La gestión del agua en el marco del Federalismo

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La gestión del agua en el marco del Federalismo

Dra. Anahí Copitzy Gómez Fuentes•

Lic. Abril Fabiola Cervantes Casas

Anahí Copitzy Gómez Fuentes.

Doctora en Ciencias So-ciales, con especialidad en Antropología Social por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIE-SAS). Actualmente es pro-fesora e Investigadora de El Colegio de Jalisco. Miem-bro del Sistema Nacional de Investigadores (Nivel I), es especialista en temas de gestión de recursos hídri-cos; conflictos por el agua y defensa de territorio; e impactos sociales y cultu-rales por la construcción de presas.

Abril Fabiola Casas Cervantes.

Licenciada en Estudios Po-líticos y Gobierno por la Universidad de Guadala-jara (UdeG). Actualmente estudiante de posgrado de la Maestría en Políticas Públicas en El Colegio de Jalisco, con especialidad en Gestión Ambiental.


Dra. Anahí Copitzy Gómez Fuentes

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Lic. Abril Fabiola Cervantes Casas

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Gómez Fuentes & Cervantes Casas

PRESENTACIÓN

El presente cuadernillo le da continuidad al programa editorial-anual del Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”. Con ello se cumple con uno de sus objetivos primordiales, y establecidos en el Decreto que le dio origen, el cual consisten en promover el conoci-miento del Federalismo en el marco de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como di-vulgar los trabajos de investigación realizados.

Este pequeño volumen forma parte de un primer grupo de cinco publicaciones individuales que con diferente temática, se ponen a disposición del público en general. Las investigaciones se realizaron en el marco de la cele-bración de la creación del Estado Libre y Soberano de Jalisco, ocurrida el 16 de Junio de 1823, y se presentaron los días 28, 29 y 30 de enero de 2014.

El evento anterior marcó el inicio de lo que, en lo sucesi-vo, es una serie de publicaciones bajo la denominación de “Cuadernos de Divulgación del Federalismo”. Este número en particular se intitula: La gestión de agua en el marco del Federalismo de la Dra. Anahí Copitzy Gó-mez Fuentes, investigadora de El Colegio de Jalisco, y de Abril Fabiola Casas Cervantes, estudiante de la Maestría en Política Pública en esta misma institución.

Siendo el manejo del agua un asunto vital en todas las épocas y en todas las latitudes, quienes realizaron esta investigación, ofrecen al lector, un recorrido a través del tiempo, para mostrarnos cómo la administración de este

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recurso, en nuestro país, ha transitado del centralismo hacia un federalismo que no acaba de serlo totalmente, pues según el caso que exponen como representativo, el de la defensa de Temacapulín, frente a la construcción de la presa El Zapotillo que ha desdeñado la autonomía municipal.

Es deseo del Instituto de Estudios del Federalismo, que esta aportación que hacen al público lector, conocedor o no, sea de utilidad para abundar en su conocimiento e interese a gobernantes y gobernados, por la importancia que reviste.

Con la seguridad de que la calidad de este trabajo, está respaldada por la trayectoria de sus autoras, y de que su lectura será de suma utilidad, el Instituto de Estu-dios del Federalismo, pone a su disposición el presente volumen.

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Índice

Introducción

La administración del agua en el periodo posrevolucionario

La gestión del agua de la nación.

El contexto actual

Leyes e instituciones para la gestión del agua en Jalisco

La construcción de la presa El Zapotillo y la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

Conclusiones

Bibliografía

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Introducción

Anahí Copitzy Gómez Fuentes

Abril Fabiola Cervantes Casas

Uno de los objetivos centrales de este documento es comprender cómo se dio el proceso de transición de un modelo centralizado en la gestión del agua en México a uno descentralizado. En el caso del agua, la federali-zación, entendida como los mecanismos a través de los cuales el gobierno federal transfiere facultades, respon-sabilidades y recursos a las entidades federativas y mu-nicipios, ha sido dada bajo un modelo de descentraliza-ción, en donde el agua sigue siendo constitucionalmente de la nación. En la práctica, el modelo mexicano de gestión del agua, pueden catalogarse como una descen-tralización, que surge como forma alternativa al modelo centralizado que imperó durante muchos años, más allá de que podamos considerarlo como un modelo federal.

La estructura orgánica a través de la cual está organi-zada actualmente la Comisión Nacional del Agua (CO-NAGUA1) , como principal órgano de gestión del agua

1 Es importante señalar que la Comisión Nacional del Agua desde su creación en 1989, hasta el final del sexenio de Vicente Fox (2000-2006), fue nombrada con las siglas CNA. Al entrar el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012) el uso de CNA fue cambiado por CO-NAGUA, abreviatura que se utiliza actualmente. A lo largo del do-cumento, para fines prácticos, usaremos el acrónimo CONAGUA.

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en México, ha posibilitado que la toma de decisiones respecto a los recursos hídricos no provengan de las en-tidades federativas, como los gobiernos estatales y mu-nicipales, sino de los Organismos de Cuenca. De esta forma la gestión del agua en México sigue siendo un espacio de interacción y de competencias entre autori-dades federales, estatales y municipales. Apelando a un modelo federalizado, se crearon organismos e instancias de múltiples representaciones, en donde las autoridades estatales y municipales son uno más, sin que ejerzan con amplitud las facultades y las responsabilidades de la ges-tión del agua que la federación les transfirió. De tal ma-nera que se descentralizaron las facultades y responsa-bilidades, pero la toma de decisiones quedó constreñida a organismos dentro de la estructura de la CONAGUA.

El presente documento básicamente está dividido en tres apartados. La primera parte hace un recorrido por el devenir histórico de la gestión del agua en México; para ello este apartado se ha dividido a su vez en tres momentos. El primero ubicado dentro del periodo pos-revolucionario de la gestión del agua, donde el Estado comienza a ver la importancia de que los recursos hí-dricos sean administrados por el gobierno central y se adjudica la prestación de los servicios de agua potable, la cual por mucho tiempo había estado a cargo de los municipios quienes habían hecho lo propio para asegu-rar el abasto de sus comunidades. El segundo, describe la maduración del proceso de centralización del servicio de agua potable, en este apartado se presenta un Estado cuyas instituciones en materia de agua se muestran, al menos en el discurso, como altamente eficientes en la gestión de los recursos hídricos de la nación. Por último, un tercer momento, en el que se describe el contexto ac-

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tual de la gestión del agua en México, que abarca desde la reforma del artículo 115 constitucional que reconfi-gura el papel del municipio en la administración pública incluida la regulación del uso, el acceso al agua y el sa-neamiento, hasta la aún vigente forma de organización de la CONAGUA.

El segundo apartado está dedicado a presentar cómo se ha dado la gestión del agua en Jalisco, la cual ha ido de la mano de la creación de organismos operadores de agua urbana y la fundación de instancias estatales para el ma-nejo del recurso. En Jalisco el marco normativo para la gestión del agua inicia con la promulgación de leyes en esta materia, las cuales en principio dieron origen a lo que se conoció como el “Sistema para los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado en el Estado de Jalisco” (SAPAJAL). Posteriormente, de acuerdo con los cam-bios que se dieron a nivel federal, se crea la Comisión Estatal del Agua y Saneamiento (CEAS) y deja de existir el SAPAJAL. Más adelante, bajo un convenio de colabo-ración entre los municipios de la Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG) nace el Sistema Intermunicipal de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de la Zona Metropolitana (SIAPA), el cual está vigente hasta este momento. En el 2007, se le retira a la CEAS la res-ponsabilidad de saneamiento, y se le transfiere al SIAPA, se crea entonces la Comisión Estatal de Agua (CEA).El tercer apartado discute dos resoluciones de la Supre-ma Corte de Justicia de la Nación (SCJN), respecto a dos controversias constitucionales interpuestas en el 2012, sobre la construcción de la presa El Zapotillo en la re-gión de Los Altos en Jalisco. La primera promovida por el Ayuntamiento de Cañadas de Obregón en contra del gobierno federal y los gobiernos de Jalisco y Guanajuato

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y la segunda interpuesta por diputados de la LIX Legis-latura del Congreso del Estado de Jalisco, en contra de las mismas instancias. Lo que discuten ambas contro-versias es justamente la autonomía municipal frente a la federación y las facultades del Congreso del Estado de Jalisco, como órgano legislativo en el estado.

La administración del agua en el periodo posrevolucionario

La gestión del servicio de agua que hasta mediados del siglo XIX había estado a cargo de los ayuntamientos, los ranchos, las comunidades y los barrios, bajo organiza-ciones heredadas de la época colonial, comenzó a entrar en un proceso de profunda transformación en vísperas del siglo XX. Estas organizaciones, que en medio de la inestabilidad política, sin una legislación que se ocupara del tema (Collado, 2008:7) y que se las habían arreglado para gestionar el agua en las pequeñas localidades del país, tuvieron que adaptarse a la intervención federal en el servicio de agua la cual dio sus primeros pasos de ma-nera formal en 1888.

Fueron varios los factores que impulsaron el proceso de centralización. Entre ellos, el crecimiento de la pobla-ción, el cual vino acompañado de una mayor demanda de servicios; las pequeñas regiones de México comen-zaron a crecer y la necesidad de introducir sistemas de agua potable fue en aumento. Por otro lado, en un país mayormente rural, la agricultura correspondía a la ac-tividad económica predominante, los sistemas de riego también comenzaron a expandirse y se contempló la ne-cesidad de impulsar el sector por medio de la inserción de tecnologías de riego. Por último, la rentabilidad eco-

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nómica de introducir obras de agua potable y de utilizar el agua para grandes obras de interés nacional llamó el interés del gobierno federal. Todos estos factores eran parte de una serie de políticas centralizadoras que el Estado llevó a cabo con la finalidad de robustecer sus atribuciones, fortalecer su estructura y como parte de una reconfiguración ideológica que trajo consigo La Re-volución Mexicana.

Uno de los momentos que marcaron el inicio de la cen-tralización del servicio de agua fue la promulgación de la Ley sobre Vías Generales de Comunicación el 5 de junio de 1888 durante el gobierno de Porfirio Díaz. En ella se estipulaban derechos de agua a particulares y títulos le-gítimos o en prescripción civil. La ley definía como vías generales de comunicación los lagos y ríos interiores, si eran navegables, y exigía a los habitantes de los pueblos títulos de propiedad para aprovechar el agua bajo la pre-misa de que ésta era propiedad de la nación. Por primera vez se da lugar al término “aguas nacionales”, el cual ten-dría un importante significado en las leyes relacionadas con el agua en años posteriores.

De gran importancia fue la creación de la Ley sobre Aprovechamiento de Aguas de Jurisdicción Federal pro-mulgada en 1910 que, además de ser la primera ley de aguas propiamente dicha, retomó el concepto de aguas nacionales y estableció condiciones para que el gobierno federal comenzara a otorgar títulos de concesión en su papel de administrador del agua de la nación. En esta ley quedó establecida la federación con el derecho a recibir el cobro de impuestos por el uso de aguas de jurisdicción federal. Bajo esta nueva disposición, los ayuntamientos dejaron de percibir de manera definitiva dichos impues-

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tos, los cuales habían sido fuente de ingresos durante buena parte del siglo XIX (Collado, 2008:9).

En este contexto, el gobierno federal se vio obligado a realizar un diagnóstico acerca de la infraestructura hi-dráulica disponible, con el fin de comenzar una gestión más estructurada. En 1911, la Secretaría de Agricultu-ra y Fomento expidió una circular en la que solicitaba la cooperación de los presidentes municipales para que proporcionaran datos relativos a los recursos hidráuli-cos de las regiones de su jurisdicción. Las autoridades locales debían responder un cuestionario sobre riego, existencia de arroyos y perenes y sobre la disponibilidad de espacios para la construcción de presas (Birrichiaga, 2009:51). A partir de entonces la gran irrigación se con-virtió en un tema sumamente relevante para el gobierno federal, al igual que la generación de energía hidroeléc-trica y, en menor medida, el abasto de agua potable. La construcción de grandes obras hidráulicas, para estos fines, sería en años posteriores una actividad prioritaria en el tema del agua.

Después de alcanzar cierta estabilidad política; una vez terminada La Revolución, después de la promulga-ción de la Constitución de 1917 y en pro de fortalecer el aparato estatal, el proceso de centralización siguió su curso en términos legislativos e institucionales. Los li-neamientos para el aprovechamiento del agua aplicados por la federación fueron establecidos en 1929 por la Ley de Aguas de Propiedad Nacional. Esta ley contemplaba la intervención de organizaciones federales de reciente creación como la Secretaría de Agricultura y Fomento, la Secretaría de Comunicaciones, la de Obras públicas y la de Guerra y Marina. La ley permitía confirmar dere-

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chos existentes, solicitar concesiones de agua y confir-mar aprovechamientos (Collado, 2008:10).

Para 1926, con la creación de la Comisión Nacional de Irrigación (CNI), la superficie en hectáreas de riego au-mentó gracias a las onerosas inversiones por parte del Estado que dejaban en evidencia el lugar privilegiado que ocupaba la irrigación en la agenda federal. Entre 1926 y 1994 la inversión gubernamental permitió abrir un total de 2.5 millones de hectáreas, pero es en el pe-riodo de 1940 a 1958 cuando el desarrollo de este ámbito alcanzó tal magnitud que es considerado por algunos es-pecialistas como la época de oro de la irrigación mexica-na (Aboites, 2009:26).

A pesar de que la agricultura representaba la mayor par-te del uso del agua, y ocupaba gran parte de los esfuerzos de las instituciones federales, el gobierno era consciente de la importancia del uso doméstico del agua en un país cuya población iba en aumento. En 1928, la Secretaría de Agricultura y Fomento se encargó de reglamentar las concesiones para el abasto de agua potable a los pobla-dos que requirieran de este servicio. Bajo la necesidad de establecer medidas sanitarias para dicha tarea, el Departamento de Salubridad Pública hizo su interven-ción para asegurarse de que las condiciones en las que se proveía el recurso fueran las adecuadas, sobre todo cuando a finales de los años veinte, algunas ciudades del país pasaron por una crisis en el abasto de agua potable. La intervención de instancias federales para la resolver la crisis afianzó aún más el papel del Estado y puso en evidencia la poca capacidad técnica y económica de las autoridades locales para atender situaciones de tal mag-nitud (Birrichiaga, 2009: 53).

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En materia de electricidad, las obras hidráulicas tam-bién comenzaron a producirse y el gobierno federal no reparó en inversiones para este fin. En 1938, la recién creada Comisión Federal de Electricidad (CFE) encabe-zó el proyecto para la construcción de la primera ins-talación importante del país, el sistema hidroeléctrico Miguel Alemán, que incluía la construcción de varias presas y plantas sobre el río Cutzumala en el Estado de México (Aboites, 2009:26). A partir de entonces y hasta la década de los noventa el interés gubernamental en ese rubro se tradujo en la realización de un buen número de obras hidráulicas de gran importancia a lo largo y ancho del país.

La gestión del agua de la nación

El papel que desempeñó el gobierno federal en la admi-nistración de los recursos hídricos a finales de los años cuarenta, forma parte de una serie de compromisos que asumió el Estado en varios sectores de la administración pública como el sector productivo y el de bienestar so-cial. Este periodo da inicio a una etapa de centralización estatal en la regulación del uso y acceso al agua, así como de la conformación de una política pública enfocada a su administración (Velázquez, 2003:203).

La creación de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) en 1947 constituyó el momento cumbre de la centralización de los servicios de agua potable. Esta se-cretaría representaba al gobierno federal en la gestión para la construcción y operación de obras hidráulicas y la administración de los distritos de riego. La SRH es considerada primero, como un indicio de que el Estado

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mexicano concedía importancia al manejo del agua y; segundo, como un acontecimiento burocrático que ex-presaba la maduración de un proyecto político comen-zado en 1926 con la creación de la CNI, en el cual se destacaba el papel del Estado como propietario y regu-lador de las aguas (Aboites, 2009:12-13). Durante más de una década, la SRH encabezó proyectos de gran en-vergadura como presas, aperturas de hectáreas de rie-go, trasvases e hidroeléctricas. Los ingenieros a cargo de esta institución llegaron a gozar de un alto prestigio gracias a las monumentales obras. El gobierno federal parecía haber alcanzado una gestión del agua más que eficiente.

A partir de finales de la década de los cuarenta, de acuer-do con la Ley Federal de Ingeniería Sanitaria, los muni-cipios que solicitaran fondos para obra hidráulica tenían que hacerlo por medio de la SRH, ésta se encargaría de realizar la obra y administrarla por medio de organis-mos operadores hasta que la federación hubiera recu-perado la inversión inicial, una vez terminada la obra ésta se cedería a los municipios para su administración (Rodríguez, 2008:30).

Para ese momento existían tres tipos de organismos ope-radores: 1) juntas Federales de Agua Potable y Alcanta-rillado, las cuales incluían en su estructura a autoridades locales y usuarios; 2) comités Municipales de Agua Po-table y Alcantarillado, este tipo de organismos se daba en poblaciones donde había ausencia de representantes del gobierno estatal y; 3) administraciones directas de la federación en las que no existía un consejo, ni participa-ción local (Rodríguez, 2008:31).

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Tabla 1

Clasificación y composición de los organismos operadores

Juntas Federales de Agua Potable y Alcantarillado

Gobierno federal + Autoridades locales + Usuarios

Comités de Agua Potable y Alcantarillado

Gobierno federal + Usuarios

Administraciones Directas

Gobierno federal

Fuente: Elaboración propia con base en Rodríguez (2008: 31-32).

Los organismos operadores fueron adaptados en algu-nas ciudades y mejorados en su estructura haciendo más eficiente la operación de las obras hidráulicas; sin embargo, en muchos lugares del país no terminaron de encajar en la dinámica local. En algunas regiones, estos organismos no resultaron debido al fuerte arraigo de la gestión tradicional del agua a través de grupos comu-nitarios. Parecía que el modelo implementado desde el gobierno federal no funcionaba de la misma forma en todo el país, existían marcadas diferencias regionales y distintos niveles de integración (Velázquez, 2003:204). Se presenciaban los primeros síntomas de la ineficien-cia de la operación centralizada de los servicios de agua potable.

El modelo que representaba la SRH fue debilitándo-se al cabo de la primera década en operación, Aboites

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resume en tres puntos las causas que provocaron tal debilitamiento.

“La hipótesis general es que la decadencia del modelo del agua de la nación, del mo-delo SRH, se explica por tres asedios que tienen que ver con el tránsito de una socie-dad rural a otra de carácter urbano cada vez más nítido y preponderante. El primero se refiere a la creciente inoperancia del mode-lo SRH en vista del aumento y diversifica-ción de los usos del agua y por la oposición manifestada por diversos grupos sociales. El segundo alude a la descomposición del argumento y del arreglo político que daban preferencia a la inversión pública en obras de grande irrigación en el norte del país, lo que se reflejaba en el debilitamiento de las inversiones en dicho ramo y más tarde en la disolución de la SRH. El tercero se re-laciona con la profunda crisis económica que evidenció la extrema debilidad fiscal del Estado mexicano, y con el surgimien-to de nuevos referentes ideológicos enca-minados a reducir de manera sustancial la injerencia general del Estado en la econo-mía y en la regulación de las actividades privadas, el llamado neoliberalismo. […]” (Aboites, 2009:13).

El modelo que representaba la SRH resultó obsoleto ante los cambios sociales y económicos que se tradu-cían a su vez en cambios de los usos del agua. La mi-gración a las grandes ciudades afectó profundamente

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el desarrollo de proyectos para la agricultura; ahora las ciudades demandaban un servicio de agua potable más eficiente. La SRH, que había concentrado sus esfuerzos en obras de grande irrigación, se encontró ante un reto que terminó por superarla.

El Estado mexicano no logró controlar el manejo del agua en el país; tal parece que la administración en este ámbito no era tan eficiente como se decía. El sistema basado en la SRH no se pudo sostener en gran medida por la incapacidad del gobierno federal para cobrar el servicio de agua, lo que provocó un desbalance entre las inversiones en obras hidráulicas y las ganancias y/o recuperaciones de la inversión.

En 1976 desaparece la SRH dando pie a la creación de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráuli-cos (SARH) y a la Secretaría de Asentamientos Hu-manos y Obra Pública (SAHOP). El prestigio a nivel internacional que alcanzó la SRH en materia de irri-gación y construcción de grandes obras hidráulicas no le fue suficiente para asegurar su permanencia y finalmente las funciones que se concentraban en esta organización fueron llevadas a cabo por dos o más secretarías.

Un año después de la disolución de la SRH, argumen-tando el fortalecimiento del federalismo, el gobierno federal ordenó a la SAHOP la devolución de los siste-mas de agua potable a las entidades federativas (Aboi-tes, 2009:81). El 5 de noviembre de 1980 bajo un acuer-do se entregaron a los gobiernos de los estados todos los sistemas de agua potable y alcantarillado.

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“Acuerdo por el que la Secretaría de Asen-tamientos Humanos y Obras Públicas, con la intervención de las de Hacienda y Crédi-to Público, de Programación y Presupuesto y de Comercio, procederá a entregar a los Gobiernos de los Estados o a los Ayunta-mientos, todos los sistemas de agua pota-ble y alcantarillado que administra y opera directamente o a través de los organismos creados para ese efecto, determinando una serie de condiciones en el mismo Acuerdo orientadas a alcanzar la autosuficiencia, mantener la descentralización de los Or-ganismos Operadores, impedir la partici-pación de las autoridades federales en la administración de los Organismos Opera-dores entregados y a constituir el patrimo-nio del subsector con el capital de las in-versiones recuperables, condonadas a favor de los nuevos Organismos Operadores y las autoridades locales correspondientes” (Ro-dríguez, 2008:33).

Bajo este acuerdo, algunas de las condiciones para la entrega de los sistemas era la conformación de Or-ganismos Operadores, esta vez estructurados por la autoridad a nivel estatal; estos organismos debían de responder a las necesidades específicas de cada estado, municipio y/o región. A partir de entonces los subsi-dios de parte del gobierno federal para el abastecimien-to de agua se terminaron y los gobiernos locales tu-vieron echar a andar mecanismos que les permitieran garantizar la prestación del servicio.

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Tabla 2Organismos Operadores estatales

Comisiones o Juntas Estata-les operadoras centralizadas

Organismos provenientes directamente del estado.

Comisiones o Juntas Esta-tales coordinadoras de los servicios

Organismos que operan en forma de franquicia en las poblaciones.

Organismos Operadores locales de índole estatal

Organismos independientes entre sí y bajo la jurisdicción de una dependencia estatal sectorizadora.

Comisiones o Juntas Esta-tales

Organismos que fungen como apoyo y coordinación a los Or-ganismos Operadores munici-pales sujetos a control estatal.

Organismos Operadores regionales

Organismos encargados de la operación de diferentes muni-cipios buscando fortalecer la autosuficiencia de los servicios en su ámbito de acción.

Combinaciones Organismos combinados de los tipos anteriores determinados por las condiciones locales, tanto económicas como polí-ticas.

Fuente: Elaboración propia con base en Rodríguez (2008:36).

Chiapas, Oaxaca y Michoacán fueron los estados donde más cabeceras municipales recibieron la administración de los servicios de agua potable. Cada uno de los estados comenzó a crear organismos operadores o a adaptar los ya existentes de acuerdo a sus necesidades. A nivel mu-nicipal se establecieron tarifas y se aprobaron reglamen-tos para regular el uso del agua (Rodríguez, 2008:36).

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La transferencia de responsabilidades en materia de abastecimiento de agua del gobierno federal a los gobier-nos locales, poco tuvo que ver con un tema de eficiencia en la prestación de los servicios de agua potable, la invo-cación al federalismo o la búsqueda de la participación social, sino que más bien se trató de “una reducción de las asignaciones presupuestarias federales a municipios y entidades federativas […Esta] reivindicación federalista no provenía de las autoridades municipales y estatales” (Collado, 2008:18). En este contexto, los municipios tu-vieron que esforzarse en adaptarse a este nuevo modelo de gestión y para algunos, sobre todos los municipios pequeños, sin duda significó un verdadero reto.

El contexto actual

En el año de 1983, con la reforma el artículo 115 cons-titucional, ocurre un cambio legislativo trascendental para los municipios. Entre otros puntos, esta reforma enumera los servicios de los cuales ahora eran respon-sables los ayuntamientos. Además de la dotación de agua potable, también estarían a cargo de otros servicios como limpia, mercados y centrales de abasto, calles, par-ques y jardines, panteones, rastro, y seguridad pública y tránsito. De esta forma se definió el papel del munici-pio dentro de la dinámica administrativa de cada estado (Merino, 2007:20-21).

Los cambios en la administración del agua también vinieron acompañados de la creación de instituciones. En 1989 nace la CONAGUA como un órgano descon-centrado de la SARH, y con ella una nueva forma de administrar los recursos hídricos de la nación respe-tando las atribuciones municipales. De cierto modo, la

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CONAGUA era una versión de la extinta SRH, aunque de mucho menor rango presupuestario y burocrático (Aboites, 2009:90-91). La institución de reciente crea-ción estaba a cargo de proponer la política hidráulica con la finalidad de mantener actualizado el Programa Nacional Hidráulico.

Al principio, la CONAGUA se encargaba de la admi-nistración de las aguas superficiales, ya que la adminis-tración del agua subterránea estaba a cargo de los esta-dos. Los 31 estados y el Distrito Federal se encontraban repartidos en seis regiones administrativas: Noroeste, Norte, Noreste, Lerma-Balsas, Valle de México y Sureste. En el periodo del presidente Ernesto Zedillo las regiones administrativas aumentaron de seis a doce y las demar-caciones territoriales dejaron de estar basadas en las en-tidades federativas para pasar a la división por cuencas hidrográficas. La CONAGUA pasó a depender de lo que en aquel momento era la Secretaría de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca (Semarnap), sin que por ello dejara de ser la máxima autoridad en materia hidráulica (Dávila, 2006:44).

En 1992 con la promulgación de la Ley de Aguas Nacio-nales (LAN), los municipios recibieron el control total de los sistemas de agua potable existentes en su terri-torio y se les otorgó la facultad de administrar nuevos sistemas para la provisión de agua. Es importante seña-lar, que aun cuando los municipios adquieren la gestión de los sistemas, la propiedad del agua seguía siendo de la nación y el uso y explotación de las aguas se realiza-ba sólo a través de la CONAGUA (Galindo y Palerm, 2007:129-130).

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A partir de 1999, los municipios son reconocidos como autónomos dejando de estar subordinados al ámbito ju-rídico de las entidades federativas y a los poderes estata-les (Merino, 2007: 20-21). La reforma de 1999 en mate-ria de prestación de servicios públicos robustece la lista agregando drenaje y alcantarillado, y tratamiento de los residuos. Ahora los municipios no sólo eran responsa-bles, en el caso del agua, de proveerla sino también de tratarla una vez que hubiera sido utilizada.

En el año 2004, una nueva reforma, esta vez a la LAN, reestructuró la gestión del agua en el país. Bajo el esque-ma de Organismos y Consejos de Cuenca, el cual está aún vigente, las administraciones municipal y federal se coordinan para la regulación del uso y manejo del agua. Los Organismos de Cuenca se encargan de administrar las aguas nacionales en cada una de las trece regiones hidrológico-administrativas en las que se divide actual-mente el país, representando a las autoridades en mate-ria del agua. Por su parte, los Consejos de Cuenca son órganos colegiados encargados de la planeación, reali-zación y administración de las acciones de gestión de los recursos hídricos por cuenca o por región hidrológica; los consejos establecen una coordinación entre la CO-NAGUA y los usuarios. Actualmente existen 25 consejos de cuenca en México (Dávila, 2006:45)

La actual gestión del agua, en términos formales, tiene como objetivo priorizar la participación de los gobiernos locales en la administración de los recursos hídricos y promover la coordinación entre los distintos niveles de gobierno para asegurar el suministro de agua a las dife-rentes regiones del país. La instituciones en materia de agua y la legislación vigente no sólo reflejan la importan-

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cia de la administración municipal efectiva en la presta-ción del servicio de agua potable, sino que en los últimos años, al igual que en otros ámbitos de la vida política, se han enfocado en incluir, al menos en el discurso, a los ciudadanos en el proceso de toma de decisión en esta materia. Ahora la gestión de los recursos contempla el diálogo entre éstos, el gobierno federal, los gobiernos de los estados, y los ayuntamientos, por medio de la red que la organización por cuencas ha tejido para hacer más efi-ciente el uso y el manejo de las aguas nacionales.

Tabla 3Acontecimientos relevantes en la historia de la prestación de los servicios de agua en México.

Año Acontecimiento Implicaciones1888 Promulgación de la Ley

sobre Vías Generales de Comunicación.

La ley exigía a los habitantes de los pueblos títulos de propiedad para usar el agua.

1910 Promulgación de la Ley sobre Aguas de Jurisdic-ción Federal.

El gobierno central tiene la fa-cultad de otorgar títulos de con-cesión y funge como administra-dor del agua de la nación.

1926 Comisión Nacional de Irrigación (CNI).

Por medio de la CNI el Estado gestiona el agua para irrigación y aumenta sus inversiones para este fin.

1929 Ley de Aguas de Propie-dad Nacional.

La Ley establece los lineamien-tos para el aprovechamiento del agua. Es la primera ley de aguas propiamente dicha.

1938 La Comisión Federal de Electricidad (CFE) enca-beza la construcción de la primera instalación hi-droeléctrica más impor-tante del país: el sistema Miguel Alemán.

Este acontecimiento marca el inicio del interés del gobierno federal para invertir en obras de gran magnitud.

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1947 Creación de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH)

La SRH representa al gobierno federal en la administración de todas las obras hidráulicas del país.

1976 Desaparece la SRH Las funciones de la SRH son re-partidas entre varias secretarías y se debilita la centralización de la gestión de los recursos hi-dráulicos.

1980 El gobierno central entre-ga a los gobiernos de los estados todos los sistemas de agua potable y alcanta-rillado.

Se da inicio al proceso de des-centralización.

1983 Se otorga a los munici-pios una serie de respon-sabilidades, entre ellos la prestación de los servicios públicos con base en la reforma del artículo 115 constitucional.

La descentralización se refleja a nivel legislativo con la reforma del artículo 115.

1989 Se crea la Comisión Na-cional del Agua (CONA-GUA).

Nace una nueva forma de admi-nistrar los recursos hídricos de la nación respetando la autonomía municipal.

1992 Entra en vigor la Ley de Aguas Nacionales (LAN).

Los municipios reciben el con-trol total de los sistemas de agua existentes en su territorio y se les da la facultad de administrar nuevos sistemas para la provi-sión de agua potable.

1999 Se reforma nuevamente el artículo 115 constitucio-nal.

Los municipios son responsa-bles de la prestación de otros servicios como el alcantarillado, la disposición de aguas residua-les, y el tratamiento y la dis-posición final de los residuos. Los municipios dejan de estar subordinados a las autoridades estatales.

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2004 Se reforma la LAN. Se re-estructura la gestión del agua del país bajo el es-quema de organismos y consejos de cuenca.

El modelo de gestión por cuenca busca coordinar los esfuerzos de la autoridad del agua a nivel fe-deral con las autoridades locales en la materia, así como incluir a los usuarios en la toma de deci-siones.

Fuente: Elaboración propia con base en Collado (2008: 7-9, 18), Merino (2007: 13), Rodríguez (2008:30-36), Birrichiaga (2006:19), Aboites (2009:26, 90-91) y Galindo y Palerm (2007: 129-130).

Leyes e instituciones para la gestión del agua en Jalisco

La gestión del agua en Jalisco, como en todas las de-más entidades del país, es regida a nivel federal por la CONAGUA y la Ley de Aguas Nacionales. Jalisco ade-más es sede de la dirección general del Organismo de Cuenca Lerma-Santiago-Pacífico. En el estado la CEA es la encargada de la gestión del recurso. Las comisio-nes estatales, al igual que los organismos operadores de agua urbana en México, como se mencionó ante-riormente, tienen su origen en las políticas descentra-lizadoras de la federación, al modificar el artículo 115 constitucional.

En Jalisco uno de los primeros antecedentes de la orga-nización de la gestión del agua urbana, específicamen-te para Guadalajara, es la creación del Patronato de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, el cual na-ció el 29 de noviembre de 1952, cuando la ciudad tenía una población de apenas cuatrocientos mil habitantes (Regalado y Bañuelos, 2006:172). Para la década de 1970, Guadalajara y los municipios conurbados conta-

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ban con juntas locales y patronales dedicadas a la ad-ministración del agua, las cuales se fusionaron en años posteriores. Para el 27 de marzo de 1978, el Congreso del Estado de Jalisco emitió por decreto la creación del Sistema Intermunicipal del Agua Potable y Alcantari-llado, el cual estaba conformado por los municipios de Guadalajara, Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan (SIAPA, 2008:23). Este fue el primer antecedente de lo que ac-tualmente conocemos como el SIAPA.

Desde esta primera etapa, el SIAPA estuvo dirigido por un Consejo de Administración, el cual era presidido por un director general, quien era designación directa del gobernador del estado. También participaban los representantes de los ayuntamientos que conforma-ban el SIAPA, el secretario de Desarrollo Urbano y Ru-ral, el secretario de Finanzas y un representante de la Cámara de la Propiedad Urbana de Jalisco (Regalado y Bañuelos, 2006:174). Bajo el decreto de creación del SIAPA, quedó establecido que era un órgano público desconcentrado, con personalidad jurídica y patrimo-nio propio, con las capacidades de actuar, contratar, decidir y determinar lo concerniente al agua potable y alcantarillado de la ZMG.

El gobierno de Jalisco en su afán de organizar la ges-tión del agua en el estado, el 25 de noviembre de 1980, firmó un convenio con la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas Federal, en donde se pac-tan las bases, términos y condiciones para la entrega recepción del Sistema de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento que dicha secretaría operaba y admi-nistraba (CEA, 2012:5). Posteriormente, en la Ley de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, publi-

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cada el 15 de octubre de 1981, se establece la creación de un organismo con personalidad jurídica y patrimo-nio propio, denominado “Sistema para los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado en el Estado de Jalisco”, lo que se llamó comúnmente como SAPAJAL. Además de la creación de este organismo, la ley disponía que se crearan juntas locales con el objetivo de administrar, operar y mantener los sistemas de agua en los munici-pios de Jalisco.

Dentro de las funciones del SAPAJAL se establecía que debería atender de forma específica la provisión del abastecimiento de agua potable a todas las localidades del estado, así como el tratamiento y disposición de aguas residuales domésticas, urbanas o industriales. Se le otorgaban también funciones como la progra-mación de nuevas obras, así como su rehabilitación y ampliación; la integración de nuevas juntas locales de agua, y la vigilancia de todos los sistemas de agua po-table y alcantarillado en el estado. De acuerdo con las funciones que se le fueron otorgadas al SAPAJAL, se puede considerar como el antecedente de lo que des-pués fue la CEAS.

Posteriormente, de acuerdo con las reformas al artícu-lo 115 de la Constitución, el 5 de agosto del 2000, fue publicada la Ley del Agua para el Estado de Jalisco y sus Municipios. Bajo esta Ley se decreta la creación, establecimiento y funcionamiento de la CEAS, como un organismo descentralizado del gobierno de Jalis-co, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con las funciones de coordinación y de planificación de los usos del agua en la entidad, con funciones de autoridad administrativa. A la CEAS se le da a cargo la

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planeación, construcción, operación, mantenimiento y aplicación de las obras de abastecimiento de agua potable y alcantarillado, destinadas al consumo y uso humano con fines domésticos, urbanos e industriales. El 21 de mayo de 2001, entró en vigor la Ley del Agua para el Estado de Jalisco y sus Municipios y en esa misma fecha inicia funciones la CEAS (CEA, 2012:5).

Las reformas al artículo 115 constitucional, dispusie-ron que organismos como el SIAPA, tendrían un do-ble carácter de funciones y servicios públicos de com-petencia exclusiva municipal, tales como los de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposi-ción final de aguas residuales (SIAPA, 2008:20). En el caso de Jalisco, de acuerdo con la Ley de Aguas para el Estado de Jalisco y sus Municipios, se instituyeron los mecanismos de intervención por parte de los ayunta-mientos en la prestación de servicios de drenaje, trata-miento y disposición de aguas residuales. Se establece también la posibilidad de que los municipios presten los servicios que está regula a través de organismos operadores descentralizados municipales o intermu-nicipales, o bien, mediante la asociación con otros municipios del mismo estado o de otros estados. Di-cha ley contemplaba la actualización del Sistema Es-tatal de Agua y la creación de la Comisión Estatal de Agua y Saneamiento.

El objetivo estratégico del gobierno federal era hacer frente a la situación de dependencia económica y ad-ministrativa de los municipios respecto a la federa-ción. En lo que respecta a la descentralización de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamien-to, el propósito era que los municipios asumieran el

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manejo del agua en funciones y responsabilidades, al igual que la administración de los recursos propios. En el caso los organismos operadores, estos tuvieron que enfrentar tres retos técnicos que fueron hereda-dos al entregar el control del servicio a los municipios: una creciente cobertura que cubrir, abastecimiento de agua de calidad y saneamiento. Un reto adicional era el mejorar los indicadores financieros en la parte co-mercial del servicio (Gómez, 2013:121). Por lo tanto, los organismos operadores no sólo enfrentaron retos técnicos, sino que también tuvieron que asumir pro-blemas de infraestructura, financieros, de administra-ción, así como viejos vicios en la forma de gestionar el recurso.

De esta manera, el 6 de junio de 2002, en el Periódi-co Oficial El Estado de Jalisco, se publica el Convenio celebrado el 7 de febrero de 2002 entre los cuatro mu-nicipios de la ZMG para la Asociación Intermunici-pal para la Prestación de Servicios de Agua Potable, Alcantarillado, Tratamiento y Disposición final de las Aguas Residuales, a través del Organismo Público Descentralizado Intermunicipal denominado “Siste-ma Intermunicipal para los servicios de Agua Potable y Alcantarillado”.

Bajo esta nueva disposición, el Consejo de Adminis-tración del SIAPA modificaba su integración con el propósito de contar con la representación igualitaria de los ayuntamientos que lo conformaban, para que de manera conjunta se decidieran cuestiones propias del nuevo organismo. Además de la representación de cada uno de los municipios de la ZMG, también esta-rían participando tres delegados del gobierno estatal.

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En este nuevo esquema perdió peso la presencia y par-ticipación del gobierno del estado y la toma de deci-siones y responsabilidades recayó en los municipios. La elección del representante del Consejo sería decidi-da por sus propios miembros y no por el gobernador, como anteriormente había sido designado.

A pesar de que el SIAPA adquiere autonomía fiscal, en lo competente al establecimiento de tarifas no logró su autonomía y queda determinado como una atribu-ción del Consejo de Administración proponer a los ayuntamientos que integran el organismo, las tarifas y los lineamientos para el cobro de los servicios, para la posterior aprobación del Congreso del Estado de Jalis-co. Anteriormente, el gobierno del estado financiaba en su totalidad los gastos de operación del sistema de agua. Cuando se estableció el SIAPA como un organis-mo autónomo, estos gastos fueron cubiertos con los ingresos de los usuarios (Duran y Torres, 2006:230).

De acuerdo con las modificaciones al artículo 115 constitucional y la ley en materia, se amplió el catá-logo de servicios que debería prestar el organismo y se incluyen los servicios de drenaje, tratamiento y disposición final de las aguas residuales, con lo cual dichas atribuciones son retiradas de lo que hasta ese momento era la Comisión Estatal de Agua y Sanea-miento, que dentro de sus funciones se encontraban dichas atribuciones. Con el propósito de contribuir en el buen funcionamiento del sistema, se crea el Consejo Técnico del Organismo Operador, con la participación de expertos técnicos y de los diferentes ayuntamientos.

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Con las reformas al artículo 115 constitucional y las modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales del 2004, la política hidráulica nacional se proponía fortalecer a los estados y municipios a través del modelo fede-ralista, los estados tuvieron que adecuarse en sus fun-ciones y legislaciones a la política descentralizadora y fue necesario modificar el marco jurídico y normativo del estado de Jalisco. Dentro de los cambios más im-portantes a partir de la Ley del Agua para el Estado de Jalisco y sus Municipios de 2007, fue la creación de la Comisión Estatal del Agua. En realidad se trataba del mismo organismo público, pero se eliminaba de las responsabilidades de saneamiento, funciones que fueron dadas al SIAPA.

Una de las últimas adecuaciones a la forma de admi-nistración y gestión del agua por el SIAPA, fueron las realizadas con base en las modificaciones a la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco y la Ley de Agua para el Estado de Jalisco y sus Municipios, publi-cadas en el Periódico Oficial el 18 de agosto de 2013, hubo un cambio importante en la manera en cómo se determinan y autorizan las cuotas y tarifas. A partir de dichas modificaciones este procedimiento se haría a través de un Consejo Tarifario, el cual debe de tener representación mayoritaria ciudadana, participación obligatoria de la CEA y es presidido por uno de los presidentes municipales que conforman el Consejo de Administración o por el director del organismo ope-rador. De esta manera, el SIAPA gana la facultad de decidir la forma y el procedimiento a través del cual se fijan las cuotas y tarifas, con lo cual asume más de au-tonomía sobre la generación de los recursos propios.

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Tabla 4 Marco legal de la gestión del agua en el

estado de Jalisco y la ZMGFecha Legislación Observaciones

15 de Octu-bre de 1981

Ley de los Servi-cios de Agua Pota-ble y Alcantarilla-do en el Estado

Abroga la Ley para el Abastecimiento de Agua potable y Alcantarillado en el Medio Rural. Se crea el SAPAJAL.

5 de agosto de 2000

Ley del Agua para el Estado de Jalis-co y sus Munici-pios

Bajo esta Ley se decreta la creación, establecimiento y funcionamiento de la CEAS y deja de existir el SAPAJAL.

6 de junio de 2002

Convenio de Co-laboración Inter-municipal para los Servicios de Agua Potable, Drenaje, Alcantarillado y Disposición final de Aguas Residua-les

Se crea el SIAPA

25 de Febrero de 2007

Ley del Agua para el Estado de Jalis-co y sus Munici-pios

Creación de la CEA

18 de agosto de 2013

Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco

Creación del Consejo Tarifario del Agua

Fuente: Elaboración propia, diversas fuentes.

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La construcción de la presa El Zapotillo y la resolu-ción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

El proyecto de construcción de la presa El Zapotillo en la región de Los Altos de Jalisco, tiene su origen en un primer decreto presidencial publicado en el Diario Ofi-cial de la Federación el 7 de abril de 1995, en el que se declaró la reserva de las aguas nacionales superficiales en la cuenca del río Verde, para usos doméstico y pú-blico urbano, con el objetivo de satisfacer necesidades de abastecimiento a Guanajuato y Jalisco (CONAGUA, 2012:16-20).

Posteriormente, el 17 de noviembre de 1997, bajo otro decreto se modifica el primero y se ajustan los volú-menes de agua disponibles para la Zona Conurbada de Guadalajara, Los Altos de Jalisco y el estado de Guana-juato. Con base en estos decretos, el 1 de diciembre de 2005, el gobierno federal a través de la CONAGUA y los gobernadores de Jalisco y Guanajuato, suscribieron un acuerdo para llevar a cabo un programa especial sobre de las aguas superficiales del río Verde, con la construc-ción y operación de una presa con una cortina a 80 me-tros de altura en el sitio denominado El Zapotillo (CO-NAGUA, 2012:16-20).

Con la construcción de la presa El Zapotillo a una altura de cortina de 80 metros y con una superficie de embalse de 2,051 hectáreas, era necesario reubicar a las localidades de Acasico, con 344 habitantes (103 viviendas) y Palma-rejo con 167 habitantes (36 viviendas), ambas localidades del municipio de Yahualica; así como la construcción de dos diques de protección de 220 metros de longitud y 10 metros de altura cada uno, con el objetivo de no inundar

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el pueblo de Temacapulín, perteneciente al municipio de Cañadas de Obregón (CONAGUA, 2012:20, 21).

El proyecto original de la presa fue modificado el 16 oc-tubre de 2007, bajo un convenio de coordinación entre los gobernadores de Jalisco y Guanajuato, y el gobierno federal a través de la CONAGUA. De acuerdo con este nuevo convenio quedó establecida la construcción de una presa con una cortina de 105 metros de altura. Bajo esta modificación del proyecto, el 29 de enero de 2008, el gobierno del estado de Jalisco, a través de la CEA, deter-minó su participación dentro del proyecto de la presa El Zapotillo y tomó a su cargo la responsabilidad de hacer los estudios técnicos sobre la nueva altura y sobre la fac-tibilidad social que implicaba la inundación de un tercer pueblo. En este ajuste al proyecto se embalsaría una su-perficie de 4,816 hectáreas, con la inundación y desalojo de Acasico y Palmarejo, así como de Temacapulín, con una población de 480 habitantes (350 viviendas) (CO-NAGUA, 2012:22-25).

Oficialmente la construcción de la presa El Zapotillo es responsabilidad directa de la CONAGUA, ejercida a tra-vés de la dirección general del Organismo de la Cuenca Lerma-Santiago-Pacífico, a la cual pertenece el Río Ver-de. Sin embargo, tras los acuerdos de colaboración entre los gobiernos de Jalisco y Guanajuato, ambos estados han participado en la consecución de las obras. El financia-miento de El Zapotillo ha estado a cargo de la federación a través del Programa Especial de Recursos Fiscales, iden-tificado como K007, del Fondo Nacional de Infraestruc-tura (FONADIN), de presupuestos aprobados por los Congresos de los estados de Jalisco y Guanajuato y por fondos de la iniciativa privada (CONAGUA, 2012:33).

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El gobierno de Jalisco además de colaborar en el fi-nanciamiento, ha participado oficialmente a través de la CEA, con lo cual, muchas de las responsabilidades del manejo político y del convencimiento en las po-blaciones directamente afectadas han quedado bajo su cargo, específicamente con Temacapulín, poblado que desde 2005 se ha opuesto a la construcción de la presa, consolidando una organización colectiva para la defensa a partir del 2007, año en que se anuncia la inundación de este pueblo con la construcción de una presa a 105 metros de altura. Temacapulín desde ese año conformó el Comité Salvemos Temacapulín Aca-sico y Palmarejo, instancia a partir de la cual han en-tablado acciones desde lo social, político, mediático y de defensa jurídica.

Desde el frente jurídico los abogados defensores de Te-macapulín, han ejecutado diferentes acciones legales. Muchas de ellas se han centrado en juicios de amparo de carácter individual ante el Tribunal Administrativo del Estado de Jalisco, debido a que en Temacapulín la tenencia de la tierra es propiedad privada y no existe como tal un sujeto colectivo que sea garante para en-tablar juicios colectivos, por esta razón han tenido que ser individuales. Desde un accionar político, la defensa legal ha podido negociar con diferentes actores claves en distintos momentos, logrando su apoyo para ejecutar acciones legales que han llevado como objetivo último parar la construcción de la presa. Uno de ellos ha sido el Ayuntamiento de Cañadas de Obregón, otros han sido distintos diputados dentro del Congreso del Estado de Jalisco, que en un momento dado impulsaron acciones desde su competencia.

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Específicamente han sido dos acciones que han elevado los conflictos de competencias hasta la SCJN. Primera tendiente a proteger y defender las competencias propias de los municipios y su autonomía, en este caso con las atribuciones que les otorgó la federación con la modifica-ción al artículo 115 constitucional; y la segunda relativa a las atribuciones propias del Congreso del Estado de Jalis-co, la cual es una instancia facultada para emitir y apro-bar leyes y acuerdos para el estado de Jalisco, más allá de las atribuciones propias del gobierno de Jalisco como eje-cutivo estatal, lo cual, como veremos más adelante, puso en discusión los acuerdos firmados entre el gobierno de Jalisco y el de Guanajuato respecto a la modificación de la altura de la cortina de la presa El Zapotillo.

Bajo el contexto de facultades que le otorga el artículo 115 constitucional a los municipios, el 20 de julio de 2012, el Ayuntamiento de Cañadas de Obregón interpuso una controversia constitucional ante la SCJN en contra del go-bierno federal, a través de la Secretaría de Medio Ambien-te y Recursos Naturales (Semarnat) y de la CONAGUA, y del gobierno de Jalisco. El recurso fue interpuesto debido a que el Ayuntamiento de Cañadas de Obregón argumen-taba que la presa El Zapotillo estaba siendo construida sin la respectiva licencia de cambio uso de suelo que el Ayuntamiento no autorizó, con lo cual se estaba violando la autonomía del municipio (Mural, 25/julio/2012). El 2 de agosto, la SCJN admitió la controversia constitucional (La Jornada Jalisco, 05/agosto/2012).

Posteriormente, el 20 de agosto del mismo año, la SCJN negó al Ayuntamiento de Cañadas de Obregón la sus-pensión de los trabajos de construcción de la presa El Zapotillo, por considerar que la petición como impro-

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cedente, debido a que dicha suspensión podría afectar gravemente a la sociedad en una proporción mayor, a los beneficios que con ella pudiera obtener el municipio solicitante (La Jornada Jalisco, 20/agosto/2012). Ante la resolución de la SCJN, los abogados de Temacapulín y representantes del Ayuntamiento de Cañadas, el 22 de agosto interpusieron un recurso de reclamación ante el pleno por dicho fallo (La Jornada, 22/agosto/2012). Pos-teriormente, el 5 de septiembre, diputados del Congreso del Estado de Jalisco, acordaron enviarle un exhorto a la SCJN para que la construcción de El Zapotillo fuera suspendida, en tanto la reclamación del fallo era proce-dente (Mural, 6/septiembre/2012).

En la sesión ordinaria del 30 de julio del 2012, los di-putados de la LIX Legislatura del Congreso del Estado de Jalisco, acordaron interponer ante la SCJN una con-troversia constitucional contra el gobierno federal y los gobiernos estatales de Jalisco y Guanajuato, con el obje-tivo de hacer valer la autonomía municipal e invalidar el convenio de coordinación firmado el 16 de octubre de 2007, entre autoridades federales y estatales, para im-plementar un programa especial para los estudios, pro-yectos, construcción y operación de la presa El Zapotillo (La Jornada Jalisco, 11/septiembre/2012). El 10 de sep-tiembre, la controversia constitucional fue formalmente interpuesta por el director jurídico del Poder Legislativo de Jalisco y posteriormente, el día 21 la SCJN la admitió (La Jornada Jalisco, 22/septiembre/2012).

Durante los primeros meses del 2013, la SCJN pospuso en dos ocasiones la segunda revisión de la controversia constitucional interpuesta por el Ayuntamiento de Ca-ñadas de Obregón. Posteriormente, el 13 de marzo, la

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Segunda Sala de la SCJN por unanimidad y sin discu-sión, desechó definitivamente esta primera controversia, por extemporánea, ya que fue presentada fuera del plazo legal de 30 días (Mural, 14/marzo/2013).

Después de varios meses, la SCJN emitió su fallo sobre la segunda controversia e invalidó el convenio firmado entre los gobiernos de Jalisco y Guanajuato y la CONA-GUA, en el que se amplió de 80 metros originales a 105 la cortina de la presa El Zapotillo. La SCJN dejó sin efectos “cualquier acto de autoridad” que afecte los derechos de los jaliscienses sobre las reservas de aguas nacionales del Río Verde (La Jornada Jalisco, 07/agosto/2013). La SCJN determinó que el gobernador de Jalisco en aquel momen-to era Emilio González Márquez, violó la Constitución estatal al firmar el convenio sin autorización del Congre-so del Estado de Jalisco (Mural, 08/agosto/2013). Con el convenio invalidado los volúmenes de agua para Jalisco quedarían como se publicó en el Diario Oficial de la Fede-ración en 1997, con 372 millones de metros cúbicos para uso doméstico y urbano, y 12 millones 600 mil para ac-tividades pecuarias (La Jornada Jalisco, 08/agosto/2013).

Desde principios del 2013, el gobernador de Jalisco, Aris-tóteles Sandoval, quien recientemente había tomado el mando del estado, emitió un mensaje a través de su cuen-ta de Twitter en el que prometió a los habitantes de Te-macapulín que su pueblo no sería inundado. Durante va-rios meses funcionarios de la Secretaría de Gobierno de Jalisco, la CEA y la CONAGUA sostuvieron mesas técni-cas con pobladores de Temacapulín, abogados y expertos invitados, para intentar solucionar el conflicto y tomar una decisión respecto a la altura de la presa, o bien, sobre la cancelación de las obras. A pesar de que sostuvieron

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varias mesas de trabajo, no se llegaron a acuerdos que de-cidieran definitivamente el destino de la presa. Por parte del gobierno de Jalisco en varias ocasiones se dejó la res-ponsabilidad de decisión a la CONAGUA, argumentan-do que era un proyecto federal. Por su parte la postura de la CONAGUA siempre fue que la presa se construiría a 105 metros y que de cambiar el proyecto sería bajo una decisión política por parte del gobierno de Jalisco.

Respecto al fallo de la SCJN, la posición inicial de la CO-NAGUA era que el proyecto estaba blindado legalmente y que no se detendría la presa. En muchas ocasiones re-presentantes de la CONAGUA y de la CEA, e incluso el propio gobernador, declaraban desconocer el fallo de la SCJN y sus alcances, por lo tanto, durante varios meses no hubo una postura oficial que diera cuenta de lo que sucedería con la altura de la cortina y las subsecuentes consecuencias para Temacapulín.

El 6 de diciembre de 2013, el director de la CONAGUA en Jalisco, José Elías Chedid Abraham, informó al Co-mité Salvemos Temacapulín, Acasico y Palmarejo que se acatará el fallo de la SCJN y la cortina de la presa será de 80 metros y no de 105 metros. La decisión de aca-tar la resolución de la corte trajo la necesidad de hacer ajustes técnicos, con lo cual el director de la CONAGUA encargo a la empresa constructora presentar un análisis sobre las implicaciones técnicas, financieras y adminis-trativas para realizar dicho ajuste (La Jornada, 06/di-ciembre/2013).

A pesar de que existe el fallo de la SCJN y de que oficial-mente la CONAGUA a través de un oficio lo acató, el conflicto en torno a la presa El Zapotillo sigue vigente,

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pues los pobladores de Temacapulín aún no toman una postura clara sobre si aceptaran una cortina a 80 metros, con la construcción de dos diques en los alrededores de su pueblo, o seguirán pugnando porque se baje la corti-na de la presa a menor altura, con lo cual técnicamente no sean necesarios los diques. Por su parte, el gobierno de Jalisco públicamente no ha emitido una declaración que pueda tomarse como oficial, pero tal parece que la

Tabla 5Decretos y acuerdos para la presa El Zapotillo

Fecha Decretos y Acuerdos7 de abril de 1995 Decreto de reserva de las aguas nacionales superfi-

ciales del río Verde para usos doméstico y público urbano

17 de noviembre de 1997

Decreto que modifica el decreto del 7 de abril de 1995. Modificación con una reserva definitiva para uso doméstico y público urbano

1 de septiembre de 2005

Acuerdo de Coordinación para llevar a cabo un programa especial sobre usos y distribución de las aguas superficiales de propiedad nacional de la cuenca del Río Verde, con la construcción de presa de 80 metros de altura

17 de septiembre de 2007

Convenio de Colaboración entre la CONAGUA, la CEA de Guanajuato y la CEA de Jalisco, para con-juntar acciones y recursos con el objetivo de llevar a cabo estudios y proyectos del Sistema El Zapoti-llo-Los Altos de Jalisco-León, Guanajuato

16 de octubre de 2007 Convenio de Coordinación para el programa espe-cial para estudios, proyectos, construcción y opera-ción del Sistema Presa El Zapotillo y Acueducto El Zapotillo, Los Altos de Jalisco-León, Guanajuato, con la construcción de una presa con una altura de 105 metros

29 de enero de 2008 Oficio en el que el gobierno de Jalisco determina su participación en el proyecto de la presa El Zapotillo con una altura de 105 metros

Fuente: Elaboración propia con información de la CONAGUA (2012:16 y 17).

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postura de la CONAGUA, sería la que asumirían.Conclusiones

La gestión del agua en México ha pasado por diversos cambios los cuales han dejado importantes lecciones. Una de las más relevantes es la importancia de la ad-ministración a nivel local de los recursos hidráulicos. El proceso de centralización de la prestación del servicio de agua potable funcionó, pero no para todos. El Estado volcó sus esfuerzos a proyectos en las grandes ciudades o en la gran irrigación dejando de lado las pequeñas poblaciones a las que, en muchos casos, les fue ajeno el esfuerzo económico y político que el gobierno central puso en las grandes obras hidráulicas. Se comprobó que el Estado no llegaba a todos los rincones del país.

Sin embargo, es importante reconocer que la adminis-tración municipal no fue, ni es un modelo perfecto. La eficiencia no viene acompañada de la gestión del agua a nivel local, pero éste es el escenario más propicio para lograrla. También es importante señalar que no todos los municipios se encuentran en las mismas condiciones para prestar el servicio y, aunque existen mecanismos de coordinación con los otros niveles de gobierno, estos no siempre son funcionales y en ocasiones entorpecen las decisiones a nivel municipal. El caso de El Zapotillo, presentado en este documento, da prueba de ello.

Tanto en la gestión del agua de los estados y municipios, así como en el caso presentado sobre las controversias constituciones interpuestas ante la SCJN, se está discu-tiendo la autonomía y las competencias de los munici-pios y de las entidades federativas. La creación de or-ganismos como el SIAPA y la CEA, respondieron a las

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políticas descentralizadoras del Estado mexicano, que otorgó facultades y responsabilidades en materia hídri-ca a los estados y municipios, pero siempre reguladas a través de la CONAGUA, con instancias de autoridad como los Organismos de Cuenca, en cada una de las re-giones hidrológicas en las que se divide el país. De esta manera, las comisiones estatales y los organismos ope-radores han encontrado una limitante interpuesta por la federación de acuerdo con la forma de gestión del agua. En el caso de la gestión del agua, la federación ha dic-tado los decretos de distribución y de reparto de aguas entre los usuarios, los estados y los municipios. De igual forma, desde la CONAGUA ha propuesto, y en ocasio-nes ha impuesto, los proyectos de construcción de obra hidráulica, los cuales se desarrollan dentro del espacio geográfico de los municipios. De esta manera, la fede-ración ha estado por encima de los gobiernos locales en las decisiones sobre construcción de obra hidráulica, situación que muchas veces ha sido resuelta con la cele-bración de acuerdos de cooperación entre el gobierno federal, los estados y los municipios, bajo la ratificación de los Congresos estatales.

Las dos controversias interpuestas ante la SCJN por el caso de la presa El Zapotillo, apelan a la defensa de la autonomía de los municipios, frente a las decisiones de la federación. Todo proyecto federal en su procedimien-to está sujeto a respetar la normatividad municipal y la legislación estatal. En este caso el gobierno de Jalisco al firmar los acuerdos sobre el reparto de aguas que dieron origen a la modificación de la altura de la cortina de la presa El Zapotillo, violó la autonomía municipal y sobre-pasó sus facultades, al celebrar un convenio que no fue aprobado por el Congreso del Estado de Jalisco. Desde

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sus competencias, la SCJN falló sobre un caso que ponía la disyuntiva sobre cuál era el procedimiento apegado a derecho y que significaría un beneficio para la sociedad y si se debía parar o continuar con las obras de la presa. La SCJN apegada a sus propios procedimientos, resol-vió el caso favoreciendo la autonomía del municipio, sin dejar de lado lo que podría considerarse para los jueces como un beneficio para la sociedad con la construcción de una presa a 80 metros.

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Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco, 18 de agos-to de 2013. Consultada el 20 de diciembre de 2013, en http://info.jalisco.gob.mx

Otros títulos de la colección:

El asociacionismo entre estados en el Federalismo

Dr. Alberto Arellano Ríosy

Lic. Manuel Hernández González

•

Federalismo y Coordinación Metropolitana

Dr. Roberto Arias de la Moray

Mtra. Ana Cecilia Velázquez Rodríguez

•

Federalismo y planeación urbana en México

Dr. José Alfonso Baños Franciay

Dra. Erika Patricia Cárdenas Gómez

•

Municipio y Federalismo fiscal

Dra. Nancy García Vázquez

DIRECTORIOMtro. Jorge Aristóteles Sandoval Díaz

Gobernador del Estado de Jalisco y presidente del Consejo General del Instituto de Estudios del Federalismo

Roberto López LaraSecretario General del Gobierno

Javier HurtadoDirector General del Instituto de Estudios del Federalismo

Primera edición 2014

EDITOR RESPONSABLEFrancisco Javier Jiménez Campos

ARTE Y DISEÑOJosé Luis López González

Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”Juan Álvarez N° 2440 Colonia Ladrón de Guevara c.P. 44600

N° 3 La gestión del agua en el marco del federalismo se terminó de imprimir durante el último trimestre de 2014, con un tiraje de 250 ejemplares.

ISBN: 978-607-8136-17-9

Este cuadernillo describe cómo, en México, desde el siglo XIX -sociedad de comunidades dispersas- se transita hacia una demanda creciente de los recur-sos hídricos. Por lo que a principios del siguiente, se construyen leyes, instituciones y organismos, para centralizar su operación. Proceso que se revierte al federalizarse, a través de la descentralización jurídica y administrativa hacia estados y municipios, que cul-mina en 1983 con las reformas al artículo 115 cons-titucional, la creación de la Comisión Nacional del Agua en 1989, y la reforma de 1999, sobre prestación de servicios que le otorga la facultad al municipio el de abastecimiento y tratamiento de agua.

En el nuevo contexto, se analiza cronológica y siste-máticamente, la gestión del agua en Jalisco, desde la creación de organismos operadores, como el SAPA-JAL, CEAS, SIAPA y CEA, para demostrar que la cen-tralización, funcionó para las grandes ciudades pero desdeñó a las pequeñas; que en la descentralización, los mecanismos de coordinación intergubernamental, entorpecen las decisiones del nivel municipal y que las decisiones sobre las grandes obras hidráulicas han es-tado por encima de los gobiernos locales. Finalmente, como ejemplo se cita la controversia constitucional in-terpuesta por la violación de la autonomía municipal en materia de uso de suelo en relación a la modifica-ción de la altura de la presa El Zapotillo.

Instituto de Estudios del Federalismo “Prisciliano Sánchez”Cuadernos de Divulgación del Federalismo

La gestión del agua en el marco del Federalismo

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