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LA DIMENSIN CULTURAL DE LA CIUDADANA SOCIAL

Martn Hopenhayn

I. Alcances sobre ciudadana social

Mientras los derechos civiles y polticos apuntan a garantizar las libertades bsicas, la representacin y la delegacin de la voluntad de los individuos a representantes en el Estado, los DESC (derechos econmicos, sociales y culturales, o derechos de segunda generacin) buscan democratizar la ciudadana social. Existe, adems, un consenso amplio sobre la interdependencia entre el respeto a las libertades civiles, el ejercicio de derechos polticos y el acceso de las personas a bienes, servicios y prestaciones que garantizan o promueven el bienestar. Esta interdependencia se explicita en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948 y en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966.

Tal indivisibilidad no es slo tica sino tambin prctica: la ciudadana social puede promover mayor ejercicio de derechos civiles y polticos. Porque en la medida que los DESC prescriben, como deber de los Estados, promover mayor integracin al trabajo, a la educacin, a la informacin y el conocimiento, y a las redes de proteccin e interaccin sociales, permiten mejorar las capacidades de los ciudadanos para la participacin en instituciones polticas, el ejercicio positivo de la libertad, la presencia en el dilogo pblico, en asociaciones civiles y en el intercambio cultural. E inversamente, a mayor libertad de expresin y asociacin, y mayor igualdad en el ejercicio de derechos polticos y de ciudadana en sentido republicano (como ingerencia de los ciudadanos en los asuntos pblicos), ms presencia de los grupos excluidos en decisiones que inciden en polticas distributivas; y por tanto, mayores condiciones de traducir ciudadana poltica en ciudadana social.

En base a las consideraciones precedentes, el desarrollo orientado por el marco normativo de los Derechos Humanos supone que tanto el Estado como la sociedad, y sobre todo la articulacin entre ambos, se inspiran en un contrato tico de ciudadana. Tal contrato supondra que la forma de organizar el desarrollo, vale decir, los esfuerzos y polticas conjuntas para darle direccin, buscan compatibilizar los siguentes componentes de la vida colectiva: el desarrollo productivo con el pleno ejercicio de las libertades individuales; un orden democrtico que permite formas representativas efectivas de arbitrar conflictos, aplicar polticas y distribuir poderes; una estructura distributiva y de provisin de servicios que optimiza, conforme al grado de recursos socialmente producidos, la satisfaccin de necesidades bsicas para toda la poblacin; la promocin de la integracin e inclusin sociales, sobre todo a travs del mundo del trabajo pero no exclusivamente por esta va; y el pleno respeto a la diversidad cultural, plasmado en instituciones idneas, que permite el desarrollo de distintas identidades colectivas y previene contra toda forma de discriminarlas.

Muestra, en este sentido, claras semejanzas con el paradigma del desarrollo humano, por cuanto todo lo anterior concurrira en mejorar las capacidades de las personas para que puedan ejercer el poder -y la libertad- de desarrollar sus vidas conforme a sus valores y proyectos. Tambin coincide con un enfoque de desarrollo con equidad, por cuanto supone un esquema de distribucin progresiva de oportunidades, combinada con una dinmica positiva de crecimiento econmico.

Segn Norberto Bobbio, la razn de ser de los derechos sociales como a la educacin, el derecho al trabajo, el derecho a la salud, es una razn igualitaria puesto que tienden a hacer menos grande la desigualdad entre quienes tienen y quienes no tienen, o a poner un nmero de individuos siempre mayor en condiciones de ser menos desiguales respecto a individuos ms afortunados por nacimiento o condicin social.(Bobbio, 1995, p. 151). Un desarrollo basado en la ciudadana social conlleva, pues, la decisin de una sociedad de vivir entre iguales, lo que no implica homogeneidad en las formas de vivir y pensar, sino una institucionalidad incluyente que asegura a todos las oportunidades de participar en los beneficios de la vida colectiva y en las decisiones que se toman respecto de cmo orientarla.

Una sociedad de iguales implica una sociedad justa. Para John Rawls, esto ltimo obliga a considerar a cada persona como digna y moral, lo que significa tambin que una sociedad puede garantizar el acceso para todos a ciertos bienes sociales tales como derechos, libertades, ingresos para una vida decente, poder para participar en las relaciones colectivas y, en consecuencia, los fundamentos bsicos para promover la autoestima en cada cual. Ms an, segn Rawls, la eficacia econmica debe subordinarse a esta justicia poltica de iguales libertades y de igualdad de oportunidades.(Rawls, 1971).

La titularidad de derechos sociales, entendida como el acceso universal a un umbral de prestaciones e ingresos que aseguran la satisfaccin de necesidades bsicas, constituye la definicin misma de ciudadana social, tal como fue planteada originalmente por T.H.Marshall (1950). Para Marshall, la ciudadana social abarca tanto el derecho a un modicum de bienestar econmico y seguridad, como a tomar parte en el conjunto de la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado, de acuerdo con los estndares prevalecientes en la sociedad.(Gordon, 2003, p. 9). De esta manera, estar socialmente protegido es consecuencia de un derecho bsico de pertenencia a la sociedad, vale decir, de participacin e inclusin. Es desde esta nocin fundamental de pertenencia que se entiende como derecho ciudadano el poder disfrutar de mnimos acordes con niveles de progreso y bienestar medios de una sociedad.

Pero en el caso de los DESC, a diferencia de los derechos civiles y polticos, el trnsito desde el de jure al de facto requiere de mediaciones adicionales, tales como la disponibilidad de recursos, un contrato social de base para el reparto de excedentes en funcin de la plena realizacin de los DESC, una especial consideracin de cmo distintos actores sociales y culturales entienden la realizacin de tales derechos, y la capacidad de la sociedad de organizarse para demandar. En efecto, si el modelo ideal de cumplimiento de los derechos civiles y polticos es el de un Estado permenentemente auto-refrenado, el modelo ideal de realizacin de los DESC es el de una sociedad permanentemente auto-activada (y en su representacin, o en su defecto, el de un Estado activamente protector). (CEPAL, 1997, p. 19). De modo que la vigencia de los DESC y de la ciudadana social- depende en importante medida de la movilizacin e institucionalizacin socialmente construidas.

Adems, a diferencia de los derechos civiles y los polticos, que son universales y formales, los sociales tienen sentido slo si se conciben como aspiraciones a prestaciones concretas, y estas ltimas no pueden ser universales sino particulares y selectivas(Gordon, 2003, p. 10). Quin decide, y cmo se decide, qu prestaciones en salud y educacin satisfacen plenamente el derecho social a salud y educacin, en circunstancias en que las sociedades son dinmicas y la salud cambia con los perfiles demogrficos y epidemiolgicos, mientras la educacin desplaza hacia arriba el umbral mnimo requerido para participar con mayores posibilidades del mundo productivo? Y cmo garantizar el derecho al trabajo en una economa de la informacin que opera reduciendo los empleados de planta de las firmas, o en una economa voltil que se contrae y expande a ritmos acelerados, o en una inflexin histrica en que se disocia el incremento de la productividad de la expansin del empleo?

II. El vnculo entre negacin cultural y exclusin social: las minoras tnicas

La igualdad implcita en el discurso de la ciudadana social se estrella contra desigualdades que en Amrica Latina ostentan tristes rcords mundiales. Y esta desigualdad a su vez tiene races adscriptivas fuertes y seculares. Pueblos indgenas, poblaciones afrodescientes, mujeres, migrantes, campesinos y otras minoras tnicas han sido los ms privados de ciudadana social y sugerentemente, de poder poltico-. Factores de raza, etnia, territorio y edad imprimen, a la demanda de ciudadana social, especificidad sociocultural respecto de los grupos que la reclaman. La desigualdad va de la mano, pues, con la diferencia.

Nada ms elocuente para entender las mediaciones culturales de la ciudadana social que el caso de las minoras tnicas, o de la discriminacin por razones de raza y etnia. No porque sea el nico caso, pero s porque es el ms claro respecto de los problemas que en la regin se plantean respecto de la dimensin cultural de la ciudadana social. Primero, porque encarnan secularmente al actor en que se de con ms claridad el vnculo entre negacin cultural y exclusin social. Segundo, y como veremos ms adelante, porque plantean los problemas jurdicos y polticos ms fuertes en trminos de demandas socioculturales, dado que con ellas interpelan la racionalidad misma del reparto social, de la base individual del derecho, y de la soberana del Estado-Nacin.

La discriminacin tnico-racial no puede ser entendida sin los factores estructurales e histricos de su conformacin, as como sus vnculos con los procesos socioeconmicos y polticos que perpetan la desigualdad y discriminacin en el tiempo. As, la esclavitud y la dominacin colonial de los grupos afrodescendientes e indgenas son antecedentes que ayudan a entender en perspectiva histrica los procesos actuales de exclusin econmica, poltica y social.

La negacin del otro como forma de discriminacin cultural se transmuta histricamente en forma de exclusin social y poltica. En la modernidad latinoamericana y caribea el problema de la exclusin se expresa en el hecho de que la regin tiene la peor distribucin del ingreso en el mundo. Por cierto, la exclusin social se asocia hoy a factores sociodemogrficos, a las dinmicas (o insuficiencias dinmicas) de acumulacin de la riqueza y de los factores productivos, y por las brechas educacionales, entre otros factores. Sin embargo, la negacin originaria de la cultura e identidad del otro constituye una estructura de discriminacin tnico-racial en torno a la cual se adhiere, con mayor facilidad, la exclusin que adviene en las dinmicas de modernizacin (Caldern, Hopenhayn y Ottone, 1996). As, la negacin del otro constituye un cimiento cultural desde el cual se construyeron culturas polticas excluyentes y poco democrticas. Tanto en lo poltico como en lo social y cultural, nuestros pases han mantenido formas espurias de modernizacin con ciudadanos plenos, parciales y negados. Entre lo reprimido, lo desvalorizado y lo invisibilizado, la igualdad ciudadana permanece como deuda pendiente. La falta de ciudadana social tiene su factor cultural que le subyace.

Esta negacin del otro se extiende desde el otro racial hacia otros: mujer, campesino, marginal urbano, pobre, y migrante -ese otro extranjero, sobre todo si no es blanco y migra desde pases caracterizados por una mayor densidad de poblacin indgena o afrodescendiente-. Pero an hoy los pueblos indgenas y la poblacin afrodescendiente son los ms pobres de la regin, presentan los peores indicadores socioeconmicos y con escaso reconocimiento cultural y acceso a instancias decisorias. La mayor parte de los estudios existentes sealan que los pueblos indgenas viven en condiciones de extrema pobreza (Pasacharopoulos & Patrinos, 1994; Patrinos y Hall, 2004). Las principales causas de la situacin de pobreza de los pueblos indgenas son atribuidas a las reformas liberales del siglo XIX que tuvieron como objetivo la introduccin de la nocin de propiedad privada de las tierras (Plant, 1998). Entre los factores de su situacin de pobreza destacan la prdida progresiva de tierras, el quiebre de las economas comunitarias, el menor acceso a los servicios educativos y de salud, y la estructura y dinmica de la insercin laboral. Los indgenas y afrodescendientes reciben menores remuneraciones por trabajos comparables a los del resto de la poblacin, y tienen ms probabilidades de trabajar en el sector informal de la economa, sin proteccin social ni sindicalizacin. A modo de ejemplo, en Guatemala, al ao 1989 el 83% de los indgenas trabajaron en el sector informal, mientras los no indgenas en el mismo sector constituan el 54%. Al ao 2002 la informalidad indgena decay al 81% y la no indgena al 59 %, y dentro de cada etnia las cifras referidas a las mujeres superan a las de los hombres (Adams, 2002). Y tambin los afrodescendientes: en Brasil, la proporcin de trabajadores negros en situacin de empleo precario fue mucho mayor que la de los trabajadores blancos en todos los aos comprendidos entre 1992 y 2001, en los dos sexos y en todas las franjas etarias, situndose siempre en torno a 2/3 o ms de la poblacin ocupada. Entre los jvenes negros de 16 a 24 aos el ndice siempre super los 70 puntos porcentuales y lleg a alcanzar el 76% en el caso de las mujeres negras (Borges Martins, 2004). AMRICA LATINA (14 PASES): INCIDENCIA DE LA EXTREMA POBREZA DE INDGENAS Y AFRO DESCENDIENTES COMO MLTIPLO DE LA INCIDENCIA EN EL RESTO DE LA POBLACIN(lnea de un dlar por da)

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulac iones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

Las desigualdades por sexo han sido largamente documentadas para el caso latinoamericano, afectando sobre todo el acceso al mundo laboral y las condiciones de trabajo, la vulnerabilidad en los hogares, el pleno ejercicio de la ciudadana y los derechos reproductivos, siempre en perjuicio de las mujeres. Hay en la regin una mayor presencia femenina en los hogares pobres, fenmeno que se manifiesta con mayor intensidad entre las mujeres en edad activa, de 20 a 59 aos de edad. A su vez, en las zonas urbanas de la regin, la proporcin de hogares encabezados por mujeres que se encuentran en situacin de indigencia es mayor que la de los hogares con jefatura masculina, con una brecha que en los casos de Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Panam y Repblica Dominicana supera los 5 puntos porcentuales. Adems, entre 1990 y 2002, ha aumentado la presencia de hogares con jefatura femenina dentro del total de hogares en situacin de pobreza extrema en un nmero considerable de pases.

Durante los aos noventa, la tasa de participacin laboral de las mujeres creci a un mayor ritmo que la de los hombres, y la participacin de las mujeres pobres aument de 36% en 1994 a 43% en 2002. Sin embargo, pese a que las mujeres estn ms ocupadas y trabajan ms que antes en puestos remunerados, sus tasas de desempleo siguen muy superiores a las de los hombres, reciben salarios inferiores a los de ellos en todos los niveles ocupacionales, cargan con casi todo el trabajo domstico no remunerado y gozan de menos proteccin social.

En trminos territoriales, hay que destacar que la incidencia de la pobreza y extrema pobreza, como tambin de los rezagos en salud y educacin, son tanto ms intensos en zonas rurales que urbanas. Y en trminos etarios, los y las jvenes latinoamericanos viven paradojas donde la falta de ciudadana se liga a procesos socioculturales: son los ms educados pero a la vez los ms privados de acceso al mundo laboral, los ms informados (va conectividad y escolaridad) pero los ms renuentes a la participacin en el sistema poltico, los ms activos en comunicacin a distancia pero los ms segmentados en mundos simblicos.

En sntesis, raza, etnia, gnero, edad y condicin migratoria se presentan como elementos determinantes en la estratificacin ocupacional, en la estructuracin de las oportunidades sociales y en la distribucin de recompensas materiales y simblicas. Bajo estas formas histricas de desigualdad se acumulan desventajas sistmicas y formas de discriminacin encarnadas en prcticas cotidianas. Con todo, hay que destacar avances realizados por la mayora de los pases de la regin durante la ltima dcada, tanto en lo relativo a etnia como a gnero. Estos avances son de institucionalidad poltica, de legislacin y justicia, y de polticas sociales que consideran la variable adscriptiva para llegar con mejor y mayor impacto a grupos cuya vulnerabilidad o desventaja se asocia a estos rasgos adscriptivos. Pero subsisten con fuerza las brechas sociales y de poder que condenan a estos grupos a situaciones de mayor pobreza y exclusin que a otros grupos de la sociedad. III. La mediacin cultural: de la ciudadana social al multiculturalismo proactivo

III. 1 Ciudadana cultural y reconocimiento del otro

Lo anterior confirma un imperativo que puede parecer obvio, pero est pendiente: cuando se incorpora la mediacin cultural la ciudadana social debe incluir entre sus fundamentos el reconocimiento a la legitimidad del otro en tanto otro. Lo que implica trascender la dicotoma entre derechos de carcter cultural, como la lengua, la identidad o las creencias, las formas colectivas de organizacin, con los derechos econmicos y sociales, como el derecho al trabajo, a una vivienda digna o a la educacin. Y en algunos casos, implica conciliar derechos individuales con derechos colectivos (como los reclamos de autogobierno y soberana territorial de pueblos indgenas)

La ciudadana social queda interpelada por la historia (viva) de negacin cultural: se tensa la matriz liberal-individualista como tambin la prdica universalista de los derechos humanos, con deudas colectivas, pero particulares. Los sistemas instituidos de reparto desde el Estado Social no se rigen por la misma racionalidad que las aspiraciones colectivas de grupos definidos por cosmovisiones o tradiciones diversas; y los derechos consagrados tienen su fundamento en el individualismo jurdico y no en derechos colectivos. O bien porque el referente de pertenencia colectiva de un grupo especfico (el caso ms paradigmtico es el de minoras tnicas autodefinidas como pueblos), puede no coincidir para nada con el referente universal de pertenencia. As, por ejemplo, el derecho a la organizacin y a la participacin poltica, en un marco de reconocimiento y respeto a las identidades, puede ser tan importante para las personas como otros derechos sociales, tales como el acceso a un empleo decente o a educacin de calidad.

En este punto la doctrina de los derechos humanos y los principios democrtico-liberales, que afirman la universalidad de los derechos y la igualdad ante la ley de todas las personas, encuentran problemas para dar cuenta de la situacin. Los pueblos indgenas, por ejemplo, plantean hoy derechos de tercera generacin, no universalizables, que tendran un carcter colectivo (derechos de pueblo y no de personas), que contradice el carcter individual de los derechos universalmente reconocidos. Adems, la lucha contra las desigualdades basadas en las categoras adscriptivas exige el recurso institucional de las discriminaciones positivas en favor de las categoras desfavorecidas o de la paridad en las cuestiones de gnero. Lo que implica, en el extremo, compatibilizar los derechos individuales universales y el principio de igualdad ante la ley con el reconocimiento de grupos con derechos especficos.

III.2 Hacia un multiculturalismo proactivo

La creciente visibilidad y fuerza de demandas sociales que se desplazan desde reclamos seculares de acceso al empleo o a la proteccin social, a nuevas demandas centradas en reclamos vinculados con la identidad o con la dimensin ms simblica del reparto, plantean retos a cmo responder, desde el Estado, a las mediaciones culturales de la ciudadana social. La creciente diferenciacin de los sujetos por su insercin en nuevos procesos productivos o comunicativos, y la mayor visibilidad de la cuestin identitaria, implican que la ciudadana se cruza cada vez ms con el tema de la afirmacin de la diferencia, las polticas de reconocimiento y la promocin de la diversidad cultural y de gnero.

Campos de autoafirmacin cultural que antes eran competencia exclusiva de negociaciones privadas y dinmicas acotadas a pequeos grupos y territorios, hoy pasan a ser competencia de la sociedad civil, de conversacin hacia afuera y del devenir-poltico y el devenir-pblico de reivindicaciones asociadas. Minoras tnicas y grupos de gnero, grupos de jvenes, migrantes, enfermos de SIDA, usuarios de servicios, entre otros, claman por ser reconocidos en su singularidad y contar consecuentemente con derechos especficos, o con aplicacin especfica de derechos universales. Accin afirmativa y discriminacin positiva, compensacin por daos histricos, derecho al autogobierno y polticas diferenciadas en educacin son algunos ejemplos. La ciudadana se repiensa ya no entre iguales sino entre diferentes. O entre iguales y diferentes.

Nuevas esferas que emanan de la subjetividad o la identidad hoy son politizadas y llevadas a la lucha por derechos y compromisos: prctica sexual, consumo simblico y material (segmentado por status, pero tambin diferenciado por cdigos y lenguajes de los nuevos pblicos de los mercados culturales), demandas de autonoma local o regional, minoras de credo, culturas tribales arcaicas y postmodernas, disciplinas escolares y carcelarias, en fin, prcticas institucionales diversas. Todo ello trasciende su ncleo de pertenencia y se proyecta a un dilogo pblico en que se espera cambiar la opinin pblica, revertir los estigmas que pesan sobre algunos grupos y ampliar la tolerancia. Se combinan en la agenda poltica temas donde se alternan demandas propias de los actores sociales en el sistema poltico (remuneraciones no discriminadoras, derecho a la tierra, proteccin sanitaria, derechos y libertades del consumidor), con otras demandas que tienen que ver con la afirmacin de identidades grupales y, por lo mismo, difciles de traducir en polticas de reparto social. (Hopenhayn, 2005).

La ciudadana definida como la titularidad de derechos pide ser ampliada para buscar una mayor participacin basada en la diferencia, la interculturalidad y el multiculturalismo. El reclamo de ciudadana se desplaza hacia la igualdad en la diferencia, pero al mismo tiempo al reconocimiento de las especificidades de la diferencia. En este campo no es tanto la relacin tutelar o asistencial del Estado la que marca el pulso, sino la accin de los propios grupos de mujeres y minoras tnicas en la lucha por mayor reconocimiento de sus derechos, por conquistas sociales y cambios institucionales.

Los factores de adscripcin devienen temas de ciudadana activa, entendida en sentido republicano como prctica y demanda de participacin y pertenencia. Y a mayor presencia en el mbito poltico, en la comunicacin de masas y en el imaginario colectivo, mayores son las conquistas en derechos civiles, polticos, sociales, econmicos y culturales. Ciudadana poltica y bienestar social son las dos caras complementarias, como la afirmacin de la diferencia y la promocin de la igualdad. Si por un lado la pobreza y la exclusin se nutren de estos factores de adscripcin, en contraste hay cada vez mayor conciencia ciudadana respecto del derecho a la diversidad y la identidad.

La poltica de la diferencia requiere, en primera instancia, de un orden democrtico basado en la igualdad ciudadana. Se trata de afirmar la pertenencia tnica o de gnero desde la exigencia de una ciudadana poltica que iguala en derechos a los integrantes de una sociedad, partiendo por el derecho a la diferencia. Este derecho puede, a su vez, plasmar en una amplia gama de reformas institucionales, desde la definicin pluritnica y plurinacional de un Estado Nacin, hasta la discriminacin positiva o accin afirmativa en favor de estos grupos, que les permite remover barreras por motivos de adscripcin, a empleos, educacin de calidad y poderes deliberativos, entre otros. El argumento para esto ltimo es que la igualdad ciudadana requiere complementarse con mecanismos de correccin de desigualdades de origen (es decir, de condiciones desiguales debidas a discriminaciones acumuladas y sostenidas previamente) para que tenga un efecto real -y no meramente formal- sobre la ciudadana poltica y social de los grupos discriminados. La combinacin de ambas cosas permitira que las mujeres, los grupos tnicos y otras minoras discriminadas/excluidas puedan ejercer su condicin de diferentes, sin perpetuar su historia de desiguales.

Todo lo anterior pone sobre el tapete la cuestin del reparto social de recursos que afectan distintos aspectos de la igualdad y promueven distintos derechos ciudadanos. En el sentido que lo ha planteado Amartya Sen (1999), slo con un reparto de recursos, poderes, libertades y oportunidades, es posible conjugar una mejor distribucin de oportunidades para afirmar la diferencia, vale decir, para emprender proyectos de vida, individuales y colectivos, que no necesariamente son universales ni predominantes, y para ejercer y plantear prcticas culturales que no tienen porqu ser las que circulan de manera hegemnica por la sociedad. Este sistema de reparto supone, claro est, reordenar funciones del Estado, su relacin con la sociedad civil, y la forma en que el crecimiento econmico se traduce distributivamente.

En este marco, entiendo el multiculturalismo proactivo como una fuerza histrica positiva capaz de enriquecer el imaginario pluralista-democrtico, avanzar hacia mayor igualdad de oportunidades y al mismo tiempo hacia mayor espacio para la afirmacin de la diferencia. Un multiculturalismo proactivo necesita conciliar la no-discriminacin en el campo cultural con el reparto social frente a las desigualdades. Esto incluye a su vez polticas de accin positiva frente a minoras tnicas, y tambin frente a otros grupos definidos por estrato socioeconmico, identidad cultural, edad, gnero o proveniencia territorial. Las polticas contra la discriminacin de la diferencia (promovidas desde los derechos civiles, polticos y culturales) deben complementarse con polticas sociales focalizadas hacia aquellos grupos que objetivamente se encuentran ms discriminados, vale decir, en condiciones ms desventajosas para afirmar su identidad, satisfacer sus necesidades bsicas y desarrollar capacidades para ejercer positivamente su libertad.

El desafo es compatibilizar la libre autodeterminacin de los sujetos y la diferenciacin en cultura y valores, con polticas econmicas y sociales que hagan efectivos los derechos de segunda generacin, reduciendo la brecha de ingresos, de patrimonios, de adscripcin, de seguridad humana y de acceso al conocimiento. Se trata de promover la igualdad en capacidades para afirmar la diferencia y la autonoma, lo que implica a su vez una distribucin ms justa de activos, servicios y derechos.

IV.Reconocimiento y reparto: dos caras de la ciudadana social desde la perspectiva sociocultural.

IV.1 Un asunto de reconocimiento con implicancias en redistribucin

Conciliar igualdad y diferencia implica avanzar complementariamente en reconocimiento y redistribucin, dos caras de la ciudadana social; pero tambin dos caras que ligan los derechos de primera y segunda generacin. Cuando se habla de reconocimiento se hace referencia al status de igualdad jurdica y de pleno ejercicio de derechos civiles y polticos. Tambin se hace referencia, en relacin a grupos definidos por identidad colectiva y por discriminacin secular, a su visibilidad en lo pblico en tanto actor empoderado en el dilogo y la negociacin.

Respecto del tema de la visibilidad, las ltimas dos dcadas muestran avances vinculados al uso de recursos comunicacionales por parte de organizaciones de mujeres, indgenas y afrodescendientes, para ganar presencia y conciencia pblicas, y para adquirir fuerza poltica. Este reconocimiento debe traducirse en redistribucin a travs de mecanismos de accin afirmativa, discriminacin positiva y focalizacin de prestaciones sociales en estos grupos.

Otro tema-bisagra entre reconocimiento y redistribucin se da en el relevamiento de datos. Hay que avanzar en datos censales actualizados sobre la poblacin indgena, afrodescendiente y migrante, as como encuestas de hogares que permitan recoger informacin sobre sus condiciones socioeconmicas y su percepcin de la discriminacin. Esos datos deben, a su vez, hacer posible la construccin de indicadores que permitan a los Estados, las organizaciones no gubernamentales y las instancias diversas de acuerdos polticos, plantear polticas consistentes con la situacin de los grupos que se ven discriminados social y culturalmente.

La falta de datos no es inocente y se relaciona con las frustradas demandas de visibilidad de pueblos indgenas y poblaciones afrodescendientes, entre otros. El primer problema al que se han enfrentado los demgrafos y analistas estadsticos es el de las categoras en uso. Mientras para algunos la poblacin indgena es definida en trminos de autoadcripcin o pertenencia, para otros lo es por asignaciones categoriales externas, esto quiere decir que es un otro externo, generalmente instituciones del Estado, quien define lo que se entiende por indgena. Ejemplo de ello son los censos que definen pertenencia tnica slo por lengua hablada, cuando es claro que el secular sometimiento cultural o la aculturacin genera problemas de auto-reconocimiento en relacin a la lengua por parte de minoras tnicas.

Criterios censales para identificar poblacin indgena en 14 pases de Amrica Latina y el Caribe

Autoidentificacin PertenenciaUso de idioma indgenaAuto-identificacin e idioma

Brasil 2000

Panam 2000

Costa Rica 2001

Jamaica 2001

Honduras 2001

Venzuela 2001Chile 2002Mxico 2000Belice 2000

Argentina 2001 (en el hogar)

Bolivia 2001

Ecuador 2001

Guatemala 2002

Paraguay 2002

Fuente: Divisin de Poblacin, CEPAL.

Las cifras tienen un innegable componente poltico, pues para los afectados significa la visibilizacin de su situacin as como una forma de reconocimiento frente a los otros. Adems, sin datos confiables, sin indicadores y mediciones peridicas es imposible tomar decisiones polticas destinadas a enfrentar el problema de la discriminacin y a focalizar recursos para grupos que por factores adscriptivos padecen exclusiones mltiples. De modo que reconocimiento y redistribucin se dan aqu como dos caras de la misma moneda: devenir visibles estadsticamente es, en una fase de la sociedad de la informacin en que la poltica social requiere cada vez ms de una cartografa de lo social, parte del proceso de construccin de ciudadana social.

IV.2 Campos de reparto con implicancias socioculturales

Educacin

Dados los crculos virtuosos entre mayor educacin, movilidad socio-ocupacional y mejores ingresos, la educacin es considerada como el principal mecanismo de reduccin de desigualdades a futuro y de superacin de la reproduccin intergeneracional de la pobreza,. El acceso a educacin de calidad, y la progresin en logros educativos y aprendizajes efectivos, promueve oportunidades para acceder a mejor nivel de vida, mayores opciones laborales, ms libertad efectiva para realizar proyectos de vida. En este sentido la educacin no es slo un derecho social y cultural, sino adems un activo que promueve la realizacin de otros derechos. Por lo mismo, la brecha en educacin perpeta la brecha en ingresos, en trabajo decente, en acceso al bienestar y en participacin en lo pblico.

La falta de acceso a educacin es uno de los factores determinantes en la situacin de desigualdad y exclusin que viven los pueblos indgenas y las minoras tnicas y nacionales. Los modelos educativos aplicados hasta ahora han tenido por resultado dos formas de discriminacin. De una parte, en logros y progresin los indgenas y afrodescendientes padecen clara desventaja respecto del resto de la poblacin. Y en cuanto a afirmacin o negacin de la cultura propia, la educacin ha tenido, entre sus funciones histricas, homogenizar culturalmente a la poblacin segn el modelo prevaleciente de Estado-Nacin, que hasta hace poco concibi la unificacin cultural como funcional a la soberana territorial. De manera que el impacto ha sido tanto social como culturalmente negativo: limitando el acceso, y condicionndolo a procesos de asimilacin o aculturacin.

Hoy los gobiernos estn concientes de que el acceso a educacin de calidad y con vocacin multicultural constituye una de las palancas privilegiadas para promover ciudadana social en la poblacin indgena, afrodescendiente y entre las mujeres. Los grandes desafos que se presentan en este mbito refieren a la promocin del bilingismo y del alfabetismo como dos herramientas fundamentales para alcanzar mayor posibilidad de igualdad de los indgenas con los no indgenas. La aplicacin de polticas lingsticas en la regin, que estn orientadas al manejo por parte de los indgenas de los cdigos de la modernidad, sin que ello signifique un prdida de su identidad tnica, su lengua y cultura, es un primer camino a la superacin de los modelos de educacin hasta ahora aplicados, que han tendido a la asimilacin y neutralizacin de la cultura indgena. En esta direccin, existen nuevos enfoques (interculturalidad, multiculturalismo, bilingismo y respeto a la diversidad cultural) en curso de expansin en en pases como Bolivia, Mxico, Paraguay, Per y Guatemala, entre otros.

Un modelo educativo con vocacin multicultural debe recrear contenidos, valores y prcticas pedaggicas. El respeto a la diversidad tnica y cultural, la educacin cvica apoyada en la ciudadana plena y extendida, la pertinencia curricular frente a distintas realidades sociales y culturales con que llegan los nios a las escuelas, as como el fomento a prcticas comunicativas basadas en el respeto al otro, la igualdad de gnero y la reciprocidad en la comprensin, son elementos bsicos en este cambio de concepto.

Salud

Los pueblos indgenas y las poblaciones afrodescendientes en Amrica Latina presentan una situacin desmejorada de salud en comparacin con el resto de la poblacin nacional, expresada en mayor vulnerabilidad nutricional, menor expectativa de vida y mayor mortalidad infantil, entre otros. Los hogares indgenas, en particular los que residen en el rea rural, enfrentan elevados riesgos de enfermedad debido a las precarias condiciones de vida y a la escasa disponibilidad de servicios de salud, agua y saneamiento bsico. En Brasil hacia el ao 2000 la esperanza de vida al nacer era para ese pas equivalente a la de Mxico o la de Hungra (71 aos), mientras que la de los negros era comparable a la de Guatemala o a la de India (65,7 aos). (Borges Martins, 2004). En Bolivia el 30% de la poblacin indgena no tiene acceso a medicamentos esenciales, mientras que el 41% de los partos no son atendidos por personal de salud especializado sino por parteras en quienes se encarna lo ms representativo del sistema de medicina tradicional.

La mayor cobertura de atencin a salud enfrenta varios desafos. Primero, llegar con servicios de atencin y estrategias de prevencin a poblacin dispersa en zonas rurales, donde la incidencia de poblacin indgena es especialmente alta. Segundo, contar con protocolos de atencin que consideren las barreras lingusticas y de cultura sanitaria entre indgenas y profesionales de la salud. Tercero, validar e incorporar sistemas tradicionales de salud, tendiendo puentes entre la medicina oficial y la tradicional en que se manejan los pacientes.

Es necesario reconocer y promover la medicina y farmacologa tradicional, aceptando el empleo de medicamentos acreditados por su uso eficaz. Esto ltimo no slo beneficia las condiciones de salud, sino que adems facilita la reintegracin de las comunidades en su propia cultura. Para esto ltimo, los Estados deben velar, a travs de una poltica y legislacin especfica, por la promocin y el resguardo del patrimonio farmacolgico natural en manos de las comunidades, tanto por razones de sustentabilidad ambiental y respecto de la biodiversidad, como por la preservacin del saber y conocimiento ancestral en el cuidado de la salud, y el respeto a derechos de propiedad intelectual de los grupos indgenas.

Finalmente, hay que asegurar la titularidad de los derechos reproductivos a las mujeres, sobre todo rurales, indgenas y afrodescediente. Este es un tema central en la planificacin familiar, y que en algunos pases comienza a despertar el inters de la mujer indgena. Una razn que explica la incapacidad de las mujeres indgenas de recurrir a estos mtodos es que tienen menos acceso a la informacin pertinente, principalmente debido a factores inhibitorios como el monolingismo y el analfabetismo.

Pero tambin se dan otras barreras culturales, en que dos tipos de derechos de grupos especficos se oponen. Por un lado, los derechos de la mujer para decidir autnomamente sobre su maternidad. Por otro lado, los derechos culturales en virtud de los cuales se debe velar por respetar la tradicin de las relaciones internas del pueblo indgena, donde es frecuente que los hombres no respeten la voluntad de las mujeres ni en asuntos reproductivos, ni en muchos otros.

Esto ltimo no es menor, y tiene varias aristas. En ningn otro grupo como en los indgenas, la brecha educativa por gnero se da tan claramente, en detrimento de las mujeres. En ningn otro grupo se mantiene tan alta la tasa de fecundidad y la maternidad precoz en las mujeres. La combinacin de baja educacin y alta fecundidad revela una tendencia clara hacia la reproduccin de la pobreza y la vulnerabilidad en las mujeres. Pero para contravenirla hay que revertir prejuicios o sesgos machistas en la propia cultura de muchos pueblos indgenas. De manera que en este punto la mediacin cultural de la ciudadana social opera de manera problemtica y contradictoria. Trabajo y proteccin social

En relacin al empleo y el trabajo, donde mujeres, jvenes, indgenas, migrantes y afrodescendientes enfrentan una situacin de clara desventaja -y con frecuencia, discriminacin- los Estados asegurar un trato menos discriminatorio, velar por remuneraciones iguales por iguales tareas, y por la extensin de derechos y prestaciones sociales, de salud y accidentes y enfermedades laborales. Para promover mayor igualdad en acceso al empleo y a condiciones de trabajo ser necesario contemplar, all donde sea posible, medidas de accin afirmativa o discriminacin positiva.

Histricamente, los sectores sociales integrados -con el trabajo como eje de integracin y ejercicio de derechos- se acogieron a diversos mecanismos de proteccin social ante los riesgos que amenazan el trabajo, tales como la enfermedad, la vejez, la falta de conocimientos y el desempleo. Como la evidencia emprica lo muestra, en esta categora se han considerado sujetos de derecho bsicamente a los hombres, a quienes tradicional y culturalmente se les asign la responsabilidad de proveedores. Y entre ellos, a quienes ejercen un trabajo asalariado y dependiente formal, de preferencia organizados sindicalmente. Por lo tanto, si la ciudadana social gir durante el siglo XX en torno al trabajo formal y sindicalizado, quedaron al margen del ejercicio efectivo de estos derechos las mujeres, un amplio contingente de trabajadores no organizados y/o informales. Y es la poblacin rural, la indgena, la afrodescendiente y la migrante aqulla ms proclive a trabajos informales, desprotegidos y no sindicalizados.

Ms all del concepto clsico asimilado al de seguridad social del trabajo. Estamos en presencia de una reformulacin socio-poltica de la seguridad y la proteccin. En este marco, el concepto de seguridad abarca nuevos mbitos y categoras sociales, expandindose a la edad y a categoras adscriptivas como gnero y minora tnica.

Pero son cambios difciles. La crisis de la sociedad del trabajo, en que se disocia el crecimiento de la generacin del empleo; la flexibilizacin laboral que hace ms difusa la proteccin en el empleo, del empleo y desde el empleo; y los cambios en la pirmide de edades y las nuevas formas de riesgo y vulnerabilidad: todo ello coloca un signo de interrogacin sobre las limitaciones fiscales al reparto estatal de proteccin social, y sobre la dinmica econmica para expandir el empleo. En lugar de sincrona, divergencia: aumenta la conciencia respecto de extender la ciudadana social a grupos endmicamente postergados, pero aumentan tambin las restricciones desde el Estado y los mercados laborales. Por lo mismo, hoy ms que nunca se requiere recrear el contrato social en torno a cmo hacer efectivos los mecanismos de transferencia con criterios de solidaridad e igualdad en el acceso.Territorio y autonomaLos derechos territoriales constituyen tambin un espacio de eslabonamiento entre ciudadana social y cultura, y esto por dos razones. Primero, porque la propiedad sobre tierras y territorios que reclaman los pueblos indgenas se basan en el derecho consuetudinario y en el reclamo contra usurpaciones que estn claras en la memoria histrica de estos pueblos, pero no constan en los registros vigentes de propiedad que rigen en el Estado-Nacin moderno. Segundo, porque la propiedad sobre tierras y territorios tiene, para los pueblos indgenas, no slo el carcter de activo habitacional y productivo, sino que es clave para afirmar la identidad, la continuidad de costumbres y los referentes de pertenencia colectiva. No es slo cosa de calidad de vida, sino tambin de identidad.

Otro mbito importante, por cuanto interpela el sistema liberal de derechos, es el reclamo de derechos colectivos de autodeterminacin y autonoma que adquieren la forma de sistemas propios de deliberacin, legislacin y justicia. Este es un reclamo fuerte de los pueblos indgenas; pero en ello el Estado Nacional teme la creacin de estados subnacionales con merma de la soberana, vale decir, de la esencia misma del Estado-Nacin. Si el vnculo causal entre propiedad sobre territorio y sistema propio de administracin y justicia est planteado por los pueblos indgenas, todo el edificio moderno de la ciudadana se ve interpelado. La ciudadana social y la poltica tendran su arraigo no ya en el modelo liberal de derechos, ni en el modelo de Estado de Bienestar, sino en derechos particulares y de carcter colectivo, donde la exigibilidad y justiciabilidad queda sustraida de las manos del Estado. (Bello, 2004).

La conciliacin, en este punto, no es fcil. Hay pases que han avanzado en ello, bajo la figura de autonoma que no entre en contradiccin con la normativa general del Estado Nacin (o sea, no cualquier sistema de justicia o de autogobierno). Por otro lado el Convenio 169 de la OIT, suscrito por algunos de los gobiernos de la regin y resistido por otros, prescribe que se debe propender al establecimiento de medidas y programas de accin para que las poblaciones indgenas administren y gestionen sus propios territorios y recursos naturales.

La gestin y resguardo de recursos naturales y biodiversidad en tierras indgenas tambin es un punto central. La demanda creciente por nuevas tierras de cultivo, la patentacin de fitofrmacos por consorcios transnacionales, las demandas por el uso de concesiones mineras acuferas, petrolferas y la explotacin maderera, han creado un escenario que amenaza la sobrevivencia de los pueblos indgenas. En el marco de la Agenda 21 de la Cumbre de Ro, los estados deben establecer marcos regulatorios, como asimismo procesos participativos de trabajo conjunto con las comunidades, a travs de los cuales se implemente planes de accin y gestin conjunta de sus tierras, recursos naturales y preservacin de la biodiversidad.

Tambin aqu los derechos culturales no pueden estar ausentes de las pugnas por el control sobre los ecosistemas, en la medida que la diversidad cultural tiene correlato y arraigo en la biodiversidad. Esto es especialmente vlido para poblaciones rurales y sobre todo para pueblos indgenas y afrodescendientes asentados en tierras y territorios ancestrales, donde suele darse un vnculo fuerte entre tierra, medio ambiente, cultura productiva, patrimonio de conocimientos en fitofrmacos y cosmovisin.

Es preciso delimitar en forma precisa marcos regulatorios para la participacin informada de las comunidades indgenas en los proyectos que les afecten de forma directa. Actualmente existen acciones especficas como la demarcacin de territorios indgenas, restitucin, proteccin, planes de manejo sustentable de recursos naturales (bosque, aguas, fitofarmacos), ampliacin de tierras o la conformacin de planes de gestin territorial a travs de reas de desarrollo indgena, que se estn desarrollando en Mxico, Guatemala, Colombia, Ecuador, Guyana y Chile, entre otros pases.Finalmente una consideracin respecto de la comunicacin a distancia. sta tiende a ser cada vez ms importante para incidir polticamente, ganar visibilidad pblica y ser interlocutor vlido en el dilogo entre actores. Se debe, pues, prestar especial atencin en promover el acceso de los pueblos indgenas, poblaciones afrodescendientes, migrantes y otros grupos excluidos por factores adscriptivos o territoriales a las nuevas tecnologas, especialmente en el mbito de las comunicaciones, tanto porque los capacita productivamente para la sociedad del conocimiento, como tambin porque les permite mayor capacidad colectiva en materia de gestin, organizacin e interlocucin poltica. Ya en Amrica Latina muchas organizaciones utilizan los medios interactivos, como Internet, para publicitar sus reclamos y formar parte de movimientos supranacionales.

BIBLIOGRAFA

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Las siete libertades a que hace referencia el Informe Mundial de Desarrollo Humano correspondiente al ao 2000, sitan en gran parte las metas a las que apunta el enfoque de derechos: libertad de la necesidad, para disfrutar de un nivel de vida digno; de la discriminacin, ya sea en razn del gnero, la raza, el origen nacional o tnico o la religin; libertad para desarrollar y hacer realidad la potencialidad humana de cada uno; para tener un trabajo decente, sin explotacin; libertad del temor, de las amenazas contra la seguridad personal, de la tortura, de la detencin arbitraria y otros actos violentos; de la injusticia y las violaciones al imperio de la ley; y libertad para expresar opiniones, formar asociaciones y participar en la adopcin de decisiones. (Ver PNUD, 2000).

Con respecto de las diferencias observadas en la remuneracin promedio, hay que sealar que se generan en el mercado de trabajo y obedecen a la segmentacin ocupacional y a un fuerte componente de discriminacin salarial basada en la raza. En Brasil, entre 1992 y 2001, el salario de los negros no super el 51% del de los blancos. Al desagregar los datos por sexo se verifica que la retribucin de los hombres negros nunca lleg a la mitad de la de los hombres blancos, y aunque entre las mujeres la brecha es ligeramente menor, la remuneracin promedio de las negras no lleg en ningn momento a ms de 53% de la de las blancas. Las cifras muestran que en todos los niveles de escolaridad, en los dos sexos y en todos los aos, entre 1992 y 2001, la remuneracin de la poblacin negra oscila entre 60% y 80% del ingreso de los blancos con el mismo nivel educativo (Borges Martins, 2004).

Del mismo modo, se ha propuesto desde Naciones Unidas un Indice de Igualdad Racial que, como el Indice de Desarrollo Humano, permitira dar visibilidad y comparabilidad a situaciones nacionales en lo relativo a rezagos de ciudadana social de minoras definidas por etnia y raza.

En Chile el promedio de escolaridad de la poblacin indgena en 1996 era de 7,8 aos, inferior en 2,2 aos al observado en la poblacin no indgena que alcanzaba a 9,5 aos (Valenzuela, 2003). En Guatemala al ao 2002, el promedio de escolaridad de los indgenas era 2,38 aos, y 5,47 el de los no indgenas (Adams, 2002). En Guatemala, los varones indgenas alcanzaban, al ao 2002, un promedio de escolaridad de 3,13 aos, mientras que las mujeres indgenas alcanzaban slo un 1,7, cifra que contrasta abiertamente con la escolaridad promedio de las mujeres no indgenas, 5,1 aos. (Adams, 2002). En Brasil, al comenzar los aos noventa las tasas de analfabetismo de la poblacin negra eran dos o tres veces ms altas que las de la poblacin blanca, llegando a triplicar la tasa de analfabetismo de los blancos en la franja ms joven (15 a 24 aos). (Borges Martins, 2004).

Existen muchas investigaciones en curso en la floresta amaznica que estudian las prcticas mdicas tradicionales y el uso de frmacos para verificar su validez en el campo occidental. Pero no slo se trata de legitimar y difundir este patrimonio de conocimientos. Es fundamental, adems, asegurar que la propiedad intelectual del mismo quede donde corresponde: en las etnias y zonas donde se ha construido a travs de siglos. Los conflictos en torno a patentes sobre estos saberes hoy es tambin un ncleo de conflicto poltico donde est en juego el derecho ciudadano de los pueblos originarios.

En Guatemala, por ejemplo, en 1987 el 5.5% de las mujeres indgenas us mtodos contraceptivos, aunque el 43% escuch hablar de ellos. En 2002 aument su uso al 23.8%, de los cuales un 16.6% utilizaban mtodos modernos. Entre los no indgenas el uso de mtodos contraceptivos aument de un 34% en 1987 a un 52.8% en 2002, de los cuales un 43.2% utilizaba mtodos modernos (Adams, 2002).

Si bien hasta bastante avanzado el siglo veinte las mujeres estaban al margen de los sistemas de proteccin asociados al trabajo, las propias demandas y luchas de las mujeres han plasmado en el reconocimiento de ellas como trabajadoras con sus especificidades (permisos pre y postnatales, licencias por enfermedades de los hijos, entre las conquistas ms importantes), pero con serias limitaciones en la cobertura de la seguridad social en perodos de cesanta, en su integracin a los procesos de capacitacin laboral, en lo relativo a la atencin y cuidado infantil, as como su participacin en el sistema previsional.

Lo mismo ocurre en el caso de los remanescentes de quilombos en Brasil que demandan el derecho a la tierra, y con afrodescendientes desplazados por conflictos violentos en Colombia.