo social, se debe de

tomar en cuenta quien o quienes son los principales actores o promotores del

Desarrollo Económico y cómo es que a través de la buena aplicación de las

finanzas se puede alcanzar dicho desarrollo. Es por ello que se analizarán algunas

características representativas del Desarrollo Económico y analizando el marco

jurídico y económico actual del Municipio Mexicano.

• En primera instancia se enumeraran una serie de puntos en los cuales se

enmarca de manera general que es y quiénes son los principales

promotores del Desarrollo Económico Local. 275 Cabrero, Enrique, Las políticas descentralizadoras en México (1983-1993") Logros y desencantos. Miguel Ángel Porrúa-CIDE, México, 1998.


293

• Segundo se considerará el marco jurídico, punto en el que analizan algunos

elementos normativos que existen hoy en materia de desarrollo y actividad

económica.

• En un tercer momento se hará referencia a la situación económica que

existe y las consecuencias que ha generado en el desarrollo (más bien

subdesarrollo) económico de los Municipios.

• Posteriormente considerare algunas alternativas, a manera de propuesta,

para que los gobiernos municipales se conviertan en promotores del

desarrollo económico de sus comunidades.

¿Por qué un desarrollo a nivel local?

El desarrollo es "un proceso histórico, de carácter continuo e integral, que busca el

desarrollo de una región o espacio local, en el cual interviene el gobierno

municipal y la comunidad, en donde dicha sociedad busca incrementar y ordenar

el aprovechamiento de sus recursos, con la finalidad de generar riqueza a través

de la creación de empleos, disminución de la pobreza y mejorando la calidad de

vida y promoviendo el aumento de oportunidades para todas la comunidades, todo

ello dentro de un ambiente de igualdad de oportunidades y justicia que permita la

valoración de la dignidad humana y sin descuidar el medio ambiente".

Observamos que este proceso se manifiesta de forma no homogénea, generando

un desequilibrio de oportunidades entre distintos sectores de la sociedad, el cual

puede ser explicado en función de:

• La dotación de recursos existentes,

• El nivel de su reconocimiento,

• Las posibilidades de su incorporación al proceso,

• El grado de control ejercido sobre ellos, y

• La forma como las distintas fuerzas sociales se organizan para su

explotación y el aprovechamiento de sus beneficios.

Ahora bien entendiendo al Desarrollo Económico Local como "una intención por


294

desarrollar una región o espacio local en el cual, interviene el gobierno municipal y

la comunidad con el objetivo de crear empleos, disminuir la pobreza y aumentar la

calidad de vida promoviendo el aumento de oportunidades para todas las

personas sin descuidar la protección del medio ambiente", es necesario

determinar porque, a través de quien y como promover dicho desarrollo

Se habla de un desarrollo económico local para los municipios mexicanos ya que

durante muchos años se pensó que el desarrollo tenía al menos las siguientes

características:

• Era tarea exclusiva del Gobierno Federal

• Solo podrían alcanzarlo las grandes ciudades

• Aparecía con las grandes industrias.

Los resultados de esta manera de pensar no se hicieron esperar y tuvieron efectos

como los siguientes:

• La centralización de la toma de decisiones en el gobierno federal

• Concentración de los recursos principalmente en las grandes ciudades

• Desigualdad social y pobreza en la mayoría de los municipios mexicanos

• Bajo interés en la creación de empresas rurales.

Por otro lado, la mayoría de los municipios tenían pocas oportunidades de

impulsar su propio desarrollo. Ahora el desarrollo económico local es una opción

para que los ciudadanos de los municipios con pocas oportunidades se organicen

para aprovechar sus propios recursos en la promoción del desarrollo de su

comunidad.

El gobierno municipal es el principal promotor de este proceso ya que detenta la

autoridad y puede liderar la gestión local del desarrollo, la participación ciudadana

a través de diferentes formas de organizaciones civiles, vecinales, empresariales,

etc., deben ayudar en el proceso de desarrollo local, ya que los ciudadanos son

los más interesados en la creación de mejores condiciones de vida en su


295

comunidad, pero sobre todo el gobierno municipal es el primer responsable del

abasto y cobertura de los servicios públicos, base fundamental para impulsar el

crecimiento y desarrollo.

Es necesario que tenga una visión emprendedora para que el Gobierno Municipal

pueda aprovechar todo el potencial de su Municipio, lo cual quiere decir que el

ayuntamiento debe tener conocimiento sobre el Municipio y contar con la

capacidad de plantear una estrategia de desarrollo.

Actualmente existen obstáculos para que esto suceda en los Municipios

mexicanos:

• Limitaciones técnicas de los Ayuntamientos para plantear su propia

estructura de desarrollo.

• Incapacidad para crear una relación de cooperación con los empresarios

locales y los ciudadanos de la comunidad.

• La falta de promoción de gestión de obras y proyectos controlados por

diferentes actores de la comunidad. Generalmente los ayuntamientos

diseñan, organizan y ejecutan distintas obras, que podrían realizar los

empresarios y otras organizaciones del municipio y solamente

coordinadas y supervisadas por el ayuntamiento.

• Desconfianza de la ciudadanía en las acciones del gobierno municipal.

Para que la Comunidad pueda desarrollarse debe participar en la operación de su

Municipio y es necesario una alta responsabilidad y participación ciudadana, lo

cual quiere decir que es necesario que los ciudadanos se involucren en la gestión

local del desarrollo, principalmente en la toma de dediciones y en la supervisión de

obras y proyectos.

Actualmente los principales obstáculos para que esto suceda en los municipios

mexicanos son:

• Falta de mecanismos efectivos de participación ciudadana.


296

• Falta de cooperación ciudadana para la solución de problemas en su

entorno.

• La mayoría de los ciudadanos no se sienten responsables de cuidar su

entorno inmediato en lo que respecta a los servicios y las actividades

colectivas.

• Apatía y desconfianza ciudadana en cuanto a posibles acciones y

soluciones.

Una alternativa para resolver este tipo de problemática y optimizar el Desarrollo

Económico es: "La Sustentabilidad y el Desarrollo Sustentable".

La Sustentabilidad es un proceso no un estado que hace referencia a una forma

de desarrollo en la que se busca el bienestar humano sin dañar el equilibrio

ambiental y sus recursos naturales, ya que son éstos, la base de todas las formas

de vida.

Bajo un modelo de Desarrollo Sustentable, las actividades humanas impactan el

ambiente y emplean los recursos naturales de manera tal que no se sobrepase la

capacidad de la naturaleza de absorber los contaminantes que se emiten y de

regenerarse a sí misma.

Los problemas internacionales, regionales y nacionales se solucionan localmente.

Es un desarrollo con una visión integral, en el que intervienen tres elementos de

igual importancia entre sí, que son: Ambiente, Economía y Sociedad.

La relación que tienen estos tres elementos es de carácter dinámico. Se debe

recordar que la Sociedad depende de la Economía y la Economía depende del

Ambiente. Por lo tanto, si contamos con un Ambiente sano y pleno de recursos

naturales puede existir una economía viable y con ella, una Sociedad justa. De la

convergencia de los tres elementos surgen diversos temas que deben estar

considerados en la agenda pública y privada.

Los modelos de desarrollo buscan maximizar la producción y la acumulación de


297

riqueza en el corto plazo, de esta forma se logra un crecimiento económico.

La Sustentabilidad debe ser el nuevo punto de origen de los planes de desarrollo y

sus políticas. Representan la única forma de garantizar, a nosotros mismos y las

futuras generaciones, un ambiente sano, en el que se respete la diversidad

biológica, cultural y humana.

3.1.3 Mecanismos de Estudio Municipal

Existen obstáculos para que el municipio pueda aprovechar su máximo potencial

también mecanismos muy sencillos que pueden ayudar a tener un conocimiento

de las principales características de los Municipios como lo son:

3.1.3.1 Diagnósticos Locales

El objetivo de un diagnóstico es el de caracterizar e identificar la problemática y las

potencialidades de la situación existente en un determinado territorio, por lo que es

el punto de partida y sustento para la elaboración de cualquier estrategia de

intervención que oriente hacia logros concretos y de impacto en los ámbitos y

zonas donde se adscribe nuestra labor. A partir de este primer acercamiento se

establecerán los lineamientos de trabajo que definirán el proceso dinámico a

ejecutarse, lo cual deberá incidir en el aprovechamiento y potenciación de los

recursos naturales, sociales, económicos e institucionales de las localidades.

Un aspecto importante en el diagnóstico es la participación activa y decidida de los

propios actores involucrados.

3.1.3.2 Planificación Estratégica

Tanto en la Administración como en la gestión Pública, es necesario llevar a cabo

una rehumanización del entorno de trabajo, es decir, realizar un análisis en el

ambiente de trabajo en el cual se desarrollan los individuos como personas de

provecho, y mediante este estudio se pretende llevar a cabo una especialización la

cual se puede lograr mediante la capacitación para que los individuos puedan


298

mostrar una mayor eficiencia en las actividades a realizar.

Es sustancial destacar que dado que el personal es el activo más importante en

una empresa, ya sea pública o privada, no se podrá hacer ningún movimiento o

gestión inadecuada sin tomarlos en consideración para la elaboración de dicha

gestión, ya que al no estar de acuerdo y como acto de protesta impedirá a esta

responder a los retos de legitimación de su entorno.

Existen dos tendencias sociales, políticas y económicas de naturaleza

contradictoria que enmarcan la gestión de los recursos humanos en la

administración. Una que se llevaría a la rehumanización del entorno de trabajo, y

la otra, que arrastraría hacia la introducción de sistemas de control y despido que

tratan al empleado como mero factor más de producción.

Si estas dos tendencias se llevan hacia el extremo tendrían efectos negativos

sobre las organizaciones públicas. La primera porque es preciso entender que los

empleados públicos no son los dueños de la empresa, administración ni deben

serlo, es por ello que sus niveles de participación y de uso siempre deben estar

sujetos al control democrático.

En la segunda se plantea que se desconocen o no se fundamentan los impulsos

de los empleados públicos con respecto a su egoísmo y racionalidad sobre la

naturaleza extrínseca de la motivación y sobre la importancia de los valores en la

vida cotidiana, las cuales rompen con los esquemas que establecen las teorías

neoliberales.

El instrumento adecuado para conseguir un sistema de gestión de recursos

humanos en donde la persona física o funcionario público se sienta a gusto en la

actividad que está realizando dentro de la administración pública, para su

desarrollo personal y el buen funcionamiento de esta, es un adecuado plan de

trabajo.

La planificación estratégica, será la que constituya la columna vertebral de las


299

políticas de recursos humanos, si se pretende que sean coherentes y estén

integradas y sean estratégicas. Y a la vez enfrentar una lucha constante contra el

tópico de la ineficacia, ineficiencia, corrupción e irresponsabilidad de la

administración.276

La planificación estratégica es un instrumento de dirección de fundamental

importancia para orientar y apoyar la adecuada toma de decisiones en las

organizaciones y en las localidades. Presume un análisis sistémico de la

naturaleza y forma en que opera una organización o una localidad a partir de la

definición de sus objetivos de largo plazo y de su estrategia general. Por ello, cada

organización o localidad define su propio proceso estratégico ajustado a sus

posibilidades y necesidades.

Elemento principal en el proceso, es la intervención en el diseño y desarrollo del

plan de los actores involucrados. Si ello ocurre adecuadamente, la identificación

de dichos actores con los objetivos y las estrategias que se establezcan será

mucho mejor por ello, especialmente, al momento de ejecutar el Plan Estratégico

resultante.

3.1.3.3 Presupuesto Participativo

Es un instrumento mediante el cual la población local participa en la asignación de

los fondos públicos municipales controlando la adecuada asignación de los gastos

y de la rendición de cuentas correspondiente. Está necesariamente ligado al

proceso de planificación estratégica y permite: (I) visualizar y responder a las

necesidades de la población, (II) promover la gobernabilidad participativa; y, (III)

incrementar la confianza de la población en su gobierno (local) en tanto pueden

apreciar que sus demandas serán cumplidas.

IPES277 desarrolla este mecanismo con la conformación de espacios o instancias

276 Villoría, Mendieta, Manuel y del Pino Matute Eloísa; Manual de Gestión de Recursos Humanos en la Administración Pública; España, Editorial Tecnos, España 2001, pp. 419-440. 277 IPES, Promoción del Desarrollo Sostenible, organización privada que opera en América Latina desde 1984.


300

de participación ciudadana ligados a los municipios. Estas instancias revisan y

resuelven sobre las necesidades territoriales o temáticas de la localidad, en sus

aspectos políticos, técnicos y operativos, y definen en conjunto las prioridades a

incluirse dentro del presupuesto municipal. Considera, además, el análisis de

riesgos cuantitativos y cualitativos (sociales y culturales) en la adopción de las

prioridades, considerando los recursos disponibles, previendo posibles obstáculos

y planificando concertadamente estrategias y métodos correctivos para soluciones

concretas.

3.1.3.4 Consultas Locales

Se conocen también consultas urbanas, ciudadanas o vecinales, buscan facilitar el

diálogo permanente para reforzar el cambio y facilitar el desarrollo local. Las

consultas implican procesos que buscan mejorar la forma de gobierno de las

localidades, con el fin de lograr niveles de gestión más participativos y

democráticos. Son una forma de intervención estratégica que se realiza para

elevar la calidad de los procesos en marcha que procuran generar agendas

concertadas y planes de acción concretos con la participación de diversos actores

locales.

El Proceso Participativo de Consulta es planteado ante la necesidad de discutir

democráticamente sobre las necesidades específicas y proponer soluciones

viables con la finalidad de identificar líneas de acción referidas a los temas de

gobernabilidad participativa, pobreza urbana y medio ambiente urbano. Las

Consultas permiten, a partir de una definición estratégica local, la construcción

concertada de plataformas para el desarrollo local.

3.1.3.5 Identificación y Formulación de Proyectos Productivos

Con la efectiva participación de los principales agentes económicos locales se

identifica, diseña y formulan proyectos productivos para ser promovidos

municipalmente. Para el caso, se trabaja en la concepción y desarrollo de

proyectos productivos a partir de los métodos convencionales existentes y a partir


301

del desarrollo del Marco Lógico. La formulación y la identificación de proyectos

productivos se sustenta en el diagnóstico situacional y económico de la zona, que

parte del propio análisis de los pobladores. La identificación de necesidades es

vinculada a las causas que las generan; a partir de ello, se ubica y focaliza el

análisis en factores potenciales para el sostenimiento de algún proceso productivo

en particular. Las propuestas de inversión buscarán ser al mismo tiempo en su

forma y logros a obtener, atractivos para el apoyo financiero de inversionistas

privados.

IPES parte del hecho que el fin de todo impulso en relación al desarrollo de

proyectos productivos es el conseguir la generación de acumulación local propia,

es decir, que los excedentes económicos de las actividades productivas a

potencializar sean reinvertidos en la misma zona, propiciando una inyección de

recursos en el ciclo económico de la localidad.

3.1.3.6 Programas de Inversión Pública Municipal

La inversión pública representa una intervención limitada en el tiempo que implica

la aplicación de recursos públicos con el fin de ampliar, mejorar y modernizar la

capacidad productora de bienes o prestadora de servicios de los gobiernos de los

Municipios, cuyos beneficios son independientes de los de otros proyectos.

La programación de la inversión pública municipal es un proceso mediante el cual

los Municipios determinan el conjunto de sus Proyectos de Inversión que se

encuentran en la etapa de preinversión e inversión, a ser evaluados o ejecutados,

dentro del marco de las políticas y prioridades establecidas en la planificación

estratégica.

3.1.3.7 Oficinas Municipales para el Desarrollo Económico Local o para la Promoción de Mediana y Pequeña Empresa. (MyPE)

Son instancias Municipales orientadas a propiciar el desarrollo económico local.

Realizan las siguientes funciones: (I) inventario y registro de empresas; (II) servicio

de información permanente, en los siguientes campos: a) oferta y demanda de


302

insumos y materias primas; b) oferta y demanda de servicios financieros y no

financieros para la MYPE; y, c) oferta de productos y servicios de la MYPE; (III)

servicios de facilitación de trámites municipales y de asesoría para atender

asuntos vinculados a la relación MYPE/Municipio; (IV) realización de encuentros

empresariales, especialmente para promover la organización de actividades de

articulación e integración económica a través de los gremios y organizaciones de

la MYPE; (V) ejecución de programas permanentes de ferias; (VI) ejecución de

programas permanentes de capacitación a favor de la MYPE, en áreas técnico-

productivas y de gestión empresarial: Formación de emprendedores; gestión

empresarial; mercadeo y comercialización; producción; y, (Vil) ejecución de

programas de promoción de MYPE.

Promoción de MYPE. En general, implica un número muy amplio de herramientas

-como las que se indican adelante- orientadas a promover el desarrollo

empresarial en las localidades, especialmente el de la MYPE.

Comprende dos tipos de acción:

3.1.3.8 Mejora De la Competitividad y Capacidad de Acumulación de las Empresas

Sistemas de información para empresarios:

• Oportunidades de negocios (mercados, producción) y servicios a las MYPE.

Entidades que apoyan el desarrollo empresarial.

• Capitalización: Sistemas de ahorro e inversión popular y consorcios

relacionados.

Inversiones:

• Identificación de oportunidades de inversión.

• Propuesta de inversiones y mecanismos de inversión.

• Promoción de inversiones.

• Promoción de inversiones a riesgo.


303

• Sistemas de ahorro e inversión popular.

Servicios de Desarrollo Empresarial:

• Asesoría y capacitación empresarial.

• Fortalecimiento de sistemas empresariales.

• Asesoría y capacitación en mercados (mejora de sistemas de

comercialización, articulación y mercados).

• Centros de servicios.

• Encadenamiento y fomento de la asociatividad productiva o promoción de

las articulaciones.

Espacios para (intercambiar) negocios:

• Promoción de ferias y eventos promocionales.

• Ruedas de negocios (encuentro de empresarios).

• Apoyo a participación en ferias externas.

• Desarrollo de mercados.

3.1.4 Generación de Micro y Pequeña Empresa

Procura asegurar el acceso a puestos de trabajo permanentes y con ingresos

suficientes a personas desocupadas, desarrollando capacidades para la gestión

empresarial, mejorando la gestión ambiental, reduciendo los costos de inversión y,

sobre todo los de operación de los servicios públicos locales, empleando sistemas

no convencionales de tecnologías sencillas y uso intensivo de mano de obra,

haciendo participar activamente a la población.

Considera: (I) el diseño de programas y proyectos de generación de MYPE; (II) la

creación y desarrollo de micro y pequeñas empresas locales para la prestación de

servicios; (INI) la construcción de sistemas de monitoreo y evaluación; y, (IV) la

elaboración de herramientas. Específicamente, comprende la creación de:

Empresas turísticas.


304

Empresas agroindustriales.

Empresas de mantenimiento vial.

Empresas de gestión ambiental.

Microempresas de servicios higiénicos públicos.

Microempresas de barrido de calles y avenidas.

Microempresas de recolección de residuos.

Microempresas de disposición final de residuos.

Microempresas administradoras de parques públicos.

Microempresas de parques y jardines.

Microempresas de segregado y reciclaje en la fuente.

Microempresas de papeleras.

Microempresas de limpieza de playas, sólo por citar algunas alternativas.

Estos mecanismos pueden ayudar a los Gobiernos Municipales en la creación de

estrategias de Gobierno y Desarrollo Económico, pero tomando en cuenta que

cada Municipio cuenta con características propias y diferentes de los demás es

conveniente analizar tanto el marco jurídico y económico con el que cuentan la

mayoría de los Municipios Mexicanos, así se facilita la tarea de elaborar

programas de Desarrollo Económico adecuados a cada jurisdicción.

3.1.4.1 Marco Jurídico

El marco jurídico que se debe considerar apunta a dos grandes temas. Por un

lado, al conjunto de disposiciones y normatividad existente, y por otro lado a la

estructura financiera y fiscal nacional que tenemos (íntimamente vinculados ya

que también tiene carácter de ley).

Por lo que se refiere al marco jurídico vigente, y para conducirlo en la materia que

ocupa, es necesario partir del hecho de que México es una federación, como dice

el Artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos- "Es

voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república Representativa,

Democrática, Federal, compuesta de Estados Libres y soberanos en todo lo

concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida


305

según los principios de esta ley fundamental."278

Este hecho es el punto de partida fundamental que determina en mucho lo que

pasa en las Entidades Federativas y en los Municipios. Y esto adquiere mayor

importancia si consideramos que el Federalismo Mexicano es un federalismo sui

generís, que partió de una realidad política en la que no había realmente

entidades federativas, materia y sujetos del pacto federal. Además, hay que

agregar el hecho de que el federalismo mexicano ha estado subordinado al peso

enorme del presidencialismo (forma de centralismo político y económico) que quita

a los Estados e incluso a los Municipios funciones, tareas y recursos que les

corresponden. Así, nuestro federalismo ha sido siempre una ficción jurídica y

política que deberá terminar para convertirse en una realidad viva y actuante.

Por otra parte, es necesario recordar lo dicho en el texto de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que el Estado (entiéndase la

Federación) es el rector y promotor de la actividad económica en México. Entre

otras cosas, el Artículo 25 de la Constitución dice que: "compete al Estado la

rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral... y que,

mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa

distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la

dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta

Constitución. El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad

económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades

que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta

Constitución."279

Este texto habla ya de una situación que condiciona fuertemente lo que los

Municipios e incluso las Entidades Federativas puedan hacer en materia de

desarrollo económico y constituye una manifestación más del fuerte centralismo

que existe.

278 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Art. 40 Instituto Federal Electoral (IFE) México DF, 2005 279 ídem, Art. 25.


306

Ciertamente no estamos pidiendo que los Estados o Municipios asuman una

función de rectoría económica y que, por tanto, puedan decidir individualmente

asuntos de esa naturaleza (tipo de cambio o la emisión de moneda).

No se reconoce evidentemente que estas y muchas otras funciones propias de la

actividad económica nacional necesariamente deberán ser asuntos de

competencia federal. No obstante, no deja de extrañar que en todo el texto del

Artículo 25 Constitucional no se haga ninguna referencia al papel de promotor que

deben tener -en coordinación con la Federación- los Estados y Municipios,

mientras que si se hace referencia al sector privado y social, en cambio en el

artículo 26 Constitucional se menciona que la Ley facultará al Ejecutivo para que

establezca los procedimientos de participación y consulta popular, y determinará

los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el

Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las Entidades

Federativas e induzca y concerté con los particulares las acciones a realizar para

la elaboración y ejecución de los Programas de Desarrollo.

Se podría decir que en el texto del Artículo 25 se hace referencia al "sector

público", sin embargo, esta referencia es a la Federación, ya que lo asocia con el

texto del artículo 28, relativo a monopolios y otros asuntos.

Cabe destacar que este artículo fue reformado el mismo día de la reforma

municipal del 3 de Febrero de 1983, dejándose pasar -en aquel entonces y en la

reciente reforma al artículo 115- una buena oportunidad para incluir a los

Municipios en la labor de promover el desarrollo económico de sus comunidades,

cosa que de hecho realizan actualmente. En este contexto, resultaría oportuno

promover una reforma constitucional al Artículo 25 para incluir a las Entidades

Federativas y a los Municipios como promotores de la actividad y el desarrollo

económico de sus respectivas comunidades.

El segundo punto a desarrollar aquí versará sobre la estructura financiera y fiscal

que existe en México.


307

Al respecto debe decirse que en México, y de hecho en toda Latinoamérica, se ha

seguido un esquema que buscaba la supresión de la concurrencia tributaría,

evitando que al contribuyente se le gravaran las cosas más de una vez. Entre

otros efectos que este esquema propició es la tendencia a fortalecer al gobierno

federal, dejando a las Entidades Federativas y a los Municipios un margen muy

reducido de recaudación y convirtiendo, por tanto, a las participaciones estatales y

municipales como la fuente más importante de sus recursos.

A diferencia de este esquema seguido en México, el modelo sajón tenía como

objetivo mantener como fundamento del financiamiento del gasto público a los

ingresos propios, dejando a los estados y municipios mayores posibilidades

fiscales.

Siguiendo este criterio de evitar la concurrencia tributaría, se dieron las

Convenciones Nacionales Fiscales (de 1925, 1933 y 1947), en donde se buscó

darle a los estados mayores fuentes de ingresos propios, cosa que por diversas

razones (la situación económica del país era mala, la recaudación era baja, la

diversidad de los estados, entre otras) no se logró. Así, en la Convención Nacional

Fiscal de 1933 se delimita la concurrencia tributaría a favor de la Federación,

dejando a los Estados y Municipios en condiciones de subordinación económica y

política.

En el año 2006 después de una serie de propuestas presentadas en la en la

Convención Nacional Hacendaria fue aprobado un dictamen que hace referencia a

un amplio número de iniciativas de reformas constitucionales que, para fortalecer

el Federalismo y la Autonomía Municipal, fueron presentadas por legisladores de

todos los Grupos Parlamentarios.

Así mismo, ésta fue una de las propuestas más importantes hechas por los

gobiernos municipales durante la Convención Nacional Hacendaria, pues se

estima que habrá de convertirse en una muy importante fuente de recursos.

Derechos de alumbrado público.- Se establece como una nueva fuente de


308

ingresos para los gobiernos municipales, los derechos por alumbrado público,

superando los conflictos constitucionales que actualmente existen. Esta reforma

da certidumbre a la administración local en el cobro de este derecho, ante el cual

muchos contribuyentes se habían amparado.

3.1.4.2 Situación Económica

La situación económica que viven los Municipios es bastante compleja y difícil,

íntimamente vinculado con el marco jurídico y quizás como consecuencia de este.

Siguiendo el análisis que hace el Centro Nacional de Estudios Municipales hasta

1995 y puesto al día por Alfredo Navarro Ruvalcaba (Investigador del Centro

Estatal de Estudios Municipales del Estado de Jalisco) sobre la situación

económica de los Municipios es conveniente decir que "la actividad económica de

México en los últimos años se ha caracterizado por un desarrollo desigual de las

diversas regiones que integran el país... situación que ha provocado que la riqueza

nacional se concentre en unas cuantas regiones y en un porcentaje reducido de la

población, originando un grave desequilibrio regional que limita las potencialidades

productivas del país.280

Además, como producto del fuerte centralismo que padecemos, la actividad

económica del país se ha concentrado en unas cuantas regiones del país, en

cuanto que ésta "obedece a factores como la localización de la demanda,

facilidades de transporte y de recursos financieros," infraestructura, mano de obra

calificada, entre otros, los cuales se encuentran principalmente en las grandes

ciudades del país. A esto se debe también, no solo el abandono de algunas

regiones del país, sino el crecimiento desordenado de unas cuantas metrópolis y

ciudades grandes, con las implicaciones que tiene en el desarrollo urbano,

ecológico, social de la comunidad. Es decir, el problema del desequilibrio del

desarrollo económico no solo es problema para las áreas que no han crecido, sino

280 Navarro, Ruvalcaba, Alfredo. El papel de los Gobiernos Municipales en el Desarrollo Económico y Social de sus comunidades. Congreso: Gobiernos Locales; el Futuro Político de México, Mesa: Planeación y Desarrollo, Jalisco, México, 1999.


309

incluso para aquellas que se han visto "beneficiadas" con el desarrollo, pero un

desarrollo desordenado y muy poco sustentable.

Entre otras cosas, la falta de actividad económica en la mayoría de los Municipios

de México genera desempleo, subempleo, emigración a Municipios desarrollados

o al extranjero y, por tanto, disminución de recursos humanos para generar

riqueza, inactividad económica, desaprovechamiento de recursos naturales y con

ello, paradójicamente, destrucción ecológica de vastas zonas.

En relación a la concentración de la actividad económica en algunos Municipios,

esto implica una fuerte concentración demográfica, con los problemas que ello

supone a saber, asentamientos irregulares, mayor demanda de servicios públicos

e infraestructura, demanda de vivienda, subempleo, salarios bajos, inseguridad,

etc. Igualmente, la concentración de la actividad económica implica daños al

medio ambiente por la creciente industrialización y por el crecimiento desordenado

de la mancha urbana y la afectación de zonas ecológicas.

Relacionado al desarrollo desequilibrado de la infraestructura económica debe

decidirse que también es producto de centralismo político y económico al que se

ha aludido. En el caso concreto del desequilibrio de la infraestructura económica,

esta se ha dado porque "la localización de las regiones económicas del país ha

obedecido, más que a un plan de desarrollo regional, a las necesidades de bajos

costos de producción, demanda y recurso financieros y de comunicaciones," que

necesitan los grandes capitales. Así, la característica de la política económica ha

sido la de impulsar la creación de obras de infraestructura en la áreas que son

más rentables para los intereses del capital nacional y extranjero, y no a aquellas

regiones que más lo necesitan para emprender su desarrollo económico. Como

señala David Baum, Senador Argentino en el Parlamento Latinoamericano en un

artículo sobre el desarrollo municipal, "el desarrollo de los Municipios está

condicionado por los intereses de los grandes capitales y las grandes capitales."

Ante la falta de planes de desarrollo regional, se ha tomado conciencia de la

importancia que tiene pensar en el desarrollo de los Municipios en función de las


310

regiones a las que pertenecen y buscar un desarrollo equilibrado para todo. Hay

algunos otros temas propios de la vida municipal que, si bien es cierto no están

directamente vinculados con la promoción económica del Municipio, si inciden en

ello. Por ejemplo, al tema de las participaciones federales y estatales, el tema de

la deuda pública municipal, que deben ser considerados también ya que fortalecen

o debilitan al Municipio y a su capacidad de gestión y de inversión.

En el caso de la deuda municipal, ésta representa un problema tan serio que el

Gobierno Federal consciente de tal situación ha sugerido a los Municipios que el

Fondo de Fortalecimiento Municipal del Ramo 33281 se destine preferentemente al

pago de la deuda y al tema de la seguridad pública.

Esa sugerencia se debe a la gravedad del problema, el cual tuvo sus orígenes en

buena parte después de la crisis financiera de fines de Diciembre de 1994 y 1995,

en donde las altas tasas de interés hicieron a los Municipios y a los Estados entrar

a una situación de insolvencia económica y endeudamiento creciente.

Otro indicador importante al que se hizo referencia y que condiciona la capacidad

del Municipio para generar su propio desarrollo es el de sus ingresos y

particularmente las participaciones que recibe.

En México, favorecía a la Federación dada la estructura fiscal que se adoptó y que

como se dijo, las participaciones representan casi la totalidad de los ingresos

municipales y, por tanto, del tamaño de sus haciendas. Ciertamente esta situación

está cambiando, pero todavía queda mucho por hacer. Solamente algunos

municipios -los más grandes- tienen una estructura hacendaría en donde los

ingresos propios superan a las participaciones, situación que no quita la necesidad

de reformar el sistema nacional de coordinación fiscal, para devolverle al municipio

281 Cabe mencionar que en 1997 el Romo 33 sustituye al Ramo 26, integrándose con 7 fondos. Entre las diferencias importantes resaltan que los recursos son aplicados bajo las normas estatales y municipales, aunque con criterios federales. En el caso de los Fondos de Apoyo a la infraestructura Social Municipal y para El Fortalecimiento de los Municipios, se incluye la obligación de que Estados y Municipios informen a la población sobre la manera en que utilizan los recursos, así como que incorporen a la ciudadanía desde la planeación hasta la evaluación de los fondos, www.inafed.gob.mx.


311

la riqueza que en ellos se genera.

Para ubicar este problema en una perspectiva histórica, Pablo González

Casanova en su obra "La Democracia en México", en donde alude a la precaria

situación que viven las Haciendas Municipales. A la letra, González Casanova

afirma: "La penuria municipal en términos relativos y absolutos es la característica

esencial de la inmensa mayoría de los Municipios, y el indicador más seguro de su

debilidad económica y política. La proporción que reciben del total de Haciendas

Públicas siempre ha sido baja y ha venido bajando de sexenio en sexenio. En el

maximato obtenían el 8% de los ingresos hacendarlos totales, en el gobierno de

Cárdenas el 6%, en el de Ávila Camacho el 4%, en los tres gobiernos siguientes y

en los cuatro primeros años del gobierno de López Mateos el 3%."282

Actualmente las participaciones a Municipios en México, dada la legislación

vigente, representan aproximadamente un 4% del Fondo General de

Participaciones, mismo que se reparte entre los 2,437 Municipios en México y que

representa una cantidad ínfima para hacer frente las inmensas demandas que

deben enfrentar los Ayuntamientos y que, conforme al Artículo 115 Constitucional,

los Ayuntamientos deberían contar con los recursos suficientes en sus haciendas

para hacer frente a las mismas. Dicha cantidad se hace todavía más pequeña si la

comparamos no solamente con el monto que representa el Fondo General de

Participaciones, sino con la Recaudación Federal Participable y el total de

ingresos tributarios que recibe la Federación.

3.1.5 El Rol del Gobierno Municipal en la Promoción Económica

Es importante enumerar algunas de las cosas que los Ayuntamientos pueden y

deben hacer considerado el marco jurídico que existe y la situación económica

que viven los Municipios, para lograr una mejor promoción de sí mismos y

convertirse en centros de desarrollo para sus comunidades.

Nada está escrito al hablar de esto. Mucho depende de la capacidad de gestión, 282 González, Casanova, Pablo. La democracia en México. Editorial Era, México 1965. p. 42


312

de relaciones y habilidad que el presidente municipal y su equipo de gobierno

tenga.

Indudablemente, lo que un Municipio puede hacer es mucho y no se limita, como a

veces suele ocurrir, a la reducción de tarifas o impuestos, que muchas veces

termina por abaratar la ciudad y terminar con mayores costos que beneficios.

El Capítulo Latinoamericano de la Unión Internacional de Municipios y Autoridades

Locales (IULA, por sus siglas en inglés) presenta un inventario de iniciativas para

la promoción del desarrollo económico local que en seguida se presentan y que

pueden constituir líneas de acción a seguir por los Ayuntamientos.283

• De información y marketing de la ciudad, en donde se sugiere "producir y difundir

información sobre el desarrollo económico local, que muestre las ventajas que la

ciudad ofrece a los inversionistas," así como "producir y difundir un perfil de la

economía local en formato de folleto, video y base de datos." Igualmente se

sugiere "ofrecer servicios municipales de información sobre oportunidades de

comercialización y exportación de la producción local," e "informar a los

empresarios locales sobre oportunidades de crédito, de capacitación y

reclutamiento de mano de obra."284

• De producción de normas favorables al desarrollo económico.

• De la gobernabilidad, en donde se pueden "crear instancias ad-hoc para el

tratamiento y solución de problemas que afectan el desarrollo económico local,

conformar "cabildos sectoriales" para el tratamiento de temas o problemas

específicos del desarrollo económico local" así como "instituir la figura del regidor

invitado al tratamiento, en el Concejo o Cámara Municipal, de los temas y

problemas referidos al desarrollo económico local."

• De reconocimiento público al mérito empresarial, en donde se pueden "crear

283 Retomado de la Unión Internacional de Municipios y Autoridades Locales. Inventario de Iniciativas para la promoción del desarrollo Municipal. Municipio y Economía Local: Iniciativas para el Desarrollo, Capítulo Latinoamericano de la Unión Internacional de Municipios y Autoridades Locales, IULA, página 22-23. Citado por Navarro, Ruvalcaba, Alfredo. El papel de los Gobiernos Municipales en el Desarrollo Económico y Social de sus comunidades. Jalisco, México 1997. 284 ídem, p. 22.


313

incentivos (premios, diplomas, insignias, etc.) de reconocimiento al mérito

empresarial" por alguna razón en particular (calidad, cuidado del medio ambiente,

creación de empleos, aporte al bienestar colectivo, etc.).

• De mejoramiento de los recursos humanos, en donde el Ayuntamiento puede

hacer mucho por sí mismo o gestionándolo ante terceros. En este sentido, el

Ayuntamiento puede "ofrecer servicios municipales de capacitación y asesoría

empresarial," o bien, puede "colaborar con Universidades e Instituciones

académicas en programas de investigación tecnológica" así como "ofrecer becas

de estudio en disciplinas tecnológicas asociadas con la economía y las empresas

locales."285

• De consecución de fuentes de financiamiento externo, con Organismos

Estatales, Federales e Internacionales.

• Cabildear propuestas y reformas que promuevan una mayor descentralización de

recursos y responsabilidades de los Estados y la Federación.

• Asociación con Municipios vecinos con vocación económica similar, para crear

mercados regionales.

• Realizar esfuerzos de planeación de mediano y largo plazo, en donde habría que

destacar el rehusó de ciudades antiguas.

• Acompañamiento y manifestación de voluntad política del Municipio en

proyectos productivos de vecinos.

• Crear infraestructura como medio para la atracción de inversiones.

• Concesionar o privatizar servicios públicos para promover la inversión privada.

285 El Ayuntamiento de Monterrey tiene un programa de incubación de empresas que ha sido bastante exitoso a través del cual se le ofrece por espacio de algunos meses un mínimo de infraestructura, servicio secretarial y de oficina así como asesoría para echar a andar una microempresa. Igualmente la municipalidad de Lomas de Zamora (provincia de Buenos Aires, Argentina) tiene un Instituto Municipal de la Producción, el Trabajo y el Comercio Exterior (IMPTCE), que funciona como agencia para el desarrollo local y presta servicios de consultora a las empresas de la municipalidad. Ver lbar, R. Lucero, Desarrollo Productivo Local, en Nuevas Visiones para los Municipios, No. 4, Cuadernos del Instituto Federal de Asuntos Municipales, Buenos Aires, Argentina, Noviembre de 1998, p. 58.


314

• Identificar redes de influencia política que condicionan el desarrollo local. Este

punto es de fundamental importancia ya que representa la posibilidad de

"reconocer a los actores del desarrollo económico local, entendiendo por tales

aquellos que efectiva o potencialmente pueden afectar las decisiones políticas que

en tal sentido se adopten localmente."

• Elaboración de estudios municipales para conocer y analizar el perfil del

Municipio, su vocación y su potencial económico. Tales estudios deben ser

realizados por el Ayuntamiento, como herramienta para la toma de decisiones,

para la orientación del gasto público y para inducir a los particulares a proyectos

viables y de alto impacto en la región.

• Canalizar entrada de divisas en proyectos productivos, especialmente en

aquellos lugares donde hay fuertes entradas de dólares por la emigración a los

Estados Unidos de vecinos del Municipio.

• "Promoción del trabajo tradicional como impulsor del desarrollo municipal... es

decir aquellos oficios como carpintero, talabartero, zapatero, entre otros, que

pueden constituir una solución al problema de la escasez de productos

industriales." Igualmente la promoción del trabajo voluntario, el cual tienen

antecedentes históricos importantes.

Con los cambios que se están presentando por el uso de tecnología y por las

nuevas tendencias en la administración pública en general y en la local en

particular, es importante señalar que el municipio debe convertirse en facilitador de

oportunidades más que como un mero distribuidor de recursos públicos. De igual

forma, "los nuevos conceptos de gerencia pública valorizan también las

capacidades para liderar proyectos que articulen no sólo a recursos y actores de la

propia administración, sino también los que se encuentren en el medioambiente en

que opera."

Además de estas posibles iniciativas, David Pell, experto en promoción de

políticas de desarrollo económico local, sugiere cuatro criterios a las autoridades


315

locales para la implementación de las mismas. Pell afirma:286

• "Primero, las iniciativas de desarrollo económico local son más efectivas cuando

están diseñadas para enfrentar situaciones y efectos inmediatos del mercado,

tales como sus fallas para proporcionar capital para invertir en todos los negocios".

• "Segundo, crear o mantener empleos en el municipio debe ser la prioridad al

establecer proyectos de desarrollo económico local".

• "Tercero, el costo de la creación de empleos debe ser competitivo con el sector

privado o con el sector público con programas semejantes".

• "Cuarto, los beneficios indirectos de iniciativas de desarrollo económico local (por

ejemplo, construcción de confianza en la comunidad) deben ser reconocidos como

una inversión en el futuro desarrollo de la comunidad."

Un buen gobierno requiere de un buen control en cuanto a los trámites

administrativos y financieros se refiere, es por ello que si bien los gobiernos

municipales son los principales encargados de promover el desarrollo económico

también deben de establecer los mecanismos y procedimientos para llevar a cabo

sus funciones.

La Gestión Municipal es el instrumento por el cual el municipio pueda controlar su

gobierno y llevar a cabo las funciones para las que fue asignado.

3.1.6 Gestión Municipal

En un sentido estricto, la gestión municipal comprende las acciones que realizan

las dependencias y organismos municipales, encaminadas al logro de objetivos y

cumplimiento de metas establecidas en los planes y programas de trabajo,

mediante las interrelaciones e integración de recursos humanos, materiales y

financieros.287

286 Tecco, Claudio. El Gobierno Municipal como Promotor del Desarrollo Económico Local-Regional, tomado de Daniel García Delgado, compilador, Hacia un Nuevo Modelo de Gestión Local, Municipio y Sociedad Civil en Argentina, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina, 1997. p. 113. 287 Oropeza, Martínez, Humberto. Op. cit p.139.


316

La gestión es una actividad importante que desarrolló el Ayuntamiento para

atender y resolver las peticiones y demandas que plantea la ciudadanía; a través

de ella se generan y establecen las relaciones del gobierno con la comunidad y

con otras instancias administrativas de los gobiernos estatales y federal.

Una organización administrativa adecuada es necesario que exista, para que el

Gobierno Municipal tenga mayores posibilidades de éxito en la realización de su

gestión en beneficio de las necesidades más apremiantes de la comunidad

municipal.

Para lograr los objetivos de la gestión, el Gobierno Municipal deberá cumplir con

las siguientes acciones:

1. Elaboración de programas de trabajo y reglas claras para el funcionamiento de

la Administración Pública Municipal.

2. Definición de los límites de responsabilidad de las autoridades, funcionarios y

empleados municipales en sus cargos o puestos.

3. Actualización y adecuación oportuna de los sistemas, procedimientos y

métodos de trabajo.

4. Seguimiento, evaluación y control de los planes, programas y obras

municipales.

3.1.6.1 Control de Gestión

"Es un proceso que se establece en las dependencias y organismos de la

administración municipal para vigilar el cumplimiento de la administración

municipal para vigilar el cumplimiento de los planes y programas de trabajo,

evaluar su realización, detectar desviaciones y proponer medidas correctivas,

fortaleciendo con ello la toma de decisiones del ayuntamiento".

Tiene un papel relevante en todas las acciones y programas que realizan las

dependencias y organismos municipales, aporta las referencias e información en

el cumplimiento de la actividad administrativa.


317

Por lo que, el control de gestión es básicamente un medio de información para la

toma de decisiones y se apoya en controles operativos, como son: el jurídico, el

contable, el administrativo, y del avance físico y financiero.

3.1.6.2 Características de la Gestión

Para cumplir con su cometido, el control de gestión debe reunir una serie de

características, mismas que se mencionan a continuación:288

Participativo.- Involucra a los diferentes niveles jerárquicos de la estructura

orgánica de las dependencias y organismos de la administración municipal.

Dinámico.- Representa un flujo de información constante que genera decisiones y

acciones.

Cuantitativo.- Verificar el cumplimiento de metas y la aplicación de recursos en la

ejecución de los programas, proyectos o actividades.

Cualitativo.- Identifica el logro de los objetivos previamente determinados, así

como la eficiencia en los sistemas y procedimientos administrativos.

Total.- Abarca todas las actividades programáticas y coyunturales de la

administración municipal.

La gestión municipal requiere de la interrelación e integración del esfuerzo

humano con los recursos materiales y financieros dentro de un aparato

administrativo. Los elementos que la componen son:

La Dirección Política y Administrativa

Los Recursos Humanos, Materiales y Financieros, y

La Organización Administrativa.

La Dirección Política y Administrativa recae en el Presidente Municipal, quien

288 ídem. p. 140.


318

conduce el funcionamiento del Gobierno Municipal; para ello ejerce facultades

jurídicas, administrativas y políticas. Asimismo, determina las acciones que deberá

realizar al aparato administrativo municipal.

El elemento humano aporta el trabajo que es indispensable para el logro de los

objetivos municipales; los recursos materiales se constituyen por las instalaciones,

maquinaria, equipo y materiales que se utilizan en la realización de actividades

cotidianas. La conjunción de los recursos humanos con los materiales permite

determinar los recursos financieros a ser utilizados en los planes y programas de

trabajo del Municipio.

Un manejo organizado y eficiente de estos recursos otorga mayores ventajas para

la gestión de los gobiernos municipales.

La organización administrativa representa el aparato administrativo de la gestión

municipal, misma que comprende las diversas dependencias, organismos,

sistemas y procedimientos administrativos con los que se realiza el quehacer

institucional del Ayuntamiento.

Es importante señalar que la gestión municipal tiene como principal objetivo

asegurar que las acciones, obras y servicios que se realicen, alcancen los

mayores beneficios para la comunidad.

En la medida en que las demandas de la comunidad sean eficazmente atendidas

por el Gobierno Municipal podrá obtener el reconocimiento y apoyo de los

habitantes del Municipio.

3.1.6.3 Instrumentos de Control de Gestión

Control de Gestión se alimenta de la información que proporcionan los

responsables de las Dependencias y Organismos Municipales; por esta razón, es

necesario establecer un sistema que permita a través del uso de formatos y

procedimiento efectuar el seguimiento, evaluación y control de las actividades

programadas y emergentes.


319

Los formatos que se utilicen para el Control de Gestión deberán registrar y evaluar

la información referente a:

Nivel de trabajo; programa, subprograma, proyecto o actividad.

Órgano responsable de las acciones.

Calendarización y cumplimiento de metas.

Unidad de medida, materiales y financieros utilizados en la ejecución de los

programas.

Avance físico de las obras.

Entre los formatos más importantes para el control de gestión podemos señalar:

Avances físicos de los programas

Avance financiero de los programas

Seguimiento retrospectivo de las obras públicas

3.1.6.4 Órganos Responsables de la Gestión

Para un mejor funcionamiento del Control de Gestión Municipal se requiere de un

órgano responsable que desarrolle las funciones de supervisión, evaluación y

control sobre el avance de los programas, proyectos o actividades; el correcto

aprovechamiento de los recursos, y la aplicación exacta de las políticas, sistemas

y procedimientos administrativos establecidos por las autoridades y funcionarios

municipales.

Este órgano puede ser la Contraloría Municipal, la Unidad de Planeación,

Evaluación y Control, o la Unidad Administrativa, que se les adscriban como

funciones básicas las siguientes:289

> Recabar la información de los organismos y dependencias administrativas,

para conocer el grado de avance de los planes y programas a su cargo.

> Verificar periódicamente el estado físico de las obras públicas realizadas con

289 ídem, p. 141.


320

recursos municipales y recursos de la Federación y el Estado, en el Municipio.

> Identificar desviaciones en el cumplimiento de los planes y programas,

proponiendo las medidas correctivas.

> Apoyar la toma de decisiones de los funcionarios municipales, mediante

información periódica sobre el proceso y resultados del control de gestión.

> Verificar el cumplimiento por parte de los funcionarios municipales de la

aplicación de las medidas correctivas acordadas.

> Recopilar, analizar y presentar la información requerida por el Presidente

Municipal.

Cabe mencionar que el tamaño y complejidad del órgano responsable de control

de gestión va a estar en función de la capacidad administrativa y de los recursos

con que cuente cada Ayuntamiento.

En caso en que el Ayuntamiento no cuente con los recursos necesarios para el

establecimiento y operación de estos órganos, las funciones de control de gestión

las podrán realizar los siguientes servidores públicos municipales:

El Síndico Municipal, en cuanto al uso y manejo de los recursos financieros y el

control de los bienes muebles e inmuebles propiedad del Municipio. Los regidores,

en cuanto a la atención de sus comisiones y el mejoramiento de los diversos

ramos de la administración y los servicios públicos municipales.

Los titulares de los Órganos Administrativos, en cuanto al avance de los

programas y el cumplimiento de las metas.

3.1.6.5 El Marco Jurídico del Control de Gestión

Las disposiciones legales y administrativas que fundamentan y legitiman la gestión

municipal y su control son un conjunto de leyes, reglamentos y disposiciones de

carácter general específico, dentro de las cuales podemos señalar las


321

siguientes:290

• Constitución Política de los Estado unidos Mexicanos.

• Constitución Política de los Estados Libres y Soberanos de México.

• Plan Nacional de Desarrollo.

• Ley de Planeación del Estado y Municipios.

• Ley Orgánica de la Administración Municipal.

• Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado Libre y Soberano de

México. (México)

• Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos de los Estados y

Municipios.

• Código Financiero.

• Ley de Ingresos del Municipio.

• Plan Municipal de Desarrollo

• Código de Procedimientos Administrativos.

• Presupuesto de Egresos Municipales.

• Bando de Policía y Buen Gobierno.

• Reglamentos Interiores del Ayuntamiento.

• Código Administrativo.

• Ley del Órgano Superior de Fiscalización del Presupuesto Legislativo del

Estados Libres y Soberanos de México.

3.1.7 Lineamientos Generales para la Implementación del Control de Gestión

Poseer un sistema de Control de Gestión representa una necesidad de los

funcionarios municipales para contar con información oportuna y confiable que

permita el adecuado conocimiento, análisis y evaluación de los programas, la

detección de desviaciones; la corrección y reorientación de las actividades; y la

oportuna toma de decisiones que asegure el debido cumplimiento de los planes,

programas y actividades encomendadas a la administración municipal.

290 ídem p. 139.


322

Para ello:

El Presidente Municipal con auxilio de la Contraloría deberá determinar las

políticas generales en materia de Control de Gestión.

El órgano responsable del control de gestión se encargará del seguimiento,

evaluación y, en su caso comprobar los aspectos propuestos a las actividades

programadas, mediante la información que le proporcionen las diversas

dependencias y organismos administrativos responsables de la ejecución de los

programas.

Las dependencias y organismos deberán proporcionar información clara, precisa y

oportuna cuando lo solicite el órgano responsable del control de gestión.

3.1.7.1 El Proceso de Control de Gestión

El control de gestión como actividad permanente dentro de la administración

municipal se desarrolla a través de varias fases o etapas, que son:

• Fijación de Patrones de Medida. • Medición de Resultados. • Evaluación • Aplicación de Medidas Correctivas.

3.1.7.2 Fijación de Patrones de Medida

Representa la etapa inicial del control de gestión y consiste en el establecimiento

de patrones de medida, que servirán como punto de referencia entre lo

programado y lo realizado. El patrón representa las metas establecidas mediante

la planeación.

3.1.7.3 Medición de Resultados

Esta es una de las fases más características del control de gestión. Consiste en

comparar los resultados reales obtenidos por la Administración Municipal con los

objetivos y metas que estaban previstas. La información que se recabe en esta


323

etapa debe ser clara, precisa, oportuna y completa.

3.1.7.4 Evaluación

Consiste en el estudio crítico de los resultados obtenidos contra lo esperado. En

esta etapa se analizan las causas de las desviaciones en los planes y programas

de trabajo y se proponen alternativas de solución.

3.1.7.5 Aplicación de Medidas Correctivas

Son los ajustes que se deberán hacer a los planes y programas que desarrollan

las unidades administrativas del Ayuntamiento, de conformidad con las

desviaciones observadas en la etapa de evaluación, para actualizar los programas

a partir de nuevos lineamientos y objetivos.

En esta etapa es muy importante la toma de decisiones, ya que de ello dependerá

el logro de los objetivos y el cumplimiento de las metas.

3.1.8 Tipos de Control de Gestión

El control de gestión municipal se apoya en controles y operativos, tales como:291

• Control Jurídico.

• Control Administrativo

• Control Contable.

• Control de avance físico y financiero.

3.1.8.1 Control Jurídico

Le corresponde la vigilancia que las autoridades municipales llevan a cabo para

asegurar la correcta aplicación de las leyes y disposiciones reglamentarias en la

gestión municipal.

291 ídem, p. 143.


324

3.1.8.2 Control Administrativo

Verifica que todos los trabajos y tareas se ejecuten con los métodos y

procedimiento administrativos establecidos. Lo realizan los funcionarios

responsables de las diversas dependencias y organismos municipales.

3.1.8.3 Control Contable

Comprende la inspección cotidiana de las cuentas públicas del Municipio, de

acuerdo con los sistemas de contabilidad establecidos por la Tesorería y

autoridades municipales.

3.1.8.4 Control Físico Financiero

Consiste en una verificación detallada sobre el avance físico y financiero de las

obras públicas municipales, para conocer el cumplimiento de las metas y el monto

real del gasto ejercido en relación con el autorizado.

3.1.9 La Coordinación del Control de Gestión

Para el mejor funcionamiento del control de gestión, el Presidente Municipal o en

su caso el órgano responsable, deberá establecer los mecanismos de

coordinación pública municipal.

3.1.9.1 Coordinación Interna

Es aquélla que se establece con las dependencias, organismos y autoridades

auxiliares del Ayuntamiento para unificar criterios, dar coherencia al seguimiento

físico y presupuestal, evaluar resultados, proponer medidas correctivas y

proporcionar la asesoría e información necesaria sobre el cumplimiento de los

programas y actividades del Gobierno Municipal.


325

3.1.9.2 Coordinación Externa

La coordinación hacia el exterior se manifiesta con diversas instancias:292

• Con las Dependencias y Organismos del Gobierno Estatal y Federal, en

cuanto al seguimiento y evaluación del cumplimiento de obras públicas

municipales financiadas con recursos estatales o federales.

• Con la población, para atender las sugerencias y propuestas que presente

la ciudadanía sobre la realización de obras o prestación de servicios o bien,

en contra de aquellas acciones de servidores públicos que lesionen

intereses colectivos.

3.1.10 Hacienda Pública Municipal, Recaudación y Administración de Recursos

De la hacienda municipal.

Artículo 125 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México.

Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los

rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como de las atribuciones y

otros ingresos que la ley establezca...293

Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales sobre la

propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación,

traslación y mejora, así como las que tengan como base el cambio del

valor de los inmuebles

Las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a

los municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que

anualmente determine la legislatura

Los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su

cargo

292 ídem, p. 143 293 Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. México, 2005


326

Los recursos que integran la Hacienda Municipal serán ejercidos en forma directa

por los ayuntamientos, o por quien ellos autoricen, conforme a la ley.

Artículo 115 Fracción. IV. de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se

formará de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como de las

atribuciones y otros ingresos que la Legislatura establezca en su favor, y en todo

caso:

a) Percibirá las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los

Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,

consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de

valor de los inmuebles.

Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga

cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas

contribuciones;

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los

Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se

determinen por las legislaturas de los estados;

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo;

Los Municipios se encuentran facultados y cuentan con fuertes potenciales de

recursos importantes, como son el impuesto predial y los derechos por los

servicios de agua potable entre otras.

Para el prestigiado tratadista Maurice Duverger, la Hacienda Pública, dentro de la

concepción clásica , es la "ciencia de los medios por los que el Estado procura y

utiliza los recursos necesarios para la cobertura de los gastos públicos, mediante

el reparto entre los individuos de las cargas resultantes", en la concepción

moderna nos advierte que la noción de Hacienda Pública podría ser menos

precisa, pudiéndose definir como "la ciencia que estudia la actividad del Estado


327

cuando utiliza medidas especiales, llamadas medidas financieras: gastos, tasas,

impuestos, empréstitos, medidas monetarias, presupuestos."

Otros autores han dado definiciones similares. Richard Musgrave ha dicho que "al

conjunto de problemas que se centran en torno al proceso ingreso gasto del

Estado se le denomina tradicionalmente hacienda pública", refiriéndose por tales

problemas principalmente a la asignación de recursos, la distribución de la renta,

el pleno empleo, la estabilidad del nivel de precios, y el desarrollo.

Diversos autores, al definir el concepto de Hacienda Pública y al tratar de

enmarcar su contenido, han enfatizado con mayor insistencia la actividad

financiera del Estado en relación al ingreso y los gastos públicos.

3.1.10.1 Los ingresos y Recursos Financieros de la Hacienda Pública

En los países intervencionistas, como es el caso concreto de México, la política y

la estructura de los ingresos públicos y todas las herramientas y técnicas de la

Hacienda Pública han sido, "determinados por el alcance y el tipo de las

respectivas tareas y actividades del Estado". Los antiguos ingresos de la Hacienda

Pública Feudal, desde hace mucho tiempo, han perdido casi toda su importancia

en relación a los ingresos de la Hacienda Pública Moderna.

También han perdido importancia los derechos y las cuotas. Los primeros son

ingresos que se recaudan como si fueran un impuesto de uso o una especie de

precio, o como si fueran un derecho de administración que reviste la fuerza de un

impuesto, de acuerdo con los servicios públicos que se han utilizado. Dentro de

esta perspectiva las cuotas son vistas como auténticas contribuciones, por medio

de las cuales se distribuyen por adelantado los gastos de las instalaciones

estatales, en su caso entre aquéllos que se hayan beneficiado. Tanto en los

derechos como en las cuotas se trata de evocar la idea de un "principio de

indemnización" y de un "principio de utilidad", es decir, de una relación entre los

servicios públicos y la contrapartida de los servicios privados.


328

3.1.10.2 Impuesto

Gaztón Jeze afirma que el impuesto es aquella "prestación pecuniaria requerida a

los particulares por vía de autoridad, a título definitivo y sin contrapartida, con el fin

de cubrir las obligaciones públicas"294

El primer elemento esencial del impuesto es su carácter obligatorio, distinto a otro

tipo de ingresos públicos. La obligatoriedad del pago se origina siempre en una

ley: es esta siempre su fuente y no la voluntad de los particulares. El cumplimiento

de esta obligación no se deja al arbitrio de los particulares, por lo que la autoridad

tiene la facultad y la obligación de exigir su pago, prestación que el particular

podrá cubrir libremente o coaccionado por la autoridad competente.

3.2 Manejo De Finanzas Públicas Municipales Innovadoras y Capacitación de Agentes Municipales.

3.2.1 Concepto de Servidor Público

Servidor Público es aquel que presta sus servicios al Estado, con el propósito de

atender alguna de las atribuciones, funciones o tareas legalmente asignadas a

aquel: los servidores públicos deben seguir ciertos valores, estos son: legalidad,

honradez, lealtad imparcialidad y eficiencia en el desempeño de (las) funciones,

empleos, cargos, y comisiones.295

El artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

considera como servidores públicos:

> A todas aquellas personas que desempeñan un empleo, cargo o comisión de

cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o del Distrito Federal.296

> Por lo que toca a los servidores públicos del plano local son los siguientes: a

toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en alguno de los

poderes del Estado, en los Ayuntamientos de los Municipios y Órganos Auxiliares,

294 Citado por Faya, Viesca, Jacinto. Finanzas Públicas. Editorial Porrúa México, DF, 1986. p.129. 295 Ley Federal para los Trabajadores al Servicio del Estado. 296 Artículo 108. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México, 2005.


329

así como los titulares o quien haga sus veces en empresas de participación estatal

o municipal, sociedades o asociaciones asimiladas a éstas y en los Fideicomisos

Públicos.297 Gobernadores de los estados, Diputados de las Legislaturas Locales

(en la caso del Distrito Federal, ésta categoría corresponde a los miembros de la

Asamblea Legislativa), Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia y

miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales.

La Ley Federal para los Trabajadores al Servicio de Estado (LFTSE) distingue dos

categorías de trabajadores:

A) Trabajadores de confianza, que se hallan excluidos del régimen de la LFTSE y:

B) Trabajadores de base, a los que suele denominar empleados, cuyas relaciones

de trabajo se encuentran reguladas por la LFTSE.

Designación y promoción:

> Designación del personal: se sustenta en conocimiento y aptitudes. Las

Dependencias e Instituciones Públicas deben establecer escuelas de

Administración pública (artículo 43, fracción 6. f) (LFTSE) y mantener la aptitud

profesional de los servidores a su cargo.

> Promoción-. Los ascensos se otorgan con base en los conocimientos. Las

aptitudes y la antigüedad del servidor público. En cada dependencia existe un

escalafón que debe ser considerado en igualdad de condiciones, se preferiría a los

trabajadores sindicalizados, a quienes represente la única fuente de ingreso

familiar, a los veteranos de la revolución, a los supervivientes de la invasión

norteamericana de 1914, a quienes hayan prestado servicios con anterioridad y a

quienes demuestren mejores derechos de escalafón. El titular de la dependencia

puede nombrar y remover libremente a los empleados interinos que deban cubrir

vacantes temporales que no excedan de seis meses.

• Carrera civil.- se ha creado en distintas Dependencias e Instituciones

Públicas el Servicio Civil de carrera también denominado servicio

297 Artículo 130, Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. México, 2005.


330

profesional de carrera, servicio civil y carrera administrativa. Acosta Romero

señala que por este medio se "Da oportunidad al individuo de hacer una

trayectoria laboral dentro de una institución e ir ascendiendo en el escalafón

ya sea por tiempo, conocimientos, capacitación profesional o aptitudes, le

permite llegar a puestos más altos dentro de ese escalafón hasta el de

mayor jerarquía.

• Estabilidad-. Los empleados de base son inmovibles después de seis

meses de servicio sin nota desfavorable en el expediente. Esta garantía

tiene como límite el cese justificado del trabajador. El artículo 16 de la

LFTSE dispone "Ningún trabajador podrá ser cesado sino por justa causa.

3.2.1.1 Capacitación para Autoridades y Funcionarios Municipales

El objetivo esencial es responder de forma articulada y ordenada, a las

necesidades de capacitación planteada por los Municipios, en sus diversas etapas

como instancias de gobierno, y no sólo en su carácter de autoridades electas, a

través de cursos de capacitación para la formación de autoridades y funcionarios

municipales en temas relacionados con el gobierno y la administración local.

3.2.1.2 Servicio profesional de Carrera

El objetivo es la implementación de sistemas de profesionalización en las

administraciones municipales, caracterizadas por la contratación de personal en

base a perfiles, programas de capacitación y evaluación permanente, además de

otorgar herramientas, asistencia técnica programas de capacitación y realización

de eventos que difundan y otorguen el conocimiento técnico sobre sistemas de

profesionalización.

En México se ha logrado poner en marcha con diferentes procedimientos, la

profesionalización del servicio público en diversas entidades del sector central de

la Administración Pública con sustento en la ley de planeación, el cual da línea

para un servicio de carrera que permita dar continuidad a los planes y programas

de la Administración Pública, con el fin de aprovechar la experiencia y los


331

conocimientos de personal a fin de no interrumpir el funcionamiento administrativo,

y concede la importancia del trabajador, y le da certidumbre y seguridad en el

empleo pudiendo en un momento dado llegar a jubilarse y darle certidumbre a su

futuro.

En México se han llevado a cabo procesos para la profesionalización del servicio

público en forma parcial.298

El Servicio Profesional de Carrera debe establecer normas y políticas claras para

el ascenso en base a la capacitación y productividad. La Ley de Planeación en su

Artículo. 22 indicará planes sectoriales, institucionales, regionales, etc.

Programas.

PROGRAMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA. Objetivo: Capacitación

Instrumentación de la Carrera Policial. PROGRAMA DE PROTECCIÓN CIVIL. Objetivo: Capacitación y adiestramiento de conocimientos teóricos y prácticos al personal Directivo, Técnico y Operativo.

PROGRAMA NACIONAL DE POBLACIÓN.

Objetivo: investigación, información y capacitación de recursos humanos en materia sociodemográfica.

PROGRAMA SECTORIAL AGRARIO.

Objetivo: Actualización y capacitación del personal de la Secretaria de la Reforma Agraria.

PROGRAMA DE DESARROLLO INFORMÁTICO.

Objetivo: a nivel federal mejorar la formación académica en este rubro en técnicos, licenciaturas y postgrados.

PROGRAMA DE DESARROLLO EDUCATIVO:

298 En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1995-2005 se propone estrategias para la forma del gobierno y modernización administrativa.


332

Objetivo: Asegurar el número suficiente de profesores

ESTRATEGIAS: Creación del Sistema Nacional de Formación del Personal

Académico.

Mejorar los métodos de selección, información del personal. Impulsar la formación y profesionalización de maestros (profesores de carrera).

REGLAMENTACIÓN: Art. 89 constitucional frac. II

Art. 123 constitucional frac. XIV y Vil apartado B LFTSE complementaria.

EXPERIENCIAS:

SERVICIO EXTERIOR MEXICANO:

Su ley norma el ingreso como funcionario de carrera diplomática mediante convocatorias públicas considerando del aspirante: examen de cultura general, manejo de un idioma extranjero y la elaboración de un ensayo.

ASCENSO: A través de concurso.

Separación por: Renuncia, jubilación o incumplimiento de ley.

SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL:

Integrada por dos tipos de funcionarios: Directivos (mando y supervisión) y técnicos (especialistas) Ingreso: acreditación de curso básico o ganando el concurso de incorporación. Ascenso: Méritos personales, desempeño laboral, estudios, antigüedad Programa de formación: Básico (introductoria) Profesional: (conocimientos) Especializado: (otras áreas)

SISTEMA DE ESPECIALISTAS EN HIDRÁULICA:

Ingreso: Antecedentes académicos, trayectoria laboral, prueba psicométrica.

Programas:


333

• básico para aspirantes

• básico para visitadores

• básico para subjefes

• básico para subdelegados

• básico para delegados y directores generales

Separación: Retiro (edad, tiempo de servicio) Incapacidad física Renuncia,

destitución.

SISTEMA DE PROFESIONALIZACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE

GEOGRAFÍA E INFORMÁTICA (SIP-INEGI)

Integrado por: Subsistema de Profesionalización de Personal de Confianza

(reglamentados por el sistema)

Subsistema de personal de confianza (normas generales) Subsistema de personal

de base (LFTSE) Ingreso: exámenes y/o concursos internos o abiertos

Separación: Renuncia

Abandono de empleo Incumplimiento de ley Desobediencia.

PROGRAMA DE CULTURA:

Objetivo: actualización de la promoción cultural.

PROGRAMA SECTORIAL DE EDUCACIÓN FÍSICA Y DEPORTE: Objetivo:

Ampliación de las opciones deportivas

Certificación de conocimientos en la materia

Consolidación de la Escuela Nacional de Entrenadores Deportivos.

PROGRAMA DE MEDIO AMBIENTE:

Objetivo: Vigilancia y cumplimiento de la normatividad ambiental. Preparación de


334

cuadros técnicos de apoyo.

PROGRAMA SECTORIAL HIDRÁULICO.

Objetivo: apoyo y capacitación y especialización de recursos humanos.

PROGRAMA DE MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

(PROMAP 1995-2000)

Especificaciones de la carrera administrativa:

• Elaboración de proyectos legislativos con la participación de SECODAM.

(Ahora Secretaria de la Función Pública).

• Mejoras de las condiciones de retiro

• Aplicación de procedimientos rigurosos en las contrataciones

• Establecimiento de un sistema de estímulos y recompensas

SECODAM (SFP) y SHCP se han dado a la tarea de desarrollar el marco

normativo que permita regular las acciones tendientes a la implementación del

Servicio Profesional de Carrera.

Problemática de la Administración Pública

• Uniformidad de sueldos

• Inseguridad de empleo

Aspectos a regular

• Convocatorias internas y externas

• Evaluación de puestos

• Tabuladores

• Niveles salariales

El proyecto distingue la relación entre el estado y sus relaciones con sus


335

trabajadores de base y de confianza.

SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA.

Principios: Igualdad de oportunidades

Especialización y profesionalización.

SERVICIO SOCIAL DE CARRERA DEL MINISTERIO PÚBLICO DE LA

FEDERACIÓN.

Es de carácter obligatorio y permanente con capacitación para todos los niveles.

Ingreso: Para agente del ministerio público: concurso de oposición u oposición

libre.

El órgano responsable es el Consejo de Profesionalización del Ministerio Público

de la Federación.

PROGRAMA DE CARRERA MAGISTERIAL.

El Programa de Renovación de Función Magisterial (RFM) contenido en el

Acuerdo Nacional para la Modernización.

Comprende seis puntos:

• Formación del maestro • Capacitación, actualización y superación • Salario profesional • Vivienda • Carrera magistral • Nuevo aprecio social de su trabajo.

En respuesta a las demandas de los maestros el gobierno federal y los gobiernos

estatales adoptaron la constitución de la carrera magisterial para estimular la

calidad de la educación y establecer el mejoramiento profesional mediante

preparación académica, cursos de actualización, desempeño laboral y antigüedad.


336

Todas estas innovaciones adoptadas por la Administración Pública sirven de

referencia para los Gobiernos Municipales, Y para que en base a perfiles puedan ir

capacitando al personal, son el objetivo de lograr una mejor eficiencia y eficacia en

la Administración Pública Municipal, si se capacita en base a perfiles será más

fácil desempeñar la tarea asignadas para cada área del Ayuntamiento.

En el año 2006 para el caso de los ayuntamientos fue aprobado un dictamen,

entre las virtudes de la reforma aprobada por el pleno de la Cámara de Diputados

en materia de profesionalización, destaca la siguiente:

> Servicio profesional de carrera y transparencia y rendición de cuentas: Se

faculta a los Ayuntamientos para emitir reglamentos en materia de servicio

profesional de carrera, y se introduce, como nuevo propósito de la reglamentación

municipal, garantizar la transparencia y la rendición de cuentas.

Con esta reforma, se evitará que los poderes estatales, como ha sucedido en

muchos casos, cuestionen la constitucionalidad de la reglamentación que varios

ayuntamientos del país han emitido en estas materias. Además, incentivará a

aquellos cabildos que no lo han hecho aún, a hacerlo.

3.2.2 Posibles tipos de Financiamiento del Municipio

3.2.2.1 Marco General

Concebimos al desarrollo como un proceso continuo, dentro del cual la sociedad

busca ordenar e incrementar el aprovechamiento de sus recursos para mejorar

sus condiciones de vida.299

Este proceso se manifiesta en forma no homogénea, presentando distintos niveles

al interior de la sociedad, los cuales están determinados en función a:

• La dotación de recursos existentes,

299 Lazarte, H, Alfredo. El financiamiento del Desarrollo Económico Local. ¿Cómo enfrentar los costos del Desarrollo? Editorial Organismo Internacional del Trabajo, 1996-2005.


337

• El nivel de su reconocimiento,

• Las posibilidades de su incorporación al proceso,

• El grado de control ejercido sobre ellos y

La forma como las distintas fuerzas sociales se organizan para su explotación y el

aprovechamiento de sus beneficios.

El ideal social debe buscar armonizar el proceso, permitiendo que sectores

mayoritarios de la población tengan iguales oportunidades de acceso a los

beneficios que se obtienen del aprovechamiento de recursos.

Esto supone la necesidad de perfilar una estrategia de desarrollo, que permita

dinamizar la participación en este proceso, de aquellos sectores de la sociedad

que manifiestan menores niveles de desarrollo relativos, buscando paralelamente

el estrechamiento de las desigualdades existentes, para legitimar la continuidad

del proceso y permitir la dinamización del mismo.

La exigencia de abrir oportunidades al desarrollo entre los distintos actores

sociales, implica revisar los criterios tradicionales de su ordenamiento espacial,

buscando superar las tendencias centralizadoras y excluyentes que han

predominado en los enfoques tradicionales del "Desarrollo Nacional" y su réplica

ajustada del "Desarrollo Regional".

La revisión propuesta, nos lleva a reivindicar el ámbito de lo local, como un

espacio más concreto de participación social en el proceso, como una unidad de

análisis y planificación capaz de relevar y activar, un conjunto de potencialidades

no apreciadas por el planificador tradicional y de atender un igual número de

demandas insatisfechas a través de mecanismos apropiados al contexto y escala

de las mismas, aportando de esta manera dentro un esfuerzo holístico al

desarrollo de la región y el país.

La satisfacción de estas necesidades básicas, principalmente de poblaciones de

menores recursos y la proyección de sus condiciones de vida hacia estándares de


338

vida cualitativamente superiores, se puede sustentar estratégicamente en un

esfuerzo que promueva progresivamente actividades económicas, capaces de

alcanzar condiciones apropiadas para generar directamente los ingresos

suficientes que permitan atender los niveles de gasto social que éstos le requieren

y los niveles de gasto productivo que lo faculten a reproducir adecuadamente

estas mismas condiciones de generación de ingresos.

Dentro de esto el financiamiento se constituye en un instrumento promocional,

capaz de viabilizar un conjunto de iniciativas, condiciones técnicas, de gestión y de

dotación de recursos, que permitan promover la generación, consolidación y/o

reorientación de actividades económicas, capaces de generar el flujo requerido de

ingresos en condiciones adecuadas de empleo.

3.2.2.2 Criterios Básicos

Como resultado con lo antes mencionado, el tratamiento del financiamiento, dentro

de un Programa que promueva el Desarrollo de Actividades Económicas a nivel

Local, se debe articular dentro de un enfoque integrador e integral que supone los

siguientes criterios básicos:

• Modalidades apropiadas a la naturaleza y escala de las actividades

económicas, que se hayan priorizado como alternativas potencialmente

estables para una generación adecuada de ingresos.

• Compatibilidad con los objetivos de transferencia tecnológica y capacitación

en gestión, que el repotenciamiento de estas actividades, supongan para

ser consideradas como una alternativa eficiente de desarrollo.

• Articulación estrecha a modalidades organizadas, orientadas a la

priorización y planificación de las acciones de desarrollo al interior de la

localidad, como búsqueda de un proceso racionalizador de la asignación de

los recursos disponibles para promover el desarrollo en la misma.

• Capacidad de institucionalización y articulación dentro de un Sistema

Financiero acondicionado, a fin de optimizar el acceso de los diversos


339

ámbitos locales a las oportunidades de uso de los recursos nacionales y a

un mejor aprovechamiento de sus propios excedentes.

3.2.2.3 Identificación de Mecanismos

El elemento central a tener en consideración al analizar la viabilidad de diseñar

mecanismos propios o de interactuar con mecanismos ya existentes, lo constituye

la necesidad de:

• Corregir las distorsiones de un Sistema Financiero restrictivo, con altas

exigencias de garantías y poca eficiencia en la atención de pequeños

créditos, lo que no permita atender a un conjunto de unidades productivas

que desarrollan actividades económicas eficientes,

• Facilitar la complementación de capacidades y/o habilidades insuficientes,

de aquellas unidades económicas que lo requieran, hasta lograr un nivel de

manejo técnico-económico eficiente, que le permita incorporarse a una

oferta de recursos financieros permanente,

• Apoyar la reorientación de actividades económicas deficientes, hacia otras

que respondan adecuadamente a la disponibilidad de recursos y mercados,

facilitando su inserción dentro de mecanismos de atención financiera

permanentes y,

• Apoyar las unidades familiares, en la concreción de estrategias

complementarias de generación de empleos e ingresos, que permitan

subsanar las limitaciones técnico-económicas de su actividad de origen.

3.2.2.4 Metodología del Diseño

En este escenario y dentro de un proceso ordenado de planificación, el Programa

de Desarrollo Económico Local, deberá seguir los siguientes pasos para identificar

y diseñar sus mecanismos de financiamiento:

1.- Identificación del segmento de población beneficiaría del Programa, que

manifiesta problemas de inserción financiera en mecanismos vigentes.


340

2.- Análisis de las limitaciones de acceso a las fuentes de financiamiento, de la

población estudiada, clasificándola por naturaleza del problema principal.

3.- Diseño de una estrategia de carácter promocional, que nos permita superar las

limitaciones existentes, y encaminar al correspondiente segmento de población,

dentro de mecanismos de atención financiera de naturaleza permanente;

identificando objetivos, componentes, mecanismos y plazos.

4.- Identificación y diseño de los instrumentos financieros de carácter transitorio -

instrumentos adhoc- y/o de carácter permanente -instrumentos alternativos-, que

viabilicen la estrategia definida.

3.2.2.5 Características de los Mecanismos Financieros

Aunque los mecanismos financieros, pueden variar significativamente por su

naturaleza y por las exigencias de las propias estrategias a las cuales responden,

se pueden establecer algunas características generales, que requieren ser

consideradas al identificar y diseñar los mismos, las cuales deberán igualmente

orientar el proceso de su evaluación. Entre estas deberán considerarse

principalmente, el ser:

- Eficientes; característica que se materializa a partir de dos cualidades,

oportunidad y tamaño apropiado y que se vincula a la buena selección de

proyectos y a un buen control de los márgenes de desvío.

- Institucionalizares, es decir, que sea capaz de ser asumido por una institución

que lo administre apropiadamente, que vele por garantizar el logro de los objetivos

para los que fueron diseñados y que de ser requerido garantice su permanencia.

- Organizados como sistema; permitiendo la interrelación de los diversos

mecanismos desplegados de manera estructurada y articulada a la oferta de

recursos del Sistema Financiero Nacional.

- Flexibles; para adaptarse a la distinta naturaleza de los proyectos,

- Concretos; evitando dispersarse en actividades aisladas, que encarecen los


341

costos de operación y disminuyen sus posibilidades de masificación.

- Realistas; ofreciendo condiciones que permitan reproducir el valor de los

recursos, faciliten la articulación a la oferta de recursos provenientes del Sistema

Financiero y desmotiven iniciativas poco eficientes.

- Transparentes; por la necesidad de que sus usuarios puedan diferenciar

claramente el subsidio de los compromisos crediticios y que en estos últimos

puedan reconocer previamente sus requisitos y condiciones y estén finalmente en

condiciones de poder gestionar el financiamiento de sus propias actividades

económicas como cualquier otro recurso de su proceso productivo.

- Movilizadores de Recursos Complementarios; en la medida en que la

magnitud de los recursos requeridos para promover financieramente el conjunto

de actividades económicas de un ámbito local específico y más aún de un

conjunto organizado de los mismos, sobrepasa largamente la dotación de recursos

disponibles, tanto hoy como mañana, sin dinamizamos sus procesos productivos.

3.2.3 Principales Modalidades de Financiamiento de Actividades de Naturaleza Económica

Cuadro 4.

RESUMEN DE LAS PRINCIPALES MODALIDADES DE FINANCIAMIENTO DE ACTIVIDADES DE

NATURALEZA ECONÓMICA300

1.1.- Subsidios directos

• transferencias no condicionadas:

• Alimento por trabajo

• Emergencia alimentaría (autoconsumo)

• Transferencias condicionadas:

• Inversión con contrapartidas en capitalización de la

actividad productiva familiar o comunal.

300 Lázate, H, Alfredo. Op. cit.


342

1.2.- Subsidios indirectos

• capacitación y asistencia técnica

• Infraestructura de apoyo a la producción.

II.- Reembolsares:

2.1.-Financiamiento Convencional (con Sistema Financiero)

• Fideicomiso

• Cofinanciamientos

• Comisión de Confianza

• Líneas de Redescuento

• Fondos de Garantía

• Preinversión Productiva.

2.2.- Financiamiento no Convencional

• Fondos Rotatorios,

• Mecanismos de Integración de Demanda (Bancos de

Insumos, Grupos Solidarios, Crédito a través de

Organizaciones, etc.)

• Mecanismos Locales Ahorro Inversión (Bancos.

Comunales, Cajas Rurales, Cooperativas de Ahorro y

Crédito, etc.)

3.2.3.1 Modalidades de Financiamiento

Por su naturaleza el financiamiento de las actividades económicas locales, pueden

clasificarse en reembolsables y no reembolsables.301

Corresponde señalar que las modalidades de naturaleza no reembolsable o

301 ídem. p.4.


343

parcialmente reembolsable302, pueden responder a una estrategia de carácter

Social y en otros casos a una estrategia de carácter Económica.

En este documento se centrará en el segundo caso, sin embargo podemos

señalar que en el primer caso se consideraran los programas no condicionales

diseñados para la atención de emergencias, bajo mecanismos como reparto de

alimentos, alimentos por trabajo o subsidio directo a la producción para el

autoconsumo u otros programas condicionales como los orientados a favorecer la

capitalización local en infraestructura social, bajo mecanismos como los Fondos

de Inversión Social Centro y Sur Americanos o el Fondo Solidaridad de México.

3.2.3.2 Modalidades no Reembolsables de Naturaleza Económica

En el caso de los subsidios de naturaleza económica, los mismos, de carácter

condicionado, solo son justificados en la medida de que puedan permitir en un

plazo definido, la superación de ciertas restricciones que condicionan un status de

ineficiencia en el desempeño de determinadas actividades económicas o su

sustitución por otras de carácter eficiente.

Otros mecanismos de carácter indirecto, son aquellos que permiten financiar un

programa específico de asistencia técnica durante un período de tiempo, o

aquellos que bajo modalidades de "joint venture", operada a partir de un fondo de

inversiones, permiten disminuir ciertos riesgos de los beneficiarios y

fundamentalmente reducir su carga financiera.

3.2.3.3 Modalidades Reembolsables

Pueden ser ordenadas estas modalidades en dos grandes grupos, uno por su

vigencia en transitorias y permanentes el otro por su vinculación institucional en

convencionales y no convencionales.

Dentro del primer grupo, las modalidades de carácter transitorio solo se justifican

302 Regularmente de vigencia transitoria, también son denominadas subsidios o transferencias.


344

bajo los mismos criterios de los subsidios a actividades económicas, permitiendo

por un lado generar un espacio de tránsito entre una situación de origen que

requiere ser modificada, hasta poderse incorporar a otros mecanismos de carácter

permanente, entre los que tenemos a los Fondos Rotatorios, Fondos de

Fideicomiso y Contratos de Comisión por Cuenta Ajena-de Confianza-; o los que

permiten subsanar restricciones en la masa de recursos crediticios disponibles,

como los cofinanciamientos y líneas de redescuento.

Las modalidades de carácter permanente, responden generalmente a una

adaptación que permita acceder a los recursos ofertados por el Sistema

Financiero, a través de mecanismos que rentabilicen las operaciones del pequeño

crédito como los de Integración de Demanda y/o permitan superar las exigencias

de garantías bancables, multiplicando a su vez la disposición de recursos, como

los Fondos de Garantía o promoviendo la retención y reasignación de los

excedentes locales a través de los Mecanismos Locales de Ahorro e inversión.

Un caso particular de las modalidades permanentes, son los Fondos de

Preinversión, este mecanismo cubre diversas finalidades303, permitiendo por un

lado convocar capacidades técnicas apropiadas, reducir el tamaño de los equipos

técnicos permanentes dedicados a la formulación de proyectos y convocar

recursos financieros para inversión a través de una buena formulación de los

mismos. Estos consideran en algunos casos, excepciones a su carácter

reembolsable, en aquellos casos donde apoya la formulación de proyectos

sociales o también brindan condiciones favorables de repago para proyectos

cuyos estudios determinaron su no factibilidad económica financiera.

3.2.4 Principales Modalidades de Financiamiento Reembolsable

(Financiamiento Convencional con el Sistema Financiero)

303 Interactuando con un conjunto de instrumentos no financieros, como Sistemas de Información, Bancos de Proyectos, formación de consultores, actividades de animación económica, mecanismos para priorización de ideas de proyectos.


345

3.2.4.1 Fideicomiso

Modalidad definida a partir de la creación de una figura jurídica transitoria -El

Fideicomiso-, a iniciativa de una entidad promotora -El Fideicomitente-, en acuerdo

con una entidad financiera-EI Fideicomisario-, administradora financiera de un

Programa de Crédito creado a partir de un convenio o contrato de Cooperación

Financiera.

Se regula normalmente por un Reglamento de Crédito especialmente creado para

este fin, que lo faculta a definir sus propias condiciones y establecer sus propios

requisitos.

Constituye un comité de Crédito AD-HOC, definido en su composición por el

mismo Convenio. Es una modalidad de montaje rápido, recomendable para

proyectos o programas que tienen que poner en operación rápidamente sus

programas de crédito, con beneficiarios -Fideicometidos-, que presentan

restricciones de acceso a las líneas de crédito ofertadas por el Sistema Financiero.

El riesgo crediticio304 es asumido por el fideicomitente.

Las principales restricciones son la temporalidad, la falta de compromiso del

fideicomitente, fuera de las especificaciones del convenio, al asumir compromisos

de atención a los beneficiarios, la restricción de no movilizar recursos más allá de

los asignados al convenio.

Puede ser utilizada como modalidad puente, mientras se identifica, negocia e

implementa una modalidad permanente, o en aquellos casos donde la acción del

Proyecto es puntual y no requiere desplegar mecanismos de mayor alcance.

3.2.4.2 Cofinanciamiento

Esta modalidad de Financiamiento se establecida generalmente a partir de un

Convenio, donde bajo un acuerdo de "Joint Venture", una entidad promotora y una

304 El costo de las recuperaciones definitivamente incobrables.


346

entidad de financiamiento305, establecen una Línea de Financiamiento con

recursos aportados por ambas instituciones, focalizando su utilización a un área

geográfica determinada o un estrato de productores o una actividad económica

específica o una combinación de los destinos mencionados.306

Estas líneas de crédito operan con un Reglamento de Crédito especial y

frecuentemente tienen dos niveles de aprobación u operan con un Comité de

crédito AD-HOC que requiere de decisiones por consenso. Hay una

corresponsabilidad en la asunción del riesgo crediticio.

Esta modalidad es de carácter transitoria, generalmente opera con usuarios que

no manifiestan restricciones de acceso al Sistema Financiero, se utiliza en

programas masivos a fin de completar deficiencias de liquidez en el Sistema

Financiero y/o a rentabilizar operaciones de financiamiento especiales en situación

de emergencia o excepcionalidad.

3.2.4.3 Líneas de Redescuento

Esta es una variante de la modalidad anterior, cuya finalidad es la de estimular la

atención focalizada del Sistema Financiero, a partir del reembolso actualizado de

su inversión en los prestamos dirigidos hacia el estrato focalizado. La aprobación

del crédito lo hace la entidad financiera a través de sus propio comité de crédito,

sin embargo la aprobación del redescuento corresponde a una junta calificadora

de la entidad promotora o del operador designado por esta. El riesgo crediticio es

asumido íntegramente por la entidad financiera otorgante del crédito.

Generalmente es utilizada esta modalidad para estimular la participación del

sector financiero en el financiamiento a sectores que siendo eficientes no son

particularmente atractivos por desconocimiento de comportamiento crediticio,

permitiendo la constitución de un record crediticio de los mismos y su eventual

305 Puede ser una o un grupo de entidades financieras o todo el Sistema Financiero a través del Banco Central de Reservas del País o una Región de Países a través de un organismo financiero de integración. 306 Lazarte H, Alfredo. El Financiamiento del Desarrollo Económico Local.


347

incorporación en la cartera regular de atención de dichas instituciones.

El éxito posterior de incorporación de estos sectores a la acción regular de las

instituciones financieras requiere de acciones complementarias, que actúen

bidireccionalmente sobre el ofertarte de recursos, la institución financiera307 y

hacia los demandantes de los mismos beneficiarios o potenciales clientes.308

3.2.4.4 Líneas Especiales de Financiamiento

Otra variación de las modalidades anteriores, donde una entidad promotora

constituye una línea de crédito especial, intermediada a través del Sistema

Financiero, la calificación del crédito la realiza el intermediario financiero y la

disposición de los recursos de parte de la misma es a través de anticipos que son

liquidados periódicamente ante la entidad promotora o su operador. El riesgo

crediticio es asumido normalmente por el intermediario financiero.

Su finalidad es similar a la de las líneas de redescuento, sin embargo, es preferida

en casos de restricciones de liquidez de los intermediarios, la cual se resuelven a

través de los anticipos, las observaciones mencionadas en el caso anterior son

igualmente válidas en este caso.

3.2.4.5 Fondos de Preinversión Productiva

De igual manera son variaciones de las modalidades descritas anteriormente y se

diferencian en principio por el destino del gasto, el financiamiento de estudios de

Preinversión de proyectos productivos y por un tratamiento discriminado de su

recuperación en función de los mismos resultados de los estudios, en un caso si

los mismos son positivos y califican a líneas de financiamiento vigentes, son

normalmente integrados al crédito de inversión; en caso de un resultado negativo

de los estudios se financia en condiciones preferencial mente blandas y

eventualmente se pueden aplicar extinciones parciales o absolutas de la

307 Introduciendo prácticas que mejore su eficiencia de administración a ese tipo de carteras. 308 1A través de prácticas que permitan elevar el atractivo de su atención, como mejores garantías o integración de demanda.


348

obligación.

Su operación se regula a través de reglamentos especiales, y su aprobación y la

asunción del riesgo crediticio en caso de un estudio positivo financiado, se adecúa

al tipo de relación establecida con el intermediario financiero. En caso de los

estudios con resultados negativos sujetos a financiamiento especial, el riesgo

crediticio es frecuentemente asumido por la entidad promotora.

3.2.4.6 Fondos de Garantía

Esta modalidad financiera pretende facilitar el acceso de las unidades económicas

a las fuentes de financiamiento promocionales y/o comerciales ya existentes,

ofertadas prioritariamente a través del Sistema Financiero Nacional, a través de la

superación de una de las principales barreras, la falta de "garantías bancables309,

las que hacen casi imposible su acceso a dichas fuentes, en condiciones

normales.

Un Fondo de Garantías puede plantearse como un mecanismo que apoye a

unidades económicas nuevas o existentes, hasta que estén en condición de

generar sus propias garantías bancables, y/o se logre una modificación de los

requisitos por concepto de garantías que soliciten las entidades financieras, ya sea

a través de la demostración de mecanismos alternativos eficientes y/o la

modificación de la normativa vigente.

Existen programas dentro de los cuales la vigencia del Fondo de Garantías

necesita extenderse para la atención de paquetes específicos de financiamiento

que requieran su participación por comprometer recursos significativos, que

difícilmente serían atendidos por el Sistema Financiero aunque se den

modificaciones en su tratamiento al tema de las garantías.

309 Entiéndase por "Garantías bancables" hipotecas, prendas, Warrants, depósito de valores, documentación mercantil en cobranza, fianzas personales, fianzas comerciales y otras modalidades de garantía "solvente", requeridas por las instituciones financieras, por valores variables entre el 120% hasta 200% del valor del préstamo solicitado.


349

3.2.5 Financiamiento Convencional (Promovido por proyectos)

3.2.5.1 Fondos Rotatorios

Es una modalidad de financiamiento es por administración directa, mediante la

cual la entidad promotora establece un programa de financiamiento, a través de la

constitución de un Fondo depositado en una cuenta especial abierta en un

intermediario financiero, quien generalmente ofrece servicios de custodia de

fondos y ventanilla -para desembolsos y recuperaciones- y eventualmente

reportes sobre estados de los saldos de los créditos administrados, cuando se

apertura las subcuentas por las operaciones aprobadas.

Este financiamiento implica generalmente la constitución de una Unidad de

Administración del Crédito, opera con su propio Reglamento y Comité de Crédito.

La vigencia se establece bajo dos opciones, la primera de carácter transitoria

corresponde generalmente a la establecida normalmente por los proyectos

durante su etapa de vida y orientada al logro de objetivos muy concretos, donde la

continuidad del apoyo financiero no es requerida o se orienta a generar

condiciones de inserción en otros mecanismos ya establecidos.

La otra con vocación de permanencia, cuando su administración es transferida al

grupo beneficiario, una organización que los represente u otra entidad de

promoción de carácter permanente que lo mantenga.

En estos casos normalmente se realiza la descapitalización progresiva de los

Fondos por una mala política de compensación al costo del dinero -a través de la

tasa de interés- y principalmente cuando la decisión de asignación de recursos -

aprobación de los créditos- requieren de niveles de análisis que normalmente no

pueden ser asumidos por sus operadores o las decisiones se encuentran viciadas

por relaciones de interés, donde el fracaso de la actividad atendida y por lo tanto

las posibilidades de recuperación del crédito otorgado quedan comprometidas.

Una excepción a estos casos se presenta en aquellos Fondos que han sido


350

destinados a actividades homogéneas, donde en combinación con otros factores

que revisaremos en la próxima modalidad, han podido contenerse la

descapitalización de los mismos.

Otra limitante de las modalidades de Fondos Rotatorios de carácter permanente

es que restringe el acceso financiero de sus beneficiarios a la dotación de

recursos que éstos dispongan generando la paradoja de que si en un primer

momento llegan a generar condiciones de crecimiento de la actividad económica,

no cuentan con la capacidad de atender la nueva demanda de recursos

financieros que estas generarán.

3.2.5.2 Mecanismos de Integración de Demanda. (Bancos de Insumos, Grupos Solidarios, Crédito a través de Organizaciones, etc.)

Estas modalidades operan a partir de la organización de pequeños demandantes

de crédito a fin de poder asignar o reasignar recursos crediticios entre sus

asociados.

Además se presenta en dos variantes, la primera cuando la organización se da

fundamentalmente alrededor del acceso al crédito, como en el caso de los Grupos

Solidarios, que a través del cruce de garantías entre sus asociados y la

rentabilización del crédito por la integración de sus demandas en una sola

operación ante las instituciones financieras, buscan superar algunas de sus

restricciones de acceso al financiamiento institucional.

La otra variante se da cuando la organización se da a partir de la necesidad de

alcanzar la satisfacción de un conjunto de objetivos comunes, dentro de los cuales

la tensión del crédito es uno más de ellos.

La diferencia fundamental de ambas, está por un lado en su estabilidad, los

grupos solidarios, generalmente se disuelven o se reducen en la medida que

algunos de sus miembros van encontrando espacios de acceso directo al crédito,


351

por otro lado pocas instituciones financieras reconocen su validez310 y su

funcionalidad responde a sus posibilidades de interactuar con otras modalidades

como los Fondos de Garantía o la incorporación de otros elementos como

prácticas sistemáticas de ahorro.

Aquí los Bancos de Insumos responden generalmente a una organización de

productores que desarrollan actividades económicas homogéneas y que a través

de la unión pueden desarrollar actividades afines como abastecimiento de

insumos, procesamiento de su producción primaria y/o la comercialización de su

producción para el mercado, entre otros servicios.

Bajo esta medida el crédito generalmente ofrecido bajo la forma de adelanto de

insumos, no requiere de un análisis específico entre diversas opciones

productivas, que como vimos en los casos de los Fondos Rotatorios Comunales

elevan el riesgo de la recuperación, por otro lado los mecanismos de recuperación

del crédito están vinculados a la liquidación de las entregas de las producciones

individuales con fines de procesamiento y/o comercialización, las que deberán

representar una alternativa económica más atractiva que la simple venta.

En esta variante se puede iniciar con el aporte de un fondo especial,

convirtiéndose así en el caso de Fondos Rotatorios exitosos antes mencionado, y

deberá estar articulado a otras instituciones de crédito a fin de poder tener la

suficiente elasticidad de poder ajustar su acceso al crédito en función de sus

necesidades reales.

3.2.5.3 Mecanismos Locales Ahorro Inversión. (Bancos Comunales, Cajas Rurales, Cooperativas, etc.)

Esta otra modalidad consiste en la promoción de estructuras capaces de captar

flujos de ahorro generados localmente, los mismos que en un inicio pueden estar

atraídos por otros intermediarios financieros, como los propios bancos, en cuyo

caso muy probablemente constituyen una modalidad de fuga neta de capital del

310 A excepción de una parte importante del Sistema Financiero Cooperativo.


352

ámbito local, pues a través de estas instituciones pueden ser reasignados a otras

áreas.

Otro contexto puede ser planteado ante la existencia de formas alternativas de

ahorro, de carácter no monetario, esta figura muy frecuente en áreas rurales, se

manifiesta en la inversión de ciertos excedentes en bienes de fácil transacción,

como puede ser compra de animales, ciertos equipos e incluso artefactos

electrodomésticos, los mismos que son adquiridos principalmente con una

voluntad de reserva, antes que de consumo.

Esta situación a su vez puede tener dos justificativos, uno sería la ausencia de

intermediarios financieros confiables, la otra puede deberse a experiencias

traumáticas propias o de gente cercana a ellos, sobre la pérdida de valor de sus

ahorros, debido a políticas de tasas de interés pasivas negativas.

Las estrategias de implementación de estos mecanismos, deberán desarrollar

respuestas para hacer más atractivo su servicio que el de otras instituciones (por

ejemplo con la opción de acceder a créditos rápidos y sencillos, por encima de sus

ahorros), generar una imagen de confianza (por ejemplo con la participación activa

de la población en la vigilancia y control de los recursos) y promover una cultura

de ahorro a través de acciones de capacitación.

Una premisa de base para poder promover estos mecanismos, es la existencia

real de excedentes de ingreso orientables al ahorro (Oferta de Ahorro) y el

involucramiento de un grupo de asociados dispuestos a no demandar al menos en

el corto plazo un flujo superior de recursos vía crédito.

Un error frecuente al proponer la constitución de este tipo de mecanismos es el

análisis solamente del mercado de colocaciones (Demanda de Crédito), con lo

cual los mecanismos promovidos fácilmente colapsan al depender casi

exclusivamente de flujos de recursos externos, difícilmente sostenibles,

provocando con frecuencia frustración y deserción de aquellos "ahorristas", que

ingresaron al mecanismo con un aporte "M", con la intención de obtener un crédito


353

igual a "n*M", los cuales no pueden ser atendidos en su totalidad.

3.2.6 Elementos Metodológicos del Desarrollo Municipal

Las solicitudes de la Comunidad se pueden agrupar de la siguiente manera, en

cuanto a desarrollo económico y mejoramiento de la calidad de vida (Jaime

Ahumada.311

• Educación Pública • Vivienda • Salud Pública y Medio ambiente • Equipamiento Social y Cultural, de Previsión y Protección • Seguridad Personal y Colectiva • Infraestructura Sanitaria • Transporte y Vialidad • Recreación, Deportes y Áreas verdes

A grosso modo no existe una metodología única del desarrollo local, al contrario

un conjunto de modelos y técnicas desde alrededor de a mediados de siglo

pasado. Comenzando con la misma educación popular, continuando con el

desarrollo comunitario y llegando hoy día a la gestión y planificación del Desarrollo

Local.

Ahora bien se hace necesario hacer la diferencia respecto de cuáles son los

niveles o los puntos de partida cuando enfocamos el tema. Es decir en primer

lugar la perspectiva más cercana es el nivel administrativo en el ámbito estatal, el

cual hoy día en Latinoamérica apunta a una mayor democratización de la región

de donde el planteamiento fundamental es la descentralización y

desconcentración de manera de aumentar y consolidar la democracia.

En segundo lugar, se encuentra el mundo de las ONGs y el mundo profesional

donde se parte desde una perspectiva de la Sociedad Civil la cual propone

modelos y fórmulas de trabajo. Ello permite desarrollar experiencias pilotos como

asimismo generar un contexto crítico al estado respecto de su quehacer. En Chile, 311 Ahumada, Jaime. Elementos Metodológicos del Desarrollo Local. Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Sociales, Excerpta Numero 7. Chile 1991.


354

luego de quedar atrás el gobierno militar, las ONGs han perdido relevancia debido

a que parte de su recurso humano productivo se trasladó al gobierno, como

asimismo muchos fondos, particularmente los de la Comunidad Internacional

fueron dirigidos directamente al gobierno de modo que en muchos casos las

ONGs dependen de la presentación de proyectos al Estado para su sobrevivencia.

Y en tercer lugar se encuentra un segmento de la sociedad que adolece de

canales adecuados de comunicación, pero que cuenta con visiones importantes

respecto del Desarrollo Local. Estamos hablando de la comunidad misma, quien

está constituida por diversos actores que con su historia y fuerza cultural

probablemente alojan propuestas que enriquecerían seriamente la totalidad del

proceso.

3.2.6.1 Planificación a nivel Local

Una propuesta en términos metodológicos en función de satisfacer estas

inquietudes es la Microplanificación de los autores Reinhard Goethert y Nabeel

Hambi expuestas por La Comisión Económica Latina y el Caribe (CEPAL) en1998.

Basado en la participación de la Comunidad la microplanificación es un proceso de

diseño y desarrollo urbano. Enfatiza las siguientes características: Pequeño en

escala, capaz de ser manejado por organismo de administración sencilla o,

incluso, por una organización informal. Es un proceso que busca crear vínculos

entre las necesidades locales y las centrales.

Este método se dirige a responder las preguntas como: ¿Qué está mal? ¿Qué se

puede hacer para que las cosas salgan bien? ¿Cómo lograrlo? Incluye cinco fases

de acción:

1. - Identificación de los problemas.

2. - Estrategias generales para enfrentar los problemas.

3. Acuerdo en el programa, determinación de acciones, opciones de solución y

negociación.


355

4. - Planificación y programación para la implementación de acciones.

5. - Ejecución, monitoreo y evaluación.

3.2.6.2 Desarrollo Económico Local y Agencias de Estudio Municipal

Ha evolucionado progresivamente el concepto de desarrollo. Sin embargo, este

proceso ha tenido un carácter polémico y conflictivo dos visiones centrales se han

disputado la primicia:

La primera basada en los dinamismos del mercado.

> Para el liberalismo económico, la base del desarrollo es la iniciativa privada, es

decir, la capacidad emprendedora de los individuos cuya condición de

funcionamiento es el respeto a la libertad económica y a la propiedad privada. El

mecanismo regulador de la economía es el mercado funcionando libremente. El

Estado debe intervenir lo menos posible, dejando al mercado la fijación de los

precios de los bienes, incluidos el costo de la fuerza de trabajo, el interés del

dinero y el valor de la moneda. Sin embargo, el Estado debe asegurar la provisión

de ciertos servicios públicos como la justicia y la seguridad ciudadana, la

infraestructura esencial y los servicios básicos; aunque algunos de estos bienes y

servicios puedan ser producidos más eficientemente por el sector privado.

El concepto de desarrollo basado en la acción reguladora del Estado:

> Afirma que el mercado, dejado a su espontaneidad, no garantiza la equidad, la

preservación del medio ambiente o el funcionamiento estable y participativo de la

democracia. El Estado debe intervenir de manera selectiva, tanto para asegurar

los necesarios equilibrios económicos, sociales y ambientales, preservar la

autonomía de la Nación frente a la economía internacional, como para fortalecer y

ampliar la democracia. Como el desarrollo requiere de equilibrios sociales más

delicados que aquellos necesarios para el buen funcionamiento de la economía,

es indispensable el rol activo regulador y compensador del estado.

La tarea del desarrollo no puede ser concebida sin un adecuado e importante


356

impulso a las acciones orientadas al desarrollo local, en especial al desarrollo

económico local (DEL); entendiendo que éste implica el reconocimiento del

territorio como el eje organizador de la actividad económica de cada localidad.

El desarrollo económico local se ocupa de potenciar las fuentes de riqueza y los

recursos de las localidades, por lo general asociadas a los territorios municipales.

Puede definirse como "el proceso organizado, planificado y concertado de

acumulación local o creación de riquezas en una localidad". El objetivo principal

del desarrollo económico local es el bienestar de las poblaciones de las

localidades a través de la dinamización y la búsqueda de competitividad de la

economía local. Este debe generar oportunidades para mejorar la economía

familiar y local a través de la implementación de estrategias de desarrollo que

permitan la competitividad y la acumulación locales, incrementando las riquezas,

optimizando el uso de los recursos existentes y creando condiciones para un

desarrollo efectivo y equilibrado de las localidades.

Promover el desarrollo económico local supone facilitar procesos socioeconómicos

de largo alcance, en los que los Gobiernos locales (Municipios) deben asumir el

liderazgo. En tal sentido, el desarrollo económico local implica también el

fortalecimiento municipal y el fortalecimiento de los procesos de descentralización

política. Por ello, un elemento central es el empoderamiento de los agentes y

actores locales como protagonistas de su propio desarrollo.

La intervención del IPES en el campo del desarrollo económico local responde a la

necesidad de mejorar las condiciones de vida de las localidades urbanas,

referentemente de las ciudades intermedias, a partir de esquemas de concertación

que posibiliten la movilización de recursos locales, nacionales y de la cooperación,

para generar empleo, mejorar ingresos, dotar de infraestructura básica para el

desarrollo a efectos de mejorar los niveles de competitividad y acumulación

locales. El quehacer del IPES en el campo del Desarrollo Económico Local

comprende lo siguiente:

IPES trabaja en la búsqueda de Políticas Nacionales para favorecer el desarrollo


357

económico local. Específicamente, centra su atención en la búsqueda de Políticas

favorables al desarrollo de la micro y pequeña empresa (MyPE) ya que éstas son,

en la mayor parte de casos en América Latina y el Caribe, el sustento de las

economías locales.

Las Políticas a favor de la MyPE deben comprender los componentes siguientes:

(I) la creación de un entorno de competitividad a través de la adecuación del

marco normativo, legal e institucional a las características y necesidades de la

MYPE; (II) la promoción de la competitividad de las MyPE mediante la ampliación

de los servicios de desarrollo empresarial y financieros, la capacidad de

asociación de las unidades empresariales y la expansión de mercados para sus

productos y servicios; y, (III) el fortalecimiento de las capacidades de las

organizaciones públicas y privadas para darle a la MyPE un apoyo efectivo y

eficiente.

El objetivo del IPES con respecto a este tema es: lograr Políticas para el desarrollo

de la MyPE que, en armonía con las Políticas Nacionales, defina y caracterice al

sector; regule e instrumentalice mecanismos permanentes de integración de

esfuerzos y recursos (particularmente al nivel de las instancias públicas

concernidas con la MyPE); y, adopte instrumentos de promoción y desarrollo

permanentes, con un contenido que propicie el mejoramiento competitivo y el

desarrollo sostenible de dicho sector.

IPES propone la puesta en marcha de procesos que involucren activamente a los

principales agentes vinculados con el desarrollo de la MyPE a efectos de lograr

propuestas de política consensuadas y armónicas con los intereses de los

involucrados, con al menos los siguientes propósitos: (I) favorecer la generación

de condiciones para la adecuada inserción de la MyPE en las economías de los

países a fin de lograr una mayor contribución al PIB, al empleo de calidad y a la

competitividad de cada país; (II) definir el papel del Estado en el fomento del

desarrollo de las MyPE; su integración en las políticas nacionales; las funciones de

la instancia nacional responsable del desarrollo de la MyPE, de los Municipios y de


358

las otras instancias estatales; las interrelaciones al interior del Estado; y, (III)

favorecer la integración de todos los actores en el fomento del desarrollo de las

MYPE, en especial los de la sociedad civil.

En este sentido el Municipio asume la tarea de facilitar procesos, asumir el

liderazgo y fortalecer los procesos de descentralización actuando solo como

agente supervisor y permitiendo a la Agencias de Desarrollo Municipal la

Administración de Obras Y Proyectos Municipales.

IPES interviene brindando asistencia técnica, en los siguientes aspectos:

• Mejora de los marcos regulatorios. Esto comprende acciones orientadas a

favorecer condiciones y normas para: la adecuada formalización: registro y

licencias (ventanillas únicas, por ejemplo); lograr regímenes laborales y de

seguridad social apropiados; la adecuación de la MyPE a las exigencias

ambientales y de salud pública; el manejo de los asuntos fiscales y aduaneros

correspondientes con la realidad de la MyPE; la mediación y arbitraje comercial; la

normalización técnica y de calidad; y, la asociación competitiva y la articulación

empresarial.

• Definición de instrumentos para el fomento, orientados a: la mejora de los

mercados para la MyPE; la creación de infraestructura productiva y conectividad;

el fomento de la competitividad; el establecimiento de incentivos y facilidades

fiscales; la puesta en marcha de mecanismos de promoción y fomento: compras y

adquisiciones estatales, inversiones públicas, licitaciones y contratos, incentivos

municipales, etc.; la promoción de la integración y asociatividad: formación de

redes empresariales y de parques empresariales; el montaje de sistemas de

información para la MyPE: estadística y específica para promotores y para

empresas; la creación de empresas, etc.

• Dinamización del mercado de servicios financieros y de desarrollo

empresarial para la MyPE: marco regulatorio de las entidades proveedoras de

servicios, intermediación financiera no bancaria; garantías recíprocas y móviles;

mecanismos de incentivos y de gestión.


359

• Mejora de los marcos normativos municipales, facilitando:

• La revisión de las regulaciones municipales que afectan la actividad económica; en particular la de las MyPE.

• La formulación de propuestas para hacer que las regulaciones municipales sean efectivas, simples y de bajo costo.

• La generación de mecanismos para que se cumplan las ordenanzas municipales.

• Apoyo y fortalecimiento local.

IPES facilita procesos orientados al fortalecimiento de las capacidades

municipales para el fomento del desarrollo económico local.

Para que haya un efectivo desarrollo la gente debe tener cierta situación básica de

bienestar, alimentación salud, adecuados conocimientos de cultura y educación,

oportunidades de acción y además utilizar creativamente sus recursos, el

desarrollo no sólo tiene por objeto el ser humano, sino que el ser humano es el

principal agente del desarrollo.312

3.2.7 Capacitación a Agentes Municipales en la Utilización de Estructuras Jurídicas-Financieras Innovadoras

El manejo tradicional de las Finanzas Públicas Municipales se tradujo en general

en la perpetuación de fuertes desequilibrios estructurales, conduciendo en

importante porción de los gobiernos a situaciones financieras explosivas. Este

fenómeno de deterioro continuo de las finanzas públicas municipales está

íntimamente ligado a condiciones muy peculiares y altamente nocivas,

provenientes fundamentalmente del esquema fiscal y tributario a nivel nacional y

provincial, donde en no pocas instancias la capacidad de ordenamiento financiero

desde la órbita municipal se ve seriamente restringida. El esquema de

coparticipación federal, la fuerte dependencia de las Finanzas Públicas

Municipales sobre determinados ingresos con comportamientos marcadamente

pro-cíclicos, las deficiencias institucionales en los procesos de toma de decisiones

neurálgicas sobre las condiciones de sustentabilidad fiscal intertemporal, la

carencia de una estrategia idónea para un manejo optimizador de recursos, 312 Rosales, Mario. El rol de la Municipalidad en el Desarrollo Humano Sustentable. Ponencia Guatemala, 2003.


360

constituyen rasgos explicativos comunes de la delicada situación financiera y de

restricción de recursos que enfrenta buena parte de las jurisdicciones municipales.

Como agregado a los factores estructurales comentados, se adicionó en los

últimos años un proceso de recesión económica que no solo impacto muy

negativamente sobre los ingresos públicos, sino que además generó demandas

hacia la política pública municipal que contribuyeron a complicar aún más el ya

delicado estado financiero de las correspondientes administraciones

gubernamentales.

Esta dinámica ha generado en varias ocasiones un grado de deterioro tal en las

cuentas presupuestarias que se torna imprescindible la consideración de un nuevo

enfoque en ciertas áreas de manejo relevantes de la política municipal. La

propuesta que se presenta en este documento aborda específicamente dos

campos de análisis en particular, el manejo de determinados pasivos a partir de un

esquema innovador que permita ir consolidando gradualmente la solvencia

intertemporal de las finanzas públicas y el desarrollo de ingenierías legales y

financieras no convencionales para el desarrollo de obras de infraestructura.

Cabe señalar que más allá de los objetivos puntuales que fundamentan la

consideración de los esquemas que se proponen, la posibilidad de organizar

esquemas fiduciarios para ejecutar determinados procesos de gestión en ciertas

áreas críticas (como por ejemplo, el manejo de pasivos, la administración del

desarrollo de proyectos de infraestructura, el manejo de determinadas fuentes de

ingreso, o la gestión de fondos de crédito) se traduce en la práctica en concretas

mejoras de eficiencia operativa, optimización de recursos y transparencia de

gestión.

En concreto, la propuesta de organizar por ejemplo una estructura legal

formalmente independiente para comandar la gestión de ciertos pasivos y activos,

ya sean stocks o flujos (es decir deudas y/o determinado flujo de cobranzas),

debería permitir generar efectos derrame muy positivos sobre otras áreas

relevantes de la Administración Pública, como por ejemplo la creación de nuevas


361

fuentes de ingresos y/o minimización de pérdidas operativas, en ambos casos con

un impacto favorable sobre el resultado presupuestario corriente.

Propuesta.

En el escenario de un programa estratégico de saneamiento financiero y de

desarrollo de un plan de desarrollo local que incluya la obra pública municipal así

como la administración de herramientas de desarrollo, se propone un menú de

instrumentos de gestión que bajo una lógica de administración coordinada debe

permitir cumplir con los siguientes objetivos:

Mejorar la situación financiera en términos de flujos (ingresos y egresos

corrientes).

Desarrollar un esquema más eficiente y profesional para el manejo de

áreas específicas, tales como la gestión de pasivos.

Optimizar el usufructo de determinados activos privados de dominio

municipal.

Lograr la implementación de estructuras de financiamiento y operativas

para el desarrollo de obras de infraestructura y otras actividades económicas que

deben ser ejecutadas por el Municipio con fuerte impacto social.

Organizar esquemas de inversión con participación mixta, pública y privada,

con fuerte capacidad de generación de efectos multiplicadores sobre el tejido

productivo y social.

Plantearemos cuatro modelos tentativos básicos que podrían ser rápidamente

puestos en práctica en línea con los objetivos mencionados.

3.2.7.1 Fideicomiso de Gestión de Pasivos

Objetivos: Mejora de la Solvencia Intertemporal de las Finanzas Públicas Tipo de

instrumento: Fideicomiso Privado No Financiero

Estructura de activos y pasivos a manejar: Los principales pasivos constituyen la

deuda flotante del Municipio: deuda con proveedores, contratistas, etc. Y


362

eventualmente los pasivos generados con Entidades Financieras u Organismos

Multilaterales.

Los activos potencialmente a involucrar en forma de garantía constituyen flujos de

fondos derivados de los impuestos municipales, coparticipación provincial, activos

del Municipio no afectados al uso público (inmuebles que puedan generar un

ingreso por alquileres), fuentes de ingreso secundarias.

Esquema operativo: Selección de una estructura de dedicación exclusiva,

altamente capacitada, que permita ordenar el stock de pasivos existentes,

gestionar y evitar acciones legales, negociar planes de pagos, esperas, quitas y

cualquier otra modalidad que reduzca el valor actual neto del peso de la deuda.

Acciones para el Municipio: Mejorar la gestión de los pasivos del Municipio de

manera de liberar recursos a través de una adecuada gestión de los flujos de

ingreso y egreso, sea por la creación de nuevas fuentes de ingresos y/o la

minimización de pérdidas operativas, así como por la mejora en eficiencia de la

gestión de pasivos en términos de ordenar el flujo de fondos que la misma genera.

Desarrollar una estructura operativa con alto nivel de calificación para negociar

condiciones con los acreedores, optimización en el uso de activos y asesoría

técnica al Municipio en temas financieros vinculados.

Proceso de organización de la estructura: Diagnóstico de la situación financiera

del Municipio, estimación de la capacidad de renovación de las deudas y

determinación de la capacidad de pago anual.

Modelización financiera en función de distintos escenarios de gestión de pasivos.

Evaluación de estructura de ingresos y egresos. Proyección presupuestaria acorde

con el horizonte temporal de maduración de pasivos.

Definición de acciones críticas por su urgencia o relevancia a ser implementadas

por el Municipio. Ajuste en la modelización presupuestaria. Diseño del esquema


363

fiduciario en función del análisis realizado. Organización del fideicomiso.

3.2.7.2 Fideicomiso de Desarrollo de Proyectos de Infraestructura

Objetivos: Desarrollo de Proyectos de Infraestructura. Tipo de Instrumento:

Fideicomiso Privado No Financiero.

Estructura de activos y pasivos a manejar: A la constitución del Fideicomiso el

Municipio podrá realizar la cesión de activos como terrenos, materiales, servicios

(vialidad), etc. Posteriormente el activo del fideicomiso constituirá el desarrollo de

la obra y finalmente, en el caso que exista, los flujos de fondos generados por las

obras completadas.

En cuanto a los pasivos, el financiamiento bancario y/o comercial obtenido para

lograr la obra y eventualmente, financiamiento directo del Municipio.

Esquema operativo: El desarrollo de obra es licitado y el ganador se constituye en

fiduciario de un fideicomiso que tiene a la municipalidad como último beneficiario.

El Fideicomiso permite desarrollar las dos principales opciones de contratación:

Licitación de obras al costo más económico y, de ser el caso, gestión del

activo involucrado contra pago de un impuesto.

Licitación de la propuesta de gestión en función de especificaciones

técnicas, siendo el Municipio quien paga total o parcialmente las inversiones a

realizar.

Acciones para el Municipio: Lograr un esquema operativo que permita un plan a

largo plazo de mejoramiento de la infraestructura municipal y a la vez ofrezca

agilidad y transparencia en la administración de la misma. El contrato de

Fideicomiso permite, ante incumplimientos, reemplazar al Fiduciario, en este caso

el contratista, de manera que se constituye en un esquema legal muy adecuado

para el uso de gestión.


364

Proceso de organización de la estructura: Identificación de plan de obras y de

potenciales actores partícipes: Municipio, Usuarios, Contratistas, Entidades

Financieras.

Diseño de esquema de participación, tareas a desarrollar y objetivos a cumplir por

parte del proyecto.

Identificación y obtención de las fuentes de financiamiento. Constitución del

Fideicomiso y los pliegos de licitación u otro mecanismo gubernamental que

permita la puesta en marcha de la propuesta.

3.2.7.3 Fideicomiso de Gestión de Activos

Objetivos: Gestión de los Activos.

Tipo de instrumento: Fideicomiso Privado-No Financiero.

Estructura de activos y pasivos a manejar: Con el objetivo de eficientizar los

recursos disponibles del Municipio y optimizar las fuentes de ingreso eliminando

carencias organizacionales, el Fideicomiso podrá administrar bajo esquemas

mixtos los flujos de ingreso provenientes de las unidades de servicios que

actualmente gestiona el municipio, tales como cementerios, sistemas de

parquímetros, rentas derivadas del alquiler de inmuebles patrimonio del Municipio,

etc.

Esquema operativo: El esquema operativo deberá ser elegido en función del tipo

de activo a gestionar, pudiendo ser el caso que se identifique la necesidad de

licitar la gestión o sino, seleccionar la misma a partir de los recursos existentes.

Acciones para el Municipio: Lograr una mejora sustancial y visible en los ingresos

genuinos del Municipio a partir de identificar los distintos activos subutilizados.

Lograr una mayor independencia en términos de generación de caja, respecto

igualmente de la jurisdicción provincial como del ciclo económico, que afecta el


365

pago de impuestos.

Proceso de organización de la estructura: Identificación de los distintos servicios

que ofrece el municipio en la actualidad y que potencialmente puede ofrecer.

Identificación de los activos subutilizados en términos de la potencialidad de

ingresos, siempre considerando el servicio a la comunidad. Estructuración de los

activos identificados en unidades donde la gestión pueda ser compartida.

3.2.7.4 Fideicomiso de Crédito

Objetivos: Constitución de un fondo de crédito para la Mediana y Pequeña

Empresa (PyME).

Tipo de instrumento: Fideicomiso Privado No Financiero.

Estructura de activos y pasivos a manejar: Gestión de un fondo de créditos PyME

donde se financia comercio exterior, capital de trabajo, empresas recuperadas,

microempresas y otros tipos de líneas.

El fondo podrá ser constituido a partir de recursos del Municipio, gestión ante

Organismos Nacionales y/o Multinacionales.

Esquema operativo: El Municipio aporta recursos bajo un esquema fiduciario que

realizará las operaciones bajo un estricto esquema funcional de otorgamiento,

seguimiento y recuperación de los créditos, privilegiando el impacto local. La

misma estructura podrá concentrar la oferta de capacitación y asistencia técnica a

través del establecimiento de una ventanilla única.

Acciones para el municipio: El desarrollo de una herramienta de crédito a partir de

actores locales permite potenciar la sinergia entre recursos y conocimientos de la

realidad municipal.

Esta herramienta, que en principio se constituye destinada al sector productivo,


366

puede posteriormente expandirse como servicios desde el municipio al ciudadano,

otorgando crédito al personal, actuando como oficina de pago de los

contribuyentes y eventualmente como caja de ahorro municipal y Tesorería.

Proceso de organización de la estructura: Diseño de la estructura fiduciaria que

mejor se ajuste a las necesidades particulares de cada municipio.

Gestión de los recursos en organismos provinciales, nacionales y multinacionales.

Armado legal y financiero de la puesta en marcha del fideicomiso.

3.3 Finanzas Públicas Municipales y Competitividad regional

3.3.1 Dinámica Industrial y Finanzas Públicas Municipales

A partir de los años ochenta en el ámbito internacional, caracterizado por el

fenómeno de globalización de la economía mundial, en este mundo globalizado no

se compite bajo el esquema tradicional de empresa versus empresa, sino en un

nuevo de cadena empresarial versus, cadena empresarial, cluster versus cluster,

región versus región, país versus país.

Teniendo como sobresalientes aspectos la apertura de las economías, la

insatisfacción del uso de la tecnología de la información en los procesos

productivos, la mayor calificación de los recursos humanos, así como el desarrollo

de los encadenamientos mercantiles generan una serie de impactos regionales y

locales, esta insatisfacción de la competitividad se manifiesta en la sustentación

cada con mayor énfasis en las ventajas competitivas que en las comparativas.

En este sentido, Yoguel en su artículo "creación de las competencias en

ambientes locales y redes productivas", publicado por la CEPAL, postula "que las

ventajas comparativas de los países, regiones y agentes no se deriva

necesariamente de su dotación factorial, sino también de factores intangibles que

se constituyen a partir de competencias endógenas y de la articulación con otros


367

agentes"313.

La creación de ventajas competitivas no solo es necesario pasar desde la

apropiación y transacción del conocimiento codificado (manifestado en los

manuales de ingeniería y diseño, aprovechamiento de los conocimientos

científicos y de gestión de tipo genérico, etc.) sino que las organizaciones

necesitan desarrollar conocimientos tácitos. Que es un conocimiento específico de

la empresa sin poder comprarse en el mercado y esto constituye un aspecto clave

en las diferencias tecnológicas y en las ventajas competitivas de las

organizaciones.

Porter en su obra "Estrategia Competitiva" la define como: la producción de bienes

y servicios de mayor calidad y de menor precio que los competidores domésticos e

internacionales, manifestándose en crecientes beneficios para los habitantes de

una nación al mantener y aumentar los ingresos reales.314

Para la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE, 1992)

define la competitividad como "el grado en el cual un país, bajo condiciones de

mercados libres y justas, puede producir bienes y servicios que superen el test de

los mercados internacionales, incrementando en forma sostenida los ingresos

reales de su población".

La competitividad estructural analizada por la OCDE (1992) se refiere a la

especialización de la economía, la innovación tecnológica, la calidad de las redes

de distribución y los factores de localización (host) todo lo cual constituye el estado

de suministro de bienes y servicios. La competitividad así entendida tiende a

mejorar el desarrollo de las economías, en particular al desarrollo de una región.

En este sentido, los siguientes aspectos institucionales y organizacionales son

mencionados como factores claves que pueden dar a las compañías una ventaja

en la competencia global y al mismo tiempo mejorar la situación dentro de la 313 Yoguel, Gabriel. Creación de competencias en ambientes locales y redes productivas. Revista CEPAL No. 71 Santiago de Chile, 2000. 314 Porter, E, Michael. Estrategia Competitiva. Técnicas para el análisis de los sectores industriales y de la competencia. México. DF: CECSA, 1985.


368

región:

1. El éxito de la administración de los flujos de producción y materias primas y

existencias componentes.

2. La organización exitosa de mecanismos de integración interactiva efectiva

entre la planeación del mercado, y desarrollo formal, diseñó, ingeniería y

manufactura industrial.

3. La capacidad de mezclar Investigación y Desarrollo (I&D) interna y actividades

relacionadas con innovación con cooperación en I&D con universidades u otras

firmas.

4. La capacidad de incorporar definiciones cercanas de características de la

demanda y la evolución de los mercados dentro del diseño y estrategias de

producción.

5. La capacidad a organizar exitosamente redes y empresas conjuntas con

componentes y materiales suministrados por firmas hacia arriba y con minoristas

hacia abajo.

6. Los pasos tomados por las firmas aumentan la destreza de los trabajadores y

empleados a través de la inversión en capacitación profesional.

7. La prima colocada en calidad, producción con "cero defectos" y cosas por el

estilo en más grandes grados de responsabilidad de los trabajadores en la

producción (OCDE 1990).315

En torno a las diferentes conceptualizaciones de competitividad con referencia a la

capacidad de incrementar la riqueza o crecer para mejorar los niveles de ingreso,

insertos en la economía globalizada. Por tanto, se definirá a la Competitividad

como la "capacidad de las regiones para alcanzar los niveles de crecimiento

sustentables en el tiempo, como el incremento en la eficiencia económica local y el

aumento en las condiciones de vida de la población". El fundamento de la

competitividad es la productividad, pero su incidencia en la calidad de vida se da

en el acceso a los satisfactores colectivos y privados, no necesariamente a partir

del aumento en los salarios reales de la población, pero, si en menor medida. 315 "Desarrollo Sustentable en el Plan Puebla Panamá", Op. cit, pp. 7-9.


369

Las condiciones de vida de la población están relacionadas con el acceso a

satisfactores privados y colectivos. La cantidad y variedad de satisfactores

privados se determina por el ingreso real de la población, en tanto que los

colectivos se relacionan con las funciones de los gobiernos y las necesidades

socialmente reconocidas. Para ello los gobiernos asumen tres funciones

generales:

A. estabilización;

B. redistribución; y

C. asignación.

Y a partir de estas funciones, el gobierno local puede crear las bases

organizacionales de la competencia territorial, pero no genera la competencia

misma. El gobierno no puede crear industrias competitivas, pero su actuación

incide en las condiciones locales de oferta y demanda para la generación y

desarrollo de ventajas competitivas, al tiempo de proveer satisfactores colectivos

que repercuten en la calidad de vida de la población.

3.3.2 Competitividad Regional

La "región" es un sistema complejo delimitado natural o artificialmente,

conformado por una diversidad de "espacios" de tipo económico, social, cultural y

ambiental en interacción.316

La "competitividad" es el resultado de la convivencia o interacción de elementos y

aspectos heterogéneos, y la interacción entre ellos puede ser "armónica" o

"caótica".

La visión armónica del desarrollo regional descarta o considera en un segundo

nivel los desórdenes que ocasiona la competitividad, pues interpretan el

comportamiento regional a partir del principio de las "ventajas comparativas y la

especialización regional" de David Ricardo, principio que expresa que la 316 Citado por el profesor: Roldan, Ceballos, Gerardo, en Planificación Regional. Escuela de Estudios Profesionales Acatlán México, México 2004.


370

especialización en los tipos de producción para los cuales las regiones tienen una

ventaja comparativa fundada en el mejor aprovechamiento de sus recursos, puede

resultar en ingresos mayores para todos los que participan en el comercio. Este es

el argumento clásico para el libre comercio entre las regiones y entre las naciones.

La "competitividad regional" puede entenderse como la capacidad de una región

para adelantar a otras regiones en el acceso al conocimiento y tecnología, a los

recursos públicos y privados (materiales y financieros), así como al mercado para

la venta de sus productos o la adquisición de recursos naturales y materias

primas. La región que en un momento consigue adelantar a las demás, genera un

aumento de su desarrollo, mejora su acceso a los recursos públicos y privados,

asimismo logra una presencia un poco más segura en el mercado, lo cual le

permite, hacerse durante cierto tiempo de mayores recursos privados y públicos,

reinvirtiéndolos con la perspectiva de obtener nuevas ventajas, que necesitará

para mantener o avanzar en su posición en el contexto regional.317

Recientemente se han realizado una serie de estudios que tratan los cambios o

innovaciones adoptadas por algunas administraciones municipales en el país.

Las innovaciones se entienden "como aquel proceso detonador de una

reconfiguración institucional, encaminado hacia el mejoramiento de la calidad en la

gestión municipal y en las estructuras de gobernabilidad"318.

Las innovaciones municipales se dividen en tres tipos: a) técnicas, cuando se usan

nuevas formas, tecnologías o modos de financiamiento para la prestación de

servicios públicos, o cuando se ponen a disposición de los habitantes nuevos

productos y servicios; b) administrativas, asociadas con procesos de simplificación

administrativa, nuevos mecanismos de atención a la ciudadanía y cambios en la

estructura organizativa; y c) sociales, encaminadas a la apertura de la

participación ciudadana en la gestión y gobernabilidad local y nuevos cauces en

317 Desarrollo Sustentable en el Plan Puebla Panamá", Op. cit., pp.17-18. 318 Cabrero, Enrique. Perspectivas innovadoras en el ámbito municipal. Condiciones alcances y límites de procesos en curso. El Colegio Mexiquense, México 1998.


371

las interrelaciones entre agentes319.

Para cumplir con lo anterior, los gobiernos locales cuentan con opciones de

financiamiento y las finanzas públicas locales son elemento clave para realizar las

distintas acciones y actividades que le han sido atribuidas. El financiamiento

procede de recursos propios, créditos y transferencias realizadas por el gobierno

central.

Desde la administración pública, las finanzas locales se han visto como la

recepción de ingresos para afrontar el gasto derivado de la prestación de servicios

públicos, la asignación sectorial de los recursos y las políticas de financiamiento

para el logro de sus funciones. De manera adicional, el tema de las finanzas

públicas involucra aspectos relacionados con el desarrollo socioeconómico local y

el uso de técnicas de planeación, presupuestación y análisis costo-beneficio para

la asignación de recursos. Bajo esta perspectiva, la prosperidad de la unidad

territorial no se limita a la provisión y gestión de servicios públicos, sino también de

la existencia y ampliación de condiciones generales para la producción e

incentivos para la población.

3.3.2.1 Provisión y Acceso a Satisfactores Colectivos

Los servicios públicos son actividades técnicas que se prestan de manera directa

o indirecta y que tienen por objeto asegurar de manera permanente, general,

regular y continua, y sin fines de lucro, la satisfacción de necesidades

colectivas320.

Los servicios públicos se relacionan con el concepto y teoría de las necesidades

sociales. La prestación de los servicios públicos se delimita jurídicamente y para el

caso mexicano el Artículo 115 constitucional establece que los Municipios tendrán

a su cargo los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado

319 Conde, Carola. Aspectos relevantes de la innovación municipal. El Colegio Mexiquense, México 1998. 320 Soria, Rigoberto Hacia un modelo alternativo en el financiamiento y prestación de servicios municipales. México; BONABRAS, México 1995.


372

público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, calles,

parques y jardines, seguridad pública y tránsito, y los demás que las legislaturas

locales determinen.

El bienestar social es la satisfacción de necesidades cualitativas y cuantitativas

que recibe un grupo de personas en una sociedad, las cuales incluyen consumo y

acceso a bienes y servicios, relaciones sociales y calidad del ambiente entre otras.

Un bienestar social mínimo se alcanza siempre y cuando se cubran las

necesidades básicas, es decir aquellas requeridas para sobrevivir en condiciones

aceptables y que incluyen la alimentación, vivienda, educación y salud.

Con la finalidad de obtener un indicador de calidad de vida para las ciudades

industriales, se calculó un índice de carencias de satisfactores colectivos (ICSC),

el cual se obtuvo con el promedio de cuatro indicadores: a) porcentaje de

viviendas sin agua potable; b) porcentaje de viviendas sin drenaje; c) porcentaje

de viviendas sin energía eléctrica; y d) porcentaje de niños de 6 a 14 años de edad

que no asistían a la escuela.

El primero que se observa es que la dinámica industrial no tiene un impacto

inmediato en la calidad de vida de la población, y por tanto la estimación posterior

de la calidad de vida ilustra dicho impacto.

Para 1990, el promedio del ICSC para las 40 ciudades se ubicó en 10.08% lo que

indica que uno de cada 10 habitantes citadinos carecía al menos de uno de los

cuatro servicios considerados. La desviación estándar se ubicó en 4.13% por lo

que el coeficiente de variación fue 41%, mostrando una amplia dispersión en los

niveles de calidad de vida entre las ciudades. El rango de dispersión del ICSC

osciló entre 3.64% para Aguascalientes y 21.66% para Tijuana.321

Después de Aguascalientes, las ciudades con menor ICSC eran Durango, Ciudad

de México, Ciudad Obregón, Guadalajara y Torreón, San Luís Potosí. Por el 321 Citado por Conde, Carola. Aspectos relevantes de la innovación municipal. En Garrocho, Carlos y Jaime Sobrino (coords) Desarrollo municipal. Retos y responsabilidades. Zinancantepec: El Colegio Mexiquense, 1998. Con datos del INEGI México 1990-1995.


373

contrario, a Tijuana la acompañaron las ciudades de Matamoros y Reynosa, así

como Tehuacán y Minatitlán.

El ICSC de 1990 guardaba una relación negativa con el tamaño de población, por

lo que en general a mayor tamaño demográfico, menor carencias de satisfactores

colectivos. De igual manera, las capitales estatales lograban una calidad de vida

sustancialmente más aceptable con relación a las no capitales. Por posición

geográfica, las urbes fronterizas enfrentaban las mayores carencias, seguidas por

las portuarias y muy abajo el resto de zonas urbanas.

De esta manera, la menor calidad de vida se percibía en las localidades ubicadas

en el borde fronterizo con Estados Unidos.

En el censo de población de 1990 y el conteo de 1995 indican una disminución

sustancial en el ICSC para todas las ciudades. En el último año, el promedio del

índice fue 5.5% por lo que casi una de cada dos habitantes con alguna carencia

en 1990 ya no la tenía en 1995. El avance sustancial en la calidad de vida se

debió principalmente a un empuje en la cobertura de los servicios de energía

eléctrica y drenaje en las viviendas.322

La desviación estándar en 1995 se ubicó en 2.6% y el coeficiente de variación

pasó a 47.6%, que al ser más elevado en comparación con 1990 indica que no

obstante que todas las ciudades mejoraron su calidad de vida, las de menores

carencias en 1990 avanzaron más en la provisión de satisfactores colectivos, lo

que se traduce en una ampliación relativa de las desigualdades sociales entre las

zonas urbanas. Aguascalientes se mantuvo con el menor ICSC, 1.52% en tanto

que Tehuacán pasó al último puesto con 11.0%323

El cambio en el ICSC entre 1990 y 1995 fue 45.8%. Por tipo de ciudad se percata

que las fronterizas fueron las más activas en la atención de las carencias de

satisfactores colectivos, sobresaliendo Ciudad Juárez y Mexicali. Las capitales 322 Conde, Carola. Investigador de El Colegio Mexiquense. Ponencia, Productividad y ventajas competitivas en el sistema urbano nacional. México, 1998. 323 ídem.


374

estatales también mostraron un gran dinamismo, especialmente Querétaro. Y las

de menor crecimiento en la atención de carencias fueron las portuarias como

Veracruz.

Los promedios del ICSC de 1990 y el cambio entre esa fecha y 1995 por ciudades

competitivas y no competitivas presentan resultados relevantes. Para el primer

año, el índice era mayor en las competitivas, lo que significa que las ciudades no

competitivas proporcionaban mejores condiciones de vida. Las mayores carencias

en las ciudades competitivas se podría explicar por el hecho de que incluyen a las

seis localidades fronterizas y que como se mencionó arriba figuraron entre las más

atrasadas. Sin embargo, al considerar exclusivamente a las ciudades competitivas

no fronterizas, su ICSC de 1990 también fue mayor con relación a las no

competitivas.

La tasa de cambio en el ICSC también resultó favorable para las ciudades no

competitivas, salvo para las competitivas fronterizas. En efecto, el aumento

promedio de las ciudades competitivas no fronterizas alcanzó 43.6% frente a

46.4% de las no competitivas y 49% de las competitivas fronterizas.324

La competencia industrial se explica por una serie de ventajas competitivas.

Dichas ventajas competitivas aluden al desempeño de las unidades productivas y

las condiciones que ofrecen las zonas urbanas para la oferta y demanda, en

específico la provisión de condiciones generales para la producción y distribución

de mercancías. La competitividad local estuvo acompañada de un incremento en

la productividad parcial del trabajo y de la inserción de las unidades productivas en

los mercados de exportación.

Sin embargo, la competencia industrial no se tradujo en un incremento en los

niveles de vida de la población. Las zonas urbanas escenifican dos circuitos

relacionados según la teoría de ventajas comparativas, pero no en la realidad de

las ciudades mexicanas.

324 ídem.


375

Estos circuitos de crecimiento económico y el del desarrollo social. El desempeño

industrial arroja mayor riqueza en las economías urbanas, pero los mecanismos

existentes para la provisión y prestación de servicios públicos corresponden a una

lógica diferente y regulada por las relaciones intergubernamentales y el Sistema

Financiero Mexicano.

Se hace necesario crear instrumentos jurídicos, normativos y técnicos que

permitan a las ciudades transitar de un escenario segmentado en la percepción y

solución de problemas, a otro de corte integral; de acciones de planeación por

separado de las actividades económicas y sociales, a otras de carácter

económico-urbanístico.

La interrelación implica, en primer lugar, comprender las condiciones que explican

la localización industrial y su organización en el territorio, y en segundo lugar, el

reposicionamiento de los gobiernos locales en sus funciones sustantivas

El reto para alcanzar un sistema urbano nacional más productivo desde el punto

de vista económico y con mayor equidad desde la perspectiva social es el más

importante en la agenda del desarrollo nacional para el nuevo milenio.

3.3.3 Ingresos Públicos Municipales

La competitividad industrial puede arrojar mejores riquezas a las economías

urbanas, esta no necesariamente tendrá que verse reflejada en el nivel de vida de

la población ya que los mecanismos existentes públicos corresponden a una

lógica diferente y regulada por las relaciones intergubernamentales y el Sistema

Financiero Mexicano.

Los ingresos municipales se establecen como la alternativa para la generación y el

acceso a los satisfactores colectivos que demanda la comunidad y así mejorar la

calidad de vida de esta.

La Hacienda Pública Municipal hace referencia al conjunto de recursos financieros

y patrimoniales de que dispone el Gobierno Municipal para la realización de sus


376

fines.325

El objeto de las finanzas públicas municipales es lograr una adecuada, eficiente y

segura operación económica.

3.3.3.1 Marco Normativo

El Sistema Hacendarlo de los Municipios está constituido por un conjunto de

normas, tanto legales como administrativas, que reglamentan la recaudación de

los recursos públicos municipales, así como las normas en que deben destinarse

estos recursos.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Art. 115, fracción. IV, donde se determina que los Municipios son los responsables

de administrar libremente su hacienda, la cual se integra por:

• Patrimonio propio. Bienes muebles e inmuebles que pertenecen al Municipio.

• Contribuciones e Ingresos • Participaciones Federales • Aportaciones (Ramo 33) • Ingresos extraordinarios.

Ley de Coordinación Fiscal

> Establece los mecanismos de coordinación fiscal entre los tres niveles de

gobierno.

> Hace referencia al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, a través del cual

la Federación otorga recursos a Estados y Municipios.

> Fija las bases reales de colaboración administrativa entre las diversas

autoridades fiscales.

Presupuesto de Egresos de la Federación

325 Artículo 115 fracción IV, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 2000.


377

Regula anualmente las asignaciones presupuéstales, la ejecución y el control

presupuestario del gasto público, la disciplina presupuestaria y la información y

verificación del ejercicio presupuestal federal.

Las Constituciones Políticas Estatales

Contienen las disposiciones que deben observar los congresos locales y los

Ayuntamientos326. Se refiere a:

> La conformación de la Hacienda Municipal

> La facultad del Congreso Local de revisar y aprobar la Ley de Ingresos y la

Cuenta Pública de los Municipios de su entidad.

> La responsabilidad de los ayuntamientos de elaborar, aprobar, ejecutar,

controlar y evaluar sus presupuestos de egresos anuales, con base en los planes

y programas de desarrollo.

Ley Orgánica Municipal

Define la conformación de la hacienda de los municipios en cada Entidad

Federativa y determina quienes son las autoridades municipales responsables de

su manejo, así como de sus atribuciones.

Código Financiero

Es expedida por el Congreso Local en la cual se incorporan las bases legales en:

• Identificación de las fuentes y conceptos de ingresos propios de cada

municipio.

• Establecimiento de las facultades y obligaciones de las autoridades fiscales

y de los Órganos Administrativos Municipales, responsables de su manejo.

Ley Estatal de Deuda Pública

326 Artículo 125,61 fracción XXXI. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. IFE, México 2000.


378

Determina las bases mediante las cuales los gobiernos municipales podrán

contratar empréstitos, previa autorización del congreso local y procurando el

destino de los créditos hacia el desarrollo de sus comunidades

Ley de Ingresos Municipales

Cada año, los Ayuntamientos deben elaborar su proyecto de Ley de Ingresos y

enviarlo al Congreso local para su revisión y aprobación, cumpliendo con los

plazos fijados por la Constitución local.

Determinan los montos específicos de acuerdo al supuesto de la Ley en que se

encuentre el contribuyente y la base gravable establecidas en la Ley de Hacienda

Municipal. Es decir, establece las cuotas, tasas y tarifas que rigen para cada

concepto de ingresos.

Presupuesto de Egresos Municipales

Lo elabora y aprueba el mismo Ayuntamiento. Permite calcular, programar,

controlar y evaluar el gasto público del Municipio, en función del programa de

gobierno establecido.

3.3.4 Estructura de la Hacienda Municipal, Fuentes de ingresos

La Hacienda Municipal está conformada por:

> Ingresos Municipales;

Recursos financieros que percibe el municipio, a través de su Tesorería, por el

cobro de conceptos estipulados en la Ley de Ingresos o por medio de convenios o

decretos establecidos. Por su origen, los ingresos pueden ser:

a) Ingresos Ordinarios. Se perciben en forma constante y regular durante el año.

b) Ingresos extraordinarios. Se perciben para satisfacer necesidades

imprevistas, emergencias, epidemias, etc.


379

> Gasto Público;

Son las erogaciones efectuadas por el Gobierno Municipal para el Cumplimiento

de sus objetivos establecidos, Por su orientación el gasto puede ser:

a) Corriente; son las erogaciones destinadas para cubrir el costo directo de la

administración, servicios personales, compra de recursos materiales y servicios,

entre otros.

b) De inversión; recursos destinados para la construcción de obras públicas así

como de bienes adquiridos para su conservación, y los utilizados en inversiones

financieras. Su propósito es impulsar y sostener el desarrollo económico y social.

c) De deuda; Son los recursos destinados al cumplimiento de los compromisos

financieros controlados por el Ayuntamiento, mediante empréstitos.

3.3.4.1 Ingresos Propios

Los ingresos municipales se pueden agrupar de la siguiente manera: Ingresos

Ordinarios se dividen en:327

• Impuestos

• Derechos

• Productos

• Aprovechamientos y,

• Participaciones

Los ingresos extraordinarios, son los ingresos que el Municipio puede obtener de

personas físicas o morales, o de otros niveles gubernamentales. Existen

aportaciones para obra pública y requieren de un convenio entre los beneficiados

y la autoridad, para lo cual llegan a firmarse documentos.

Se puede decir, de manera breve que son los ingresos que percibe el Municipio

327 Ley Orgánica Municipal del Estado de México, Toluca 2005.

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381

El impuesto a la propiedad inmobiliaria, conocido como impuesto predial, es el

gravamen más característico de carácter local.

¿Qué gravan los impuestos municipales?

La propiedad inmobiliaria Los fraccionamientos y divisiones de la propiedad La consolidación, traslación y mejora de la propiedad

inmobiliaria El cambio en el uso y valor de los inmuebles Tasa adicionales sobre los impuestos a la propiedad

inmobiliaria Diversiones y espectáculos Remates no judiciales, loterías, rifas y sorteos Anuncios, propaganda y publicidad comercial Vehículos que no consumen gasolina Posesión y explotación de carros fúnebres Juegos permitidos.

3.3.4.3 Derechos

La principal diferencia entre los impuestos y derechos radica en que éstos últimos

son la contraprestación establecida por el poder público conforme a la ley, en pago

de un servicio de Derecho Público y/o Privado.

Los rubros más frecuentes de Derechos son los siguientes:

• Por expedición de licencias de funcionamiento para giros

mercantiles e industriales

• Por certificación, legalización, constancias y expedición de

copias de documentos

• Por licencias, registros y refrendos diversos

• Por derechos de uso de suelo

• Por licencias y concesiones diversas en panteones

• Por rastros y servicios conexos diversos

• Por construcción y urbanización

• Por servicios públicos de agua potable, alcantarillado, limpia,


382

drenaje, alumbrado público y seguridad pública

• Por ocupación de piso en mercados, calles y sitios públicos

• Por cooperación para obra pública

• Por actas de registro civil

Otros rubros de Derechos menos frecuentes:

• Estacionamientos

• Por arrastre de vehículos

• Por registro de placas e inspección de vehículos

• Por almacenaje de vehículos

• Por expedición y reposición de placas diversas

• Por servicios de postes

3.3.4.4 Productos

Generalmente los Municipios obtienen productos derivados de actividades

lucrativas realizadas por los ayuntamientos, no como personas de derechos

públicos, sino como cualquier particular.330

Los productos tienen características fundamentales: Están considerados en la Ley

de Ingresos del Municipio Deben destinarse a cubrir los Gastos Públicos del

Municipio

Los productos más frecuentes son los derivados de:

• La enajenación, renta o explotación de bienes muebles e inmuebles propiedad

del municipio.

• El aprovechamiento de bienes mostrencos (son muebles e inmuebles

abandonados cuyos dueños se ignoran, son susceptibles de remates o venta, de

acuerdo con las disposiciones relativas).

330 Apuntes de la clase del Profesor: Hernández Jiménez, Frailan Saúl, en Política Económica. ENEP Acatlán México, México 2003.


383

• La inversión de capitales.

• El arrendamiento de espacios en los mercados y la autorización para ocupar

sitios en la vía pública.

• Los cementerios.

• El rastro municipal.

• La realización de actividades recreativas, como bailes y kermeses.

• La venta de basura.

• El aprovechamiento de bosque municipales.

3.3.4.5 Aprovechamientos

Los aprovechamientos, son los ingresos que percibe el Estado distintos a las

contribuciones, no sean impuestos, derechos o productos:

Los aprovechamientos más frecuentes son:

• Recargos.- sanciones que impone la autoridad municipal a un causante por

falta de pago oportuno de sus impuestos, derechos o aprovechamientos. Los

recargos equivalen a los intereses moratorios por falta de pago oportuno.

• Multas.- Funciones que impone la autoridad por falta o violaciones a las

leyes fiscales, reglamentos y demás disposiciones legales municipales.

• Rezagos.- Sanciones que impone la autoridad municipal cuando el

causante paga sus impuestos, derechos o aprovechamientos fuera del plazo que

le fija la autoridad para cumplir con esas obligaciones fiscales.

• Gastos de cobranzas.- Cantidad que debe cubrir el contribuyente por

concepto de gastos realizados por la autoridad fiscal al cobrarse las contribuciones

respectivas.

• Donaciones, cesiones, herencias, legados.- Las herencias y donaciones al

municipio se deben ajustar a lo establecido en las leyes de ingresos de los

Municipios y en la legislación civil de los estados.


384

3.3.5 Deuda Pública

Se define "como la suma de las obligaciones insolubles a cargo del sector público,

derivadas de la celebración de empréstitos tanto internos como externos sobre el

crédito de la Nación."

La Deuda Pública se caracteriza por canalizar los recursos para usos productivos

de aquellas áreas que tienen excedentes financieros hacia aquellas que no las

tienen. Proporciona valores libres de riesgo de gran liquidez, atrayendo así

diferentes tipos de ahorradores por medio de la emisión de instrumentos

financieros gubernamentales diversos. Incrementa la utilización de recursos

productivos mediante mecanismos financieros de ahorro e inversión. Expande la

capacidad productiva con la ampliación del financiamiento en todos los sectores

económicos. Además de manejar la oferta monetaria a través de operaciones de

mercado abierto.

La Deuda Pública representa un instrumento útil en el manejo de la política

monetaria de un país debido a que mediante la política de emisión de deuda

pública el gobierno establece el nivel y la estructura de las tasas de interés,

mientras que a través de las operaciones de mercado abierto, es decir, la compra

y venta de títulos de deuda pública interviene variando el volumen de liquidez

existente en la economía.331

La Deuda Pública se administra a través de un conjunto de operaciones

administrativas de las autoridades públicas con el objeto de mantener adecuadas

condiciones de emisión, conversión y amortización de instrumentos financieros

donde se cumplan los siguientes objetivos.332

• Sostenimiento de una tasa de interés baja.

• Diversificación de los plazos de vencimiento.

• Adecuación de la estructura de vencimiento.

331 ídem. 332 ídem.


385

La Deuda Pública se clasifica en diferentes tipos:

• Por origen

• Por plazo de amortización

• Por tipo de acreedor externo.

Y la política actual para contraer Deuda Pública se establece de la siguiente

manera:

• Extender la estructura de vencimiento de la deuda pública

• Avanzar en materia de refinanciamiento y evitar en lo futuro

concentraciones de amortizaciones.

• Disminuir el costo de financiamiento del sector público.

• Minimizar la vulnerabilidad del servicio de la deuda pública ante

variaciones en tasas de interés, paridades cambiarias y cambios

repentinos en la composición de las carteras de los inversionistas.

En la actualidad son cuatro las razones por las que el gobierno recurre al

financiamiento vía deuda pública:

a) Situaciones de emergencia (guerras o desastres naturales)

b) Construcción de obras públicas

c) Hacer frente al déficit presupuestal

d) Para pagar deuda (cubrir deuda vieja o pagar el servicio de la misma)

Fundamento legal.

Artículo 73 frac. VIII Constitucional (de las facultades del Congreso)

Ley General de Deuda Pública Art. 1

Ley de Ingresos de la Federación Art. 2

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Art. 4,5 y 31.


386

3.3.6 Transferencias

El modelo neoliberal de ajuste económico implantado en México a partir de la

década de los ochenta, ha implicado un fuerte proceso de transferencia de

funciones desde la administración pública hacia la iniciativa privada, el

redimensionamiento del sector paraestatal y la reestructuración administrativa de

los gobiernos central y locales.333

Las Transferencias se dividen en generales y específicas.

3.3.6.1 Generales

Las trasferencias generales se denominan también donaciones en bloque o blok grant y en México reciben el nombre de participaciones.

Las Participaciones son los recursos financieros que proporciona el gobierno

Federal a Estados y Municipios por la injerencia de estos en la recepción de

impuestos federales. Su asignación especial comprende un proceso estadístico

complejo en el que se toman en cuenta variables como el tamaño de población,

concentración económica y niveles de bienestar.

El monto de las participaciones se estima de acuerdo a la capacidad financiera del

Gobierno Federal, las presiones políticas de los gobiernos locales y el nivel de

servicios que el gobierno federal considera razonable para ser proporcionados por

las autoridades locales.334

3.3.6.2 Especificas

Las transferencias específicas corresponden a los recursos federales que se

otorgan a los gobiernos locales para la provisión de bienes y servicios específicos.

Regularmente se contabilizan en el gasto neto devengado del Gobierno Federal

para el desarrollo social y operan sobre la base de corresponsabilidad 333 Sosia, Rigoberto. Hacia un modelo alternativo en el financiamiento y prestación de los servicios municipales. México, BANOBRAS, 1995. 334 Cuestionario elaborado en la clase de Política Económica, ENEP Acatlán México 2003.

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388

acción de los tres niveles de gobierno.

o Convenio Único de Desarrollo Municipal (CUDM): es el instrumento que

tiene por finalidad establecer las bases y mecanismos de coordinación

para la realización de acciones y programas entre el Estado y el

Municipio, con el propósito de atender las prioridades municipales, y

contribuir al desarrollo de los Municipios. El convenio contiene acuerdos

sobre la programación y el financiamiento de obras y servicios

o Los programas normales de inversión de las distintas dependencias del

gobierno federal, como son los programas de SEDESOL:

o Progresa.

o Escuela digna.

3.3.8 Acciones para Incrementar los Ingresos Municipales

1. Actualizar las leyes tributarias y sus tarifas.

2. Modernizar el catastro y el registro civil.

3. Aplicar medidas de reciclaje y ahorro de energéticos.

4. Promover las aportaciones de la comunidad en la realización de obras y en

la prestación de servicios públicos.

5. Concesionar la prestación de servicios a particulares.

6. Asociarse con otros municipios para establecer financiamiento externo de

fundaciones o asociaciones de Gobiernos Locales Internacionales.337

337 ídem, p.7-8.


389

CAPÍTULO 4. Propuesta de política pública en el desarrollo del municipio

4.1 La Distribución Del Poder Hacia El Municipio En El Sistema Autonómico Español. Comparación con El Mexicano

4.1.1 El municipio español y mexicano. Un estudio comparado

4.1.1.1 Antecedentes histórico-constitucionales de los municipios españoles y mexicanos

Los antecedentes históricos nos recuerdan que el calpulli fue la organización local

que los indígenas mexicanos tenían y que es lo equivalente al municipio de

nuestros días. Su origen fue de tipo agrario y se trataba de una comunidad en la

que los integrantes tenían los mismos dioses, resolvían internamente sus

problemas económicos cotidianos y reconocían una autoridad comunal que

decidía los problemas fundamentales de orden colectivo.

El primer municipio español en México fue fundado por Hernán Cortés el 22 de

abril de 1519, y se llamó de la Villa Rica de la Vera Cruz y estaba dotado por su

cabildo con el propósito de investir a Cortés de facultades para realizar la

Conquista. Cortés, al crear el primer Ayuntamiento, rompió con la dependencia

que lo unía al gobernador de la isla La Española338. Conforme se fue fortaleciendo

la conquista, el calpulli se vio sustituido por este nuevo sistema de organización

comunitaria.

De la misma manera, la historia del municipio español parte del régimen municipal

romano, el que se aplicó en la Hispania romana a consecuencia de su dominio.

Éste sirvió para que se fortalecieran las autonomías y los municipios, al

establecerse la forma de civitas en la que los ciudadanos eran miembros activos 338 Esquivel y Obregón, Toribio, Apuntes para la historia del derecho de México, México, Robledo, 1948, t. II, p. 27.


390

de una comunidad política en la que lograban identificarse y gobernaban directa o

indirectamente. Este gobierno era diferente de otras formas de gobierno como el

regnum "reino", donde todo el poder era ejercido por el rey. La forma de gobierno

de civitas creó una fuerte identidad y un espíritu de independencia, situación

similar pasaría en la Nueva España (luego México) con la entrada en vigor de la

Constitución de Cádiz y con la posibilidad de elegir autoridades municipales.

Ya en la época imperial, se va consolidando la estructura político administrativa

del municipio romano en España, concretándose con la concesión de latinidad a

los ciudadanos hispánicos por medio del edicto de Vespasiano en el año 73 y el

otorgamiento de la ciudadanía a todos los habitantes del imperio en el año 212.339

Durante la dominación de los árabes en España, se introdujo la figura de los

alcaldes (caides o alcaldis) que eran representantes o agentes del califa que

gobernaban las ciudades y los pueblos bajo su autoridad. En el siglo XII se

impulsó el poder municipal para crear un verdadero poder nacional frente a las

presunciones autoritarias de la nobleza.

En la Edad Media los fueros municipales340 consignaron los más sustanciales

derechos civiles: de igualdad ante la ley, la inviolabilidad del domicilio, el

sometimiento del vecino a sus propios jueces, la elección por los vecinos de los

magistrados concejiles y su responsabilidad. Después de esta etapa, el poder

municipal sufrirá fuertes reveses hasta llegar a la rebelión de los municipios

españoles encabezada por el Ayuntamiento de Toledo contra la Corona ya aliada

de la nobleza. Este conflicto fue conocido como la guerra de los Comuneros o de

las Comunidades. Los comuneros fueron derrotados por las fuerzas de Carlos V,

en 1521,341 casualmente año en que fue realizada la conquista de México. Es en

339 García Gallo, Alfonso, Manual de historia del derecho español, Madrid, Librería General de Victoriano Suárez, 1964, pp. 504 y ss. 340 Los fueros municipales son definidos por Pérez Prendes como el conjunto de normas jurídicas que regulan la vida local y las cargas y derechos de los vecinos y moradores, recogidas en una redacción o texto único que es dado o recibe la confirmación del rey o señor. Cfr. Pérez Prendes, José Manuel, Apuntes de historia del derecho español, Madrid, 1964, pp. 348 y ss. 341 Hacemos la aclaración de que, aunque el primer municipio mexicano se fundó en 1519, la conquista del Imperio Azteca no se logró sino hasta 1521.


391

este marco histórico en el que el debilitamiento de los municipios y entes locales

españoles influirá en la conformación del municipio mexicano.

4.1.1.2 El municipio en la Constitución de Cádiz. Inicio constitucional común para España y México

La Constitución de Cádiz se promulgó el 19 de marzo de 1812 en España y el 30

de septiembre del mismo año en México, siendo entonces virrey Francisco Javier

Venegas. Sin embargo, el 4 de mayo de 1814, Fernando VII expidió un decreto

que ordenaba la abrogación de la Constitución. Dicho decreto cobraría vigencia en

México en 1915 y tendría como consecuencia inmediata el restablecimiento del

régimen colonial en la Nueva España. Fue hasta 1920 cuando Fernando VII fue

obligado a restablecer la Constitución, siendo Apodaca virrey, a quien le

corresponde implementar nuevamente la vigencia de la Constitución en el

Virreinato de la Nueva España (México).342

En este contexto y analizando la evolución histórica constitucional del municipio en

España y México, encontramos que la Constitución de Cádiz de 1812 (primera

Constitución española exceptuando Bayona de 1808)343 marca el desarrollo y

cimiento del constitucionalismo de ambos países, y especialmente en lo relativo a

esta institución; sin embargo, consideramos que el constitucionalismo mexicano se

desmarca notable y sustanciosamente del español, en cuanto al régimen

municipal, en la Constitución de Querétaro del 1917 como lo distinguiremos en los

próximos apartados.

La Constitución de Cádiz aborda el tema de los Ayuntamientos en los artículos

309 al 323, de los cuales transcribiremos y comentaremos los que a nuestro juicio

tienen especial relevancia para la vida municipal de ambos países, los cuales

compartían el mismo destino político en el momento de la expedición de la

Constitución gaditana:

De los Ayuntamientos. "Artículo 309. Para el gobierno interior de los pueblos habrá 342 Rendón Huerta Barrera, Teresita, Derecho municipal, México, Porrúa, 1998. pp. 106-108. 343 Tena Ramírez, Felipe, óp. cit., nota 100, pp. 95-99.


392

Ayuntamientos, compuestos del alcalde o alcaldes, los regidores y el procurador

síndico, y presididos por el jefe político,344 donde lo hubiere, y en su defecto por el

alcalde o el primer nombrado entre éstos, si hubiere dos".

Como observamos, se lleva al texto constitucional la figura de los Ayuntamientos y

se instituye el vocablo "gobierno interior" que tiene por sí mismo un gran peso en

lo político ya que da capacidad de autogobierno a los pueblos, significado distinto

a la expresión "administrar", que consiste básicamente en la administración de

ciertos servicios que las leyes le otorgaba que prestasen, con lo que al menos en

el texto constitucional de 1812 el municipio cobraría una especial importancia en la

conformación del Estado.

Artículo 312. Los alcaldes, regidores y procuradores síndicos se nombrarán por

elección en los pueblos, cesando los regidores y demás que sirvan oficios

perpetuos en los Ayuntamientos, cualquiera que sea su título y denominación.

Artículo 314. Los electores nombrarán en el mismo [diciembre] a pluralidad

absoluta de votos el alcalde o alcaldes, regidores y procurador o procuradores

síndicos, para que entren a ejercer sus cargos el primero de enero del siguiente

año.

Artículo 315. Los alcaldes se mudarán todos los años, los regidores por mitad

cada año, y lo mismo los procuradores síndicos donde haya dos; si hubiere sólo

uno, se mudará todos los años.

Artículo 316. El que hubiere ejercido cualquiera de estos cargos, no podrá volver a

ser elegido para ninguno de ellos sin que pasen por lo menos dos años, donde el

vecindario lo permita. 344 En contra de la figura de los jefes políticos establecidos en el proyecto se encontraron posturas como la del diputado Castillo que manifestó: "Si las Cortes representan a la nación, los cabildos representan a un pueblo determinado: conque si se teme que el rey o sus ministros influyan en las Cortes, siendo éste un cuerpo tan numeroso, con cuánta más razón hemos de temer que los jefes de las provincias, que representan parte del poder ejecutivo, hayan de influir poderosamente en los ayuntamientos". Diario de Debates, sesión del 10 de enero de 1812, Madrid, Imprenta de J. A. García, p. 2590. Posteriormente, estas palabras proféticas se recrearon en la realidad política mexicana, sobre todo durante la etapa de la dictadura de Porfirio Díaz.


393

Artículo 318. No podrá ser alcalde, regidor ni procurador síndico ningún empleado

público de nombramiento del Rey, que esté en ejercicio, no entendiéndose

comprendidos en esta regla los que sirvan en las milicias nacionales.

Los artículos anteriores se encuentra el espíritu democrático de esta Constitución,

al establecer la elegibilidad de sus miembros y la durabilidad de sus cargos; ya

que no se permitía la reelección inmediata345 (como todavía sucede en la

actualidad en los municipios mexicanos), sino tras haber pasado dos años para

ocupar estos cargos; también se suprimen las regidurías perpetuas por considerar

que este tipo de encargos fomentaba los cacicazgos locales. Además, establece

los requisitos para ocupar dichos cargos que fueron los siguientes: ser ciudadano

y mayor de veinticinco años, existiendo incompatibilidad con otros cargos públicos

a excepción de las milicias nacionales (como todavía sucede en la actualidad en

los municipios mexicanos).

El atributo democrático que la Constitución establece e introduce por medio de

elecciones en los Ayuntamientos, tuvo grandes consecuencias para el futuro de la

independencia mexicana y para las instituciones municipales, como sostiene

Antonio Armiño,346 quien comenta (refiriéndose a México) que el binomio tierra-

soberanía nace con la Constitución de Cádiz y sienta las bases del municipio

mexicano. Armiño sostiene que, el factor y elemento catalizador del sentimiento de

autonomía municipal entre los mexicanos fue la posibilidad de elegir

democráticamente los Ayuntamientos en los pueblos, derecho consagrado en la

Constitución de 1812.347

345 Al respecto de las elecciones, Fernández Segado comenta que el sistema electoral recordaba al existente para las elecciones de los diputados, ya que los ciudadanos de cada pueblo, en diciembre de todos los años, debían elegir, proporcionalmente a su número, un determinado número de electores que, a su vez, habían de proceder a nombrar en el mismo mes y por mayoría absoluta de votos el alcalde, los regidores, y los procuradores síndicos, los cuales entraban a ejercer sus cargos él lo. de enero del año siguiente al de la elección. Cfr. Fernández Segado, Francisco, Las constituciones históricas españolas, Madrid, Civitas, 1986, p. 111. 346 Armiño, Antonio, "Voto, tierra, soberanía. Cádiz y los orígenes del municipalismo mexicano", Revoluciones hispánicas, Madrid, Guerra-Complutense, 1994, p. 270. 347 No olvidemos que desde el Cabildo de la Ciudad de México se iniciaron los primeros brotes independentistas y de soberanía, cuando desde éste se declaró insubsistente la abdicación de Carlos IV y Fernando VII, obligada por Napoleón, exponiendo el "acta del ayuntamiento de la


394

Artículo 319. Todos los empleos municipales referidos serán carga concejil, de que

nadie podrá excusarse sin causa legal.

Artículo 320. Habrá un secretario en todo Ayuntamiento, elegido por éste a

pluralidad absoluta de votos y dotado de los fondos del común.

Artículo 323. Los Ayuntamientos desempeñarán todos estos encargos bajo la

inspección de la diputación provincial, a quien rendirán cuenta justificada cada año

de los caudales públicos que hayan recaudado he invertido.

La figura del Secretario del Ayuntamiento se establece en los artículos anteriores,

y lo que más nos llama la atención es que en el artículo 321 de esta Constitución

sí existe un catálogo de competencias para el Ayuntamiento, dentro de las que

destacan la policía, la administración de su hacienda, la recaudación de

contribuciones y la formación de ordenanzas municipales, si bien estas últimas

tenían que ser aprobadas por las Cortes.348

Si bien los municipios tenían sus competencias bien definidas constitucionalmente,

no gozaban de una plena autonomía pues en su artículo 323 se establece que los

Ayuntamientos desempeñarían todos estos encargos bajo la inspección de la

Diputación Provincial, a quien rendirán cuenta justificada cada año de los caudales

públicos que hayan recaudado he invertido. La Diputación Provincial tenía el

gobierno político de las provincias, el cual estaba encabezado por el jefe superior, Ciudad de México", que desconoce todo funcionario que viniere nombrado por España, y pide al virrey Iturrigaray que gobierne por comisión que el ayuntamiento le otorga y en representación del Virreinato. Este intento independentista en nombre de Fernando VII fue frustrado por un grupo de españoles encabezados por el hacendado Gabriel Yelmo, quien detuvo al virrey Iturrigaray y a los dirigentes criollos promotores de la emancipación. Cfr. Rendón Huerta, Teresita, óp. cit., nota 49, p. 105. 348 En la sesión del 14 de enero de 1812, los diputados Larrazábal, Ávila y Castillo presentaron un escrito, manifestando que "por nuestras leyes corresponde a los ayuntamientos tener todo el gobierno económico de las provincias". Sin embargo, con el tiempo "vemos que los ayuntamientos se han venido reduciendo a ser simples pedidores que nada determinan, sino que en todo obran por representaciones o consultas a los gobernadores", por lo que propusieron los siguientes artículos constitucionales: "Que sus funciones, a más de las expresadas en el artículo 319, sean las que por las leyes les están designadas, y no se reservan a la diputación provincial". La segunda propuesta consistía en "que el jefe político no perturbe a los regidores en los acuerdos de sus cabildos, dejándolos votar con libertad" y la tercera propuesta establecía "Que cuando presida los cabildos [refriéndose al jefe político], no tenga voto sino para dirimir en discordia". Diario de Debates, sesión del 14 de enero de 1812, Madrid, Imprenta de J. A. García, p. 262.


395

nombrado por el rey y encargado de presidir la Diputación, integrada por un

intendente y por siete miembros electivos cuya competencia primordial era vigilar

a los Ayuntamientos.

Pese a lo anterior y de la poca vigencia de la Constitución gaditana en la Nueva

España, debemos de admitir que ésta marcó la realidad social y política del

México independiente, sentando las bases y antecedentes del federalismo

mexicano con todas sus particularidades y elementos propios, así como también la

de los municipios de la Federación mexicana.349

4.1.1.3 El tratamiento constitucional del municipio español hasta la Constitución de 1978

Después de La Constitución de Cádiz, las leyes que se han referido al municipio

son las siguientes:

La ley del 3 de febrero de 1823 "para el gobierno económico y político de las

provincias", la que fue de corte centralista, sometiendo a los municipios y las

provincias y considerándolas como creaciones artificiales de la ley.350

La Constitución progresista de 1837351 establece en los artículos 69, 70, 71 el

régimen local, pero a diferencia de la Constitución de Cádiz no desarrolla un

catálogo de competencias y, en cuanto a los Ayuntamientos, los aborda de

manera muy superficial y remite a las leyes su organización. El artículo 70

manifestaba lo siguiente: "Para el gobierno interior de los pueblos habrá

ayuntamientos, nombrados por los vecinos a quienes la ley conceda este 349 Para Posada, la Constitución de Cádiz caracterizó al municipio, con los siguientes rasgos distintivos: i) el reconocimiento, como un hecho, de la existencia de núcleos locales a los que dio una expresión legal y una ordenación uniforme; 2) la formación de la provincia como una circunscripción dependiente del Estado, siguiendo el criterio francés de departamento; 3) el establecimiento de una base de electores para la constitución de corporaciones locales; 4) la organización del instrumento de gobierno, mediante el engranaje, de todas las instituciones locales en una jerarquía mecánica, según un sistema de subordinación que contiene el germen de una futura estructura administrativa centralizada, uniforme y simétrica. Cfr. Posada, Adolfo, Evolución legislativa del régimen local, Madrid, Instituto de Estudios de la Administración Local, 1982, p. 107. 350 García Escudero Márquez y Penda García, El nuevo régimen local español, Madrid, Praxis, 1985, p. 68. 351 Entrena Cuesta, Rafael, Comentarios a la Constitución, comentarios dirigidos por Fernando Garrido Falla, Madrid, Civitas, 1980, t. III, p. 1481.


396

derecho". Artículo 71: "La ley determinará la organización y funciones de las

Diputaciones Provinciales y los Ayuntamientos".

En la Constitución moderada de 1845352 se eleva a rango constitucional la tutela

estatal sobre los municipios y provincias, al establecer en su artículo 74 que la ley

determinará la intervención que hayan de tener los delegados de gobierno en los

entes municipales. Con la Constitución de 1845 entraremos en un oscurantismo

en cuanto a facultades de los entes locales, tanto en lo administrativo como en lo

político, ya que el alcalde pierde su carácter democrático al ser nombrado por el

rey en todas las capitales de provincia y en los pueblos cabeza de partido judicial

con población superior a dos mil vecinos. Así, también el rey se reservaba la

facultad de nombrar alcalde-regidor, donde él determinara oportuno, con la

peculiaridad de que la duración de este cargo era ilimitada, y el jefe político tenía

la facultad de suspender al alcalde o a los concejales dando cuenta inmediata al

gobierno.

En este periodo, las competencias locales se ven restringidas y no existe

nuevamente un catálogo de asuntos de interés para los municipios. Los

Ayuntamientos no podían deliberar sobre asuntos no incluidos específicamente en

la ley ni tratar sobre asuntos políticos, y la democracia se encontraba

monopolizada por el capital, ya que sólo se permitía votar y ser votados a los

grandes contribuyentes. Con esto, la vida local estaba nulificada a entes

meramente administrativos.

La Constitución de 1869, en su artículo 99, remite a la regulación secundaria la

organización y facultades de los entes locales. Sin embargo, se le plasmaron los

siguientes principios distintivos a los que se ajustaron las leyes municipales y

provinciales del 20 de agosto de 1870353, los que ya se habían venido encauzando

por Sagasta desde el Ministerio de Gobernación. El primer principio sienta las

bases de un régimen descentralizado, el segundo y tercero reconocen un régimen

de amplia publicidad en lo relativo a sus sesiones y acuerdos, el cuarto establece 352 Rivero Ysern, José Luis, Manual de derecho local, 3a. ed., Madrid, Civitas, 1997, p. 28. 353 Fernández Segado, Francisco, óp. cit., nota 290, p. 320.


397

la intervención y fiscalización del rey o de las Cortes. Y por último, el quinto

principio trató de coordinar las facultades impositivas locales y estatales, con la

finalidad de evitar la doble tributación así como la evasión de la misma. Éstos

fueron los principios que dieron origen a la ley de 1870, que además le devuelve el

carácter democrático para la elección a los cargos locales por sufragio.

Por su parte, la Constitución de 1876 regula en sus artículos 82 y 83 lo relativo a

las Diputaciones y Ayuntamientos, y da lugar a una nueva legislación en materia

local, plasmada en la ley del 2 de octubre de 1877,354 la que tendrá una vigencia

más larga, hasta el estatuto municipal y provincial de 1924 y 1925, obra de Calvo

Sotelo. En esta fase constitucional hallamos que se le reconoce la personalidad

jurídica al Ayuntamiento, se limita a los municipios y las Diputaciones a ejercer

sólo aquellas funciones que las leyes les encomienden; asimismo, introduce una

cláusula general relativa a la defensa de los intereses locales y volvemos a

encontrar un debilitamiento del municipio, una falta de catálogo que se pueda

exigir, pero sobre todo, un mecanismo para protegerlo. Permanece la tutela del

Estado sobre la entidad municipal y sus ordenanzas estarán condicionadas a la

aprobación del gobernador y de la Diputación, y en caso de no conseguirla, el

Ayuntamiento podría pedir que se someta a la competencia del gobierno, previa

autorización del Consejo de Estado.

Por otro lado, las Diputaciones eran presididas por el gobernador, el cual se

encontraba facultado para suspender sus acuerdos, y están sujetas a los clásicos

medios de control, incluyendo el recurso de alzada ante el Ministerio de

Gobernación o ante el propio Consejo de Ministros.

Durante el siglo XX, a los entes locales se les trata de reponer su autonomía

mediante el estatuto municipal que es aprobado por el Real Decreto del 8 de

marzo de 1925, suprimiendo el sistema de alzadas. En este momento

encontramos el triunfo de la autonomía municipal y su concepción natural, que

354 Carrasco Cañáis, Carlos, "El municipio en la administración española del siglo XIX," Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 173, 1972, p. 95.


398

nunca más saldrá de los textos legales355, ya que se le da una horizontalidad al

municipio frente a las otras administraciones y se convierte la provincia en entidad

local con fines propios y definidos; además, se introduce un recurso ante el

Tribunal Supremo contra los actos del Estado que invadieran la esfera municipal.

Además aparece el principio de subsidiariedad al resolver la provincia todos

aquellos asuntos que el municipio no pueda atender. La Presidencia de la

Diputación queda desvinculada del gobernador civil, y la Provincia tiene desde

este momento una serie de competencias, pero también de obligaciones en

materia de sanidad y beneficencia, y también se mencionan mecanismos de tutela

para la Diputación similares a los de los municipios.356

Por otro lado, la Constitución del 9 de diciembre de 1931 (Constitución

Republicana) en lo relacionado a regulación del régimen local le da un peso

especial a los municipios, ya que éstos son considerados como entidad básica en

la organización territorial del Estado (similitud con la configuración del municipio

mexicano dentro del Estado mexicano en la Constitución de 1917).

El artículo 1º. de esta Constitución establece el Estado integral, compatible con el

principio de autonomía de los municipios y las regiones, en el artículo 9o. se

proclama la autonomía municipal, asimismo, establece la elegibilidad de los

Ayuntamientos por sufragio universal y de los alcaldes por los concejales o

directamente por el pueblo, situación también similar a la que se registraba en

México durante este periodo, ya que también los presidentes municipales357 355 Gallego Anabitarte, Alfredo, "Notas histórico-jurídicas sobre régimen local español", Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 166, 1970, p. 266. 356 Los estatutos municipal y provincial de Calvo Sotelo abre una nueva etapa al régimen local, ya que se reconoce al municipio como una entidad natural anterior al Estado y con un ámbito de competencias propias. Así también, en el ámbito de la materia electoral otorga a la mujer —cabeza de familia— el acceso al voto y aparece la figura del referéndum; sin embargo, desde el punto de vista de la representatividad democrática en la organización municipal resulta cuestionable, pues se instauran el sistema de representación mixto dos terceras partes por elección popular y una tercera parte por corporaciones y asociaciones, independientemente de las bondades o deficiencias del estatuto. En la realidad, su operatividad política fue sólo una formula teórica, dado el contexto autoritario en el que se tuvo que desenvolver. Cfr. Rivero Ysern, José Luis, óp. Cit. nota 297, pp. 31 y 32. 357 En México, el nombre legal con el que se conoce a los alcaldes es el de presidente municipal (artículo 115 constitucional).


399

mexicanos eran elegidos democráticamente.

Más tarde existió, en la regulación de los entes locales del 10 de julio de 1935 y su

texto articulado de octubre del mismo año, un mecanismo de democracia directa,

ejercido mediante el referéndum que podían pedir dos tercios de los concejales o

el 20% de los electores para rechazar un acuerdo municipal, y también para

determinadas enajenaciones de tierra y otorgamiento de algunas concesiones, e

incluso podía haber un tipo de revocación de mandato como medio de destitución

del alcalde, por conducto de un mecanismo popular similar al referéndum.

Esta constitución y las leyes emanadas de la misma, vieron perdida su vigencia

con la Guerra Civil, la caída de la República y la instauración del régimen

franquista. Así empieza una nueva etapa en los entes municipales, regresando las

prácticas autoritarias y el carácter centralista de la administración, siendo el punto

de partida la Ley de Bases de 17 de julio de 1945, desarrollada por la Ley de 16

de diciembre de 1950. Las bases fueron modificadas por la ley del 18 de diciembre

de 1953, aprobándose el texto articulado y refundido de las bases de 1945 y 1953

por decreto de 24 de junio de 1955.358

Por su parte, la Ley Orgánica del Estado de 1967, en su título VIII, incluía a la

administración local en el artículo 45, que estableció:

Los municipios son entidades naturales y constituyen estructuras básicas de la

comunidad nacional, agrupándose territorialmente en provincias. La provincia es

circunscripción determinada por la agrupación de municipios, a la vez que división

territorial de la administración del Estado. También podrán establecerse divisiones

territoriales distintas de las provincias.

358 Mediante este texto se configura a la administración local como una pieza más del sistema autoritario del franquismo, pues durante su vigencia los entes locales contaban con nula autonomía, sufrían invasión de sus competencias por parte del Estado sin que tuvieran la posibilidad de una defensa jurídica efectiva de éstas por parte del municipio, el Estado ejercía una férrea tutela técnica, se designaba desde la administración central al alcalde y presidente de la diputación provincial; la entidad local también tenía insuficiencia económica lo que, aunado a lo anterior, ocasionaba que las administraciones locales fueran instrumentos de control del Estado. Cfr. Sosa Wagner, Francisco, Manual de derecho local, Pamplona, Aranzandi, 2000, p. 40.


400

En esta etapa encontramos un retroceso en cuanto a la autonomía local, ya que

se reactivan muchos de los controles que ya hemos analizado utilizados en el siglo

XIX. La dictadura franquista vuelve a centralizar y a limitar la autonomía del

municipio, se establece que cuando la ley no confiera competencias actuarían

tanto los municipios como las provincias bajo la dirección administrativa del

Ministerio de Gobernación.

Los alcaldes de las provincias y municipios de más de diez mil habitantes fueron

nombrados y cesados por el ministro de gobernación, y en los demás municipios

se nombraron por el gobernador civil. Las elecciones de concejales se realizaban

por un sistema de tipo corporativo, un tercio de los concejales eran elegidos por

los vecinos, cabezas de familia, otro tercio por los organismos sindicales que

radicaran en el municipio, y el restante por los consejeros anteriores, que tendrían

que escoger entre los miembros de las entidades económicas, culturales y

profesionales o entre los vecinos reconocidos por su prestigio.359

Durante esta etapa se fortalece la figura del alcalde, pues pasa a ser el presidente

del Ayuntamiento, jefe de la administración y delegado del gobierno en el ámbito

municipal (la primera es característica similar a las funciones de los presidentes

municipales mexicanos actuales). Todo lo anterior en detrimento del cuerpo

concejil y como producto de que el gobierno central quería tener un mayor control

en las comunidades, existiendo gran discrecionalidad por parte del gobierno en la

suspensión de acuerdos.

Los presidentes de las corporaciones locales debían suspender la ejecución de los

acuerdos cuando recaían en asuntos que no fueran de su competencia, cuando 359 Para el profesor Parejo Alfonso, los lineamientos de la legislación franquista eran los siguientes: a) la consideración de los municipios como entidades naturales; b) la inexistencia de pronunciamiento expreso o diseño concreto de autonomía municipal; c) el conferimiento del gobierno y administración de los municipios al alcalde y el Ayuntamiento, cada uno con atribuciones propias; d) la uniformidad de la organización y el régimen jurídico de los municipios; é) la estricta sujeción de la administración local al poder central, especialmente el efectivo control que supone la dependencia política del alcalde a través del Ministerio de la Gobernación. Como conclusión de lo anterior, Parejo Alfonso advierte que, durante esta etapa, los municipios estaban caracterizados por las notas de uniformidad, centralismo, subordinación al poder central y del vaciamiento en la práctica de la esfera de acción municipal. Cfr. Parejo Alfonso, Luciano, Derecho básico de la administración local, Ariel, 1988, pp. 50 y 51.


401

constituyeran delito o cuando fueran contrarios al orden público y constituyeran

infracción manifiesta de las leyes. La suspensión se ponía en conocimiento del

gobernador civil para que ratificara o desechara dicha resolución que era

revocable en alzada ante el Ministerio de Gobernación y la decisión ministerial, a

su vez, en vía contencioso administrativa. Así también, el Consejo de Ministros, a

propuesta del Ministerio de Gobernación, podía disolver municipios y diputaciones

cuando a su juicio la gestión de estos últimos fuese gravemente dañosa para los

intereses generales, con lo cual los municipios y sus autoridades estaban

políticamente controlados desde el poder central.

En este mismo periodo histórico del franquismo, en México no se vivía en una

dictadura formal; sin embargo, en la praxis política, la presencia de un partido

hegemónico logró mantener centralizado y controlado el poder, así como las

facultades y competencias que formalmente tenía el municipio, y que de facto eran

controladas por el gobernador del estado o por el presidente de la República, con

medios de control, sobre todo, de carácter político360.

4.1.1.4 El tratamiento constitucional del municipio mexicano antes de la Constitución de 1917

En México, durante la etapa de dominación española, los municipios tuvieron

tendencia aristocratizante, y los cargos edilicios recayeron en las familias nobles o

en personas con gran capacidad económica. Durante un tiempo, las regidurías

fueron de carácter hereditario, y aunque la Corona decidió que los Ayuntamientos

de indígenas se confiaran a las autoridades indígenas, con el tiempo recibieron el

acecho y la intromisión de las encomiendas y la minimización de su existencia por

las autoridades coloniales superiores.361

En el constitucionalismo del México independiente encontramos que su primera

Constitución formal es la de 1824,362 aunque existieron otras que no llegaron a 360 El tratamiento constitucional del municipio mexicano antes de la Constitución de 1917 361 Cárdenas Gracia, Jaime, Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, México, H. Cámara de Diputados LV Legislatura, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1994, t. XXI, p. 133. 362 Esta Constitución fue aprobada el 3 de octubre de 1824 con el título de Constitución Federal de


402

tener vigencia, quedando solamente como proclamas o declaraciones que,

aunque llegaron a tener influencia en algunos textos constitucionales, no son

consideradas como tales. En esta primera Constitución de corte republicano, el

tema de los municipios fue remitido a las legislaturas de los Estados cuando en su

artículo 161 establece que las legislaturas de los Estados tendrán la obligación de

organizar su gobierno y administración interior, sin oponerse a esta Constitución ni

al acta constitutiva. En esta primera Constitución la preocupación se concentraba

en definir su forma de gobierno, la independencia de España, la religión oficial, su

territorio, el que enuncia en el artículo 4o., pero tan sólo para enumerar los

estados integrantes de la República.

Como esta Constitución remitió la regulación municipal a las legislaturas de los

Estados analizaremos, a modo de ejemplo, cómo abordó el tema municipal el

proyecto de Decreto Orgánico Provisorio para el arreglo del gobierno interior del

Estado Libre, Independiente y Soberano de México (estado integrante de la

Federación mexicana), presentado al Congreso Constituyente del mismo Estado,

donde el artículo 65 abordó el tema de los Ayuntamientos de la siguiente manera:

"Los Ayuntamientos se arreglarán por ahora a las leyes, decretos y órdenes

prescritas para su gobierno político-económico y desempeño de sus atribuciones;

entendiéndose con los Prefectos en los casos y en los términos que lo hacían

anteriormente con los jefes políticos y Diputaciones Provinciales."

Vemos entonces, que el Ayuntamiento carecía de autonomía y se encontraba

supeditado a los otros niveles de gobierno, incluso en la exposición de motivos se

expresa textualmente: "Los jefes políticos, deben sobre vigilar en los actos todos

de los Ayuntamientos del distrito, los cuales en el ejercicio de sus funciones, han

de proceder siempre bajo la inspección del prefecto".363

La Constitución de 1836,364 que es de tipo centralista, en su artículo 22 menciona los Estados Unidos Mexicanos, y tiene una gran influencia de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica. 363 Briceño Senosiain (comp.), Obras completas de José María Luis Mora, t. 2: Obra política, México, Instituto Mora, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, 1994, pp. 30-51. 364 Esta Constitución fue terminada el 6 de diciembre de 1836, se aprobó la minuta el 21 y se


403

la instalación de Ayuntamientos en las capitales de los departamentos. Asimismo,

el artículo 23 establece el carácter democrático de los Ayuntamientos y remite a la

ley su forma de elección y también este artículo limita el número de alcaldes,

regidores y síndicos a los que se tendrán que sujetar las juntas departamentales.

Por otro lado, el artículo 24 fija los requisitos para ser individuo del Ayuntamiento,

y el artículo 25 establece las competencias del municipio, las que consistían en las

siguientes funciones: la policía de salubridad y comodidad; el cuidado de las

cárceles, de los hospitales y casas de beneficencia que no sean de fundación

particular; de las escuelas de primera enseñanza que se paguen de los fondos del

común; de la construcción y reparación de puentes, calzadas y caminos; de la

recaudación e inversión de sus recursos, la promoción y el adelantamiento de la

agricultura, industria y comercio; el auxilio a los alcaldes en la conservación de la

tranquilidad y el orden público en su vecindario. Todas las competencias

anteriores, debían realizarse con absoluta sujeción a las leyes y reglamentos,

siendo los alcaldes meros conciliadores que cooperaban para realizar algunas

diligencias de carácter judicial, en situaciones urgentes, pero siempre bajo

supervisión del prefecto.365

La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857366 no tiene un

capítulo o artículos donde se refiera directamente al municipio, sólo lo aborda en

artículos paralelos, como en el relativo a las obligaciones de los mexicanos, como

en su artículo 31, que establece que es una obligación de los ciudadanos el

contribuir a los gastos públicos de la Federación del estado y del municipio, así

también la obligación de inscribirse en el padrón de la municipalidad y la elección

de las autoridades municipales del distrito y territorios federales, por lo que no entregó al gobierno el 30 de diciembre. Se dividió en siete estatutos, por lo que se le conoce como la Constitución de las Siete Leyes. 365 Tena Ramírez, Felipe, óp. cit., nota 100, pp. 239-244. 366 Esta Constitución es de corte clásico liberal, se promulgó el 5 de febrero de 1857. Fue realizada por la que ha sido llamada la "generación de la reforma", integrada por hombres como el potosino Ponciano Arriaga. Sus principios vertebrales son los siguientes: los derechos del hombre, la soberanía, el sistema unicameral, el juicio de amparo, el Estado federal, el gobierno republicano y democrático, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos, el juicio político, así como las reglas para deslindar la autonomía de los Estados de la Federación. Cfr. Fix-Zamudio, Héctor y Carmona Valencia, Salvador, óp. cit., nota 136, pp. 88 y 89.


404

existe regulación orgánica constitucional referida al gobierno local.

Durante la intervención francesa, consecuencia del Segundo Imperio Mexicano

encabezado por Maximiliano de Habsburgo, se emitió un Estatuto Provisional de

Gobierno367 en el que el tema de la municipalidad es abordado en los artículos 36

al 44, dentro de los que destaca que cada población tendrá una administración

municipal propia y proporcional al número de habitantes. Los alcaldes no eran

elegidos democráticamente, sino que eran nombrados por el prefecto con la

aprobación del soberano, y sólo el alcalde de la capital era elegido directamente

por el emperador. Los alcaldes tenían definidas sus competencias en este

estatuto, dentro de las cuales se encuentran el presidir el Ayuntamiento, publicar y

ejecutar las leyes, representar jurídicamente al municipio y demás atribuciones

que determine la ley. También se establece la figura del Consejo del municipio,

cuyos miembros si eran elegidos por sufragio universal.

Asimismo, en los municipios donde la población excediera de veinticinco mil

habitantes se nombraría un teniente o más, así como en donde el gobierno

considerara conveniente, se nombrará un letrado que aconsejará al alcalde. En

esta reforma, aunque no gozan todavía de autonomía, observamos que ya se

hace referencia a ellos en el estatuto y no se remite a ordenamientos secundarios;

además, la introducción de un asesor llamado letrado viene a ser el embrión de lo

que puede ser el servicio civil de carrera municipal, el cual hasta la fecha no

funciona en la mayor parte de los municipios mexicanos.

En la dictadura del general Porfirio Díaz se establecieron administraciones

superiores sobre los Ayuntamientos, que fueron llamadas partidos, distritos,

prefecturas o cantón,368 lo que limitó fuertemente la libertad municipal,

consecuencia que repercutirá en los movimientos revolucionarios de 1910, y sobre

367 Este estatuto fue dado el 10 de abril de 1865 durante el Segundo Imperio mexicano. 368 Los prefectos fueron establecidos desde la Constitución centralista de 1836, instituidos en ésta en el artículo 17 de la ley VI; los prefectos eran agentes del gobierno central del Estado y no obedecían otras órdenes que las del gobernador. Los medios que empleaban para conservar la paz y el orden eran crueles e inconstitucionales, situación que limitó una verdadera libertad administrativa y de gobierno a los municipios.


405

todo en la creación del artículo 115 en la Constitución de 1917. El centralismo que

vivieron los municipios mexicanos, así como el duro control implantado por las

autoridades del centro, fueron similares a las que vivieron las regiones españolas;

por eso, una de las banderas reivindicativas y caldo de cultivo en la Constitución

española y mexicana fue la autonomía y autogobierno a las regiones, en el caso

de la española, mientras que en el caso de la mexicana fue el municipio libre.369

4.1.2 Técnicas de delimitación de competencias hacia los municipios

4.1.2.1 El principio de generalidad y el principio de especialidad en las Constituciones como técnica de delimitación de competencias y nuestra propuesta (principio mixto)

Al estudiar las técnicas de delimitación de competencias que han inspirado a las

Constituciones para definir y delimitar el haz de competencias de los municipios

dentro de la configuración estatal. Éstas son los siguientes: la técnica de la

cláusula general (principio de generalidad) y la conocida como la técnica de lista

enumerativa (principio de especialidad).

La técnica de la cláusula general (principio de generalidad), identifica el ámbito de

competencia local, con la esfera de los asuntos locales, es decir, todo lo que sea

de interés del municipio se considera de competencia municipal. Este principio fue

desarrollado en Francia y en los países de influencia napoleónica e inspirado en el

pouvoir municipal.

Este procedimiento de definición de competencias es la que ha servido de

inspiración a la Constitución española de 1978, ya que remite a una situación de

generalidad y de adaptación a la realidad histórica, política, económica y social a

cierta institución, como es en nuestro caso el municipio.

La técnica de lista enumerativa (principio de especialidad) se concreta en

reconocer una serie tasada de competencias específicas, quedando fuera del

alcance toda intervención de los municipios fuera de esa lista. Éste es el sistema 369 El tema del municipio en la Constitución de 1917 ya fue analizado en el marco de comparación de esta investigación durante el capítulo segundo.


406

desarrollado en los países de influencia anglosajona.370

Dentro de estas dos técnicas, alcanzamos a diferenciar la técnica de la cláusula

general (principio general) que es aplicada y utilizada en la Constitución Española,

a diferencia de la que utiliza la Constitución Mexicana, que toma como influencia la

técnica de lista enumerativa (principio de especialidad).

Es de mayor garantía para el municipio, el establecimiento de un sistema mixto

entre estas dos técnicas, cuya función sea conjugar la visión de una cláusula

general con la que se puedan actualizar las funciones municipales, dependiendo

del espacio histórico, sociológico, económico y político, pero siempre limitado por

un sistema enunciativo de atribuciones y competencias, que alcance un

aseguramiento de la configuración elemental de la institución, para que pueda

lograr el objetivo constitucional para la que fue reconocida. La función primordial

de la lista enumerativa será asegurar un haz de atribuciones que no puedan

encontrarse al alcance del legislador ordinario y que puedan servir como garantía

de los municipios frente al legislador.

4.1.2.2 El principio de "intereses exclusivos" y el principio de "asuntos de carácter local"

Es preciso definir cuál es el haz de competencias de los municipios españoles,

para contrastarlo con el mexicano, pero sobre todo, para saber qué podremos

proteger con los mecanismos constitucionales de defensa de la autonomía,

cuando ésta se le vulnere.

Otra forma utilizada para deslindar las competencias derivadas de la autonomía

local en el constitucionalismo español puede ser el principio de intereses

exclusivos de los municipios (también llamado de intereses respectivos por el

TC)371 así como el principio de asuntos de carácter municipal o local.

370 Fanlo Loras, Antonio, Fundamentos constitucionales de la autonomía local, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1990, pp. 291 y ss. 371 Tribunal Supremo, en repetidas ocasiones, ha utilizado el criterio del interés respectivo para una definición positiva de la autonomía local, que implica un derecho de la comunidad local a la


407

En España, los encargados de definir y delimitar las competencias de los

municipios españoles son los legisladores ordinarios, los que para su definición

tendrán que acudir a principios establecidos en la Constitución, y además a los

principios antes citados. A este respecto el TC español372 ha fijado la siguiente

postura:

Esta polémica resulta, en cierto sentido superflua, en cuando ignora la muy difusa

función que un concepto indeterminado o abierto, como el de los intereses

respectivos, juega en las consideraciones de lege ferenda y en la interpretación de

lege data. Como otros tantos conceptos de la misma naturaleza en nuestro texto

constitucional, el de los intereses respectivos de las comunidades autónomas, el

de los municipios o el de las provincias cumplen sobre todo la función de orientar

al legislador para dotar a estas entidades territoriales de los poderes o

competencias precisas para administrarlas. El legislador, sin embargo, es el que,

dentro del marco de la Constitución, determina libremente cuáles son esos

intereses, los que define y precisa su alcance, atribuyendo a la entidad las

competencias que requiere su gestión. Para el intérprete de la ley, el ámbito

concreto del interés es ya un dato definido por la ley misma [...] como repertorio

concreto de competencias.

De la anterior lectura de la sentencia, nos queda claro que los legisladores

deberán sujetarse a la Constitución y al principio de los intereses respectivos

municipales; sin embargo, el municipio también puede pedir, ante la falta de la

definición de sus competencias, que se le respete un margen necesario de

atribuciones para cumplir con sus gestiones propias de municipio (principio de

asuntos de carácter local) ya que éste es parte de la estructura organizativa del

Estado. Si no se le reconocen y respetan, puede apelar que no solamente se

ataca la institución municipal, cuando no se le asignan sus competencias propias

para cumplir con sus fines consagrados en la misma Constitución, sino que se

participación, a través de sus propios órganos, en el gobierno y administración de cuantos asuntos la atañen. Cfr. Rivero Ysern, Enrique, óp. cit., nota 331, p. 17. 372 Sentencia número 37/1981 del 16 de noviembre, conflicto entre la representación del gobierno de la nación y la comunidad del País Vasco.


408

ataca también a la configuración constitucional del Estado, de la cual el municipio

es parte integrante (principio estructural de la Constitución).

Además comentaremos que la falta de legitimación de los municipios para poder

acudir ante TC373 ha desembocado en una definición competencial hacia los

municipios, todavía poco clara. La definición competencial municipal se habría

desarrollado más si se le hubiera facilitado al municipio la capacidad de impugnar

leyes que consideraba que vulneraban su autonomía, ya que el TC hubiera tenido

la posibilidad de desentrañar los posibles conflictos, y, con esto, por medio de la

jurisprudencia en materia de competencias municipales, habría desarrollado y

ayudado en mucho a definir el marco de acción municipal, como ya lo ha hecho

con las Comunidades Autónomas, con lo que el vaciamiento de funciones

municipales pudiera haber sido menor y la disponibilidad del legislador hacia el

municipio también pudiera haber sido más delimitada.

4.1.2.3 El círculo de capacitación, participación y protección de los municipios

La técnica propuesta por Entrena Cuesta374 distingue tres círculos o ámbitos de

actuación municipal, el círculo de capacitación, el círculo de participación y el

círculo de protección.

El círculo de capacitación es la promoción de toda clase de actividades y prestar

cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones

de la comunidad vecinal artículo 25 LRBRL consecuencia de lo anterior, el

municipio podrá actuar para promover las actividades y servicios, pero cuando lo

realice podrá estar investido de competencia exclusiva o compartida o incluso

carecer de competencia sometiéndose en este último supuesto a las potestades

de quien la tenga atribuida.

En el círculo de participación: "El municipio ejercerá en todo caso, competencias 373 Los municipios adquieren la legitimación para acudir ante el TC con la reforma a la LOTC en 1999, que fue cuando se creó el conflicto en defensa de la autonomía local. 374 Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho administrativo, 7a. ed., Madrid, 1980, ts. I y 2, pp. 217 y ss.


409

en los términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas". En

las materias que relaciona el artículo 25.2 LRBRL contemplamos nuevamente una

vaguedad de definición de competencias, pues no se establecen competencias

exclusivas a favor de los municipios, sino que la ley se remite para determinar la

naturaleza y alcance de aquellas a los mandatos futuros del legislador.

El círculo de protección es más bien delimitado por el artículo 26 LRBRL, ya que

en consideración de la población, los municipios, prestarán los servicios que le

reserva este artículo. Por lo que la creación de comarcas no podrá suponer para

los municipios la pérdida de las competencias para prestar los servicios

numerados en el artículo antes mencionado. Observamos como aquí sí existe un

núcleo exclusivo y reservado para los entes municipales.

En este círculo, encontramos similitud con la configuración competencial

mexicana, ya que realiza un catálogo de facultades o competencias asegurado

para los municipios, su estructuración se realiza en una ley y no en la

Constitución. Derivado de esto, nos hallaremos con algunos problemas para su

protección, al estar éstas protegidas en ley y no en la Constitución.

4.1.3 Recapitulación

Después del análisis de las dos instituciones municipales tanto en México como en

España, concluimos que las diferencias más sustanciales son, por un lado, la falta

de un catálogo específico de competencias en la Constitución española, a

diferencia de lo que sucede con la Constitución mexicana que sí contempla dicho

catálogo; y por el otro, la capacidad de gobierno que goza el municipio mexicano y

que contrasta con la capacidad administrativa de los entes locales españoles.

Sin embargo, con la capacidad de acudir ante el Tribunal Constitucional en

defensa de su autonomía por parte de los municipios españoles se viene a abonar

la capacidad política de éstos y a la vez, viene a modificar la antigua concepción

del municipio como ente meramente administrador ya que al tener la posibilidad de

actuar sin tutelas y en una posición de igualdad frente a otros entes que, sí tienen


410

autonomía política, como comunidades autónomas. La capacidad que ejerce el

municipio es, a nuestro entender, una capacidad política más que administrativa.

En este escenario, el mantener un catálogo de competencias en la Constitución a

favor de los municipios no es la solución para el fortalecimiento municipal si éste

no va acompañado de un financiamiento que les permita llevar a cabo sus

funciones,375 de lo contrario, sólo serán buenos deseos y su regulación en la

Constitución será nominal pero no tendrá una cualidad normativa.376 Además de

que se estará atentando contra una de las instituciones estructurales del Estado,

puesto que no se está otorgando los medios necesarios al municipio para que

cumpla su función y cometido institucional y constitucional.377 También, si tampoco

se les otorga la capacidad de una defensa efectiva de sus competencias, todo lo

que se diga y escriba será letra muerta, ante la imposibilidad de exigir

efectivamente sus competencias ante terceros, cuando se le vean vulneradas por

375 En la actualidad, la participación de las entidades locales en España es del 13% del gasto público, frente al 32% que reciben las Comunidades Autónomas y el 55% del Estado central. Las participaciones de los municipios casi no han aumentado desde inicios de la democracia, las que en ese entonces se repartían de la siguiente manera: 88% el Estado central y 12% los municipios; se observa claramente que los municipios españoles no sólo han sido olvidados políticamente sino también económicamente. Cfr. Ramoneda, José, "El Estado asimétrico", diario El País, domingo 30 de noviembre de 2003. Por su parte, en México el reparto de los recursos es de la siguiente manera: del gasto público total del país, a los gobiernos municipales les correspondía ejercer un 3.44%, el gobierno federal el 80.40%, los estados el 12.45% y al Distrito Federal el restante 3.69%. Estos porcentajes nos indican que la proporción de recursos manejados por los municipios es mínima en relación con los recursos que manejaba el gobierno federal. Estos datos nos dan un visión del fuerte centralismo financiero en el aparato gubernamental mexicano; sin embargo, la fuerte presión de las entidades Estatales y de los municipios empieza hacer que estas proporciones se inviertan. 376 Loewenstein definía a las constituciones normativas como aquellas cuyas normas dominaban el proceso político, o el proceso del poder político se adaptaba a las normas de la Constitución y se sometía a ellas. A las Constituciones nominales las definía como aquellas que no regulaban de modo efectivo el proceso político y su funcionalidad es más de orden político y no jurídico, y aunque siendo válida, no regula de manera efectiva el proceso político (como, hasta hace todavía muy poco, la Constitución mexicana), y, para terminar, definió a las Constituciones semánticas como aquellas que efectivamente se aplican, pero cuya realidad ontológica no es sino la formalización de la existente situación del poder político en beneficio exclusivo de los detentadores fácticos del poder, que disponen del aparato político y del poder del Estado, y en vez de limitar el poder lo perpetúan, y estabilizan la situación de dominación fáctica. Cfr. Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, trad. y estudio de Alfredo Gallego Anabitarte, Madrid, Ariel, pp. 217 y 218. 377 Parejo Alfoso afirma que para que el derecho y la capacidad de los municipios a gestionar bajo su propia responsabilidad puedan ser reales y efectivos, es preciso que quepa concretarlos en materias sobre las que se esté en condiciones de ejercer, gracias a una dotación de medios económicos-financieros suficientes, competencias adecuadas. Cfr. Parejo Alfonso, Luciano, óp. Cit. nota 324, p. 144.


411

un acto o una ley, ya sea estatal o autonómica, y, en el caso mexicano, por una

ley o acto federal o estatal.

En este mismo escenario, una alternativa para una objetiva delimitación

competencial de los municipios puede ser el principio dispositivo, con

competencias aseguradas en la Constitución, el cual hasta la fecha se ha utilizado

con éxito en las comunidades autónomas y que les pueda dar la posibilidad a los

municipios de ir adquiriendo competencias de acuerdo con su capacidad política,

administrativa y económica. Sobre todo al considerar la falta de uniformidad de los

municipios españoles, entre los que mayormente abundan municipios

pequeños.378

Más otra solución es la utilizada en la CM la que le asegura constitucionalmente a

los municipios un haz de competencias en la Constitución, los que a falta de

capacidad política, económica o administrativa las pueden otorgar en convenio al

gobierno federal o al gobierno estatal para su prestación, pero cuando lo quieran

pueden recobrar dicha capacidad asegurada constitucionalmente a ellos.

Además es importante señalar que, en el caso mexicano, aunque las

municipalidades están muy fortalecidas constitucionalmente, se necesita la

creación de un servicio civil de carrera para la modernización administrativa, el

cual debe ayudar a conciliar la idea de democracia con la de eficacia.379 El servicio

civil ha de dar continuidad a la administración pública local para que logre estar

ajena a los cambios políticos que suceden cada tres años (periodo del mandato

municipal mexicano) y, por consiguiente, dar prolongación a los planes políticos y

técnicos de las administraciones municipales y no empezar nuevamente cada tres

378 para realizar una matización, en lo que a la capacidad de gobierno de los municipios españoles nos referimos, es importante hacer la reflexión de que en España existen más de 8.095 municipios con una población total de alrededor de cuarenta millones de habitantes, mientras que en México son 2.427 municipios con una población de cerca de cien millones de habitantes, es decir, que lo difuminado de los municipios españoles impide la creación de una infraestructura de administraciones locales que puedan hacer frente a la facultad de gobierno. Pero, también, queremos enfatizar que no se puede argumentar la falta de capacidad de gobierno en los municipios para restarle facultades, ya que aquí es donde el principio de subsidiariedad debe desempeñar un papel determinante para conseguir su posible autogobierno. 379 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, óp. cit., nota 136, p. 989.


412

años.

También, el aumento del número de años del periodo del Ayuntamiento o también

la reelección por un solo periodo más son propuestas que deberían analizarse

seriamente, ya que tres años de administración municipal resultan insuficientes

para delimitar una directriz política que permita involucrar a la ciudadanía dentro

de un programa de gobierno.380 El periodo de los mandatos municipales en la

realidad municipal española es diferente a los de la mexicana pues en las

elecciones en los Ayuntamientos españoles, las fórmulas políticas pueden

reelegirse, mientras que en los mexicanos no existe esta posibilidad, sino hasta

pasado un periodo constitucional de tres años.

Un hecho diferencial entre estos dos países es la forma de elección del alcalde,

puesto que mientras que en España el alcalde es elegido por los concejales, en

México su elección es de manera directa por parte del electorado. Situación que

puede ser atractiva para los municipios españoles,381 puesto que la unión que se

establece entre electores y elegidos tiene una vinculación política especialmente

fuerte, si se elige directamente.382 Este modelo383 ya lo han adoptado los

municipios italianos384 con la elección directa del Síndico.385 Aunado a lo

380 Ramírez Guzmán, José Antonio, "Breves consideraciones sobre la ampliación del periodo de los ayuntamientos", en Gámiz Parral, Máximo N. (coord.), Las entidades federativas y el derecho constitucional, UNAM, 2003, pp. 366 y ss. 381 Es importante resaltar que el principal partido de la oposición en España (PSOE) ha destacado en sus conferencias sobre política municipal la posibilidad de la elección directa del alcalde, así también fue uno de los puntos tratados en el II Congreso de municipios en Cataluña durante el 2001. Cfr. Font I Llovent, Tomás, "La renovación del poder local: Avances en la configuración jurídica e institucional del gobierno local", Anuario de Gobierno Local 2001, Diputación de Barcelona, 2001, p. 14. 382 Además, debe tomarse en cuenta que a partir de la modificación experimentada por la ley 7/1985 LRBRL en virtud de la ley 11/1999 del 21 de abril, aprobadas bajo el nombre de pacto local, las funciones y potestades de la figura del alcalde se incrementaron, por lo que consideramos que la legitimación democrática directa de éste y su responsabilidad ante el electorado pueden servir de contrapeso para limitar el poder de los alcaldes. Véase Arias Martínez, María Antonia y Ferreira Fernández, Antonio Javier, "El pacto local y la reorganización competencial de la estructura interna de las corporaciones locales", Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm. 282, enero-abril de 2000, pp. 159-191. 383 Gambino, Silvio, "El nuevo ordenamiento local en Italia", Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm. 284, septiembre-diciembre de 2000, pp. 628 y ss. 384 El régimen electoral de los municipios italianos se modificó con la entrada en vigor de la Ley 81/1993 del 25 de marzo, en la que se establece la elección directa de los órganos unipersonales, refiriéndose al alcalde y al presidente de la provincia. Cfr. Nieto Guerrero Lozano, Ana María, Los


413

anterior,386 y desde el punto de vista democrático, los municipios son un factor

catalizador de la democracia en el seno del Estado,387 ya que ayudan a reducir los

efectos de la crisis de representación que actualmente sufren las instituciones en

la vigente dinámica de la mundialización.388

4.2 Políticas de Desarrollo Local en México

4.2.1 Las posibilidades del Desarrollo Económico Local en México

En México, es insistente las políticas sobre la importancia del desarrollo regional,

empresarios, gobernantes y otros actores promueven y dicen ser partícipes de

políticas innovadoras a nivel regional. Sin embargo, las evidencias muestran un

país que ha incrementado sus diferencias regionales e intrarregionales y que

arroja la existencia de 40 millones de mexicanos en la línea de la pobreza, una

concentración que se refleja en solo tres ciudades que concentran

aproximadamente el 25 por ciento de la población (INEGI, 1990), y el 40 por ciento

de la producción (INEGI, 1990); en tanto que el 63.22 por ciento de la población

ocupada recibe dos salarios mínimos o menos, es decir máximo 188 dólares

mensuales, el 24.89 por ciento recibe entre 188 y 475 dólares mensuales y el

11.88 por ciento restante percibe más de 475 dólares mensuales.389

Aunque las causas de los resultados estén relacionadas con múltiples variables,

una de las fundamentales tienen que ver con la concepción que se tiene de la

entes locales municipales: entre la política y la administración, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 2001, p. 28. 385 Augusto Barbera, Cario Fusaro, Corso di diritto público, Boloña, Mulino 2001, p. 326. 386 Véase Vandelli, Luciano, "Las reformas en materia de autonomías locales y la elección directa del alcalde en Italia", Morodo, Raúl y Vega, Pedro de, Estudios de teoría del Estado y derecho constitucional en honor de Pablo Lucas Verdú, Universidad Complutense de Madrid, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, t. IV, pp. 2853-2872. Véase también "Las tendencias del gobierno local en Italia", Anuario del Gobierno Local, 1997, pp. 595-614. 387 Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime, "Prólogo", en Arenillas Sáez, Manuel y Canales Aliende, José Manuel (coords.), Gobierno y pacto local, Madrid, Ministerio de Administraciones Públicas, 1999, p.16. 388 Vega, Pedro de, "Mundialización y derecho constitucional: la crisis del principio democrático en el constitucionalismo actual", Revista de Estudios Políticos, núm. 100, abril-junio de 1998, pp. 17 y ss. 389 Sánchez, Bernal, Antonio. El Municipio Emprendedor: Finanzas Públicas desarrollo local. Juan Pablo Editores, México 1997.


414

naturaleza de las desigualdades regionales, en este sentido podemos apuntar,

que en México fueron dominantes dos visiones económicas, la keynesiana y la

neoclásica, la primera parte de que el mercado es amplificador y reproductor de

las diferencias regionales, por lo cual se propone la intervención del Estado con la

aplicación de una política compensatoria a las regiones más subdesarrolladas.

Esta forma de entender las desigualdades regionales, fue predominante en el

periodo de 1945 a 1975, durante el mismo observamos una creciente intervención

del Estado a través de políticas sectoriales encaminadas a fortalecer polos de

crecimiento, que ya consolidados irradiarían desarrollo hacia el resto del territorio

que conforma una región. En otras palabras, no se intentó influir en las

articulaciones que conforman una región económica, sino más bien se

concentraron los recursos económicos en centros que diseminarían los beneficios

del crecimiento o en otros términos, el territorio sobre el cual se actuaba

directamente era pequeño pero se esperaban beneficios indirectos sobre un

territorio mayor. Los resultados de dicha política fue mayor desigualdad regional e

intrarregional, concentración de recursos e inequitativa distribución de los

ingresos.

A finales de los setenta ante la fuerte inestabilidad de la economía que culminó

con el crack petrolero de 1978, era evidente para muchos analistas de México y la

región que el Estado debía reducir su participación en la economía, ya que

distorsionaba los mercados, generaba grandes y costosas burocracias que en

definitiva estaban bloqueando las posibilidades de integrarse ventajosamente al

proceso de globalización de la economía mundial. Entonces se hizo dominante la

visión neoclásica que en lo que respecta a las desigualdades regionales, sustenta

que existe la perfecta movilidad de factores entre regiones y que si bien se parte

de desigualdades regionales los factores tenderán a moverse hacia regiones que

permitan que las productividades marginales se igualen, lo que a su vez

equilibrará la tasa de rentabilidad y salarios para finalmente dar como resultado la

igualdad del ingreso per cápita. Con esta perspectiva, cuando menos del gobierno

central, hemos observado en las últimas dos décadas un retiro del gobierno de las

actividades productivas usando como vía principal la privatización de empresas


415

estatales, una política social enfocada a grupos (los más pobres) no a territorios y

en general desarrollando mecanismos de regulación y promoción de los

mercados.

Resumidamente, independientemente de las explicaciones económicas

dominantes sobre las causas de las diferencias regionales, lo que resulta

relevante para el caso de México es observar cómo se concluye que la acción

directa y desde arriba del Estado es la mejor forma de intervención ignorando las

capacidades, proyectos y preferencias locales. La relación entre estos modelos y

la existencia de un Estado central fuerte era muy clara, ya que la mayoría de las

intenciones por desarrollar venían de arriba y del exterior, era necesario tener el

control de las instituciones y de los procesos políticos y sociales para su

legitimación. Por tanto, la promoción del desarrollo se convirtió rápidamente en

una función del Estado central, para lo cual se contó con el apoyo de las agencias

internacionales.

Para los promotores de la relación entre crecimiento y desarrollo era evidente que

el Estado tenía un papel central como responsable de la política económica. En

este modelo correspondía al Estado estimular las inversiones privadas, realizar

nuevas inversiones públicas o mantener un nivel de gasto público para garantizar

la estabilidad de la economía.

La manera de operar para defender la validez y legitimidad de los grandes

programas de desarrollo, empezó a tener problemas a raíz de dos procesos que

estaban ocurriendo a nivel internacional. Por una parte, el surgimiento de las

empresas transnacionales como principales responsables de las acciones

económicas a nivel internacional, debilitó el papel de las agencias internacionales

de ayuda en la tarea de promover el crecimiento económico en las regiones

periféricas; por otra, el surgimiento de movimientos sociales a nivel internacional,

como el movimiento feminista o los movimientos en favor de la protección del

medio ambiente, del respeto a los derechos humanos y de la paz mundial,

introdujo en la agenda de gobiernos nacionales y organismos internacionales la


416

necesidad de considerar las propuestas locales, el respeto por las culturas

autóctonas y de los recursos naturales, la promoción de la igualdad de géneros y

la necesidad de la participación ciudadana en los procesos de toma de decisión.390

Podemos decir, entonces, que ante los escasos resultados de las políticas con el

objetivo de eliminar la pobreza y la desigualdad regional, la formulación de

propuestas de desarrollo entró en un proceso de democratización irreversible

caracterizado por una mayor participación de los actores locales en la

determinación de rutas de desarrollo.

De esta forma, el espacio para la discusión y la implementación de iniciativas

locales se ha incrementado gracias a la combinación de dos fuerzas

aparentemente antagónicas: por una parte, la formación de grandes firmas

transnacionales que encuentran más eficiente la toma de decisiones en un mundo

donde los gobiernos centrales de los países tienen una menor intervención directa

en las decisiones de localización, uso de recursos, etc. y, por otra, una mayor

conciencia ciudadana en torno a la defensa de intereses locales.

Una consecuencia de es el creciente interés que comparten representantes de

diversos sectores de impulsar cambios en los paquetes de políticas públicas. Así,

se ha iniciado el diseño y ejecución de nuevas estrategias de desarrollo que

intentan estimular la actividad económica con una mezcla particular de distribución

de actividad por tipo de propiedad, por sector y por región.

4.2.2 Políticas de Desarrollo Económico Local

Tres políticas que han destacado por su alcance y permanencia en el debate

público son la privatización, la descentralización y la democratización.

4.2.2.1 Descentralización de los Procesos de Toma de Decisiones

Ante las limitaciones de las intenciones de desarrollo regional patrocinadas por las 390 García, Ma. Luisa. Descentralización e Iniciativas Locales de Desarrollo. Juan Pablo Editor. México 1998.


417

agencias internacionales y los gobiernos centrales, la descentralización de los

procesos de toma de decisión, se ha visto como una nueva estrategia de

desarrollo para países que, como México, tenían una larga tradición de procesos

sumamente centralizados en la capital del país.

Por descentralización, como ya vimos, se entiende "la atribución de competencias

a entes (personan jurídicas) distintas del Estado o gobierno central. Con mayor

frecuencia se trata de la descentralización administrativa (sea, de actividad

administrativa). Los Municipios, Gobiernos Locales, Ayuntamientos o

Corporaciones Municipales se adscriben al tema de la Descentralización

Administrativa".391

De acuerdo a lo que establece Díaz (2002) una forma de gobierno descentralizada

ofrece una perspectiva de eficiencia económica más elevada, ya que los diferentes

niveles de oferta de estos Bienes podrían ser tan diversificados como las

preferencias y gustos de los grupos de consumidores. El mismo autor describe así

los siguientes teoremas como fundamento de tal hipótesis:392

1. El teorema de Charles Tibout, conocido como "votar con los pies" en el que

destaca la opción que tiene el consumidor de seleccionar aquel lugar de

residencia que cuente con la estructura ingreso-gasto que mejor se adapte a sus

preferencias, suponiendo la total movilidad de los ciudadanos dentro de una

nación.

2. El segundo, conocido como el teorema de la descentralización de Oates, está

formulado en los siguientes términos: "Para un bien público cuyo consumo está

definido para subconjuntos geográficos del total de la población y cuyos costos de

previsión de cada nivel de output del bien en cada jurisdicción son los mismos

para el gobierno central o los respectivos gobiernos locales será siempre más

eficiente ( o al menos tan eficiente) que los gobiernos locales provean los niveles

391 Malavassi, Federico. Ingresos Municipales. Revista Acta Académica. Núm., 20 Universidad Autónoma de Centro América 1997. 392 Citado por. Malavassi, Federico. Premio Gobierno y Gestión Local. Prácticas municipales exitosas. Tomos I y II, CIDE-Fundación Ford, 2001 y 2002, México.


418

de output eficientes a sus respectivas jurisdicciones, que la provisión por el

gobierno central de cualquier nivel prefijado y uniforme de output para todas las

jurisdicciones.

Por último, la descentralización es un concepto genérico que comprende diversos

grados de libertad en la toma de decisiones en las entidades territoriales, cuando

tales decisiones se manifiestan en la gestión de intereses propios mediante

autoridades también propias y en la expedición de normas ajustadas a la

constitución que genera autonomía en las decisiones locales. Desde el punto de

vista económico, la descentralización estará justificada en la medida en que

permita alcanzar los objetivos de eficiencia. Equidad y estabilización.393

De acuerdo con Oates (1997)394, son varios los argumentos que existen a favor de

un sistema descentralizado, estos son;

1. Una forma de descentralización de gobierno posee la ventaja de tener en

cuenta los diferentes niveles de output de ciertos bienes públicos, con lo cual los

recursos pueden emplearse más eficientemente en la satisfacción de las

preferencias de los consumidores.

2. La descentralización puede dar lugar a una mayor experimentación e

innovación en la producción de bienes públicos.

3. La descentralización puede llevar a niveles más eficientes de output público;

puesto que las decisiones de gasto están mucho más relacionadas con el costo

real de los recursos.

Podemos resumir estas características en qué; a través de la descentralización se

presenta una mayor cercanía entre los ciudadanos y los entes encargados de la

toma de decisiones públicas; esto genera una mayor fiscalización de la ciudadanía

con los políticos y administradores y, adicionalmente, se genera una mayor

competencia entre los entes locales en la prestación de servicios públicos, lo cual 393 Gutiérrez, Alfonso; Escobar Heriberto y Gutiérrez, Eber Hacienda Pública. Un Enfoque Económico. Lito Brasil, Ltda. Primera edición, ITAGUI, Colombia 2000. 394 Citado por López, González, Mauricio. Finanzas Municipales en México: En la Búsqueda de un Eficiente Comportamiento de los Egresos. México 2002.


419

depara una mayor eficiencia en éstos últimos.

De otro modo, los problemas más comunes que suelen presentarse, se resumen

en: un incremento desmesurado en la transparencia de obligaciones hacia niveles

de gobierno superiores o entes privados, otorgamiento de mayor poder a ciertos

grupos locales, se evidencian las debilidades a escala institucional y las

principales flaquezas en cuanto a las capacidades administrativas y, finalmente en

muchas ocasiones se presentan problemas de coordinación que se reflejan en una

ambigüedad al momento de definir responsabilidades.

4.2.2.2 Privatización

Así mismo, la privatización implica descentralizar, ya que traspasa la

responsabilidad y la toma de decisiones de la generación de bienes y servicios,

del gobierno a entes (sector privado) con responsabilidad jurídica distinta. Este

proceso genera un gran flujo de recursos, que en el caso de México fue utilizado

después de la crisis de 1994 para disminuir la deuda interna lo cual atenuaría las

presiones sobre el crecimiento del déficit en el largo plazo, y otra parte de los

recursos se destina a la creación de un fondo de contingencia para hacer frente a

cualquier eventualidad económica.

4.2.2.3 Democratización

La democratización es necesaria para garantizar la participación de la comunidad

en la toma de decisiones. Generalmente, la transición hacia un modelo de gestión

local se asocia con iniciativas locales surgidas de los gobiernos locales o de la

sociedad civil. Pero esto no está garantizado, las iniciativas locales también

pueden surgir de las élites o grupos de poder locales. De hecho existe la

posibilidad de que los intereses privados tengan un proceso más rápido de

adaptación a las nuevas condiciones, lo que les permitiría marginar a los

gobiernos locales, consolidar élites locales y regionales y, en última instancia,

crear grupos con capacidad para decidir por la comunidad y apropiarse de una

mayor proporción del capital y ser un obstáculo para el desarrollo integral de las


420

regiones. Si se carece de instituciones, -públicas o sociales-, capaces de mediar

en el proceso de transición hacia el desarrollo local, los resultados del mismo

pueden ser contrarios a las expectativas ciudadanas de mejores condiciones de

vida.395

4.2.3 Políticas de Desarrollo Económico Local en México

4.2.3.1 Reorganización de los Aparatos del Estado y un cambio en la relación entre Estado Nación y el Estado Local

En México, la necesidad de hacer reformas para promover el desarrollo local se ha

incrementado en los últimos años como resultado de la combinación de tres

grandes factores: primero, en el marco de la globalización de la economía, se ha

hecho necesaria una reorganización de los aparatos del Estado y un cambio en

las relaciones entre el Estado Nación y el Estado Local. En este mismo sentido, la

diversidad de productores y de estrategias organizacionales de las empresas, y la

aparición de nuevas formas de organización ciudadana, plantean la necesidad de

contar con una estructura de toma de decisiones más flexible.

Lo más difícil es que los ciudadanos han perdido la posibilidad de participar

abiertamente en la tomo de decisiones y es necesario devolver a la comunidad el

poder de influir de manera directa en las decisiones que han de afectar su

bienestar y su desarrollo; si bien el Municipio cuenta con cierta autonomía en la

toma de decisiones es necesario que sean así mismo devueltas a las

municipalidades las atribuciones que, como entes representativos de los

ciudadanos de una zona territorial, por derecho propio le corresponde.

Se hace necesario reformar la normatividad y concepción del régimen: la tarea de

reformar el régimen municipal debe fundamentarse en el papel de gobierno

descentralizado que conlleve implícita la auténtica democracia, e inspirarse en la

participación. Cada habitante del Municipio debe contar con las mayores

posibilidades de participar en las decisiones municipales; y esto se logra 395 García, Ma. Luisa, Descentralización e Iniciativas de Locales de Desarrollo. Juan Pablo Editor, México. 1998.


421

garantizando fórmulas de participación popular en Cabildos abiertos, o en

consultas directas sobre los medios de solucionar situaciones y problemas

concretos que deban ser resueltos.

4.2.3.2 Desmantelar el Estado Central Interventor

Otro proceso que ha despertado el interés de desmantelar el Estado central

interventor, es la crisis económica que en forma recurrente ha afectado a México

durante los últimos 25 años. Esta crisis ha afectado drástica e intensamente a las

grandes áreas urbanas donde se concentraron los beneficios del crecimiento

económico registrado durante las décadas pasadas. El declive urbano,

caracterizado por la pérdida de empleos, bienestar social y población en las áreas

centrales de las grandes regiones urbanas del país, ha incrementado el interés de

encontrar otros horizontes territoriales en donde promover el crecimiento.

Desafortunadamente la crisis económica ha debilitado también la capacidad

financiera de los gobiernos locales para enfrentar las múltiples necesidades de la

población y emprender programas de desarrollo local.

Por otro lado, los cambios globales y la crisis económica nacional han hecho más

evidentes las consecuencias negativas de la persistencia de la visión centralista

del Federalismo Fiscal Mexicano, entre estas consecuencias destaca el atraso que

viven la mayoría de los Municipios de México y el poco desarrollo de su capacidad

para inducir cambios, lo cual contribuye a mantener las desigualdades regionales

del país y limita las posibilidades de desarrollo.

4.2.3.3 Descentralización y Reformas al Artículo 115 Constitucional

El Gobierno Central ha respondido a estos cambios con una nueva estrategia de

descentralización que intenta favorecer a nivel local la toma de decisiones. En

1983, el Congreso Mexicano reformó el Artículo 115 Constitucional, con el

propósito de otorgar mayor autonomía y más responsabilidades a los Municipios.

La reforma marcó el inicio oficial de un proceso de descentralización de la toma de

decisiones en el sector público. Esta reforma y los cambios que se han registrado


422

desde entonces se inscriben en una tendencia internacional de largo alcance en la

que las estructuras de toma de decisión, tanto en el sector público como en el

privado, se están adecuando a los cambios de la economía internacional.

La descentralización es, entonces, un intento de responder a la necesidad a nivel

local de tomar decisiones relacionadas con la capacitación de la fuerza de trabajo,

las condiciones de vida de la comunidad, la forma como se utilizan los recursos o

se producen bienes y servicios, y en última instancia, con la formación de

identidades locales y regionales que buscan un lugar en la nueva configuración

internacional.

Concluyendo estos tres factores favorecen el impulso del desarrollo económico

local desde el punto de vista analítico, ahora bien para observar que está

sucediendo en el espacio local ante los mencionados cambios en el contexto

nacional e internacional hemos realizado estudios que tienen como hilo conductor

analizar las estrategias de los gobiernos municipales. Específicamente en dos

estudios se presentan evidencias sobre como los actores locales están actuando

ante los cambios que operan a nivel nacional e internacional. En el primer estudio

denominado "Descentralización e Iniciativas Locales de Desarrollo"396 que tiene

una cobertura para dos estado de la república mexicana, se encontró que existen

actores locales que han emprendido acciones que aprovechan las oportunidades

que se han generado desde el exterior, que contrarrestan los efectos negativos de

la globalización y que contribuyen a mejorar sustancialmente sus condiciones de

vida. Además, se identifica la ausencia del gobierno ante estas iniciativas.

396 García, Ma. Luisa, González, Sergio, Sánchez, Antonio, Verduzco, Basilio (1998) Descentralización e Iniciativas Locales de Desarrollo. Juan Pablo editor, México.

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425

un dilema entre lo político y lo administrativo.

Al reconocer que el ámbito político es el elemento dominante y determinante del

quehacer de la construcción de ese proyecto de nación que es México. La

propuesta de cambio o modernización debe ser congruente, gradual cuando así se

requiera, pero sobre todo debe centrarse en la realidad.

4.3.1 Ampliación de campos de colaboración administrativa

Para establecer los límites de colaboración entre los tres niveles de gobierno, es

pertinente que exista un reordenamiento normativo y administrativo, en especial

en donde se realiza la distribución de competencias respecto de las

contribuciones, la colaboración y coordinación de los tres niveles de gobierno.

Parece que a nivel propositivo hay cierta claridad, pero a nivel pragmático existen

significativas condicionantes no del todo claras que generan demandas

específicas de los diversos núcleos poblacionales.

Es decir que en la praxis existen ciertos vacíos que limitan la claridad jurídico-

política.

"Históricamente la colaboración administrativa en materia tributaria, se ha dado de

los gobiernos estatales hacia el gobierno federal, las entidades han tenido que

prescindir de su potestad tributaria", delegando o compartiendo por la vía de la

colaboración parte del ejercicio de poder.

A nivel general se pueden citar varias etapas de la conformación en el sistema

fiscal, de las cuales sólo esbozaremos dos:

a) La de 1980 que establece la nueva Ley de Coordinación Fiscal, los convenios

de adhesión y en especial la entrada en vigor del impuesto al valor agregado que

ya marcaron un cambio estructural en la relación de los gobiernos estatales con la

federación.


426

"Ante este hecho la presencia fiscal de las entidades se redujo hasta casi

desaparecer en el universo de los contribuyentes afectos a los gravámenes

fiscales estatales y, aun en el ámbito municipal, dicha presencia fiscal se redujo al

máximo, con la coordinación en derechos; pues en las entidades que aceptaron

esta coordinación tuvieron que desaparecer las licencias de giro, que

representaban la principal fuente de presencia fiscal para los municipios".

De 1984 hasta 1990, "se logró que la administración del impuesto al valor

agregado se realizará de manera integral por las haciendas públicas estatales".

"Cabe hacer mención que durante los años de 1988 y 1989, el 30% de la

recaudación del IVA efectuada por las entidades, se reflejaba directamente en sus

participaciones federales manejándose en esos años un Fondo General Ajustado

de Participaciones.

b) A partir de 1990, la colaboración administrativa sufrió un importante retroceso,

ya que la federación mediante la firma de un nuevo convenio de colaboración

administrativa en materia fiscal federal, retiró a las entidades las facultades de

administración de ingresos federales coordinados.

"En los últimos cuatro años, se han ido cediendo facultades marginales respecto a

ciertas tareas de administración como las verificaciones del padrón de

contribuyentes afectos al IVA y a la de legal estancia de vehículos extranjeros, en

un orden de similar importancia se les otorgaron algunas otras facultades en

materia de control de obligaciones. Sin embargo, éstas no han restituido el nivel

de participación y presencia que con otros esquemas de colaboración tuvieron los

estados en el pasado reciente".

Así es importante se reconozca que la colaboración administrativa como una

forma de transferencia de poder tributario, es indudablemente un elemento

jurídico-político que pretende a través del pacto federal establecer y mantener la

cohesión de los tres ámbitos de gobierno; no obstante ante condiciones de crisis

recurrentes implicó una mayor atención de acciones por parte del gobierno federal


427

que en todo caso su quehacer parecería insuficiente y de obsolescencia.

Surgen así propuestas que establecen ampliar la colaboración que es en sí una

descentralización de la administración de un mayor número de impuestos

federales a los estados y específicamente enmarcan lo correspondiente al IVA; de

acuerdo a los antecedentes impositivos a lo recaudado por los estados en este

rubro, así como el impuesto sobre la renta o el impuesto sobre productos y

servicios.

Cabe destacar que en la gestión administrativa existe un tratamiento diferencial en

cuanto a regiones y estados, ya que en cuanto a la infraestructura administrativa

hay estados bien dotados en tanto en otros pesa el rezago en los mismos.

De esta forma es importante también destacar que el análisis no sólo debe

centrarse en las potencialidades técnico-administrativas sino más bien entender la

realidad de la capacidad tributaria de un territorio, ya que al sacar medias se

relega la insuficiencia de ingresos de la población; que en última instancia la

captación tributaria implica una retribución posterior en participaciones que

atiendan a su población que es por tanto la que demanda la atención en servicios

públicos.

Así más que establecer un marco técnico administrativo y de elementos

normativos, es pertinente que se centre en la realidad espacial y temporal que

requiere una ampliación de colaboración fiscal y específicamente en lo

concerniente a la potestad y autonomía municipal que es en el presente análisis

quien más ha resentido los ajustes económicos, fiscales y administrativos.

4.3.2 Establecimiento de nuevos criterios de distribución en la fórmula de participaciones federales a los estados a fin de eliminar desequilibrios, rezagos y criterios injustificados

Actualmente, existen 3 criterios para distribuir el fondo general de participaciones:

población, el recaudatorio y compensatorio.

De estos criterios, el poblacional y el compensatorio, que distribuyen entre los


428

estados el 54.83% del fondo general responden más a políticas de equilibrio

regional y de desarrollo social que a cuestiones de desarrollo económico y fiscal,

sin considerar que el criterio recaudatorio está basado en impuestos exclusivos al

consumo, con lo cual el factor demográfico influye nuevamente de manera

decisiva.

Al sustentarse la distribución de participaciones entre los estados en criterio de

índole regional y demográfico, se está utilizando a la coordinación fiscal como un

mecanismo más de estas políticas que son de responsabilidad del gobierno

federal. Ciertamente, deben existir apoyos extras o adicionales a los estados

relativamente más atrasados, pero con recursos que correspondan de origen al

gobierno federal y no a las propias entidades. No se debe perder de vista que el

gobierno federal concentra aproximadamente el 80% de los ingresos derivados de

la recaudación.

Esta situación resulta injusta, pues se está cargando sobre las entidades

federativas relativamente más desarrolladas, los costos de la política de desarrollo

de estados más débiles, restándoles a las primeras mayores posibilidades de

avance.

Se debe partir de la consideración de que las participaciones federales son

también consecuencia de los recursos y el desarrollo de los estados y por lo tanto,

para su distribución los criterios deben ser prioritariamente de desarrollo estatal, y

no fundamentalmente de desarrollo global o regional, cuyo ámbito pertenece a las

funciones de la federación para lo cual cuenta con recursos propios.

En este sentido, los criterios idóneos para distribuir las participaciones a los

estados deben ser:

• Grado de desarrollo económico o productivo (aportación de una dinámica económica estatal a la nacional).

• Contribución de cada entidad a la recaudación total, es decir, el potencial fiscal.

• Estimular a los estados a aumentar la recaudación participable y a los


429

ingresos coordinados, y • Contribuir a garantizar una asignación de recursos justa y equitativa a los

estados de menor desarrollo.

Esto significa que el criterio poblacional para distribuir una parte del fondo general

debe eliminarse o disminuir en porcentaje, a fin de que otros criterios tomen un

mayor peso.

La eliminación de criterio poblacional, del fondo general, no significa

necesariamente su eliminación como elemento para distribuir las participaciones

federales, pudiéndose crear un fondo específico o especial para distribuir una

parte de las participaciones federales a través de este criterio de carácter regional-

demográfico. Se enfatiza nuevamente, que los factores o criterios de tipo social,

deben estar presentes a fin de garantizar recursos adicionales a los estados con

rezagos sociales o relativamente menos desarrollados, pero como un

complemento a las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno federal.

De ninguna manera se busca cancelar los apoyos adicionales o excepcionales a

algunas entidades con desarrollo menor o que contribuyen al país con productos

de carácter estratégico, la idea es que los recursos extraordinarios o adicionales

provengan de la hacienda federal y no de los recursos que por origen

corresponden a otras entidades federativas.

En relación a la creación de nuevos fondos de participaciones, es necesario

analizar detenidamente los ya existentes y sus orígenes, pues se han dado casos

como el del Fondo de Fomento Municipal, que se empezó a distribuir con las

mismas bases del fondo financiero complementario, que se había creado para

compensar a los estados que tenían mucha población y escasa recaudación, y

respecto del cual no se perciben razones de peso para que haya nacido en

condiciones similares, perjudicando a los municipios de las entidades

eminentemente recaudadoras.

La distribución de participaciones actualmente en lo que se refiere a la parte del

fondo general que se reparte a través del criterio recaudatorio, es uno de los


430

planteamientos que con más frecuencia han realizado los estados; primeramente,

porque el I.V.A. tiene tasas diferentes que dejaban en desventaja a aquellas

entidades cuya actividad productiva de tipo agropecuario sobresalía en sus

economías, así como por los problemas del domicilio fiscal.

Actualmente, los impuestos llamados asignables, es decir, aquéllos cuya

recaudación se considera para distribuir la segunda parte del fondo general, son

de carácter indirecto (y no incluyen al I.V.A.), privilegiando al consumo en

detrimento de aquéllos que son indicativos del nivel y del dinamismo económico.

Este tipo de impuestos (al consumo de gasolina, alcohol, tabaco, cerveza, entre

otros) si bien tienen la ventaja de un mayor control territorial (en contraposición al

I.S.R.), así como de mayor facilidad de cálculo en tiempo, reflejan con mayor

claridad la influencia poblacional que la dinámica económica.

Una forma de mejorar la situación mencionada sería ampliar los impuestos

"asignables", incluyendo el I.V.A. y aquéllos aplicables al comercio exterior;

igualmente, se podrían incluir el impuesto sobre la renta y el impuesto sobre los

activos de las empresas.

En el caso del I.V.A. para efectos de cálculo en la fórmula de distribución, se

tendría que optar por una tasa única, sobre todo para aquellos productos que

tienen la tasa de 0%.

De acuerdo a lo anterior, la propuesta concreta es la siguiente: que los impuestos

"asignables" determinados para cada una de las entidades federativas, pudieran

corresponder a la recaudación federal obtenida en el territorio de las mismas, por

concepto de todos los impuestos en el período de que se trate; este planteamiento

es mayormente válido, en la medida en que los estados tengan mayor

participación en la administración de los impuestos federales.

Con esta alternativa, de considerar "asignables" a todos los impuestos recaudados

por el gobierno federal en cada entidad federativa, se incorporan los impuestos


431

que derivan de la dinámica económica, compensando así los efectos

eventualmente negativos de los impuestos indirectos o al consumo.

El criterio recaudatorio representa además, un elemento importante en la justicia

distributiva, en tanto que se origina en la dimensión de la actividad económica de

cada estado, de tal manera que el crecimiento productivo de un estado, como

regla general, tendría como consecuencia una mayor recaudación fiscal y por lo

tanto, una mayor participación.

Asimismo, al utilizar las cifras e impuestos recaudados, registrados en la cuenta

pública comprobada, se eliminarían otros problemas actuales como el

desfasamiento de la fórmula y la aplicación de diferentes factores de distribución

durante el transcurso del año y la dependencia de la información del contribuyente

o de PEMEX para la determinación de los impuestos asignables.

Prosiguiendo con esta alternativa, la fórmula de distribución de participaciones del

fondo general, pudiera integrarse de la siguiente manera:

Una primera parte, con una proporción del 90% del fondo general, distribuida por

el criterio recaudatorio, donde los "asignables" serían la recaudación de los

impuestos federales, efectuada en cada entidad en el año de que se trate.

Una segunda parte, con una proporción del 10% del fondo donde intervendrían

como "asignables" el producto interno bruto, generado por cada entidad en

relación al PIB nacional, así como el factor de población determinado para cada

estado.

Sin lugar a dudas, incluir el criterio económico en los elementos base para la

fórmula de distribución de participaciones, con cierto peso específico, podría dar

como resultado un mecanismo más justo y apegado a la realidad, sin embargo,

debe mencionarse que debido a la falta de información estadística completa y

oficial en los indicadores económicos estatales, es difícil prever los resultados con

exactitud, por lo que, en todo caso y hasta en tanto se establezca un sistema


432

confiable de generación de información económica, la proporción de esta segunda

parte podría basarse únicamente en el factor poblacional.

Previa a la implantación de esta fórmula podrían realizarse cálculos y ejercicios

numéricos, además de estudiar si la fórmula deberá contener algún mecanismo de

compensación o resarcimiento, para aquellos estados que eventualmente

pudieran salir afectados con la implementación de la misma.

Las ventajas de este planteamiento residen en que por una parte, el esfuerzo

conjunto de las entidades se reflejaría con mayor claridad en la recaudación

federal y los estados aumentarían sus participaciones derivadas por este

concepto, en relación directa al esfuerzo realizado por cada uno de éstos.

4.3.3 Renegociación de espacios tributarios

La prospectiva del sistema tributario requiere una teoría económica sólida sobre

federalismo fiscal.

A la actividad económica le falta aún poner el énfasis en los procesos de ingreso-

gasto entre los diversos niveles de gobierno, en un sistema de articulación más

claro entre las haciendas públicas, sus necesidades y la compatibilidad de la

política fiscal, con la política económica y la estrategia de desarrollo.

El enfoque ortodoxo centralizado, actualmente cuenta con dos tipos de "presiones"

diferentes, la primera que para seguir operando, necesita centralmente articularse

en sus relaciones intergubernamentales y la segunda, producto de las tendencias

de globalización, liberalización y descentralización requiere de una mayor

autonomía y competitividad identificando el origen, la incidencia y la ramificación

de los costos de transacción, como lo sugiere la teoría económica moderna.

Queda claro que los espacios tributarios deben de especificarse y diferenciarse

para los diferentes niveles máximos de capacidad de pago de los sujetos

contribuyentes. La "referencia cualitativa, se encuentra en la distribución de las

fuentes de ingresos, a las cuales pueden acudir los gobiernos de ambos niveles -


433

federal y estatal- para financiar su gasto público."399

Una combinación entre la reorganización del esquema centralizado y la

identificación de espacios tributarios para estados y municipios pudiera cumplir en

el corto y mediano plazo, con la expectativa de dinamizar la política fiscal, dejando

anticipadamente recursos de autosuficiencia para los gobiernos locales:

"...espacios tributarios... en los que se pudiera visualizar en un futuro cercano la

viabilidad de gravámenes que podrían pasar del ámbito federal de gobierno al de

las entidades... también en el establecimiento de tasas adicionales en gravámenes

federales que podrían establecerse en favor de los estados"400

Todo ello requiere un análisis serio sobre la complejidad de la política tributaria. Si

bien existe una compactación de impuestos en el nivel federal, no sucede así en

los ámbitos estatales y municipales ante una gran diversidad de gravámenes.

Es importante entonces, partir de necesidades claras de financiamiento, una vez

identificadas las potencialidades de generación de recursos de la economía.

En el ámbito municipal, sería deseable independizar el financiamiento de los

servicios públicos de legislaciones estatales (en diversos estados, la autorización

de tarifas se encuentra centralizada y las disposiciones sobre la materia son

generalizables independientemente de la operación de los servicios).

Del mismo modo el costo de la infraestructura colectiva indivisible, para efectos de

asignación de costos per-cápita y el costo de operación del ayuntamiento

requieren para proveer su financiamiento, una claridad de objetos de tributación y

sujetos de tributación, fundamentalmente sobre la propiedad inmobiliaria.

Debe precisarse que el nivel estatal requiere participaciones para reasignar

prioridades en la construcción de la infraestructura para el desarrollo regional,

pudiendo estipular impuestos específicos para el fomento de actividades

399 Santana Loza Salvador. "Perspectivas y posibilidades del sistema tributario local". INDETEC; INAP-IAP Jalisco, Guadalajara, Jalisco; julio de 1994. 400 Ídem


434

económicas regionales, mismas que tienen una relación directa con los impuestos

a la producción y los servicios.

Para la federación, sería aconsejable delimitar espacios exclusivos sobre el sector

externo, el consumo y la riqueza de las personas físicas y morales.

A partir del estudio de las repercusiones de los diferentes tipos de impuesto, se

podrán conjugar espacios de tributación, mayor autonomía fiscal, política tributaria

integrada y un sistema nacional de coordinación fiscal más acorde con las

necesidades y los compromisos de las haciendas públicas.

4.3.4 Ampliación de la potestad tributaria a entidades federativas y municipios

El estudio de la ampliación de potestades tributarias de los gobiernos estatal y

municipal no es privativo ni novedoso de este trabajo,401 por lo que en la mayor

parte de las apreciaciones que se exponen a continuación subsisten puntos de

vista de diferentes autores que de una u otra manera coinciden en la necesidad de

procurar mayor consistencia en las capacidades tributarias de estas instancias

gubernamentales. En este sentido, aquí pueden resumirse las propuestas de

mayor incidencia.

Premisas jurídicas que sustentan una potencial ampliación de las potestades tributarias de estados y municipios.

1ª. La única limitación formal y material que tienen las entidades federativas para

recurrir a la definición y explotación de fuentes tributarias, es que no incurran en

gravámenes sobre las materias reservadas de manera exclusiva a la federación y

a los municipios, lo cual implica la existencia de un panorama aparentemente

restringido, pero en el fondo de amplios alcances en su respectivo ámbito

401 Anteriormente el INDETEC desarrolló un trabajo sobre la Estructura y Posibilidades del Sistema Tributario Local, mismo que se reseñó en un artículo de su revista INDETEC número 69 de febrero- marzo de 1991,(págs. 19 a 25) en el cual se aportan elementos sobre las posibilidades de un fortalecimiento de las haciendas locales, la mayor parte de sus propuestas se dirigen hacia la consolidación de las estructuras vigentes y se reconoce que el Sistema de Coordinación Fiscal exige una exploración cuidadosa y prudente de nuevas fuentes de financiamiento.


435

jurisdiccional.

2ª. La adscripción de la entidad federativa al Sistema de Coordinación Fiscal la

obliga a suspender diferentes contribuciones, pero no se restringe en sentido

estricto su facultad para generar nuevos tributos.

3ª. En estricto sentido la ampliación de potestades tributarias de los gobiernos en

cuestión, implica la devolución de materias federales hacia el ámbito local, o bien

la suspensión de gravámenes a cargo de la federación para convertirlos o

adaptarlos en tributos del orden estatal o municipal, tal y como se presenta en el

caso del impuesto sobre adquisición de inmuebles.

4ª. La ampliación de potestades tributarias implica metodológicamente un

reacomodo de las facultades de las tres instancias de gobierno en movimientos

tales como: cesión de materias tributarias, compartimiento de responsabilidades

en la gestión de contribuciones federales, estatales o municipales, encomienda o

delegación de la administración tributaria federal a las instancias administrativas

del estado, y no solamente en la contracción o pérdida de capacidades del

gobierno federal o del gobierno que cede parte de sus competencias vigentes en

materia tributaria.

5ª. Una de las vías factibles para propiciar la ampliación de la potestad tributaria

de estados y municipios es la descentralización y la administración delegada o por

encomienda de materias de origen federal, mismas que potencialmente y de

manera paulatina se van reafirmando como materias de gestión local y, a la

postre, materias transferidas de jurisdicción estatal o municipal.

6ª. Las propuestas más nítidas y objetivas con el esquema de innovación-

ampliación de facultades tributarias de estados y municipios consideran la

exploración y creación de nuevas fuentes tributarias que reúnan al menos los

siguientes elementos:

Que su objeto sea o constituya una materia, actividad o gestión de los particulares


436

que no tenga antecedentes de gravamen pero que entre en los supuestos de

generación de riqueza, manifestación de riqueza, generación de efectos

comerciales, de servicios o de consumo, o bien que propicien externalidades

positivas o negativas en la sociedad y el entorno físico.

Que su recurrencia justifique una masa factible y capaz de contribuyentes que se

verán obligados a contribuir por el desarrollo de ciertas actividades.

Que las materias objeto de tributación no estén comprendidas en el radio de áreas

de exclusividad de la federación ni sean reguladas por autoridades federales, en

cuyo caso se tendría que deslindar cual componente del objeto queda libre de la

acción reguladora del gobierno federal.

Que la definición de gravámenes asignados al objeto de tributación no sea motivo

de desaliento, abandono o dilución de las actividades centrales que generan el

gravamen, en todo caso, se vuelven a reivindicar como obligados los principios de

equidad, proporcionalidad y legalidad al tributo del nuevo año.

En relación a esta última premisa y como elemento base de referencia se citan

algunos de los resultados de la investigación del INDETEC señalada en la nota de

la página anterior: "Los nuevos impuestos, derechos y contribuciones especiales

detectados se presentan de manera general... y constituyen figuras novedosas

que no han sido instrumentadas por ningún nivel de gobierno en México. La

instrumentación de estas figuras nuevas que se presentan, necesariamente

requerirá de un estudio más profundo y analítico de las condiciones y

particularidades económicas y políticas de la entidad que desee adoptarlos...

"...Los nuevos impuestos detectados son los siguientes: impuesto a la

contaminación; impuesto al uso social no óptimo de recursos en el Estado o

Municipio; impuesto sobre membrecías de Clubes privados... En materia de

nuevos derechos por la prestación de servicios públicos se aborda la idea de la

detección de derechos por servicios administrativos, que las entidades aún no

contemplan como tales por no haberse revisado la legislación administrativa


437

vigente; esto es, que existe una gran gama de servicios que las distintas

dependencias estatales proporcionan a los usuarios y que por alguna razón no

han sido sistematizados, clasificados y considerados en la legislación hacendaría

para la recuperación de los costos que ocasiona la prestación de dichos

servicios."402

Algunos otros derechos de carácter novedoso son: Derechos por la recolección de

basura, por la prestación de servicios de emergencia, por la protección al

ambiente, por la gestión del desarrollo urbano y por el uso de servicios de

monitoreo y verificación ambiental, entre otros.

En materia de contribuciones especiales la investigación antes señalada reporta lo

siguiente: "Con relación a las contribuciones especiales, figura establecida en casi

la totalidad de las leyes estatales, o municipales, su utilización ha sido muy

limitada, sin embargo, constituye una fuente de ingresos con un gran potencial

para coadyuvar al financiamiento de la inversión pública o de las inversiones de

capital que requieren los distintos servicios que proporcionan los estados o sus

municipios."403

Como muestran las referencias anteriores, plantear la sola vía de nuevas

contribuciones obliga a una verdadera búsqueda de motivaciones y razones de

tipo técnico que justifiquen la aplicación de gravámenes principalmente en

actividades que produzcan efectos externos a la sociedad o que por su ostentoso

beneficio produzcan potencialmente un valor tributario. Posiblemente uno de los

renglones donde la viabilidad de crear nuevas fuentes de contribución sean los

derechos por la prestación de algunos servicios que se perfilan como públicos, tal

y como ocurre con la protección al ambiente o en algunos casos servicios de tipo

administrativo cuyo costo absorbe totalmente la administración pública.

En el reconocimiento de la rigidez con la que se han distribuido ámbitos de

tributación en favor de la federación y en el entendido de que la generación de 402 Ibídem. p. 24. 403 Ibídem p. 24.


438

estas contribuciones se localiza en todo el territorio nacional, puede plantearse

teóricamente como factible el hecho de desconcentrar paulatinamente la gestión

administrativa de tributos federales, encomendándose la misma a los gobiernos

locales, de hecho, la coordinación fiscal a partir del sistema en la materia ha

creado bases de una posible desincorporación de gravámenes de origen federal.

No obstante esta tendencia, subsisten algunas dificultades de tipo técnico,

principalmente a nivel de la compatibilización de competencias de las

dependencias federales que tienen a su cargo la regulación normativa de algunas

materias generadoras de contribuciones, este es el caso de la gestión de la zona

marítimo-terrestre, cuyos derechos de utilización o explotación se encuentran con

un rezago considerable en su recuperación, ya que las autoridades municipales no

siempre cuentan con los elementos técnicos que indiquen con precisión la

situación jurídica de infinidad de inmuebles, misma que debe definirse por parte de

la SEDESOL.

Desde esta perspectiva, la ampliación de competencias tributarias debe

sostenerse también con la formación de una adecuada red de infraestructura

administrativa, no solamente a nivel de instancias recaudadoras, sino verdaderas

redes de información fiscal que concatenen adecuadamente elementos técnicos

como el catastro y los sistemas de avalúo, padrones de contribuyentes y usuarios

de servicios públicos, con instrumentos de tipo jurídico como son las leyes de

ingresos locales y la legislación federal en materia de derechos. Se trata de un

reto de carácter integral donde no solamente tiene responsabilidad la instancia

estatal o municipal que recibe la atribución de administrar un determinado tipo de

gravamen, sino también del gobierno federal que tiene la encomienda de dotar de

recursos y elementos tecnológicos suficientes para hacer efectiva la función

hacendaría que se encomienda.

Algunas consideraciones preventivas acerca de la ampliación de la potestad

tributaria de estados y municipios. Desde una apreciación teórica, la ampliación

enunciada es posible en casos de:


439

1. Desfederalización absoluta o relativa de materias objeto de tributación;

2. Compartimiento de la gestión administrativa de un determinado tributo entre

la federación y un gobierno local;

3. Por encomienda, encargo o delegación, vía colaboración administrativa, de

un gravamen federal a un gobierno local;

4. Por vía de procesos de descentralización o devolución de competencias de

la federación hacia los estados; y

5) Mediante la creación de nuevos tributos. Estas posibilidades obligan a la

consideración de algunas observaciones que tiendan a ubicar de manera más

objetiva la simple demanda de ampliar la acción tributaria de los gobiernos locales.

El reto de la eficacia y eficiencia de las haciendas locales.

Este factor actúa como catalizador en el proceso de coordinación fiscal, ya que las

autoridades hacendarías deben, por una parte, hacer efectivos sus actuales

ámbitos de tributación y por otra, cumplir los compromisos contraídos en la

coordinación fiscal. Puede aseverarse que ningún proceso de ampliación de

competencias tiene posibilidades de éxito si antes no se opera eficientemente la

administración tributaria.

La formación participativa y coordinada de la legislación fiscal.

El proceso de formación de la legislación fiscal a nivel de los gobiernos locales

presenta vicios de centralismo, de hecho la práctica de formar los anteproyectos

de leyes de ingresos municipales ha dejado de cumplirse, a lo más que se llega es

a una consulta somera del punto de vista de los Presidentes de los municipios de

mayor peso en la entidad, esto a todas luces demerita la efectividad del proceso

legislativo, ya que se ejecuta como mero procedimiento sin mayores posibilidades

de análisis crítico o respeto al interés de los ayuntamientos. La propia legislación

hacendaría del estado puede presentar diversos rezagos, ya que técnicamente su

formación sigue criterios diferenciados, en algunos casos la Ley de Hacienda

contempla solamente la estructura de la hacienda estatal o entrevera


440

procedimientos con prerrogativas de autoridades fiscales, etc. Es necesario

plantear una legislación más acorde con la realidad tributaria del estado,

depurando conceptos, fórmulas de cálculo de valores y adecuar los contenidos

que hubieren entrado en desuso o franco repliegue a raíz de la coordinación fiscal.

El reto de la gestión descentralizada de los gravámenes coordinados.

La encomienda de administrar la gestión de gravámenes federales implica también

una postura de madurez técnica y de autoridad de las administraciones tributarias,

pero también de una actitud menos paternalista por parte de los funcionarios del

gobierno federal, es decir, que debe revertirse la tendencia de considerar a los

gestores tributarios de los gobiernos locales como subempleados de la federación,

ya que esta práctica reduce criterios de eficiencia, acercamiento a la problemática

del contribuyente y a la larga provoca un descrédito de la autonomía de actuación

de las haciendas locales. El papel del funcionario de las haciendas estatal y

municipal debe dignificarse en las relaciones de coordinación.

El reto de la racionalidad, equidad y legalidad de los tributos.

Al igual que en el caso de los efectos negativos en la economía del contribuyente

que causa la combinación de impuestos federales, estatales y municipales en la

llamada concurrencia fiscal, pueden encontrarse situaciones igualmente

perjudiciales en la combinación e interacción de impuestos altamente progresivos

(ISR) con otros altamente regresivos (IVA), de ahí que no sea suficiente fustigar a

la concurrencia impositiva, sino considerar la concatenación de los efectos

combinatorios de diferentes tributos, esta perspectiva obliga a la revisión de todo

el sistema impositivo, más aún con la posibilidad siempre latente de incursionar en

nuevos ámbitos de tributación. Como observación central en este punto debe

considerarse como fundamental el principio de no afectación y cuidado de la

economía del contribuyente.

La perspectiva de una internacionalización del importe de diversos tributos.


441

La práctica de los aranceles, tasas impositivas, impuestos especiales y demás

gravámenes al comercio internacional tiende a posicionarse en un ámbito

interactivo y abierto, es decir, de relaciones multilaterales que exigen la conversión

en tasas impositivas con equivalencias y estandarización homogéneas, en este

sentido, la ampliación de potestades tributarias de los estados y municipios es

más bien limitada, sin embargo en su gestión territorial y a efecto incentivar

inversión, comercio y producción puede incidir positivamente en la generación de

recursos hacendarios que, sin violentar las competencias del gobierno federal,

pueda incorporar ingresos de la derrama de la propia economía, por ejemplo a

través de contribuciones indirectas del turista que se hospeda en una localidad.

La ampliación de la presencia fiscal de estados y municipios como elemento de control de actividades que produzcan externalidades negativas.

La presencia de los estados y municipios como autoridades que conceden o

permiten la realización de actividades de los particulares, que limitan su actuación

o que resuelven mediante la acción pública sobre las afectaciones a sus intereses,

es y será uno de los ámbitos de actuación política y administrativa de estos

gobiernos. La presencia fiscal tiende a constituirse en un catalizador que incentiva

o contiene la realización de determinadas actividades, desde un punto de vista

económico es innegable esta función, pero desde un punto de vista administrativo

puede utilizarse como vía de orientación de ciertas actividades que produzcan

efectos positivos o negativos en el entorno físico y social de la entidad. Este es el

caso de la afectación al ambiente por la emisión de contaminantes y actividades

que deterioran la ecología y medio físico. La presencia tradicional del estado o

municipio como policía resulta a veces insuficiente para solucionar el problema de

las afectaciones ambientales, aquí se considera que una adecuada precisión de

obligaciones fiscales de los agentes económicos y sociales que producen daños al

ambiente puede contribuir a que: 1) constriñan al mínimo posible los efectos antes

no controlados; 2) que en lugar de esperar una sanción definitiva que los obligue a

actuar subrepticiamente se transparente su actividad y se considere un costo fiscal

que amortice el gasto público para actividades de protección ambiental; y 3) que


442

se produzca un fondo de contingencia con el cual la sociedad pueda enfrentar, por

vía de sus autoridades, los efectos de la contaminación y deterioro de la ecología.

4.3.5 Hacia una adecuación del marco jurídico desde la perspectiva de un auténtico federalismo fiscal

A lo largo de diferentes apartados de esta investigación se vislumbra que la

coordinación fiscal tiene distintos tratamientos para la propuesta de mejoras y una

consecución amplia de sus objetivos. Desde la perspectiva económica se plantea

la necesidad de considerar el grado de desarrollo de las entidades federativas a

efecto de proponer mejores fórmulas en la distribución de participaciones; en el

terreno administrativo se menciona la necesidad de alentar procesos

descentralizados para la gestión de materias fiscales federales a cargo de estados

y municipios; desde la perspectiva social se plantean aspectos de equidad,

redistribución del ingreso y justicia fiscal que erradique la idea de que el

contribuyente es un potencial delincuente administrativo, de esta manera son

múltiples las posibilidades de accionar en favor de un nuevo esquema de

relaciones fiscales intergubernamentales; desde el punto de vista estrictamente

jurídico, la posición es también globalizadora, para lo cual a continuación se

expondrá una serie de propuestas organizadas en dos planos básicos: 1) aspectos

jurídicos desde la perspectiva del esquema federal de gobierno y 2) aspectos

jurídicos desde la perspectiva de la mejora de instrumentos de las haciendas

públicas, en el primero se considerará como punto de partida la división de

competencias tributarias entre la federación, estados y municipios y sus

mecanismos de interrelación y coordinación, y en el segundo caso se hará alusión

a posibles medios de adecuación y modernización del marco normativo específico

que orienta la estructura y funcionamiento de las haciendas públicas.

Federalismo y facultades tributarias de los gobiernos.

Puede considerarse que el sistema federal de gobierno persistente en México ha

sido un modelo de corte centralista y a veces, aun con la contradicción que

significa este término, unitario. El enfoque que por inercia se ha venido


443

sosteniendo, es el hecho de que el gobierno federal asume plenipotenciariamente

la representación del conjunto de la federación, pero más aún, la representación

de cada estado. El gobierno federal, en efecto, es representante de la federación,

pero como órgano de gobierno no es autónomo ni se sostiene por una soberanía

propia. Esta autonomía y su posición de garante de la soberanía del conjunto la

adquiere de la formación de la voluntad federal. Es necesario, desde una

perspectiva jurídica, hacer efectivo el proceso legislativo integral, poniendo a

consideración de los congresos locales aquellas materias de afectación frontal al

conjunto y partes de la federación y no solamente reformas al texto de la

Constitución federal.

Otra tendencia que podría aclararse en el discurso político y que produce efectos

de subordinación y acompañamiento de las entidades federativas, es la de la

llamada descentralización. Desde una perspectiva jurídica, en el caso del

federalismo y tratándose del gobierno federal con respecto a las entidades

federativas solamente puede existir la llamada descentralización administrativa; la

descentralización política no puede tener lugar ni existe por razones objetivas: las

entidades federativas conceden parte de sus atributos de soberanía para que se

les represente en una federación, la encomienda la recibe el gobierno federal,

pero tratándose de una encomienda política no tiene un poder propio que repartir,

sino que ejerce el poder del Estado, es decir, un poder híbrido conformado por las

respectivas aportaciones políticas de las partes, en consecuencia el gobierno

federal no tiene poder político que descentralizar.

Al tener claro este punto, el enfoque jurídico puede incidir en mecanismos de

compatibilización de competencias, coordinación, cooperación y en esquemas de

descentralización administrativa, pero en todo caso, el proceso de decisión que

tenga el gobierno federal en materia de coordinación fiscal, debe ampararse no

solamente en las prerrogativas que le brinda la ley en la materia ni los convenios

fuente de derechos y obligaciones, sino en un proceso legislativo específico para

recoger el consenso de la voluntad federal. En esta perspectiva la toma de

decisiones debe ampliarse y hacerse participativa, no obstante debe reconocerse


444

que las reuniones nacionales de funcionarios fiscales han sido verdaderos

catalizadores de propuestas y alternativas de mejora en estas relaciones de

coordinación intergubernamental.

La idea del federalismo fiscal debe enfocarse hacia sus fines "naturales".

Federalismo no significa absorción o concentración de materias por parte del

gobierno federal, sino compartimiento, relaciones de cooperación, posiciones de

solidaridad y corresponsabilidad, impulso integral de desarrollo y compromiso de

acción en causas comunes; se trata de una unión para sacar mejor provecho de

las fuerzas comunes. Esta es la esencia formal del Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal, misma que debe replantearse para hacerla que retorne hacia

un enfoque auténticamente federalista. La formación de recursos fiscales es una

de las labores adjetivas del Estado y de una importancia capital, sin embargo,

debe considerarse también que a los ojos del lego, la actitud tributaria del gobierno

federal puede desestimarse si se aprecia un aparato administrativo inmenso que

hay que soportar con contribuciones, de ahí que sea necesario que jurídicamente

los mecanismos de planificación del gasto público, la canalización de recursos y la

acción administrativa de este aparato sean plenamente congruentes con las

necesidades del desarrollo de las entidades federativas; a la fecha, no es posible

que existan dos o más sectores federales trabajando al interior de una entidad

federativa o de un municipio en materias afines o paralelas sin que exista una

adecuada coordinación.

El reto del federalismo vigente es la actuación descentralizada del aparato

administrativo federal, el fortalecimiento de la capacidad de gestión administrativa

de los gobiernos estatales y municipales y la generación regional y local de

riqueza que potencialice la economía bajo esquemas de di versificación y progreso

sostenido. Nada más difícil de conseguir en un sistema de gobierno donde el

centralismo ha hecho verdaderas murallas para la cesión de materias y la

desconcentración de funciones. El reto es claro, si no se asumen frentes comunes,

la parcialidad de los problemas terminará por agobiar las capacidades individuales

de los estados, las relaciones fiscales son un medio concreto de asegurar


445

acciones concertadas.

Siguiendo el espíritu de estos planteamientos, a continuación se enuncian algunas

perspectivas susceptibles de explorarse para dar una mejor funcionalidad y

fortalecimiento a las haciendas públicas y sus esquemas de coordinación:

Revisión del sistema competencial tributario del gobierno federal a efecto de

valorar la descentralización o gestión compartida de materias y fuentes tributarias

que estén ligadas con los grandes procesos de descentralización administrativa

que se han impulsado desde 1983.

Potencialización en las leyes hacendarías federales de carácter normativo y de

gestión del gobierno federal, ampliando la participación de las entidades

federativas en procesos de administración directa de materias tributarias de origen

federal.

Precisión del concepto de autonomía de los estados, representación del gobierno

federal, potestades de convocatoria del Ejecutivo federal y procesos legislativos en

el seno del Congreso de la Unión con el consenso o aprobación de los Congresos

locales.

Convalidación de los instrumentos fiscales derivados de la ley en la materia ante el

Congreso de la Unión o por un sistema facultativo que permita una mayor

participación de las representaciones estatales en la formación de la voluntad

federal.

Precisar en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal las obligaciones

de los sectores para compatibilizar su gasto público con el esquema de gasto-

financiamiento de las entidades federativas destinatarias de programas y recursos,

y mejorar normativamente las líneas de coordinación de programas.

Incluir en la Constitución Política Federal criterios de regionalización, conceptos

básicos de desarrollo y garantías específicas para propiciar la distribución

equitativa de las participaciones derivadas del Sistema Nacional de Coordinación


446

Fiscal.

Desfederalizar materias que por efecto de procesos de descentralización o

asignación de competencias a otros órdenes de gobierno hayan quedado fuera del

margen de actuación del gobierno federal, o bien readecuar sus marcos

normativos a efecto de que la autoridad federal sea únicamente el conductor de

las políticas y normas generales que las regulen.

Perspectivas de mejoramiento de los instrumentos jurídicos de las haciendas

públicas.

En este sentido pueden reconocerse diferentes posibilidades, entre las más

significativas o que mayores beneficios pudieran reportar se encuentra la

formación participativa de la legislación hacendaría federal, estatal y municipal,

erradicando el centralismo y paternalismo tradicional de los órganos hacendados

por sobre el poder legislativo, asimismo se encuentra la necesaria actualización de

los convenios de adhesión y colaboración administrativas con respecto a las

adecuaciones de la ley en la materia. Aunque este proceso es de concatenación y

lógica normativa, es muy necesario ya que la normatividad en esta materia debe

ser lo suficientemente clara y actual para que rinda sus efectos. Así pueden

enunciarse aspectos hasta cierto punto obvios como podrían ser también las

adecuaciones a la fórmula de participaciones federales, sin embargo, en este

trabajo pueden plantearse perspectivas más puntuales:

La racionalización de los instrumentos jurídicos hacendarios del gobierno federal,

fundamentalmente en sus sistemas procesales, simplificando aspectos operativos

para el cumplimiento de obligaciones fiscales y mejorando el esquema de

garantías y medios de protección y defensa del contribuyente.

La adecuación del marco jurídico hacendario de los estados por efecto de la

coordinación fiscal, evitándose que los Convenios de Adhesión y Colaboración

subordinen la legislación estatal o la hagan parecer obsoleta.


447

Considerar el punto de vista formal (por vía legislativa y administrativa) en las

adecuaciones a los Convenios de Adhesión y Colaboración y de sus acuerdos

específicos.

Considerar el punto de vista de los ayuntamientos en la celebración de convenios

entre gobierno federal y entidades federativas.

Recuperar la participación activa de los ayuntamientos en el proceso de formación

de la legislación hacendarla municipal.

Normalizar el sistema de administración de gravámenes federales y estatales,

formular procesos administrativos equivalentes, a efecto de dar una perspectiva

homogénea frente al contribuyente.

Formar y compendiar el conjunto de derechos administrativos que tiene el

contribuyente frente a la actuación fiscal de la federación, estados y municipios.

Fortalecer la normatividad que garantice la gestión autónoma de las autoridades

tributarias locales en procesos encomendados por el gobierno federal. Erradicar el

tutelaje jurídico y administrativo.

4.3.6 Hacia la conformación de un sistema nacional de coordinación hacendaría

En el desarrollo de la presente investigación, y muy contundentemente en los

foros que en paralelo se realizaron en cuatro regiones del país, el reclamo

generalizado fue la revisión del actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el

cual se confirma, no ha alcanzado a impactar favorablemente en la promoción de

un desarrollo cada vez más grande, justo y equitativo en los estados y municipios

de nuestro país.

Se ha podido constatar que la coordinación fiscal federación-estados-municipios

observa estancamiento en el proceso de distribución de participaciones debido,

entre otras cosas, a haber conservado durante 14 años porcentajes similares en

los fondos a repartir, y a adolecer de una lógica administrativa y eficientista en su


448

canalización.

Hemos detectado que la coordinación fiscal ha representado un mecanismo de

centralización de recursos en el ámbito federal, creando dependencias en los

ingresos ordinarios de los estados en un 80% en promedio de las participaciones

federales. Esto es sumamente inconveniente, ya que la capacidad de respuesta a

las demandas sociales queda sujeta a la obtención de recursos de programas

federales de inversión, y lo peor se da cuando éstos han venido en términos reales

gravemente a la baja, compensando a los mismos con criterios poco claros de

canalización de recursos con programas de gasto social federal, quedando fuera

de toda injerencia los niveles estatal y municipal.

Por lo anterior, se establece con urgencia que los municipios deben tener

participación activa en las decisiones dentro del SNCF, ya que se pudo observar

que han sido sujetos ajenos en la determinación de los lineamientos y políticas

que rigen al mismo, haciéndolo por la vía de los ingresos, también sujeto pasivo.

Como pudimos apreciar en el análisis cuantitativo de las estructuras financieras de

estados y municipios, existe una marcada dependencia de las participaciones

federales durante toda la década, exacerbándose la tendencia en los últimos años

de la misma, lo cual nos indica que en materia de ingresos la actual administración

ha sido la más centralista de las últimas tres.

Hemos concluido que actualmente la preocupación no sólo debe orientarse de

manera lineal a la pérdida de captación de recursos por los niveles señalados,

sino además por los crecimientos significativos en la demanda de infraestructura y

servicios públicos de una población que crece aceleradamente más que la

producción del país y de la captación tributaria de sus gobiernos, creando una

brecha importante entre ella y su satisfacción y, consecuentemente, mayores

gastos para su abatimiento.

En el desarrollo de esta investigación, se percibió la poca presión y esfuerzo fiscal

de la mayoría de las entidades y municipios del país, lo cual puede atribuirse a dos


449

factores: pocas fuentes de recaudación por baja actividad económica, y

concentración de los principales impuestos en la federación. En este ámbito, se

pueden percibir algunas posibilidades para la ampliación de los ingresos propios

de estados y municipios al margen de ayudas federales; en el otro, y que

corresponde al ámbito propio del SNCF, la centralización en su seno de los más

importantes impuestos podrá ajustarse por la vía de ser considerado realmente

como un instrumento para la consecución de objetivos mayores de relevancia

nacional.

Así entonces, una propuesta integral que mejore el ámbito y contenido del SNCF

deberá abordar simultáneamente dos aspectos:

A. Ampliación de los ingresos propios de los gobiernos locales, y

B. Que el SNCF asuma objetivos y responsabilidades sociales y económicas

claras en su funcionamiento.

A continuación se abordarán por separado ambos aspectos, pero la intención es

que confluyan en un sistema que, al tomar en cuenta los dos lados del problema,

integre un Sistema Nacional de Coordinación Hacendaría.

A.- Posibilidades para la Ampliación del Sistema Tributario Local.

La inelasticidad de los ingresos que generan las haciendas públicas de los

estados y sus municipios, presenta una insuficiencia crónica de recursos

financieros que, aunada al limitado campo impositivo local y a las restricciones en

materia de endeudamiento hacia sus gobiernos, les prescribe y hasta obliga a

iniciar, o continuar los esfuerzos de administración tributaria local y de negociación

con el gobierno de la República en búsqueda de mayores recursos.

De acuerdo a Salvador Santana404, se puede hablar de tres vertientes en las que

podría analizarse la perspectiva del sistema tributario: 404 Santana Salvador. "Perspectivas y Posibilidades del Sistema Tributario Local". Ponencia presentada en el Foro de Análisis e Innovación sobre Federalismo Fiscal. INAP-IAP JAL. Guadalajara, Jal. 23 de julio de 1994.


450

i. Renegociación de espacios tributarios con la federación, ii. Rendimiento óptimo de la tributación existente, y iii. Búsqueda de fuentes propias de ingresos.

i. - Renegociación de espacios tributarios con la federación.

El punto de partida de los planteamientos que pudieran hacerse sobre el

particular, girarían en torno a la evaluación del equilibrio de las potestades

legislativas y las funciones administrativas vigentes entre el gobierno federal y los

gobiernos de las entidades federativas cuya referencia cualitativa se encuentra en

la distribución de las fuentes de ingresos, a las cuales pueden acudir los gobiernos

de ambos niveles para financiar su gasto público, el punto de partida en su

referencia cuantitativa se expresa en la realizar existente entre las

participaciones federales que reciben las entidad federativas y los ingresos que

captan por sus fuentes propias.

En esta tesitura podría ponerse el proceso de renegociación de espacios

tributarios coordinados que tendiera a orientar el análisis y en su discusión sobre

campos tributarios en los que se pudiera visualizar en futuro cercano la viabilidad

de gravámenes que podrían pasar del ámbito federal de gobierno al de las

entidades, desde luego teniendo el cuidado de hacer un minucioso análisis de las

repercusiones que podrían derivarse en legislación fiscal, federal y local.

En este punto podría pensarse no solamente en el acto de ceder espacie

tributarios a las entidades federativas, sino también en el establecimiento de tasas

adicionales en gravámenes federales que podrían establecerse en favor de los

estados.

ii.- Rendimiento óptimo de la tributación existente

En esta vertiente podría pensarse que existen varios gravámenes en algunas

entidades federativas y que otras no contemplan dentro de su legislación, por lo

que pudiera pensarse en el establecimiento de tales gravámenes y principalmente

buscar el óptimo rendimiento de los tributos que se tienen establecidos, ya que


451

pareciera que todavía no se encuentran éstos en su nivel máximo de rendimiento.

iii.- Búsqueda de fuentes propias de ingresos

En materia de nuevas fuentes de ingresos, podría pensarse en establecer algunos

gravámenes que actualmente se están probando en varias entidades federativas,

tales como el impuesto sobre nóminas, contribuciones especiales no vinculadas

con la propiedad inmobiliaria y que giren en torno al "principio de beneficio",

contribuciones para combatir la contaminación, el impuesto sobre tenencia de

vehículos de más de los 10 años y el impuesto sobre la compra-venta de

vehículos usados.

En el ámbito municipal podría pensarse en el establecimiento del impuesto de

radicación, derechos por servicios públicos que actualmente no se cobran y la

concesión de servicios públicos municipales.

Consideramos que con el enfoque que se propone, podría lograrse mejorar en

forma importante los ingresos de las entidades federativas y sus municipios,

reconociendo que en las condiciones en que actualmente se encuentran son

pocas las expectativas de mejorar dicha recaudación, por lo que habrá de

pensarse en llevar a cabo acciones serias en las vertientes enunciadas, ya que

donde al parecer mayores posibilidades se perciben es en el primer punto

planteado, o sea en la renegociación de espacios tributarios entre la federación y

las entidades federativas.

B.- Objetivos y Responsabilidades por Asumir del Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal.

A lo largo de este trabajo se ha venido presentando lo que ha sido el Sistema

Nacional de Coordinación Fiscal en sí mismo, es decir, se ha analizado la forma

en la que se proporcionan y distribuyen los recursos a los estados y municipios,

pero se ha dejado de lado el análisis de él en una serie de objetivos que deberán

estar presentes en toda política fiscal por su innegable papel en la consecución de


452

grandes e importantes objetivos nacionales.

La presente propuesta se encamina a percibir el impacto del sistema en una serie

de variables socioeconómicas, con el objetivo de plantearse amplios rangos de

respuestas ante condiciones que no han estado presentes en la canalización de

las participaciones a estados y municipios. Al tratar de abordar dicha temática se

tendrían que tener en cuenta por lo menos los siguientes objetivos que ha de

buscar el sistema de referencia:405

A. Apoyar el desarrollo de estados y municipios.

B. Ayudar a mejorar el proceso redistributivo entre personas y regiones.

C. Fortalecer y eficientar la política económica.

D. Dar solución a los problemas financieros de estados y municipios.

Los anteriores objetivos, a decir de los administradores y responsables de la

política fiscal del gobierno federal, son intrínsecos al mismo, y por lo tanto habría

de suponerse que en todas y cada una de las acciones en esta materia

emprendida ellos han servido de guías. Lo cierto, y que aquí se pudo constatar, es

que no ha habido un clara definición de lo que se pretende con dichas acciones, y

mucho menos apego y coherencia entre ellos. Se constató que se buscó la

eficiencia en sí misma, más no la adopción de ellos como orientaciones clave de la

coordinación.

Ya ha sido suficientemente probada, teórica y prácticamente, la importancia de la

política fiscal en la consecución de los grandes objetivos de la política económica

y social, lo que hace falta es darle consistencia a la materialización de la misma

con sus grandes objetivos. Paralelamente al despliegue de acciones que requiere

cubrir satisfactoriamente las posibilidades sugeridas en el punto anterior, habrán

de ser abordados por separado los objetivos arriba señalados, para lo cual se

propone lo siguiente:

405 Estos objetivos se recogen del planteamiento hecho al respecto por Oscar Mauricio Gómez, en su trabajo publicado por INDETEC, con el objeto de ahondar en una propuesta operacionalizable técnica y políticamente.


453

A. Las participaciones federales como apoyo para el desarrollo local

En este sentido, lo primero que habrá de quedar en claro es lo que se entiende por

desarrollo. Para Oscar Mauricio Gómez, desarrollo es equivalente a tener un

sistema económico sin pobreza, lo que indudablemente no aclara suficientemente

el concepto. Con el objeto de no entrar en profundas discusiones al respeto, se

puede coincidir con muchos tratadistas que desarrollarse es pasar a situaciones y

condiciones de vida y bienestar social cada vez más elevadas entre los

pobladores de una comunidad.

Así entonces, se hace necesario comparar entre municipios y estados tales

condiciones, a partir de la determinación de indicadores que permitan establecer

rezagos o avances, para definir a su vez, los requerimientos de ingresos que cada

entidad o municipio necesita, y establecer consecuentemente, el monto de las

participaciones precisas para que el gasto esté más acorde a programas

encaminados a la obtención de tales objetivos.

En este trabajo se ha podido revelar que las participaciones fluyeron, en nuestra

década de estudio, de manera desordenada. Si bien las mismas han venido

siendo cada vez mayores, se ha tenido que recurrir a privar de recursos a ciertas

entidades para ampliarlos a otras, frenando necesariamente el ritmo de

crecimiento que posiblemente se viniera presentando. La intención deberá ser

ahora establecer estrategias para canalizar recursos a estados y municipios a

partir de los siguientes criterios:

A entidades y municipios más avanzados y desarrollados, canalizarles

participaciones que les permitan mantenerse y acelerar su proceso de desarrollo,

pero nunca privarlas de ellas, ya que son, como lo hemos constatado,

imprescindibles para no frenar sus avances y logros obtenidos.

A entidades y municipios con poco o nulo desarrollo, otorgarles recursos que les

permitan acelerar sus procesos, tanto por las participaciones, como por

transferencias directas de la federación.


454

Lo anterior requiere de una política incremental, que debe partir del

reconocimiento objetivo de las condiciones de estos niveles de gobierno al margen

de aspectos ideológicos, que paulatinamente los desarrolle sin afectar a otros

drásticamente.

B.- Ayudar en el proceso redistributivo entre personas y regiones

Desde su concepción, el sistema de participaciones ha buscado mejorar la

distribución del ingreso entre personas y regiones con la canalización de recursos

a zonas gravemente deprimidas. Nos dimos cuenta del tratamiento preferente a

estados como Tabasco, Chiapas, Oaxaca, entre otros, con grandes núcleos

poblacionales, pero con grandes rezagos económicos.

Nos percatamos también que su impacto ha sido poco exitoso, ya que las

participaciones per-cápita han venido disminuyendo en términos reales por la

expansión demográfica tan alta en estos estados y por haber dejado de lado que

la redistribución del ingreso debe ser un dato para el sistema de participaciones,

no un punto de partida. Estas se han empleado para cubrir deficiencias en la

captación y generación de recursos propios y no como mecanismo que fomente la

actividad económica local, única capaz de sentar bases firmes para mejorar la

distribución del ingreso de manera más permanente.

C.- El sistema de participaciones como instrumento para la consecución de objetivos de política económica

El Estado, en la búsqueda de influir positivamente en las estructuras y procesos

económicos, echa mano de una serie de instrumentos de política económica

dentro de los que destaca la política fiscal, la cual, en el caso mexicano, dispone

del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y el Sistema de Participaciones para

alcanzar sus grandes objetivos. En nuestro caso, pudimos darnos cuenta de la

eficacia con la que se ha dispuesto de esta herramienta para controlar las

fluctuaciones cíclicas naturales de una economía tan susceptible como la nuestra.

La canalización de recursos, y por tanto poder adquisitivo de la federación a


455

estados y municipios vía participaciones, se ha convertido en un instrumento clave

en la planificación del gasto público. Su control estuvo, en los diez años de nuestro

análisis, subordinado más a una política de estabilidad de precios, que a una de

distribución del ingreso. Resulta indudable la contribución de la política fiscal al

logro de tan anhelado objetivo, ya que por un lado se concentró la captación de

ingresos en la federación, sujetando la actividad tributaria de los otros dos niveles

de gobierno; y por el otro, se aumentó la canalización real de participaciones

basada en una disminución de la inversión pública y en general, del gasto federal

presupuestal en estados y municipios.

Este mecanismo de gasto tan dinámico, pero a su vez tan controlable, deberá

hacer hincapié en aumentar su presencia en la promoción del desarrollo regional,

de manera tan efectiva como lo ha sido en el alcance de la estabilidad económica,

fomentando la actividad productora en regiones de poco dinamismo,

complementando las necesidades de gasto público que no pueden ejercer dichos

niveles por su natural escasez de recursos.

Los criterios que deben guiar en esta vía al sistema de participaciones son:

Nunca limitar o frenar la canalización de las mismas en estados, regiones y

municipios con potenciales condiciones de desarrollo económico y que se hayan

mostrado capaces de ser buenos contribuyentes al erario federal.

Ampliar en la medida de lo posible las participaciones a estados y municipios

estancados, condicionados solamente por los esfuerzos que realicen en dos

aspectos: mejorar los niveles de vida de sus ciudadanos y mejorar la eficiencia de

sus administraciones tributarias.

Promover desde el sistema de participaciones el crecimiento de las regiones,

premiando la contribución al PIB nacional y al desarrollo de actividades

productivas en estados y municipios históricamente atrasados que recibirán un

trato preferencial sobre otros más avanzados, pero a ello condicionado.


456

D.- El sistema de participaciones como solución a los problemas financieros de estados y municipios

Son palpables las necesidades financieras de estos niveles de gobierno, las

participaciones han sido una ayuda importante para reducir las mismas, mitigando

efectos nocivos que el disponer de recursos crediticios traería a sus finanzas. Es

importante identificar necesidades de financiamiento como el primer paso para

hacer uso productivo de aquéllas, por lo que habrá de estar presente al momento

de su reparto, la detección de necesidades surgidas por asumir un SNCF que

probablemente ha distraído recursos que a los gobiernos estatales y municipales

les pertenecían y que pudiera redundar en requerimiento de financiamiento.

Las necesidades financieras así vistas pueden provenir de dos orígenes:

• Como resultado de una particular forma de asignar recursos y distribuir ingresos entre los tres niveles de gobierno, y

• Por su responsabilidad en el gasto público.

En el primer caso, las participaciones tienen que ser suficientemente justas para

resarcir las inequidades de un federalismo fiscal que, en búsqueda de atender

estructurales problemas socioeconómicos, se ha olvidado de hacer proporcionales

sus repartos en función del papel de los gobiernos locales en la generación de

tributos, originándoles necesidades financieras.

En el segundo, la demanda de infraestructura y de servicios públicos en los

gobiernos locales es cada vez más grande, se traduce en mayores montos de

gasto que tendrán que ser compartidos responsablemente entre los tres niveles de

gobierno, requiriendo delimitar claramente áreas y sectores que cada uno habrá

de atender, así como las atribuciones a que ello dé lugar.

Concluyendo, tendríamos que los grandes retos que tienen que afrontar los

gobiernos locales para solucionar problemas ancestrales, deben partir de la

revisión de las posibilidades de sus propios sistemas tributarios, pero también del

ajuste del actual sistema de participaciones que ha descuidado grandes objetivos

que directamente le conciernen buscar, y que nos dirigen, necesariamente, a la


457

creación de un Sistema Nacional de Coordinación Hacendaría que, atendiendo

ambos lados de las finanzas (ingreso y gasto); y a los tres niveles de gobierno

(federal, estatal y municipal) promueva eficientemente un desarrollo sostenido y

equilibrado del país, mejorando niveles de vida y alcanzando mayor bienestar

social.


458

Conclusiones y Nueva Agenda De Investigación

El Municipio Mexicano a través de su historia ha sido objeto de un sinfín de

Reformas Constitucionales, algunas de las cuales han permitido la

descentralización tanto económica, política y social, es decir, el Municipio será el

encargado de crear sus propias fuentes de ingreso, será el responsable de tomar

decisiones de carácter político y social en la creación e igualdad de oportunidades

para la comunidad, de esta manera el Municipio podrá ser capaz de Gobernarse

por sí solo y dejará de ser o al menos dependerá en menor cantidad del gobierno

Estatal o Federal.

La perspectiva del desarrollo sugiere la propiedad de las sociedades modernas de

crecer en todos los sentidos. Desde el punto de vista social, el desarrollo puede

concebirse como el "proceso permanente de mejoría en los niveles de bienestar

social, alcanzado a partir de una equitativa distribución del ingreso y de la

erradicación de la pobreza, observándose índices crecientes en la alimentación,

educación, salud, vivienda, medio ambiente y procuración de justicia en la

población".

Al hacer énfasis en el aspecto regional, el desarrollo puede entenderse como el

"proceso de cambio sostenido, que tiene como finalidad el progreso permanente

de la región, de la comunidad regional como todo y cada individuo residente en

ella".

De igual forma y profundizando en el concepto de Desarrollo Regional, puede



En el primer caso, el desarrollo regional es un proceso de desarrollo nacional a

escala regional (subnacional), que abarca las características económicas, sociales


459

y físicas del cambio en una zona durante un determinado periodo de tiempo,

identificándose los siguientes objetivos en su consecución:






desarrollo, en busca de la eliminación de los contrastes regionales

adversos, relaciones interregionales, orgánicas y justas:


• Una ocupación y un desarrollo metódico para orientar y facilitar el desarrollo

de los asentamientos humanos y de la vida de la comunidad;

• La incorporación sistematizada de la iniciativa y de la participación popular

y local.


• Como un aumento del bienestar en la región expresado en indicadores

tales como el ingreso por habitante, su distribución entre población, la

disponibilidad de servicios sociales y la educación de sus normas legales y

administrativas;





Señalaremos que las expectativas creadas por el concepto de Desarrollo no han

encontrado una comprobación plena en las denominadas regiones en vías de

desarrollo o de economías emergentes. El Desarrollo cotidianamente ha sido

puesto en entredicho para satisfacer las necesidades de las regiones

latinoamericanas, por lo cual en muchas de ellas el desarrollo se ha convertido en


460

un mal necesario.

Rechazar este concepto implica para las sociedades o regiones quedar

marginadas de las ayudas para el desarrollo. En tanto aceptarlo implica

condescender con las sociedades y sistemas dominantes, que son los que

finalmente determinarán "que es el Desarrollo". Por tal motivo, las regiones en vías

de desarrollo aun transitan en busca de los medios o factores para acelerar su

desarrollo en esta era de la globalización.

Uno de estos medios considerados es el mercado, básicamente a través de los

mecanismos de competencia que conlleva. Constituir sistemas de competitividad

exige avances razonablemente simultáneos en la red de contactos que definen a

las empresas y regiones.

Asimismo, la competitividad regional puede conceptualizarse como compleja

amalgama conformada por la variedad de factores tales como el demográfico,

geográfico, ecológico-ambiental, económico, infraestructura y apoyos públicos

regionales, en permanente unidad e interacción.

La interacción de esta diversidad de factores permite a las empresas y regiones

ser más competitivas con respecto a otras. Con una adecuada capacitación y la

elaboración de Políticas de Desarrollo Económico adecuadas a cada localidad se

pueden generar alternativas que permitan un Crecimiento Económico y en

consecuencia el Desarrollo Social.

El Ayuntamiento puede y debe convertirse en el centro de desarrollo de su

comunidad, a través, de mecanismos que pueden ir desde el financiamiento

externo con Organismos Estatales, Federales e Internacionales, y hasta la

creación de Infraestructura como medio para atraer la Inversión Privada.

La existencia en la actualidad de varias instituciones privadas, públicas y

académicas, que constantemente están estudiando el actuar diario del Municipio.

El conocimiento que surge a través de estas iniciativas es fundamental pues


461

representan el soporte para la adecuada formulación de la política municipal. El

apoyo y la participación constante en los diferentes foros y eventos que realizan

"los municipalistas mexicanos", son de gran ayuda ya que las recomendaciones

que ahí emanan deben ser tomadas en cuenta y evaluadas. Asimismo es

importante formar grupos de estudio desde las mismas dependencias públicas,

que contrasten con las propuestas presentadas por los diversos sectores ya que

representan una alternativa para la solución de problemas prácticos y para el

diseño e implementación de Políticas.

De este modo, resultado de la investigación podemos determinar las siguientes

vertientes de trabajo, con el fin de transformar la realidad identificada en los

municipios:

1. Establecer un programa de modernización administrativa que incluya la

profesionalización del personal, así como la asimilación de las nuevas

tecnologías de la información y las comunicaciones.

Es necesario fortalecer y modernizar las instituciones municipales en consonancia

con la propia dinámica al interior de los Municipios Mexicanos. Por ejemplo, en

aquellas administraciones en donde se cuenta con cuadros profesionales

combinados con otras características son las que mejores desempeños

financieros presentan. Es por esto que debe fortalecerse la dotación de

funcionarios con mayor preparación técnica, con conocimientos en la



2. Implementar y aplicar en la mayor cantidad de municipios posibles los

modelos relativos a la transparencia y rendición de cuentas que se

desarrollan a nivel estatal y federal.





462



responsablemente.

Existen muchos Municipios que cuentan con un desarrollo óptimo, en algunos

casos esto se debe a la adecuada combinación de factores demográficos,

geográficos, ecológico-ambiental, económico, infraestructura y apoyos públicos

regionales, los cuales se encuentran en permanente unidad e interacción y otros

tantos que ya por no contar con las herramientas o el apoyo se han rezagado.

A este perspectiva, conocida como de la teoría de la Planificación Regional,

(ventajas comparativas y ventajas absolutas) está caracterizadas por la

competitividad, es decir, la capacidad de una región para adelantar a otras en el

acceso al conocimiento y tecnología, a los recursos públicos y privados, así como

al mercado para la venta de sus productos o la adquisición de recursos y materias

primas y la cual es resultado de la convivencia e interacción de elementos y

aspectos heterogéneos.

3. Dotar a los municipios de las facultades y autonomía necesaria para

fortalecer sus capacidades financieras, evitando la excesiva dependencia a

la manipulación política que significan la asignación presupuestal definida

en otros niveles de gobierno.

Es necesario dotar a los municipios en el ámbito financiero de mecanismos

apropiados para que puedan hacer frente a las obligaciones contraídas. En

ocasiones los impuestos no son cobrados por los municipios o no se hace uso de

las facultades que en materia tributaria poseen, se les debe de otorgar mayor

margen de acción a estos en cuantos a tarifas, formas de cobro y bases

tributarias.

Especificando correctamente las posibilidades que poseen en tal sentido y

adecuar las fórmulas de distribución de recursos, de manera tal que se reporten

ventajas por el cobro de los tributos correspondientes.


463

La visión Keynesiana que predomino en México aunada a un gobierno centralista

que generó grandes desigualdades entre las regiones así como al interior de las

mismas, esto se tradujo en pequeños territorios que concentraron población,

recursos económicos y políticos, y que jamás difundieron el deseado desarrollo al

resto del territorio. Con el cambio de la visión Keynesiana a la Neoclásica

adoptada por el Gobierno Mexicano, quedo claro que no se requiere una política

específica que promueva el Desarrollo Regional, ya que es evidente que de no

existir una acción clara por parte del Gobierno Federal y Estatal, que permita

consolidar las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos locales

para que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el desarrollo

local, es difícil que exista o se de dicho desarrollo.

Está claro que existe un debilitamiento del régimen municipal, este se ve reflejado

precisamente en que los ciudadanos han perdido la posibilidad de participar

abiertamente en la toma de decisiones y que es necesario devolver a la

comunidad el poder de influir de manera directa en las decisiones que han de

afectar su bienestar y su desarrollo.

La urgencia de reformar la normatividad y concepción del régimen municipal, debe

fundamentarse en la concepción de un gobierno descentralizado y que lleva

implícito la auténtica democracia y un sistema republicano, e inspirarse en la

participación popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los

medios de solucionar situaciones y problemas concretos que deben ser resueltos.

Con relación a los Ingresos Municipales y la potestad tributaria es necesario

trasladar competencias de órganos nacionales centrales o descentralizados a los

municipios, ya que esto implica que estos cuenten con fuentes de ingresos

autónomos capaces de financiar los servicios.

Los procesos de descentralización fiscal y administración en México, son un

ejemplo, de que el actual sistema de Participaciones y Aportaciones Federales

traen consigo cierta reducción en el sistema fiscal de las administraciones

municipales, y que pese a las facultades tributarias que la ley ha otorgado a los


464

municipios mexicanos, se mantienen desequilibrios que se presentaban al

momento de iniciar el proceso de descentralización Política, Fiscal y

Administrativa. Esto es un desequilibrio vertical y uno horizontal.

En el primer caso, el desequilibrio vertical se origina básicamente en la limitada

capacidad impositiva de los municipios mexicanos y en las enormes

responsabilidades de gasto público que deben efectuar. Esta situación los

conduce a depender considerablemente de las transferencias Federales. Los

desequilibrios horizontales tienen que ver con las enormes diferencias entre

regiones, y la necesidad de buscar una mayor capacidad e igualdad a través de

los recursos que la Federación entrega a los gobiernos locales.

Asimismo, los procesos como la descentralización, globalización y la crisis

financiera están abriendo oportunidades para que los actores locales gestionen

directamente con sus recursos el desarrollo de su entorno, que en el Estado aún

no se rompe con los paradigmas de proyectos sectoriales con control central y que

deben de tener acciones de escala, y lo más importante, es que existen una

cantidad enorme de iniciativas locales que sin duda son el insumo principal para el

diseño de una Política de Desarrollo Económico local en México.

Nueva agenda

a) El fortalecimiento municipal debe empezar con una mejor delimitación de su

autonomía, en clave legislativa, acompañada de una mayor capacidad

financiera que le permita hacer frente a los retos que la sociedad actual les

exige.

No obstante, ante la falta de esa posibilidad legal y constitucional, así como de la

vaguedad como se encuentra configurado el actual concepto de autonomía, el

cual no permite definir claramente qué competencias o capacidades le

corresponde al municipio y cuáles no, el único habilitado para definir mediante

jurisprudencia lo anterior es el Tribunal Constitucional (que no puede crear pero sí

asignar competencias), además de marcar los límites de la autonomía local.


465

Las controversias constitucionales han marcado el inicio del respeto a las

competencias y a la autonomía de los municipios, aunque, como ya se comentó,

de poco sirve que el municipio tenga muchas competencias si las mismas no van

acompañadas de un financiamiento y un fortalecimiento de su vida institucional,

así como de la creación de un servicio civil de carrera municipal que les permita

hacer frente a su responsabilidad y compromiso constitucional.

Por otro lado, las controversias siguen teniendo una gran carencia y deuda

histórica con las municipalidades, pues cuando el municipio impugna leyes del

Estado o la Federación, el efecto de la sentencia sólo es entre partes, con lo que

para el municipio la famosa fórmula Otero todavía sigue rigiendo. Además, se

rompe el principio de igualdad y de justicia. Aunque ha habido avances, todavía no

podemos concluir que el municipio tenga una total protección frente a la

Federación y a los estados, puesto que, la ley inconstitucional sólo es desaplicada

al municipio que interpuso la controversia; por lo tanto, el resto de los municipios

no se podrá beneficiar de dicha sentencia. Según los antecedentes, los municipios

que regularmente interponen un procedimiento de este tipo son los municipios

grandes y con mayor infraestructura económica y técnica, por lo que los

municipios pequeños, que son los que habitualmente tienen más carencias, siguen

siendo los grandes olvidados de la protección municipal, pues para éstos, la ley

inconstitucional seguirá siendo efectiva a sabiendas de que viola la Constitución y

su autonomía municipal

La cuestión de los impuestos

El federalismo hacendario es la práctica federalista que convoca la participación

de los tres órdenes de gobierno en la atención de la Hacienda Municipal bajo los

preceptos de la segunda generación del federalismo fiscal. Incrementar los

ingresos propios de los municipios se formula como el principal objetivo, propone

como estrategia de la Política Fiscal Municipal el cobro indirecto y tributario, para

cumplir con su función de asignación o provisión de servicios. Donde el impuesto

inmobiliario, impuesto de la propiedad o impuesto predial es el impuesto más


466

importante en términos de impacto recaudatorio y de capacidad tributaria para los

municipios. De tal manera que las estrategias deben direccionarse a los factores

que puedan incrementar la recaudación predial.

El Catastro es la parte inicial del proceso para el incremento de los ingresos

propios, pero la considera también, como el instrumento medular en la gestión de

los recursos, ya que al ser multifinalitario auxiliará en la gestión integral de los

municipios. El catastro es un sistema de información territorial cuyo inventario

actualizado de la propiedad inmueble constituye la base para el cobro de las

contribuciones locales que tienen como base el valor de la propiedad inmueble, tal

es el caso específico del impuesto predial. El rendimiento recaudatorio de dicha

contribución no sólo depende del desarrollo eficiente de las funciones de

recaudación y cobranza correspondientes, sino también de los esfuerzos técnicos

y administrativos que emprendan las áreas catastrales como responsables de

mantener actualizados los registro de la propiedad inmueble y de definir

coordinadamente con las áreas de ingresos, los criterios de política fiscal-catastral

que es conveniente impulsar para lograr resultados recaudatorios más efectivos.

La Secretaría de Hacienda (SHCP) a través de sus informes ha manifestado que

la falta de cobro del predial atenta contra el desarrollo, fomenta la especulación y

distorsiona el uso de los inmuebles, y que la tasa efectiva del impuesto predial en

México es 30 veces más bajo que el promedio de los países de la OCDE. Su

función de distribución y desarrollo, compromete al Gobierno Federal atender el

impulso de opciones de recaudación local, como el impuesto predial, con el fin de

disminuir la presión sobre el incremento de las transferencias federales, así como

de procurar un gasto más eficiente por el efecto “valor de origen” con recursos

provenientes de la recaudación local. El Gobierno Federal está obligado a integrar

bajo un enfoque sistémico todos los esfuerzos que sus órganos, dependencias y

organismos actualmente realizan en torno a la modernización catastral de los

municipios y el fomento de la recaudación predial. En ese mismo sentido, las

Entidades federativas se verían beneficiadas con los incrementos en la

recaudación predial por parte de los municipios que integrar territorialmente cada


467

Estado, ya que la normatividad actual premia sin distinción, ambos órdenes de

gobierno, en cuanto al esfuerzo recaudatorio.

Un primer paso para incrementar la recaudación predial en México, es atender la

problemática del Catastro. Al comprobar la relación que existe entre el nivel de

desarrollo catastral y el impacto en el aumento de la recaudación predial de los

municipios. Para ello se identificaron variables internas y externas que componen

el desarrollo catastral y el sistema recaudador, las variables internas son aquellas

que controlan los municipios, y las externas aquellas que dependen de otros

órdenes de gobierno. Al correr una regresión lineal de las diferentes variables

internas, que se dividen en el subsistema catastral y el subsistema predial, se

encontró que la Tecnología Catastral y los Medios para pagar impuestos son las

variables más significativas. El uso de la tecnología y los medios para el pago de

impuestos significan orden y sistematización de la recaudación, reducir los costos

administrativos y reorganizar el impuesto de la propiedad. También es importante

destacar que en conjunto las variables internas tienen una relación significativa del

modelo en relación al incremento de la recaudación predial.

Al realizar el mismo ejercicio con las variables externas se encontró que no son

significativas para el modelo, los valores unitarios y las tasas juegan un papel

compensatorio entre sí, ya que en lugar de permitir el incremento en la

recaudación predial se restringen desde las legislaciones estatales. Por ello es

importante la atención en esta relación por parte de los Congresos Estatales, al

margen de la propuesta final, estos deben de romper el vínculo compensatorio que

actualmente existe entre tasas y valores unitarios.

Por lo tanto, las variables internas del modelo tienen una mayor significancia en el

aumento del predial que las variables externas. Las variables que controlan los

municipios sí impactan en la recaudación, es ahí donde se requiere la atención y

cooperación de todos los órdenes de gobierno, para hacer extensivas a todos los

municipios las capacidades institucionales que permitan adecuar y mejorar el

desarrollo del sistema catastral y recaudatorio.


468

Pero además de conocer las variables significativas para el modelo, el ejercicio

permitió generar un Indicador de Desarrollo Catastral. El IDC permite clasificar a

los municipios en relación a su desarrollo catastral, pero también muestra como

ese nivel de desarrollo se correlaciona positivamente con el aumento en la

recaudación predial. Por cada incremento en una unidad del IDC se estima un

aumento del 15.6 por ciento de la recaudación predial. De tal forma que atender

las recomendaciones para mejorar integralmente los sistemas catastrales y

recaudatorios, además de obtener un mejor rango de IDC, se logra el incremento

de la recaudación predial para beneficio de los municipios.

Debido a la correlación positiva del IDC con la recaudación predial, y que es

superior al cálculo propuesto por otros autores al utilizar el PIB municipal para el

cálculo de esfuerzo fiscal, se propone utilizar el IDC como dato del esfuerzo

tributario predial de los municipios, con el fin de calcular la capacidad tributaria de

cada uno de ellos, así como de la capacidad tributaria nacional del predial.

Bajo la consideración de que los esfuerzos aislados de los municipios son

importantes y valiosos, pero no debieran ser la práctica común, se diseñó una

política pública tendiente aprovechar las capacidades, competencias y recursos de

los diferentes órdenes de gobierno para el mejoramiento de las haciendas

municipales. En razón de la segunda generación de federalismo fiscal, donde las

transferencias son consideradas con efectos perversos a la recaudación, e incluso

estudios que manifiestan un gasto más responsable de los gobiernos locales

cuando se aplican recursos propios, es necesario generar una política federalista

encaminada a mejorar la recaudación de los municipios. El desarrollo catastral

contribuye a esta mejoría, por tanto, la política federalista debe estar encaminada

a mejorar los Catastros del País. El diseño de la política busca modificar la

práctica federalista mediante la cooperación de todos los órdenes de gobierno.

Aprovechando sus competencias, capacidades y la legislación actual se propone

una política que permita mejorar las haciendas de más de 600 municipios, los

cuales concentran la mayor parte de los recursos presupuestales del total de

municipios y que se ubican en la clasificación 1 a 3 en cuanto a capacidades


469

financieras. Actualmente estos municipios cobran el impuesto predial y se

ubicarían en un IDC superior a 5, pero no cuentan con todas las herramientas

administrativas e institucionales para potencializar la recaudación predial.

Un pacto federal se trabaja entre iguales, y hasta que los municipios no se les

provean de capacidades administrativas e institucionales para desarrollar

eficientemente sus competencias, no hay un trato entre iguales, porque no hay

igualdad, y no hay un verdadero pacto federal, porque seguirá siendo un pacto

entre la Federación y los Estados, pero sin municipios.

A pesar de todo lo anterior quedan retos difíciles de atender, que tienen que ver

con la disposición, voluntad política e interés de las autoridades, que seguirán

limitando la posibilidad de lograr la recaudación al 100 por ciento de su capacidad

tributaria, ello implica varios temas, como son: el miedo a cobrar y exigir el pago

de los impuestos por razones de popularidad, el tema de la propiedad, reforma

agraria y posesión de las tierras ejidales, los cortos periodos de gobierno

municipal y dispares a los otros órdenes de gobierno, la continuidad de la políticas

por su necesidad inminente de maduración y la deficiente capacidad de gestión e

integración de las dependencias federales y sus programas en torno a una política

unitaria, integral, incluyente y federalista con visión de futuro.

B) Evitar el desvió de la recaudación del impuesto de la propiedad hacia los

comisariados ejidales y no al gobierno municipal como lo marcan las leyes,

pasando por el error, omisión y falacias legales del no cobro del impuesto predial a

estas zonas por los gobiernos municipales.

Es decir, entre la costumbre, el temor, la voluntad política y la desinformación se

pierde la recaudación tributaria predial, que debiera correlacionarse con la

extensión territorial de cada municipio y no con su población, ya que el impuesto

se paga por extensión territorial y sus características de edificación, y no per

cápita. Sin embargo, esta correlación alta y positiva con la población y no con la

extensión, en gran medida se debe al no cobro en las zonas ejidales,

principalmente cuando su uso es agrícola o no se encuentra una vivienda en el


470

predio correspondiente, limitándose el cobro del impuesto a las zonas habitadas,

ya sea rural o urbana.

La política fiscal ha sido una herramienta sumamente importante para lograr uno

de los grandes objetivos de la política económica, la estabilización los programas

de ajuste impactaron negativamente en los sistemas de distribución de las

participaciones hacia los gobiernos locales. La estrategia empleada fue trasladar

el cobro y administración del rendimiento del impuesto predial a los municipios, lo

que funcionó como un paliativo a la merma de recursos que la recesión económica

produjo en las estructuras económicas de todo el país.

Quienes salieron perjudicadas fueron las entidades federativas, ya que estos

recursos les pertenecían y, consecuentemente, al verse privadas de los mismos,

sus ingresos sufrieron mermas reales significativas. No obstante el crecimiento

real de las participaciones canalizadas hacia ellas, sus ingresos propios, en

términos reales, disminuyeron. Lo anterior sólo condujo a un centralismo fiscal,

que si bien ya se venía padeciendo en los últimos años del análisis tiende a

agravarse.

Parece ser, al menos hasta el último año de nuestro análisis que el problema se

presenta por la escasa captación de recursos por la federación, ya que como se

vio, la misma sufre una caída muy severa en el periodo de análisis. Lo anterior

carece de lógica, ya que el PIB si bien no creció como pudiera desearse en

términos reales si lo hizo. Habría que buscar respuesta en la caída de otros

ingresos, ya que los provenientes de la tributación del país sí crecieron, aunque

menos que proporcionalmente al PIB, lo que demuestra que la presión y el

esfuerzo fiscal ejercido no fue satisfactorio.

Es muy importante el detectar crecimientos reales sensibles en las participaciones

por un lado, tenemos que las mismas crecen más incluso que la población del país

y su PIB; por el otro, crecen más que la captación total de impuestos en el país, y

más que la captación misma de impuestos en las entidades y municipios. Lo

anterior debe observarse con cuidado, ya que pareciera que la federación


471

estuviera dispuesta a privarse de recursos por canalizarlos a otros niveles de

gobierno, lo cierto es otra cosa.

El problema básico que enfrentan los gobiernos municipales es el de financiar su

gasto público deficitario. Las opciones de financiamiento que ha brindado el

Sistema Nacional de Coordinación fiscal: recaudación de impuestos propios,

participaciones y transferencias, han mostrado no ser suficientes para satisfacer

las necesidades de gasto, provocando la fragilidad financiera de los gobiernos

locales.

C) Con la práctica de bursatilización de la deuda de los municipios es muy

probable que se reduzca la brecha entre sector financiero y productivo, debido a

que la participación de los municipios en el mercado es condicionada a

inversiones productivas; además, propiciará un saneamiento y transparencia de

las finanzas municipales debido a las exigencias de participar en el mercado de

valores. Pero, se deben considerar los posibles riesgos de esta vía de

financiamiento, pues si no se aplica cautelosamente acentuaría las deficiencias del

sistema afectando las metas económicas que justifican la descentralización.


472

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