La Educacion Policial - PNUD

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COLECCIN

INVESTIGACIN Y ANLISIS 2

COLECCIN

INVESTIGACIN Y ANLISIS 2

Presidenta de la NacinDra. Cristina Fernndez de Kirchner

Vicepresidente

Ing. Julio Csar Cobos

Jefe de Gabinete de Ministros

Dr. Alberto Fernndez

Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos

Cr. Dr. Anbal D. Fernndez

Secretario de Seguridad Interior

Dr. Hctor Masquelet

Consejo de Seguridad Interior

Presidente Cr. Dr. Anbal D. Fernndez Secretario Ejecutivo Dr. Pablo Paladino

Programa Nacional de Educacin, Capacitacin y Actualizacin Profesional de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad (ProNaCap)

Coordinadora General

Lic. Amalia Villalustre

Coordinadora del rea de Capacitacin

Lic. Evelyn Garrote

Coordinador del rea de Educacin

Tec. Javier Alonso

Gobierno de la Repblica Argentina Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Proyecto PNUD ARG/06/013Fortalecimiento de la conduccin y coordinacin de la seguridad pblica en la Repblica Argentina. Eficiencia y transparencia en la formulacin y gestin de las polticas educativas y presupuestarias del rea

Director NacionalLic. Luis Tibiletti

Coordinador GeneralDr. Hctor Masquelet

Coordinadora AdministrativaMag. Cecilia L. Ales

Componente EducacinCoordinador Consultores

Lic. Cristin Varela Mag. Victoria Rangugni Lic. Daniel Russo Mag. Carolina Schillagi

La educacin policial.

Estudio de los sistemas educativos policiales de la Regin NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federalesIntegracin de Resultados de la Investigacin

Lic. Cristin Varela

Secretara de Seguridad Interior La educacin policial: estudio de los sistemas educativos policiales de la Regin NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales / Secretara de Seguridad Interior; coordinado por Cristin Varela - 1a ed. - Buenos Aires : Secretara de Seguridad Interior: Programa Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2008. 92 p. ; 16x24 cm. - (Investigacin y Anlisis / Hctor Masquelet; 2) ISBN 978-987-24181-2-0 1. Educacin Policial. 2. Formacin Policial. I. Varela, Cristin , coord. II. Ttulo CDD 363.207

La educacin policial. Estudio de los sistemas educativos policiales de la Regin NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federalesIntegracin de Resultados de la Investigacin

Lic. Cristin Varela Coordinador Componente Educacin

Edicin

Lic. Laura Itchart

Diseo grfico

Rubn Longas

ISBN 978-987-24181-2-0 Cuadernos de Seguridad - 2008 Secretara de Seguridad Interior Gelly y Obes 2289 CP 1425 / Tel 4809-1572 Ciudad Autnoma de Buenos Aires - Argentina Hecho el depsito que marca la Ley 11.723 Esta investigacin y su publicacin se han desarrollado en el marco del Proyecto ARG/06/013, Fortalecimiento de la conduccin y coordinacin de la seguridad pblica en la Repblica Argentina. Eficiencia y transparencia en la formulacin y gestin de las polticas educativas y presupuestarias del rea y han sido posibles gracias al apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La informacin contenida en este libro no refleja necesariamente las opiniones y puntos de vista de la institucin auspiciante. No se permite la reproduccin total o parcial de este libro, ni su almacenamiento en un sistema informtico, ni su tratamiento en cualquier forma o por cualquier medio, electrnico, mecnico, fotocopia u otros mtodos, sin el permiso previo del PNUD

Indice

Prlogo ............................................................................................................................................................................................ 15 Acerca del Proyecto PNUD ARG/06/013................................................................................................................17 Presentacin ...............................................................................................................................................................................19 Parte 1La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales1. Introduccin ........................................................................................................................................................... 25 2. La nocin de seguridad....................................................................................................................................... 26 2.1 La seguridad como poltica pblica .............................................................................................................................30 2.2 La seguridad y las instituciones policiales argentinas .........................................................................................35 Inicio de las reformas policiales: el caso bonaerense ...............................................................................................38 3. Sobre los conceptos de formacin, educacin e instruccin..........................................................................42 3.1 La formacin........................................................................................................................................................................42 3.2 La educacin ........................................................................................................................................................................44 3.3 La instruccin .....................................................................................................................................................................46 3.4 Definiciones operativas de los conceptos en cuestin...............................................................................................47

Parte 2

La formacin inicial de las fuerzas de seguridad y policas provinciales del NEA1. Consideraciones generales ................................................................................................................................................. 51 2. Caractersticas tpicas de la formacin policial ..................................................................................................... 52 2.1 La impronta militar en la formacin policial ............................................................................................................ 53 2.1.1 El perodo de adaptacin ..................................................................................................................................... 54 2.1.2 El rgimen de internado....................................................................................................................................... 55 2.1.3 El rgimen disciplinario....................................................................................................................................... 57 2.1.4 Ceremonial y protocolo policial-militar........................................................................................................... 59 2.1.5 La eficacia de la impronta militar .................................................................................................................... 60 2.2 El carcter restringido de la formacin terica ......................................................................................................... 63 2.2.1 Organizacin de las actividades formativas ................................................................................................. 64 2.2.2 Formas y niveles de formacin inicial ............................................................................................................. 65 2.2.3 Caracteres genricos y especficos de la funcin policial ............................................................................ 67 2.2.4 Los planes de estudio de las policas del NEA y la PFA ............................................................................ 68 2.2.5 Los planes de estudio de Gendarmera, Prefectura y Polica de Seguridad Aeroportuaria ........... 70

2.3 La distancia entre la formacin del personal superior y el subalterno .............................................................. 74 2.3.1 La gnesis histrica de la divisin entre agrupamientos........................................................................... 75 2.3.2 La formacin segn cada agrupamiento ........................................................................................................ 77 2.4 La distancia de la formacin policial con el sistema formal de educacin ...................................................... 80 2.4.1 La formacin del personal superior ................................................................................................................ 80 2.4.2 La formacin del personal subalterno ............................................................................................................. 81

Conclusiones finales ............................................................................................................................................................83 Bibliografa ...................................................................................................................................................................................87

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PrlogoEn los ltimos aos el Sistema de Seguridad Interior de la Repblica Argentina ha avanzado en la consolidacin de su institucionalidad. En tal contexto, el Consejo de Seguridad Interior ha contribuido a la coordinacin poltica y operativa entre el gobierno nacional y las jurisdicciones. En un pas federal, disear e implementar polticas pblicas de alcance nacional implica construir consensos y tomar decisiones junto a gobiernos provinciales que gozan constitucionalmente de un amplio margen de autonoma. A travs del fortalecimiento de la regionalizacin se ha avanzado en la articulacin entre las jurisdicciones y, a su vez, entre los cuerpos policiales provinciales y las fuerzas federales que dependen del gobierno nacional. Los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad en la Argentina han iniciado un proceso de transformacin institucional para lograr enfrentar con xito los desafos que plantea la sociedad en el siglo veintiuno. En este sentido, el fortalecimiento de la formacin profesional de sus recursos humanos cobra una relevancia fundamental. Histricamente, por la organizacin federal del Estado argentino ha sido compleja la coordinacin de las polticas educativas policiales y ello ha derivado en la heterogeneidad de la formacin de quienes integran los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad. Frente a esta situacin, el Consejo de Seguridad Interior dispuso que se realizara un relevamiento de informacin y un conjunto de estudios diagnsticos acerca de los sistemas de formacin policial a fin de contar con informacin consolidada y sistematizada sobre las instituciones educativas y sus planes de estudio. La realizacin de estudios cientficos que aborden el estudio de problemticas vinculadas a la seguridad resulta una prioridad a los efectos de contar con datos confiables a la hora de tomar decisiones respecto de las polticas pblicas del rea. La cooperacin del Gobierno nacional con universidades nacionales, organizaciones de la sociedad civil, gobiernos extranjeros y organismos in15

ternacionales, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -que hizo posible la realizacin del estudio que se presenta en esta publicacin- resulta clave para enriquecer las polticas pblicas y aportar enfoques que interpelen desde nuevos marcos analticos las problemticas vinculadas a la seguridad. Conocer con mayor profundidad el estado de situacin de la formacin inicial de las policas de la Regin NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales permitir avanzar en propuestas de mejora continua de las instituciones y, al mismo tiempo, a establecer parmetros comunes en materia de formacin profesional de policas sobre la base de fuertes consensos federales.

Dr. Hctor MasqueletSecretario de Seguridad Interior

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Acerca del Proyecto PNUD ARG/06/013La presente publicacin constituye un producto del Proyecto PNUD ARG/06/013 Fortalecimiento de la conduccin y coordinacin de la seguridad pblica en la Repblica Argentina. Eficiencia y transparencia en la formulacin y gestin de las polticas educativas y presupuestarias del rea, cuya ejecucin estuvo a cargo de la Secretara de Seguridad Interior y de la Secretara Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El proyecto cuyas actividades se llevaron adelante entre octubre de 2006 y noviembre de 2007 busc dar respuesta a dos problemticas detectadas en el marco del entonces Programa Nacional de Capacitacin, Apoyo a la Formacin y Actualizacin Profesional de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad y cuya resolucin fue sealada como una prioridad por parte del Consejo de Seguridad Interior: a) la disparidad existente en la formacin de los funcionarios policiales y de seguridad de las distintas jurisdicciones del pas; y b) la falta de informacin adecuada y suficiente para la toma de decisiones en reas de vital importancia para la gestin de la seguridad pblica, como es el caso de educacin y del rea presupuestaria. En este contexto, el proyecto tuvo por objetivo fortalecer la capacidad institucional del Consejo de Seguridad Interior y de las jurisdicciones provinciales, para conducir y coordinar la planificacin y gestin de la seguridad pblica. Ello a travs de la produccin de informacin y la generacin de herramientas destinadas a promover la eficiencia y transparencia en la formulacin y gestin de las polticas educativas y presupuestarias del rea, y propiciando la aplicacin de estas herramientas en la mayor parte de las jurisdicciones del pas. A travs del Componente Educacin, la Secretara de Seguridad Interior y la Secretara Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, se propusieron conocer describir y analizar las caractersticas de la educacin formal de las policas de las provincias que integran la regin del noroeste argentino. Misiones, Corrientes, Formosa y Chaco. y de las fuerzas de seguridad y cuer17

pos policiales federales Polica Federal Argentina, Polica de Seguridad Aeroportuaria, Gendarmera Nacional Argentina y Prefectura Naval Argentina , en tanto a travs del Componente Presupuesto, se indag sobre los procesos de formulacin y gestin presupuestaria en las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Crdoba, Corrientes, Mendoza, Santa Fe, Tucumn y Ro Negro, y en el mbito del Gobierno nacional. Los datos recogidos en cada una de estas jurisdicciones a travs de un intenso trabajo de campo fueron sistematizados, procesados y analizados; se formularon diagnsticos locales y se identificaron problemticas comunes. Sobre la base de estos diagnsticos, y su discusin con los actores directamente involucrados, se formularon recomendaciones.

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PresentacinEl presente informe recoge e integra los principales resultados de la investigacin sobre los sistemas educativos de las policas de las provincias de Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones y de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales Gendarmera Nacional, Polica Federal, Polica de Seguridad Aeroportuaria y Prefectura Naval que se llev adelante en el marco del Componente Educacin del Proyecto PNUD ARG/06/013. La investigacin parti de algunas hiptesis respecto de una educacin policial que ha recibido importantes cuestionamientos. Una de estas hiptesis se refera a la heterogeneidad en la formacin de quienes integran los cuerpos policiales provinciales, y entre ellos y los funcionarios del cuerpo policial y las fuerzas de seguridad federales.1 Otra de las impresiones a confirmar era que los procesos de formacin se dan en el marco de instituciones cerradas con una organizacin que reproduce a la del sistema policial antes que orientada a lo acadmico lo cual contribuye al aislamiento de las policas respecto de la comunidad. Una tercera hiptesis planteada refiere a la falta de articulacin de esos establecimientos con instituciones acadmicas pblicas y organizaciones de la sociedad civil, pero tambin con los institutos de formacin y actualizacin profesional de otras policas provinciales y fuerzas federales. A esos supuestos se sumaba la falta de informacin cabal que permit[iera] identificar los motivos concretos que derivan en una formacin tan heterognea ni conocer los criterios que gobiernan la planificacin y gestin de las polticas educativas en el mbito policial. A los efectos de subsanar ese dficit, confirmar o descartar aquellas hiptesis y contar con herramientas que permitan a los responsables polticos mejorar la planificacin y gestin educativa () con miras a elevar la calidad de la formacin, incrementar las capacidades profesionales de las policas y fuerzas de seguridad y nivelar su formacin se dise el proyecto de la investigacin cuyos resultados sintetizados e integrados aqu se presentan.1 Gobierno de Argentina, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Proyecto ARG/06/013, Fortalecimiento de la conduccin y coordinacin de la seguridad pblica en la Repblica Argentina. Eficiencia y transparencia en la formulacin y gestin de las polticas educativas y presupuestarias del rea, agosto de 2006, PRODOC, Revisin A.

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Para el desarrollo de la investigacin se comenz por elaborar un marco terico destinado, ante todo, a realizar un recorrido conceptual sobre la nocin de seguridad. Esta tarea respondi a la necesidad de contar con fundamentos tericos sobre la cuestin, como instrumentos para el anlisis y evaluacin de las formas y contenidos de la enseanza policial y securitaria en nuestro medio. Pues uno de los aspectos con los que debe contrastarse la formacin que se brinda son las distintas formas y concepciones que hoy adquiere la nocin de seguridad. En forma paralela a la elaboracin terica se analiz la informacin obrante en la Secretara Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior relativa a la educacin policial en el universo de anlisis. Se solicit adems a las instituciones comprendidas en l, el material necesario para completar esta informacin bsica. Se recurri tambin a otras fuentes, tales como bases de datos sobre legislacin en materia de seguridad, educacin y presupuesto, as como a la informacin que las instituciones brindan en sus sitios web. Con la informacin disponible se realizaron entrevistas a las autoridades del rea educativa de las instituciones. Adems, se visitaron los distintos institutos para entrevistar al personal involucrado en los procesos de formacin inicial, completar la informacin y documentacin necesaria, y para observar las prcticas de formacin y los recursos con que se cuenta para ello. Las entrevistas en los institutos se realizaron a directivos, funcionarios y profesionales de reas pedaggicas, profesores, instructores y a alumnos de los distintos tramos formativos.2 Con el conjunto de la informacin relevada se elabor por cada institucin un informe descriptivo y un documento conteniendo recomendaciones orientadas a producir mejoras en cada sistema educativo. Finalmente, se realizaron talleres de discusin de los resultados con cada una de las instituciones a los efectos de realizar una devolucin a las autoridades, as como tambin validar la informacin. El presente informe integra los datos recogidos y los anlisis realizados en cada una de estas etapas y el Lic. Cristin Varela ha sido el responsable2 En total se realizaron 180 entrevistas entre diciembre de 2006 y julio de 2007.

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de elaborarlo. En la Parte 1, la redaccin de los apartados La nocin de seguridad y La seguridad como poltica pblica estuvo a cargo de la Mag. Carolina Schillagi, en tanto la Introduccin y el apartado La seguridad y las instituciones policiales argentinas fueron redactados por el Lic. Diego Galeano. El Componente Educacin del Proyecto PNUD ARG/06/013 fue coordinado por el Lic. Cristin Varela. En el desarrollo de la investigacin, el Lic. Varela estuvo acompaado por un equipo de investigadores conformado por la Mag. Victoria Rangugni, la Mag. Carolina Schillagi y el Lic. Daniel Russo. Para la realizacin del trabajo de campo el equipo cont con la colaboracin del Lic. Julio Azcoaga y del Lic. Ignacio Fittipaldi, as como tambin la del Lic. Diego Galeano en lo referido a la elaboracin terica. Las autoridades de la Secretara de Seguridad Interior y de la Secretara Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, as como tambin el equipo de investigadores del proyecto, quisieran expresar su ms profundo agradecimiento a todas las personas que hicieron posible el desarrollo de esta investigacin. En particular, hacerle llegar su reconocimiento a las autoridades del rea educativa y de los institutos de formacin de cada una de las instituciones relevadas; as como tambin a los docentes, instructores, asesores pedaggicos, y alumnos que gentilmente nos cedieron su tiempo y brindaron sus conocimientos, contribuyendo as en la tarea de mejorar la formacin de nuestros futuros y actuales policas. Finalmente, cabe un agradecimiento especial al Mag. Julin Bertranou, Coordinador del rea de Gobernabilidad Democrtica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, cuyo apoyo ha sido fundamental para el xito de esta iniciativa.

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Parte 1

La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales

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PARTE 1: La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales

1. IntroduccinDesde el retorno a la democracia en los distintos pases de Amrica Latina, toda vez que se discuti el uso legtimo de la violencia y su monopolio estatal las agendas polticas circunscribieron el problema a la cuestin militar. De esta manera, se dej de lado el rol de las fuerzas de seguridad o al menos fue interpretado como un asunto menor. A comienzos de la dcada de 1990 las instituciones policiales comenzaron a tener mayor visibilidad pblica pero no como sntoma de una preocupacin poltica y gubernamental, sino, por el reclamo de organizaciones de la sociedad civil que denunciaban hechos de corrupcin e ineficacia y reclamaban por la desarticulacin de su tradicional modelo militarizado. El creciente descrdito de las policas dio finalmente lugar a los primeros procesos de reformas institucionales. Los dispositivos de formacin y capacitacin policial fueron puestos en tela de juicio y comenzaron a ser objeto de transformaciones. Dentro del modelo tradicional de organizacin policial, los dispositivos y procesos educativos son endogmicos y reticentes a la incorporacin de saberes que no provengan de la propia institucin. En el caso de las policas argentinas, aunque no poseen el modelo de polica militar que existe en varios pases latinoamericanos y cuentan con autonoma funcional de larga data, su formacin estuvo siempre imbuida de parmetros castrenses. Esta cuestin no trajo pocas controversias: en el seno de las propias instituciones policiales, sobre todo las de mayor relevancia, hubo en su momento una serie de disputas. Si bien el formato castrense se consolid en el siglo XX como tendencia predominante, existieron varios jefes de polica preocupados por desarticularlo. Ciertos conos de la institucin policial, tales como el uso de uniforme y la portacin de armas, as como los mecanismos de formacin y capacitacin del personal escuelas, manuales de instruccin y an las revistas de polica 3 fueron motivo de esas controversias.

3 Precisamente, el origen de las revistas policiales se sita en la necesidad de contar con instrumentos para la difusin de criterios deontolgicos y procedimentales entre los agentes, cuando an se careca de instituciones de formacin.

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INVESTIGACIN Y ANLISIS 2 / La educacin policial

Los elementos que dan cuenta de la consolidacin del modelo tradicional, definitivamente encausado a partir de la dcada de 1930 hacia una formacin militarizada, se vislumbran por un lado, en el aprendizaje del uso de armas letales que deben portarse durante todo el da y por el otro, en muchos componentes discursivos de la institucin, que permean su sistema formativo, no tanto en su currcula formal sino en su contenido. As, no suele hablarse de la capacitacin para una profesin, sino de seguir el llamado de una vocacin: no se trata tanto de cumplir funciones como de realizar una misin. Por lo general una misin que adopta un matiz blico bajo la forma de un combate contra la delincuencia. De esta manera la polica resulta depositaria de la custodia de la sociedad, a la que defiende siguiendo un esquema binario de amigo/enemigo. Ahora bien, no se trata slo de componentes discursivos que se cuelan en los procesos de formacin. Antes que eso, se trata de una determinada concepcin sobre la funcin policial, que si integra la cultura institucional de las agencias policiales y se reproduce ah mediante mecanismos endogmicos de formacin es porque la seguridad como materia ha sido delegada por la sociedad y sus estamentos de gobierno en esas instituciones No slo se ha delegado en ellas el uso legtimo de la coaccin estatal, sino que se ha constituido a la polica como el rgano especializado que en sus prcticas define de hecho las polticas al respecto. Y, un paso ms all, construye tambin de hecho la teora y los sentidos de la seguridad.

2. La nocin de seguridadComo ha sido subrayado de manera insistente en trabajos especializados, la relevancia pblica del discurso sobre la seguridad ha signado en las ltimas dcadas el debate poltico y acadmico. Si bien en la Argentina y en el contexto regional se verific cierta demora en comparacin con el escenario internacional ms amplio, a partir de la dcada del noventa se produjo una creciente visibilidad social y poltica del tema, momento en el que la cuestin policial emergi por sobre la cuestin militar. Respecto de esta visibilidad no resulta ocioso poner de relieve los sentidos que la nocin de seguridad viene adquiriendo, pues la naturalizacin de un determinado significado conlleva el riesgo de socavar su potencia explicativa.26

PARTE 1: La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales

El ejercicio de revisin de los usos y sentidos de la nocin de seguridad se restringir en este espacio a la indagacin de algunos de los mltiples registros en que tal discurso viene desplegndose. Esta delimitacin se orienta ante todo a la construccin de un marco terico para la indagacin que nos ocupa. El recorrido que sigue busca exponer la diversidad conceptual del trmino seguridad. La diversidad resulta consecuente con la variedad de prcticas que se demandan e implementan en orden a la solucin de los problemas de inseguridad ciudadana. En este estudio, la revisin del concepto de seguridad apunta por un lado, a tornar ms evidente el sentido que subyace en los planes de estudio y las prcticas formativas de los funcionarios pblicos encargados de su ejercicio. Por otro lado, la revisin tiende a orientar el sentido de las propuestas de reformas que debieran implementarse en las instituciones de formacin policial y de fuerzas de seguridad, de modo de direccionar sus prcticas y discursos hacia los presupuestos legales y culturales de una sociedad democrtica. Al trazar los rasgos que distinguen el paradigma del Estado de Bienestar Claus Offe sostiene que el trmino seguridad desde los aos cincuenta tuvo tres significados principales. El primero, referido al Estado de Bienestar (seguridad social), el segundo relacionado con la estrategia militar y la defensa, y un tercer significado ligado al control social (Offe, 1996). Los tres sentidos se encontraban parcialmente solapados y apuntaban a crear y recrear una atmsfera propicia para albergar en su seno la pertenencia a una comunidad poltica, entendida sta como una construccin colectiva que dispona, desde su centro, el crecimiento econmico y la proteccin estatal del status social. La nocin de seguridad anudaba as los intereses colectivos, sin soslayar la existencia de conflictos sociales y polticos en las sociedades europeas de posguerra. Robert Castel (2004) apunta en la misma direccin. Distingue entre una seguridad civil, relacionada con la vigencia del Estado de derecho y encaminada a la proteccin legal de los individuos, y una seguridad social en funcin de resguardo, ejercida a travs de beneficios orientados a brindar protecciones existenciales a los individuos (a travs del trabajo, las pensiones, el sistema de salud, etc.). Luego seala ha habido un desplazamiento de ese Estado social hacia un Estado de la seguridad como nuevo escenario27

INVESTIGACIN Y ANLISIS 2 / La educacin policial

en el que queda fuertemente acentuado el papel de la entidad estatal en tanto instancia de aplicacin de la autoridad y de resguardo del orden. Este nuevo rol se ejerce en detrimento de los roles sociales y de las protecciones que antao el Estado dispensaba a la ciudadana. Otros autores tambin han reparado en cmo se ha acentuado en los ltimos tiempos un derecho a la seguridad y un inters de los responsables polticos por las formas punitivas y de mantenimiento del orden en las sociedades avanzadas. Esta reafirmacin servira para enmascarar el dficit de legitimidad proveniente de la abjuracin del Estado de sus misiones en materia econmica y social (Wacquant, 2001: 147). De ello se deriva la frmula desaparicin del Estado econmico, disminucin del Estado social y glorificacin del Estado penal (dem: 145). Si bien no es posible asimilar los procesos de ascenso de un Estado penal en las sociedades avanzadas o de diseminacin de discursos sociales de endurecimiento punitivo a los procesos sociales y polticos respectivos ocurridos en la Argentina, s resulta til pensar cules son las especificidades de tal cuestin en nuestra sociedad. El modelo de organizacin de la economa y de la sociedad que eclosion durante la dcada de 1990 tuvo profundas derivaciones econmicas, polticas, sociales y culturales en la vida de la sociedad argentina. Uno de los mbitos en el que se hizo ms visible el cambio de modelo fue el de la seguridad, en la medida en que, tal como en cualquier otro espacio de intervencin estatal, tambin aqu el debilitamiento de la accin del Estado tuvo importantes consecuencias. A ello deben sumarse los procesos provenientes de dcadas anteriores, tales como el enquistamiento de prcticas corruptas o la connivencia entre el poder poltico y las actividades delictivas de las propias fuerzas de seguridad. En este marco, algunos de los sentidos predominantes de la nocin de seguridad siguen de cerca al ltimo de los tres sealados por Offe. Vale decir, el control social ejercido como el tratamiento y la prevencin de cualquier tipo de comportamiento desviado [...] especialmente en la medida en que sus consecuencias puedan afectar la viabilidad de la familia y el orden legal, econmico y poltico y la capacidad de cada cual de participar en estas instituciones (Offe, 1996: 172). Esta acentuacin del significado de seguridad, ligado al control social, por sobre otros sentidos posibles no hace ms que28

PARTE 1: La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales

destacar determinado aspecto de la nocin, relacionado con los fenmenos de la delincuencia en las ciudades y de las llamadas incivilidades.4 Este punto resulta problemtico en tanto muestra un proceso de abandono gradual de una concepcin amplia de la nocin es decir, aquella que involucra aspectos sociales, polticos, culturales y econmicos para volverlo un concepto restringido a la cuestin de la criminalidad (Baratta, 1997). Sin entrar a discutir aqu los factores explicativos y los marcos interpretativos que se encuentran en la base del proceso que venimos de sealar, es preciso dejar sentado que en la Argentina, an con tasas de criminalidad comparativamente menores a las de otros pases de la regin, la cuestin de la seguridad/inseguridad ha sido problematizada de manera creciente en un sentido acotado, principalmente por parte de la opinin pblica, los grandes medios de comunicacin y la agenda poltica. Los factores que explican este tratamiento particular de la cuestin son complejos y estn a la vez relacionados entre s. Entre ellos, el fenmeno de la percepcin de inseguridad o de la inseguridad subjetiva juega un papel relevante como variable que se retroalimenta y sirve de soporte al reclamo de medidas punitivas por parte de algunos sectores sociales. Lo dicho obliga a una distincin conceptual: mientras que la nocin de inseguridad objetiva designa la tasa de delito real en una sociedad dada, la de inseguridad subjetiva se relaciona con el miedo al crimen, sentimiento que cabe analticamente diferenciar en tres dimensiones: preocupacin, temor y percepcin de riesgo (Ferraro y Lagrange, 1987). Aquellos dos conceptos definen, pues, fenmenos no paralelos que exigen ser tratados como objetos de estudio distintos, pertenecientes a campos especficos de investigacin. Recuperar esta distincin no es menor en la medida que, segn ha sido demostrado por estudios nacionales e internacionales sobre la materia, el miedo al delito posee una autonoma relativa frente a los niveles fluctuan4 El trmino incivilidades alude a dimensiones de desorden percibido (Garofalo y Laub, 1978) o de desorganizacin social (Hunter, 1978) e implica tanto las llamadas incivilidades sociales (por ejemplo, jvenes reunidos en esquinas tomando alcohol) como las fsicas (por ej. degradacin edilicia, propiedades y coches abandonados, basura amontonada en calles y baldos, etc.). Esta idea de incivilidades constituye un punto central del enfoque broken windows utilizado por los idelogos de la tolerancia cero, tanto en Estados Unidos como en Europa (Wilson and Kelling, 1982: 30).

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INVESTIGACIN Y ANLISIS 2 / La educacin policial

tes de inseguridad objetiva. Dicha autonoma no slo tiende a aumentar, sino que tiene derivaciones de importancia para la vida social y poltica (Garland, 2005; Kessler, 2006). Algunas investigaciones empricas han encontrado adems, que la confianza en la polica, as como la desconfianza motivada por la corrupcin tomadas ambas como variables independientes de estudio son en la Argentina predictores significativos de la inseguridad subjetiva (Dammert y Malone, 2002). A ello debe sumarse la presencia del crimen violento como fenmeno en aumento en las ltimas dcadas, no slo en el mbito nacional sino tambin latinoamericano (Dammert 2000; Del Olmo, 2001; Ciafardini, 2006). Ya a fines de los aos noventa Catalina Smulovitz (1999) sealaba que la problematizacin del tema de la seguridad/inseguridad en la Argentina poda caracterizarse a travs de tres aspectos: a) aquel ligado a la inseguridad como aumento de la tasa de delito, b) el que hace hincapi en la percepcin o sensacin de inseguridad y c) el que postula al accionar deficitario de las fuerzas de seguridad como fuente principal de la creciente inseguridad pblica. As, la consideracin o el predominio de cada una de estas facetas, puede implicar la postulacin de polticas pblicas de ndole diferente, puesto que involucran diagnsticos diversos, aunque no necesariamente excluyentes entre s. Pero si el objetivo es revisar algunos de los sentidos que dan forma a la nocin de seguridad utilizada en trabajos especializados, es necesario distinguir, entre las mltiples vertientes que discuten la cuestin, una perspectiva ligada a la ciencia poltica, que lo tematiza como poltica pblica.

2.1 La seguridad como poltica pblica La creciente importancia social del tema de la seguridad, ha obligado a un debate no slo en la esfera poltica y/o gubernamental sino tambin en la acadmica. En este ltimo mbito, a las ciencias que tradicionalmente se han ocupado del tema como el derecho penal, la sociologa criminal o la antropologa social, se ha sumado la ciencia poltica ms especficamente el rea abocada al estudio de las polticas pblicas. Esta mirada ha aportado30

PARTE 1: La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales

una reflexin sistemtica acerca del modo de intervencin del Estado y las instituciones pblicas en la cuestin (Gorgal, 2002). El paradigma que inicialmente abord la cuestin de la seguridad como poltica pblica en la Argentina abreva, segn apunta Diego Gorgal, en la escuela econmica que tiene como exponentes a Gary Becker y George Stigler, cuyo aporte permite dilucidar los factores que se encuentran asociados a la evolucin del crimen en una sociedad, permitiendo a los decisores obrar con arreglo a dicha informacin. Sin embargo, en opinin del autor, tal paradigma amerita ser completado y/o superado por un enfoque al que denomina integral, orientado a determinar e indagar tambin los factores condicionantes del crimen, a fin de poder intervenir sobre ellos y reducir as los niveles de delito y violencia en la sociedad. Dichos condicionantes actan como barreras, incentivos y/o costos al accionar delictivo y son de naturaleza socio-econmica, demogrfica y socio-cultural e institucional. El texto de Gorgal incluye una crtica explcita al rezago de los enfoques acadmicos en la Argentina.5 Sin embargo el anlisis que presenta resulta todava acotado. En efecto, su crtica sigue conteniendo una visin restringida del tema en cuanto no alude ni a la seguridad en su dimensin poltica, ni a la inseguridad como producto de prcticas que combinan actividad delictiva con actividad poltica o a la relacin entre inseguridad y desconfianza institucional o violencia institucional, por citar algunos ejemplos. En una perspectiva tambin restringida, el concepto de seguridad pblica ha sido definido por otros autores como el conjunto de polticas y acciones coherentes y articuladas, que tienden a garantizar la paz pblica por medio de la prevencin y represin de los delitos y las faltas contra el orden pblico, mediante el sistema de control penal y el de la polica administrativa (Gonzlez y otros, 1994 cf. Arriagada y Godoy, 1999). Por oposicin, Luca Dammert (2000) seala un trnsito discursivo de la nocin de seguridad pblica a la de seguridad ciudadana o democrtica, traducido en la prctica en una bsqueda de mayor participacin comunitaria5 Segn apunta el autor, el cambio en la relacin sociedad-Estado a partir de los noventa y la consecuente necesidad de un cambio de paradigma para el estudio de la seguridad como poltica pblica, no ha sido tenido en cuenta en las formulaciones especializadas.

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en las polticas de seguridad aunque advirtiendo acerca de los matices que dicho perfil participativo pueda tener en cada contexto nacional y/o local. Asimismo, Enrique Oviedo (2001) considera a la seguridad ciudadana como un concepto que combina una dimensin individual en tanto situacin en la que se est a salvo de las contingencias del azar y resulta fundamental para el desarrollo individual y social que debe ser asumida por el Estado de derecho, y una dimensin ligada a la ciudadana, alusiva a un ideal en el que los sujetos son portadores de derechos y responsabilidades, contando con espacios, mecanismos, posibilidades y garantas sociales para ejercerla. La seguridad ciudadana involucra as aspectos tales como seguridad poltica, social, econmica, laboral, entre otros. En una lnea similar, el trabajo ya mencionado de Smulovitz (1999) seala que en la literatura de fines de los noventa la nocin de seguridad se orient hacia incumbencias ms amplias que la defensa de la integridad territorial o el accionar represivo interno propias de pocas anteriores para incluir, adems de la ausencia de riesgo o amenaza fsica, las condiciones econmicas y sociales. Los objetivos que, segn Smulovitz, persigue esta redefinicin del concepto son dos: a) subrayar el papel que tienen las polticas sociales en la consecucin de la poltica de seguridad y b) advertir que la seguridad no refiere slo a la relacin que habitualmente se establece entre inseguridad y represin. La coexistencia de las dos dimensiones del concepto (represin de conductas desviadas y realizacin del bienestar de las personas) pone de manifiesto la complejidad del problema de la seguridad cuyas derivaciones para el diseo de polticas pblicas no deben ser soslayadas. Tambin Rosa Del Olmo (2001) hace su aporte al respecto cuando destaca de modo implcito el componente poltico de la nocin de seguridad ciudadana. Asociando esa nocin al contexto poltico en el que se formulan y conciben las polticas de seguridad en Amrica Latina, apunta a iluminar un contraste de relevancia en la elucidacin de sus sentidos. El objeto central de la seguridad ciudadana, dice la autora, es reducir los niveles anteriores de arbitrariedad de parte de las fuerzas de seguridad para evitar que se conviertan en una amenaza a las recin nacidas democracias; subraya entonces que seguridad y libertad estaran en la base de cualquier poltica de seguridad propia de un Estado de derecho (2001: 4). Del Olmo no deja de advertir32

PARTE 1: La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales

la restriccin de la nocin en cuestin cuando se la reduce al mero resguardo de la seguridad personal por parte del Estado, orientado principalmente a evitar delitos contra la vida, la integridad fsica, la libertad sexual y la propiedad. Por su parte, Marcelo Sain (2002) define la nocin de seguridad pblica como situacin poltica y social, haciendo hincapi no slo en la dimensin normativa del concepto sino tambin en tanto derecho que se erige como prctica social. En esta lnea de anlisis la cuestin de la seguridad pone de manifiesto el papel nodal del Estado en tanto actor que aparece como su garante mediante intervenciones institucionales. La politicidad del trmino de forma similar a la conceptualizacin de Del Olmo emerge cuando el autor pone de relieve su historicidad. Plantea que en dcadas anteriores la cuestin de la defensa y el uso de la fuerza mostr visiblemente el perfil delegativo de la clase poltica al respecto, facilitando la autonomizacin poltica de las Fuerzas Armadas. Luego, hasta la actualidad, el relevo lo toma la cuestin de la seguridad pblica mostrando al conjunto de la dirigencia poltica con dificultades para hacerse cargo del problema en un doble plano: su conduccin y la delimitacin de las esferas de incumbencia. Lo que ha venido ocurriendo en la Argentina, apunta el autor, es un proceso de policializacin de la seguridad pblica. Proceso que desenmascara la responsabilidad de la clase poltica en la autonomizacin de la polica y que traduce, como sealbamos, las dificultades del poder poltico para maniobrar con dicho fenmeno. En otras palabras, el auto-gobierno policial se corresponde con el desgobierno poltico en la materia (Sain, 2002). La definicin de la nocin de seguridad encuentra otra lnea de abordaje en aquellos trabajos que intentan trazar fronteras conceptuales en su interior, facilitando su operacionalizacin en orden a contribuir a un mejoramiento de la gestin pblica-estatal del asunto, tanto como a su estudio especializado (Escobar y otros, 2004). En este sentido, estos aportes sealan que si bien la significacin integral del concepto ha implicado una ampliacin positiva hacia lo que se denomina seguridad humana (utilizada con frecuencia por algunos organismos internacionales), la especificidad del mismo no debe perderse de vista si lo que se pretende es abordar polticas sectoriales de seguridad. Seguidamente, el esfuerzo de delimitacin analti33

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ca se encamina a la consideracin de un nivel intermedio, como espacio en el que se articulan las polticas sectoriales aludidas. Sin desconocer la importancia de la dimensin social y econmica dentro de la cual estas polticas adquieren sentido, el foco de atencin se centra en los aspectos relacionados con la poltica criminolgica y la provisin de un orden pblico interno que ampare la integridad fsica, econmica y moral de los ciudadanos (2004: 5). Haciendo alusin a una distincin entre seguridad y orden, Sofa Tiscornia (1998) cuestiona las conceptualizaciones que se orientan a volver asimilables ambos trminos y propone, en contraste, que la nocin de seguridad sea alternativa a la de orden pblico. Su fundamentacin se basa en la idea de que al concepto de seguridad que encuentra su soporte en la proteccin del orden (o lo que es lo mismo, intenta salvaguardarlo frente a un des-orden amenazante) se opone una definicin ligada a la proteccin y efectivizacin de derechos y libertades. La construccin del objeto de estudio y su consecuente conceptualizacin conllevan la visin antropolgica y filosfica que anima la posicin poltica del investigador. La nocin de seguridad utilizada como clave de lectura de una sociedad en un determinado momento histrico convoca a un esfuerzo intelectual no menor, en la medida en que an ante la acuciante necesidad de contar con una poltica pblica eficiente y transparente en dicho campo, no debe perderse de vista la importancia de una reflexin ms profunda acerca de la naturaleza poltica del concepto. Los enfoques visitados podran ser agrupados en aquellos que se abocan a encontrar modos de intervencin que permitan dar respuesta a los problemas de seguridad en tanto resultantes de un orden pblico que ha sido descuidado (en forma deliberada o no) por responsables polticos y gubernamentales, y aquellos que, poniendo de relieve una visin ms amplia, la problematizan no slo en torno al tratamiento de la cuestin criminal sino que atienden al modo en que la nocin de seguridad involucra la proteccin y la institucin de derechos de ndole diversa en una sociedad.

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PARTE 1: La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales

2.2 La seguridad y las instituciones policiales argentinas La cuestin policial comprende los problemas de normatividad y desempeo institucional de las fuerzas de seguridad dentro del sistema poltico. Eso abarca desde el accionar efectivo de las policas hasta las decisiones de gobierno en torno a la administracin y control de la institucin policial. Como se expuso, tanto en el campo acadmico como dentro de la agenda de las polticas pblicas argentinas, las policas tuvieron un ingreso bastante tardo. Mientras que muchas instituciones del pas comenzaron su proceso de normalizacin y reconsideracin a mediados de los aos 80, la cuestin policial recin fue incorporada al debate pblico ms de diez aos despus, cuando aquellas entraron en su crisis ms severa. Durante la dcada de 1980, en la Argentina, una gran parte de los estudios de ciencia poltica y sociologa se dedicaron a pensar las condiciones de transicin de las instituciones del pas hacia un rgimen poltico democrtico. El denominado proceso de democratizacin, segn se argumentaba, deba tener alcance en todos los dominios de la poltica pblica y en los intersticios de la sociabilidad, trocando miedo y servidumbre voluntaria por participacin civil, as como autoritarismo por democracia.6 Las concepciones que al respecto primaron en aquellos estudios no podan obviar la centralidad de la cuestin militar en los procesos de transicin. En la medida en que la nocin de Estado era vista bajo el sesgo hobbesiano de rbitro final de los conflictos sociales, con respaldo en la definicin weberiana de monopolio del uso legtimo de la coaccin fsica sobre un territorio, los actores ahora llamados al gobierno deban estabilizar su posicin en el lugar que detenta los medios que garantizan la efectividad de tal monopolio. En el espritu optimista de la transicin prevaleca cierta sacralizacin de la democracia, observable en el nfasis puesto en la oposicin entre ella y el autoritarismo, en las reflexiones acerca de los modos de promover ciudadana y sobre las condiciones de posibilidad para hacerlo. As como la democracia se pensaba casi exclusivamente como lo otro de los regmenes autoritarios, el problema del uso de la violencia estatal se pens slo en tr6 Vase, por ejemplo, los trabajos de Guillermo ODonnell compilados en Contrapuntos (1997), o los textos de Oscar Oszlak (1984) y Marcelo Cavarozzi (1996).

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minos de control y reubicacin de las instituciones militares, descuidando un actor central que qued relegado del anlisis: la polica. El olvido de la cuestin policial, opacada por el problema de la subordinacin de las fuerzas militares al poder civil, se explica en parte por un elemento del pasado inmediato: la historia argentina del siglo XX estuvo marcada por una sucesin de gobiernos electos y de dictaduras, donde los golpes militares fueron siempre la clave para salir de las crisis polticas. La mayora de los estudios acerca de la transicin consideraba que, en su nueva etapa, la democracia deba concebirse como the only game in town. Por eso, la atencin se centr en el control de los actores militares y en la limitacin de sus funciones dentro del sistema poltico. Las rebeliones armadas y tomas de cuarteles por parte de los propios uniformados fueron consideradas en su momento como la amenaza ms grave. Ellas constituan el borde abismal de la poltica. As, mientras la cuestin militar aglutinaba los temores, las instituciones policiales se perciban como agencias subordinadas a los gobiernos de turno ahora civiles, antes militares y en consecuencia se supona que domesticando al actor militar las fuerzas de seguridad quedaban por arrastre controladas. Si esta era la tendencia que imperaba en las opiniones y estudios, es posible que en el clculo de los decisores polticos la cuestin policial haya sido tratada de manera ms pragmtica. Al fin y al cabo no es un hecho nuevo que en las transiciones entre regmenes polticos el nuevo actor se garantice la lealtad policial a cambio del perdn de los pecados cometidos bajo el gobierno anterior. Tratndose de una transicin hacia la democracia, hay que considerar que para sta la polica representa su sostn ms inmediato y no menos legtimo.7 Existira la posibilidad de evaluar que en los aos 80 la democracia emergente haya esquivado deliberadamente el problema de las fuerzas de seguridad, permitiendo que sus instituciones policas, Gendarmera y Prefectura conservaran un modelo de gestin por dems centralizado y militarista, cargado de vicios que si bien fueron histricos, encontraron en el decenio anterior su mayor legitimacin en la historia argentina.7 Al respecto vale como ejemplo la experiencia francesa a la salida de la ocupacin alemana, cuando el General De Gaulle reivindica el papel de la polica durante la liberacin, borrando de un plumazo su historial colaboracionista, al que Jean-Marc Berlire califica como les anns noires (Berlire, 2005).

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El problema de la seguridad pblica y de la organizacin de un sistema de justicia penal tendiente a garantizarla, fueron a partir de aquellos aos el foco de intentos de reformas profundas en toda Amrica Latina. En ellas, el subsistema policial ocup un lugar bastante menor del que efectivamente cumple en el funcionamiento del sistema en su conjunto. Tal descuido ha derivado muchas veces en cortocircuitos y desencuentros entre el engranaje judicial y el policial. De hecho la polica sigui funcionando con considerables mrgenes de autonoma, propios de su modelo tradicional, de corte centralizado y organizado al modo militar. El debate sobre el papel de las fuerzas de seguridad comienza en los 80 a poner en cuestin dicho modelo, aunque el asunto no se incorporar en la agenda de las reformas efectivas hasta mediados los aos 90. Recin entonces las reformas apuntan a la desmilitarizacin de la polica y al reemplazo del modelo tradicional por lo que comenz a llamarse el modelo comunitario o de proximidad. Como se expuso, el modelo tradicional presenta, segn San, dos rasgos primordiales; en primer lugar, un desgobierno poltico en donde se delegan los problemas de seguridad a la polica, con la consecuente policializacin de la seguridad pblica y autonomizacin poltica de la polica. En segundo lugar, y como corolario del rasgo anterior, un autogobierno policial en trminos doctrinales, orgnicos y funcionales. El sistema que as se estructur no fue el simple resultado de las fuerzas inerciales de la sociedad y la historia. Ese sistema encierra una intencionalidad que hunde sus races en el humus de un pacto explcito o tcito entre el sistema poltico y el sistema policial; pacto mediante el cual los funcionarios polticos admitan el autogobierno de la polica, obteniendo como retorno un margen aceptable de seguridad en lo que respecta a los delitos menores. A veces este pacto daba un paso ms all y se articulaba en una red extralegal subterrnea que serva para financiar actividades polticas locales, con dividendos que retena el actor policial. La autonoma del sistema policial se reforzaba as mediante el gerenciamiento, por accin u omisin, de un conjunto de delitos vinculados al narcotrfico, la prostitucin, el juego clandestino, los robos y secuestros, que escapaban as a la represin y prevencin. A su vez, en trminos de actuacin policial, esa autonoma funcional se traduca en el ejercicio de formas de control social extra-institucionales, distantes de los mecanismos37

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legales de prevencin, disuasin y represin de los delitos. Se produca as el predominio de modalidades de discrecionalidad normativa y policiamiento reactivo. Hacia mediados de la dcada de 1990, la confluencia de ciertas transformaciones sociales, polticas e institucionales, junto con la exacerbacin de esa lgica de funcionamiento de la seguridad pblica y en especial del subsistema policial hicieron estallar la frgil legitimidad del modelo tradicional de gestin. La necesidad de una nueva poltica de seguridad, as como de nuevos fundamentos legales e institucionales para el funcionamiento judicial y policial, se hizo cada vez ms evidente. Tal necesidad se aceler al ritmo creciente de una sensacin de inseguridad que, alimentada por los medios de comunicacin, tocaba los lmites de una suerte de pnico moral. As, los procesos de reforma en distintas instituciones policiales argentinas no pueden entenderse sin considerar el colapso del modelo tradicional de la seguridad pblica.

Inicio de las reformas policiales: el caso bonaerense En este marco es que se inicia el proceso de reforma de la Polica Bonaerense, que actu como punta de lanza en lo formal y en lo conceptual para posteriores transformaciones policiales. A la reforma de la Bonaerense la siguieron las de las policas de Santa Fe y Mendoza. La reforma del sistema de seguridad en general y de la entonces Polica Bonaerense en particular comenz a fines de 1997. Fue, tal como coinciden casi todos los autores, el proceso ms profundo y drstico, y constituy el caso inicial. La historia de esta reforma comenz algunos aos antes. El autogobierno policial, que caracterizaba la organizacin institucional propia del modelo tradicional, haba terminado de moldearse durante la dictadura militar de 1976. La Polica Bonaerense, encabezada entonces por un hombre del Ejrcito, el general Ramn Camps, mejor ilegalmente su sistema de autofinanciamiento mediante el regenteo de actividades delictivas,38

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pasando a ejecutar directamente alguna de ellas. Los gobernadores que se sucedieron a partir de 1983, no lograron o no quisieron desarticular esa red de financiamiento. A comienzos de los aos 90 las prcticas del modelo tradicional de organizacin policial se consolidaron bajo la forma de una suerte de pacto de no injerencia gubernamental en la autonoma policial; pacto que permiti conservar y complejizar aquella red de financiamiento ilegal, hasta convertirla en un sistema de repartos que serva tambin para financiar las polticas locales. De esta forma, el modelo tradicional se tradujo, por primera vez, en un programa de gobierno en materia de seguridad (San 2002: 85). Pero la coraza que protega al modelo tradicional no iba a tardar en resquebrajarse. El entonces gobernador Eduardo Duhalde tena frente a sus ojos la corrosin de la imagen pblica de la polica de su provincia, vuelta ms evidente tras las denuncias que involucraban a algunos efectivos en casos emblemticos como el crimen del periodista Jos Luis Cabezas o el atentado a la mutual israelita AMIA.8 En la decisin de iniciar un proceso de reformas, el gobernador arriesgaba mucho ms que el xito de su poltica de seguridad: lo que estaba en juego prcticamente era su carrera hacia la Presidencia de la Nacin. Los primeros intentos de transformar el sistema policial bonaerense comenzaron a mediados de 1996 con la designacin de Eduardo De Lzzari como Secretario de Seguridad, quien hasta entonces haba sido Procurador General de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia. El nuevo secretario comenz un proceso de depuracin que alcanz a casi doscientos uniformados, muchos de ellos vinculados a la cpula policial. Las resistencias no tardaron en aparecer, pero no brotaron slo de la corporacin policial, sino tambin de intendentes y punteros polticos que formaban parte de una compleja red de complicidades. De Lzzari tuvo que renunciar ante esas presiones y fue reemplazado en abril de 1997 por Carlos Brown, quien intent recomponer el sistema anterior bajo el supuesto de la auto-depuracin8 Incluso el mismo ao en que se interviene la Polica de la Provincia de Buenos Aires, se haba publicado una importante investigacin periodstica que condensaba las denuncias de corrupcin y diversos comportamientos ilegales de esta institucin: Carlos Dutil y Ricardo Ragendorfer, La Bonaerense. Historia criminal de la polica de la Provincia de Buenos Aires, Buenos Aires, Planeta, 1997.

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policial, como si se tratara de un rgano autnomo, legitimando con ello el tradicional autogobierno de la institucin. Si el primer intento reformista tropez al poco tiempo, la contrarreforma no encontr mejor suerte. Luego de la derrota del peronismo en las elecciones legislativas de octubre de 1997, en las que el tema de la inseguridad cumpli un papel simblico decisivo, el proceso de reforma del sistema de seguridad y de la polica bonaerense volvi a estar en el ojo de la tormenta. El 19 de diciembre de 1997, Duhalde promulg un decreto que dispona la intervencin de la polica por un plazo mximo de noventa das, designando como interventor al diputado provincial Luis Lugones. El gobernador haba tomado la decisin de implementar el Plan de Reorganizacin General del Sistema Integral de Seguridad e Investigacin de los Delitos de la Provincia de Buenos Aires, elaborado por los juristas Alberto Binder y Len Arslanin. Se trataba de la construccin de un nuevo esquema del sistema de seguridad e investigacin de los delitos (Arslanin y Binder, 1997) que involucraba a su vez un proceso de diferenciacin funcional, desagregacin organizacional y descentralizacin del mando policial. El proceso se inici con la remocin de la cpula policial, mediante el pase a disponibilidad de ms de trescientos jefes superiores. Las mismas circunstancias electorales que haban favorecido y precipitado el proceso de reforma fueron las que llevaron a su interrupcin. La profundizacin de la reforma constitua una necesidad electoral inmediata, pero se enfrentaba a la estructura poltico partidaria del partido gobernante que estaba atada a las redes tradicionales de financiamiento ilegal que la reforma pretenda desarticular. El resultado final es conocido: se inici una contrarreforma con el alejamiento del ministro Len Arslanin, quien era en ese momento el rostro ms visible del proceso. El ministro que lo reemplaz declar que la polica de la provincia estaba integrada por cincuenta mil buenos hombres y que la inseguridad era culpa de la droga, el alcohol y el divorcio.9

9 Diario Clarn, domingo 8 de agosto de 1999.

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La contrarreforma que se instala con la gestin del gobernador Carlos Ruckauf termina cuando ste es llamado a formar parte del gabinete nacional, en 2001. Con la asuncin del gobernador Felipe Sol el proceso cobra nuevo impulso, primero con el ministro Juan Pablo Cafiero y luego con el retorno del propio Arslanin. Durante las primeras etapas de la reforma, las acciones se centraron en los aspectos estructurales, as como en el problema del gobierno de la institucin policial. Lo referido al sistema educativo y en particular a los procesos de formacin inicial no sufri por la poca grandes cambios, aunque se sentaron las bases de lo que ocurrira durante la segunda intervencin de Arslanin. El principal aspecto entonces abordado fue el problema de la militarizacin durante la formacin inicial. En ese sentido, se eliminaron las prcticas de desfile y el rgimen disciplinario de corte castrense; tambin se avanz en la modificacin de la instruccin en campo, mediante la inclusin de esas prcticas dentro del plan curricular. En lo que respecta al plantel docente se incorporaron instructores especficos para cada una de las prcticas y se agregaron profesores sin estado policial. Durante el perodo 2004-2007 se operaron grandes transformaciones en el sistema educativo policial de la provincia de Buenos Aires, en consonancia con la profundizacin de la reforma institucional. Al quedar eliminado el doble agrupamiento que diferenciaba al personal superior del subalterno, se produjo la unificacin de los institutos de formacin inicial. Al mismo tiempo, esta formacin adquiri el nivel de una tecnicatura superior, con homologacin de la autoridad educativa provincial. Como el proceso de descentralizacin operativa determin la creacin de policas comunales en el interior de la provincia, se descentraliz tambin la formacin inicial. Para ello se crearon institutos locales y se convoc a las universidades nacionales zonales (Mar del Plata, del Sur, del Centro) para cubrir la enseanza de las asignaturas acadmicas. En 2004, se cre la Polica de Buenos Aires 2 con el fin de que intervenga en el conurbano bonaerense en tareas de carcter preventivo y comunitario. Por ello se cre una tecnicatura especfica cuyos aspectos tericos se cursan tambin en universidades nacionales (de La Matanza, Lans, San Martn).41

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Tambin esas universidades, en la medida en que poseen carreras de grado en materias afines a la seguridad, se fueron constituyendo en los espacios donde los policas realizan los cursos de capacitacin requeridos para los ascensos durante la carrera profesional.

3. Sobre los conceptos de formacin, educacin e instruccinHay trminos que en el discurso cotidiano se utilizan con un sentido equivalente entre s, pero que considerados a la luz de un campo disciplinar especfico adquiere cada uno de ellos un significado particular. Tal es el caso de los trminos formacin, educacin, capacitacin e instruccin. 3.1 La formacin El trmino formacin, cuando es utilizado para designar procesos que relacionan al ser humano con el conocimiento, abarca una amplia gama de matices que van desde lo ms existencial (formacin para la vida) hasta lo ms instrumental (formacin en una tcnica especfica). Recin en el siglo XIX el vocablo formacin adquiere un sentido especfico ligado al campo de la enseanza, cuando aparece asociado a la formacin de obreros y a la formacin profesional. En ese contexto el trmino hace referencia ante todo a los saberes que se adquieren mediante el ejercicio prctico de un oficio o metier. Pero si durante mucho tiempo se habl de formacin por referencia a la formacin prctica, hay que reconocerle al vocablo un segundo sentido de menor difusin, pero mayor antigedad, utilizado sobre todo por los jesuitas. Por lo menos desde el siglo XVIII, aparece el trmino relacionado con la formacin del espritu. Esta acepcin se encuentra ligada al ejercicio del rigor en el razonamiento como tcnica de aprendizaje. Si en ella se hace ms presente el raciocinio, no se pierde el aspecto prctico, el cual permanece en la rigurosidad con que se razona. Hay por ltimo un tercer uso, relacionado esta vez con la formacin de una vida, en un sentido experiencial. Esta vida formacin resulta ser el aprendizaje de la vida o la vida como aprendizaje (Beillerot, l998).42

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Llegados a este punto puede decirse que el trmino abarca tanto la dimensin prctica como la reflexiva, as como una dimensin ms genrica de carcter existencial, en lo que hace a la adquisicin de conocimientos. Como el trmino alude a un sujeto que es objeto de ella, para avanzar en la elucidacin de la cuestin cabe preguntarse por las razones por las que el ser humano es susceptible de formacin. Cobra aqu sentido la tesis de George Lapassade sobre el sujeto humano como ser siendo, como sujeto inacabado en constante transformacin, que se encuentra siempre entrando en la vida. En la idea del autor, el mundo no est hecho a la medida del hombre, no es su lugar natural, de modo que la vida consiste en un constante proceso de formacin donde el humano se hace a s mismo. Ese proceso slo termina cuando termina la vida del individuo (Lapassade, 1963). Por su parte, Bernard Honor seala que en ese proceso que denomina evolutivo aunque no en un sentido evolucionista acta la sociedad orientando la transformacin del sujeto hacia formas determinadas. Pero no se trata de un proceso ni mecnico ni enajenado. Antes bien, la formacin es un proceso dialctico donde se busca, con el otro, las condiciones para que un saber recibido del exterior, luego interiorizado, pueda ser superado y exteriorizado de nuevo (...) en una nueva actividad (Honore, 1980: 20). En base a estas consideraciones, Mara Guadalupe Moreno Bayardo plantea que las actividades de formacin son parte integrante de procesos ms generales de transformacin de los sujetos. En ellos interviene no slo la sociedad proponiendo las formas y orientando el proceso, sino tambin el sujeto en cuestin, quien toma decisiones eligiendo el campo en que se formar y las alternativas de formacin. Se trata de un proceso que se realiza mediante una dinmica de exterioridad-interioridad-exterioridad, que transforma no slo a los individuos, sino a la colectividad de la que forman parte y a la cultura que constituyen y construyen (Moreno Bayardo, 1999). La autora realiza un breve recorrido de la nocin de formacin, con apoyo en autores tales como Barbier (1993), Daz Barriga (1990) y el citado Honor, para concluir que: 1) se trata de una nocin que en su amplitud envuelve prcticamente toda la vida del hombre; 2) la nocin oscila entre un polo subjetivo que alude a las capacidades del individuo y otro polo donde se trata de la socializacin de la persona; 3) oscila adems entre concebirse bien como proceso, bien como actividad; la cual 4) ocurre en una43

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multiplicidad de mbitos que exceden los especficamente formativos. En este sentido tanto las experiencias personales como las relaciones sociales, institucionales, laborales, culturales, etc., son mbitos donde ocurren las experiencias formativas. Ahora bien, la dimensin omnmoda que el concepto viene adquiriendo en estas rpidas consideraciones, encuentra una reduccin cuando se circunscribe la formacin a las actividades realizadas en mbitos expresamente destinados a ella. Ese, en rigor, es el tema que aqu interesa. En este sentido resulta propicio el criterio utilizado por Jean-Marie Barbier cuando expresa que las actividades de formacin pueden de hecho definirse como actividades especficas de produccin de capacidades susceptibles de ser transferidas posteriormente a otras situaciones (Barbier, 1993:26). Este es el sentido que se utilizar. 3.2 La educacin Hacer referencia a las actividades le resta abstraccin al tema de la formacin. Adems, al tratarse de actividades para la adquisicin de capacidades que luego se aplicarn en otro contexto, la nocin se vuelve an ms concreta. De otro modo resultara complejo encontrar diferencias entre los trminos de educacin y formacin. En rigor, en la literatura especializada, ambos trminos resultan intercambiables, dependiendo de los distintos autores el sentido que finalmente adquieran. Moreno Bayardo plantea que si no se los define especficamente, ambos trminos se refieren a un mismo proceso. De hecho, la autora opta por ubicar a la formacin en la dimensin que aqu hemos denominado existencial, la cual abarca las distintas etapas y momentos de la vida. Ahora bien, ese mismo plano tambin podra corresponderle a la educacin. Por ejemplo, es en este sentido amplio en el que se expresa Husserl cuando dice: recib la educacin de un alemn, no de un chino. Pero tambin la educacin del vecino de una ciudad pequea, en un ncleo familiar y una escuela de pequea burguesa....10 Al igual que la formacin, tambin la educacin puede ser entendida como una dimensin de10 Citado por Gimeno Sacristn, J. y Prez Gmez, A., 1989, La enseanza, su teora y su prctica, Madrid, Akal.

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aprendizaje que abarca distintos mbitos de la vida. De hecho, para Dewey la educacin es el beneficio que se extrae de la experiencia cuando sta se cumple bajo determinadas condiciones. Esas condiciones, antes que disposiciones institucionales que enmarcan la experiencia educativa, son los principios lgicos de continuidad de las experiencias de vida con las experiencias de aprendizaje e interaccin entre condiciones subjetivas del educando y objetivas del mbito de aprendizaje (Dewey, 1938). Ahora bien, cuando se pasa a considerar a las condiciones institucionales donde se realiza el proceso, el trmino educacin ve reducido an ms su campo semntico. Ana Farber, que se ocupa de los distintos sentidos de educacin que se expresan en las formas de organizacin del sistema educativo y en los modos de accin educativa y sus prcticas plantea precisiones que resultan aqu de utilidad. Por una parte, la autora remite el trmino formacin a la relacin que se establece entre enseante y enseando, en el marco de un programa de accin explcito para ambos (aunque con distintos grados de explicitacin). Por otra parte, utiliza el trmino educacin para hacer referencia al marco en el que ocurre la formacin; vale decir, a los aspectos sistematizados de la enseanza su organizacin, sus prcticas donde la dimensin subjetiva de los participantes desaparece. Es en este sentido que puede hablarse de la educacin como un campo macrosocial e histrico susceptible de investigacin (Farber 2006). Es tambin en este sentido que resulta lgico hablar de un sistema educativo nacional o de un Ministerio de Educacin. La consideracin de la variable subjetiva que se juega en la cuestin, tornara impropio dentro del campo disciplinar de la educacin decir que alguien fue educado por otro, pero no que fue formado. Ese mismo carcter objetivo, sistemtico, adquiere el vocablo en el uso que le dan Gimeno Sacristn y Prez Gmez cuando se refieren al sistema educativo de una nacin en trminos de la personalidad intelectual de una nacin. Esta ltima expresin, que parece aludir a una realidad evanescente similar a lo que antes se denominaba el alma de un pueblo y ahora el imaginario social o colectivo se vuelve ms concreta cuando los autores sitan ese espritu en las condiciones institucionales de la sociedad de la que se trate (Gimeno Sacristn y Prez Gmez, 1989:33).45

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De modo que aqu tambin es posible una toma de posicin similar a la realizada respecto del trmino formacin. En esa oportunidad result ms adecuado, el modo en que Barbier acota el trmino a las actividades especficamente formativas. En esta ocasin, respecto del trmino educacin, resulta ms operativo asumir el significado que alude al sistema que se organiza en funcin de las actividades de formacin. Pero aclarando que se trata tanto de los sistemas formales, oficiales, organizados a partir de una racionalidad que los gobierna o intenta gobernar, como de los sistemas que se deducen como resultado de las actividades de formacin que se realizan en una sociedad. En este sentido un sistema de educacin o la educacin como sistema comprende en s las actividades de formacin, as como las de capacitacin e instruccin. 3.3 La instruccin Instruccin es un trmino de empleo comn en la formacin profesional tcnica, as como en la formacin militar. Como proceso de enseanza, la instruccin supone un tipo de relacin particular entre el sujeto y el conocimiento, que Vernica Edwards (1995) denomina de exterioridad. Esto significa que en el proceso no est implicada, por parte de quien aprende, la reflexin sobre los saberes implcitos en lo que aprende. Por ende, tampoco se produce la apropiacin de esos saberes implcitos. Es, en la terminologa de Pichn Rivire (1980) un aprendizaje sin aprehensin. Puede decirse que en los procesos de instruccin los sujetos reciben la enseanza al modo de un conjunto de estmulos destinados a promover respuestas determinadas a priori. En consecuencia, implica un aprendizaje que opera en el nivel cognitivo de los hbitos. Esto hace de la instruccin un proceso limitado, parcial, pues quedan por fuera los aspectos creativos vinculados con la subjetividad de quien aprende. En un proceso de enseanza, en los momentos de la instruccin, los saberes se le presentan al sujeto de manera fragmentada, con reducidas posibilidades de ser integrados de manera reflexiva dentro del conjunto, y con iguales perspectivas respecto de su apropiacin subjetiva. En este sentido no es entonces de extraar que tericos del conductismo se hayan ocupado de la cuestin. Skinner entiende a la instruccin como sinnimo de enseanza, y concibe al instructor como un educador que modifica46

PARTE 1: La cuestin de la formacin policial: seguridad y educacin, dos conceptos centrales

la conducta del instruyendo a partir de la organizacin de las condiciones externas del aprendizaje, las cuales operan como estmulo (1990: 88). En una perspectiva donde se supera el mecanicismo determinista del conductismo, Bruner concibe a la instruccin como el proceso donde el aprendiz aumenta su capacidad de interiorizar, transformar y exteriorizar lo que aprende (Bruner, 1993). En su postura cognitivista hay una participacin del individuo en el proceso, pues lo que se exterioriza lleva la impronta de su subjetividad. Pero Bruner deja claro que el sentido de la instruccin es la transferencia de lo aprendido a la resolucin de problemas. Este carcter prctico, instrumental, que impera en muchas de las acepciones que recibe el trmino, se hace ya presente en su etimologa. Pues el vocablo instruccin comparte una misma raz con instrumento; dicha raz es el trmino latino struere que significa acumular, amontonar. Ahora bien, como se observa en otras derivaciones, tales como construir, estructura, industria, etc., no se trata de una mera acumulacin de cosas, sino que hay implcito un orden o sentido que gua la relacin entre las partes reunidas. Cuando un siglo ms tarde surge el trmino instruir, lo hace todava designando a la acumulacin o reunin de elementos materiales, pero tambin a la enseanza de lo que debe hacerse con ellos. Sabemos que por la poca la enseanza an no se hallaba institucionalizada, sino que se realizaba en el palacio, en el caso de la nobleza, y en el lugar de trabajo, en el caso del pueblo. De manera que el trmino estaba directamente ligado al aprendizaje del manejo de objetos acumulados para diversos fines, sin tener en consideracin las causas y consecuencias: l era slo una espada o una lanza ms.

3.4 Definiciones operativas de los conceptos en cuestin A los efectos de contar con definiciones operativas para la investigacin se asume aqu el trmino de formacin para designar a las acciones didcticas de carcter institucional que reclaman de los enseandos una actividad reflexiva. Esas acciones determinan en ellos una transformacin subjetiva, consistente en el desarrollo de capacidades susceptibles de ser transferidas a otras situaciones. En esta investigacin el trmino est directamente ligado47

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a los procesos iniciales del aprendizaje profesional, cuya aprobacin determina a su vez el inicio de la carrera dentro de la institucin. Respecto del trmino educacin se adopta aqu su significado ms genrico, el cual alude al sistema institucional, de carcter formal, que organiza y legitima las actividades de formacin. En este sentido un sistema de educacin comprende en s a las actividades de formacin e instruccin; as como toda otra actividad didctica de naturaleza explcita, tales como las de capacitacin y perfeccionamiento. Estos ltimos trminos no han sido aqu desarrollados por no incluirse dentro de los objetivos especficos de la investigacin. De todos modos, cabe aclarar que cuando son utilizados en este contexto, es para significar a los procesos educativos complementarios que realizan los funcionarios en el desarrollo de su carrera, una vez completada su formacin inicial, y luego de un perodo de ejercicio profesional. En lo que refiere a la nocin de instruccin, se la utiliza aqu para dar cuenta de los procesos didcticos que operan en el nivel cognitivo de los hbitos, de naturaleza ms prctica que reflexiva, consistentes en un conjunto de estmulos destinados a promover respuestas predeterminadas para la resolucin de problemas tipificados. Las actividades de instruccin suponen la ejercitacin repetitiva de determinadas acciones, que en el caso de la educacin policial se desarrollan en lo que se conoce como actividades o prcticas de campo u orden cerrado.

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La formacin inicial de las fuerzas de seguridad y policas provinciales del NEA

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1. Consideraciones generalesEl anlisis en conjunto de la formacin inicial de las fuerzas de seguridad nacionales y de las policas provinciales de la regin del noroeste argentino, presenta ciertas complejidades que es necesario exponer. Al tratarse de cuatro instituciones federales de seguridad y cuatro instituciones policiales provinciales, quedan planteados dos sub-universos con claras diferencias entre s. La primera de ellas es de orden jurisdiccional, pues las fuerzas federales dependen del Poder Ejecutivo Nacional, mientras que las policas provinciales dependen cada una de ellas del respectivo Poder Ejecutivo provincial. Esto significa que responden a directivas polticas distintas, las cuales en el caso nacional emanan de una misma autoridad el Ministerio del Interior mientras que los casos provinciales no poseen esa unidad. La otra gran diferencia refiere a cuestiones de magnitud. Pues la dimensin de las fuerzas federales salvo el caso de la Polica de Seguridad Aeroportuaria (PSA) en algn caso puede llegar a casi decuplicar el nmero de efectivos de las policas de la regin del NEA. As por ejemplo mientras la Polica de la Provincia del Chaco cuenta con cuatro mil quinientos funcionarios, la planta de personal de la Polica Federal es del orden de los cuarenta mil quinientos efectivos.11 De manera que es lgico suponer la existencia de diferencias significativas en los procesos de formacin al interior del universo de anlisis. Al mismo tiempo, dentro del sub-universo conformado por las fuerzas federales se plantean tres diferencias que deben ser tenidas en cuenta. Por un lado se presenta tambin aqu una cuestin de magnitud en lo que hace a la cantidad de efectivos. La Polica de Seguridad Aeroportuaria (PSA) es entre cinco y diez veces menor a las otras. La PSA sustituye a la Polica Aeronutica Nacional y es de reciente creacin por lo que se halla an en proceso de configuracin, sobre todo en lo atinente a su sistema educativo (que en razn de carcter provisorio ser aqu aludido de manera tangencial). Esta diferencia en la antigedad constituye una segunda diferencia que plantea11 Por su parte Gendarmera Nacional posee alrededor de veinticuatro mil efectivos, los de la Prefectura Naval son del orden de los diecisiete mil, mientras que los de la Polica de Seguridad Aeroportuaria rondan los dos mil trescientos. Aunque se carece de datos oficiales sobre el total de funcionarios con estado policial en el pas, las autoridades entrevistadas coinciden en la cifra estimativa de 200.000.

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un contraste, ya que las otras tres instituciones federales de seguridad son centenarias. La tercera diferencia que se plantea dentro del sub-universo de las fuerzas federales es que dos de ellas PSA y PFA son de naturaleza netamente policial, mientras que las otras dos PNA y GNA poseen una tradicin y una historia que las vinculan con las fuerzas armadas, con funciones ligadas a la seguridad nacional de fuerte arraigo en la cultura institucional.

2. Caractersticas tpicas de la formacin policialA pesar de su heterogeneidad, los casos analizados pueden ser tomados como indicadores vlidos de lo que ocurre con la formacin policial en la Argentina. Una representatividad tal se avala en la relevancia de las instituciones federales analizadas y en que los ocho casos representan casi la tercera parte de la cantidad de las agencias pblicas de seguridad del pas;12 adems, en conjunto, emplean al 50% de los funcionarios con estado policial en el pas. Si se acepta esa condicin de representacin, las conclusiones de la investigacin permiten delinear un perfil tpico de la formacin policial en la Argentina. Ese perfil es tributario de un modo de organizacin tambin tpico de estas instituciones, que incluye la divisin en dos categoras de funcionarios, cada una con su propio desarrollo de carrera: oficiales y suboficiales. Esta divisin, que como se ver es heredada de la institucin militar, supone en el esquema tpico dos puertas distintas de acceso a la institucin, as como el desarrollo de dos carreras excluyentes ente s. Se es oficial o se es suboficial, sin cambio de categora, a lo largo de toda la vida profesional. Esta divisin forma parte de lo que se ha caracterizado como modelo tradicional de organizacin policial. En el caso de las instituciones policiales que realizaron reformas estructurales (Buenos Aires, Mendoza, Santa Fe, San Luis, Neuqun) se elimin esta divisin como manera de tomar distancia del modelo tradicional, dando lugar al cuadro o agrupamiento nico.

12 La Argentina posee veintitrs policas provinciales, ms cuatro fuerzas federales de seguridad.

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El perfil tpico de formacin policial est constituido por cuatro caractersticas generales. Estas caractersticas se hacen presentes en grados distintos en los casos estudiados. De manera sucinta se las puede definir en trminos de: - la presencia de una impronta militar en la formacin policial, ms como tradicin que como efectivo resultado de la formacin - el carcter restringido de la formacin terica, con acento en lo jurdico en desmedro del aprendizaje de teoras y tcnicas relativas a la seguridad ciudadana - una significativa distancia entre la formacin que reciben los agrupamientos de suboficiales y oficiales - una relativa distancia respecto del sistema formal de educacin, sobre todo en la formacin del agrupamiento de oficiales. 2.1 La impronta militar en la formacin policial Como se expuso anteriormente, el carcter militar de la instruccin policial constituye un problema que no es slo local ni regional. Antes bien, es un factor que se hizo presente de manera temprana en el proceso de consolidacin de un modelo policial. Cuando en la Argentina se organizan las instituciones policiales, luego de la consolidacin del Estado nacin (1880) el modelo que se adopta es el europeo continental que no haba transitado un proceso de desmilitarizacin.13 A ello debe sumarse la participacin de oficiales del ejrcito en la organizacin de las instituciones policiales locales. Sin embargo, ya desde los orgenes, se plante en la Argentina el problema del carcter marcial de las incipientes policas, asociado a la escasa formacin de los agentes.14 Estos planteos fueron sostenidos tambin por los propios organizadores y jefes policiales.13 La toma de conciencia respecto de ese problema motiv, por ejemplo, la reforma de la polica londinense durante el siglo XIX que estableci una agencia civil, desarmada y desmilitarizada. 14 En este sentido puede decirse que la ecuacin consista en sustituir la escasa o nula formacin previa, con una formacin inicial de carcter militar, destinada ante todo a disciplinar al futuro agente.

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De modo que el problema del sesgo militar de las policas argentinas atraviesa el siglo que media entre finales del XIX y principios del XXI. Por lo tanto, hay que reconocer el sustrato cultural que sostiene la prctica, de naturaleza histrico social y poltica, que excede al campo policial (donde hubo lcidos organizadores que se opusieron a ello) para pasar a comprender a la sociedad misma. Se trata entonces de un factor que arraiga en la sociedad, se expresa en las organizaciones policiales y lo hace evidente en sus procesos de formacin e instruccin. Ahora bien, el carcter militar adquiere sin embargo un sesgo particular en estos procesos, pues lo que se observa es que juega un rol simblico pero con efectos disciplinarios. La explicacin de esta particularidad requiere primero dar cuenta brevemente de los modos en que el carcter militar se presenta en la formacin policial. 2.1.1 El perodo de adaptacin La modalidad castrense se hace presente en el perodo que en los institutos policiales y de seguridad se denomina de adaptacin, que comprende las primeras semanas de estada de los aspirantes y cadetes. Esos das, segn expresan los funcionarios de los institutos y tambin los alumnos, estn destinados a probar la vocacin del ingresante mediante una serie de prcticas que pueden resumirse en: a) ejercicios fsicos, b) aprendizaje del simbolismo institucional, c) experimentacin de un rgimen disciplinario mediante ensayo y error, d) internalizacin de la jerarqua, e) ruptura de pautas de comportamiento y vinculares previas.15 Estas prcticas pertenecen al espacio de lo que en las instituciones castrenses se denomina orden cerrado. El rigor con que se las practica depende de cada institucin, siendo la Prefectura Naval Argentina y la Gendarmera Nacional las ms estrictas de las fuerzas de seguridad.

15 Este ltimo aspecto del proceso se realiza siguiendo lo establecido por Goffman como proceso de despersonalizacin y mortificacin del yo ([1961] 2004). 16 A principios del mes de febrero de 2007, diecisiete cadetes de entre 19 y 22 aos de la Escuela de Oficiales de la Polica Federal debieron ser internados en el Hospital Churruca debido al rigor sufrido durante la instruccin fsica. Ocho meses despus los instructores responsables del hecho fueron sobreseidos por la justicia penal de los cargos por lesiones culposas y abuso de autoridad.

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Las directivas impuestas por el Ministerio del Interior, luego de los hechos acaecidos con los cadetes de la Polica Federal en el verano del 2007,16 determinaron una disminucin de ese rigor en las fuerzas federales. Algo de orden similar ocurri con las policas del NEA luego del caso Torres.17 Ms all del carcter que en cada institucin adquiera, y ms all del ablandamiento que sufriera ltimamente, debe decirse que el perodo de adaptacin opera como un tiempo de pasaje entre la vida ciudadana que se desarrolla en la sociedad civil y una vida militarizada al interior de institutos de formacin, regidos con criterios ms de cuartel que acadmicos. En sus efectos, ese perodo est llamado a marcar en los sujetos que lo transitan una discontinuidad entre la vida anterior y la futura. 2.1.2 El rgimen de internado Si bien no es generalizado, el rgimen de internado es otro de los aspectos que hacen a la militarizacin. La PSA, opt de manera transitoria por rentar un hotel sindical hasta tanto materialice su sistema institucional educativo. La actual cohorte de agentes de la Polica Federal (2007) no posee rgimen de internado, aunque si lo poseer la prxima, constituida por aspirantes del interior del pas. Tampoco poseen rgimen de internado los aspirantes a suboficiales de Gendarmera, aunque s los aspirantes a gendarmes.18 En el caso de las policas del NEA, la internacin dej de usarse en Corrientes en 2005 luego de la muerte del cabo Torres; no se la utiliza en la formacin de agentes en Misiones, salvo para los alumnos que no poseen otro alojamiento en la capital provincial; y tampoco existe en Chaco ni en Formosa, aunque en esta ltima provincia se la piensa implementar a la brevedad. Como se observa, el universo resulta heterogneo. En general, en donde la internacin no existe, se debe ante todo a razones de infraestructura o pre17 A fines de marzo del 2005 fallece por un cuadro de insuficiencia renal el cabo Cristin Torres, quien revistaba como cadete en la Escuela de Oficiales de la polica de Corrientes. Dos semanas antes, Torres, de veintisis aos de edad, haba sido internado por padecer una descompensacin fsica, producto del ejercicio extremo al que fue sometido junto con diecisis de sus camaradas, en el marco de las prcticas de formacin. 18 Para una mayor claridad respecto de los grados con que se egresa de la formacin inicial en los distintos agrupamientos, vase ms adelante el punto Formas y niveles de formacin inicial.