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LA DEMOCRACIA IDEALEN EL PENSAMIENTO DE NORBERTO

BOBBIO Y LAS DEMOCRACIAS REALESEN AMÉRICA LATINA

Lorenzo CÓRDOVA VIANELLO

Para Norberto Bobbio hablar de democracia, ensingular, nos remite necesariamente al plano de lasideas. Pensar en un único concepto homogéneo dedemocracia, automáticamente nos distancia forzo-samente del mundo de la política real. Los diversosregímenes políticos que podemos observar en larealidad y a los cuales nos referimos cotidianamen-te al hablar de democracias (aquí sí en plural), nosmuestran, luego de un breve análisis, una serie dediferencias mayores o menores que los distinguenentre sí, a pesar de que utilizamos un mismo califi-cativo, el de sistemas democráticos o el de formas

de gobierno democráticas, cuando pensamos enellos.

En efecto, para Bobbio hablar de democracia engeneral y sin distinciones, es un error. Ello es asíporque no se toma en cuenta la diferencia que exis-

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te entre lo que un gobierno democrático debería

ser y lo que es; entre el ideal democrático y la de-

mocracia real o realizada. Así, podemos decir, enprimera instancia, que la democracia en el planoideal, es decir, lo que esa forma de gobierno debe-

ría ser conceptualmente hablando, implica una de-finición normativa o prescriptiva de la misma;mientras que hablar de democracia (o mejor dichode democracias) en el plano real, es decir, lo queesa forma de gobierno es, conlleva una definicióndescriptiva.

Lo anterior no implica, de ninguna manera, queambos planos de la democracia, la ideal y la real,estén desvinculadas, al contrario; media entre ellosun vínculo que podríamos llamar de aproximación,en la medida en la que la segunda (o las segundas),las democracias que son, aspiran a ser o a acercar-se, a la primera, a lo que deberían ser.

Al respecto resulta interesante la opinión de Mi-chelangelo Bovero, para quien la democracia idealse identifica con la definición misma de democra-cia, es decir, con el significado de ese concepto,mientras que las democracias reales son aquellasformas políticas a las cuales se les atribuye esenombre. Así, para el sucesor de la cátedra de Bob-bio, el problema de la relación entre el sentidoideal y real de la democracia se reduce a la distan-

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cia que media entre el significado y la realidadconcreta.1

Bobbio es explícito al sentenciar que “la demo-cracia perfecta no puede existir, o de hecho no haexistido nunca”.2 La materialización de una ideaque, por definición, es conceptualmente “pura” re-sulta imposible dada la impracticabilidad absolutade los principios que la inspiran. Sobre esto volve-remos más adelante.

Por ahora señalaremos la enorme utilidad quetiene el carácter referencial de la democracia idealya que, en su carácter de prescriptiva, nos permitediferenciar, no desde un plano real, sino desde unplano ideal, a las democracias concretas. Los sis-temas democráticos, concebidos desde el planoreal, pueden distinguirse entre sí por las diferenciasmateriales que hay entre uno y otro: así, por ejem-plo, podemos diferenciar a dos regímenes políticosconsiderados democráticos porque uno adopta elsistema electoral mayoritario, mientras que otroadopta un sistema electoral proporcional y uno másel sistema mixto; o bien porque en uno el Ejecutivodepende directamente del Legislativo y deriva de

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1 Bovero, M., “Democracia y derechos fundamentales”, Iso-

nomía, México, núm. 16, abril de 2002, p. 23.2 Bobbio, N., Teoria generale della politica, Turín, Einaudi,

1999, p. 375.

éste, como es el caso de los sistemas parlamenta-rios, mientras que en otros el Ejecutivo es indepen-diente y es elegido de manera autónoma frente alLegislativo, como ocurre en los sistemas presiden-ciales. Pero si nos mantenemos en el plano real, to-das las diferencias que podremos encontrar entrelos diversos sistemas democráticos serán siemprediferencias de tipo descriptivo, lo que nos impedirávalorar los alcances, pero sobre todo las bondades,que uno tiene frente al otro. Partiendo del meroplano real, nos resultará imposible, pues, establecerlas bondades de aquellas formas de gobierno quellamamos democracias.

Para poder hacer una valoración axiológica delas diferencias que median entre una y otra formasconcretas de gobierno de las que consideramos de-mocráticas, resulta indispensable recurrir a la com-paración entre éstas y la noción ideal de democra-cia; es decir, sólo comparando las formas realescon el concepto prescriptivo de democracia podre-mos hacer una valoración de las primeras. Bobbionos dice, en efecto, que “...existen en el mundo de-mocracias muy distintas entre sí, y se pueden distin-guir con base en el diverso grado de aproximaciónque tienen con el modelo ideal”.3 Pero atención, lavaloración que aquí se propone es una valoración


3 Idem.

que se hace respecto de las democracias reales envirtud de su aproximación a la forma ideal de de-mocracia, no de una valoración en sí sobre el ca-rácter positivo de esta última.

La comparación anterior nos permite medir loque podríamos definir como el grado de democra-

ticidad de los sistemas políticos considerados de-mocráticos, mismo que radica en la mayor o menorcercanía que cada régimen político concreto tieneen relación con el concepto ideal de democracia.De hecho, ese mecanismo para determinar el gradode democraticidad, o si se quiere ese “termómetropara calcular la democracia”, es aplicable a todos ycada uno de los sistemas políticos realmente exis-tentes, tanto los que en el imaginario colectivo sondefinidos como democráticos, como también aque-llos no democráticos. En realidad cualquier formade gobierno puede ser sometida al cálculo de sudemocraticidad, aunque como puede suponerse,alguna de ellas seguramente llevarán el mercuriode nuestro termómetro a un punto muy cercano al decongelación.

Decíamos antes que, de acuerdo con Bobbio, lademocracia ideal no puede realizarse en los hechos,y ello, a juicio del filósofo turinés, ocurre por dosrazones: a) por la tensión existente entre los valo-res primordiales en los cuales se funda: la libertady la igualdad, y b) por la dificultad para aproximar-


nos al ideal-límite del individuo racional. Sobre es-tas razones creo que vale la pena detenerse.

“Los valores últimos —afirma Norberto Bob-bio— en los cuales se inspira la democracia, conbase en los cuales distinguimos a los gobiernos de-mocráticos de los que no lo son, son la libertad y laigualdad”.4 De hecho, ambos principios no son, pa-ra Bobbio, un punto de partida, sino una meta poralcanzar, frente a la cual la democracia —la demo-cracia ideal se entiende— no es sino un mecanis-mo, un proceso, un medio para poder acercarse.Dice Bobbio acercarse y no alcanzarla por una ra-zón precisa: porque la plena realización de ambosprincipios, de manera simultánea, es imposible. Setrata de principios que sólo en su medianía, en surecíproca atenuación son compatibles; si se llevaalguno de ellos a sus últimas consecuencias enton-ces éste implicará la negación del otro. En este sen-tido Bobbio es contundente:

Una sociedad en la cual sean protegidas todas laslibertades, incluida la libertad económica, es unasociedad profundamente desigual, a pesar de loque digan los sostenedores del libre mercado. Peroal mismo tiempo, una sociedad en la cual el go-bierno adopta medidas de justicia distributiva algrado de volver a los ciudadanos no sólo iguales


4 Ibidem, p. 376.

desde un punto de vista formal, frente a las leyes,como suele decirse, sino también sustancialmente,está obligada a limitar muchas libertades.5

¿Cuál es entonces la justa medida que debecaracterizar a los dos principios que subyacen alconcepto ideal de democracia para que sean com-patibles y se realicen mutuamente, sin llegar a ne-garse? Creo que la respuesta a esta pregunta —si-guiendo las enseñanzas de Bobbio— depende notanto de una cuestión de la medida o del grado deintensidad que deben tener la libertad y la igualdad,sino más bien del tipo de libertad y de igualdad en elque debe pensarse. No sólo hablar genéricamentede democracia es incorrecto, sino también el hablargenéricamente de libertad y de igualdad. En efecto,no hay un solo tipo de libertad, como tampoco hayun solo tipo de igualdad.

Al menos desde que Benjamín Constant distin-guió la que él llamaba “libertad de los antiguos”frente a la “libertad de los modernos”, el conceptode libertad tiene dos significados que, siguiendo aBobbio, podemos definir como libertad negativa ylibertad positiva (o política). El primer significadode libertad, la negativa, corresponde a la posibili-dad de hacer o de no hacer algo, sin ser obligado a


5 Idem.

ello o sin ser impedido por otro(s) sujeto(s); impli-ca una falta de impedimentos (o de prohibiciones)o una falta de constricciones (o de obligaciones),de ahí su carácter negativo; esta libertad, en suma,coincide con la posibilidad real de hacer o de nohacer lo que se quiera. El segundo significado delibertad, la positiva o política, corresponde a la si-tuación en la que alguien puede orientar su volun-tad hacia un objetivo; tomar decisiones sin versedeterminado por la voluntad de otros; coincide conlas ideas de autodeterminación y de autonomía, yasume su carácter positivo precisamente porqueimplica la presencia de algo: la capacidad de cadauno para decidir por sí mismo.

El tipo de libertad que inspira la idea de demo-cracia es la libertad política, ya que supone un régi-men político en el que las decisiones colectivas sonadoptadas a través de la participación de los indivi-duos que se verán vinculados por ellas y que, en lamedida de esa participación, pueden ser considera-dos autónomos. Dicho en otras palabras, por lo quehace a la idea de libertad, la democracia es la for-ma de gobierno en la que los ciudadanos adoptanlas decisiones colectivas por sí mismos, directa-mente o a través de representantes que actúan ennombre y por cuenta de ellos.

Por otro lado, respecto del otro principio inspi-rador de la democracia, también podemos distin-


guir al menos entre una igualdad de tipo material yuna igualdad de tipo “formal” (que coincide con elconcepto griego de isonomía, es decir, de “igual-dad de ley” o “igualdad establecida por la ley”). Alreferirse al problema de la igualdad, Bobbio sostieneque para determinar sus alcances debe respondersea las dos preguntas de igualdad: ¿entre quién? y¿en qué cosa? En la medida en que se responda aesas dos preguntas nos encontraremos ante signi-ficados distintos del concepto igualdad. De estamanera, una respuesta radical a ambos cuestiona-mientos, como la de igualdad de todos en todo, re-presentaría el postulado inspirador del igualitaris-mo. Ahora bien, el tipo de igualdad que interesa ala democracia es la que resulta de la respuestaigualdad de todos los ciudadanos en sus derechos

políticos, entendiendo por derechos políticos laprerrogativa de participar en el proceso de toma delas decisiones colectivas, o para decirlo con Bove-ro, “la igualdad entre todos los destinatarios de lasdecisiones políticas, en el derecho-poder de contri-buir a la formación de las decisiones mismas”.6

En suma, si bien los valores últimos de la demo-cracia son la libertad y la igualdad, éstos deben serentendidos en su sentido de libertad positiva o po-

lítica y de igualdad en derechos políticos (es decir,


6 Bovero, M., op. cit., nota 1, p. 26.

una idea de libertad compatible con la idea de iso-

nomía).La segunda razón por la cual la democracia ideal

resulta irrealizable en sus términos es, de acuerdocon Bobbio, el hecho de que es imposible que severifique materialmente el concepto de individuoracional, entendido como un sujeto capaz de deci-dir por sí mismo y de prever y valorar las conse-cuencias de sus propias decisiones. Este individuoracional en el cual piensa Bobbio coincide, porcierto, con el individuo abstracto que decide cons-cientemente suscribir el contrato social y que sub-yace a toda la lógica del jusnaturalismo moderno.Se trata de un individuo capaz, en virtud de su ra-zón, de adoptar decisiones de manera autónoma.Dicha concepción del individuo de la cual parte laidea de democracia, es el planteamiento que le per-mite a Bobbio afirmar, sin ambigüedades, que éstaes la mejor de las formas de gobierno imaginables;en ello reside su fuerza moral; es decir, en la presu-posición de que cada ser humano, en tanto indivi-duo, tiene la capacidad de decidir por sí mismo y,por ello, no hay ninguna razón para excluirlo de lasdecisiones colectivas. Los integrantes de una socie-dad democrática, en cuanto individuos racionales,autónomos, deciden por ellos mismos su destinocolectivo. La búsqueda del bien común a través delas decisiones que vinculan a todos los miembros


de esa sociedad no se presenta, pues, como algodado por otros sino como algo determinado porellos mismos, porque todos son igualmente compe-tentes.

Basta una breve ojeada a los sistemas políticosexistentes a lo largo de la historia, a los que llama-mos democracias, para constatar que ese individuono existe en la realidad. En efecto, para Bobbiotambién éste representa un ideal-límite, es una abs-tracción al igual que la misma idea de democraciade la cual constituye su fundamento ético, y encuanto tal es por definición inalcanzable. La reali-dad debe conformarse, en consecuencia, con seruna mera aproximación a ese ideal.

La distancia que media entre la idea de demo-cracia y las formas que la misma asume en la reali-dad, depende directamente del contenido que se ledé a esa idea. Entre más numerosos y más comple-jos sean los elementos que la caractericen, más le-jana estará de los casos concretos. Esa es otra delas razones por las que Bobbio se pronuncia reite-radamente por una definición mínima de democra-cia, ya que ésta permite, eventualmente, una apro-ximación mayor de las democracias reales al idealen el que se inspiran.

Es sabido que para Norberto Bobbio la demo-cracia debe concebirse como “un método o un con-junto de reglas de procedimiento para la constitu-


ción del gobierno y para la formación de lasdecisiones políticas (es decir, de las decisiones vin-culatorias para toda la sociedad)”.7 Se trata de unaserie de directrices que tienen que ver con las com-petencias y con los procedimientos (el quién y elcómo) establecidos para determinar la voluntad co-lectiva, que se traducen en la adopción de los prin-cipios del sufragio universal, o sea, de un otorga-miento del derecho-poder de decisión al mayornúmero posible de individuos (respondiendo al pri-mer planteamiento), y de la regla de mayoría comoinstrumento para decidir (respondiendo al segundo).

Esos criterios ¿quién decide? y ¿cómo se decide?,que por cierto han sido los principales parámetrosutilizados a lo largo de la historia del pensamientopolítico para clasificar las formas de gobierno, sinduda arrojan un significado limitado de democra-cia, pero precisamente por ello resulta ampliamentecompartible.

Es sabido, y además reconocido por el propioBobbio, que para llegar a plantear esa definición dedemocracia resultaron determinantes las reflexio-nes de Hans Kelsen sobre este tema. Bobbio no só-lo fue un receptor e intérprete del pensamiento kel-seniano en su faceta como filósofo del derecho,


7 Bobbio, N., voz “Democracia”, Dizionario di politica, Mi-lán, TEA-UTET, 1990, p. 294.

sino que las ideas del autor de La doctrina pura del

derecho resultaron determinantes en sus plantea-mientos como filósofo de la política.

La definición bobbiana de democracia no escapaa esa influencia; al contrario, probablemente cons-tituye el punto de mayor confluencia entre el pen-samiento de los dos autores, a tal grado que, creo,no sería equivocado afirmar que la teoría democrá-tica de Bobbio constituye una reinterpretación ydesarrollo de la que antes formuló Hans Kelsen.

Las convergencias entre los dos autores son no-tables. No me refiero únicamente a la adopción porparte de ambos de una definición procedimental dela democracia (para Kelsen la democracia es aque-lla forma de gobierno en la cual los destinatarios delas normas —o de las decisiones colectivas, si sequiere— participan de alguna manera —directa oindirectamente— en el proceso de creación de esasnormas), sino también en el carácter consensualque la inspira; es aquí en donde, si me permiten,quisiera detenerme con más detalle.

Para Hans Kelsen la idea de libertad resulta fun-damental, e incluso definitoria del carácter de lademocracia. De hecho, es justamente el posiciona-miento que asumen las distintas formas de gobier-no frente a la libertad de los gobernados el criterioque, según Kelsen, nos permite distinguir entre lasdemocracias y las autocracias, y también juzgar a


las primeras como preferibles frente a las segundas(en lo cual la coincidencia de Bobbio es notable).Para el jurista austriaco las Constituciones puedendiferenciarse con base en el grado de actuación delprincipio de la libertad política y es éste, además,el que determina el valor de cada una de ellas.

El significado de la idea de libertad política debeser buscado, en el pensamiento de Kelsen, en elsentido originario que reviste a dicho concepto y alas posteriores mutaciones a las que lógicamente seve sometido. El sentido originario de la libertad de-be ser buscado, sostiene este autor, en el instintoprimario del individuo que lo coloca en contraposi-ción con la sociedad. El sentido originario de la li-bertad corresponde a una naturaleza anárquica, an-tisocial y, en consecuencia, ilimitada. Aun sinaceptar explícitamente la teoría pacticia sobre elorigen de la sociedad (a diferencia de Bobbio),Kelsen asume que esa idea originaria de libertadincompatible, por sus alcances ilimitados, con todoorden social, necesariamente tiene que sufrir unaserie de modificaciones en sus alcances, de restric-ciones, para poder subsistir en un sistema de vidacolectivo. Esas transformaciones, llamadas porKelsen “mutaciones o metamorfosis de la idea delibertad”, se caracterizan por tres fases sucesivas enlas que el ideal libertario originario se va restrin-giendo de manera natural. La primera fase consiste


en la transformación de la libertad originaria en li-bertad política, es decir, de la libertad meramentenegativa que no veía ningún límite para la actua-ción del individuo, se pasa a un tipo de libertadmás acotada, la “libertad política”, en la que ésta setransforma en algo plenamente compatible con lavida en sociedad (donde el elemento definitorio noes ya la posibilidad de que cada individuo haga loque quiera, sino que todos ellos participen en elproceso de toma de las decisiones colectivas).

Las dos fases sucesivas se caracterizan por lanecesaria adopción de dos principios: el de la reglade la mayoría y el de representación, que si biensignifican una ulterior reducción de los alcances dela idea de libertad, también son los mejores reme-dios frente a la imposibilidad lógica de que persistala unanimidad en el momento de toma de las deci-siones y de la participación directa de todos los in-dividuos en ese momento en el contexto de las rea-lidades nacionales que caracterizan a todos losEstados modernos. Esas transformaciones, no obs-tante, representan para Kelsen la única manera parapermanecer lo más cerca posible de ese ideal, irrea-lizable, constituido por la libertad absoluta, sin nin-gún tipo de restricciones. La definición kelsenianade la libertad resultante de la serie de transforma-ciones a las que hemos aludido y gracias a la cuallos individuos siguen siendo considerados como


individuos que se autodeterminan, a pesar de lainevitable heteronomía que caracteriza la vida ensociedad, coincide precisamente con el concepto delibertad positiva o política, es decir, de libertad co-mo autonomía, que, como hemos ya visto, inspirala democracia ideal según Norberto Bobbio.

En Kelsen, el principio de mayoría, que es adop-tado por la democracia precisamente ante la impo-sibilidad material de lograr la unanimidad, tambiénestá inspirado en la idea de libertad, ya que busca“que el ordenamiento social [léase las decisionescolectivas] estén de acuerdo con el mayor númeroposible de individuos y en desacuerdo con el menornúmero de éstos”.8 Por otro lado, la justificación deese principio reside en el hecho de que, descartadala unanimidad como mecanismo para decidir, lógi-camente hay sólo dos alternativas: o decide la ma-yoría o decide la minoría. Esa disyuntiva plantea: ose sacrifica la libertad de los menos para garantizarla libertad de los más, o se sacrifica la libertad delos más para garantizar la libertad de los menos.Kelsen no duda: la única alternativa democráticaes la que busca maximizar la libertad y, en conse-cuencia, sólo es viable la regla de mayoría.


8 Kelsen, H., “I fondamenti della democracia”, La democra-

zia, Bolonia, Il Mulino, 1984, p. 232.

Ahora bien, si existe una regla de la mayoría,según la cual es ésta quien decide, lógicamente—sostiene Kelsen— debe existir una mayoría y, enconsecuencia, también una minoría. No obstante,resultaría contradictorio con la lógica del juego de-mocrático que la regla de la mayoría sirviera parafundar un dominio absoluto e incontrastado de éstasobre la (o las) minoría(s). La lógica intrínseca deun sistema que, como la democracia, busca maxi-mizar la libertad política de los gobernados imponeciertos límites a la capacidad de decisión de la ma-yoría, límites que pueden expresarse en una seriede reglas para la minoría. La primera de ellas, co-mo señala explícitamente Kelsen, es que la minoríatiene derecho a existir (independientemente de quela mayoría pretenda otra cosa). La segunda, in-trínseca —al igual que la tercera— en la obra deKelsen, es que la minoría debe tener la posibilidadreal de convertirse, a su vez, en mayoría y, porello, se impone que la renovación del órgano en elque se toman las decisiones sea periódica. La terce-ra, y tal vez la más importante de todas, ya que deésta se desprende lo que Kelsen designa la esencia

de la democracia, consiste en que la minoría debetener el derecho de ser tomada en cuenta, es decir,debe poder tener alguna participación en el pro-ceso de toma de decisiones.


De hecho, esa participación es la que permite, através de la lógica parlamentaria que caracteriza elmismo proceso decisional democrático, la interacciónde la minoría en la discusión, negociación y, final-mente, aprobación de las medidas que van a vinculara todos. Se trata pues de una tendencia al compromi-

so que revela el espíritu pacticio, consensual, que en-carnan las propias reglas de la democracia.

Bobbio no es ajeno a esa consideración, aunqueél deduce ese carácter pacticio de la democracia através de un razonamiento distinto al de Kelsen.Para Bobbio es la propia complejidad de la socie-dad pluralista, que subyace a los gobiernos demo-cráticos, la que implica que muchas de las decisio-nes colectivas, agregaría, las más importantes, “sontomadas mediante negociaciones que terminan enacuerdos, en las que en conclusión el contrato so-cial ya no es una hipótesis racional, sino un instru-mento de gobierno que se utiliza continuamente”.9

La idea jusnaturalista del contrato social espuesta por Bobbio en la base de la democracia (enefecto, señala que “idealmente la forma de gobier-no democrático nace del acuerdo de cada uno contodos lo demás, es decir, del pactum societatis”10)


9 Bobbio, N., El futuro de la democracia, México, Fondo deCultura Económica, 1986, p. 141.

10 Op. cit., nota anterior, p. 109.

y la convierte en su mecanismo para tomar las de-cisiones sociales más relevantes, lo que se traduce,finalmente, en un proceso pacífico de resolución delos conflictos a través del consenso libre.11

En las democracias reales del mundo actual, pa-rece haber, recientemente, un distanciamiento cadavez mayor respecto del ideal democrático, pero ellono se debe, me parece, a que éste sea cada vez másinalcanzable, sino a que existe una tendencia re-ciente de los regímenes democráticos a alejarsepaulatina y gradualmente de aquel ideal. Las ad-vertencias de Michelangelo Bovero sobre la difu-sión de la kakistocracia12 (el “gobierno de los peo-res”) como degeneración de la democracia, parecenconfirmarse día con día en un número crecientede realidades políticas. Ahora bien, éste es un fenó-meno que se ha presentado con mayor claridad, pa-radójicamente, en aquellos países con una largatradición democrática, como si éstos se hubieran“cansado” de la democracia. Es notorio, en ese sen-tido, la generalizada “vuelta a la derecha” de lasprincipales democracias europeas, pero todavía loes más el palpable crecimiento de una derecha anti-democrática, plebiscitaria (lo cual no necesaria-


11 Ibidem, p. 12.12 Cfr. Bovero, M., Contro il governo dei peggiori. Una

grammatica della democrazia, Roma-Bari, Laterza, 2000, pp.127 y ss.

mente implica, como podría suponerse, un reforza-miento del principio democrático sino, como lomuestra la obra de Carl Schmitt, todo lo contrario),discriminatoria, racista, separatista y ultranaciona-lista, en las “democracias consolidadas” del viejocontinente.

En América Latina, por otra parte, podemos afir-mar, siempre haciendo una generalización, que lademocracia es un fenómeno relativamente reciente,a tal grado que parecería, en ocasiones, que noacabamos de entender exactamente qué cosa es nicómo funciona. A diferencia de Europa, la demo-cracia en América Latina ha tenido que hacer lascuentas con una serie de realidades y de necesida-des políticas y sociales completamente diferentes.En nuestros países esas condiciones políticas y so-ciales le han impuesto con frecuencia a la democra-cia tareas que, por su propia naturaleza, difícilmen-te puede resolver. Así, por ejemplo, la democraciano es, por definición, el remedio para la enormepobreza y marginación en la que vive una im-portante parte de la población latinoamericana.Sin duda este fenómeno, el de la enorme desigualdadsocial, constituye uno de los principales impedi-mentos para el correcto funcionamiento de la de-mocracia (ya Tocqueville había advertido en laigualdad de las condiciones imperante en los Esta-


dos Unidos de inicios del siglo XIX, la razón ma-terial que facilitó la instauración de la democraciaen ese país); de hecho la existencia de una ciertaigualdad en las condiciones materiales mínimas demanera tal que puedan ser satisfechas las necesida-des y los intereses vitales de todos los individuosconstituye una precondición de la democracia, in-dispensable para su buen funcionamiento. Pero eseno es un problema que resuelva la democracia en sí—insisto se trata de una condición, no de una con-secuencia necesaria de la democracia—, a menosque se constituya un partido político cuyo progra-ma contemple precisamente enfrentar el problemade las desigualdades sociales y, además, éste logre,a través de las reglas procedimentales de la demo-cracia, el consenso de la mayoría.

Los enormes retos que plantea el subdesarrollo yla constante tentación de soluciones autoritariasson, con gran probabilidad, los principales peligrospara las democracias latinoamericanas. Por un la-do, me refiero a la precaria situación de las econo-mías de nuestros países, misma que mantiene cons-tantemente a las finanzas públicas en el filo de lanavaja y bajo el riesgo permanente de las crisiseconómicas, tan recurrentes que se han vuelto casiuna costumbre; por otro lado, pienso en los reitera-dos casos en los que gobiernos autoritarios fundán-


dose en la popularidad de sus líderes y disfrazadosbajo el manto del populismo, aprovechan los anhe-los de cambio para concentrar el poder.

No es casual que en las últimas décadas, justa-mente cuando se difundía la democracia en todo elcontinente, haya surgido de manera paralela y sehayan propagado con una gran fuerza y rapidez lasvoces que clamaban por lograr la gobernabilidad

de nuestros regímenes políticos. Hoy en día, cuan-do la democracia, mal que bien, se ha asentado enAmérica Latina, lograr la gobernabilidad parecehaberse convertido en la nueva prioridad, en el retopolítico por alcanzar. No hay país que escape a esademanda, piénsese en Argentina, con su alucinantecrisis económica y política actual; en Brasil, dondedesde hace casi un lustro viven una etapa de severarecesión; en los recientes eventos políticos y socia-les en Venezuela; en México, en donde, desde queen el año 2000 finalmente se dio una alternancia enel poder, estamos enfrascados en la discusión decómo reformar al Estado para lograr condicionesde gobernabilidad ante el fenómeno del gobiernodividido; en el propio Perú, en donde el “cambio”hoy busca traducirse en condiciones estables y via-bles de gobierno. Es precisamente en ese aspecto,es decir, en el anhelo por lograr condiciones de es-tabilidad y de capacidad de los gobiernos para en-


frentar los problemas comunes a nuestras realida-des, en donde, paradójicamente, reside el principalpeligro de las democracias latinoamericanas.

En efecto, una constante de los endebles siste-mas democráticos latinoamericanos ha sido la de-manda, cada vez más generalizada, de propiciar unreforzamiento de las facultades de los poderes eje-cutivos y del establecimiento de mecanismos quegeneren gobernabilidad.

A mi juicio, esa demanda conlleva una serie depeligrosísimos riesgos intrínsecos que me hacenpensar, aterrorizado, en la análoga situación delconsenso que los ciudadanos norteamericanos hanmanifestado, a raíz de los trágicos eventos del 11de septiembre de 2001, respecto de la medida adop-tada por su gobierno de suprimir una serie de dere-chos civiles fundamentales, para enfrentar su cru-zada en contra del terrorismo.

En otras palabras, pensar en meros términos degobernabilidad, sin atender a las eventuales im-plicaciones que ello tendría sobre la calidad de-mocrática de un sistema político, puede convertirseen un costosísimo y tal vez irreparable daño en elfuncionamiento de la democracia y, eventualmente,hacerla degenerar hacia una mera apariencia. Elloimpone como algo necesario, creo, hacer una seriede consideraciones en torno a la relación que me-


dia entre los conceptos de gobernabilidad y demo-cracia.13

La memoria histórica suele ser muy breve, perono debemos olvidar los objetivos y las razones quedieron origen al concepto “gobernabilidad”. Éstefue acuñado y difundido hacia mediados de losaños setenta a raíz de un estudio colectivo que pre-tendía dar respuesta a la situación de “sobrecarga”(overloading) de demandas que caracterizaba a lospaíses occidentales y que ponía en jaque la capaci-dad de respuesta de los gobiernos que, consecuen-temente, entraban en una grave crisis de legitimi-dad.14 La idea de gobernabilidad nace, pues, comocontraposición al “Estado de bienestar” (o “Estadosocial”) que caracterizó a los sistemas democráti-cos de la posguerra.

Lógica y conceptualmente, un Estado “goberna-ble”, es decir, aquel en el que la capacidad de to-mar decisiones se caracteriza por un alto grado derapidez, eficiencia y eficacia, se contrapone a unEstado en el que las decisiones deben pasar por


13 Cfr., al respecto, Córdova, L., “Liberalismo, democracia,neoliberalismo e ingobernabilidad. Una visión de conjunto”,Revista Mexicana de Sociología, México, vol. 58, núm. 4, oc-tubre-diciembre de 1996, pp. 3-35.

14 Cfr. Crozier, M. et. al., The Crisis of Democracy: Report

on the Governability of Democracies to the Trilateral Commi-

sion, Nueva York, New York University Press, 1975.

lentos, complicados y deficientes sistemas de discu-sión y de deliberación como aquellos que, se sos-tiene, caracterizan a los sistemas parlamentarios.

Inevitablemente, todos los defensores a ultranzade un “gobierno gobernable” se inclinan por unsistema que otorga amplias facultades decisiona-les (y también discrecionales) al(a los) titular(es)del gobierno. Por el contrario, los defensores de ungobierno democrático prefieren que las decisionespasen por el filtro de la discusión parlamentaria ydel control jurisdiccional, lo que inevitablementese traduce en una mayor lentitud y complicacióndel proceso decisional.

Desde un plano conceptual, un sistema plena-mente democrático y plenamente gobernable seplantea, de este modo, como una contradicción;son los dos extremos opuestos del instrumento demedición de la democraticidad del cual hablamosantes. En efecto, aparentemente no hay sistemamás gobernable que la forma de gobierno opuesta ala democracia: autocracia (entendiendo a la gober-nabilidad como ha sido tradicionalmente concebida—empezando por los autores del término—, o sea,como la capacidad para tomar decisiones de mane-ra rápida, eficiente y eficaz). Como conceptos pu-ros, democracia y gobernabilidad son excluyentes,lo que no quiere decir que no sean conciliables, pe-ro su conjugación implica, necesariamente, una


mediación entre ambos. Para decirlo en otras pala-bras: a mayor gobernabilidad, menor democracia; amayor democracia, menor gobernabilidad.15 Cuáles el punto ideal, nadie puede afirmarlo tajante-mente, pues se trata de una determinación condi-cionada por las características y las necesidadesprioritarias en cada caso concreto. Habrá paísesque requieren privilegiar la gobernabilidad, lo queimplicará una disminución en su calidad democrá-tica. Habrá otros países cuya prioridad es la demo-cratización de su sistema político, lo que los llevaráa privilegiar ese aspecto en detrimento de su gober-nabilidad. Los equilibrios entre ambos puntos, in-sisto, variarán caso por caso.

Este aspecto es sumamente importante de mane-ra particular en la discusión en torno a la democra-cia y a los cambios institucionales que constante-mente se proponen en los países latinoamericanos(aunque es un discurso que vale en general para to-dos las democracias reales). En América Latina nosencontramos en una endeble e inestable fase deconsolidación de nuestras democracias que han si-do el producto de largas mediaciones, negociacio-nes y búsqueda de consensos. Pensar hoy sólo entérminos de gobernabilidad puede revocar loslogros democráticos alcanzados.


15 Cfr. Córdova, L., op. cit., nota 13, pp. 27 y ss.

Nadie pretende, y no es mi intención, dar pie aun sistema democrático sin un mínimo de goberna-bilidad. Sería suicida sacrificar, sin más, los instru-mentos necesarios para permitir un nivel adecuadode eficacia en el proceso de toma de decisiones.Una democracia ingobernable no tiene sentido; nosirve para nada y es insostenible. Se trata de lograruna armonía entre ambos conceptos, una —llamé-mosle así— “democracia gobernable”.

Para comprender el concepto de democracia go-bernable, resulta indispensable retomar el carácterpacticio de la misma que, como hemos visto, leatribuyen tanto Kelsen como Bobbio y que el pri-mero llega a considerar, incluso, como la esencia

de la democracia.La democracia no significa dominio de la mayo-

ría y exclusión de la minoría, sino interacción e in-fluencia recíproca entre ambas. La tendencia haciael compromiso del cual habla Kelsen, o el continuoreplanteamiento del contrato social mencionadopor Bobbio, no son otra cosa sino la adopción dedecisiones (de las grandes decisiones nacionales)como resultado de una inclusión de todas las ten-dencias políticas de la sociedad. Una decisión de-mocrática, desde este punto de vista, es el productode la inclusión y no de la exclusión de todas laspartes en el proceso decisional, de la libre discu-


sión, de la ponderación y, de ser posible, de losacuerdos.

Negociar, llegar a compromisos, generar acuer-dos, que es la esencia de la democracia, es tambiénla clave que puede servirnos para determinar laidea de “democracia gobernable” que hemos plan-teado. La gobernabilidad de una democracia no de-pende tanto de la rapidez y de la capacidad de im-poner eficazmente la decisiones desde el gobierno,sino de lograr los consensos suficientes, a través dela discusión abierta, franca, y de la negociación,que permitan que la decisión cuente con el mayornúmero de adhesiones.

La gobernabilidad de un sistema democrático setraduce, así, no en el establecimiento de mecanis-mos que permitan a los gobiernos una rápida, efi-caz y eficiente toma de decisiones frente a un Par-lamento hostil o frente a una situación de crisispolítica, económica y social, lo que se traduciríainevitablemente en una merma del grado de demo-cracia de esos sistemas; sino en el establecimientode mecanismos que favorezcan el compromiso en-tre los distintos actores políticos y sociales que par-ticipan en la toma de las decisiones colectivas.

No creo que se trate de algo irrealizable. Hay di-versos ejemplos que dan prueba de ello. Lo que síimplicaría es una profunda revisión de lo que tradi-


cionalmente ha significado la idea de gobernabili-dad. En efecto, si bien una decisión concertada,pactada, desde el mero punto de vista de la rapi-dez, de la eficacia y de la eficiencia, resultaría mu-cho más complicada, a la larga, creo que sería muchomás estable y redituable porque estaría revestida deese formidable factor de legitimación que inventóel jusnaturalismo moderno: el consenso.

Estas breves reflexiones en torno a la relaciónque media entre los conceptos de gobernabilidad ydemocracia no pretenden ser una receta para los ac-tores políticos y sociales latinoamericanos, sinosimplemente una advertencia frente a los riesgosque se corren al pensar, sin más, en la rapidez, laeficacia y la eficiencia. A la larga, esos objetivospueden traducirse no sólo en algo que nos alejaríairremediablemente de la idea de democracia, sinotambién, paradójicamente, constituyen la vía me-nos apropiada para lograr el tan ansiado equilibrioentre democracia y gobernabilidad que, abrevandode las ideas de Kelsen y de Bobbio, conjugo en loque he llamado “democracia gobernable”.


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