La deuda pública provincial
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Serie: Trabajos de Investigación Documento de Trabajo N° 33 La deuda pública provincial Crecimiento insostenible Por Nadin Argañaraz Juan Manuel Garzón y María Julia Bocco Agosto de 2001 IERAL de Fundación Mediterránea http://www.ieral.org
Transcript of La deuda pública provincial
Serie: Trabajos de InvestigaciónDocumento de Trabajo N° 33
La deuda pública provincial
Crecimiento insostenible
Por Nadin ArgañarazJuan Manuel Garzón y
María Julia Bocco
Agosto de 2001IERAL de Fundación Mediterránea
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2
Contenido
Introducción..........................................................................................................3
El crecimiento de la deuda en las provincias argentinas ...........................................3
La política de endeudamiento desde la perspectiva económica .................................8
Endeudamiento, déficit e inversión pública ...........................................................10
El endeudamiento desde la perspectiva política .....................................................15
El riesgo de la autonomía en materia de endeudamiento.........................................16
Control de la deuda: el mercado y el marco jurídico...............................................18
La solvencia fiscal de las provincias .....................................................................22
Conclusiones ......................................................................................................27
Bibliografía ........................................................................................................30
Anexo ................................................................................................................31
3
Introducción
Este documento analiza el sendero de crecimiento que ha seguido la deuda pública en
las provincias argentinas durante el período 1996-2000. El interés reside en encontrar los
determinantes que permitan explicar la excesiva utilización a la que ha sido objeto este
instrumento de financiamiento y el consecuente deterioro que se ha producido en la solvencia
fiscal intertemporal de las administraciones de segundo nivel constitucional.
El crecimiento de la deuda en las provincias argentinas
En el plano conceptual se define que un Estado provincial puede financiar su accionar
básicamente de tres maneras distintas: estableciendo impuestos, cobrando tasas y contrayendo
deuda. Los impuestos se recaudan del sector privado sin que ello conlleve una obligación del
gobierno hacia el contribuyente, lo que sería el ejercicio pleno del "poder del príncipe" según el
Derecho. En un país con un sistema de gobierno federal, la potestad tributaria se distribuye entre
los distintos niveles de gobierno y se crean sistemas de coordinación financiera tendientes a
asignar los recursos públicos generados de manera tal de abastecer de fondos a cada nivel de
gobierno, suficientes para la prestación de bienes y servicios públicos. En Argentina, el sistema
de coordinación fiscal se basa en la coparticipación de impuestos, es decir en la distribución a
las provincias de parte de los ingresos que generan los tributos administrados por el gobierno
nacional (IVA, Ganancias, etc.).
Gráfico 1
Estructura de financiamiento del gasto público del agregado de provincias
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
40,000
1996 1997 1998 1999 2000
En
mill
ones
de
peso
s
Fuentes tributarias Tasas y otros conceptosEndeudamiento
Nota: “Fuentes tributarias” incluye recursos impositivos propios y transferidos de la Nación.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Secretaría de Hacienda.
4
Con respecto a las tasas1, su diferencia teórica con respecto a los impuestos radica en
que las primeras se implementan como un mecanismo de financiación de la prestación de un
servicio estatal concreto, mensurable y divisible entre los beneficiarios 2.
Por su parte, las obligaciones de deuda o, en términos más simples, los préstamos,
constituyen un mecanismo de financiación donde el Estado tiene la obligación concreta de
devolver los fondos obtenidos en un período de tiempo determinado, más un pago extra en
concepto de intereses3. Este último mecanismo origina un pasivo para el Estado, una variación
patrimonial, que refleja una falta de recursos para afrontar un determinado nivel de gasto
público.
Las provincias argentinas han utilizado de manera histórica las tres fuentes de
financiamiento mencionadas. En el año 1996 y para el nivel agregado, las provincias
financiaron un gasto de aproximadamente $30 mil millones de la siguiente manera (Gráfico 1):
el 80% con recursos tributarios ($24,2 mil millones), el 16% con tasas y otras fuentes tales
como venta de activos ($4,8 mil millones) y el 4% restante con endeudamiento ($1,2 mil
millones)4. De los $24,2 mil millones de impuestos, sólo $9,8 mil millones constituyeron
recaudación propia de las provincias (32,4% del total de ingresos), mientras que los $14,4 mil
millones restantes fueron transferencias desde la Nación (47,6%). Para el año 2000, el gasto del
consolidado de provincias llegó a los $35,3 mil millones y fue financiado: un 9% vía
endeudamiento ($3,2 mil millones), un 77% con impuestos propios y delegados a la Nación
($27,2 mil millones) y un 14% con tasas y otras fuentes. En este año los ingresos tributarios
propios representaron el 30,7% de los ingresos totales ($10,8 mil millones, mientras que las
transferencias el 46,4% ($16,4 mil millones). Se cree importante señalar el crecimiento del gasto
consolidado en relación al del Producto Bruto Interno del país. En efecto, mientras el primero
fue del 18%, el segundo alcanzó un nivel de solamente 11% (Cuadro 1).
1 Esta fuente de financiamiento es fundamentalmente utilizada por los municipios, aunque, en menor medida, las
provincias también hacen uso de la misma.2 Ello no implica que en la práctica muchas veces los montos que se cobran en concepto de tasas puedan estar
desvinculados parcial o totalmente de un beneficio efectivamente recibido por el ciudadano.3 Nótese que esta cualidad de los préstamos debería cumplirse independientemente del instrumento de deuda utilizado
(título público, contrato de préstamo comercial, etc.) y de quién sea el agente prestamista.4 El endeudamiento constituye el monto que resulta de la diferencia entre el gasto comprometido y los ingresos
totales anuales del consolidado de provincias (déficit fiscal).
5
Cuadro 1
Gasto público, Ingresos propios y deuda del consolidado de provincias - PBI nacional
En índices 1995=100Gasto
públicoIngresospropios
DeudaPública
Consolidado de provincias
PBINación
1995 100,0 100,0 100,0 100,0
1996 101,1 106,9 110,6 105,5
1997 109,3 118,8 93,7 113,5
1998 117,1 127,1 100,7 115,9
1999 121,5 120,5 125,6 109,8
2000 118,1 118,2 153,5 110,5
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Secretaría de Hacienda.
La evolución de la estructura de financiamiento del gasto provincial en el período bajo
análisis permite hacer la siguiente lectura: se ha utilizado en forma recurrente el endeudamiento
como fuente de recursos, constituyéndose en la fuente de financiamiento de mayor crecimiento
en el período. Adicionalmente, en la composición de los recursos totales de las provincias,
puede observarse un retroceso de la recaudación propia en términos relativos a las transferencias
de ingresos desde la Nación, o en términos más simples, una mayor dependencia de las
provincias de los recursos nacionales.
Independientemente de los factores que han definido la estructura de financiamiento del
gasto público provincial durante los últimos años, resulta evidente que a nivel consolidado se ha
recurrido de manera intensiva al endeudamiento y por lo tanto se ha deteriorado de manera
preocupante la capacidad de las administraciones para solventar con sus propios recursos el
nivel de actividad de sus respectivos Estados.
6
Gráfico 2
Estructura de financiamiento del gasto público del agregado de provincias
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
1996 1997 1998 1999 2000
En
porc
enta
jes
Ing. tributarios propios Ing. tributarios transferidos
Endeudamiento Tasas y otros ing. no tributarios
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Secretaría de Hacienda.
La consecuencia previsible de la utilización recurrente de la política de endeudamiento
como medio de financiamiento del gasto es el notable crecimiento del stock de deuda que deben
asumir las jurisdicciones en la actualidad. De acuerdo a información oficial, la deuda pública
provincial (consolidada y flotante) creció en $8,4 mil millones durante el período 1996-2000, a
un ritmo promedio anual de aproximadamente $1,7 mil millones. Se trata de una expansión del
8,9% promedio anual, sensiblemente superior a la del PBI nacional que fue del 2%. El ritmo de
crecimiento anual de la deuda provincial fue equivalente a 3,5 veces el del PBI nacional.
Gráfico 3
Evolución de la deuda pública provincial*
En millones de pesos ($)
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
En
mill
ones
de
peso
s ($
)
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Deuda consolidada Deuda Flotante
* A diciembre de cada año. Estimación propia para el año 1995.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Secretaría de Hacienda de la Nación.
Con respecto a la deuda consolidada, concepto que hace referencia a aquellos
compromisos documentados que tienen las administraciones provinciales, básicamente con
7
acreedores del sistema bancario e instituciones internacionales, a fines del año 1995, la
Secretaría de Programación Económica de la Nación estimaba que las provincias tenían
obligaciones de esta naturaleza por $11,6 mil millones. Cinco años después, a fines del 2000,
este concepto ascendía a $20,9 mil millones, con un incremento absoluto de $9,3 mil millones5.
En cinco años la deuda pública consolidada del agregado de provincias fue casi duplicada. Por
otra parte, la deuda flotante, gasto comprometido no pagado de las provincias, generalmente con
proveedores de mercaderías, prestadores de servicios, etc., de difícil cuantificación debido a la
heterogeneidad de los sistemas de contabilidad provincial, habría pasado de $4 mil millones a
fines del '95 a $3,1 mil millones al cierre del 2000, es decir, se habría contraído en $0,9 mil
millones aproximadamente. Nótese que la disminución de la deuda flotante implica que parte
del nuevo endeudamiento documentado se habría destinado a reducir este tipo de obligaciones.
Gráfico 4
Deuda pública provincial y PBI Nacional
Variación interanual (%)
-20.0%
-10.0%
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
1996 1997 1998 1999 2000
Crecimiento PBI Crecimiento Deuda
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Secretaría de Hacienda de la Nación.
Vale una aclaración con respecto a lo sucedido durante 1997, único año donde la deuda
pública provincial disminuye y en un monto significativo ($2,6 mil millones). La reducción del
stock de deuda de dos jurisdicciones, Ciudad de Buenos Aires y provincia de Buenos Aires, por
un monto de $3,3 mil millones es el factor que explica completamente el menor stock para el
consolidado de provincias. Con respecto a la ciudad de Buenos Aires, se deja de contabilizar
una deuda que tenía la administración con el gobierno nacional por un monto de $1,4 mil
millones, que de acuerdo a lo que informa la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las
5 Dentro del conjunto de compromisos de las provincias se tienen $150 millones de deuda con el gobierno nacional.
Actualmente, existe una negociación entre las provincias y la Nación por el reconocimiento de deuda por$1.200 millones que las primeras reclaman y que habrían surgido principalmente por la no coparticipación delos recursos generados por el incremento de la alícuota del IVA del 18% al 21%.
8
provincias, se trata de una deuda que se encuentra en trámite de compensación y que habría
dejado de reclamarla la Nación a partir de dicho año. En cuanto a la provincia de Buenos Aires,
el gobierno deja de contabilizar como deuda de la administración a partir de 1997 una suma de
$1,9 mil millones con el Banco Provincia de Buenos Aires por obligaciones contraidas para
obras viales ($0,5 mil millones) y la construcción de una Central de Generación Eléctrica en
Bahía Blanca ($1,4 mil millones)6.
La política de endeudamiento desde la perspectiva económica
En esta sección interesa realizar un breve repaso conceptual respecto a cuáles pueden
ser los determinantes de la deuda pública desde la perspectiva de la teoría económica con el
objeto de encontrar elementos que permitan explicar el crecimiento sostenido de la deuda en las
provincias argentinas.
En principio se justifica la política de endeudamiento de un Estado provincial
básicamente por dos razones7: como medio para financiar inversiones (operaciones de mediano
y largo plazos) y para atender necesidades transitorias de tesorería (operaciones de corto plazo).
Se promueve la utilización del endeudamiento a mediano y largo plazos para financiar la
inversión pública con impacto en varias generaciones. La utilización del crédito funciona como
un factor residual que cubre la diferencia entre el costo de los proyectos y el del ahorro e
ingresos de capital disponibles. En lo que se refiere al crédito a corto plazo, éste se fundamenta
en los desequilibrios de caja que generalmente tienen los tesoros y que se generan básicamente
por la diferente estacionalidad que presentan las partidas de ingresos y/o egresos8. Nótese que el
endeudamiento a corto plazo bien instrumentado debería ser cero al cierre de un ejercicio fiscal
equilibrado. De todos modos, la realidad muestra en la práctica que el endeudamiento de corto
plazo suele ser utilizado como paliativo de un desequilibrio crónico entre el costo de la
prestación de bienes y servicios públicos y los ingresos genuinos (tributarios y tasas retributivas
por servicios).
En línea con esta concepción autores como Barro (1997) sostienen que la política de
endeudamiento dota de flexibilidad al Estado en la provisión de un nivel óptimo de gasto
público. Bajo esta óptica, la deuda pública permite alterar los ingresos de un período sin tener
6 Para cancelar el capital adeudado, la provincia de Buenos Aires entregó bonos cupón cero de los Estados Unidos
por un valor nominal equivalente a lo adeudado con vencimiento en el año 2025. El valor de mercado de esosbonos al momento de la operación era de $292 millones. Con respecto a los intereses, se arregló el pagomensual hasta la fecha consignada.
7 En el caso de un gobierno central el endeudamiento puede ser utilizado además para estabilizar el nivel de ingresosde la economía.
8 Debe considerarse el incremento paralelo del riesgo de iliquidez que genera esta política si se la utiliza de manerafrecuente.
9
que modificar el nivel de gasto óptimo. Por ejemplo, en una crisis económica, donde los
recursos tributarios se contraen por el menor nivel de actividad, surge el endeudamiento como
instrumento para paliar la falta de recursos. En el caso contrario, cuando la economía se
expande y los recursos genuinos del Estado exceden el nivel óptimo de gasto, el gobierno ahorra
los fondos necesarios para cancelar las obligaciones contraidas en el pasado. Se resalta que la
política de endeudamiento no debe ser utilizada como instrumento para promover la expansión
del consumo y/o del ahorro de la economía dado sus escasos efectos reales9, sino como un
recurso al que se acude para disminuir la volatilidad de los tipos impositivos y dotar de mayor
estabilidad al sistema tributario.
Un aspecto clave del endeudamiento a mediano y largo plazos tiene que ver con los
proyectos públicos que se financien10. La condición para una operatoria exitosa es la
rentabilidad positiva de los proyectos que el Estado emprenda. El principio rector que debe
guiar el accionar del Estado es el de intervenir en un mercado siempre que un bien sea provisto
en un nivel diferente a lo económicamente óptimo. La naturaleza de estos bienes es diferente al
resto debido a que su consumo tiene importantes efectos externos (la utilidad derivada del
consumo no se agota en quien lo realice) y su promoción mejora la asignación de los recursos e
incrementa el bienestar económico en el mediano y largo plazos. El requisito de promover
inversiones rentables constituye entonces una importante limitación que tiene la utilización de
préstamos como vía de financiamiento.
Desde el punto de vista de la equidad, el endeudamiento es un mecanismo de
financiamiento que permite lograr una mayor correspondencia entre quienes se benefician por la
actividad del Estado y quienes pagan impuestos. En el caso de la provisión de bienes o servicios
públicos que serán consumidos por varias generaciones de ciudadanos (caminos, desagües,
puentes, etc.), el endeudamiento permite aplicar el "principio del beneficio", dado que (bien
instrumentado) posibilita distribuir el costo de la producción de este tipo de bienes entre varias
generaciones. Nuevamente, el riesgo asociado a la política de deuda es el destino equivocado de
los fondos y una mala programación financiera de los flujos de pagos que generará su
devolución. Si la política se instrumenta con alguna de las deficiencias señaladas es probable
que se termine penalizando a determinadas generaciones de contribuyentes y se deba acudir a
9 De acuerdo al Principio teórico de la Equivalencia Ricardiana según el cual los agentes económicos no diferencian
entre un impuesto en el período actual y un déficit público (endeudamiento). Una reducción de impuestosfinanciada mediante un déficit (deuda) no tendrá efectos reales de importancia sobre las decisiones privadas deconsumo, ahorro e inversión.
10 Nótese que en realidad este principio debe regir todo el accionar del Estado, cualquier sea la fuente definanciamiento utilizada. En el caso del endeudamiento la presencia de esta condición es más crítica debido aque una mala asignación de recursos impondría mayor severidad a la restricción presupuestaria de losejercicios fiscales futuros.
10
una suba imprevista de presión tributaria para solventar las obligaciones que generan los
compromisos asumidos.
Endeudamiento, déficit e inversión pública
Resulta interesante comparar la dinámica que ha seguido el stock de deuda del agregado
de provincias argentinas con respecto a la que muestran la inversión pública y el déficit fiscal.
El motivo de asociar estas variables reside en que un incremento de deuda consolidada en
general debería explicarse en el largo plazo por un déficit presupuestario, es decir por una
insuficiente provisión de recursos para afrontar las erogaciones del Estado. Por su parte, tanto el
incremento de deuda como el déficit presupuestario encontrarían justificativo en el gasto de
inversión que realiza el Estado y que pretende financiar a mediano y largo plazos de acuerdo a
lo que sugiere la equidad intertemporal.
En el Cuadro 2 se observa la evolución del stock de deuda del agregado de provincias,
del déficit presupuestario y de la inversión pública del período 1996-2000. Puede apreciarse que
el total del incremento de deuda del período 1996/2000 cubrió el 79,2% del incremento del
déficit fiscal. Por otra parte, el incremento de deuda pública representa el 48,6% del gasto en
inversión que realizaron las jurisdicciones en el período.
Cuadro 2
Endeudamiento, déficit e inversión pública en el agregado de provincias
En millones de pesos corrientes ($)Deuda
PúblicaProvincias*
(DPP)
IncrementoDeuda
Pública(∆∆DPP)**
DéficitFiscal***
(DF)
Inversiónpública(IP)****
∆∆DPP /DF(%)
∆∆DPP /IP
(%)
DF/IP
(%)
1995 15.666
1996 17.332 1.666 1192 3023 139,8 55,1 39,4
1997 14.683 -2.649 113 3873 -2.344,2 -68,4 2,9
1998 15.781 1.098 1950 3780 56,3 29,0 51,6
1999 19.673 3.892 4119 3811 94,5 102,1 108,1
2000 24.047 4.374 3208 2742 136,3 159,5 117,0
1996-2000 8.381 10.582 17.229 79,2 48,6 61,4
* Deuda pública consolidada y flotante a diciembre del respectivo año.
** No incluye los $3,3 mil millones de compromisos de la provincia de Buenos Aires y Ciudad de Buenos que por los motivos antes señalados dejaron de contabilizarse en el año 1997.
*** Diferencia entre el gasto comprometido y los ingresos totales de los Estados provinciales.
**** Se considera inversión pública a las partidas de inversión real directa (maquinarias, viviendas, etc.) y transferencias de capital a los sectores privado y público de acuerdo a la clasificación del gasto por objeto. No se incluye la inversión financiera.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía de la Nación.
Los valores que asumen las relaciones calculadas indican que el crecimiento de la deuda
pública consolidada en el agregado de provincias tiene una importante correlación positiva con
los flujos de fondos asignados a financiar déficits presupuestarios y gastos de capital. Una
11
rápida lectura de los números indicaría que la intervención del Estado en el proceso de
acumulación de stock de capital justifica el crecimiento de la deuda para el período bajo
análisis. Pero lo que sucede en un período y para el agregado de jurisdicciones no implica que se
refleje para cada año y provincia en particular. Además, la información no permite evaluar la
rentabilidad económica de las obras que los Estados han financiado (eficiencia) ni tampoco que
los flujos a erogar en concepto de los compromisos de deuda asumidos tengan correspondencia
con el patrón de consumo de los bienes de capital producidos por el Estado (equidad
intertemporal).
Por último, debe señalarse que la relación entre las variables señaladas se modificaría si
se incorporan los $3,3 mil millones de deuda de la provincia y ciudad de Buenos Aires que
dejaron de contabilizarse en 1997 por las razones antes señaladas. En este caso se tiene que el
cociente entre el incremento de deuda y la inversión pública ascendería a 0,68 (68%).
¿Cuál ha sido la evolución de la relación entre el endeudamiento y la inversión pública a
medida que transcurría el período? Para el año '96, el incremento de la deuda consolidada
hallaría justificativo en el gasto de capital, al ser el primero equivalente al 55% del segundo,
pero no así en el año 2000, cuando el incremento de la deuda representó 1,6 veces el gasto de
capital provincial. Puede derivarse que un valor mayor que 1 para el cociente “nuevo
endeudamiento/inversión pública” implica que parte de los nuevos compromisos asumidos no se
destina a financiar gasto de capital sino gasto corriente. En el caso del año 2000, el 63% de la
nueva deuda contraida por las provincias habría sido asignada a financiar gasto de capital,
mientras que el 37% restante (supuesto de mínima) a financiar gasto corriente. No constituye
una política acertada la financiación de un gasto corriente con deuda, dado que la misma impone
una fuerte restricción presupuestaria a los ejercicios fiscales futuros que deberán honrar los
compromisos asumidos en el pasado. Nótese que el endeudamiento genera un círculo vicioso en
términos dinámicos dado que un stock de deuda creciente implica un flujo creciente de intereses
y en consecuencia una mayor presión sobre los gastos corrientes. El crecimiento de las
erogaciones compromete al ejercicio fiscal y tiende a generar un desequilibrio, que deberá ser
financiado con nuevo endeudamiento.
Esta claro que la situación del agregado de provincias no necesariamente debe coincidir
con la realidad particular de las distintas jurisdicciones. A los efectos de profundizar y
simplificar el análisis, se procederá a distribuir a las jurisdicciones provinciales en dos grupos
de acuerdo a la relación que presentan entre nuevo endeudamiento y gasto de capital en el
período (Cuadro 3). Por un lado, se encuentran aquellas provincias que tienen un valor mayor
que 1 para la relación mencionada, es decir aquellas que han utilizado al endeudamiento como
un instrumento para financiar tanto inversiones públicas como gastos corrientes (Grupo I), y por
12
el otro aquellas que presentan una relación menor que 1 y que, consecuentemente, pueden
justificar plenamente el incremento de la deuda por el gasto de capital (Grupo II).
Cuadro 3
Endeudamiento, déficit e inversión pública en el agregado de provincias
Período 1996/2000
En millones de pesos corrientes ($)Incremento
DeudaPública*(∆∆DPP)
DéficitFiscal**
(DF)
Inversiónpública(IP)***
∆∆DPP /DF(%)
∆∆DPP /IP
(%)
DF/IP
(%)
Grupo I 4.918 3.469 3.615 143,8 133,3 92,7
Grupo II**** 3.463 7.114 13.613 48,3 25,6 52,9
Total 8.380 10.583 17.229 79,2 48,6 61,4
* Deuda pública a diciembre del respectivo año.
** Diferencia entre el gasto comprometido y los ingresos totales de los Estados provinciales.
*** Se considera inversión pública a las partidas de inversión real directa (maquinarias, viviendas, etc.) y transferencias de capital a los sectores privado y público de acuerdo a la clasificación del gasto por objeto. No se incluye la inversión financiera.
**** En el incremento de deuda pública no se incluyen los $3,3 mil millones de compromisos de la provincia de Buenos Aires y Ciudad de Buenos que por los motivos antes señalados dejaron de contabilizarse en el año 1997.
Nota: El Grupo I lo integran las provincias de Catamarca, Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy, Misiones, Río Negro, Tucumán y Tierra del Fuego. El Grupo II las restantes provincias Argentinas y la Ciudad de Buenos Aires.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía de la Nación.
En el Cuadro 3 puede apreciarse que la deuda del agregado de provincias que integran
el Grupo I creció en $4.918 millones en el período 1996-2000, monto que representa un 43,8%
más del déficit fiscal del período y un 33,3% más que la inversión de capital realizada por las
jurisdicciones. Por su parte, el Grupo II se endeudó por un monto de $3.463 millones, que en
términos relativos asciende al 48,3% de su desequilibrio fiscal del período y al 25,6% de su
flujo de gasto de capital realizado.
Un comentario aparte merece el hecho que la relación entre endeudamiento y déficit
fiscal, variables que deberían tener alta correlación en un período significativo de años (cociente
igual a 1), presenta un valor alejado de la unidad para los dos grupos de provincias argentinas.
Entre los factores que pueden generar la divergencia citada puede mencionarse básicamente que
en el caso de las provincias que integran el Grupo I y que muestran una relación promedio de
1,44 es probable que debilidades institucionales en el procesamiento, registración y publicación
de información fiscal hayan distorsionado los verdaderos desequilibrios fiscales que enfrentaban
anualmente las jurisdicciones y las obligaciones de deuda reales que debían ser reconocidas.
Nótese que, por ejemplo, el registro de deudas atrasadas puede ser un factor que explique en
parte la divergencia en los guarismos. En el caso de las jurisdicciones que integran el Grupo II,
cuyo indicador endeudamiento/déficit es significativamente inferior a la unidad (0,48), el
desequilibrio obedece al hecho de no haber incorporado en los cálculos los $3,3 mil millones de
deuda del agregado Provincia y Ciudad de Buenos Aires que dejaron de contabilizarse en el año
13
1997. Al considerar estos compromisos se encuentra que el nuevo endeudamiento pasa a
representar el 95% del déficit del período, y la relación muestra una cifra muy cercana a la
unidad. Incluyendo tales importes en la deuda de la Ciudad de Buenos Aires y de la provincia de
Buenos Aires, se muestra la relación entre el endeudamiento y la inversión pública en el Cuadro
4 para cada una de las jurisdicciones provinciales.
Cuadro 4
Relación entre el crecimiento del stock de deuda y la inversión pública por jurisdicción.
Período 1996-2000.
Provincia Var. DPT / IP
Relación mayor a 1
Tierra del Fuego 2.07
Chaco 1.63
Río Negro 1.56
Jujuy 1.48
Formosa 1.30
Corrientes 1.11
Misiones 1.08
Tucumán 1.05
Catamarca 1.04
Relación menor a 1
Buenos Aires* 0.97
San Juan 0.93
Neuquén 0.77
Santa Fe 0.66
Mendoza 0.55
Entre Ríos 0.54
Salta 0.50
Córdoba 0.47
Chubut 0.46
Santa Cruz 0.25
San Luis 0.11
Santiago del Estero 0.08
La Rioja -0.01
La Pampa -0.09
Ciudad de Buenos Aires** -0.81
*Incluye $1.9 mil millones de deuda dejada de contabilizar en el año 1997.
** Incluye $1.4 mil millones de deuda dejada de contabilizar en el año 1997.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía de la Nación.
Así, se tiene que en el extremo superior se encuentra la provincia de Tierra del Fuego,
en la que el incremento de la deuda fue algo más del doble de la inversión pública a lo largo del
14
período considerado, mientras que en el lado opuesto (excluyendo a La Rioja, La Pampa y la
Ciudad de Buenos Aires, cuyo nivel de endeudamiento se redujo en el período) se halla
Santiago del Estero, con un incremento de la deuda igual al 8% de la inversión pública. Ahora
bien, si el análisis se efectúa para los dos últimos años del período (1999 y 2000), queda más
expuesto el problema del crecimiento de la deuda en numerosas jurisdicciones (Cuadro 5)
Cuadro 5
Relación entre el crecimiento del stock de deuda y la inversión pública por jurisdicción.
Período 1999-2000
Provincia Var. DPT / IP
Grupo I: Relación mayor a 1
Tierra del Fuego 4.90
Formosa 2.91
Buenos Aires 2.71
Río Negro 2.61
Jujuy 2.46
Chaco 2.22
San Juan 2.07
Neuquén 1.73
Misiones 1.55
Tucumán 1.35
Catamarca 1.29
Entre Ríos 1.05
Grupo II: Relación menor a 1
Salta 0.89
Corrientes 0.77
Córdoba 0.64
Santa Cruz 0.53
Mendoza 0.46
Chubut 0.28
Ciudad de Buenos Aires 0.26
Santa Fe 0.19
La Pampa 0.08
San Luis 0.03
Santiago del Estero -0.06
La Rioja -0.33
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía de la Nación.
Puede observarse que son 12 las provincias que, en los últimos dos años, tuvieron un
crecimiento de la deuda superior al gasto en inversión, en 7 de las cuales el primero más que
duplicó al segundo (Tierra del Fuego, Formosa, Buenos Aires, Río Negro, Jujuy, Chaco y San
Juan). De este modo, es posible afirmar que el crecimiento del endeudamiento en numerosas
15
jurisdicciones no estaría fundamentado únicamente en las consideraciones de la teoría
económica, quedando lugar para la presencia de otro tipo de factores que justifiquen tal
comportamiento.
El endeudamiento desde la perspectiva política
A esta altura del análisis surgen diversos interrogantes respecto a la utilización de la
deuda por parte de los gobiernos provinciales, entre ellos ¿por qué la utilización excesiva de un
instrumento de financiamiento que sólo es justificable para paliar desequilibrios transitorios de
ingresos y/o asignaciones de fondos a la inversión pública? ¿Por qué la deuda del agregado de
provincias creció a un ritmo del 9% promedio anual en un contexto donde la recaudación
tributaria propia se expandía al 3,4% y la economía crecía al 2% (en términos nominales)? ¿Por
qué no evitar el deterioro de la solvencia fiscal de los Estados provinciales? ¿Por qué no
fortalecer los mecanismos de financiamiento genuino que dispone el Estado, básicamente los
impuestos? Obviamente que estos interrogantes no tienen una respuesta única. En principio
porque el manejo de las finanzas públicas depende de factores económicos, políticos y sociales,
tanto internos como externos a la jurisdicción. Además, las provincias son naturalmente
diferentes, lo que complica la búsqueda de patrones comunes o hilos conductores de un mismo
comportamiento. De todos modos, uno de los factores que sin lugar a dudas ha contribuido con
el sorprendente ritmo al que se han endeudado las provincias argentinas en los últimos años
tiene que ver con la "perspectiva política" con la que se utiliza este instrumento11. Coincidiendo
con la teoría de la elección pública, que estudia la relación que existe entre el sistema político y
la política fiscal, resulta evidente que la deuda pública tiene en Argentina un “rol estratégico”,
en el sentido de que la misma es utilizada por el partido en el poder como modo de postergar la
toma de decisiones fiscales que pueden tener "costo político" y de influenciar al próximo
período de gobierno. Dado que las expectativas con respecto al próximo período de gobierno
son inciertas, la administración a cargo del gobierno actual de una jurisdicción tiene un gran
incentivo a financiar la provisión de bienes públicos con deuda. Las autoridades de turno están
dispuestas a gastar más en los bienes públicos de su preferencia, independientemente del
contexto económico y de la capacidad de la jurisdicción para hacer frente con recursos genuinos
al nivel de gasto elegido. En un contexto donde la transparencia fiscal no abunda y las
decisiones fiscales se evalúan por sus efectos de corto plazo de naturaleza preferentemente
política, es de esperar que se incremente la provisión corriente de bienes y servicios públicos, se
11 Dur y Swank, “The effect of fiscal rules on public investment if budget deficits are politically motivated”,
Timbergen Institute, Erasmus, University of Rotterdam, Marzo de1998.
16
penalice la provisión futura, se manifieste un exceso de endeudamiento y se determine un
resultado socialmente subóptimo12.
Desde este misma perspectiva, Barro (1997) 13 sostiene que existen factores
institucionales y políticos que influyen en la política de endeudamiento. La falta de disciplina
fiscal puede acrecentarse en las democracias representativas donde las decisiones de política
económica están excesivamente atomizadas y los gobiernos no encuentran suficiente respaldo
político para llevar adelante ciertas decisiones en materia fiscal. En este sentido, se sostiene que
cuando existe un insuficiente apoyo es más probable que la práctica del endeudamiento sea
consecuencia de la incapacidad del gobierno para recortar gastos, incrementar impuestos y/o
implementar un plan alternativo políticamente viable.
El riesgo de la autonomía en materia de endeudamiento
Se reconoce al proceso de descentralización de funciones hacia los niveles inferiores de
gobierno como un paso necesario en el camino hacia una mayor eficiencia en la asignación de
los recursos del Estado y formas de administración más democráticas y participativas.
Paralelamente a la nueva distribución de competencias de gasto y por el principio de
correspondencia fiscal, se promueve la descentralización de fuentes de financiamiento,
especialmente tributarias, para disminuir los problemas que puede acarrear la ilusión fiscal14. En
un sistema democrático como el argentino, donde la correspondencia fiscal es reducida15, la
autonomía fiscal puede complicar la estabilidad económica de mediano y largo plazos de la
Nación como un todo.
Con respecto a las implicancias que suele tener la autonomía de las jurisdicciones de
segundo nivel en materia de endeudamiento, además del riesgo de un manejo displicente por la
perspectiva política con la que puede ser utilizado este instrumento, se combinan otros factores
que pueden conducir a resultados subóptimos. Un problema surge cuando cada jurisdicción
evalúa sólo su propio costo de endeudamiento y no internaliza los efectos externos producidos
12 El beneficio marginal de un incremento de las erogaciones por encima del nivel de recursos disponibles se
incrementa ante ciertos acontecimientos específicos, como la cercanía de elecciones o cuando se atraviesanperíodos de crisis económico-sociales (por ejemplo la existencia de elevados niveles de desempleo).
13 Barro, Robert J. "Macroeconomía, teoría y política", 1997.14 La “ilusión fiscal” es un concepto que hace referencia a la errónea percepción de los contribuyentes respecto al
costo de producción de bienes y servicios públicos. En sistemas donde el Estado se financia en parte de maneraautónoma y en parte vía transferencias de un nivel superior de gobierno, los ciudadanos tienden a asociar elcosto de la prestación de bienes y servicios locales con los impuestos que tributan sólo al gobierno local. Lapercepción equivocada del “precio” de la producción pública puede generar una expansión del gasto porencima del nivel óptimo.
15 Las provincias argentinas financiaron con recursos propios el 40% del total de erogaciones del año 2000.
17
sobre los demás tomadores de deuda16. Es altamente probable que este factor por si sólo lleve a
un endeudamiento excesivo. Otra distorsión surge cuando existe la posibilidad de que un
gobierno de nivel superior actúe como prestamista de última instancia. En este caso, disminuyen
los incentivos de monitorear el comportamiento de los niveles subnacionales dado que se
percibe que, en el peor de los escenarios, el gobierno central saldrá en auxilio de la jurisdicción
comprometida 17. Además, desde el momento en que el gobierno central otorga transferencias
extraordinarias o ad-hoc (es decir, un instrumento financiero que no está contemplado en las
normas ordinarias que rigen las relaciones fiscales y financieras intergubernamentales), el
gobierno subnacional incorpora esta información en la selección de su nivel de deuda, creándose
con ello un problema de riesgo moral.
En Argentina las provincias tienen una amplia autonomía para elegir los mecanismos de
financiamiento de sus gobiernos. En el caso particular de la práctica del endeudamiento, no
existen restricciones para la utilización de esta fuente, con excepción de la toma de créditos de
organismos multilaterales donde se requiere que el gobierno nacional proporcione avales para la
aprobación del préstamo18. Recientemente se han firmado una serie de acuerdos entre las
provincias y el gobierno nacional tendientes a coordinar los sistemas de crédito público y del
endeudamiento provincial (Compromiso Federal, diciembre 1999, Compromiso Federal por el
Crecimiento y la Disciplina Fiscal, noviembre de 2000) con el objeto de disminuir la
vulnerabilidad externa y poner en marcha una serie de herramientas de política fiscal tendientes
a atenuar los efectos distorsivos que esta última pueda ocasionar sobre el nivel de actividad
económica y de empleo de la economía nacional.
En la actualidad, el hecho que parte de los instrumentos de deuda que emiten las
provincias argentinas deban contar con el aval del gobierno federal y que existan programas
nacionales tendientes a lograr el saneamiento financiero y fiscal de las jurisdicciones
provinciales (caso del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial), "suaviza" la restricción
presupuestaria de las provincias argentinas. Puede decirse que el ablandamiento de la restricción
presupuestaria de las provincias surge en el fondo porque en un país con un sistema de gobierno
federal como el Argentino, el gobierno de mayor jerarquía institucional tiene dificultades para
comprometerse a no rescatar o auxiliar a las administraciones que enfrentan problemas
16 Ello en un contexto de costos del endeudamiento crecientes.17 Por ejemplo, las diferencias en el nivel de calificaciones de la capacidad de pago de la deuda entre jurisdicciones
pueden llegar a ser pequeñas si, por ejemplo, existe un mecanismo mediante el cual un nivel superior degobierno está obligado a cubrir pagos de gobiernos de nivel inferior.
18 Si bien la Resolución N°1075/1993 obliga a las provincias a pedir autorización a la Nación para operaciones depréstamo en moneda extranjera, no sería ésta una restricción o una barrera que en la práctica cercene laautonomía de una provincia para endeudarse.
18
financieros. De acuerdo a la teoría económica, el gobierno central tiene argumentos varios para
justificar un bailout (salvataje), entre ellos:
1. El costo que deberán asumir los niveles subnacionales de gobierno en ausencia de
un bailout. Este resulta considerablemente alto cuando la jurisdicción tiene una base
impositiva débil o carece de los instrumentos tributarios para introducir el ajuste
necesario para sanear sus finanzas. Un fuerte desequilibrio vertical, entendido como
un escaso nivel de recursos propios en relación con los recursos totales disponibles,
acentúa la posibilidad de la ocurrencia de bailout dado que se carece de
instrumentos para hacer ajustes en momentos de crisis. También se suelen
mencionar como factores importantes el grado de flexibilidad del nivel inferior de
gobierno para modificar bases tributarias, alícuotas impositivas y efectuar recortes
de gastos.
2. La presencia de externalidades interjurisdiccionales. Cuando éstas son fuertes, los
incentivos del gobierno central para realizar el bailout se vuelven importantes19.
3. El beneficio político del gobierno central asociado con la decisión de otorgar un
bailout. Este puede estar relacionado a una próxima elección de autoridades
gubernamentales, en particular cuando la jurisdicción es importante en términos
electorales, al hecho que la jurisdicción en cuestión sea del mismo partido político
que el gobierno central, etc.
Nótese que los dos argumentos válidos en términos económicos son el primero y el
segundo y que el tercero tiene que ver con la utilización de la política fiscal como un
"instrumento estratégico" en los procesos de votación. Tal como se mencionara, una postura
"blanda" por parte del gobierno nacional incrementa el "riesgo moral" de que las
administraciones provinciales lleven su deuda a niveles excesivos 20.
Control de la deuda: el mercado y el marco jurídico
El hecho que en economías en desarrollo como la Argentina exista una alta probabilidad
de un uso incorrecto de la política de endeudamiento plantea la necesidad de buscar mecanismos
que permitan un control más efectivo de este instrumento de política fiscal, que redunde en una
mejora de bienestar (presente y futuro) para la sociedad en su conjunto. La problemática del
control de la deuda puede enfocarse desde dos concepciones contrapuestas: la que pregona la
19 La magnitud de tales externalidades puede estar asociada al tamaño de la jurisdicción en cuestión.
19
disciplina que impone el propio mercado y la que promueve la disciplina de un marco
jurídico, que acote de manera legal el campo de acción de los policy makers. Ambas propuestas
tienen obviamente sus ventajas y desventajas.
El enfoque del mercado postula que los agentes económicos pagan tasas de interés que
reflejan su situación de solvencia, de manera que aquellos agentes que incurran en deudas que
sólo con dificultad pueden ser servidas, enfrentarán tasas superiores para compensar el mayor
riesgo de default, lo que a su vez reduce el incentivo de endeudarse. Uno de los elementos
centrales de la hipótesis de disciplina de mercado es la existencia de una relación concreta entre
el costo del endeudamiento y el comportamiento fiscal. En particular, se asume que dado que el
costo del crédito crece a tasa creciente con el nivel de endeudamiento, y que si la solvencia del
prestatario se torna muy riesgosa, el mercado le restringirá el acceso al crédito; esto es, el propio
mercado inducirá a que los agentes desarrollen un comportamiento prudente, imponiendo el
cumplimiento de sus restricciones presupuestarias intertemporales. Se trata de un mecanismo
que tiene la ventaja de otorgar amplia discrecionalidad y flexibilidad a la política fiscal en la
medida que no se deteriore la solvencia de la jurisdicción.
Pero para el logro de la disciplina fiscal apelando al mercado es necesaria la presencia
de ciertas condiciones, entre las que se destacan (Zentner, 1999): a) los mercados financieros
deben ser razonablemente abiertos, de modo que cuando la solvencia de un determinado
prestatario sea dudosa, los prestamistas tengan la posibilidad de colocar su dinero en usos
alternativos; b) no deben existir prestatarios con privilegios en cuanto al acceso al crédito; c)
debe existir información sobre la solvencia de los demandantes de crédito. Si ésta no está
disponible se presentan dos peligros: que se le otorguen fondos a prestatarios insolventes o que
se le racione el crédito a prestatarios solventes por emitir señales similares a la de deudores que
no hayan cumplido con sus obligaciones; d) el sistema financiero debe poseer una fortaleza
suficiente para poder asimilar sin problemas la caída de un gran deudor; e) no debe existir la
certeza ni la percepción de que el prestatario vaya a ser rescatado en el caso de no poder afrontar
sus compromisos.
Si no se satisfacen estas condiciones el mercado no funcionará adecuadamente para
prevenir un excesivo nivel de endeudamiento. Es decir, a pesar de una mala performance
económica y presupuestaria, acompañada por una suba insuficiente de las primas por default, la
deuda puede continuar incrementándose hacia niveles insostenibles que impliquen una severa y
costosa restricción fiscal futura. En consecuencia, aunque en principio atractivo, la confianza en
la disciplina del mercado para el endeudamiento puede no funcionar, especialmente en
20 Un sistema político inestable o la falta de transparencia en las relaciones intergubernamentales pueden reducir los
beneficios de que el gobierno nacional lleve adelante una postura dura en materia de endeudamiento provincial.
20
Argentina donde la información fiscal disponible acerca de las provincias tiene serias
deficiencias de disponibilidad y calidad y donde se encuentra latente en forma permanente la
posibilidad de un salvataje fiscal por parte del gobierno nacional.
En la actualidad, el compromiso firmado entre provincias y el gobierno federal de
avanzar de manera concreta e inmediata a un déficit cero (“Compromiso de la Independencia”)
fue consecuencia directa de la restricción de acceso al crédito a cualquier nivel de gobierno
argentino.
El enfoque del marco jurídico se centra en la definición de una normativa concreta
tendiente a regular, controlar y monitorear el crecimiento de la deuda pública de los gobiernos
subnacionales. Dentro de este enfoque se encuentran distintas alternativas de instrumentación
relacionadas con el rol que cumple el nivel superior de gobierno y el tipo de control de deuda
que se utilice.
El protagonismo que asume el gobierno central en materia de endeudamiento
subnacional puede ser o no importante. En algunos países éste tiene el control administrativo
directo sobre el endeudamiento de las administraciones de segundo nivel. Este tipo de control
puede asumir una variedad de formas, incluyendo el establecimiento anual (o en períodos de
tiempo más frecuentes) de límites sobre el conjunto completo de la deuda de las jurisdicciones
subnacionales individuales (o sobre alguno de sus componentes, como el endeudamiento
externo); la revisión y autorización individual de las operaciones de deuda (incluyendo los
términos y condiciones); la centralización de las operaciones de deuda de todos los gobiernos
para luego ceder a los gobiernos subnacionales el financiamiento para fines previamente
aprobados (generalmente proyectos de inversión); etc. Los controles generalmente abarcan no
sólo la autorización ex-ante del propósito de la deuda, sino además el monitoreo ex-post. En
otros países el gobierno central cumple un rol secundario, de cooperación, limitándose a
coordinar los sistemas de financiamiento, difundir información fiscal y promover la creación de
mecanismos legales de autocontrol en las propias jurisdicciones (casos de Australia y
Alemania).
Con respecto al tipo de control que se instrumente, se pueden señalar los que se basan
en reglas estrictas y los que se fundan en controles administrativos. Los controles de deuda
basados en reglas se prefieren a los controles de deuda administrativos debido a su mayor
transparencia y certeza. Otra debilidad de los procesos de control administrativos se relaciona
con el hecho que los límites de endeudamiento definidos en el proceso de elaboración de los
presupuestos anuales puede estar indudablemente influenciada por negociaciones políticas de
corto plazo (Teresa Ter-Minassian, 1997).
21
Una regla utilizada en numerosas administraciones para controlar el endeudamiento es
la que limita el crecimiento de esta variable a la realización de inversiones. Esta regla,
comúnmente denominada “regla de oro”, es utilizada en numerosos países (tanto al nivel de
estados o provincias, como en municipios) y requiere que cada peso adicional de deuda sea
gastado en inversión pública y que cada peso que se deje de invertir necesariamente signifique
un peso menos de creación de deuda21. Otro tipo de reglas estipulan límites al nivel absoluto de
endeudamiento de los gobiernos subnacionales, permiten nuevo endeudamiento sólo hasta
niveles consistentes con distintos indicadores, y prohiben o restringen cierto tipo de deuda que
represente un riesgo macroecónomico (como el endeudamiento externo).
Uno de los beneficios que se obtienen con el establecimiento de reglas es el de atenuar
las distorsiones que puede generar el uso estratégico de la deuda por parte de los políticos. De
todos modos, no se elimina completamente la probabilidad de que continúe el manejo incorrecto
de los mecanismos de financiamiento del Estado. Es un hecho que la presencia de límites en
materia de endeudamiento probablemente traslade la distorsión hacia otras áreas de la política
pública. El problema reside en que luego de la imposición de reglas para el nivel de
endeudamiento y de la eliminación de esta práctica como mecanismo estratégico para sostener
un desequilibrio fiscal (ello suponiendo que no utilizarán prácticas contables “oscuras”
eludiendo los límites establecidos), el incentivo a gastar más recursos a costa de los ingresos
futuros aún persiste22/23. El problema sería menor si las reglas de control sobre el
endeudamiento estuviesen apoyadas por la disciplina del mercado, la cual debería proveer una
especie de “reality check” para los gobiernos que estén intentando evadir tales controles. En este
aspecto, una gran transparencia y diseminación de información con respecto a las finanzas de
los gobiernos locales o subnacionales son altamente deseables.
En la provincia de Córdoba, la Constitución Provincial establece como límite al
endeudamiento que el pago de los servicios financieros de la deuda (amortización e intereses)
21 Esta regla sufre de las siguientes críticas: puede no ser suficientemente restrictiva en aquellos países que necesiten
generar ahorro público para financiar al menos una parte de la inversión del Estado; puede no ser deseablepermitir a los gobiernos que se endeuden para financiar proyectos de inversión que no tienen adecuadas tasasde rendimiento; puede ser difícil prevenir que los gobiernos locales evadan la “regla de oro” haciendo pasarciertos gastos corrientes como inversiones.
22 Una forma de hacerlo es utilizar otros instrumentos con efectos intertemporales que se encuentren fuera de lasreglas establecidas. Por ejemplo, disminuir la inversión pública en orden a “ablandar” la restricciónpresupuestaria corriente. Por este motivo se sostiene que una sub-inversión podría ser un resultado probable dela imposición de límites al endeudamiento.
23 Para eliminar completamente el comportamiento estratégico es necesaria una regla fiscal más sofisticada. Unaposible solución es el establecimiento de una regla de inversión que requiera que el gobierno se vea obligado aigualar los costos y los beneficios del último peso gastado en inversión. Sin embargo, tal regla contiene seriosproblemas de monitoreo dada la posible existencia de asimetrías de información con respecto a losrendimientos de la inversión pública. Bajo esta regla, el gobierno tendría el incentivo de subestimar elrendimiento de las inversiones, de modo que la misma nuevamente alcanzaría niveles socialmente sub-óptimos.
22
no puede superar el 20% de los ingresos anuales por todo concepto que cuenta el Estado.
Además, se cuenta con una Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley N°8836) que establece los
siguientes límites al crecimiento de la deuda pública:
• No exceder el uno por ciento (1%) del Producto Bruto Geográfico para cada ejercicio
fiscal, excluido el financiamiento de reformas del Estado.
• No destinarse a financiar erogaciones corrientes.
• La tasa real de incremento de las erogaciones destinadas al pago de servicios de la deuda
pública no puede superar la tasa de aumento real del Producto Bruto Geográfico (PBG).
La solvencia fiscal de las provincias
La carga que genera la deuda pública sobre las finanzas provinciales proviene de los
flujos anuales en concepto de intereses y amortizaciones que deben afrontarse (servicios de la
deuda). El concepto de solvencia de un Estado hace referencia a su capacidad para hacer frente
en tiempo y forma a sus obligaciones como prestatario. Para determinar la solvencia de un
Estado o para establecer un límite a la política de endeudamiento, se utilizan generalmente
indicadores o ratios financieros. Estos indicadores permiten una evaluación estática de la
capacidad de la administración para soportar la carga financiera que genera la deuda24.
Un indicador que se utiliza con frecuencia para medir la magnitud del nivel de
endeudamiento de una jurisdicción es la relación entre el stock de deuda y los ingresos totales
anuales. En 1996, el stock de deuda provincial consolidado (incluyendo la deuda flotante)
representaba un 60% de los recursos totales provinciales. En el 2000, dicha relación llega al
75%, situación únicamente provocada por un incremento de la deuda, dado que los recursos
totales crecieron $3 mil millones en el período considerado. Como se ve en el Gráfico 5, luego
de un descenso de la relación en el año 1997, se manifiesta una tendencia creciente a partir de
1998 que se mantiene hasta el presente.
24 Desde una perspectiva dinámica, el grado de solvencia de una jurisdicción depende además del margen de
maniobra (voluntad política) que tenga para alterar presupuestariamente ingresos y gastos, de manera que elcontrol y adecuación de los ratios puedan ser efectivos. De aquí surge el concepto que la solvencia de unaadministración depende de factores cuantitativos y cualitativos.
23
Gráfico 5
Deuda consolidada del agregado de provincias
En términos de los recursos totales anuales (%)
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
80.0%
Deu
da c
onso
lidad
a/R
ecur
sos
tota
les
1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Secretaría de Hacienda de la Nación.
Pero dado que este dato corresponde al promedio general, para tener una idea de la
importancia del problema es necesario analizar el caso de cada provincia en particular. En los
cuadros siguientes se presenta el stock de deuda desagregado por jurisdicción en relación con
los ingresos totales anuales de cada jurisdicción.
24
Cuadro 6
Relación entre el Stock de Deuda y los Recursos Totales para el año 1996
Relación entre el Stock de Deuda y los Recursos Totales para el año 2000
Provincia Indicador Provincia Indicador
Excede los ingresos totales anuales Excede los ingresos totales anuales
Formosa 1.30 Formosa 1.99
Corrientes 1.15 Río Negro 1.69
Río Negro 1.08 Chaco 1.58
Tucumán 1.05 Jujuy 1.57
Entre un 50% y el total de ingresos anuales Misiones 1.51
Ciudad de Buenos Aires 0.96 Tierra del Fuego 1.39
Chaco 0.86 Corrientes 1.34
La Rioja 0.85 Tucumán 1.22
Mendoza 0.82 Catamarca 1.12
Catamarca 0.80 San Juan 1.03
Misiones 0.74 Entre un 50% y el total de ingresos anuales
Chubut 0.70 Mendoza 0.94
Salta 0.70 Chubut 0.89
San Juan 0.66 Salta 0.83
Santiago del Estero 0.60 Entre Ríos 0.78
Jujuy 0.55 Neuquén 0.75
Córdoba 0.51 La Rioja 0.71
Entre Ríos 0.50 Córdoba 0.61
Menos de un 50% de los ingresos totales anuales Buenos Aires 0.56
Tierra del Fuego 0.41 Menos de un 50% de los ingresos totales anuales
Buenos Aires 0.40 Santiago del Estero 0.43
Neuquén 0.30 Santa Fe 0.42
Santa Fe 0.23 Ciudad de Buenos Aires 0.35
La Pampa 0.19 Santa Cruz 0.34
San Luis 0.12 La Pampa 0.18
Santa Cruz 0.12 San Luis 0.18
Total 0.60 Total 0.75
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Secretaría de Hacienda de la Nación.
Como surge de los cuadros, se produjo un fuerte deterioro en la situación de la mayoría
de las provincias entre los años 1996 y 2000. Al principio del período sólo cuatro provincias
(Formosa, Corrientes, Río Negro y Tucumán) tenían un stock de deuda que superaba el total de
sus recursos anuales, mientras que en el año 2000 son diez las jurisdicciones que se encuentran
en tal situación, algunas de ellas alcanzando valores muy elevados.
Pero el problema de la deuda no proviene sólo de la cuantía del stock. Un dato
fundamental es la magnitud de los flujos anuales por pago de intereses y amortización de capital
en relación con variables como los recursos totales, la recaudación propia o el gasto corriente.
Un indicador importante para medir qué tan importante es la carga anual de la deuda (intereses
más amortización de capital) es la magnitud en que ésta puede ser cubierta con el ahorro
corriente generado en el período. En los cuadros siguientes se presenta este indicador.
25
Cuadro 7
Servicios de la deuda en relación con el Ahorro Corriente (neto de intereses de la deuda). Año 1996
Servicios de la deuda en relación con el Ahorro Corriente (neto de intereses de la deuda). Año 2000
Provincia Indicador Provincia Indicador
Cubre los servicios con ahorro corriente Cubre los servicios con ahorro corriente
San Luis 0.00 San Luis 0.03
La Pampa 0.05 La Pampa 0.18
Santa Fe 0.15 Santa Cruz 0.34
Santa Cruz 0.22 Ciudad de Buenos Aires 0.43
Neuquén 0.32 Santiago del Estero 0.56
Buenos Aires 0.51 Córdoba 0.70
Santiago del Estero 0.56 No cubre los servicios con ahorro corriente
Tierra del Fuego 0.82 Chubut 1.04Chubut 0.86 Tierra del Fuego 1.65
No cubre los servicios con ahorro corriente Salta 1.73
Chaco 1.02 Santa Fe 1.98
Córdoba 1.14 Neuquén 2.00
San Juan 1.19 Catamarca 2.01
Misiones 1.36 Tucumán 2.26
Corrientes 1.40 Misiones 3.35
La Rioja 1.79 Corrientes 3.60
Entre Ríos 1.93 Mendoza 4.57
Salta 1.98 San Juan 4.98
Ciudad de Buenos Aires 2.64 Formosa 4.99
Formosa 4.59 Chaco 6.23
Catamarca 5.73 Río Negro 6.23
Tucumán 6.77 Entre Ríos 11.02Mendoza 25.79 Jujuy 15.65
Jujuy 45.62 Tiene déficit corriente neto de intereses
Tiene déficit corriente neto de intereses Buenos Aires -0.68
Río Negro -11.92 La Rioja -9.49
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Secretaría de Hacienda de la Nación.
El ahorro corriente que se genera en un ejercicio presupuestario es la única forma
genuina que tiene una provincia para hacer frente a los servicios de la deuda (pago de intereses
más amortización de capital). Un superávit corriente permite disminuir el endeudamiento en la
medida en que éste no se utilice para financiar gasto de capital. Por el contrario, cuando el
ahorro corriente no es suficiente para el pago de los intereses y la amortización correspondiente,
la jurisdicción deberá probablemente recurrir al endeudamiento (a menos que, por ejemplo, se
desprenda de algún activo de su patrimonio como puede ser la privatización de una empresa
pública) para enfrentar la situación. Tal como señalan los datos, la situación de buena parte de
las provincias en este aspecto ha empeorado en el 2000 con respecto a 199625. En el año 1996,
fueron nueve las provincias que pudieron financiar los servicios de la deuda con ahorro
corriente, mientras que en el 2000 ese número se redujo prácticamente a la mitad (sólo cinco
26
jurisdicciones). Sin embargo, tal deterioro no siempre es el reflejo de una carga mayor en
términos absolutos de servicios de la deuda, ya que en algunas ocasiones el resultado es
producto de una marcada disminución del ahorro corriente neto de intereses. Por ejemplo, en el
caso de la provincia de Buenos Aires, la fuerte disminución del ahorro corriente, que incluso
llegó a convertirse en déficit, potenció el peso de los servicios de la deuda operado en el
período. En el siguiente cuadro se muestra un ranking de provincias confeccionado a partir de
los dos indicadores presentados.
Cuadro 8
Posición de las provincias con respecto a los indicadores*
Relación entre el Stock de Deuda y los Recursos Totales
Relación entre Servicios de la deuda y Ahorro Corriente**
1996 2000 1996 2000
Ciudad de Buenos Aires 20 4 18 4
Buenos Aires 6 7 6 23
Catamarca 16 16 20 12
Córdoba 9 8 11 6
Corrientes 23 18 14 15
Chaco 19 22 10 19
Chubut 14 13 9 7
Entre Ríos 8 11 16 21
Formosa 24 24 19 18
Jujuy 10 21 23 22
La Pampa 3 2 2 2
La Rioja 18 9 15 24
Mendoza 17 14 22 16
Misiones 15 20 13 14
Neuquén 5 10 5 11
Río Negro 22 23 24 20
Salta 13 12 17 9
San Juan 12 15 12 17
San Luis 2 1 1 1
Santa Cruz 1 3 4 3
Santa Fe 4 5 3 10
Santiago del Estero 11 6 7 5
Tucumán 21 17 21 13
Tierra del Fuego 7 19 8 8
* Un número mayor significa una peor situación relativa
** Neto de intereses de la deuda
*** Ver comentarios anteriores respecto a la deuda de la Ciudad de Buenos Aires
Provincia
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea con datos de la Secretaría de Hacienda de la Nación.
25 No obstante, ciertos resultados deberían ser relativizados dado que en algún año puede presentarse una situación
extraordinaria en cuanto al pago de intereses o amortización de capital que no necesariamente implique unatendencia continua.
27
Allí se puede ver que en general no hubo muchas modificaciones en la posición relativa
de las distintas provincias. Sin embargo se presentan algunos casos particulares, como por
ejemplo la Ciudad de Buenos Aires, que pasó de ocupar una de las peores posiciones (tanto en
términos del stock de deuda como del pago de intereses) a figurar entre las jurisdicciones más
ordenadas en este aspecto.26 En el sentido contrario, fue importante el deterioro de la posición
relativa de algunas provincias (especialmente en cuanto al crecimiento del stock de deuda)
como el caso de Tierra del Fuego, Jujuy, Neuquén y Misiones, entre otras.
Conclusiones
Un Estado provincial tiene básicamente tres instrumentos para financiar la prestación de
bienes y servicios públicos: los impuestos (propios o transferidos desde un nivel superior de
gobierno), las tasas y el endeudamiento. En el período 1996-2000 las provincias argentinas han
utilizado de manera intensiva el tercer mecanismo mencionado, constituyéndose la política de
deuda la fuente de financiamiento de mayor crecimiento en dichos años, mostrando un deterioro
de la capacidad de las provincias para financiar sus Estados con propios recursos.
La consecuencia de la utilización recurrente de la política de endeudamiento como
medio de financiamiento del gasto ha sido un crecimiento explosivo del stock de deuda del
consolidado de jurisdicciones. De acuerdo a información oficial y estimaciones propias, la
deuda pública provincial (consolidada y flotante) creció en $8,4 mil millones (53%) durante el
período 1996-2000, a un ritmo promedio anual de $1,7 mil millones (8,9%).
Desde la perspectiva económica puede justificarse la toma de créditos básicamente por
dos razones: como medio para financiar inversiones (operaciones de mediano y largo plazos)
y/o para atender necesidades transitorias de Tesorería (operaciones de corto plazo). También se
sostiene que la política de endeudamiento es básicamente un instrumento que otorga flexibilidad
al Estado en la provisión de un nivel óptimo de gasto público. Bajo esta óptica, la deuda pública
permite alterar los ingresos de un período sin tener que modificar el nivel de gasto óptimo.
Adicionalmente, el endeudamiento puede justificarse por motivos de equidad intergeneracional,
dado que permite lograr una mayor correspondencia entre quienes se benefician por la actividad
del Estado y quienes pagan los impuestos.
Pero el notable crecimiento de la deuda en provincias parece no encontrar justificativos
en el plano económico. Su utilización recurrente en una economía con bajo crecimiento y su
asignación parcial a gastos corrientes (especialmente en los últimos dos años) hace necesario el
26 Con anterioridad se mencionó la particular evolución de la deuda de la Ciudad de Buenos Aires.
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ensayo de hipótesis alternativas respecto a los determinantes de la decisión de llevar adelante la
política de deuda. En este sentido surge la "perspectiva política" de la deuda en el marco de la
relación que existe entre el sistema político y las herramientas fiscales. La deuda pública tiene
un “rol estratégico”, en el sentido de que la misma puede ser utilizada por el partido en el poder
como modo de postergar la toma de decisiones fiscales que pueden tener "costo político" y de
influenciar al próximo período de gobierno. Adicionalmente, se sostiene que la falta de
disciplina fiscal puede incrementarse a mayor grado de proporcionalidad del sistema electoral.
En este caso se sostiene que es más probable que la práctica del endeudamiento sea
consecuencia de la incapacidad de un gobierno para recortar gastos y/o incrementar impuestos o
para implementar un plan alternativo políticamente viable.
En un país con un sistema federal de gobierno es clave la autonomía con que cuenten las
jurisdicciones de segundo nivel en materia de endeudamiento. Se sostiene que una mayor
autonomía puede conducir a resultados subóptimos debido a los efectos externos que genera
cada jurisdicción cuando toma deuda y a la probabilidad siempre latente de que el gobierno de
nivel superior actúe como prestamista de última instancia. En este último caso, es evidente que
disminuyen los incentivos de monitorear el comportamiento de los niveles subnacionales dado
que se percibe que, en el peor de los escenarios, el gobierno central saldrá en auxilio de la
jurisdicción comprometida. En Argentina, si bien recientemente se han firmado una serie de
acuerdos entre las provincias y el gobierno nacional tendientes a coordinar los sistemas de
crédito público y del endeudamiento provincial (Compromiso Federal, diciembre 1999,
Compromiso Federal por el crecimiento y la disciplina fiscal, noviembre de 2000), las primeras
tienen una gran autonomía para manejar este instrumento de financiamiento, especialmente en
operaciones domésticas.
Se plantea entonces la necesidad de buscar mecanismos que permitan un control más
efectivo de la deuda, problemática que puede enfocarse desde dos perspectivas: la que pregona
la disciplina que puede imponer el propio mercado y la que promueve la disciplina concreta de
un marco jurídico, que acote de manera legal el campo de acción de los policy makers. Aunque
en principio atractivo, la confianza en la disciplina del mercado para el endeudamiento puede no
funcionar a pleno, especialmente en Argentina donde la información fiscal disponible acerca de
las provincias tiene serias deficiencias de disponibilidad y calidad y donde se encuentra latente
en forma permanente la posibilidad de un salvataje fiscal por parte del gobierno nacional. Por
ese motivo surge con fuerza la alternativa de establecer un cuerpo normativo que permita
atenuar las distorsiones que puede generar el uso "estratégico" de la deuda por parte de las
autoridades provinciales.
Con respecto a la solvencia de las provincias para hacer frente a sus compromisos de
deuda asumidos, dos indicadores muestran que se ha producido un fuerte deterioro en la
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situación de la mayoría de las provincias entre los años 1996 y 2000. Por ejemplo, al principio
del período sólo cuatro provincias (Formosa, Corrientes, Río Negro y Tucumán) tenían un stock
de deuda que superaba el total de sus ingresos anuales, mientras que en el año 2000 son ocho las
jurisdicciones que se encuentran en tal situación, algunas de ellas alcanzando valores muy
elevados. Por otra parte, en el año 1996, eran nueve las provincias que pudieron financiar los
servicios de la deuda con ahorro corriente, mientras que en el 2000 ese número se redujo
prácticamente a la mitad (sólo cinco jurisdicciones).
El problema que significa la deuda en las provincias argentinas para la prestación futura
de bienes y servicios públicos requiere de una reforma de fondo en el manejo de la política
fiscal. Esta debe establecerse como un instrumento de política económica capaz de resolver
genuinamente el problema de los desequilibrios fiscales endémicos.
Puede ser útil un ejercicio de simulación para ver cuáles deberían ser las condiciones
que posibiliten un recupero de la solvencia fiscal que tenían las jurisdicciones en términos de
PBI en el año 1996. Proyectando para fines del presente año un stock de deuda de $27.000 y un
crecimiento del PBI igual a cero, se tiene que, para lograr una relación entre el nivel de deuda y
el PBI similar a la del año 1996, y suponiendo un stock de deuda constante, en los próximos
nueve años (del 2002 al 2010) la economía debería crecer a un ritmo del 4,5% anual.
Dada la falta de disciplina en el manejo del endeudamiento provincial se cree
importante plantear la necesidad de avanzar en el diseño de un mecanismo legal que limite la
discrecionalidad de las autoridades en el manejo de este instrumento de financiamiento y que
permita la coordinación en las políticas de crédito e inversión pública de los gobiernos
provinciales y de la Nación. Numerosos factores económicos pueden esgrimirse para demostrar
la ventaja de un esquema como el propuesto, pero principalmente se encuentra la eliminación de
los efectos nocivos que el actual esquema de endeudamiento genera sobre el equilibrio
macroeconómico del país y los efectos externos que genera el deterioro de la solvencia fiscal de
una jurisdicción sobre las restantes provincias, además de las ventajas que posibilitaría una
demanda unificada y el acceso a mejores condiciones de crédito.
De no avanzarse hacia un acuerdo entre las jurisdicciones del alcance y las implicancias
como el que tendría el sugerido en el párrafo anterior, deberían existir en las provincias como
requisitos básicos para un manejo eficiente de los recursos y un mejoramiento de la calidad de la
política fiscal los siguientes tres elementos: leyes de responsabilidad fiscal que regulen el
crecimiento de la deuda, fondos anticíclicos que doten de flexibilidad al Estado y que puedan
ser utilizados en coyunturas fiscales comprometidas, y mayor transparencia en la información
pública de modo de posibilitar una evaluación precisa y oportuna de la performance fiscal de la
jurisdicción.
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Bibliografía
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Subsecretaría de Relaciones con las Provincias, Secretaría de Hacienda, Ministerio deEconomía de la Nación.
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Zentner, A., “Algunas cuestiones macroeconómicas del federalismo fiscal en laArgentina”, Económica, Año XLV, N° 3, La Plata, 1999.
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Anexo
Stock de deuda total por jurisdicción
En miles de $
Provincia 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Total 15,665,928 17,332,065 14,683,415 15,781,402 19,673,817 24,046,786
Ciudad de Buenos Aires 3,550,915 2,619,400 1,165,900 976,900 905,310 1,130,265
Buenos Aires 2,454,979 3,275,411 1,487,370 1,595,100 2,511,400 4,954,581
Catamarca 260,654 323,370 385,830 399,960 474,954 554,587
Córdoba 983,207 1,155,390 1,288,571 1,205,692 1,333,899 1,493,564
Corrientes 593,013 717,805 761,803 948,491 1,092,878 1,030,211
Chaco 514,392 667,135 832,346 939,618 1,242,652 1,464,698
Chubut 272,573 344,447 408,891 474,552 468,015 523,687
Entre Ríos 610,472 608,034 523,592 600,921 698,101 885,276
Formosa 593,134 723,695 732,499 768,385 1,018,671 1,195,674
Jujuy 511,201 594,586 613,739 708,423 774,754 1,014,800
La Pampa 137,056 83,810 82,726 81,768 83,670 97,443
La Rioja 415,259 506,083 448,267 462,890 476,470 413,001
Mendoza 860,586 1,069,352 1,143,043 1,013,905 1,263,322 1,195,688
Misiones 509,245 538,973 636,312 720,513 925,086 1,126,772
Neuquén 219,502 268,720 291,330 400,914 662,125 808,355
Río Negro 635,009 738,835 791,309 869,589 983,939 1,174,734
Salta 426,181 567,676 494,983 517,882 620,761 731,378
San Juan 392,872 433,339 373,742 405,093 623,371 692,424
San Luis 23,532 59,981 86,701 88,449 94,927 99,645
Santa Cruz 123,812 85,480 40,917 137,046 265,277 253,097
Santa Fe 428,292 496,574 579,685 987,489 1,164,335 1,052,010
Santiago del Estero 293,993 389,593 349,400 334,505 344,566 325,901
Tucumán 743,202 931,251 1,010,448 982,041 1,199,498 1,255,897
Tierra del Fuego 112,848 133,124 154,013 161,276 445,837 573,097
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a datos de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía de la Nación.
