La Educacion Policial - PNUD

I N V E S T I G A C I Ó N Y A N Á L I S I S 2C O L E C C I Ó N

I N V E S T I G A C I Ó N Y A N Á L I S I S 2 C O L E C C I Ó N

Presidenta de la Nación

Dra. Cristina Fernández de Kirchner

Vicepresidente

Ing. Julio César Cobos

Jefe de Gabinete de Ministros

Dr. Alberto Fernández

Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos

Cr. Dr. Aníbal D. Fernández

Secretario de Seguridad Interior

Dr. Héctor Masquelet

Consejo de Seguridad Interior

Presidente Cr. Dr. Aníbal D. Fernández

Secretario Ejecutivo Dr. Pablo Paladino

Programa Nacional de Educación, Capacitacióny Actualización Profesional de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad (ProNaCap)

Coordinadora General

Lic. Amalia Villalustre

Coordinadora del Área de Capacitación

Lic. Evelyn Garrote

Coordinador del Área de Educación

Tec. Javier Alonso

Gobierno de la República ArgentinaPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)Proyecto PNUD ARG/06/013

“Fortalecimiento de la conducción y coordinación de la seguridad pública en la República Argentina. Efi ciencia y transparencia en la formulación y ges-tión de las políticas educativas y presupuestarias del área”

Director Nacional

Lic. Luis Tibiletti

Coordinador General

Dr. Héctor Masquelet

Coordinadora Administrativa

Mag. Cecilia L. Ales

Componente Educación

Coordinador Lic. Cristián VarelaConsultoresMag. Victoria RangugniLic. Daniel RussoMag. Carolina Schillagi

La educación policial. Estudio de los sistemas educativos policiales de la Región NEAy de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales

Integración de Resultados de la InvestigaciónLic. Cristián Varela

La educación policial. Estudio de los sistemas educativos policiales de la Región NEAy de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales

Integración de Resultados de la InvestigaciónLic. Cristián Varela Coordinador – Componente Educación

EdiciónLic. Laura Itchart

Diseño gráfi coRubén Longas

ISBN 978-987-24181-2-0

Cuadernos de Seguridad - 2008Secretaría de Seguridad InteriorGelly y Obes 2289 CP 1425 / Tel 4809-1572Ciudad Autónoma de Buenos Aires - Argentina

Hecho el depósito que marca la Ley 11.723

Esta investigación y su publicación se han desarrollado en el marco del Proyecto ARG/06/013, “Forta-lecimiento de la conducción y coordinación de la seguridad pública en la República Argentina. Efi ciencia y transparencia en la formulación y gestión de las políticas educativas y presupuestarias del área” y han sido posibles gracias al apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

La información contenida en este libro no refl eja necesariamente las opiniones y puntos de vista de la institución auspiciante. No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su almacenamiento en un sistema informático, ni su tratamiento en cualquier forma o por cualquier medio, electrónico, me-cánico, fotocopia u otros métodos, sin el permiso previo del PNUD

Secretaría de Seguridad InteriorLa educación policial: estudio de los sistemas educativos policiales de la Región NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales / Secretaría de Seguridad Interior; coordinado por Cristián Varela - 1a ed. - Buenos Aires : Secretaría de Seguridad Interior: Programa Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2008.92 p. ; 16x24 cm. - (Investigación y Análisis / Héctor Masquelet; 2)

ISBN 978-987-24181-2-0

1. Educación Policial. 2. Formación Policial. I. Varela, Cristián , coord. II. TítuloCDD 363.207

Indice

Prólogo ............................................................................................................................................................................................ 15

Acerca del Proyecto PNUD ARG/06/013................................................................................................................17

Presentación ...............................................................................................................................................................................19

Parte 1La cuestión de la formación policial: seguridad y educación, dos conceptos centrales1. Introducción ........................................................................................................................................................... 252. La noción de seguridad....................................................................................................................................... 26

2.1 La seguridad como política pública .............................................................................................................................302.2 La seguridad y las instituciones policiales argentinas .........................................................................................35 Inicio de las reformas policiales: el caso bonaerense ...............................................................................................38

3. Sobre los conceptos de formación, educación e instrucción..........................................................................423.1 La formación........................................................................................................................................................................423.2 La educación ........................................................................................................................................................................443.3 La instrucción .....................................................................................................................................................................463.4 Defi niciones operativas de los conceptos en cuestión...............................................................................................47

Parte 2La formación inicial de las fuerzas de seguridad y policías provinciales del NEA1. Consideraciones generales ................................................................................................................................................. 512. Características típicas de la formación policial ..................................................................................................... 52

2.1 La impronta militar en la formación policial ............................................................................................................ 53 2.1.1 El período de adaptación ..................................................................................................................................... 54 2.1.2 El régimen de internado....................................................................................................................................... 55 2.1.3 El régimen disciplinario....................................................................................................................................... 57 2.1.4 Ceremonial y protocolo policial-militar........................................................................................................... 59 2.1.5 La efi cacia de la impronta militar .................................................................................................................... 60

2.2 El carácter restringido de la formación teórica ......................................................................................................... 63 2.2.1 Organización de las actividades formativas ................................................................................................. 64 2.2.2 Formas y niveles de formación inicial ............................................................................................................. 65 2.2.3 Caracteres genéricos y específi cos de la función policial ............................................................................ 67 2.2.4 Los planes de estudio de las policías del NEA y la PFA ............................................................................ 68 2.2.5 Los planes de estudio de Gendarmería, Prefectura y Policía de Seguridad Aeroportuaria........... 70

14

2.3 La distancia entre la formación del personal superior y el subalterno .............................................................. 74 2.3.1 La génesis histórica de la división entre agrupamientos........................................................................... 75 2.3.2 La formación según cada agrupamiento ........................................................................................................ 77

2.4 La distancia de la formación policial con el sistema formal de educación ...................................................... 80 2.4.1 La formación del personal superior ................................................................................................................ 80 2.4.2 La formación del personal subalterno ............................................................................................................. 81

Conclusiones fi nales ............................................................................................................................................................83

Bibliografía ...................................................................................................................................................................................87

15

Prólogo

En los últimos años el Sistema de Seguridad Interior de la República Argentina ha avanzado en la consolidación de su institucionalidad. En tal contexto, el Consejo de Seguridad Interior ha contribuido a la coordinación política y operativa entre el gobierno nacional y las jurisdicciones.

En un país federal, diseñar e implementar políticas públicas de alcance nacional implica construir consensos y tomar decisiones junto a gobiernos pro-vinciales que gozan constitucionalmente de un amplio margen de autonomía.

A través del fortalecimiento de la regionalización se ha avanzado en la articulación entre las jurisdicciones y, a su vez, entre los cuerpos policiales provinciales y las fuerzas federales que dependen del gobierno nacional.

Los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad en la Argentina han iniciado un proceso de transformación institucional para lograr enfrentar con éxito los desafíos que plantea la sociedad en el siglo veintiuno. En este sentido, el fortalecimiento de la formación profesional de sus recursos humanos cobra una relevancia fundamental.

Históricamente, por la organización federal del Estado argentino ha sido compleja la coordinación de las políticas educativas policiales y ello ha derivado en la heterogeneidad de la formación de quienes integran los cuer-pos policiales y fuerzas de seguridad. Frente a esta situación, el Consejo de Seguridad Interior dispuso que se realizara un relevamiento de información y un conjunto de estudios diagnósticos acerca de los sistemas de formación policial a fi n de contar con información consolidada y sistematizada sobre las instituciones educativas y sus planes de estudio.

La realización de estudios científi cos que aborden el estudio de problemá-ticas vinculadas a la seguridad resulta una prioridad a los efectos de contar con datos confi ables a la hora de tomar decisiones respecto de las políticas públicas del área.

La cooperación del Gobierno nacional con universidades nacionales, organizaciones de la sociedad civil, gobiernos extranjeros y organismos in-

16

ternacionales, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -que hizo posible la realización del estudio que se presenta en esta publica-ción- resulta clave para enriquecer las políticas públicas y aportar enfoques que interpelen desde nuevos marcos analíticos las problemáticas vinculadas a la seguridad.

Conocer con mayor profundidad el estado de situación de la formación ini-cial de las policías de la Región NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales permitirá avanzar en propuestas de mejora continua de las instituciones y, al mismo tiempo, a establecer parámetros comunes en materia de formación profesional de policías sobre la base de fuertes consen-sos federales.

Dr. Héctor MasqueletSecretario de Seguridad Interior

17

Acerca del Proyecto PNUD ARG/06/013

La presente publicación constituye un producto del Proyecto PNUD ARG/06/013 “Fortalecimiento de la conducción y coordinación de la seguridad pública en la República Argentina. Efi ciencia y trans-parencia en la formulación y gestión de las políticas educativas y presupuestarias del área”, cuya ejecución estuvo a cargo de la Secretaría de Seguridad Interior y de la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarro-llo (PNUD).

El proyecto –cuyas actividades se llevaron adelante entre octubre de 2006 y noviembre de 2007– buscó dar respuesta a dos problemáticas detectadas en el marco del entonces Programa Nacional de Capacitación, Apoyo a la Formación y Actualización Profesional de Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad y cuya resolución fue señalada como una prioridad por parte del Consejo de Seguridad Interior: a) la disparidad existente en la formación de los funcionarios policiales y de seguridad de las distintas jurisdicciones del país; y b) la falta de información adecuada y sufi ciente para la toma de deci-siones en áreas de vital importancia para la gestión de la seguridad pública, como es el caso de educación y del área presupuestaria.

En este contexto, el proyecto tuvo por objetivo fortalecer la capacidad institucional del Consejo de Seguridad Interior y de las jurisdicciones pro-vinciales, para conducir y coordinar la planifi cación y gestión de la seguri-dad pública. Ello a través de la producción de información y la generación de herramientas destinadas a promover la efi ciencia y transparencia en la formulación y gestión de las políticas educativas y presupuestarias del área, y propiciando la aplicación de estas herramientas en la mayor parte de las jurisdicciones del país.

A través del Componente Educación, la Secretaría de Seguridad Interior y la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, se propusieron conocer describir y analizar las características de la educación formal de las policías de las provincias que integran la región del noroeste argentino. Misiones, Corrientes, Formosa y Chaco. y de las fuerzas de seguridad y cuer-

18

pos policiales federales –Policía Federal Argentina, Policía de Seguridad Aeroportuaria, Gendarmería Nacional Argentina y Prefectura Naval Argen-tina– , en tanto a través del Componente Presupuesto, se indagó sobre los procesos de formulación y gestión presupuestaria en las provincias de Bue-nos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Mendoza, Santa Fe, Tucumán y Río Negro, y en el ámbito del Gobierno nacional.

Los datos recogidos en cada una de estas jurisdicciones a través de un intenso trabajo de campo fueron sistematizados, procesados y analizados; se formularon diagnósticos locales y se identifi caron problemáticas comunes. Sobre la base de estos diagnósticos, y su discusión con los actores directa-mente involucrados, se formularon recomendaciones.

19

Presentación

El presente informe recoge e integra los principales resultados de la in-vestigación sobre los sistemas educativos de las policías de las provincias de Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones y de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales –Gendarmería Nacional, Policía Federal, Policía de Seguridad Aeroportuaria y Prefectura Naval– que se llevó adelante en el marco del Componente Educación del Proyecto PNUD ARG/06/013.

La investigación partió de algunas hipótesis respecto de una educación policial que ha recibido importantes cuestionamientos. Una de estas hipó-tesis se refería a “la heterogeneidad en la formación de quienes integran los cuerpos policiales provinciales, y entre ellos y los funcionarios del cuerpo policial y las fuerzas de seguridad federales”.1 Otra de las impresiones a con-fi rmar era que los procesos de formación se dan “en el marco de instituciones cerradas –con una organización que reproduce a la del sistema policial antes que orientada a lo académico– lo cual contribuye al aislamiento de las poli-cías respecto de la comunidad”. Una tercera hipótesis planteada refi ere a la falta de articulación de esos establecimientos “con instituciones académicas públicas y organizaciones de la sociedad civil, pero también con los institu-tos de formación y actualización profesional de otras policías provinciales y fuerzas federales”. A esos supuestos se sumaba la falta de información cabal “que permit[iera] identifi car los motivos concretos que derivan en una for-mación tan heterogénea ni conocer los criterios que gobiernan la planifi ca-ción y gestión de las políticas educativas en el ámbito policial”. A los efectos de subsanar ese défi cit, confi rmar o descartar aquellas hipótesis y contar con “herramientas que permitan a los responsables políticos mejorar la planifi -cación y gestión educativa (…) con miras a elevar la calidad de la formación, incrementar las capacidades profesionales de las policías y fuerzas de segu-ridad y nivelar su formación” se diseñó el proyecto de la investigación cuyos resultados sintetizados e integrados aquí se presentan.

1 Gobierno de Argentina, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Proyecto ARG/06/013, “Fortalecimiento de la conducción y coordinación de la seguridad pública en la República Argentina. Efi ciencia y transparencia en la formulación y gestión de las políticas educativas y presupuestarias del área”, agosto de 2006, PRODOC, Revisión A.

20

Para el desarrollo de la investigación se comenzó por elaborar un mar-co teórico destinado, ante todo, a realizar un recorrido conceptual sobre la noción de seguridad. Esta tarea respondió a la necesidad de contar con fun-damentos teóricos sobre la cuestión, como instrumentos para el análisis y evaluación de las formas y contenidos de la enseñanza policial y securitaria en nuestro medio. Pues uno de los aspectos con los que debe contrastarse la formación que se brinda son las distintas formas y concepciones que hoy adquiere la noción de seguridad.

En forma paralela a la elaboración teórica se analizó la información obrante en la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior relati-va a la educación policial en el universo de análisis. Se solicitó además a las instituciones comprendidas en él, el material necesario para completar esta información básica. Se recurrió también a otras fuentes, tales como bases de datos sobre legislación en materia de seguridad, educación y presupuesto, así como a la información que las instituciones brindan en sus sitios web. Con la información disponible se realizaron entrevistas a las autoridades del área educativa de las instituciones. Además, se visitaron los distintos institutos para entrevistar al personal involucrado en los procesos de for-mación inicial, completar la información y documentación necesaria, y para observar las prácticas de formación y los recursos con que se cuenta para ello. Las entrevistas en los institutos se realizaron a directivos, funcionarios y profesionales de áreas pedagógicas, profesores, instructores y a alumnos de los distintos tramos formativos.2

Con el conjunto de la información relevada se elaboró por cada institución un informe descriptivo y un documento conteniendo recomendaciones orien-tadas a producir mejoras en cada sistema educativo.

Finalmente, se realizaron talleres de discusión de los resultados con cada una de las instituciones a los efectos de realizar una devolución a las autori-dades, así como también validar la información.

El presente informe integra los datos recogidos y los análisis realizados en cada una de estas etapas y el Lic. Cristián Varela ha sido el responsable

2 En total se realizaron 180 entrevistas entre diciembre de 2006 y julio de 2007.

21

de elaborarlo. En la Parte 1, la redacción de los apartados “La noción de seguridad” y “La seguridad como política pública” estuvo a cargo de la Mag. Carolina Schillagi, en tanto la “Introducción” y el apartado “La seguridad y las instituciones policiales argentinas” fueron redactados por el Lic. Diego Galeano.

El Componente Educación del Proyecto PNUD ARG/06/013 fue coordi-nado por el Lic. Cristián Varela. En el desarrollo de la investigación, el Lic. Varela estuvo acompañado por un equipo de investigadores conformado por la Mag. Victoria Rangugni, la Mag. Carolina Schillagi y el Lic. Daniel Russo. Para la realización del trabajo de campo el equipo contó con la colaboración del Lic. Julio Azcoaga y del Lic. Ignacio Fittipaldi, así como también la del Lic. Diego Galeano en lo referido a la elaboración teórica.

Las autoridades de la Secretaría de Seguridad Interior y de la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, así como también el equipo de investigadores del proyecto, quisieran expresar su más profundo agradeci-miento a todas las personas que hicieron posible el desarrollo de esta inves-tigación. En particular, hacerle llegar su reconocimiento a las autoridades del área educativa y de los institutos de formación de cada una de las insti-tuciones relevadas; así como también a los docentes, instructores, asesores pedagógicos, y alumnos que gentilmente nos cedieron su tiempo y brindaron sus conocimientos, contribuyendo así en la tarea de mejorar la formación de nuestros futuros y actuales policías.

Finalmente, cabe un agradecimiento especial al Mag. Julián Bertranou, Coordinador del Área de Gobernabilidad Democrática del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, cuyo apoyo ha sido fundamental para el éxito de esta iniciativa.

23

Parte 1

La cuestión de la formación policial: seguridad y educación, dos conceptos centrales

25

PARTE 1: La cuestión de la formación policial: seguridad y educación, dos conceptos centrales

1. IntroducciónDesde el retorno a la democracia en los distintos países de América Lati-

na, toda vez que se discutió el uso legítimo de la violencia y su monopolio es-tatal las agendas políticas circunscribieron el problema a la cuestión militar. De esta manera, se dejó de lado el rol de las fuerzas de seguridad o al menos fue interpretado como un asunto menor.

A comienzos de la década de 1990 las instituciones policiales comenzaron a tener mayor visibilidad pública pero no como síntoma de una preocupación política y gubernamental, sino, por el reclamo de organizaciones de la socie-dad civil que denunciaban hechos de corrupción e inefi cacia y reclamaban por la desarticulación de su tradicional modelo militarizado.

El creciente descrédito de las policías dio fi nalmente lugar a los primeros procesos de reformas institucionales. Los dispositivos de formación y capaci-tación policial fueron puestos en tela de juicio y comenzaron a ser objeto de transformaciones. Dentro del modelo tradicional de organización policial, los dispositivos y procesos educativos son endogámicos y reticentes a la incorpo-ración de saberes que no provengan de la propia institución.

En el caso de las policías argentinas, aunque no poseen el modelo de policía militar que existe en varios países latinoamericanos y cuentan con autonomía funcional de larga data, su formación estuvo siempre imbuida de parámetros castrenses. Esta cuestión no trajo pocas controversias: en el seno de las propias instituciones policiales, sobre todo las de mayor relevancia, hubo en su momento una serie de disputas. Si bien el formato castrense se consolidó en el siglo XX como tendencia predominante, existieron varios je-fes de policía preocupados por desarticularlo. Ciertos íconos de la institución policial, tales como el uso de uniforme y la portación de armas, así como los mecanismos de formación y capacitación del personal –escuelas, manuales de instrucción y aún las revistas de policía –3 fueron motivo de esas contro-versias.

3 Precisamente, el origen de las revistas policiales se sitúa en la necesidad de contar con instrumentos para la difusión de criterios deontológicos y procedimentales entre los agentes, cuando aún se carecía de instituciones de formación.

INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS 2 / La educación policial

26

Los elementos que dan cuenta de la consolidación del modelo tradicio-nal, defi nitivamente encausado a partir de la década de 1930 hacia una formación militarizada, se vislumbran por un lado, en el aprendizaje del uso de armas letales que deben portarse durante todo el día y por el otro, en muchos componentes discursivos de la institución, que permean su sistema formativo, no tanto en su currícula formal sino en su contenido. Así, no suele hablarse de la capacitación para una profesión, sino de seguir el llamado de una “vocación”: no se trata tanto de cumplir funciones como de realizar una “misión”. Por lo general una misión que adopta un matiz bélico bajo la forma de un “combate contra la delincuencia”. De esta manera la policía resulta de-positaria de la custodia de la sociedad, a la que defi ende siguiendo un esque-ma binario de amigo/enemigo. Ahora bien, no se trata sólo de componentes discursivos que se cuelan en los procesos de formación. Antes que eso, se tra-ta de una determinada concepción sobre la función policial, que si integra la cultura institucional de las agencias policiales y se reproduce ahí mediante mecanismos endogámicos de formación es porque la seguridad como materia ha sido delegada por la sociedad y sus estamentos de gobierno en esas insti-tuciones No sólo se ha delegado en ellas el uso legítimo de la coacción estatal, sino que se ha constituido a la policía como el órgano especializado que en sus prácticas defi ne de hecho las políticas al respecto. Y, un paso más allá, construye también de hecho la teoría y los sentidos de la seguridad.

2. La noción de seguridad Como ha sido subrayado de manera insistente en trabajos especializados,

la relevancia pública del discurso sobre la seguridad ha signado en las últi-mas décadas el debate político y académico. Si bien en la Argentina y en el contexto regional se verifi có cierta demora en comparación con el escenario internacional más amplio, a partir de la década del noventa se produjo una creciente visibilidad social y política del tema, momento en el que la cuestión policial emergió por sobre la cuestión militar.

Respecto de esta visibilidad no resulta ocioso poner de relieve los sentidos que la noción de seguridad viene adquiriendo, pues la naturalización de un determinado signifi cado conlleva el riesgo de socavar su potencia explicativa.

27


El ejercicio de revisión de los usos y sentidos de la noción de seguridad se res-tringirá en este espacio a la indagación de algunos de los múltiples registros en que tal discurso viene desplegándose. Esta delimitación se orienta ante todo a la construcción de un marco teórico para la indagación que nos ocupa. El recorrido que sigue busca exponer la diversidad conceptual del término seguridad. La diversidad resulta consecuente con la variedad de prácticas que se demandan e implementan en orden a la solución de los problemas de inseguridad ciudadana.

En este estudio, la revisión del concepto de seguridad apunta por un lado, a tornar más evidente el sentido que subyace en los planes de estudio y las prácticas formativas de los funcionarios públicos encargados de su ejercicio. Por otro lado, la revisión tiende a orientar el sentido de las propuestas de reformas que debieran implementarse en las instituciones de formación policial y de fuerzas de seguridad, de modo de direccionar sus prácticas y discursos hacia los presupuestos legales y culturales de una sociedad demo-crática.

Al trazar los rasgos que distinguen el paradigma del Estado de Bienestar Claus Offe sostiene que el término seguridad desde los años cincuenta tuvo tres signifi cados principales. El primero, referido al Estado de Bienestar (se-guridad social), el segundo relacionado con la estrategia militar y la defensa, y un tercer signifi cado ligado al control social (Offe, 1996). Los tres sentidos se encontraban parcialmente solapados y apuntaban a crear y recrear una atmósfera propicia para albergar en su seno la pertenencia a una comunidad política, entendida ésta como una construcción colectiva que disponía, desde su centro, el crecimiento económico y la protección estatal del status social. La noción de seguridad anudaba así los intereses colectivos, sin soslayar la existencia de confl ictos sociales y políticos en las sociedades europeas de posguerra. Robert Castel (2004) apunta en la misma dirección. Distingue entre una seguridad civil, relacionada con la vigencia del Estado de derecho y encaminada a la protección legal de los individuos, y una seguridad socialen función de resguardo, ejercida a través de benefi cios orientados a brindar protecciones existenciales a los individuos (a través del trabajo, las pensio-nes, el sistema de salud, etc.). Luego señala ha habido un desplazamiento de ese “Estado social” hacia un “Estado de la seguridad” como nuevo escenario


28

en el que queda fuertemente acentuado el papel de la entidad estatal en tanto instancia de aplicación de la autoridad y de resguardo del orden. Este nuevo rol se ejerce en detrimento de los roles sociales y de las protecciones que antaño el Estado dispensaba a la ciudadanía.

Otros autores también han reparado en cómo se ha acentuado en los últimos tiempos un “derecho a la seguridad” y un interés de los responsa-bles políticos por las formas punitivas y de mantenimiento del orden en las sociedades avanzadas. Esta reafi rmación serviría para enmascarar el défi cit de legitimidad proveniente de la abjuración del Estado de sus misiones en materia económica y social (Wacquant, 2001: 147). De ello se deriva la fór-mula “desaparición del Estado económico, disminución del Estado social y glorifi cación del Estado penal” (ídem: 145). Si bien no es posible asimilar los procesos de ascenso de un “Estado penal” en las sociedades avanzadas –o de diseminación de discursos sociales de endurecimiento punitivo– a los proce-sos sociales y políticos respectivos ocurridos en la Argentina, sí resulta útil pensar cuáles son las especifi cidades de tal cuestión en nuestra sociedad.

El modelo de organización de la economía y de la sociedad que eclosionó durante la década de 1990 tuvo profundas derivaciones económicas, políti-cas, sociales y culturales en la vida de la sociedad argentina. Uno de los ám-bitos en el que se hizo más visible el cambio de modelo fue el de la seguridad, en la medida en que, tal como en cualquier otro espacio de intervención esta-tal, también aquí el debilitamiento de la acción del Estado tuvo importantes consecuencias.

A ello deben sumarse los procesos provenientes de décadas anteriores, tales como el enquistamiento de prácticas corruptas o la connivencia entre el poder político y las actividades delictivas de las propias fuerzas de segu-ridad. En este marco, algunos de los sentidos predominantes de la noción de seguridad siguen de cerca al último de los tres señalados por Offe. Vale decir, el control social ejercido como “el tratamiento y la prevención de cualquier tipo de comportamiento ‘desviado’ [...] especialmente en la medida en que sus consecuencias puedan afectar la viabilidad de la familia y el orden legal, económico y político y la capacidad de cada cual de participar en estas ins-tituciones” (Offe, 1996: 172). Esta acentuación del signifi cado de seguridad, ligado al control social, por sobre otros sentidos posibles no hace más que

29


destacar determinado aspecto de la noción, relacionado con los fenómenos de la delincuencia en las ciudades y de las llamadas “incivilidades”.4 Este punto resulta problemático en tanto muestra un proceso de abandono gradual de una concepción amplia de la noción –es decir, aquella que involucra aspectos sociales, políticos, culturales y económicos– para volverlo un concepto res-tringido a la cuestión de la criminalidad (Baratta, 1997).

Sin entrar a discutir aquí los factores explicativos y los marcos interpre-tativos que se encuentran en la base del proceso que venimos de señalar, es preciso dejar sentado que en la Argentina, aún con tasas de criminalidad comparativamente menores a las de otros países de la región, la cuestión de la seguridad/inseguridad ha sido problematizada de manera creciente en un sentido acotado, principalmente por parte de la opinión pública, los grandes medios de comunicación y la agenda política.

Los factores que explican este tratamiento particular de la cuestión son complejos y están a la vez relacionados entre sí. Entre ellos, el fenómeno de la percepción de inseguridad o de la inseguridad subjetiva juega un papel relevante como variable que se retroalimenta y sirve de soporte al reclamo de medidas punitivas por parte de algunos sectores sociales. Lo dicho obliga a una distinción conceptual: mientras que la noción de inseguridad objetivadesigna la tasa de delito real en una sociedad dada, la de inseguridad sub-jetiva se relaciona con el “miedo al crimen”, sentimiento que cabe analíti-camente diferenciar en tres dimensiones: preocupación, temor y percepción de riesgo (Ferraro y Lagrange, 1987). Aquellos dos conceptos defi nen, pues, fenómenos no paralelos que exigen ser tratados como objetos de estudio dis-tintos, pertenecientes a campos específi cos de investigación.

Recuperar esta distinción no es menor en la medida que, según ha sido demostrado por estudios nacionales e internacionales sobre la materia, el miedo al delito posee una autonomía relativa frente a los niveles fl uctuan-

4 El término “incivilidades” alude a dimensiones de “desorden percibido” (Garofalo y Laub, 1978) o de “desorganización social” (Hunter, 1978) e implica tanto las llamadas “incivilidades sociales” (por ejemplo, jóvenes reunidos en esquinas tomando alcohol) como las “físicas” (por ej. degradación edilicia, propie-dades y coches abandonados, basura amontonada en calles y baldíos, etc.). Esta idea de incivilidades constituye un punto central del enfoque broken windows utilizado por los ideólogos de la tolerancia cero, tanto en Estados Unidos como en Europa (Wilson and Kelling, 1982: 30).


30

tes de inseguridad objetiva. Dicha autonomía no sólo tiende a aumentar, sino que tiene derivaciones de importancia para la vida social y política (Garland, 2005; Kessler, 2006). Algunas investigaciones empíricas han encontrado además, que la confi anza en la policía, así como la desconfi anza motivada por la corrupción –tomadas ambas como variables independientes de estudio– son en la Argentina predictores signifi cativos de la inseguridad subjetiva (Dammert y Malone, 2002). A ello debe sumarse la presencia del crimen violento como fenómeno en aumento en las últimas décadas, no sólo en el ámbito nacional sino también latinoamericano (Dammert 2000; Del Olmo, 2001; Ciafardini, 2006).

Ya a fi nes de los años noventa Catalina Smulovitz (1999) señalaba que la problematización del tema de la seguridad/inseguridad en la Argentina podía caracterizarse a través de tres aspectos: a) aquel ligado a la inseguri-dad como aumento de la tasa de delito, b) el que hace hincapié en la percep-ción o sensación de inseguridad y c) el que postula al accionar defi citario de las fuerzas de seguridad como fuente principal de la creciente inseguridad pública. Así, la consideración o el predominio de cada una de estas facetas, puede implicar la postulación de políticas públicas de índole diferente, puesto que involucran diagnósticos diversos, aunque no necesariamente excluyentes entre sí. Pero si el objetivo es revisar algunos de los sentidos que dan forma a la noción de seguridad utilizada en trabajos especializa-dos, es necesario distinguir, entre las múltiples vertientes que discuten la cuestión, una perspectiva ligada a la ciencia política, que lo tematiza como política pública.

2.1 La seguridad como política pública

La creciente importancia social del tema de la seguridad, ha obligado a un debate no sólo en la esfera política y/o gubernamental sino también en la académica. En este último ámbito, a las ciencias que tradicionalmente se han ocupado del tema como el derecho penal, la sociología criminal o la antropología social, se ha sumado la ciencia política –más específi camente el área abocada al estudio de las políticas públicas–. Esta mirada ha aportado

31


una refl exión sistemática acerca del modo de intervención del Estado y las instituciones públicas en la cuestión (Gorgal, 2002).

El paradigma que inicialmente abordó la cuestión de la seguridad como política pública en la Argentina abreva, según apunta Diego Gorgal, en la escuela económica que tiene como exponentes a Gary Becker y George Stigler, cuyo aporte permite dilucidar los factores que se encuentran asocia-dos a la evolución del crimen en una sociedad, permitiendo a los decisores obrar con arreglo a dicha información. Sin embargo, en opinión del autor, tal paradigma amerita ser completado y/o superado por un enfoque al que denomina integral, orientado a determinar e indagar también los factores condicionantes del crimen, a fi n de poder intervenir sobre ellos y reducir así los niveles de delito y violencia en la sociedad. Dichos condicionantes actúan como barreras, incentivos y/o costos al accionar delictivo y son de naturale-za socio-económica, demográfi ca y socio-cultural e institucional. El texto de Gorgal incluye una crítica explícita al rezago de los enfoques académicos en la Argentina.5 Sin embargo el análisis que presenta resulta todavía acotado. En efecto, su crítica sigue conteniendo una visión restringida del tema en cuanto no alude ni a la seguridad en su dimensión política, ni a la inseguri-dad como producto de prácticas que combinan actividad delictiva con activi-dad política o a la relación entre inseguridad y desconfi anza institucional o violencia institucional, por citar algunos ejemplos.

En una perspectiva también restringida, el concepto de seguridad públi-ca ha sido defi nido por otros autores como el “conjunto de políticas y acciones coherentes y articuladas, que tienden a garantizar la paz pública por medio de la prevención y represión de los delitos y las faltas contra el orden público, mediante el sistema de control penal y el de la policía administrativa” (Gon-zález y otros, 1994 cf. Arriagada y Godoy, 1999).

Por oposición, Lucía Dammert (2000) señala un tránsito discursivo de la noción de seguridad pública a la de seguridad ciudadana o democrática, tra-ducido en la práctica en una búsqueda de mayor participación comunitaria

5 Según apunta el autor, el cambio en la relación sociedad-Estado a partir de los noventa y la consecuente necesidad de un cambio de paradigma para el estudio de la seguridad como política pública, no ha sido tenido en cuenta en las formulaciones especializadas.


32

en las políticas de seguridad aunque advirtiendo acerca de los matices que dicho perfi l participativo pueda tener en cada contexto nacional y/o local. Asimismo, Enrique Oviedo (2001) considera a la seguridad ciudadana como un concepto que combina una dimensión individual –en tanto situación en la que se está a salvo de las contingencias del azar y resulta fundamental para el desarrollo individual y social– que debe ser asumida por el Estado de derecho, y una dimensión ligada a la ciudadanía, alusiva a un ideal en el que los sujetos son portadores de derechos y responsabilidades, contando con espacios, mecanismos, posibilidades y garantías sociales para ejercerla. La seguridad ciudadana involucra así aspectos tales como seguridad política, social, económica, laboral, entre otros.

En una línea similar, el trabajo ya mencionado de Smulovitz (1999) señala que en la literatura de fi nes de los noventa la noción de seguridad se orientó hacia incumbencias más amplias que la defensa de la integridad territorial o el accionar represivo interno –propias de épocas anteriores– para incluir, además de la ausencia de riesgo o amenaza física, las condiciones económi-cas y sociales. Los objetivos que, según Smulovitz, persigue esta redefi nición del concepto son dos: a) subrayar el papel que tienen las políticas sociales en la consecución de la política de seguridad y b) advertir que la seguridad no refi ere sólo a la relación que habitualmente se establece entre inseguridad y represión. La coexistencia de las dos dimensiones del concepto (represión de conductas desviadas y realización del bienestar de las personas) pone de manifi esto la complejidad del problema de la seguridad cuyas derivaciones para el diseño de políticas públicas no deben ser soslayadas.

También Rosa Del Olmo (2001) hace su aporte al respecto cuando desta-ca –de modo implícito– el componente “político” de la noción de seguridad ciudadana. Asociando esa noción al contexto político en el que se formulan y conciben las políticas de seguridad en América Latina, apunta a iluminar un contraste de relevancia en la elucidación de sus sentidos. El objeto central de la seguridad ciudadana, dice la autora, es “reducir los niveles anteriores de arbitrariedad de parte de las fuerzas de seguridad para evitar que se con-viertan en una amenaza a las recién nacidas democracias”; subraya entonces que seguridad y libertad estarían en la base de cualquier política de seguri-dad propia de un Estado de derecho (2001: 4). Del Olmo no deja de advertir

33


la restricción de la noción en cuestión cuando se la reduce al mero resguardo de la seguridad personal por parte del Estado, orientado principalmente a evitar delitos contra la vida, la integridad física, la libertad sexual y la pro-piedad.

Por su parte, Marcelo Sain (2002) defi ne la noción de seguridad pública como situación política y social, haciendo hincapié no sólo en la dimensión normativa del concepto sino también en tanto derecho que se erige como práctica social. En esta línea de análisis la cuestión de la seguridad pone de manifi esto el papel nodal del Estado en tanto actor que aparece como su garante mediante intervenciones institucionales. La politicidad del término –de forma similar a la conceptualización de Del Olmo– emerge cuando el autor pone de relieve su historicidad. Plantea que en décadas anteriores la cuestión de la defensa y el uso de la fuerza mostró visiblemente el perfi l de-legativo de la clase política al respecto, facilitando la autonomización política de las Fuerzas Armadas. Luego, hasta la actualidad, el relevo lo toma la cuestión de la seguridad pública mostrando al conjunto de la dirigencia po-lítica con difi cultades para hacerse cargo del problema en un doble plano: su conducción y la delimitación de las esferas de incumbencia. Lo que ha venido ocurriendo en la Argentina, apunta el autor, es un proceso de “policializa-ción de la seguridad pública”. Proceso que desenmascara la responsabilidad de la clase política en la autonomización de la policía y que traduce, como señalábamos, las difi cultades del poder político para maniobrar con dicho fenómeno. En otras palabras, el “auto-gobierno policial” se corresponde con el “desgobierno político” en la materia (Sain, 2002).

La defi nición de la noción de seguridad encuentra otra línea de abor-daje en aquellos trabajos que intentan trazar fronteras conceptuales en su interior, facilitando su operacionalización en orden a contribuir a un mejoramiento de la gestión pública-estatal del asunto, tanto como a su es-tudio especializado (Escobar y otros, 2004). En este sentido, estos aportes señalan que si bien la signifi cación integral del concepto ha implicado una ampliación positiva hacia lo que se denomina seguridad humana (utilizada con frecuencia por algunos organismos internacionales), la especifi cidad del mismo no debe perderse de vista si lo que se pretende es abordar políticas sectoriales de seguridad. Seguidamente, el esfuerzo de delimitación analíti-


34

ca se encamina a la consideración de un nivel intermedio, como espacio en el que se articulan las políticas sectoriales aludidas. Sin desconocer la impor-tancia de la dimensión social y económica dentro de la cual estas políticas adquieren sentido, el foco de atención se centra en los aspectos relacionados con la política criminológica y la provisión de un orden público interno que ampare la integridad física, económica y moral de los ciudadanos (2004: 5). Haciendo alusión a una distinción entre seguridad y orden, Sofía Tiscornia (1998) cuestiona las conceptualizaciones que se orientan a volver asimila-bles ambos términos y propone, en contraste, que la noción de seguridad sea alternativa a la de orden público. Su fundamentación se basa en la idea de que al concepto de seguridad que encuentra su soporte en la protección del orden (o lo que es lo mismo, intenta salvaguardarlo frente a un des-orden amenazante) se opone una defi nición ligada a la protección y efectivización de derechos y libertades.

La construcción del objeto de estudio y su consecuente conceptualización conllevan la visión antropológica y fi losófi ca que anima la posición política del investigador. La noción de seguridad utilizada como “clave de lectura” de una sociedad en un determinado momento histórico convoca a un esfuerzo intelectual no menor, en la medida en que aún ante la acuciante necesidad de contar con una política pública efi ciente y transparente en dicho campo, no debe perderse de vista la importancia de una refl exión más profunda acerca de la naturaleza política del concepto.

Los enfoques visitados podrían ser agrupados en aquellos que se abocan a encontrar modos de intervención que permitan dar respuesta a los pro-blemas de seguridad en tanto resultantes de un orden público que ha sido descuidado (en forma deliberada o no) por responsables políticos y guber-namentales, y aquellos que, poniendo de relieve una visión más amplia, la problematizan no sólo en torno al tratamiento de la “cuestión criminal” sino que atienden al modo en que la noción de seguridad involucra la protección y la institución de derechos de índole diversa en una sociedad.

35


2.2 La seguridad y las instituciones policiales argentinas

La cuestión policial comprende los problemas de normatividad y desem-peño institucional de las fuerzas de seguridad dentro del sistema político. Eso abarca desde el accionar efectivo de las policías hasta las decisiones de gobierno en torno a la administración y control de la institución policial. Como se expuso, tanto en el campo académico como dentro de la agenda de las políticas públicas argentinas, las policías tuvieron un ingreso bastante tardío. Mientras que muchas instituciones del país comenzaron su proceso de normalización y reconsideración a mediados de los años 80, la cuestión policial recién fue incorporada al debate público más de diez años después, cuando aquellas entraron en su crisis más severa.

Durante la década de 1980, en la Argentina, una gran parte de los estu-dios de ciencia política y sociología se dedicaron a pensar las condiciones de transición de las instituciones del país hacia un régimen político democrático. El denominado “proceso de democratización”, según se argumentaba, debía tener alcance en todos los dominios de la política pública y en los intersticios de la sociabilidad, trocando miedo y servidumbre voluntaria por participa-ción civil, así como autoritarismo por democracia.6 Las concepciones que al respecto primaron en aquellos estudios no podían obviar la centralidad de la cuestión militar en los procesos de transición. En la medida en que la noción de Estado era vista bajo el sesgo hobbesiano de árbitro fi nal de los confl ictos sociales, con respaldo en la defi nición weberiana de monopolio del uso legí-timo de la coacción física sobre un territorio, los actores ahora llamados al gobierno debían estabilizar su posición en el lugar que detenta los medios que garantizan la efectividad de tal monopolio.

En el espíritu optimista de la transición prevalecía cierta sacralización de la democracia, observable en el énfasis puesto en la oposición entre ella y el autoritarismo, en las refl exiones acerca de los modos de promover ciudadanía y sobre las condiciones de posibilidad para hacerlo. Así como la democracia se pensaba –casi exclusivamente– como lo otro de los regímenes autoritarios, el problema del uso de la violencia estatal se pensó sólo en tér-

6 Véase, por ejemplo, los trabajos de Guillermo O’Donnell compilados en Contrapuntos (1997), o los textos de Oscar Oszlak (1984) y Marcelo Cavarozzi (1996).


36

minos de control y reubicación de las instituciones militares, descuidando un actor central que quedó relegado del análisis: la policía.

El olvido de la cuestión policial, opacada por el problema de la subor-dinación de las fuerzas militares al poder civil, se explica en parte por un elemento del pasado inmediato: la historia argentina del siglo XX estuvo marcada por una sucesión de gobiernos electos y de dictaduras, donde los golpes militares fueron siempre la clave para salir de las crisis políticas. La mayoría de los estudios acerca de la transición consideraba que, en su nueva etapa, la democracia debía concebirse como the only game in town. Por eso, la atención se centró en el control de los actores militares y en la limitación de sus funciones dentro del sistema político. Las rebeliones armadas y tomas de cuarteles por parte de los propios uniformados fueron consideradas en su momento como la amenaza más grave. Ellas constituían el borde abismal de la política. Así, mientras la cuestión militar aglutinaba los temores, las ins-tituciones policiales se percibían como agencias subordinadas a los gobier-nos de turno –ahora civiles, antes militares– y en consecuencia se suponía que domesticando al actor militar las fuerzas de seguridad quedaban por arrastre controladas. Si esta era la tendencia que imperaba en las opiniones y estudios, es posible que en el cálculo de los decisores políticos la cuestión policial haya sido tratada de manera más pragmática. Al fi n y al cabo no es un hecho nuevo que en las transiciones entre regímenes políticos el nuevo actor se garantice la lealtad policial a cambio del “perdón de los pecados” cometidos bajo el gobierno anterior. Tratándose de una transición hacia la democracia, hay que considerar que para ésta la policía representa su sostén más inmediato y no menos legítimo.7 Existiría la posibilidad de evaluar que en los años ’80 la democracia emergente haya esquivado deliberadamente el problema de las fuerzas de seguridad, permitiendo que sus instituciones –policías, Gendarmería y Prefectura– conservaran un modelo de gestión por demás centralizado y militarista, cargado de vicios que si bien fueron histó-ricos, encontraron en el decenio anterior su mayor legitimación en la historia argentina.

7 Al respecto vale como ejemplo la experiencia francesa a la salida de la ocupación alemana, cuando el General De Gaulle reivindica el papel de la policía durante la liberación, borrando de un plumazo su historial colaboracionista, al que Jean-Marc Berlière califi ca como les annés noires (Berlière, 2005).

37


El problema de la seguridad pública y de la organización de un sistema de justicia penal tendiente a garantizarla, fueron a partir de aquellos años el foco de intentos de reformas profundas en toda América Latina. En ellas, el subsistema policial ocupó un lugar bastante menor del que efectivamente cumple en el funcionamiento del sistema en su conjunto. Tal “descuido” ha derivado muchas veces en cortocircuitos y desencuentros entre el engranaje judicial y el policial. De hecho la policía siguió funcionando con considerables márgenes de autonomía, propios de su modelo tradicional, de corte centra-lizado y organizado al modo militar. El debate sobre el papel de las fuerzas de seguridad comienza en los 80 a poner en cuestión dicho modelo, aunque el asunto no se incorporará en la agenda de las reformas efectivas hasta mediados los años 90. Recién entonces las reformas apuntan a la desmilitari-zación de la policía y al reemplazo del modelo tradicional por lo que comenzó a llamarse el modelo comunitario o de proximidad.

Como se expuso, el modelo tradicional presenta, según Saín, dos rasgos primordiales; en primer lugar, un desgobierno político en donde se delegan los problemas de seguridad a la policía, con la consecuente policialización de la seguridad pública y autonomización política de la policía. En segundo lu-gar, y como corolario del rasgo anterior, un autogobierno policial en términos doctrinales, orgánicos y funcionales. El sistema que así se estructuró no fue el simple resultado de las fuerzas inerciales de la sociedad y la historia.

Ese sistema encierra una intencionalidad que hunde sus raíces en el humus de un pacto –explícito o tácito– entre el sistema político y el sistema policial; pacto mediante el cual los funcionarios políticos admitían el auto-gobierno de la policía, obteniendo como retorno un margen aceptable de se-guridad en lo que respecta a los delitos menores. A veces este pacto daba un paso más allá y se articulaba en una red extralegal subterránea que servía para fi nanciar actividades políticas locales, con dividendos que retenía el actor policial. La autonomía del sistema policial se reforzaba así mediante el gerenciamiento, por acción u omisión, de un conjunto de delitos vinculados al narcotráfi co, la prostitución, el juego clandestino, los robos y secuestros, que escapaban así a la represión y prevención. A su vez, en términos de actuación policial, esa autonomía funcional se traducía en el ejercicio de formas de control social extra-institucionales, distantes de los mecanismos


38

legales de prevención, disuasión y represión de los delitos. Se producía así el predominio de modalidades de discrecionalidad normativa y “policiamiento reactivo”.

Hacia mediados de la década de 1990, la confl uencia de ciertas trans-formaciones sociales, políticas e institucionales, junto con la exacerbación de esa lógica de funcionamiento de la seguridad pública –y en especial del subsistema policial– hicieron estallar la frágil legitimidad del modelo tradi-cional de gestión. La necesidad de una nueva política de seguridad, así como de nuevos fundamentos legales e institucionales para el funcionamiento judicial y policial, se hizo cada vez más evidente. Tal necesidad se aceleró al ritmo creciente de una “sensación de inseguridad” que, alimentada por los medios de comunicación, tocaba los límites de una suerte de pánico moral. Así, los procesos de reforma en distintas instituciones policiales argentinas no pueden entenderse sin considerar el colapso del modelo tradicional de la seguridad pública.

Inicio de las reformas policiales: el caso bonaerense

En este marco es que se inicia el proceso de reforma de la Policía Bonae-rense, que actuó como punta de lanza –en lo formal y en lo conceptual– para posteriores transformaciones policiales. A la reforma de la Bonaerense la siguieron las de las policías de Santa Fe y Mendoza.

La reforma del sistema de seguridad en general y de la entonces Policía Bonaerense en particular comenzó a fi nes de 1997. Fue, tal como coinciden casi todos los autores, el proceso más profundo y drástico, y constituyó el caso inicial.

La historia de esta reforma comenzó algunos años antes.

El autogobierno policial, que caracterizaba la organización institucional propia del modelo tradicional, había terminado de moldearse durante la dictadura militar de 1976. La Policía Bonaerense, encabezada entonces por un hombre del Ejército, el general Ramón Camps, mejoró ilegalmente su sis-tema de autofi nanciamiento mediante el regenteo de actividades delictivas,

39


pasando a ejecutar directamente alguna de ellas. Los gobernadores que se sucedieron a partir de 1983, no lograron –o no quisieron– desarticular esa red de fi nanciamiento. A comienzos de los años 90 las prácticas del modelo tradicional de organización policial se consolidaron bajo la forma de una suerte de pacto de no injerencia gubernamental en la autonomía policial; pacto que permitió conservar y complejizar aquella red de fi nanciamiento ilegal, hasta convertirla en un sistema de repartos que servía también para fi nanciar las políticas locales. De esta forma, “el modelo tradicional se tra-dujo, por primera vez, en un programa de gobierno en materia de seguridad” (Saín 2002: 85). Pero la coraza que protegía al modelo tradicional no iba a tardar en resquebrajarse.

El entonces gobernador Eduardo Duhalde tenía frente a sus ojos la corro-sión de la imagen pública de la policía de su provincia, vuelta más evidente tras las denuncias que involucraban a algunos efectivos en casos emblemá-ticos como el crimen del periodista José Luis Cabezas o el atentado a la mutual israelita AMIA.8 En la decisión de iniciar un proceso de reformas, el gobernador arriesgaba mucho más que el éxito de su política de seguridad: lo que estaba en juego –prácticamente– era su carrera hacia la Presidencia de la Nación.

Los primeros intentos de transformar el sistema policial bonaerense comenzaron a mediados de 1996 con la designación de Eduardo De Lázzari como Secretario de Seguridad, quien hasta entonces había sido Procurador General de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia. El nuevo secretario comenzó un proceso de depuración que alcanzó a casi doscientos uniforma-dos, muchos de ellos vinculados a la cúpula policial. Las resistencias no tardaron en aparecer, pero no brotaron sólo de la corporación policial, sino también de intendentes y “punteros políticos” que formaban parte de una compleja red de complicidades. De Lázzari tuvo que renunciar ante esas presiones y fue reemplazado en abril de 1997 por Carlos Brown, quien in-tentó recomponer el sistema anterior bajo el supuesto de la auto-depuración

8 Incluso el mismo año en que se interviene la Policía de la Provincia de Buenos Aires, se había publicado una importante investigación periodística que condensaba las denuncias de corrupción y diversos com-portamientos ilegales de esta institución: Carlos Dutil y Ricardo Ragendorfer, La Bonaerense. Historia criminal de la policía de la Provincia de Buenos Aires, Buenos Aires, Planeta, 1997.


40

policial, como si se tratara de un órgano autónomo, legitimando con ello el tradicional autogobierno de la institución.

Si el primer intento reformista tropezó al poco tiempo, la contrarreforma no encontró mejor suerte. Luego de la derrota del peronismo en las elecciones legislativas de octubre de 1997, en las que el tema de la inseguridad cumplió un papel simbólico decisivo, el proceso de reforma del sistema de seguridad y de la policía bonaerense volvió a estar en el ojo de la tormenta.

El 19 de diciembre de 1997, Duhalde promulgó un decreto que disponía la intervención de la policía por un plazo máximo de noventa días, designando como interventor al diputado provincial Luis Lugones. El gobernador había tomado la decisión de implementar el “Plan de Reorganización General del Sistema Integral de Seguridad e Investigación de los Delitos de la Provincia de Buenos Aires”, elaborado por los juristas Alberto Binder y León Arsla-nián. Se trataba de la construcción de un “nuevo esquema del sistema de seguridad e investigación de los delitos” (Arslanián y Binder, 1997) que involucraba a su vez un proceso de diferenciación funcional, desagregación organizacional y descentralización del mando policial. El proceso se inició con la remoción de la cúpula policial, mediante el pase a disponibilidad de más de trescientos jefes superiores.

Las mismas circunstancias electorales que habían favorecido y precipi-tado el proceso de reforma fueron las que llevaron a su interrupción. La profundización de la reforma constituía una necesidad electoral inmediata, pero se enfrentaba a la estructura político partidaria del partido gobernante que estaba atada a las redes tradicionales de fi nanciamiento ilegal que la reforma pretendía desarticular. El resultado fi nal es conocido: se inició una contrarreforma con el alejamiento del ministro León Arslanián, quien era en ese momento el rostro más visible del proceso. El ministro que lo reemplazó declaró que la policía de la provincia estaba integrada por cincuenta mil buenos hombres y que la inseguridad era culpa de la droga, el alcohol y el divorcio.9

9 Diario Clarín, domingo 8 de agosto de 1999.

41


La contrarreforma que se instala con la gestión del gobernador Carlos Ruckauf termina cuando éste es llamado a formar parte del gabinete nacio-nal, en 2001. Con la asunción del gobernador Felipe Solá el proceso cobra nuevo impulso, primero con el ministro Juan Pablo Cafi ero y luego con el retorno del propio Arslanián.

Durante las primeras etapas de la reforma, las acciones se centraron en los aspectos estructurales, así como en el problema del gobierno de la insti-tución policial. Lo referido al sistema educativo –y en particular a los pro-cesos de formación inicial– no sufrió por la época grandes cambios, aunque se sentaron las bases de lo que ocurriría durante la segunda intervención de Arslanián. El principal aspecto entonces abordado fue el problema de la militarización durante la formación inicial. En ese sentido, se eliminaron las prácticas de desfi le y el régimen disciplinario de corte castrense; tam-bién se avanzó en la modifi cación de la instrucción “en campo”, mediante la inclusión de esas prácticas dentro del plan curricular. En lo que respecta al plantel docente se incorporaron instructores específi cos para cada una de las prácticas y se agregaron profesores sin estado policial.

Durante el período 2004-2007 se operaron grandes transformaciones en el sistema educativo policial de la provincia de Buenos Aires, en consonancia con la profundización de la reforma institucional. Al quedar eliminado el doble agrupamiento que diferenciaba al personal superior del subalterno, se produjo la unifi cación de los institutos de formación inicial. Al mismo tiempo, esta formación adquirió el nivel de una tecnicatura superior, con homologación de la autoridad educativa provincial.

Como el proceso de descentralización operativa determinó la creación de policías comunales en el interior de la provincia, se descentralizó también la formación inicial. Para ello se crearon institutos locales y se convocó a las universidades nacionales zonales (Mar del Plata, del Sur, del Centro) para cubrir la enseñanza de las asignaturas académicas.

En 2004, se creó la Policía de Buenos Aires 2 con el fi n de que intervenga en el conurbano bonaerense en tareas de carácter preventivo y comunitario. Por ello se creó una tecnicatura específi ca cuyos aspectos teóricos se cursan también en universidades nacionales (de La Matanza, Lanús, San Martín).


42

También esas universidades, en la medida en que poseen carreras de grado en materias afi nes a la seguridad, se fueron constituyendo en los espacios donde los policías realizan los cursos de capacitación requeridos para los ascensos durante la carrera profesional.

3. Sobre los conceptos de formación, educación e instrucciónHay términos que en el discurso cotidiano se utilizan con un sentido

equivalente entre sí, pero que considerados a la luz de un campo disciplinar específi co adquiere cada uno de ellos un signifi cado particular. Tal es el caso de los términos formación, educación, capacitación e instrucción.

3.1 La formación

El término formación, cuando es utilizado para designar procesos que relacionan al ser humano con el conocimiento, abarca una amplia gama de matices que van desde lo más existencial (formación para la vida) hasta lo más instrumental (formación en una técnica específi ca). Recién en el siglo XIX el vocablo formación adquiere un sentido específi co ligado al campo de la enseñanza, cuando aparece asociado a la formación de obreros y a la formación profesional. En ese contexto el término hace referencia ante todo a los saberes que se adquieren mediante el ejercicio práctico de un ofi cio o metier.

Pero si durante mucho tiempo se habló de formación por referencia a laformación práctica, hay que reconocerle al vocablo un segundo sentido de menor difusión, pero mayor antigüedad, utilizado sobre todo por los jesui-tas. Por lo menos desde el siglo XVIII, aparece el término relacionado con la formación del espíritu. Esta acepción se encuentra ligada al ejercicio del rigor en el razonamiento como técnica de aprendizaje. Si en ella se hace más presente el raciocinio, no se pierde el aspecto práctico, el cual permanece en la rigurosidad con que se razona. Hay por último un tercer uso, relaciona-do esta vez con la formación de una vida,formación de una vida,formación de una vida en un sentido experiencial. Esta formación resulta ser el aprendizaje de la vida o la vida como aprendizaje (Beillerot, l998).

43


Llegados a este punto puede decirse que el término abarca tanto la di-mensión práctica como la refl exiva, así como una dimensión más genérica de carácter existencial, en lo que hace a la adquisición de conocimientos. Como el término alude a un sujeto que es objeto de ella, para avanzar en la elucidación de la cuestión cabe preguntarse por las razones por las que el ser humano es susceptible de formación. Cobra aquí sentido la tesis de George Lapassade sobre el sujeto humano como ser siendo, como sujeto inacabado en constante transformación, que se encuentra siempre “entrando en la vida”. En la idea del autor, el mundo no está hecho a la medida del hombre, no es su lugar natural, de modo que la vida consiste en un constante proceso de formación donde el humano se hace a sí mismo. Ese proceso sólo termina cuando termina la vida del individuo (Lapassade, 1963). Por su parte, Ber-nard Honoré señala que en ese proceso –que denomina “evolutivo” aunque no en un sentido evolucionista– actúa la sociedad orientando la transforma-ción del sujeto hacia formas determinadas. Pero no se trata de un proceso ni mecánico ni enajenado. Antes bien, la formación es un proceso dialéctico donde “se busca, con el otro, las condiciones para que un saber recibido del exterior, luego interiorizado, pueda ser superado y exteriorizado de nuevo (...) en una nueva actividad” (Honore, 1980: 20).

En base a estas consideraciones, María Guadalupe Moreno Bayardo plantea que las actividades de formación son parte integrante de procesos más generales de transformación de los sujetos. En ellos interviene no sólo la sociedad proponiendo las formas y orientando el proceso, sino también el sujeto en cuestión, quien toma decisiones eligiendo el campo en que se formará y las alternativas de formación. Se trata de un proceso que “se realiza mediante una dinámica de exterioridad-interioridad-exterioridad, que transforma no sólo a los individuos, sino a la colectividad de la que for-man parte y a la cultura que constituyen y construyen” (Moreno Bayardo, 1999). La autora realiza un breve recorrido de la noción de formación, con apoyo en autores tales como Barbier (1993), Díaz Barriga (1990) y el citado Honoré, para concluir que: 1) se trata de una noción que en su amplitud envuelve prácticamente toda la vida del hombre; 2) la noción oscila entre un polo subjetivo que alude a las capacidades del individuo y otro polo donde se trata de la socialización de la persona; 3) oscila además entre concebirse bien como proceso, bien como actividad; la cual 4) ocurre en una


44

multiplicidad de ámbitos que exceden los específi camente formativos. En este sentido tanto las experiencias personales como las relaciones sociales, institucionales, laborales, culturales, etc., son ámbitos donde ocurren las experiencias formativas.

Ahora bien, la dimensión omnímoda que el concepto viene adquiriendo en estas rápidas consideraciones, encuentra una reducción cuando se circuns-cribe la formación a las actividades realizadas en ámbitos expresamente destinados a ella. Ese, en rigor, es el tema que aquí interesa. En este sentido resulta propicio el criterio utilizado por Jean-Marie Barbier cuando expresa que “las actividades de formación pueden de hecho defi nirse como activida-des específi cas de producción de capacidades susceptibles de ser transferidas posteriormente a otras situaciones” (Barbier, 1993:26). Este es el sentido que se utilizará.

3.2 La educación

Hacer referencia a las actividades le resta abstracción al tema de la formación. Además, al tratarse de actividades para la adquisición de capa-cidades que luego se aplicarán en otro contexto, la noción se vuelve aún más concreta. De otro modo resultaría complejo encontrar diferencias entre los términos de educación y formación. En rigor, en la literatura especializada, ambos términos resultan intercambiables, dependiendo de los distintos autores el sentido que fi nalmente adquieran. Moreno Bayardo plantea que si no se los defi ne específi camente, ambos términos se refi eren a un mismo proceso. De hecho, la autora opta por ubicar a la formación en la dimensión que aquí hemos denominado existencial, la cual abarca las distintas etapas y momentos de la vida. Ahora bien, ese mismo plano también podría corres-ponderle a la educación. Por ejemplo, es en este sentido amplio en el que se expresa Husserl cuando dice: “recibí la educación de un alemán, no de un chino. Pero también la educación del vecino de una ciudad pequeña, en un núcleo familiar y una escuela de pequeña burguesía...”.10 Al igual que la for-mación, también la educación puede ser entendida como una dimensión de

10 Citado por Gimeno Sacristán, J. y Pérez Gómez, A., 1989, La enseñanza, su teoría y su práctica, Ma-drid, Akal.

45


aprendizaje que abarca distintos ámbitos de la vida. De hecho, para Dewey la educación es el benefi cio que se extrae de la experiencia cuando ésta se cumple bajo determinadas condiciones. Esas condiciones, antes que disposi-ciones institucionales que enmarcan la experiencia educativa, son los princi-pios lógicos de continuidad –de las experiencias de vida con las experiencias de aprendizaje– e interacción entre condiciones subjetivas del educando y objetivas del ámbito de aprendizaje (Dewey, 1938).

Ahora bien, cuando se pasa a considerar a las condiciones institucionales donde se realiza el proceso, el término educación ve reducido aún más su campo semántico. Ana Farber, que se ocupa de los distintos sentidos de edu-cación que se expresan en las formas de organización del sistema educativo –y en los modos de acción educativa y sus prácticas– plantea precisiones que resultan aquí de utilidad. Por una parte, la autora remite el término forma-ción a la relación que se establece entre enseñante y enseñando, en el marco de un programa de acción explícito para ambos (aunque con distintos grados de explicitación). Por otra parte, utiliza el término educación para hacer referencia al marco en el que ocurre la formación; vale decir, a los aspectos sistematizados de la enseñanza –su organización, sus prácticas– donde la dimensión subjetiva de los participantes desaparece. Es en este sentido que puede hablarse de la educación como un campo macrosocial e histórico susceptible de investigación (Farber 2006). Es también en este sentido que resulta lógico hablar de un sistema educativo nacional o de un Ministerio de Educación.

La consideración de la variable subjetiva que se juega en la cuestión, tornaría impropio dentro del campo disciplinar de la educación decir que alguien fue educado por otro, pero no que fue formado. Ese mismo carácter objetivo, sistemático, adquiere el vocablo en el uso que le dan Gimeno Sacris-tán y Pérez Gómez cuando se refi eren al “sistema educativo de una nación” en términos de “la personalidad intelectual de una nación”. Esta última expresión, que parece aludir a una realidad evanescente –similar a lo que antes se denominaba “el alma de un pueblo” y ahora “el imaginario social o colectivo”– se vuelve más concreta cuando los autores sitúan ese espíritu en “las condiciones institucionales” de la sociedad de la que se trate (Gimeno Sacristán y Pérez Gómez, 1989:33).


46

De modo que aquí también es posible una toma de posición similar a la realizada respecto del término formación. En esa oportunidad resultó más adecuado, el modo en que Barbier acota el término a las actividades espe-cífi camente formativas. En esta ocasión, respecto del término educación,resulta más operativo asumir el signifi cado que alude al sistema que se organiza en función de las actividades de formación. Pero aclarando que se trata tanto de los sistemas formales, ofi ciales, organizados a partir de una racionalidad que los gobierna o intenta gobernar, como de los sistemas que se deducen como resultado de las actividades de formación que se realizan en una sociedad. En este sentido un sistema de educación –o la educación como sistema– comprende en sí las actividades de formación, así como las de capacitación e instrucción.

3.3 La instrucción

Instrucción es un término de empleo común en la formación profesional técnica, así como en la formación militar. Como proceso de enseñanza, la ins-trucción supone un tipo de relación particular entre el sujeto y el conocimien-to, que Verónica Edwards (1995) denomina de exterioridad. Esto signifi ca que en el proceso no está implicada, por parte de quien aprende, la refl exión sobre los saberes implícitos en lo que aprende. Por ende, tampoco se produce la apropiación de esos saberes implícitos. Es, en la terminología de Pichón Rivière (1980) un aprendizaje sin aprehensión. Puede decirse que en los pro-cesos de instrucción los sujetos reciben la enseñanza al modo de un conjunto de estímulos destinados a promover respuestas determinadas a priori. En consecuencia, implica un aprendizaje que opera en el nivel cognitivo de los hábitos. Esto hace de la instrucción un proceso limitado, parcial, pues que-dan por fuera los aspectos creativos vinculados con la subjetividad de quien aprende. En un proceso de enseñanza, en los momentos de la instrucción, los saberes se le presentan al sujeto de manera fragmentada, con reducidas posibilidades de ser integrados de manera refl exiva dentro del conjunto, y con iguales perspectivas respecto de su apropiación subjetiva.

En este sentido no es entonces de extrañar que teóricos del conductismo se hayan ocupado de la cuestión. Skinner entiende a la instrucción como si-nónimo de enseñanza, y concibe al instructor como un educador que modifi ca

47


la conducta del instruyendo a partir de la organización de las condiciones externas del aprendizaje, las cuales operan como estímulo (1990: 88). En una perspectiva donde se supera el mecanicismo determinista del conductismo, Bruner concibe a la instrucción como el proceso donde el aprendiz aumenta su capacidad de interiorizar, transformar y exteriorizar lo que aprende (Bru-ner, 1993). En su postura cognitivista hay una participación del individuo en el proceso, pues lo que se exterioriza lleva la impronta de su subjetividad. Pero Bruner deja claro que el sentido de la instrucción es la transferencia de lo aprendido a la resolución de problemas. Este carácter práctico, instrumen-tal, que impera en muchas de las acepciones que recibe el término, se hace ya presente en su etimología. Pues el vocablo “instrucción” comparte una misma raíz con “instrumento”; dicha raíz es el término latino struere que signifi ca “acumular”, “amontonar”. Ahora bien, como se observa en otras de-rivaciones, tales como “construir”, “estructura”, “industria”, etc., no se trata de una mera acumulación de cosas, sino que hay implícito un orden o sentido que guía la relación entre las partes reunidas.

Cuando un siglo más tarde surge el término “instruir”, lo hace todavía de-signando a la acumulación o reunión de elementos materiales, pero también a la enseñanza de lo que debe hacerse con ellos. Sabemos que por la época la enseñanza aún no se hallaba institucionalizada, sino que se realizaba en el palacio, en el caso de la nobleza, y en el lugar de trabajo, en el caso del pueblo. De manera que el término estaba directamente ligado al aprendizaje del manejo de objetos acumulados para diversos fi nes, sin tener en conside-ración las causas y consecuencias: él era sólo una espada o una lanza más.

3.4 Defi niciones operativas de los conceptos en cuestión

A los efectos de contar con defi niciones operativas para la investigación se asume aquí el término de formación para designar a las acciones didácti-cas de carácter institucional que reclaman de los enseñandos una actividad refl exiva. Esas acciones determinan en ellos una transformación subjetiva, consistente en el desarrollo de capacidades susceptibles de ser transferidas a otras situaciones. En esta investigación el término está directamente ligado


48

a los procesos iniciales del aprendizaje profesional, cuya aprobación determi-na a su vez el inicio de la carrera dentro de la institución.

Respecto del término educación se adopta aquí su signifi cado más gené-rico, el cual alude al sistema institucional, de carácter formal, que organi-za y legitima las actividades de formación. En este sentido un sistema de educación comprende en sí a las actividades de formación e instrucción; así como toda otra actividad didáctica de naturaleza explícita, tales como las de capacitación y perfeccionamiento. Estos últimos términos no han sido aquí desarrollados por no incluirse dentro de los objetivos específi cos de la inves-tigación. De todos modos, cabe aclarar que cuando son utilizados en este contexto, es para signifi car a los procesos educativos complementarios que realizan los funcionarios en el desarrollo de su carrera, una vez completada su formación inicial, y luego de un período de ejercicio profesional.

En lo que refi ere a la noción de instrucción, se la utiliza aquí para dar cuenta de los procesos didácticos que operan en el nivel cognitivo de los há-bitos, de naturaleza más práctica que refl exiva, consistentes en un conjunto de estímulos destinados a promover respuestas predeterminadas para la resolución de problemas tipifi cados. Las actividades de instrucción suponen la ejercitación repetitiva de determinadas acciones, que en el caso de la edu-cación policial se desarrollan en lo que se conoce como actividades o prácticas de “campo” u “orden cerrado”.

49

Parte 2

La formación inicial de las fuerzas deseguridad y policías provinciales del NEA

51

1. Consideraciones generalesEl análisis en conjunto de la formación inicial de las fuerzas de seguridad

nacionales y de las policías provinciales de la región del noroeste argentino, presenta ciertas complejidades que es necesario exponer. Al tratarse de cua-tro instituciones federales de seguridad y cuatro instituciones policiales pro-vinciales, quedan planteados dos sub-universos con claras diferencias entre sí. La primera de ellas es de orden jurisdiccional, pues las fuerzas federales dependen del Poder Ejecutivo Nacional, mientras que las policías provin-ciales dependen cada una de ellas del respectivo Poder Ejecutivo provincial. Esto signifi ca que responden a directivas políticas distintas, las cuales en el caso nacional emanan de una misma autoridad –el Ministerio del Inte-rior– mientras que los casos provinciales no poseen esa unidad.

La otra gran diferencia refi ere a cuestiones de magnitud. Pues la dimen-sión de las fuerzas federales –salvo el caso de la Policía de Seguridad Aero-portuaria (PSA)– en algún caso puede llegar a casi decuplicar el número de efectivos de las policías de la región del NEA. Así por ejemplo mientras la Policía de la Provincia del Chaco cuenta con cuatro mil quinientos funciona-rios, la planta de personal de la Policía Federal es del orden de los cuarenta mil quinientos efectivos.11 De manera que es lógico suponer la existencia de diferencias signifi cativas en los procesos de formación al interior del univer-so de análisis.

Al mismo tiempo, dentro del sub-universo conformado por las fuerzas fe-derales se plantean tres diferencias que deben ser tenidas en cuenta. Por un lado se presenta también aquí una cuestión de magnitud en lo que hace a la cantidad de efectivos. La Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) es entre cinco y diez veces menor a las otras. La PSA sustituye a la Policía Aeronáu-tica Nacional y es de reciente creación por lo que se halla aún en proceso de confi guración, sobre todo en lo atinente a su sistema educativo (que en razón de carácter provisorio será aquí aludido de manera tangencial). Esta diferencia en la antigüedad constituye una segunda diferencia que plantea

11 Por su parte Gendarmería Nacional posee alrededor de veinticuatro mil efectivos, los de la Prefectura Naval son del orden de los diecisiete mil, mientras que los de la Policía de Seguridad Aeroportuaria ron-dan los dos mil trescientos. Aunque se carece de datos ofi ciales sobre el total de funcionarios con estado policial en el país, las autoridades entrevistadas coinciden en la cifra estimativa de 200.000.

52


un contraste, ya que las otras tres instituciones federales de seguridad son centenarias. La tercera diferencia que se plantea dentro del sub-universo de las fuerzas federales es que dos de ellas –PSA y PFA– son de naturaleza ne-tamente policial, mientras que las otras dos –PNA y GNA– poseen una tra-dición y una historia que las vinculan con las fuerzas armadas, con funciones ligadas a la seguridad nacional de fuerte arraigo en la cultura institucional.

2. Características típicas de la formación policialA pesar de su heterogeneidad, los casos analizados pueden ser tomados

como indicadores válidos de lo que ocurre con la formación policial en la Argentina. Una representatividad tal se avala en la relevancia de las ins-tituciones federales analizadas y en que los ocho casos representan casi la tercera parte de la cantidad de las agencias públicas de seguridad del país;12

además, en conjunto, emplean al 50% de los funcionarios con estado policial en el país.

Si se acepta esa condición de representación, las conclusiones de la in-vestigación permiten delinear un perfi l típico de la formación policial en la Argentina. Ese perfi l es tributario de un modo de organización también típico de estas instituciones, que incluye la división en dos categorías de funcionarios, cada una con su propio desarrollo de carrera: ofi ciales y subofi -ciales. Esta división, que como se verá es heredada de la institución militar, supone en el esquema típico dos puertas distintas de acceso a la institución, así como el desarrollo de dos carreras excluyentes ente sí. Se es ofi cial o se es subofi cial, sin cambio de categoría, a lo largo de toda la vida profesional. Esta división forma parte de lo que se ha caracterizado como modelo tradi-cional de organización policial. En el caso de las instituciones policiales que realizaron reformas estructurales (Buenos Aires, Mendoza, Santa Fe, San Luis, Neuquén) se eliminó esta división como manera de tomar distancia del modelo tradicional, dando lugar al “cuadro” o “agrupamiento único”.

12 La Argentina posee veintitrés policías provinciales, más cuatro fuerzas federales de seguridad.

53

PARTE 2: La formación inicial de las fuerzas de seguridad y policías provinciales del NEA

El perfi l típico de formación policial está constituido por cuatro carac-terísticas generales. Estas características se hacen presentes en grados distintos en los casos estudiados. De manera sucinta se las puede defi nir en términos de:

- la presencia de una impronta militar en la formación policial, más como tradición que como efectivo resultado de la formación

- el carácter restringido de la formación teórica, con acento en lo jurídico en desmedro del aprendizaje de teorías y técnicas relativas a la seguridad ciudadana

- una signifi cativa distancia entre la formación que reciben los agrupa-mientos de subofi ciales y ofi ciales

- una relativa distancia respecto del sistema formal de educación, sobre todo en la formación del agrupamiento de ofi ciales.

2.1 La impronta militar en la formación policial

Como se expuso anteriormente, el carácter militar de la instrucción po-licial constituye un problema que no es sólo local ni regional. Antes bien, es un factor que se hizo presente de manera temprana en el proceso de consoli-dación de un modelo policial.

Cuando en la Argentina se organizan las instituciones policiales, luego de la consolidación del Estado nación (1880) el modelo que se adopta es el euro-peo continental que no había transitado un proceso de desmilitarización.13 A ello debe sumarse la participación de ofi ciales del ejército en la organización de las instituciones policiales locales. Sin embargo, ya desde los orígenes, se planteó en la Argentina el problema del carácter marcial de las incipientes policías, asociado a la escasa formación de los agentes.14 Estos planteos fue-ron sostenidos también por los propios organizadores y jefes policiales.

13 La toma de conciencia respecto de ese problema motivó, por ejemplo, la reforma de la policía londinen-se durante el siglo XIX que estableció una agencia civil, desarmada y desmilitarizada.14 En este sentido puede decirse que la ecuación consistía en sustituir la escasa o nula formación previa, con una formación inicial de carácter militar, destinada ante todo a disciplinar al futuro agente.

54


De modo que el problema del sesgo militar de las policías argentinas atraviesa el siglo que media entre fi nales del XIX y principios del XXI. Por lo tanto, hay que reconocer el sustrato cultural que sostiene la práctica, de naturaleza histórico social y política, que excede al campo policial (donde hubo lúcidos organizadores que se opusieron a ello) para pasar a compren-der a la sociedad misma. Se trata entonces de un factor que arraiga en la sociedad, se expresa en las organizaciones policiales y lo hace evidente en sus procesos de formación e instrucción. Ahora bien, el carácter militar adquiere sin embargo un sesgo particular en estos procesos, pues lo que se observa es que juega un rol simbólico pero con efectos disciplinarios. La explicación de esta particularidad requiere primero dar cuenta breve-mente de los modos en que el carácter militar se presenta en la formación policial.

2.1.1 El período de adaptación

La modalidad castrense se hace presente en el período que en los insti-tutos policiales y de seguridad se denomina “de adaptación”, que comprende las primeras semanas de estadía de los aspirantes y cadetes. Esos días, según expresan los funcionarios de los institutos y también los alumnos, están destinados a “probar” la vocación del ingresante mediante una serie de prácticas que pueden resumirse en: a) ejercicios físicos, b) aprendizaje del simbolismo institucional, c) experimentación de un régimen disciplinario mediante ensayo y error, d) internalización de la jerarquía, e) ruptura de pautas de comportamiento y vinculares previas.15 Estas prácticas pertene-cen al espacio de lo que en las instituciones castrenses se denomina “orden cerrado”. El rigor con que se las practica depende de cada institución, siendo la Prefectura Naval Argentina y la Gendarmería Nacional las más estrictas de las fuerzas de seguridad.

15 Este último aspecto del proceso se realiza siguiendo lo establecido por Goffman como proceso de des-personalización y “mortifi cación del yo” ([1961] 2004).16 A principios del mes de febrero de 2007, diecisiete cadetes de entre 19 y 22 años de la Escuela de Ofi ciales de la Policía Federal debieron ser internados en el Hospital Churruca debido al rigor sufrido durante la instrucción física. Ocho meses después los instructores responsables del hecho fueron sobre-seidos por la justicia penal de los cargos por lesiones culposas y abuso de autoridad.

55


Las directivas impuestas por el Ministerio del Interior, luego de los he-chos acaecidos con los cadetes de la Policía Federal en el verano del 2007,16

determinaron una disminución de ese rigor en las fuerzas federales. Algo de orden similar ocurrió con las policías del NEA luego del “caso Torres”.17

Más allá del carácter que en cada institución adquiera, y más allá del ablandamiento que sufriera últimamente, debe decirse que el “período de adaptación” opera como un tiempo de “pasaje” entre la vida ciudadana que se desarrolla en la sociedad civil y una vida militarizada al interior de insti-tutos de formación, regidos con criterios más de cuartel que académicos. En sus efectos, ese período está llamado a marcar en los sujetos que lo transitan una discontinuidad entre la vida anterior y la futura.

2.1.2 El régimen de internado

Si bien no es generalizado, el régimen de internado es otro de los aspec-tos que hacen a la militarización. La PSA, optó de manera transitoria por rentar un hotel sindical hasta tanto materialice su sistema institucional educativo. La actual cohorte de agentes de la Policía Federal (2007) no po-see régimen de internado, aunque si lo poseerá la próxima, constituida por aspirantes del interior del país. Tampoco poseen régimen de internado los aspirantes a subofi ciales de Gendarmería, aunque sí los aspirantes a gen-darmes.18 En el caso de las policías del NEA, la internación dejó de usarse en Corrientes en 2005 luego de la muerte del cabo Torres; no se la utiliza en la formación de agentes en Misiones, salvo para los alumnos que no poseen otro alojamiento en la capital provincial; y tampoco existe en Chaco ni en Formosa, aunque en esta última provincia se la piensa implementar a la brevedad.

Como se observa, el universo resulta heterogéneo. En general, en donde la internación no existe, se debe ante todo a razones de infraestructura o pre-

17 A fi nes de marzo del 2005 fallece por un cuadro de insufi ciencia renal el cabo Cristián Torres, quien revistaba como cadete en la Escuela de Ofi ciales de la policía de Corrientes. Dos semanas antes, Torres, de veintiséis años de edad, había sido internado por padecer una descompensación física, producto del ejercicio extremo al que fue sometido junto con dieciséis de sus camaradas, en el marco de las prácticas de formación.18 Para una mayor claridad respecto de los grados con que se egresa de la formación inicial en los distin-tos agrupamientos, véase más adelante el punto Formas y niveles de formación inicial.

56


supuestarias, o a directivas políticas tendientes a evitar excesos de rigor en la instrucción, como es el caso de Corrientes. Muchos funcionarios y varios alumnos manifi estan que el régimen de internado es un instrumento necesa-rio para la formación del funcionario policial. Son minoritarias las opiniones que consideran innecesaria la internación, pues donde ésta no existe se vive la situación como una limitación o carencia.

Las razones que en general se esgrimen para avalar este régimen son de diversa índole, pero susceptibles de agruparse en dos grandes tipos. Por un lado hay razones de tipo económico, por el otro las hay de naturaleza psico-social. Las primeras no refi eren sólo a la cuestión del dinero, sino también al uso del tiempo y al aprovechamiento del esfuerzo. Consideran a su vez que, teniendo en cuenta el sector social al que pertenecen los aspirantes –jóvenes provenientes de zonas alejadas y, sobretodo en el caso de aspirantes para los agrupamientos subalternos, de escasos recursos– es difícil que puedan costearse el alojamiento en cercanías de los institutos. También, aunque con menor frecuencia, se argumenta que es complejo sostener un ritmo de estu-dio que insume muchas horas diarias, si los alumnos tienen que trasladarse todos los días. De este tipo de argumentación se desprende otra que alude a la economía de trabajo: el estudio se ve facilitado porque se le ahorran al alumno no sólo los tiempos muertos de los traslados, sino también el tiempo destinado a procurarse la alimentación, así como los gastos inherentes.

Las razones de naturaleza psicosocial con las que se suele justifi car el régimen de internado pueden subdividirse entre las que se refi eren a los alumnos y las que refi eren a la propia institución.

Los lazos de compañerismo que se entablan con la convivencia entre los alumnos son lazos cuya solidez resulta un gran apoyo frente al sentimiento de desarraigo, además de promover un “espíritu de cuerpo” útil para el ejercicio futuro de la profesión. El benefi cio que el internado produce en las relaciones institucionales consiste en el sentimiento de pertenencia que genera vivir en los institutos en contacto directo con el personal de la institución. También se sostiene que sirve para aprender, de manera ex-periencial, lo que luego se vivirá como realidad profesional en comisarías y destacamentos.

57


La variedad de argumentos a favor de la internación da a entender que no hay nada que de por si justifi que la necesidad de internar para educar. Antes bien, parece que se trata de un régimen heredado del sistema cas-trense, cuyas causas originales se han perdido en el tiempo. En este sentido el sistema de internado posee la efi cacia de hacer del instituto un “espacio” cerrado, con reglas distintas a las de la ciudad y su cotidianeidad, donde se refuerza la separación entre una vida social y otra institucional, estamental y militarizada.

2.1.3 El régimen disciplinario

La impronta militar no es en principio un problema o un demérito en sí mismo, sino en la medida en que constituye el entorno y el método utilizado en la formación de funcionarios encargados de facilitar la convivencia pacífi -ca y velar por el cumplimiento de las leyes. El medio natural donde el policía ejerce sus funciones es la vida ciudadana, regida por las leyes cívicas y los principios de convivencia social. Sin embargo, como se viene exponiendo, el lugar donde para ello se forma se constituye como un espacio separado y distinto de la vida social cotidiana. A esta separación contribuye el sistema de normas, también de naturaleza castrense, que regula ese espacio.

Hay que decir que no resulta sencillo acceder a los documentos en los que se detalla el régimen disciplinario de los institutos. Salvo en los casos de las policías del Chaco y Misiones, donde las autoridades brindaron ejemplares del reglamento, en el resto de las instituciones no se tuvo acceso a la nor-mativa. Los argumentos esgrimidos refi eren a su desactualización, a que se encuentran en elaboración, o por no estar aún aprobado por las autoridades institucionales. Los propios informantes, funcionarios de los institutos, re-conocen las reticencias de las autoridades a brindar ese tipo de información. En el caso de la Prefectura un funcionario mostró el ejemplar del reglamento desactualizado con que cuenta, en cuya portada se leía “Comando en Jefe de la Armada (1979)”. En algunos institutos las autoridades explican que las pautas reglamentarias les son dictadas a los alumnos durante el “perío-do de adaptación”, quienes las anotan en su cuaderno.19 En la mayoría de

19 Hecho que se comprobó en el caso de Corrientes.

58


los casos los alumnos relatan que las reglas se van aprendiendo de a poco, en un sistema de prueba y error, donde se enteran de la existencia de una norma luego de haberla transgredido, en virtud del apercibimiento o castigo sufrido. También relatan la tensión bajo la que se vive durante las primeras semanas, por estar bajo un régimen jerárquico y disciplinario cuyas pautas se desconocen, y donde el error en un saludo o un detalle en la vestimenta les puede costar el día franco.

En la cultura de estas instituciones pareciera continuar vigente el su-puesto de estar instruyendo a sujetos contra su propia voluntad o en cues-tiones que contradicen sus intereses subjetivos; razón por la cual se supone que se debe contar con instrumentos cuyos grados de coerción superan los comúnmente admitidos en la sociedad civil. Esta sería una de las razones que llevan a que permanezcan ocultos.

Lo que resulta más problemático del rigor de las normas y su ocultamien-to extramuros, es el desconocimiento también por los propios instruyendos. Pues la situación que así se dibuja constituye un juego de roles, donde pa-reciera que es necesario simular una privación de derechos (“no conozco la norma que me regula”) en el proceso de formación de quienes deberán cus-todiar los derechos.

Otro aspecto controversial del sistema disciplinario es su extensión a los aspectos académicos de la formación, dado que el régimen punitivo no toca sólo a las cuestiones conductuales y a las faltas al ceremonial y protocolo ins-titucional, sino que alcanza al desempeño académico. Así, el bajo rendimien-to no sólo obtiene su correspondiente califi cación, sino que puede y suele ser sancionado con el mismo sistema que se aplica a las trasgresiones a las nor-mas (un aplazo puede signifi car una privación de días francos). El problema aquí reside en el carácter regresivo de este aspecto de la formación, donde un sujeto ya responsable, llamado a asumir mayores responsabilidades, es remitido a un rol infantil propio de un esquema familiar.

Con igual sentido regresivo, donde se resta responsabilidad al sujeto, actúan otras prácticas tradicionales que integran el proceso formativo en los institutos. Tal es el caso de los denominados “movimientos vivos”. Esta práctica consiste en la realización obligada, a modo de castigo, de una serie

59


de esfuerzos físicos, de los cuales el “salto de rana” constituye el paradigma. Si bien este tipo de prácticas tienden a desaparecer aún tienen alguna vigen-cia. Sobre todo permanecen como un concepto válido, pues se los considera un recurso necesario para la formación policial y de seguridad. La publicidad que adquirieron los hechos ocurridos en la Escuela de Cadetes de la policía de Corrientes, en 2005, y en la Escuela de Cadetes de la Policía Federal, en 2007, determinaron su prohibición en esa jurisdicción provincial, así como en el ámbito federal,20 y fue abolido de hecho por las distintas provincias. No interesa tanto aquí señalar su permanencia en algunos casos, sino el hecho de que para muchos instructores, alumnos y autoridades, su desaparición representa la pérdida de un elemento que consideran de utilidad y valor. En todo caso lo que se critica es su abuso, pero no su uso, que aparece asociado al orden, la disciplina, la virilidad y a cierto espartanismo que se entiende como consustancial a la tarea policial.21

El problema con estas prácticas, y con el supuesto que las acompaña, no es sólo que se confunde lo que es aprendizaje y ejercitación de destrezas físi-cas con movimientos mecánicos destinados a poner a prueba los límites del agotamiento; sino que el castigo, aunque de manera indirecta, recae sobre el cuerpo, lo que contradice los principios de la ley moderna. Además, cuan-do el castigo se aplica de manera colectiva –tradicionalmente en no pocas ocasiones– tal contradicción se acentúa por el agregado de la dilución de la responsabilidad individual en una supuesta culpa colectiva. Todo lo cual va en el sentido de aumentar la distancia entre los principios rectores de la vida social y los principios que se utilizan en la formación de quienes encarnarán el cuidado de los principios rectores de la vida social.

2.1.4 Ceremonial y protocolo policial-militar

El simbolismo y los rituales juegan en toda institución un rol importante. En tanto favorecen la identifi cación de los sujetos con la institución, y de los sujetos entre sí por mediación de ésta, las representaciones y prácticas sim-bólicas facilitan la constitución de la subjetividad colectiva que toda institu-

20 Resolución nº 1141/2007 del Ministerio del Interior.21 Por referencia a la valoración que se hace del ascetismo, el heroicismo y el auto-sacrifi cio.

60


ción requiere para armonizar el desempeño de una tarea hecha en común. Al mismo tiempo, los rituales y simbolismos suponen una economía semántica y comunicativa, pues son a la vez mensajes que informan a los sujetos sobre los valores y sentidos de la institución, el lugar que cada uno ocupa en ella, el tipo de relación a mantener con los demás, etc.

En el caso de los institutos de formación policial y de seguridad esa di-mensión institucional es también una herencia directa del modelo castrense. De manera que, por un lado, contribuyen de manera positiva a la necesaria cohesión institucional –“espíritu de cuerpo”, en el lenguaje corporativo– y cumplen una efi caz función comunicativa. Pero por otro lado se requiere revisar en cuánto los mensajes castrenses implícitos en el simbolismo y rituales policiales, colaboran a ahondar la ya referida brecha entre la vida institucional y el futuro destino laboral del funcionario policial en el medio social y cívico.

Por otro lado, el aprendizaje de esas prácticas –tales como el desfi le y los saludos marciales– que se incluye en el denominado “orden cerrado” insume una considerable cantidad de horas de instrucción. En el caso de la forma-ción de agentes y subofi ciales, los responsables institucionales y los instruc-tores suelen hacer referencia a la escasez de tiempo con que se cuenta para lo que consideran una adecuada instrucción.

Las limitaciones presupuestarias y los requerimientos operativos, así como las demandas sociales y políticas, conforman factores que obligan a acelerar los tiempos educativos, en desmedro de la calidad que en las propias instituciones se desea. De manera que otra razón para reconsiderar estos aspectos de la formación reside en el tiempo que se insume en la enseñanza de rutinas que no hacen a la práctica profesional.

2.1.5 La efi cacia de la impronta militar

En la indagación sobre estos aspectos, hecha en el transcurso de la investigación con los funcionarios responsables de la educación policial, surgen elementos de interés para ahondar en la cuestión. Aunque esos directivos por lo general no poseen una capacitación específi ca en materia educativa es innegable que están en la primera línea de los interesados

61


por la calidad de la formación del personal a su cargo. Cuando el tema es debatido, la tendencia inicial es la de defender el carácter marcial de la for-mación, no tanto por ella misma sino por los valores que trae implícitos. En la mayoría de las academias relevadas esos valores están asociados a los de la religión y la familia, tal como la tradición concibe a estas dos últimas instituciones.

En su conjunto puede decirse que conforman el trípode axiológico –por lo general más implícito que explícito– sobre el que se sustenta la deontología de la formación policial y de seguridad, al menos en los casos relevados. De la serie de valores que aparecen asociados a estas tres instituciones de carácter universal, los que interesan en particular son los referidos al “orden” y la “disciplina”. Puede decirse que en última instancia, el recurso que se hace del modelo castrense para la formación policial, se debe a que ese modelo garantiza el establecimiento en muy breve tiempo de altos grados de orden y disciplina en una población desconocida, y hasta entonces no constituida como grupo.

De manera que, más que considerarse al carácter militar como algo inhe-rente al ejercicio de la función policial, se recurre a él por los efectos de orden y disciplina que produce. Luego, sobre el cuerpo colectivo que la disciplina militar organiza, se imprimen las pautas que se consideran necesarias para ejercer la función policial.

Pero no es éste el argumento que institucionalmente se expone, sino que es la conclusión a la que se llega cuando se indaga a los educadores policia-les sobre las razones de la impronta militar que se utiliza. Sólo en contadas ocasiones los funcionarios expresaron que, en efecto, se trata de una suerte de “como si” se instruyera con rigor militar, pero que en el fondo se trata de instituir los valores antes referidos.

Sin embargo, la mayoría de los funcionarios defi ende ese tipo de ins-trucción como inherente a la función policial. Esta defensa se sustenta en que prima facie se supone que la función policial requiere de una disciplina rigurosa de carácter militar, pues su ejercicio, al igual que el ámbito cas-trense, implica un riesgo para la vida. Argumento que puede contestarse con el ejemplo de otras prácticas que conllevan el mismo tipo de riesgo, o

62


que requieren altos grados de precisión que sin embargo no recurren a una instrucción de carácter marcial.22

Cuando se analiza junto a los responsables de la educación policial las competencias requeridas para el ejercicio de la función, surge entre ellas la necesidad de contar con capacidad de discernimiento para actuar en si-tuaciones críticas, que pueden darse de manera imprevista. El desarrollo de una competencia tal no se logra mediante el disciplinamiento de corte militar, donde el sujeto debe sustituir su propio criterio por la orden que se le imparte. Por el contrario, es necesario desarrollar una autonomía decisoria ejercida con responsabilidad profesional.

Es la propia noción de “disciplina” la que debe ser puesta en discusión, pues en su ambigüedad semántica se incluyen signifi cados contradictorios. Originalmente el término remite a la formación de discípulos, vale decir de sujetos que deben guardar en forma correcta el dicis, que es la regla o norma justa (Benveniste, 2001: 133). En el ámbito del derecho o de la cien-cia, y en algunas formas de la religión, el discípulo, en tanto sujeto que ha incorporado en sí la regla, y la actúa, se constituye en su guardián y a la vez en su activo transmisor y reproductor. En el caso de la instrucción militar restringida (ya que no cabe suponer que toda ella es hecha de igual manera) el sujeto del disciplinamiento no alcanza la condición de discípulo. Se está aquí frente a un tipo de disciplina que está orientada ante todo a producir la obediencia a la regla, tal como ocurre también en algunas formas religiosas. Para que esto sea posible es menester recurrir a ciertas estrategias sobre el yo del individuo, las que han sido bien expuestas por Goffman a propósito de las “instituciones totales” pero que en suma van en el sentido de restringir la capacidad decisoria.

De manera que en la instrucción policial se recurre al modelo militar por la efi cacia disciplinaria que posee y a rituales y simbolismos de igual naturaleza porque constituyen el complemento imaginario (Castoriadis, [1975]1983) que cohesiona al conjunto a la vez que informa, otorgando sen-

22 Es el caso de las prácticas médico-quirúrgicas, paramédicas, de alpinismo y deportes de riesgo... etc.; así como de actividades de alta precisión instrumental, como orquestas o equipos deportivos de compe-tición, etc.

63


tido, sobre cómo debe hacerse lo que se hace. No siendo tal el carácter que mejor se adecua con el tipo de función que debe realizar el policía, se trata entonces de dar forma a un modelo de responsabilidad profesional, hecho a la medida de esa función. Para ello, es necesario desarrollar los instrumen-tos didácticos que han de usarse en la instrucción de los futuros policías, teniendo en cuenta los utilizados en la instrucción de otras prácticas que implican riesgo y a la vez reclaman altos grados de efi ciencia en el desempe-ño de las personas. Esta es una tarea en la que los ámbitos educativos y de investigación académica debieran comprometerse.

2.2 El carácter restringido de la formación teórica

La segunda característica que se detectó como típica en la formación policial y de seguridad –pero de mayor importancia en la primera que en la segunda– es el sentido acotado que está implícito en ellas respecto de la noción de seguridad, en su condición de política práctica que es demandada por sectores sociales e implementada por el Estado.

De la variedad de perspectivas ahí expuestas, se tuvieron en cuenta las ligadas al control social (Offe, 1996) y la seguridad civil (Castel 2004). Se trata de un control social donde están garantizados los intereses colectivos, y de una seguridad civil con vigencia del Estado de derecho, encaminada a la protección legal de los individuos. Estas aclaraciones son necesarias para no descuidar las advertencias sobre el riesgo de “glorifi cación del Estado penal” (Wacquant, 2001) ni sobre el peligro de centrar la cuestión en las incivilida-des y delincuencia urbana, restringiendo así el problema de la seguridad a la sola dimensión de la criminalidad (Baratta, 1997).

Ese análisis también sirvió para hacer presente la tendencia en la Argentina a concebir las cuestiones de la seguridad e inseguridad en un sentido acotado, hecho que entendemos debe ser revisado al analizar-se la educación policial en nuestro medio. Entre otros aspectos, en esa perspectiva restringida se descuidan aspectos tales como la confi anza / desconfi anza en la policía (Dammert y Malone, 2002), la necesaria distin-ción entre seguridad y orden (Tiscornia, 1998) así como los problemas de “policialización de la seguridad pública” y “auto-gobierno policial” como

64


refl ejo de un “desgobierno político” en la materia (Sain, 2002). Este último autor ha defi nido como “modelo tradicional” a esa perspectiva restringi-da, dentro de la que cabe incluir lo que autores como Binder y Ciafardini denominan la “juridicación” de la seguridad. Por oposición, la emergencia en el mundo durante los 80 y en los 90 en nuestro medio, de un modelo de seguridad ciudadana o democrática que en la práctica se traduce en una búsqueda de mayor participación comunitaria en las políticas al res-pecto (Dammert, 2000). Son estos los dos modelos o paradigmas que se utilizarán aquí como referencia para analizar los sentidos de la noción de seguridad implícitos en los sistemas formativos relevados.

Por un lado, entonces, un modelo tradicional caracterizado por la “po-licialización” y “juridicación” de los problemas de seguridad, centrado en la cuestión criminal y en la represión de los delitos. Por el otro, un modelo de seguridad ciudadana donde el delito y su represión constituyen uno de los aspectos de la cuestión, pues se incluyen también estrategias di-suasivas y preventivas, entre ellas las de carácter comunitario, así como la participación ciudadana. Previo al análisis de los planes de estudio en orden a contrastarlos con estos modelos se requiere una breve conside-ración sobre el modo en que se organizan las actividades formativas en cuestión.

2.2.1 Organización de las actividades formativas

La observación de las actividades educativas en los institutos de forma-ción policial muestra una división en dos planos diferenciados: el aula y el campo. En la primera se realizan las tareas académicas; en el segundo, la instrucción práctica.

En términos cuantitativos la tendencia general es a dividir la jornada en partes iguales para una y otra actividad. Aunque, en las entrevistas mante-nidas con los alumnos surge una preferencia por las actividades de campo y el entrenamiento físico por sobre el trabajo en el aula y la tarea intelectual. Estas tendencias dan cuenta del perfi l de personalidad “orientada a la ac-ción” que poseen los jóvenes que eligen la profesión policial. De este modo se produce una coincidencia entre las expectativas de los ingresantes a las

65


academias policiales y el carácter militar que posee la instrucción que en ellas se brinda.23

Al mismo tiempo, en las identifi caciones que se producen entre alumnos y docentes, cobran mayor peso las que se establecen con los instructores de campo, tanto más cuanto mayor sea la aproximación existencial con ellos (por edad, sexo, nivel socioeconómico, agrupamiento jerárquico).24 Estas considera-ciones van en el sentido de relativizar el análisis de los planes de estudio si con ello se quiere sacar conclusiones respecto de lo que efectivamente se transfi ere en el acto pedagógico. Ya que es posible que tengan mayor peso los conceptos –o las concepciones– que integran “la currícula oculta” que los que fi guran en los planes de estudio ofi ciales (Jackson [1968] 1991: 43-78). Esa currícula es la que se hace presente a través de las identifi caciones de los enseñandos con los enseñantes en los modelos que éstos encarnan, los mensajes que trans-miten mediante la ejemplifi cación, el relato de experiencias personales, etc. También, y con mayor efi cacia, la currícula oculta se transmite mediante el simbolismo y los rituales ya referidos, así como por efecto del modo en que se estructura, organiza y reglamenta el conjunto institucional. Más y antes de lo que se traza en la pizarra del aula, lo que efectivamente forma al enseñando es la organización en su conjunto, con sus prácticas y relaciones materiales y efectivas. Sobre eso se expuso en el punto anterior; en éste, el análisis de lo que se enseña se continúa a través de los planes de estudio, entendiendo que en su diseño se transmite también la concepción que en la institución se tiene sobre los objetos de conocimiento a transferir.

2.2.2 Formas y niveles de formación inicial

La revisión de los planes de estudio requiere nuevamente prevenir sobre el carácter heterogéneo del universo estudiado. Pues si se hace foco, por ejemplo, en la formación del personal superior, se verá que existen diferen-cias de grado en los cursos de las distintas policías y fuerzas de seguridad. En algunos casos esos cursos consisten en tecnicaturas superiores con reco-

23 Sobre la preferencia de los cadetes militares por la actividad de campo antes que por la tarea intelec-tual, véase Máximo Badaró (2006).24 Así por ejemplo, para los aspirantes a agente de policía, gendarme o marinero, la fi gura que opera como referente es más el subofi cial subinstructor que el ofi cial instructor.

66


nocimiento ofi cial (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Na-ción para la Policía Federal, ministerios de educación provinciales para las policías del Chaco y Misiones). En otros casos los cursos están organizados con el rigor y formalidades correspondientes a ese mismo nivel, pero a la espera de su reconocimiento ofi cial (PNA y GNA). Finalmente hay cursos cu-yos diseños no distan mucho de lo requerido para constituir una tecnicatura superior (policías de Formosa y Corrientes). En los casos estudiados de for-mación de ofi ciales, como se observa, las diferencias son ante todo de grados de formalización, dado que el modelo lo constituyen los estudios de pregrado universitario con nivel de tecnicatura superior.

Ahora bien, si se amplía el espectro y se incluye la formación del personal subalterno, la heterogeneidad se vuelve mayor. Así, las dos fuerzas de seguri-dad tradicionales –GNA y PNA– tienen cursos de formación para subofi ciales cuyo formato y rigor no dista mucho del destinado a los ofi ciales. En ambos casos se trata de diseños curriculares con niveles de tecnicatura superior (re-conocido por el Ministerio de Educación de la provincia de Córdoba en el pri-mer caso, y en vías de reconocimiento por la instancia nacional en el segundo). En contraposición, en las policías del NEA y la PFA, el personal subalterno comienza su carrera con el grado de agente tras realizar un curso de formación que oscila entre los tres y cinco meses (aunque más cercano a los tres que a los cinco).25 Ese mismo nivel formativo, en el caso de Gendarmería y Prefectura, corresponde a los respectivos agrupamientos de gendarme y marinero.

De manera que si se quisiera hacer un análisis comparativo de la forma-ción inicial en las distintas instituciones, y en sus distintos agrupamientos, habrá que asumir que de hecho estos últimos se organizan en tres niveles, que en orden descendente según su duración y grado de complejidad son:

1. Ofi ciales2. Subofi ciales3. Agentes, gendarmes, marineros26

25 La policía de Corrientes eliminó el grado de agente, quedando el de cabo como el grado inicial, pero con iguales requisitos de formación.26 Agrupamiento que en los hechos, ya desaparecido el servicio militar obligatorio, correspondería al tradicional nivel de “tropa”.

67


Se trata de una clasifi cación operativa a los fi nes de esta investigación, que permite comparar los tramos de formación inicial del universo de análisis.

Para las fuerzas policiales, el nivel 2 se alcanza mediante el desarrollo de la carrera del personal subalterno, con sus correspondientes cursos de capacitación. A esa carrera se ingresa a través del curso de formación inicial correspondiente al nivel 3. Para el caso de la Gendarmería, al nivel de subofi -cial se accede mediante el cursado de una tecnicatura de nivel superior, que realizan quienes ya pertenecen a la institución en calidad de gendarmes (a la que ingresaron aprobando el curso de formación del nivel 3). Por su parte, al agrupamiento de subofi ciales de Prefectura se accede también mediante un curso en vías de homologación como tecnicatura superior, pero que no re-quiere la condición previa de marinero. Pero estos últimos, en determinado momento de su carrera, están obligados a cursar esa tecnicatura e ingresar al agrupamiento de subofi ciales, pues la marinería no existe como agrupa-miento permanente, sino como grado que debe superarse.

2.2.3 Caracteres genéricos y específi cos de la función policial

Antes de comparar entre sí los planes de estudio debe hacerse una referencia al tipo de misión y funciones que les cabe a las instituciones analizadas.

Existe una división bastante clara entre dos tipos de instituciones. Por un lado están aquellas cuyas funciones se extienden sobre jurisdicciones que com-prenden territorios y poblaciones, incluidos centros urbanos. Tal es el caso de la PFA y las cuatro policías provinciales del NEA. A estas instituciones se las agrupará aquí como policías con funciones genéricas, habida cuenta las funcio-nes policiales típicas que las comprenden. Por otro lado están aquellas insti-tuciones cuyas jurisdicciones se encuentran, en principio, acotadas a espacios y funciones específi cos, tales como fronteras, aguas navegables y aeropuertos, así como a objetivos estratégicos de la seguridad interior y determinados ám-bitos federales. En este grupo quedan comprendidas las tres instituciones res-tantes –GNA, PNA, PSA– bajo la denominación de organismos con funciones policiales específi cas. Consideradas estas diferencias, no resultaría del todo

68


pertinente realizar un análisis transversal de los respectivos planes de estudio para extraer conclusiones sobre la concepción de seguridad ahí presente, pues son distintos los “objetos” que deben asegurar. Por esta razón ese análisis se hará al interior de cada uno de estos dos grupos, aunque orientado hacia la posibilidad de extraer conclusiones que abarquen al conjunto.

2.2.4 Los planes de estudio de las policías del NEA y la PFA

Para extraer conclusiones sobre la concepción de seguridad sustentada en los planes de estudio, se hace foco aquí en las asignaturas académicas que se dictan en el aula en principio, con abstracción de la instrucción en campo y del denominado “orden cerrado”, así como de las actividades desarrolladas en talleres (de idiomas, computación y temáticos). Como en los distintos pla-nes aparecen agrupadas las asignaturas de manera diferente, se establece aquí una tipifi cación que concilia también esas maneras. Así, puede hablarse de cuatro tipos de asignaturas relativas a:

1. La organización policial e intervenciones en función del delito (por ejemplo: Doctrina Policial, Administración Policial, Técnica Sumarial, Conducción, Planeamiento y Técnicas de Investigación, Procedimientos Policiales, Criminalística), que de manera sucinta se denominarán asig-naturas policiales específi cas.

2. Conocimientos jurídicos (sobre legislación, así como sobre principios y fun-damentos de las distintas ramas del Derecho) o asignaturas jurídicas.

3. Intervenciones en materia de seguridad no delictiva (Seguridad Vial, Primeros Auxilios, Toxicomanía, Incendios y otros estragos, Violencia Familiar e Institucional) o seguridad no delictiva

4. Intervenciones de naturaleza preventiva y disuasiva (Resolución y Me-diación de Confl ictos, Seguridad Pública, Comunicación Social, Relacio-nes con la Comunidad, así como las asignaturas de carácter más general que sirven de base a esas intervenciones, como Sociología, Psicología, Antropología) que llamaremos de prevención en seguridad.

De acuerdo a lo ya planteado puede ubicarse a los dos primeros tipos de asignaturas dentro de lo que se ha caracterizado aquí como el modelo

69


tradicional, mientras los dos segundos se conjugan mejor con el modelo de seguridad ciudadana.

La Policía Federal Argentina es la institución rectora –no sólo dentro del universo de estudio– porque es la que más alto grado de elaboración ha alcanzado en lo que hace a procesos formativos y de educación en gene-ral, a la vez que suele ser tomada como modelo por las restantes fuerzas, muchas de las cuales se proveen de sus capacidades formativas. La PFA se destaca por el desarrollo organizativo de sus sistemas educativos y los grados de precisión alcanzados al respecto. Ahora bien, cuando se analiza la distribución interna que cada institución asigna a los cuatro tipos de asignaturas arriba establecidos, se observa una clara distinción entre la PFA y las policías del NEA. En éstas, la distribución típica consiste en dedicar, en promedio, a las asignaturas policiales específi cas un 36%, otro 36% a las jurídicas, un 10% a las de seguridad no delictiva, y un 18% a las relativas a la prevención. Por su parte en el caso de la Policía Federal se nota un considerable aumento en la dedicación de horas al conocimiento jurídico –64%–, duplicando el promedio de las otras policías en desmedro de las asignaturas relativas a la prevención (4% contra un promedio de 18%) y a la seguridad no delictiva (0% contra un promedio del 10%, lo cual no signifi ca que esos temas no se aborden en el interior de las asignaturas de campo y taller).

Curso de formación de ofi cialesDistribución de asignaturas de espacios áulicos

Organización Conocimientos Intervención Intervención policial e jurídicos en seguridad preventiva y

intervención no delictiva disuasivaen funcióndel delito

Federal 32% 64% 0% 4% 100%

Chaco 42% 30% 8% 20% 100%

Corrientes 26% 37% 17% 20% 100%

Formosa 41% 41% 8% 9% 100%

Misiones 36% 36% 5% 25% 100%

Policía Total

Fuente: elaboración propia en base a planes de estudio brindados por las instituciones policiales.

70


En lo que refi ere a la formación de agentes (nivel 3 en el esquema antes planteado) la comparación no es posible porque, como se verá luego, no todos los planes cuentan con carga horaria y precisión de carga total. De todos modos, de los datos que se poseen de las policías de Corrientes y Formosa, se infi ere que llamativamente en la formación de agentes se dedican más horas a los conocimientos sobre seguridad no delictiva y prevención en seguridad.

Si en el caso de Formosa en la formación de agentes la distribución se vuelve más “plana”, en el caso de Corrientes llega a invertirse, con una asig-nación del 19% del tiempo áulico a materias policiales específi cas y del 34% a las de prevención en seguridad.27 En el caso de la formación de agentes de la PFA, aunque no se conoce la carga horaria del plan, se observa la presen-cia de asignaturas relativas al paradigma ciudadano, tales como Derechos humanos y seguridad ciudadana, Primeros auxilios y Tránsito público. Esta presencia es en proporción bastante mayor a la existente en el plan de estu-dios de los ofi ciales, al menos en términos de cantidad de asignaturas. Pues en el caso de la formación de agentes se trata de tres asignaturas sobre un total de nueve. En síntesis, con los datos con que se cuenta, puede decirse que se observa que en la formación de subofi ciales cobran más relieve las asignaturas relativas al paradigma de la seguridad ciudadana en desmedro del modelo tradicional.

2.2.5 Los planes de estudio de Gendarmería, Prefectura y Policía de Seguridad Aeroportuaria

Respecto de estos cuerpos federales de seguridad, dada la especifi cidad de sus funciones de policías, debe hacerse una corrección en el modo de reunir a las asignaturas según su tipo. Por un lado, a las asignaturas relativas a Organización policial e intervención en función del delito corresponde re-nombrarlas como de Organización institucional e intervenciones en materia específi ca, en tanto ahora se incluyen ahí materias como Administración y Gobierno de Gendarmería Nacional, Terrorismo y Búsqueda y Detección de Artefactos Explosivos. De manera abreviada se hará referencia a ellas como asignaturas de seguridad específi ca.

27 En la formación de los policías correntinos, los altos grados de presencia de contenidos relativos al paradigma de la seguridad ciudadana constituyen un efecto de las transformaciones operadas luego del ya referido caso Torres.

71


Por otro lado se hace necesario incluir un quinto grupo de materias referido a conocimientos en ciencias exactas y naturales en virtud de las asignaturas de ese carácter que fi guran en los planes de estudio de Prefectura y Gendar-mería (Álgebra y Trigonometría, Física, Matemática y Estadística Aplicada, mería (Álgebra y Trigonometría, Física, Matemática y Estadística Aplicada, mería (Metodología de la Investigación Científi ca). Estas asignaturas dan cuenta de la naturaleza técnica y técnico-científi co que poseen distintos aspectos del fun-cionamiento e intervenciones que realizan esas fuerzas. De manera abreviada se las denominará como asignaturas de conocimiento científi co.

Cuando se observa la distribución interna de las asignaturas de los pla-nes de estudio de la formación de ofi ciales de la PNA y la GNA, así como del agrupamiento único de la PSA, se ve la predominancia cuantitativa de las asignaturas de seguridad específi ca, con guarismos similares en las tres fuerzas, los cuales promedian un 42%. Luego siguen las asignaturas jurí-dicas. Aquí fi nalizan los paralelismos pues la importancia cuantitativa de estas últimas materias no es uniforme en las distintas fuerzas (en GNA se les adjudica el doble del tiempo que en PSA, mientas que en PNA muestran un valor intermedio de 28%).

Las diferencias que resultan aquí de interés entre los planes de estu-dio de las tres instituciones son las que remiten a los modelos que se han establecido como referencia tradicional y de seguridad ciudadana. En este sentido se observa en la distribución de las asignaturas teóricas en la PSA aspectos que refi eren al segundo de los modelos, pues la preocupación por el conocimiento relativo a lo que hemos denominado como intervenciones pre-ventivas y disuasivas se equipara a la depositada en el conocimiento jurídico.Donde no se hace presente ese segundo modelo es en materia de seguridad no delictiva ni específi ca a la misión institucional, lo que habla de una policía circunscripta a lo que su denominación indica: la seguridad aeroportuaria.

En tanto la PSA carece de despliegue en territorios y poblaciones no habría mayores razones para criticar la ausencia de contenidos relativos a aspectos y objetos de la seguridad que exceden su dominio. Debe aclararse que en este caso se asumió como asignatura de seguridad específi ca a la función policial de la PSA aquellas relativas a Seguridad de la Aviación, Terrorismo, Mercancías Peligrosas, etc. En el caso de la PNA sí se enseñan conocimientos relativos a la seguridad en un sentido más amplio (Protección

72


Ambiental, Seguridad en el Trabajo) pero llama la atención la ausencia, en la formación de ofi ciales, de conocimientos orientados a la seguridad ciudadana. En su plan de estudios no se observan asignaturas del campo humano-social, así como tampoco de conocimientos relativos a intervencio-nes preventivas y disuasivas (Mediación, Comunicación, Relaciones comu-nitarias, Seguridad pública). Como se observa en el cuadro que fi gura más abajo, el espacio correspondiente a esas asignaturas está ocupado por las deconocimiento científi co, cosa por supuesto no criticable porque no se trata de una competencia entre saberes sino de la necesidad de alimentar con ellos a las prácticas profesionales efectivas. En la medida que éstas incluyan inter-venciones orientadas a la prevención y disuasión, así como a las seguridades ciudadanas, esos conocimientos resultan necesarios. Lo dicho no implica que los contenidos relativos a esas cuestiones no se transmitan a través de otros espacios didácticos o institucionales.

En lo que hace a la Gendarmería, por el contrario, se nota una presen-cia de esos conocimientos, equivalente a lo que ocurre en la PSA (18%). Se trata de conocimientos que hacen a fundamentos lógicos e históricos, así como al contexto geográfi co, sin presencia de los relativos a intervenciones y actuaciones en materia de seguridad ciudadana. Siempre en relación con este modelo, aquello que no fi gura en los planes de estudio de los ofi ciales de la GNA son asignaturas orientadas a garantizar seguridad en aspectos no delictivos ni específi cos (en una gama que podría ir de la confl ictividad social a los recursos naturales, pasando por cuestiones viales, toxicológicas y paramédicas).

Fuerza Agrupamiento Organización Conocimientos Intervención Intervención Ciencias Total institucional jurídicos en seguridad preventiva y exactas y e intervención no delictiva disuasiva naturales en seguridad ni específi ca específi ca

GNA Ofi ciales 41% 36% 0% 18% 5% 100%

PNA Ofi ciales 44% 28% 12% 0% 16% 100%

PSA Único 62% 17% 3% 18% 0% 100%

Fuente: Elaboración propia en base a los planes de estudio brindados por las instituciones policiales.

Curso de formación de ofi cialesAsignaturas de espacios áulicos

73


Ahora bien, si se considera la formación de los subofi ciales en GNA y PNA se observa como en esta última persiste la falta de enseñanza de interven-ción preventiva y disuasiva. Mientras que en la Gendarmería se revierte la falta que se verifi caba en la formación de ofi ciales respecto de conocimientos sobre seguridad no delictiva ni específi ca, que en este agrupamiento se hace presente a través de asignaturas como Seguridad y Seguridad Vial.

En conclusión, el sesgo que se observa en la formación del agrupamiento de ofi ciales en la formación teórica en las instituciones relevadas es un fuer-te predominio del modelo tradicional con ausencia de contenidos relativos al paradigma de la seguridad ciudadana. Esto es así ante todo en la Policía Federal. En lo que hace a la formación de subofi ciales esas carencias se re-vierten parcialmente, sobre todo en el caso de la Gendarmería. Aunque aquí no se incluyó la formación de agentes de la PFA por cuanto su plan de estu-dios no está cuantifi cado en horas, debe decirse que ahí también se revierte parcialmente la situación, por la presencia de asignaturas como Derechos humanos y Seguridad Ciudadana, Primeros Auxilios y Tránsito Público. En la formación de la PSA –que posee un régimen de estudios transitorio– se observa la presencia de varios elementos que hacen al modelo de seguridad ciudadana. Por su parte, en las policías de la región del NEA los contenidos teóricos relativos a ese modelo poseen una presencia mucho más evidente, en primer lugar en la policía de Corrientes, seguida por las de Misiones y Chaco, y en menor medida por la policía de Formosa. Cuando se analiza la presencia de elementos que hacen al paradigma de la seguridad ciudadana, estos emergen con mayor claridad en la formación teórica del personal sub-alterno.

Fuerza Organización Conocimientos Intervención Intervención Ciencias Totalinstitucional jurídicos en seguridad preventiva y exactas y

e intervención no delictiva disuasiva naturalesen seguridad ni específi ca

GNA 19% 40% 13% 19% 9% 100%

PNA 68% 23% 9% 0% 0% 100%

Fuente: Elaboración propia en base a los planes de estudio brindados por las instituciones policiales

Curso de formación de subofi cialesAsignaturas de espacios áulicos

74


Lo dicho requiere una consideración fi nal para plantear qué es necesario para fortalecer la presencia de esos elementos. Tratándose de contenidos teóricos dictados en el aula, que por lo que se ha observado carecen de corre-lato práctico bajo la forma de ejercitación, instrumentación procedimental, o presencia en la instrucción específi camente policial, se corre el riego de que queden en el plano de abstracciones que poco inciden en las futuras prácticas profesionales de los alumnos. En el caso de la asignatura Derechos Humanos, cuya presencia es muchas veces vista por los alumnos como una obligación impuesta por la coyuntura política y social, antes que como un contenido llamado a hacerse presente en las distintas intervenciones poli-ciales. Se sabe, porque es propio del acto educativo, que si los alumnos no siempre valoran lo que valoran los profesores, menos lo hacen con aquello que los profesores relativizan. La menor presencia de contenidos relativos a la seguridad ciudadana en la formación de ofi ciales que en la de subofi ciales, resulta al respecto algo elocuente.

2.3 La distancia entre la formación del personal superior y el subalterno

Salvo la Policía de Seguridad Aeroportuaria, el resto de las instituciones relevadas poseen un esquema de doble agrupamiento jerárquico: ofi ciales y subofi ciales.

Esta división es otro de los elementos que las instituciones policiales y de seguridad heredan de la militar. En ésta, el origen y razón de ser del doble agrupamiento es algo que también se pierde en lo profundo de la historia. En la actualidad, por lo que se desprende de las entrevistas realizadas, esa división no encuentra otro argumento que la diferencia que se cree necesaria entre quienes conducen y quienes son conducidos; entre quienes adquieren capacidades de mando y quienes no. Tal división, que también se expresa en la forma piramidal del común de las organizaciones de nuestra sociedad, no explica sin embargo la impronta que posee el doble agrupamiento, dado que aquí se trata de “clases” (término también de carácter militar) distintas, a las cuales se pertenece de manera excluyente.

Se trata de una distinción que no se soluciona mediante el ascenso (que es social en la sociedad civil, y laboral en la organización del trabajo). En el

75


modelo militar, el eventual pasaje del agrupamiento subalterno al superior implica el inicio de una nueva carrera y no un avance o superación al interior de aquella en que se está. Esta particularidad de las instituciones armadas es otro de los rasgos donde se ve contradicha la normalidad de la vida ciu-dadana, en donde no se admite –al menos de derecho– las diferencias por pertenecer a clases discontinuas.28

2.3.1 La génesis histórica de la división entre agrupamientos

La clasifi cación en agrupamientos es de naturaleza pre-moderna y se si-túa en la época medieval, momento el que se produce la institucionalización de la actividad militar en Occidente. A partir del siglo XII emerge en Europa un poder organizado en torno de los señores feudales, poseedores de castillos y fortalezas. Ese poder se sustentaba en la capacidad militar. Por la época, la actividad militar era privativa de los caballeros nobles. Esa nobleza feudal reconocía sin embargo diferencias a su interior, que se daban por ejemplo entre la alta nobleza del señor y la baja del caballero militar. El proceso me-diante el cual se institucionaliza la actividad militar se da con estos actores sociales al interior de los castillos. Precisamente la denominación de éstos últimos proviene de la raíz castres, que signifi ca “fortaleza,” de la cual deriva también “castrense”. En esos castillos “se agrupan en torno del señor feudal, su familia, los jóvenes hijos de los vasallos que viven allí tanto como rehenes como para hacer el aprendizaje militar, y esos milites castri numerosos en los textos de los siglos XI y XII, que son quizás ministeriales próximos a convertirse en caballeros”.

La descripción que hace Le Goff (2004) no sólo da cuenta del surgimiento de la institución militar, tanto en su aspecto espacial como social, sino que muestra cómo en su composición original se hace presente la nobleza “baja” al servicio de la “alta”; pues no se trataba de hijos de vasallos plebeyos sino nobles, que habían juramentado lealtad a ese señor. También se muestra ahí cómo ambas noblezas se combinaban, ya que esos jóvenes convivían con la familia feudal. Finalmente, se ve junto a ellos a los milites castri, cuyo origen no era forzosamente noble, pero sí hidalgo en tanto provenían de familias

28 Hay, sin embargo, casos en los que las propias instituciones instrumentan mecanismos para el pasaje del agrupamiento subalterno al superior, tal como se verá más adelante.

76


con propiedades, quienes podían costearles una carrera militar que exigía armamento, caballería, sirvientes y manutención.

Todo esto sirve para explicar cómo a lo largo del medioevo la actividad militar implicaba la nobleza, pero al mismo tiempo una posibilidad para acceder a ella. Esto determinó siempre una suerte de tensión entre la nece-sidad de mantener una clase noble, cerrada, como privilegio de pocos, y la necesidad de su apertura para contar con mayor fuerza leal y propia para sustentarla. Tal es el sustrato social de lo que luego deviene como estamento superior –ofi cialidad– en la institución militar. En lo que hace al estamento subalterno, su origen está por un lado constituido por los sirvientes (de ahí “sargento”) requeridos por la compleja parafernalia militar del caballero; y por el otro por los plebeyos libres o “agentes” (de agere que signifi ca “actuar”) que en virtud de la servidumbre de gleba le debían al señor feudal, entre otros servicios, el militar. Queda claro que para éstos últimos se trataba de una obligación o de un destino de clase, y no de una oportunidad de ascenso social. Lo dicho, en cuanto a la génesis social de ese agrupamiento.

Luego está la génesis material determinada por la técnica de guerra, que a medida que se fue pasando de la guerra en grupo (en cuerpos llamados escalas o batallas) a la guerra en masa, fue requiriendo de infantería, arque-ría, etc. (Le Goff, 2004: 55-60). Dentro de este esquema, el paulatino proceso de institucionalización de los ejércitos va a desembocar en algún momento en el surgimiento de sus institutos de formación o academias. Su desarrollo pleno se dará en el siglo XVIII, de la mano de la Ilustración, pero ya en el siglo XVI comienzan a aparecer sistemas reglados para la enseñanza cien-tífi ca, que benefi cian especialmente a militares y marinos. En el caso de los segundos la enseñanza académica fue impulsada por el desarrollo de las nuevas rutas navieras y la expansión de Europa por efecto de las conquistas. En el caso de los militares, fue el desarrollo tecnológico de la artillería lo que requirió de conocimientos más precisos sobre física, química, matemáticas, geometría, etc. El desarrollo de las academias militares es una consecuencia del desarrollo de la academia en sí. Durante mucho tiempo no existió ma-yor división entre un saber militar y uno civil. Desde su origen, se trató de academias destinadas exclusivamente a la nobleza, estamento que siguió monopolizando la cuestión militar. Como se expuso, ser noble implicaba la

77


pertenencia a un escudo de armas y el apego a códigos de honor donde se despreciaba la propia vida si las circunstancias lo exigían.

Recién a fi nes del siglo XVIII, principios del XIX, surgen en Europa los institutos militares dedicados a la instrucción de las “clases” (cabos y sar-gentos) en un doble gesto destinado a la instrucción técnico instrumental y a la vez al disciplinamiento de un personal proveniente de lo que entonces se denominaba el “pueblo bajo”.

En la Argentina eso ocurre luego de la etapa de organización nacional. Así, doce años después de la creación del Colegio Militar se crea la Escuela de Cabos y Sargentos (1881). En lo específi co del ámbito policial, tal como se expuso, las primeras inquietudes comenzaron tempranamente, alrededor de 1870, de la mano de O’Gorman y Marcos Paz, aunque recién con Cuenca se logra dar forma a la Escuela de Agentes, en 1887 en Buenos Aires.

2.3.2 La formación según cada agrupamiento

De lo que se expuso se deduce que la distinción entre agrupamientos jerárquicos tiene una impronta social, de origen pre-moderno, que en el transcurso de esta investigación no pudo contestarse mediante argumen-tos de naturaleza organizacional y operativa. Queda pendiente explicar la necesidad de un doble agrupamiento para el ejercicio efi caz de la seguridad pública y ciudadana.

Ahora bien, se observa en la Prefectura Naval y en la Gendarmería un es-fuerzo puesto en la elevación del nivel formativo del agrupamiento subalter-no, que desemboca en una casi equiparación de los requisitos de ingreso para ambos agrupamientos. No sólo son similares los requisitos formales sino que son del mismo orden las titulaciones de egreso. Para el ingreso en los dos niveles se requiere estudios secundarios completos, y en ambos se egresa con un título de técnico superior.29 En lo referido a las condiciones materiales

29 Respecto de los niveles de “tropa” o marineros y gendarmes, hay que considerar que su existencia se debe más que nada a requerimientos del PEN para contar con personal de ese tipo en breve lapso. Por lo que toca a los intereses de los responsables educativos de ambas instituciones, tal como surge de las entrevistas, el anhelo es contar sólo con los agrupamientos que se vienen aquí considerando. Respecto de marineros y gendarmes se impulsa su tránsito hacia el grado de cabo, lo que implica la formación como técnico superior.

78


de la formación, en el caso de la Prefectura se produjo la unifi cación de los institutos en un mismo predio, con lo que aspirantes y cadetes comparten la infraestructura, aunque en instrucciones separadas. Se puede observar que en las instituciones más próximas por historia, tradición y funciones a las fuerzas armadas –de donde proviene esa distinción– es donde más tiende a achicarse la distancia en cuestión.

Por su parte, en la Policía Federal que, como se dijo, es la institución líder en materia educativa dentro de las policías y fuerzas de seguridad ar-gentinas, la distancia formativa es amplia. Dejando de lado los requisitos de ingreso –que en el anhelo de los responsables serían equivalentes si no fuera porque el mercado laboral no lo permite– esa distancia se evidencia en los tiempos formativos: de hecho poco más de cuatro meses para los agentes y tres años para los ofi ciales. Estos últimos egresan con estudios de nivel ter-ciario superior, con posibilidad de continuarse en estudios de grado universi-tario, mientras que los agentes carecen de titulación. En lo que respecta a las condiciones materiales la distancia es aún mayor. Si bien la infraestructura de la Escuela de Subofi ciales y Agentes es adecuada a las tareas de forma-ción que allí se desarrollan, la Escuela de Cadetes presenta niveles de exce-lencia, con lo cual queda expuesto un salto cualitativo entre las condiciones de formación de uno y otro agrupamiento.30 La distancia entre agrupamien-tos no implica un trato diferenciado por parte de la institución para con sus aspirantes; el cuidado, el respeto y la preocupación en lograr un funcionario profesional se observan en ambas escuelas de formación.

En la región NEA, la distancia entre la formación de ofi ciales y agentes no es uniforme, existiendo diferencias sustantivas entre las provincias de la región. Donde se constata una mayor proximidad en la formación inicial de ambos agrupamientos es en la provincia del Chaco. Allí, a causa del conge-lamiento de las vacantes para nuevas incorporaciones a partir de la emer-gencia económica, se estableció un sistema particular para la incorporación de personal superior; así quienes se forman como ofi ciales, previamente lo

30 Por ejemplo, en la Escuela de Cadetes existen dos áreas destinadas a las prácticas de interven-ción, tanto en interiores como en exteriores, donde se reproducen escenarios posibles de procedimien-tos. En tanto que la Escuela de Subofi ciales y Agentes, carece de espacios de prácticas con dichas características

79


hicieron como agentes.31 En la actualidad se está abandonando progresi-vamente esta modalidad de ingreso, para retornar al sistema tradicional. Este modo de incorporación del personal policial mediante una única puerta de ingreso produjo diferentes valoraciones al interior de la institución. Las posiciones a favor y en contra del ingreso único se polarizaron, sin que se hiciera un análisis sistemático sobre los efectos de la experiencia. Más allá de la continuidad o discontinuidad de esta modalidad de ingreso a la carrera policial, la formación policial en la provincia se caracteriza por la proximidad entre agrupamientos, pues existe un único establecimiento donde los alum-nos comparten instalaciones, autoridades y plantel docente.

En la provincia de Formosa, si bien existen diferencias de infraestructura entre las escuelas de ambos agrupamientos, los alumnos comparten espacios comunes y plantel docente. Por otra parte, las condiciones de ingreso son si-milares. Las actuales autoridades del área de educación policial de la provin-cia señalan su particular interés en mejorar las condiciones de la formación subalterna, disminuyendo aún más la distancia existente.

En las restantes provincias, Misiones y Corrientes, la distancia entre la formación superior y subalterna es la mayor de la región. En la primera de ellas, la Escuela de Ofi ciales es presentada como un orgullo para la institución policial. Sus instalaciones son de muy alta calidad y los cadetes egresan con una titulación técnica superior, con posibilidad de continuar con estudios de grado. La Escuela de Cadetes posee además capacidad propia para generar proyectos de formación y optimización de recursos e infraestructura. Son justamente estos elementos los que marcan un noto-rio contraste con lo que ocurre con la formación del personal subalterno. De hecho, la policía provincial no cuenta con un instituto propio para desa-rrollar las actividades de formación inicial del personal subalterno. En la actualidad ocupa un predio de la Fuerza Aérea Argentina. A esta carencia de establecimiento propio debe sumársele que la duración del curso es muy breve, la diferencia respecto del plantel docente que posee la Escuela de Cadetes, así como la ausencia de un diseño curricular para el curso que allí

31 Se hace referencia al Programa de Reconversión Jerárquica iniciado por la institución policial provin-cial desde mediados de la década del 90. Allí se desarrolló un sistema de ingreso a la formación superior de funcionarios policiales subalternos.

80


se imparte. Corrientes, por su parte, presenta un cuadro de situación simi-lar. Sin embargo, allí la brecha ente la formación superior y subalterna es menor debido a las carencias que presenta en el nivel de infraestructura y equipamiento la Escuela de Cadetes. La formación del personal subalterno presenta las mismas debilidades que las señaladas en la provincia de Mi-siones, pues tampoco tienen establecimiento.

2.4 La distancia de la formación policial con el sistema formal de educación

Una de las hipótesis del presente trabajo es el carácter cerrado de la formación policial, así como la escasa articulación con otras instancias del sistema educativo. En principio, aquello que el relevamiento realizado per-mite verifi car es la manifi esta intención de las instituciones policiales y de seguridad de formalizar relaciones con el sistema educativo ofi cial. De modo que un aspecto de esa hipótesis se ve contradicho.

2.4.1 La formación del personal superior

En el caso de las instituciones de mayor envergadura y trayectoria his-tórica –PFA, PNA y GNA– aquellas relaciones se encuentran ya institucio-nalizadas o con altos grados de formalización. Es así que, como se expuso, la formación inicial de los ofi ciales de la PFA fi naliza con un título ofi cial de carácter terciario, con posibilidades de continuarse en una titulación de grado universitario. Los subofi ciales de la GNA, también egresan con título terciario homologado por la provincia de Córdoba; y en lo que hace a los ofi -ciales, está en trámite el reconocimiento del título por parte de la autoridad nacional. Por su lado, en la PNA se está a la espera de la homologación nacio-nal para las titulaciones de la formación inicial de ambos agrupamientos.

La existencia de una universidad policial de la PFA, la reciente aproba-ción legislativa de la universidad creada por la PNA, así como del proyecto universitario de la GNA, dan cuenta de un movimiento que también contra-dice aspectos de aquella hipótesis. Sin embargo, cabe la reserva acerca de la conveniencia de crear universidades específi cas, en lugar de establecer vínculos con las ya existentes. La concurrencia a las universidades nacio-nales de funcionarios policiales y de seguridad para complementar estudios

81

contribuiría a una mayor apertura académica y social de la educación en seguridad. A la vez, eso serviría para disminuir la distancia entre las insti-tuciones armadas y la sociedad civil. De todos modos, no deben desconocerse las resistencias de gran parte de las universidades nacionales a establecer acuerdos para participar en la formación y capacitación de funcionarios policiales y de seguridad. Eso ocurre como si convenios de ese tipo contravi-nieran en algo la misión que les cabe como casas del saber subsidiadas con fondos públicos. En este sentido, muchas universidades nacionales son presa de un olvido relativo a su pertenencia al mismo Estado que forma y gobierna a las instituciones de seguridad pública.

Por su parte, en la formación del personal superior, en las policías del NEA se encuentran distintas situaciones respecto de su vinculación con el sistema educativo formal. Así, los ofi ciales de policía de las provincias de Misiones y del Chaco egresan con una titulación de nivel técnico superior no universitario. En la primera de éstas existe un convenio con una universidad privada mediante el cual los ofi ciales que egresan de la Escuela de Cadetes pueden cursar estudios posteriores para obtener el título de Licenciado en Seguridad.32 Por su lado, Formosa y Corrientes poseen planes de estudios similares a una titulación técnica superior no universitaria, aunque aún no alcanzaron este nivel de formalización. Como se observa, aquí también en la formación del personal superior hay una clara tendencia a la vinculación con el sistema educativo formal.

2.4.2 La formación del personal subalterno

En la formación del personal subalterno se confi rma en parte la hipótesis sobre la distancia con el sistema educativo formal. En las tres principales orga-nizaciones de seguridad es en primer término en la formación de los subofi cia-les de la PFA donde esto se verifi ca, pues las dieciséis semanas intensivas del curso inicial no se traducen en un título con reconocimiento ofi cial. El défi cit debiera adjudicársele más al sistema educativo nacional, que a la institución policial, porque se evidencia su interés en la homologación de los títulos. En este sentido, el sistema educativo nacional no proporciona tramos formativos

32 El curso se realiza en la Universidad de Morón y contempla el dictado de 18 materias, a razón de 9 por año, con una carga horaria total de 1770 horas cátedras.

82


cuyas escalas y variedades cubran las demandas de profesionalización que la sociedad necesita, incluido el Estado. Así, las formaciones inferiores a una diplomatura carecen de mayores posibilidades de ser homologadas mediante título ofi cial. En el caso de la PFA, tratándose de una institución con trayec-toria y recursos educativos, cuenta siempre con la posibilidad de hacer que el desarrollo de la carrera del personal subalterno desemboque en un momento en una tecnicatura del orden de la que poseen los ofi ciales.

En la PNA y en la GNA, para el caso de la formación de marineros y gendarmes, tampoco tienen homologado su curso inicial. Pero, salvo que el sujeto abandone la institución, como se trata de grados jerárquicos llamados a superarse mediante estudios, en determinado momento la carrera laboral le exigirá estudios terciarios ofi cializados. Se podría recomendar en estos casos, inscribir la formación inicial de marineros y gendarmes como asignaturas introductorias del plan de estudios de la tecnicatura. De este modo, a falta de reconocimiento ofi cial en la formación inicial de estos agrupamientos, tales estudios supondrían un crédito para los estudios posteriores. En lo que refi ere a la formación subalterna en las cuatro provincias de la región del NEA, tam-poco tienen homologación de títulos de los cursos iniciales. Además, el diseño curricular de los planes de estudios muestra escasos grados de elaboración.

De manera que la distancia que media entre el sistema educativo policial y el nacional (incluidos los sistemas provinciales) es relativa y se verifi ca ante todo en la formación de los niveles subalternos; más específi camente en el que hemos defi nido aquí como nivel 3, correspondiente a la formación de agentes policiales, gendarmes y marineros.

El camino iniciado por la PNA y la GNA orientado a la titulación de la formación subalterna constituye una vía a recomendar para las fuerzas po-liciales; pues al tiempo que mejora la calidad policial, colabora en disminuir la brecha formativa entre agrupamientos. Aquello que es difícil de lograr por las limitaciones del sistema formal, que como se expuso no ofrece prima facie facilidades para la homologación de estudios menores al año lectivo, es posible de hacer con los recursos institucionales propios. Pues aquellas instituciones de seguridad que poseen titulaciones ofi ciales para los cursos del personal su-perior, cuentan con la posibilidad de inscribir en ellos, en las formas y tiempos que consideren oportunos, los estudios del personal subalterno.

83

Conclusiones fi nales

85

El universo de análisis para esta investigación es de naturaleza hete-rogénea en cuanto a la jurisdicción y la dimensión del plantel profesional de las instituciones estudiadas.

Sin embargo existen características que hacen a la formación inicial de sus cuadros que son factibles de ser extendidas al común de la formación policial que se realiza en el país. En nuestro medio, así como en la región, existe un modelo clásico de organización policial que se reproduce, con sus diferencias, en las distintas agencias e instituciones. Como resultado del estudio realizado se establecieron cuatro características propias de la formación policial: la presencia de una impronta militar, una concepción restringida de la noción de seguridad, una distancia cualitativa entre la formación del personal subalterno y superior, y fi nalmente una relativa distancia respecto del sistema formal de educación (que alcanza sobre todo a la formación de los cuadros subalternos).

En su conjunto, estas cuatro características no hablan tanto de un sesgo en los procesos educativos, cuanto de un modelo policial que ha sido defi nido como tradicional, a la vez que sometido a críticas en ámbitos es-pecializados, de dos décadas a esta parte. Por lo tanto puede decirse que esas características enuncian el defasaje que existe entre un determina-do problema –la seguridad pública o ciudadana– y la orientación de los recursos llamados a paliarlo: las instituciones securitarias. Este defasaje se hace evidente de manera particular en los procesos formativos bajo la forma de una instrucción con sesgos militares y con insufi cientes desarro-llos académicos sobre la materia seguridad.

Tratándose de instituciones jerárquicas, sustentadas en una cultura específi ca, caracterizada por concepciones particulares sobre la disciplina y el orden, el proceso de modifi cación de esos sesgos supone un cambio institucional que debe realizarse con los recaudos del caso. Se trata ante todo de un cambio de cultura institucional que no puede darse sin el de-sarrollo previo de los procesos alternativos a los existentes.

Si la actualización de contenidos académicos no se presenta de manera demasiado complicada, sí lo hace aquello que implica sustituir la impron-ta aquí caracterizada como “militar” por otra de carácter “ciudadano”.

86


Debe desarrollarse una axiología sobre la que se sustente una formación policial de carácter ciudadano y luego, elaborarse los procedimientos ins-titucionales y didácticos que, dando cuenta de esos valores, garanticen el desarrollo armónico y efi ciente de la formación profesional de los policías. Pues poco se logra con la crítica de lo existente si no se acompaña de pro-puestas alternativas.

87

Bibliografía

Álvarez, J. (Fray Mocho) ([1897] 1994), Memorias de un vigilante, Losada, Bue-nos Aires.

Arraigada, I. y Godoy, L. (1999), Seguridad Ciudadana y Violencia en América Latina, ONU-CEPAL-ECLAC, Serie Políticas Sociales, 32, Santiago de Chile.

Arslanián, León y Binder, Alberto (1997), Plan de Reorganización General del Sistema Integral de Seguridad e Investigación de los Delitos de la Provincia de Bue-nos Aires, mimeo.

Badaró, M., (2006), “Identidad individual y valores morales en la socialización de los futuros ofi ciales del ejército argentino” en AVÁ, Revista de Antropología, Univer-sidad Nacional de Misiones, Argentina, Nº 9, agosto, pp. 60-76.

Baratta, Alessandro (1997), “Entre la política de seguridad y la política social en países con grandes confl ictos sociales y políticos” en El Cotidiano, Revista de la Realidad Mexicana Actual, Julio-Agosto, México.

Barbier, Jean-Marie (1993), La evaluación en los procesos de formación, Paidós, Barcelona.

Beillerot, Jacques (1998), Seminario Formación de Formadores. UBA. Filosofía y Letras Julio.

Benveniste, E. ([1974] 2001), Le vocabulaire des institutions indo-européennes, T. 2, Minuit, Paris.

Berlière, Jean-Marc (2005), « La police sous la IIIe République. La diffi cile construction », en M. Auboin, A. Teyssier, et J. Tulard, Histoire et dictionnaire de la police, Robert Laffont, Paris.

Bruner, R. y Olson, L. (1993), Tecnología Educativa, México: FCE.

Castel, Robert (2004), La inseguridad social. ¿Qué es estar protegido?, Buenos Aires, Manantial.

88


Cavarozzi, M. (1996) El capitalismo político tardío y su crisis en América Latina, Homo Sapiens Ediciones, Rosario.

Capel, H. (2001), “Los ingenieros militares y su actuación en Canarias”, en Actua-ción de los Ingenieros Militares en Canarias, siglos XVI al XX. Santa Cruz de Tene-rife, Centro de Historia y Cultura de la Zona Militar de Canarias/Universidad de La Laguna, p. 13-54, disponible en www.ub.es/geocrit/sv-80.htm

Cepeda Gómez, J. (1990), El ejército en la política española, Madrid, Fundación Universitaria Española.

Chevallard (1999), “El análisis de las prácticas docentes en la teoría antropológica de lo didáctico”, en Recherches en Didactique des Mathématiques, Vol 19, nº 2, pp. 221-266.

Ciafardini, Mariano (2006) Delito urbano en la Argentina. Las verdaderas causas y las acciones posibles, Buenos Aires, Grupo Editorial Planeta/Ariel.

Corominas, J. ([1961] 1997), Breve diccionario etimológico de la lengua castellana, Madrid, Gredhos.

Dammert, Lucía (2000), “Violencia criminal y seguridad pública en América Latina: la situación en Argentina”, Serie Políticas Sociales N°43, CEPAL, Santiago de Chile.

Dammert, Lucía y Malone, Mary Fran T. (2002), “Inseguridad y temor en la Argentina: el impacto de la confi anza en la policía y la corrupción sobre la percepción ciudadana del crimen” en Desarrollo Económico, julio-setiembre, vol. 42, N° 166.

Del Olmo, Rosa (2001), “¿Por qué el actual silencio carcelario?” en Violencia, socie-dad y justicia en América Latina, R. Briceño-León (comp.), Buenos Aires, CLACSO.

Dewey, J. ([1932] 2000), Experiencia y educación, Losada, Buenos Aires.

Díaz Barriga, Ángel (1990), “Investigación educativa y formación de profesores”, en Cuadernos del CESU, núm. 20, Unam, México.Cuadernos del CESU, núm. 20, Unam, México.Cuadernos del CESU

Dubuourdieu, Marc y Tarrin, Bernard (1997), “La evaluación de las políticas formativas. Un ejemplo: la Policía Nacional Francesa”, en: Revista Catalana de Seguretat Publica. Nº. 1.

89

Dutil, Carlos y Ragendorfer, Ricardo (1997), La Bonaerense. Historia criminal de la policía de la Provincia de Buenos Aires, Buenos Aires, Planeta.

Edwards, Verónica (1997), “Las formas de conocimiento en el aula”, en: Rocwell, E. La Escuela cotidiana. México. Fondo de cultura económica.

Escobar, Santiago et al. (2004), “La seguridad ciudadana como política de Esta-do”, Friedrich Ebert Stiftung, Pro-sur.

Farber, A. (2006), El cambio educativo, Buenos Aires, REUN.

Ferraro, K. y Lagrange, R. L. (1987), “The measurement of fear of crime”, Sociological Inquiry, 57.

Freud, Sigmund (1898-9 [1900]), La interpretación de los sueños, O. C. t. III, Madrid, Biblioteca Nueva, 1945.

Gorgal, Diego (2002) “Estado y seguridad. Apuntes para una reformulación del sistema de seguridad interior en la Argentina”, en Revista Colección, Instituto de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, UCA, año VIII, N°13.

Honore, Bernard (1980), Para una teoría de la formación, Narcea, Madrid.

Hunter, A. (1978), “Symbols of incivility”, trabajo presentado a la American Society of Criminology.

Kessler, Gabriel (2006), “Inseguridad subjetiva: nuevo campo de investigación y de políticas públicas”, Mimeo.

Lapassade, G. (1963), L’Entreé dans la vie, Éditions de Minuit, 1963.

Le Goff, J. ([1965] 2004), La baja edad media, Bs. As., SXXI.

Levy, René y Monjardet, Dominique (2003): «Les polices nationales et l’unifi cation européenne, enjeux et interactions. Remarques introductives”, Cultures & Confl its, nº 48.

Mendel, G. ([1992] 1993), La sociedad no es una familia. Buenos Aires, Paidós.

BIBLIOGRAFÍA

90


Monjardet, Dominique (1994), La culture professionnelle des policiers, Revue française de sociologie, XXXV, pp. 393-411.

Monjardet, Dominique (1997), La formación inicial y la cultura profesional de los policías. En: Revista Catalana de Seguretat Publica. Nro. 1.

Morales Moya, A. (1988), Milicia y nobleza en el siglo XVIII, Cuadernos de Historia Moderna, Nro 9, Ed. Univ. Complutense, Madrid, disponible en http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=123047

O’Donnell, Guillermo (1997), “Acerca del Estado, la democratización y algunos problemas conceptuales”, en: Contrapuntos, Ensayos sobre autoritarismo y demo-cratización”, Paidós. cratización”, Paidós. cratización”

Offe, Claus (1996), Partidos políticos y nuevos movimientos sociales, Madrid: Sistema.

Oviedo, Enrique (2001), “Democracia y seguridad ciudadana en Chile” en Violen-cia, sociedad y justicia en América Latina, R. Briceño-León (comp.), Buenos Aires: CLACSO.

Oszlak, Oscar (1984), Teoría de la Burocracia Estatal: enfoques críticos Buenos Aires, Paidós.

Pichón Rivière E. (1980), El Proceso Grupal I, Nueva Visión, Buenos Aires.El Proceso Grupal I, Nueva Visión, Buenos Aires.El Proceso Grupal I

Rancière, Jacques ([1987] 2003), El maestro ignorante: Cinco lecciones sobre la emancipación intelectual, Barcelona, Laertes.

Reguillo Cruz, R. (2000), “La construcción social del miedo. Narrativas y prácticas urbanas” en Rotker, S. (ed.) Ciudadanías del miedo, Caracas, Nueva Sociedad.

Remnant, M. (2002), Historia de los instrumentos musicales, Barcelona, Ma non tropo.

Rey, Germán (2004), “El cuerpo del delito. Representación y narrativas mediáticas de la seguridad ciudadana”, Informe Fundación EBERT-Centro de Competencia en Comunicación para América Latina.

Sain, Marcelo (2002), Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina, Buenos Aires: FCE.

91

Saguier, E. R. (2007), Genealogía de la tragedia argentina (1600-1900), dispo-nible en www.er-saguier.org

Skinner, (1970), Tecnología de la enseñanza, Barcelona, Labor.

Smulovitz, Catalina (1999), “Inseguridad ciudadana y miedo: respuestas públicas y privadas en el caso argentino”, trabajo preparado para el Wilson Center’s Working Group on Citizen Security in Latin America, Buenos Aires, agosto.

Sozzo, Máximo (2002), Uso de la violencia y construcción de la actividad policial en la Argentina, en S. Gayol y G. Kessler, “Violencias, delitos y justicias en la Argenti-na, Buenos Aires, Manantial.

Tiscornia, Sofía (1998), “Seguridad y Comunidad”, documento de trabajo del Seminario Internacional sobre Seguridad Pública, Instituto de Política Criminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.

Wacquant, Loiq (2001), “Une voie européenne vers l’État pénal? Sur l’importation de l’ideologie et des politiques sécuritaires américaines”, en Sainati, Gilles y Bonelli, Laurent, La machine à punir. Pratiques et discours sécuritaire, Paris, L’Esprit Frappeur.

Wilson, J.Q. and Kelling, G.L. (1982), “Broken Windows”, Atlantic Monthly, Marzo, 29-38.

BIBLIOGRAFÍA

La Educacion Policial - PNUD

Documents

Transcript of La Educacion Policial - PNUD