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LA OFICINA PRESIDENCIAL Y EL LIDERAZGO POLÍTICO EN MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS: ¿INCERTIDUMBRE COMPETITIVA O CERTIDUMBRE COOPERATIVA?

J O S É L U I S M É N D E Z 1

I N T R O D U C C I Ó N

E N L O S Ú L T I M O S V E I N T E O T R E I N T A A Ñ O S , las sociedades lat inoamericanas estuvieron p r i n c i p a l m e n t e preocupadas p o r l i m i t a r a u n Estado que se h a bía vuelto demasiado grande y poderoso . E l l o se manifestó e n reformas c o m o la democratización, la descentralización, l a privatización y, hasta cierto p u n t o , la mayor autonomización de la burocrac ia . H o y en día s in embargo, u n a vez que esas mismas sociedades t ienen ante sí el espectáculo de las democracias divididas o inc luso paralizadas, e l péndulo c o m i e n z a a moverse hac ia u n a preocupación p o r l a g o b e r n a b i l i d a d y las políticas públicas. B u e n a parte de l a discusión h a empezado a trasladarse entonces a temas c o m o el "gob ierno desde e l centro" , l a " capac idad ins t i tuc iona l " , e l l ideraz-go, l a coordinación gubernamenta l , e n búsqueda de u n justo m e d i o , o de lo que algunos empezamos a l l amar desde la década pasada u n a "gobernab i l i d a d democrática" (Méndez, 1998).

U n a consecuencia de ello es que los estudiosos de la política, e incluso las propias sociedades, están volviendo de nuevo sus ojos hacia la instancia representativa de l conjunto de la nación que, por recaer en u n a persona, tiene mayores posibil idades de ejercer u n l iderazgo: la presidencia de la república.

A u n q u e l a sustentabi l idad en el corto y m e d i a n o plazo de las democra cias lat inoamericanas dependerá p o r supuesto de muchos factores, pocos podrán cuest ionar que u n o cruc ia l será l a capac idad política de los presi dentes. Y entonces surge l a pregunta de cuáles son las estructuras y apoyos c o n los que u n presidente puede contar para ejercer u n l iderazgo , para

1 Deseo agradecer a los funcionarios públicos que accedieron a comentar o discutir conmigo los aspectos teóricos, empíricos e incluso éticos de los planteamientos desarrollados en el presente artículo.

Foro Internacional 190, XLVTI, 2007 (4), 839-867

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i m p u l s a r y ejecutar de m a n e r a c o o r d i n a d a y eficaz políticas públicas. S i n d u d a existen varios instrumentos para esta tarea, pero hay u n o que en p r i n c ip i o parece estar l l amado a tener u n lugar central : las oficinas pres idenc ia les, esto es, el ¿ ¿^directamente v incu lado al pres idente para la formulación, i m p u l s o y coordinación de las políticas públicas.

E n función de e l lo , este texto se aboca a estudiar comparat ivamente las oficinas presidenciales de México y Estados U n i d o s durante las últimas décadas, p o n i e n d o especial énfasis en el análisis de l sexenio de V i cente F o x (2000-2006).

Si b i en en los Estados U n i d o s e l "staffde l a Casa B l a n c a " y en general la asesoría a los presidentes h a n sido temas bastante estudiados, n o h a ocurr ido así en México. E l l o se h a deb ido en cierta m e d i d a a que el staffde "Los P inos" (la residencia pres idencial mexicana , equivalente a la Casa Blanca) h a sido tradic ionalmente más pequeño y h a tenido u n más bajo " p e r f i l " político.

C ier tamente , c on forme el sistema político m e x i c a n o h a ido democrat i zándose y los presidentes - a semejanza de sus pares es tadounidenses - h a n enfrentado mayores dif icultades para i m p u l s a r sus agendas, las oficinas presidenciales h a n sido objeto de creciente atención. C o n todo , e l tema práct icamente n o h a sido estudiado; además, los pocos textos que existen sobre el m i s m o son de t ipo periodístico o descriptivo. P o r e l lo , se requiere estud iar l o c o n enfoques más analíticos y objetivos.

Este texto presenta dos ideas centrales. L a p r i m e r a es que la naturaleza d e l staff p res idenc ia l es altamente depend iente de factores contingentes, tanto a u n n ive l estructural , c o m o el de l t ipo de sistema político, c o m o a u n nive l part icular , específicamente el de las características personales d e l presidente o el contexto y etapas de su p e r i o d o de gob ierno .

Esta es a l menos la conclusión que resulta de c o m p a r a r a México c o n los Estados U n i d o s . Así p o r e jemplo podemos observar que, e n este contexto, Estados U n i d o s h a ten ido en l a h i s tor ia m o d e r n a u n con junto de o f ic i nas presidenciales más grande y, en relación c o n sus respectivas secretarías de Estado, más poderoso que el mex i cano . E l l o se h a deb ido a la mayor deb i l i d a d política que l a pres idenc ia h a tenido en el sistema político de ese país ( comparada c o n la pres idenc ia m e x i c a n a de 1934 a 2000) .

Esa mayor d e b i l i d a d relativa se h a manifestado en dos aspectos: u n o , dado que el presidente estadounidense se h a encontrado rodeado de actores políticos comparat ivamente más poderosos y autónomos (el Congreso , los grupos de interés, l a burocrac ia , etc.), h a r equer ido u n ¿¿«//Vinculado a él d i rectamente , a fin de allegarse la información, asesoría y apoyos necesarios para i m p u l s a r su p r o g r a m a de gob ierno ; y dos, esos actores más poderosos h a n d e t e r m i n a d o (el Congreso) o pres ionado (los grupos de interés) para e l establec imiento de ciertas oficinas en el staff pres idenc ia l .

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H a b i e n d o d i c h o que sin d u d a la naturaleza de l staff se ve afectada p o r factores cont ingentes , persiste esta pregunta : ¿debe en general e l staff pre s idenc ia l tener u n a estructura o función determinada? De ser ése e l caso, ¿cuál debería ser?

R e s p o n d e r interrogantes c o m o éstas nos l leva inevitablemente a elaborar general izaciones , u n a tarea que, dada la creciente c omple j idad y extrem a divers idad de l a rea l idad social , resulta s iempre riesgosa. C o n todo , n o creo que el lo nos deba i m p e d i r desarrol larlas, en parte p o r q u e , a pesar de sus importantes di ferencias, la tarea de gobernar s in d u d a también observa rasgos generales.

L a segunda idea centra l de l texto es entonces que la difícil tarea de gobernar amer i ta tomar en cuenta la senci l la pero valiosa recomendación que estuvo en el o r i g e n de l a crec ientemente comple ja estructura de la Casa B lanca : " e l pres idente necesita ayuda" (Lowi , 1993: 17); e inc luso i r más allá, agregándole u n coro lar io : en este t ipo de tarea, e l riesgo de que la ayuda o e l consejo sobren - i n c l u s o de que se l legue a lo que Neustadt h a l l a m a d o u n a " i n c e r t i d u m b r e c o m p e t i t i v a " - es m e n o r que el de que falten.

E n función de estas ideas centrales, l a p r i m e r a parte de l texto muestra las di ferencias en el tamaño y poder de los staff presidenciales e n Estados U n i d o s y en México hasta finales de los años noventa. L a segunda sección busca expl i car dichas diferencias c o n base e n e l t ipo de sistema político. L a tercera sección aborda el ¿¿¿^presidencial e n u n c a s o concreto , e l sexenio de V i cente F o x , y p r o p o n e u n a explicación basada e n aspectos c ont ingen tes part iculares , esto es, l a coyuntura política y los antecedentes profes ionales de d i c h o presidente . L a cuarta y última parte discute e l tema d e l staff y l a asesoría pres idenc ia l en general .

I. T A M A Ñ O Y F O R T A L E Z A D E L A S O F I C I N A S P R E S I D E N C I A L E S

E N M É X I C O Y E S T A D O S U N I D O S

Estados Unidos

L a o f i c ina d e l presidente de los Estados U n i d o s está compuesta p o r dos áreas: la " O f i c i n a de la Casa B l a n c a " y l a " O f i c i n a Ejecutiva d e l Presidente de los Estados U n i d o s " . 2

L a O f i c i n a de la Casa B l a n c a evolucionó de m a n e r a impor tante sobre todo durante e l tercer cuarto d e l siglo x x hasta alcanzar su estructura ac-

2 Aunque hay cierta discusión sobre la relación entre estas dos áreas: algunos autores las han considerado equivalentes dentro de la presidencia (Wilson, 1983: 313), mientras que otros han considerado a la primera un subconjunto de la segunda (Walcott y Hult , 1995: 8).

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tua l . H a const i tu ido la mayor parte d e l "círculo i n t e r i o r " (inner árele) de l pres idente y se h a compuesto d e l je fe de l staff(chief of stafj) - q u e usua lmen-te c o m a n d a al je fe de agenda y giras de l presidente , a l je fe de prensa y al je fe de d i s cursos - y tres o cuatro "asesores políticos", cada u n o de ellos dedicados a l a relación c o n el gabinete , los legisladores, los grupos de interés, los part idos políticos o los gobernadores y alcaldes.

A u n q u e e l jefe de l staffes el que h a tenido el mayor número de func io nar ios de alto n ive l bajo su dirección, los asesores políticos también h a n tenido dos o tres funcionaros de u n nivel importante bajo su supervisión, cada u n o de los cuales h a tenido a su vez diversos asistentes. S i c o n Roosevelt el staffáe l a Casa B l a n c a estaba integrado p o r 11 personas, e n e l gob ierno de N i x o n eran ya 52 (Walcott y H u l t , 1995: 8) .

Debe menc ionarse que dentro de este " c i r cu lo i n t e r i o r " existen dos casos especiales. E l p r i m e r o es e l d e l consejero de Segur idad N a c i o n a l , porque aunque d ir ige u n a o f i c ina que f o rmalmente es parte de la O f i c i n a Ejecutiva -esto es, e l Consejo de Segur idad N a c i o n a l - , en la segunda m i t a d de l siglo xx pasó a ser p o r lo general parte d e l "círculo in te r i o r " . E l segundo es el v icepresidente , que h a representado en c ierta m e d i d a el caso contrar io , pues aunque su o f i c ina se h a encontrado en l a Casa B l a n c a -más específicamente e n l o que se h a d e n o m i n a d o el "a la oeste" (west wing)- en muchas ocasiones n o h a f o rmado parte de d i c h o círculo (si b i e n h a h a b i d o casos en que sí lo h a h e c h o ) .

L a estructura y f u n c i o n a m i e n t o de este g r u p o h a var iado c o n cada administración (Neustadt, 1990); p o r e jemplo , a veces u n o o varios de los asesores políticos h a n d e p e n d i d o d e l je fe de asesores, mientras que en ocasiones todos o la mayoría de ellos h a n desarro l lado u n a relación d irecta c o n el pres idente .

N o obstante esta variación e n su f u n c i o n a m i e n t o espec í f i co , e n e l últ imo c u a r t o de s ig lo l a O f i c i n a de l a C a s a B l a n c a h a observado ciertas constantes , e s p e c i a l m e n t e su g r a n peso po l í t i co y, según t odo parece i n d i c a r , su tamaño, de varias decenas de asesores y asistentes de a l to n i v e l . E l j e f e de asesores y los asesores pol ít icos actúan e n n o m b r e d e l p r e s i d e n t e y sus i n t e r l o c u t o r e s u s u a l m e n t e los c o n s i d e r a n verdaderos representantes d e l m i s m o , p a r a n o h a b l a r d e l conse jero de S e g u r i d a d N a c i o n a l , q u e h a l l e g a d o a i n c i d i r e n l a t o m a de dec i s i ones e n u n g r a d o i g u a l o i n c l u s o m a y o r (vgr. K i s s i n g e r c o n N i x o n ) que e l d e l p r o p i o sec r e t a r i o de E s t a d o .

P o r o tro lado , c o n todo y que l a O f i c i n a de la Casa B l a n c a observa ya u n a i m p o r t a n c i a singular, l a O f i c i n a de l a Pres idenc ia inc luye u n área más, inc luso de mayor tamaño: l a O f i c i n a Ejecut iva d e l Pres idente de los Estados U n i d o s . Esta se c o m p o n e a su vez de u n número impor tante de entidades

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o agencias (sitio web de la Casa B l a n c a , agosto de 2005), que f u e r o n crec i e n d o en f o r m a pau lat ina a lo largo d e l siglo xx .

A lgunas de ellas son el Consejo de Asesores Económicos , e l Consejo p a r a la C a l i d a d A m b i e n t a l , el Consejo de Política N a c i o n a l , el Consejo E c o n ó m i c o N a c i o n a l , e l Consejo de Segur idad N a c i o n a l , la O f i c i n a de A d m i n i s tración, la O f i c i n a de las Iniciativas Comuni tar ias , l a O f i c i n a de Administración y Presupuesto, la O f i c i n a de Política contra el S ida , l a O f i c i n a para el C o n tro l N a c i o n a l de Drogas, la O f i c i n a de Política Científica y Tecnológica, la O f i c i n a de l Representante C o m e r c i a l de los Estados U n i d o s , e l Consejo Pres idencia l para l a Protección de Infraestructura, el Consejo Pres idenc ia l para la Asesoría sobre Inte l igenc ia Exter ior , los Cuerpos para la L i b e r t a d , y la O f i c i n a M i l i t a r de la Casa B lanca .

C o m o se puede ver, e l número de estas oficinas es cons iderable y m u chas de ellas se encargan de cuestiones que c ruzan las distintas secretarías ( l lamadas usualmente "departamentos" en los Estados U n i d o s ) y en esa m e d i d a buscan, aparte de i m p u l s a r l a agenda par t i cu lar de cada r u b r o , p r o m o v e r la coordinación respecto al m i s m o entre las secretarías y las agencias. M u c h a s de estas of icinas f u e r o n creadas p o r decreto ejecutivo, p e r o muchas otras p o r u n a in ic iat iva d i rec ta d e l Congreso , p o r lo que su base jurídica es bastante sólida. L a mayoría de estas oficinas t i enen ya décadas de existencia.

A u n q u e n o es fácil precisar e l tamaño de la O f i c i n a Ejecut iva d e l Pres i dente (en parte porque c ierta cant idad de su personal t iene e n rea l idad su base labora l en otras dependenc ias ) , para finales d e l siglo x x tenía a p r o x i m a d a m e n t e 1 600 empleados (Ragsdale, 2000: 39); de éstos u n número m u y i m p o r t a n t e son analistas c o n nive l de m a n d o m e d i o o superior , d e d i cados a apoyar la toma de decisiones y l a coordinación en los diversos asuntos que son tratados p o r las oficinas a r r i b a menc ionadas . S u presupuesto hac ia las mismas fechas era de 217 mi l l ones de dólares (Ragsdale, ibidem).

D e b e notarse que, aparte de estas oficinas, hay otras que también h a n sido consideradas prácticamente parte de l a O f i c i n a Ejecutiva, c o m o la O f i c i n a de Persona l , la C Í A O e l F B I .

C o m o se puede observar, l a O f i c i n a Ejecut iva se e n c u e n t r a ya bastante ins t i tuc iona l i zada . S i n embargo , así c o m o h a variado l a f o r m a en que los presidentes h a n estructurado y h e c h o f u n c i o n a r e l staff de l a Casa B l a n c a , h a variado también e l grado e n que e l pres idente i n c o r p o r a en l a t o m a de decis iones a las oficinas de l a O f i c i n a Ejecutiva. P o r e jemplo , si b i e n el C o n greso creó en 1946 el Consejo de Asesores Económicos para forzar a los presidentes a aceptar u n a asesoría de c ierto t ipo , e l grado en que éstos lo h a n escuchado o a tendido h a d e p e n d i d o de la relación c o n su t i tular (Hess, 1988 :180 ) .

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D e acuerdo c o n la f o r m a específica d e l f u n c i o n a m i e n t o de l a O f i c i n a de l a Casa B l a n c a y l a O f i c i n a Ejecut iva , George (1982: 148) popularizó los tres mode los de t o m a de decis iones que J o h n s o n había desarro l lado a p a r t i r de l análisis de varios presidentes estadounidenses : los m o d e l o s "form a l " ( T r u m a n , Eisenhower y N i x o n ) , " compet i t ivo" (Roosevelt) y " co leg ia l " ( K e n n e d y ) . E l p r i m e r o es u n m o d e l o j e r a r q u i z a d o c o n u n a c lara división d e l trabajo y de las func iones de los asesores, d o n d e p o r e j emplo hay u n je fe de l staff e l segundo es u n m o d e l o s in unajerarquía n i u n a división d e l trabajo precisas, donde los asesores c o m p i t e n entre sí; y e l tercero es u n a suerte de combinación de los dos anteriores, ya que, aunque n o hay u n a j e rarquía n i u n a c lara división de funciones , se l i m i t a e l traslape de las mismas y la c o m p e t e n c i a entre asesores.

S i n embargo , George es cu idadoso al ac larar que hay variaciones en cada u n o de estos modelos ; así, e l m o d e l o f o r m a l ut i l i zado p o r T r u m a n n o fue exactamente el m i s m o que el u t i l i zado p o r E isenhower ; p o r e jemplo , de acuerdo c o n varios autores, la presenc ia de u n je fe de staff no le s igni f i có a este último presidente u n a m e n o r capac idad de decisión o u n m e n o r f lujo de información impor tante (George , 1982:153; también G o u l d , 2003: 115). E n este sent ido vale l a p e n a resaltar que , en los casos e n que u n staff n o inc luya f o r m a l m e n t e diversos actores c o n acceso d irecto al pres idente , u n jefe de staff puede convocar - o u n pres idente e x i g i r - l a presenc ia de comités de decisión plurales en f o r m a ad hoc, especialmente c u a n d o se trata de decis iones importantes o riesgosas.

México

C o m p a r a d o s c o n la de Estados U n i d o s , e l tamaño e i m p o r t a n c i a de la of ic i n a pres idenc ia l de México h a n sido bastante menores , aunque c o n algunas variaciones temporales que descr ib iremos más adelante. A l final de l a gestión de F o x , l a o f i c ina de la pres idenc ia estaba const i tu ida (sitio web de la pres idenc ia de l a república, I o de agosto de 2005) p o r o cho áreas: la O f i c i n a de la Pres idenc ia para Innovación G u b e r n a m e n t a l , la O f i c i n a de l a Pre s idenc ia para las Políticas Públicas, l a Coordinación G e n e r a l de Imagen y Opinión Pública, la Coordinación G e n e r a l de Comunicación Soc ia l , l a C o ordinación G e n e r a l de Administración, l a Secretaría Part icular , e l Estado M a y o r Pres idenc ia l y e l Órgano Interno de C o n t r o l .

E n to ta l , los e m p l e a d o s de l a p r e s i d e n c i a m e x i c a n a e r a n p o c o más de 1 500, es d e c i r casi los m i s m o s que e n Estados U n i d o s . S i n e m b a r g o , a d i f e r e n c i a d e l caso e s t a d o u n i d e n s e , m u c h o s de estos e m p l e a d o s son más b i e n p e r s o n a l operat ivo p a r a l a administración o e l apoyo logístico


(en b u e n a m e d i d a d e l Es tado M a y o r P r e s i d e n c i a l ) (sit io web de l a p r e s i d e n c i a de l a república, I o de agosto de 2005) y n o analistas de niveles medios o altos c o m o es e l caso de l a O f i c i n a de l a Casa B l a n c a o l a O f i c i n a Ejecut iva.

E n el caso de l presidente Fox , e l staff civil lo constituían en sentido estricto c inco oficinas: la O f i c i n a de la Pres idenc ia para la Innovación G u b e r n a menta l , la O f i c i n a de la Pres idenc ia para las Políticas Públicas, la Coordinación G e n e r a l de Imagen y Opinión Pública, la Coordinación G e n e r a l de C o m u n i cación Soc ia l y la Secretaría Part icular . E n t r e directivos, asesores y analistas el número de func ionar ios de todas estas oficinas era s imi lar al de la O f i c i n a de l a Casa B l a n c a o u n poco mayor.

E n t r e las oficinas de la pres idenc ia me x i c ana , hay algunas c o n décadas de antigüedad, c o m o la Secretaría Part icular , e l Estado M a y o r Pres idenc ia l , la Coordinación G e n e r a l de Comunicación Soc ia l y l a Coordinación G e n e ral de Administración (Sáenz, 2006; Mainzar , 1980). C o m o su n o m b r e y los puestos que inc luyen lo i n d i c a n (sitio web de la pres idenc ia de l a república, I o de agosto de 2005), la p r i m e r a se encarga de organizar l a agenda y las giras presidenciales , l a segunda d e l apoyo logístico y l a segur idad d e l presi dente , la tercera de l a relación c o n la prensa y l a última de los asuntos administrativos internos d e l con junto de l a pres idenc ia .

E l resto de las oficinas - l as dos o tres que se h a n ded i cado a apoyar a los presidentes e n la formulación y coordinación de los asuntos políticos, sociales, económicos , e t c . - h a n cambiado c o n cada u n o de aquéllos, p o r lo que c o n n i n g u n o h a n tenido u n a base jurídica de larga data (Sáenz, 2006; Mainzar , 1980). E n el caso de l staff de F o x , al final de su administración sólo dos oficinas tenían u n a i n f l u e n c i a o vinculación sustantiva respecto a las políticas públicas: la O f i c i n a de la Pres idenc ia para l a Innovación G u b e r n a m e n t a l y la O f i c i n a de l a Pres idenc ia para las Políticas Públicas; l a p r i m e r a p r e d o m i n a n t e m e n t e para asuntos político-administrativos y l a segunda para asuntos económico-sociales. A l g o s imi lar se observó durante l a pres i d e n c i a anterior, la de Ernesto Z e d i l l o , q u i e n tuvo también básicamente dos oficinas vinculadas explícitamente a las políticas públicas: u n a para asuntos políticos y otra para asuntos económicos .

D e esta manera , si comparamos el staff que México y Estados U n i d o s tenían hac ia fines de 2005, las diferencias pr inc ipales residían e n 1) e l m a yor número de asesores políticos pr inc ipa les en el segundo caso, a u n si sólo tomamos en cuenta el staff de Los P inos y e l de la Casa B l a n c a ; 2) l a presenc ia d e l consejero de Segur idad N a c i o n a l dentro de l staff de l a Casa B l a n c a , y 3) l a existencia de l enorme aparato de asesoría dentro de l a O f i c i n a E je cu tiva e n Estados U n i d o s ( independientemente de l a mayor o m e n o r cercanía de cada u n a de esas oficinas c o n e l presidente y su círculo i n t e r i o r ) , que


contrasta c o n la inexistenc ia en el caso mex i cano de tantas oficinas centradas e n asuntos específicos.

B i e n puede decirse que los titulares de las dos oficinas temáticas de l staff de V i c en t e F o x eran vistos c laramente c omo representantes directos de l presidente en sus respectivas áreas de in f luenc ia - u n a percepción que c iertamente creció c on e l t i empo . S i n embargo , en general las oficinas presidenciales mexicanas h a n tenido m e n o r f o rma l idad y peso político que sus contrapartes estadounidenses. E n México , las oficinas temáticas suelen ser cambiadas cada vez que entra u n nuevo presidente; más impor tante aún, no t i enen u n a base jurídica sólida n i muchas capacidades legales, las cuales ya están asignadas a las secretarías (por e jemplo , desde hace muchos años los secretarios deben re frendar los decretos presidenciales para que éstos tengan efecto legal ) . E n Estados U n i d o s , en cambio , c o m o ya observamos, m u chas de las oficinas de l a O f i c i n a Ejecutiva h a n sido creadas p o r e l Congreso a través de u n a ley o u n decreto, se h a n inst i tuc ional izado a lo largo de años o décadas y t i enen capacidades legales específicas.

Para la coordinación de políticas, en México h a hab ido desde pr inc ip ios de los ochenta lo que los últimos presidentes h a n l l amado "gabinetes". Estos se h a n d iv id ido p o r rubros , usualmente u n o para las cuestiones políticas, otro para las económicas y otro más para las sociales. D i chos gabinetes consisten básicamente en las reuniones que cada cierto número de meses real i zan los secretarios y directores de entidades relacionadas c o n cada asunto, apoyadas logísticamente p o r u n muy pequeño "secretariado técnico" (cada gabinete c o n a l rededor de u n a docena de titulares de dependencias o ent i dades) . A lo largo de los últimos años la constitución y func i onamiento de los secretariados de cada gabinete h a n sido asumidos directamente p o r la pres idenc ia o apoyados p o r la misma, p o r lo que sin d u d a las oficinas presi denciales h a n desempeñado u n a importante función de apoyo a la coord i nación de políticas. Estos gabinetes h a n sido presididos directamente p o r el pres idente o rotativamente p o r los secretarios que los in tegran . H a n sido instancias u n tanto formales y de tamaño más b i e n i n t e r m e d i o o hasta grande, p o r lo que, si b i e n h a n favorecido en parte l a coordinación de políticas, c o n f recuenc ia n o h a n c u m p l i d o su función adecuadamente .

De esta f o r m a , c on algunas variaciones de corta duración, las oficinas presidenciales civiles de carácter sustantivo en las últimas décadas h a n estado constituidas básicamente p o r dos o tres oficinas temáticas, la Secretaría Part i cu lar y l a Dirección de Comunicación Social , lo que muestra u n aparato pres idenc ia l de formulación y coordinación de políticas comparat ivamente más p e q u e ñ o y e n con junto menos poderoso que e l estadounidense . 3

3 Esta comparación no incluye los aparatos de asesoría legal al presidente, en parte por-

O C T - D I C 2007 L A O F I C I N A P R E S I D E N C I A L Y E L L I D E R A Z G O POLÍTICO 847

U n a d i f erenc ia f u n d a m e n t a l para c o m p a r a r e l p o d e r relativo de la of i c ina pres idenc ia l estadounidense y la m e x i c a n a es que en el último caso las oficinas clave de presupuesto y de persona l se e n c u e n t r a n adscritas a secretarías ( H a c i e n d a y Función Pública, respect ivamente) , n o a L o s P inos . C o n algunas excepciones, c o m o el staff de l a p r i m e r a m i t a d de l sexenio de F o x o el d e l presidente R u i z Cort ines (1958-1964) - c u a n d o se creó la Secretaría de l a Pres idenc ia (Pardo , 1991: 7 9 ) - , en genera l los presidentes mexicanos h a n tratado los asuntos temáticos más d irectamente c o n los secretarios respectivos.

E l patrón anter ior se h a m a n t e n i d o c o n el presidente Fe l ipe Calderón. Las oficinas establecidas al i n i c i o de esta pres idenc ia son tres: l a O f i c i n a de la Pres idenc ia de la República, e l Estado M a y o r Pres idenc ia l y e l Órgano Interno de C o n t r o l . S i n embargo , debe notarse que dentro de l a p r i m e r a se e n c u e n t r a n varias oficinas que en sexenios pasados d e p e n d i e r o n directamente de l pres idente de la república y que ahora d e p e n d e n de t i tular de l a O f i c i n a de l a P r e s i d e n c i a de l a República, esto es, l a Secretaría Part i cu lar , l a Coordinación de Comunicación Soc ia l , l a Coordinación de Asesores, l a C o o r d i n a c i ó n de G a b i n e t e s y Proyectos Espec ia les , l a Coord inac i ón de Imagen y Opinión Pública y l a Coordinación G e n e r a l de Administración (página web de la pres idenc ia de l a república www.presidencia.gob.mx, 15 de febrero de 2007) .

Puede decirse entonces que el pres idente Calderón h a creado algo semejante a la figura de l je fe de staffque existe en los Estados U n i d o s , l a cua l , a l j u n t a r en u n a sola o f i c ina varias entidades, le da u n p o d e r mayor a l a O f i c i n a de la Pres idenc ia e n comparación c o n los dos presidentes mex i ca nos anteriores ( con excepción de Car los Salinas de G o r t a r i , q u i e n también tuvo e l equivalente a u n jefe de staff).

Parece que durante l a actual administración solamente dos de las o f i c i nas presidenciales (la Coordinación de Asesores y en c ierta m e d i d a la C o ordinación de Gabinetes y Proyectos Especiales) se v i n c u l a n explícitamente c o n temas sustantivos de las políticas públicas - a u n q u e de hecho def inidos de m a n e r a más genera l que en el caso es tadounidense - , que es u n número i g u a l a l de l a administración de Fox .

Para febrero de 2007, la pres idenc ia contaba c o n u n total de 1 654 f u n c ionar ios , compuesto p o r 481 mandos medios y superiores, 967 técnicos operativos y 206 de "otras plazas" (probablemente las adscritas a l Estado

que para el caso de los Estados Unidos no encontramos referencias a una oficina legal presidencial, comparable a la llamada Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal de México, la que depende directamente del presidente (su titular tiene rango de secretario de Estado) y debe contar con varias decenas de empleados.

http://www.presidencia.gob.mx


M a y o r Pres idencia l ) (página web de la pres idenc ia de l a república www. pres idenc ia .gob .mx, 15 de febrero de 2007).

L a contrapar t ida de este t ipo de staff-no m u y di ferente d e l t rad i c i ona l de los presidentes m e x i c a n o s - es de nuevo u n gabinete c o n f o r m a d o p o r personas e n su mayoría conocidas c o n a n t e r i o r i d a d p o r e l presidente (entrevistas c on carácter anónimo a dos func ionar ios públicos federales, México, D . R , 13 y 22 de febrero de 2007); existen p o r supuesto las excepciones, p e r o s in d u d a éste constituye u n gabinete más "cercano" al que tuvo e l presidente F o x e n su p r i m e r t r ienio .

II. E L S I S T E M A P O L Í T I C O - A D M I N I S T R A T I V O Y L A F O R T A L E Z A

R E L A T I V A D E C A D A P R E S I D E N T E

E l t ipo de staff y gabinete de los Estados U n i d o s y México es p r o d u c t o en b u e n a m e d i d a de l a f o r m a en que se const i tuyeron históricamente estas dos naciones. P o r e l lo , es impor tante presentar los antecedentes y rasgos básicos de sus respectivos sistemas políticos.

Estados Unidos

L o s Estados U n i d o s se h a n caracterizado p o r tener u n o de los sistemas políticos más fragmentados de l m u n d o . Varias de las colonias inglesas f u e r o n fundadas p o r disidentes religiosos o comerciantes , que valoraban de mane r a especial e l p r i n c i p i o de l iber tad ( fundamenta lmente , económica o re l i giosa) ( M o r i s o n , 1997: 31-60).

S u i n d e p e n d e n c i a de l a metrópol i ing lesa estuvo g u i a d a también p o r d i c h o p r i n c i p i o . Desde su n a c i m i e n t o , esta nación se opuso a l a c o n c e n tración d e l p o d e r e n u n g o b e r n a n t e . D e h e c h o , e l l o fue prec i samente lo que l a llevó a que , sobre t odo p o r e l i n f l u j o de las pos i c iones de Jef fer-son , a l c o m i e n z o sólo buscara ser u n a confederac ión de "estados u n i dos" , que prácticamente careció de u n a cabeza i n s t i t u c i o n a l . P r o n t o fue evidente que la confederación era insostenible y, a part i r de las ideas re lat i vamente central izadoras de H a m i l t o n , surgirá u n sistema pres idenc ia l que otorgó al pres idente los poderes necesarios para garantizar l a existencia de u n gob ierno nac i ona l . N o obstante, c o m o veremos, lo h izo dentro de u n sistema político c o n cuatro características básicas, espec ia lmente i m p o r tantes para exp l i car e l tamaño de l a o f i c ina pres idenc ia l estadounidense : 1) democrático , 2) l i bera l , 3) de "pesos y contrapesos" entre poderes , y 4) f edera l (Wi lson , 1983: 16-50).


Estos rasgos, entre otros factores, h a n otorgado a lo largo d e l t i empo u n i m p o r t a n t e p o d e r a l a soc iedad en su con junto (a través de l voto p o p u l a r ) , a l p o d e r Legislat ivo y al J u d i c i a l (a través de sus poderes asignados) , a los grupos sociopolíticos de interés (gracias a la l i ber tad de acción que h a n ten ido garantizada) y a los actores regionales (en v i r t u d de los poderes que l a estructura federal les h a otorgado) .

L a pres idenc ia permaneció c o m o u n p o d e r bastante débil en relación c o n los dentáis a lo largo de todo e l siglo x ix , hasta la gran depresión de 1929, cuando F. D . Roosevelt se valió de la crisis económico-social para - b a j o la figura de u n a delegación de poderes d e l Congreso al Ejecutivo ( L o w i , 1993: 73-74; F r e e d m a n , 1988: 1 0 4 ) - crear desde la pres idenc ia u n "Estado de bienestar" , esto es, u n con junto de políticas de promoc ión de l e m p l e o y protección social . E l l o llevará a aumentar el tamaño y otorgarle mayor poder e n general a l Ejecutivo federal .

A n t e e l reto de crear d i c h o Estado de bienestar, e n 1936 el Comité Pre s idenc ia l sobre G e r e n c i a A d m i n i s t r a t i v a inició su reporte final c o n u n a frase q u e , a d e c i r de L o w i (1993: 17) , "todavía se oye e n e l m u n d i l l o de W a s h i n g t o n : el presidente necesita ayuda". E n ese contexto , Roosevelt creó la O f i c i n a Ejecutiva, mediante e l A c t a de Reorganización de 1939. Y a part i r de ahí se iniciaría u n impor tante c rec imiento de la o f i c ina pres idenc ia l estadounidense , que sería especialmente marcado durante el tercer cuarto d e l siglo x x ( L o w i , 1993; D i c k i n s o n , 2000).

E n u n estudio empírico sobre la evolución de l staffáe l a Casa B l a n c a , D i c k i n s o n (2000: 211-14) concluye que en las últimas décadas éste h a observado tres tendencias generales interre lac ionadas : e l aumento de su tamaño , de su especialización f u n c i o n a l y de su jerarquía in terna . E l autor c on junta dichas tendencias para c o n f o r m a r u n "índice de inst i tuc ional iza -c ión" y detecta que éste creció sobre todo durante las administrac iones de Eisenhower , N i x o n , F o r d , Cárter y C l i n t o n .

L a S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l y l a p r o s p e r i d a d de la posguerra permi t i e r o n m a n t e n e r d i c h o Estado de bienestar y e l consecuentemente mayor pod e r d e l Ejecut ivo hasta finales de los ochenta , cuando R o n a l d Reagan dirá que " e l gob i e rno n o es parte de l p r o b l e m a ; el gob ierno es el p r o b l e m a " . Se iniciará entonces toda u n a retórica a favor de l desmante lamiento d e l aparato burocrático. A s i m i s m o , ya desde los años setenta el Congreso había empezado a recuperar su c o n t r o l sobre e l Ejecutivo estableciendo o reforz a n d o comités para e l seguimiento de las secretarías y agencias de este últim o . T o d o lo anter i o r tendría efectos e n e l tamaño y p o d e r d e l aparato ejecutivo (aunque bastante menores que lo esperado o p r o m e t i d o ) .

D e esta m a n e r a , puede notarse que e l p o d e r pres idenc ia l e n los Estados U n i d o s fue c rec iendo a lo largo d e l t i e m p o y s in d u d a es a h o r a m u c h o


mayor que e l que tenía la extremadamente débil pres idenc ia d e l siglo x ix . S i n embargo , el lo n o quiere dec i r que e l presidente estadounidense haya alcanzado u n gran p o d e r en relación c o n los otros poderes e inc luso su p r o p i o gabinete. Se puede dec i r que en rea l idad el diseño básico de u n a pres idenc ia acotada permanece . N o es de extrañar entonces, c o n todo y el c rec imiento de ésta, la gran re levancia que adquirió a par t i r de los años sesenta la tesis de R i c h a r d Neustadt , q u i e n e n su Presidential Power: The Politics of Leadership (1960) señala que e l factor más impor tante para la presi denc i a de este país es l a capac idad de persuasión d e l pres idente .

E l l o se debe a los cuatro factores ar r iba menc ionados , los cuales, no obstante los cambios, h a n p e r m a n e c i d o c o m o característica básica de l sistem a político estadounidense a lo largo de todos estos años.

P o r u n lado , el sistema democrático de elección popular , si b i en n o h a dejado de estar sujeto a manipu lac i ones , h a i m p l i c a d o u n a a l ternanc ia en tre dos part idos , e l R e p u b l i c a n o y e l Demócrata. Este sistema h a p e r m i t i d o u n a circulación de élites y h a evitado que las carreras de los políticos depend a n de u n solo grupo .

P o r otro lado , e l sistema l i bera l h a favorecido l a existencia de u n a m p l i o con junto de grupos de interés, los cuales se desenvuelven c o n bastante l iber tad p a r a pres ionar al Congreso o al p r o p i o Ejecutivo a favor de sus i n tereses part iculares .

E n tercer lugar, e l sistema de pesos y contrapesos h a d is tr ibuido , y hasta cierto p u n t o "mezclado" , facultades entre los poderes de la unión. De esta manera , si b i e n el Congreso es el único poder que no sólo aprueba sino también presenta iniciativas de ley, que aprueba e l presupuesto, etc., la Const i tu ción otorga al presidente, además de sus poderes ejecutivos, algunos legislativos, c o m o el poder de veto; e n ese mismo sentido, a la vez le otorga al Congreso ciertos "poderes ejecutivos", c o m o la capacidad para crear agencias y supervisar los organismos gubernamentales , y así sucesivamente (Freedman, 1988). P o r todo lo anterior, se dice que el presidente de los Estados U n i d o s es en rea l idad el p r i m e r y más activo "lobbysta" d e l Congreso .

F i n a l m e n t e , e l sistema federal estadounidense h a otorgado a los estados - y e n c ierta m e d i d a a los condados y las c i u d a d e s - u n a mayor autonomía en l a gestión de sus políticas, p o r l o que el presidente también se h a visto e n l a neces idad de obtener e l apoyo de las regiones para el desarrol lo de sus programas.

E n parte p o r esta necesidad de relacionarse c o n las distintas "constituencies" o grupos de votantes, c o n el Congreso , c o n los grupos de interés y c o n las regiones, se h a l levado a los presidentes a n o m b r a r mandos superiores (secretarios, subsecretarios y gerentes) que les p e r m i t a n acercarse a tales grupos y que , consecuentemente , les resultan en c ierta m e d i d a "ajenos".


A esto hay que agregar que en los Estados U n i d o s , aunque el pres idente sea el que n o m b r a y destituye a los secretarios, e l Congreso debe re frendar m u c h o s de sus nombramientos , p o r l o que aquél se ve ob l igado a buscar candidatos que no le sean tan cercanos que c o m p l i q u e n su ratificación. E n esta mayor "lejanía" d e l gabinete pres idenc ia l en los Estados U n i d o s podemos encont rar u n a razón directa que está detrás de l a neces idad de contar c on u n mayor y más impor tante staffde conf ianza en l a Casa B l a n c a , que le ayude al presidente a impulsar y c o o r d i n a r e l desarrol lo de las políticas públicas.

Esto h a generado u n proceso que, u n a vez in i c iado , se re troa l imenta , ya que los secretarios pasan b u e n a parte de su t i empo "corte jando" a sus grupos electorales, a sus grupos de interés y a los congresistas, y m a n t e n i e n do su distancia respecto al presidente a fin de p o d e r conservar su función de mediadores . P o r otro lado , c o m o genera lmente son personas c o n trayectorias políticas o profesionales destacadas, desean l legar a los altos puestos y hacerse más visibles, pero n o suelen d u r a r m u c h o en e l cargo, entre otras razones p o r q u e frecuentemente n o desean cerrarse opor tunidades al quedar identi f icados c o n u n presidente e n part icular .

L o anter i o r se ve c o m p l e m e n t a d o p o r e l mayor n ive l de profes ional iza-c ión de quienes se d e d i c a n a asuntos de gob ierno y administración en los Estados U n i d o s , para los cuales, p o r lo tanto, h a existido u n mercado de trabajo que se ext iende a otros ámbitos, c o m o p o r e jemplo e l univers i tar io , e l de l a cónsultoría, e l lobbyingo e l de las empresas privadas, u n rasgo re la c i onado c o n l a naturaleza " l i b e r a l " d e l sistema político estadounidense.

L a t endenc ia a l a limitación d e l p o d e r de los presidentes, j u n t o a la neces idad de contar c o n u n cuerpo estable y más eficiente de empleados - q u e p u d i e r a m a n t e n e r e l n ive l de los servicios públicos n o obstante el c a m b i o de gobernantes asociado a l a d e m o c r a c i a - , llevaría hac ia finales d e l siglo x ix a que aumentara l a d e m a n d a de establecer e n los Estados U n i d o s u n servicio pro fes ional de carrera , que p e r m i t i e r a e l ingreso p o r mérito al sector público. C u a n d o e n 1882 u n part ic ipante en l a campaña pres idenc ia l a q u i e n n o se le otorgó empleo asesinó al presidente James G a r f i e l d , el t e rreno q u e d ó abonado para que se fuera e x p a n d i e n d o e l servicio profesion a l e n esta nación.

Desde a p r o x i m a d a m e n t e mediados d e l siglo xx , casi e l c i en p o r c iento de los func ionar ios de las secretarías y agencias federales per tenecen al servicio de carrera . P o r e l lo , e l presidente sólo n o m b r a a u n m u y reduc ido número de func ionar ios federales, que puede ser de a l rededor d e l u n o o dos p o r c iento , y ve c o n distancia al resto. Se exp l i ca entonces que t i enda a sentir l a neces idad de contar c o n múltiples directores y analistas d irectam e n t e a su servicio e n u n a var iedad de áreas.


E n función de los rasgos anteriores d e l sistema político es tadounidense, n o sorprende que D i c k i n s o n exp l ique el a u m e n t o significativo de l staff en l a segunda m i t a d d e l siglo xx de l a s iguiente f o rma : "Confrontados c o n u n a pérdida de las fuentes tradic ionales de in te l igenc ia para l a negociac ión, los presidentes vuelven la vista hac ia otros expertos que poseen e l con o c i m i e n t o r e q u e r i d o y los i n c o r p o r a n e n el sta/jf p res idenc ia l " (D i ck inson , 2000: 215).

Después de anal izar la evolución de los actores que solían proporc ionar le a l presidente información útil para negociar e i m p l e m e n t a r exitosamente sus programas - c o m o el Congreso , los partidos, los grupos de interés, la burocrac ia , etc . - , este autor concluye que todos esos grupos h a n crecido, se h a n fragmentado e inc luso h a n pasado a ser dominados p o r intereses opuestos a l presidente, p o r lo que h a n dejado de ser para él fuentes de in fo rmación confiable (D i ck inson , 2000: 215-223).

México

A d i f erenc ia de los Estados U n i d o s , México tuvo p o r metrópoli a u n a nac ión c o n u n a cu l tura política menos l i be ra l y, en lugar de ser co lon izado p o r emigrantes en búsqueda de su l i ber tad y bienestar, fue conquistado p o r exped ic ionar ios e n búsqueda de tesoros (García Ramírez, 2002: 5) , en parte acompañados p o r religiosos que buscaban extender u n a fe, la católica. L a N u e v a España constituyó u n a gran c o l o n i a reg ida p o r u n "paternal ismo autor i tar io " (Castro, 2002: 364), mientras que l a i n d e p e n d e n c i a se inició bajo u n a confusa y variante mezc la de factores c o m o la defensa d e l rey y la religión católica, e l resent imiento cont ra los españoles y e l deseo de l ibertad e i n d e p e n d e n c i a de la metrópoli (Ort i z , 2002), y se consumó en 1821 bajo el p r i n c i p i o de u n a monarquía const i tuc ional , que trató de conc i l iar diversas posturas (De l A r e n a l , 2002). S i b i e n poster iormente surgió u n g r u po l i be ra l i m po r ta nt e , durante l a mayor parte d e l siglo x i x México vivió u n a p e r m a n e n t e l u c h a de ese g r u p o c o n los conservadores, que a veces se inclinó a favor de l gob ierno central ista o monárquico de fend ido p o r estos últimos, y a veces p o r u n sistema democrático, r e p u b l i c a n o y federal (en este caso de m a n e r a u n tanto idealista y, p o r c ierto , casi s iempre ten iendo c o m o m o d e l o al vec ino d e l nor te ) .

Si b i e n las pugnas entre conservadores y l iberales i m p l i c a r o n u n per io do de gobiernos débiles durante los pr imeros c incuenta años de i n d e p e n denc ia , durante el último cuarto d e l siglo se va a i m p o n e r , bajo u n m o d e l o l i bera l que sólo se aplicó e n e l ámbito e conómico , l a d i c t a d u r a de P o r f i r i o Díaz. A u n q u e había votaciones formales, la soc iedad n o ejerció rea lmente


e l p o d e r d e l voto y, de 1877 a 1910, Díaz se mantuvo e n el poder, imponiéndose al P o d e r Legislat ivo y el J u d i c i a l , a los grupos de interés y a los actores regionales.

E n 1910 estallará u n a revolución e n cont ra de l a d i c tadura p o r f i r i a n a , que continuará hasta 1917 deb ido a las pugnas y di ferencias ideológicas entre los distintos jefes mil itares. E n ese año se aprueba u n a constitución que siguió e l m o d e l o democrático pres idenc ia l estadounidense. S i n embargo, l a consolidación de u n solo par t ido político a par t i r de 1929, e l P R I , que dominará los puestos en el Legislativo y e l J u d i c i a l , llevará a u n a gran c o n centración d e l p o d e r en las manos d e l pres idente , ya que éste se convertía en e l jefe nato de d i c h o part ido durante su p e r i o d o ( H u r t a d o , 2001). Esto implicará grandes diferencias en los cuatro e lementos que señalamos más a r r i b a para e l caso estadounidense: la democrac ia , la l ibertades c iudadanas y de los grupos de interés, l a división de poderes y e l federal ismo.

E l P R I dominará p o r muchas décadas las elecciones munic ipa les , estatales y federales. S i b i e n se d i o u n a c ierta "circulación de élites" deb ido a que l a Constitución estableció e l p r i n c i p i o de n o reelección, las carreras de los func ionar ios y los políticos dependerían de u n solo g rupo político, l ide -rado p o r e l presidente e n turno .

Además, las l ibertades y l a prensa se verán bastante restringidas o c on troladas; los grupos de interés serán reduc idos y contarán c o n u n a m e n o r capac idad p a r a pres ionar al Congreso o al p r o p i o Ejecutivo.

E n tercer lugar, aunque la Constitución estableció u n sistema de pesos y contrapesos s imi lar al estadounidense, e l d o m i n i o d e l presidente de l part ido , y e n esa m e d i d a , l a supeditación de las carreras de los congresistas al par t ido y a l pres idente , implicó u n d o m i n i o d e l P o d e r Legislativo p o r parte d e l Ejecutivo.

P o r las mismas razones, este d o m i n i o se traduciría en u n c o n t r o l de los diversos actores regionales (gobernadores, presidentes munic ipa les , legisladores locales, etcétera).

E n síntesis, c omparado c o n los Estados U n i d o s , México h a tenido desde su m i s m o or igen u n a sociedad civi l m u c h o más débil y, c omo contrapart ida natura l , u n Estado más poderoso. P o r lo tanto, los presidentes mexicanos no se v ieron - s i n o hasta prácticamente el último lustro de l siglo x x - en la neces idad mayor de buscar el apoyo de los votantes, los grupos de interés, e l Po d e r Legislativo y los actores regionales, p o r lo que no r e q u i r i e r o n de l a ayuda e n ese sentido de sus respectivos gabinetes.

Esta m e n o r necesidad de obtener e l apoyo de los actores políticos p r i n cipales, j u n t o c o n el hecho de que e n México e l presidente n o m b r a a la i n m e n s a mayoría de sus colaboradores s in requer i r de la ratificación legislat iva ( con la excepción de l p r o c u r a d o r de la república, los embajadores y


algunos otros func ionar ios ) , les permitió p o r muchos años a los presidentes mexicanos n o m b r a r mandos superiores m u y cercanos, a los que han visto, a d i f e renc ia d e l caso de Estados U n i d o s , c o m o "su e q u i p o " (de hecho , la i n m e n s a mayoría de ellos salían de su equ ipo de campaña) .

A l poder descansar en mayor m e d i d a en sus secretarios y demás m a n dos superiores para i m p u l s a r y c o o r d i n a r e l desarro l lo de las políticas públicas, se ent iende e l m e n o r interés en desarrol lar u n a m p l i o e importante staff de conf ianza e n Los Pinos .

C o m o en e l caso estadounidense, e n México lo anter ior generó u n pro ceso que se retroalimentó, ya que los secretarios y mandos superiores, al no tener que ded icar m u c h o t i empo a "cortejar" a sus grupos electorales, a sus grupos de interés y a los congresistas, y al d e p e n d e r sus carreras políticas de su d i s c ip l ina para c o n el presidente y e l par t ido d o m i n a n t e , p re f i r i e ron mantenerse cercanos a aquél y d u r a r o n más en sus puestos.

A lo anter i o r deben agregarse otros tres factores. U n o , l a existencia en México de la d e n o m i n a d a Secretaría de Gobernación, encargada de los asuntos políticos, entre ellos la relación c o n e l P o d e r Legislativo y c o n los medios de comunicación. A u n q u e el presidente m e x i c a n o sí t iene u n a o f i c ina p a r a la relación c o n la prensa, e l h e c h o de que n o cuente en su staff con u n a o f i c ina encargada explícitamente de las relaciones c o n el Legislativo se exp l i ca p o r esta razón (que a su vez tiene que ver c on l a escasa i m p o r t a n c i a que representaba para el presidente u n Congreso p o r él contro lado a través d e l part ido d o m i n a n t e ) .

P o r otro lado , debe señalarse también que el n ive l de profes ional iza-c ión de quienes se ded i can a asuntos de gob ierno y administración, así c o m o el desarro l lo de l mercado que para ellos se genera, h a n sido menores e n México , p o r lo que las opor tunidades de empleo para estos mandos superiores fuera de l a administración pública h a n sido más reducidas.

F i n a l m e n t e , u n tercer factor lo constituye l a t endenc ia m e x i c a n a a la sobrerregulación administrat iva, que s in d u d a h a sido u n mecan ismo ad i c i o n a l de c o n t r o l de las secretarías p o r parte de l presidente . C o m o b i e n h a mostrado N a t h a n (1983), Estados U n i d o s también h a observado el fenómen o de u n a "pres idenc ia administrat iva" , pero cons idero que en m e n o r med i d a que México .

L a t endenc ia a l a concentración d e l p o d e r en los presidentes, j u n t o a l a m e n o r profesionalización de l a soc iedad m e x i c a n a y l a falta de u n a altern a n c i a en e l poder, impidió que surgiera e n México u n a fuerte d e m a n d a p a r a e l establec imiento de l servicio pro fes ional de carrera.

A u n q u e e n la c o l on ia h u b o u n servicio c ivi l inc ip iente y la idea estuvo presente y fue discut ida intermitentemente en e l país, en México n o existió u n servicio pro fes ional de carrera hasta e l año 2003, cuando el Congreso


aprobó la in ic iat iva para establecerlo, c o n e l apoyo de l presidente Vicente F o x . P o r esta razón, e l presidente n o m b r a b a a u n número m u c h o mayor de func ionar ios que e l de los Estados U n i d o s , empezando p o r supuesto por los prop ios secretarios y subsecretarios, pero esta práctica podía i n c l u i r hasta los directores generales o inc luso puestos más abajo en la escala jerárquica (y, si no los n o m b r a b a él d irectamente , e ran nombrados d iscrec ionalmente p o r sus secretarios de conf ianza, no a través de concursos basados en el mérito) . Además, a d i ferenc ia de la burocrac ia de los Estados U n i d o s , la m e x i cana se encuentra mayori tar iamente concentrada en el Distr i to Federa l .

P o r estas dos razones, entre otras, los presidentes mexicanos h a n visual i zado c omo m u c h o más "cercanas" y "dependientes" a las secretarías de Estado y a sus func ionar ios altos e in termedios (analistas, directores de área, etc.) . E l que éstos tuvieran nombramientos "de conf ianza" y estuvieran más accesibles h a evitado que e l presidente se vea en l a necesidad de tener en las oficinas de l a res idencia pres idenc ia l u n g r u p o más grande de analistas y directores para el i m p u l s o y coordinación de las políticas públicas. 4

I I I . L A E X C E P C I Ó N D E L P R I M E R STAFF D E L P R E S I D E N T E F O X 5

C o m o hemos p o d i d o ver, la naturaleza d e l staff pres idenc ia l parece estar sujeta en b u e n a m e d i d a al t ipo de sistema político. S i n embargo , vale la p e n a m e n c i o n a r otro factor que en algunos casos puede i n f l u i r sobre e l tamaño de d i c h o staff esto es, las coyunturas particulares que los pres identes enfrentan a lo largo de sus respectivas administrac iones .

E l presidente F o x inició su per i odo c o n u n staff más a m p l i o y diverso que e l que habían tenido los presidentes inmed ia tamente anteriores, de h e c h o hasta c ierto p u n t o s imi lar al de Estados U n i d o s . A p a r t e de las o cho

4 Dickinson (2000: 222) hace la interesante observación de que en los presidentes estadounidenses que han tendido a "politizar" más su gabinete, colocando secretarios más leales, "se han mostrado ligeramente menos inclinados a ejercer un control administrativo a través de la creación de una contraburocracia de la Casa Blanca", lo que en esos casos mostraría una tendencia similar a la de México.

5 Conviene aclarar que la información sobre el staff presidencial presentada en esta sección fue o ha sido hecha pública. Aunque era difundido y discutido frecuentemente en las columnas políticas y bien conocido en el interior de la clase política, el tema de quienes conformaban el "círculo interior" de Fox era un tanto menos conocido por la opinión pública; en todo caso, la información al respecto se reproduce aquí una vez terminado el gobierno de Fox y con el propósito de realizar un análisis más objetivo y constructivo que los periodísticos que se han hecho hasta ahora; se basa en la observación realizada por el autor en su carácter de coordinador de la Unidad de Análisis de la Presidencia, del I o de febrero de 2001 al 30 de mayo de 2003.


m enc ionadas en la p r i m e r a sección, al i n i c i o de su administración F o x estableció en L o s P inos otras o c h o of ic inas, dedicadas a asuntos temáticos específicos: la O f i c i n a de la Pres idencia para el Desarro l lo de los Pueblos In dígenas, l a O f i c i n a de l a P r e s i d e n c i a p a r a e l D e s a r r o l l o R e g i o n a l , l a O f i c i n a d e l C o n s e j e r o de S e g u r i d a d N a c i o n a l , l a O f i c i n a de P r o m o c i ó n e Integración Soc ia l para Personas c o n Discapac idad , la O f i c i n a de la Pres i denc ia para la Atención C i u d a d a n a , la O f i c i n a de la Pres idenc ia para e l D e sarro l lo Soc ia l , l a O f i c i n a de la Pres idenc ia para los M e x i c a n o s e n el E x t e r i o r y la Comisión para l a Paz en Chiapas .

Se planteó que t itulares de estas of ic inas coordinarían a lgunos de los gabinetes creados a l i n i c i o de l a administración: S e g u r i d a d N a c i o n a l y D e s a r r o l l o Soc ia l sus gabinetes respectivos y Políticas Públicas el gabinete e c o n ó m i c o .

N o obstante la extensión de este staff, el presidente rea lmente les prestaba atención a casi todos sus integrantes. Así, puede decirse que su concepción y f u n c i o n a m i e n t o fue de hecho más s imi lar al de la O f i c i n a de la Casa B l a n c a , y en esa m e d i d a al l l amado "círculo in ter i o r " . A u n q u e las oficinas de algunos de ellos se asemejaban u n tanto a l a más distante O f i c i n a E jecu tiva estadounidense, durante e l p r i m e r año los integrantes d e l staff de Los P inos que e ran parte d e l círculo in te r i o r fueron p r i n c i p a l m e n t e los t i tulares de Innovación G u b e r n a m e n t a l , Políticas Públicas, Imagen y Opinión Pública, Comunicación Soc ia l , Atención C i u d a d a n a , Desarro l l o R e g i o n a l y Secretaría Part icular . Estos siete func ionar ios venían acompañando a l presidente desde el p e r i o d o de transición ( jul io -dic iembre de 2000) y la campaña electoral , y varios de ellos inc luso desde la época en que era gobernador de l estado de Guanajuato . L a t i tular de Comunicación Social se convirtió e n la " p r i m e r a d a m a " en j u l i o de 2001 y desde ese m o m e n t o hasta e l final de l a administración fue u n actor s in d u d a m u y inf luyente (algo que el p r o p i o presidente reconocía de diversas formas, p o r e jemplo c u a n d o se refería a la "pareja pres idenc ia l " ) . 6 Hasta c ierto p u n t o , durante ese p r i m e r año, también fueron parte d e l círculo in te r i o r los titulares de

( ) L a influencia de la primera dama, y sobre todo el reconocimiento abierto de la misma por el propio presidente, causaron una fuerte polémica a lo largo de la administración de V i cente Fox. Dados los antecedentes históricos de la política mexicana, la polémica se agudizó cuando de manera implícita -pero c lara- la primera dama exploró las posibilidades de convertirse en candidata presidencial. Sin embargo, aunque fue sin duda una parte central del "circulo interior", en sentido estricto no era parte del staff presidencial, por lo que en este texto no discutimos su papel. Cuando su titular se convirtió en "primera dama", Comunicación Social fue absorbida por la Oficina de Imagen y Opinión Pública; posteriormente, cuando desapareció la Oficina de Atención Ciudadana, volvió a separarse y el jefe de Atención Ciudadana pasó a ser su nuevo titular; más tarde se fusionó a la Secretaría Particular, para finalmente volver a quedar como una oficina independiente.


S e g u r i d a d N a c i o n a l y de Desarro l l o Soc ia l , aunque - sobre todo el segund o - de m a n e r a más acotada a sus respectivos asuntos. E l círculo era c o m pletado p o r tres o cuatro secretarios o subsecretarios, para c on fo rmar entonces u n g r u p o de poco más de diez personas. A par t i r de 2002, los m i e m b r o s d e l staffque eran parte d e l círculo i n t e r i o r se r e d u j e r o n de siete a seis, q u e d a n d o solamente los titulares de Innovación G u b e r n a m e n t a l , P o líticas Públicas, Secretaría Part icular , Comunicación Soc ia l , Imagen y O p i nión Pública y Desarro l l o R e g i o n a l (aun así u n g r u p o bastante a m p l i o ) .

Ese año estos func ionar ios , j u n t o c o n el c o o r d i n a d o r de l a U n i d a d de Análisis, e l c o o r d i n a d o r de agenda y el c o o r d i n a d o r de giras, c o n f o r m a r o n de m a n e r a más f o r m a l e l "Comité de A g e n d a " (Durazo , 2006). A part i r de ese año, d i c h o comité comenzó a reunirse cada lunes para evaluar, c o o r d i n a r y d i r i g i r e n f o r m a más estratégica la comunicación y relación de l presi dente con la soc iedad y la clase política, y de m a n e r a der ivada también algunos aspectos de las políticas públicas. 7

Se p u e d e n m e n c i o n a r tres posibles razones de este staff p res idenc ia l más a m p l i o ; dos de ellas están v inculadas a la c o n c e p c i ó n que se tuvo d e l g o b i e r n o e n esa p r i m e r a etapa c o m o u n g o b i e r n o de "transición d e m o crática" y u n a tercera se r e l a c i o n a c o n los antecedentes profes ionales d e l pres idente .

L a p r i m e r a razón fue l a percepción de u n entorno más democrático y comple jo , si n o al grado de l estadounidense, sí mayor que e l enfrentado p o r los presidentes anteriores. F o x y su círculo i n t e r i o r n o estaban en este aspecto de l todo errados. E n la muestra de H a g g a r d y M c C u b b i n s (2001: cuadro 3.2), relativa a l a fortaleza de l a pres idenc ia e n 23 países (sobre todo e n relación c o n el Congreso ) , la m e x i c a n a se encuentra entre las seis menos facultadas, c o n u n puntaje de u n o en u n a escala d e l cero al ocho .

L a segunda razón, muy re lac ionada c o n la p r i m e r a , representa la o tra cara de la m o n e d a de u n staff"más diverso: e l n o m b r a m i e n t o de u n gabinete que buscó atender, e n f o r m a semejante al estadounidense, criterios de p l u r a l i d a d política y de competenc ia técnica (véanse las declaraciones e n ese sentido de Fox , reproduc idas e n D ' A r t i g u e s , 2002: 13-14), y que e n esa m e d i d a resultó más "distante" que e l que h u b i e r a representado u n o mayormente der ivado de su p r o p i o par t ido (el Par t ido Acc ión Nac i ona l ) o de su g r u p o más i n m e d i a t o de co laboradores . 8

7 Esta coordinación era importante por varias razones, sobre todo porque mientras los actos, giras y discursos presidenciales estaban a cargo del secretario particular, los mensajes de prensa eran responsabilidad de Comunicación Social y las encuestas, de Imagen y Opinión Pública, lo que a veces comprometía la efectividad de la política de comunicación (en parte, por ello la tarea de elaborar los discursos pasaría a Comunicación Social a partir de finales de 2003).

8 El lo coincide con la utilización de "buscadores de talento" ("'headhunters") por parte del


L a tercera razón, c o m o se di jo , t iene que ver c o n el estilo gerenc ia l que el pres idente F o x buscó darle a su gabinete, u n estilo d o n d e se d a a los secretarios u n a responsabi l idad y u n a autonomía (y p o r ende distancia) m a yores respecto al p r o p i o presidente . Este estilo p u d o s in d u d a haber estado v incu lado a l a persona l idad de V i c e n te Fox , pero probab lemente también a su exper i enc ia previa c o m o gerente e n la in ic iat iva pr ivada, así c omo a su m e n o r c o n o c i m i e n t o de mucho s de los temas nacionales deb ido a que n o había o cupado n u n c a u n puesto federal (hasta ese m o m e n t o , F o x había s ido solamente d iputado federal y gobernador de Guanajuato , u n pequeño estado de l centro d e l país).

C o n todo , para e l i n i c i o de l último tercio de su administración, F o x regresaría a u n staff más s imi lar al de los presidentes que lo p reced ie ron (ya reseñado e n la p r i m e r a secc ión) . M u c h a s de las oficinas or ig ina lmente creadas pasaron a insertarse dentro de a lguna secretaría, c o m o la O f i c i n a de l a Pres idenc ia para l a Atención a los Pueblos Indígenas o la O f i c i n a de Promoc ión e Integración Soc ia l para Personas c o n Discapac idad (aunque e l lo n o significó que necesariamente dejaran Los Pinos físicamente). Otras oficinas desaparec ieron , pero algunas de sus áreas se in tegraron a otra of i c i n a pres idenc ia l , c o m o Desarro l lo R e g i o n a l , que en parte se integró a Po líticas Públicas. A lgunas otras desaparec ieron p o r comple to , c o m o l a de l Conse jero de Segur idad N a c i o n a l o l a de Desarro l l o Soc ia l .

E l a m p l i o sta^f o r i g ina l y su poster ior reducción durante l a pres idenc ia de V i cen te F o x h a n sido objeto de op in iones p r i n c i p a l m e n t e de t ipo per io dístico, que más que erróneas h a n resultado bastante incompletas . Dichas op in iones destacaron las disputas y di ferencias que u n staff así implicó, y que , en el caso part i cu lar de l a pres idenc ia de V i cente F o x , tuvo al menos dos costos importantes ; u n o , la d i f i cu l tad para lograr u n a mejor coord ina c ión de acciones y u n a mayor c lar idad en cuanto a las pr ior idades de la administración, que c o m p r e n d i e r a n u n a orientación y u n a consecución de resultados óptimas; y, dos, en términos de opinión pública, ya que, después de varios años, las diferencias entre los m i e m b r o s d e l staff t rascendieron a la soc iedad.

S i n d u d a , estas diferencias deben haber const i tuido u n mot ivo i m p o r tante para l a reducción d e l tamaño de l staff S i n embargo , u n análisis más objetivo y c omple to probab lemente llevaría a c o n c l u i r que e l la estuvo v i n cu lada a u n a combinación de diversos factores, c o m o que e l presidente ya había establecido u n a relación más cercana c o n sus secretarios, ya conoc ía

presidente para reclutar a algunos de sus secretarios. Fox declaró en varias ocasiones que su partido era el P A N pero quien gobernaba era él (véase por ejemplo sus declaraciones reproducidas en D'Artigues 2002: 16).


y p r i o r i z a b a mejor los distintos puntos de la agenda nac i ona l , manifestó l a (probab lemente natura l , véase L i n z , 1997: 244) t endenc ia de los pres identes a r e d u c i r su número de reuniones y asesores con forme transcurre su administración, y que también tuvo que ver c o n crecientes restricciones presupuéstales, así c o m o c o n el deseo de " inst i tuc iona l i zar " - y e n esa m e d i d a proteger e n el f u t u r o - los programas gubernamentales , que entonces f u e r o n transferidos a las secretarías.

O t r o factor importante - regresando a los factores estructurales que hemos resaltado en este t e x t o - p u d o haber sido que la correlación de poder entre los asesores y los secretarios, característica de l sistema político m e x i cano , terminó manifestándose (aunque p o r supuesto n o a l grado de hacer desaparecer l a i n f l u e n c i a de u n sío/jf pres idenc ia l ) , y entonces e l presidente s implemente consideró más eficaz, p o r u n lado , i m p u l s a r y c oord inar las políticas de m a n e r a más d irecta c o n sus secretarios y, p o r e l otro , r educ i r e l número de asesores presidenciales - y co lateralmente darles c o n ello más p o d e r a los que decidió mantener .

U n e jemplo paradigmático en este sentido fue la O f i c i n a de l Consejero para l a Segur idad N a c i o n a l , que mantuvo u n a relación tirante c o n el secretario de la Defensa N a c i o n a l , el p r o c u r a d o r general de la república y el secretario de Gobernación -tres dependencias que tradic ionalmente h a n ten ido u n gran poder en el Estado m e x i c a n o - , y que, c o m o ya vimos, termi naría desapareciendo al n o contar c o n e l p o d e r suficiente para coordinarlas . A l g o s imi lar puede decirse respecto a la O f i c i n a de Desarro l lo Social , aun si e n este caso sus relaciones c o n las secretarías f u e r o n menos tirantes.

D e esta f o rma , la existencia de u n staff tan a m p l i o en México a p r i n c i pios d e l siglo x x i fue más b i e n resultado de u n a coyuntura especial , tras l a cua l a l parecer los factores estructurales vo lv ieron a in f luenc iar de m a n e r a de terminante su evolución durante e l resto d e l p e r i o d o pres idenc ia l .

IV. A L G U N A S G E N E R A L I Z A C I O N E S R E L A T I V A S

A L T E M A D E L STAFF P R E S I D E N C I A L

Podemos ver entonces c ó m o la efectividad de u n determinado tamaño de ^«^presidencial se ve afectada de manera importante p o r u n a serie de factores contingentes. E n e l caso estadounidense parece haber func ionado c o m o u n e lemento que hace más comple ja la toma de decisiones, mientras que en México en mayor m e d i d a como u n factor de apoyo y complementación a la relación directa de l presidente con sus secretarios (con todo y las variaciones) . S i n embargo, establecidos estos importantes matices, queda en al aire la p r e g u n t a de cuál debe ser, e n general , l a función d e l sta/jf pres idenc ia l .


A l p r i n c i p i o de este texto señalamos que hoy en día h a surgido l a preocupac ión p o r l a dirección y coordinación desde e l centro de las políticas públicas, y que el staff pres idenc ia l c u m p l e u n pape l centra l en la tarea de apoyar al pres idente en sus funciones . Pero u n a vez que nos adentramos en el c o n o c i m i e n t o preciso de las funciones de u n ¿¿«//presidencial, e l tema se vuelve más comple j o y surge u n a p r e g u n t a u n tanto más específica: ¿en qué m e d i d a sus func iones son o deben ser únicamente las de apoyar e l impulso y coordinac ión de las políticas?

U n b u e n p u n t o de par t ida para responder esta p regunta es e l antes c i tado l i b ro de R i c h a r d Neustadt , Presidential Power, p o r q u e toca varios temas v inculados a l a pres idenc ia (y que, si b i e n h a rec ib ido importantes críticas, es todavía cons iderado u n clásico de los estudios en l a mater ia ) .

C o m o menc ionamos , para Neustadt, la p r i n c i p a l a rma de l presidente de los Estados U n i d o s es su capacidad personal de persuasión, ya que enfrenta u n entorno c o n actores poderosos y que t i enden a oponérsele. As imismo , u n presidente debe mantener sus opciones abiertas y, sobre todo, "pensar prospect ivamente" (Neustadt, 1990: x i ) , esto es, tomar sus decisiones n o sólo en función de las ventajas que p u e d e n ofrecer en el presente, sino también de sus efectos sobre las opciones, recursos y margen de m a n i o b r a que tendría en e l m e d i a n o plazo.

E l l o s igni f ica que l a información sobre los actores y sobre las políticas es u n factor crítico, especialmente l a información sensible que puede resultar útil para d i c h a persuasión y para tomar decisiones "prospect ivamente" . E n ese sent ido , para Neustadt u n presidente debe evitar ser aislado (o aislarse él solo [Hess, 1988: 189]) y, consecuentemente , "oír" sólo a unos pocos asesores o a varios de ellos pero de la m i s m a tendenc ia . Este autor se i n c l i n a entonces, más que p o r u n staff con u n a estructura reduc ida , c lara y estable, p o r u n a estructura que p r o m u e v a u n a " i n c e r t i d u m b r e compet i t iva" entre los diversos actores o agencias que representan fuentes de i n f o r m a ción (en otras palabras, p o r el m o d e l o " compet i t ivo" expuesto p o r George y m e n c i o n a d o más arr iba ) . E l objetivo es, p o r u n lado , aumentar e l f lujo y d ivers idad de d i c h a información para evitar errores graves, y, p o r el otro , evitar l a excesiva predicción de las decisiones presidenciales , que facilitaría la oposic ión a las mismas.

P a r a Neustadt , personal idades e n competenc ia j u n t o a jur i sd i c c iones traslapadas hace que los asesores y co laboradores le suban al presidente los detalles de los temas y le adviertan de las consecuencias de u n a u o tra opción. E n las propias palabras de este autor, referidas a F. D . Roosevelt (1990: 132): " L a competenc ia administrat iva le daba [a Roosevelt] las alternativas y las consecuencias [... ] C o m o resultado él también obtenía ese gran tesoro para todo presidente : t i empo para tomar la decisión."


E n este m i s m o sentido, Neustadt cita u n párrafo interesante de Schle-s inger (1990: 133): "Debe permitírsele a las situaciones desarrollarse, cristalizar, clarif icarse; las fuerzas en l u c h a deben reivindicarse a sí mismas e n el j a l o n e o d e l conf l i c to ; la opinión pública debe enfrentar e l tema, considerarlo y pronunc iarse sobre e l m i s m o - só l o entonces, en el largo y agitado final, las intu ic iones d e l presidente se consolidarán y traerán u n resultado."

Es i m p o r t a n t e m e n c i o n a r que el sent ido genera l de esta conclusión c o i n c i d e c o n l a pos tura de los teóricos d e l " p e n s a m i e n t o g r u p a l " (Janis , 1982: 8) , quienes señalan que u n dec isor debe p r o m o v e r c ier ta d ivers idad de tendencias entre los part ic ipantes en l a t oma de decis iones ( recomendación que p o r c ierto h a estado detrás de las conc lus iones de algunos estudios de caso exitosos, c o m o el d e l mane jo p o r parte de K e n n e d y de l a crisis de los misiles) (A l l i s on y Ae l ikow, 1999). C r e o que también co inc ide c o n l a dirección genera l que h a adoptado e l c a m p o de estudios de l a t oma de decisiones, e n e l cua l , a u n c u a n d o n o exista todavía consenso en t o rno al peso de sus efectos, se resaltan los múltiples "sesgos" hac ia e l e r ror en que usua lmente i n c u r r e n quienes t o m a n las decis iones (Tversky y K a h a n e -m a n , 2000).

E n función de lo anterior , podríamos dec i r entonces que , ceteribus parí-bus, u n staff relativamente a m p l i o , diverso e inc luso compet i t ivo puede ofrecerle a u n presidente más beneficios que costos, e n comparación c o n u n o r educ ido , cerrado o inc luso "cooperat ivo" (y aceptando , c o m o veremos más adelante, que l a p l u r a l i d a d n o l lega al grado de afectar la conf ia-b i l i d a d , d i s c ip l ina y lealtad de sus integrantes) .

Y esto nos l leva a pensar entonces que u n staff n o sólo está ahí para " fac i l i tar" l a t o m a de decisiones y l a coordinación entre agencias o actores, s ino también para lo opuesto, es decir, para detener o hacer más lenta d i c h a t oma de decisiones, i n c o r p o r a n d o e n l a m i s m a puntos de vista d i f e ren tes e inc luso opuestos. E n otras palabras, su función n o es sólo apoyar las decisiones s ino también evitar los errores. S i lo vemos b i e n , nuestra d iscusión tanto d e l caso estadounidense c o m o d e l m e x i c a n o muestra que, p o r más que en este último el staff sea menos poderoso , en ambos a l fin de cuentas se constituye e n u n a suerte de b u r o c r a c i a parale la , que e n mayor o m e n o r m e d i d a v ig i la y puede l legar a b l o q u e a r cursos de acción erróneos.

N o obstante, hay también quienes cuest ionan los p lanteamientos de Neustadt . R o c k m a n (2000: 165), p o r e jemplo , sostiene c o n razón que l a " i n c e r t i d u m b r e compet i t iva" ofrece s in embargo riesgos importantes . E l p r i n c i p a l es e l de u n a incapac idad de ejecución c o o r d i n a d a y efectiva, ya que ésta requiere de c lar idad y certeza sobre los objetivos que se qu iere conseguir. E n consecuenc ia señala que " l a in te l igenc ia requiere aper tura e inc luso ambigüedad de objetivos mientras que l a ejecución requiere c la r i -


d a d y c e r t idumbre . Aquí yace e l d i l e m a pres idenc ia l de organización de la asesoría". ( R o c k m a n , ibid.)

N o es fácil encontrar u n a sal ida para este d i l e m a . C o m o e n casi todos estos casos, e l p u n t o es poder encontrar u n equ i l i b r i o entre ambos extremos , p o r e jemplo e n la sugerencia de George (1982: 202) de u n "uso selectivo de l a propuesta múltiple". Quizá habría que pensar que en el proceso de análisis de decisiones, los p r imeros años de u n gob ie rno - s i e m p r e y c u a n d o éste se encuentre en u n a situación " n o r m a l " - o l a búsqueda de i n novaciones de política (Hess, 1988: 189), se debe ut i l i zar más l a " incer t i -d u m b r e compet i t iva" , mientras que e n e l proceso de definición y ejecución de las mismas, los últimos años de u n a pres idenc ia o situaciones e n las que se q u i e r a reforzar la estabi l idad y c e r t idumbre n a c i o n a l (¿el caso de l presi dente Calderón?) , se debe ut i l i zar más u n esquema de " cer t idumbre coord i n a d a " (al menos hasta darle a u n a decisión o política e l t i empo suficiente p a r a p r o b a r sus méritos o que la situación nac i ona l se estabil ice) .

A l g o s imi lar se puede dec ir respecto a l a persona l idad y competencias de cada pres idente , ya que sería u n e r ror e l empatar permanentemente u n a estructura de i n c e r t i d u m b r e compet i t iva c o n u n presidente a q u i e n n o le agrada o n o puede manejar ef icazmente el conf l i c to ( como f u e r o n p o r e jemplo los casos de M i g u e l de l a M a d r i d y N i x o n ) . E n estos casos u n presi dente haría b i e n en ut i l i zar e l m o d e l o que más se ajuste a sus gustos y capacidades - p o r e jemplo e l f o r m a l - , s iempre y cuando tenga presentes y de ser posible mi t igue los riesgos de su esquema pre fer ido (George , 1982: 164).

Cerramos entonces e l círculo vo lv iendo - c o m o suele s u c e d e r - a u n a visión "cont ingente" , sólo que a u n a que nos p r o p o r c i o n a mayor c lar idad p a r a selecc ionar y apl icar u n t ipo de staffu otro .

E n este contexto , otras preguntas importantes son: ¿hasta d ó n d e deben llegar, respectivamente, la " i n c e r t i d u m b r e compet i t iva" y l a " ce r t idumbre cooperativa"? ¿En qué m e d i d a es posible lograr la p r i m e r a asegurándose de contar a l m i s m o t i empo c o n u n sta/f conf iable y discreto, que evite la excesiva dispersión e inc luso los boicots internos? ¿Es posible l ograr l a segunda s in caer e n l a excesiva h o m o g e n e i d a d que según Neustadt conduce a graves errores e n l a formulación de políticas públicas?

R e s p o n d e r estas preguntas tampoco es fácil. L a p r i m e r a estructura d e l ¿ ¿^pres idenc ia l de V i cente F o x fue cr i t i cada p o r e jemplo p o r ser demasiado a m p l i a y laxa; en este caso en part i cu lar l a i n c e r t i d u m b r e compet i t iva fue l levada quizá al extremo, de lo que derivó la existencia de demasiados "generales" c o n demasiadas tendencias distintas. C o m o di j imos, esto d i f i cultó establecer pr ior idades y apl icar u n a estrategia que e n e l m e d i a n o p la zo fuera a m p l i a n d o l a capac idad política de l presidente (justo c o m o la estrategia "prospect iva" de Neustadt señala), e n lugar de i r l a r e d u c i e n d o ,


c o m o en m i opinión sucedió. Además, desembocó en fuertes disputas inter nas que s in d u d a afectaron al p r o p i o presidente . P o r otro lado , hay quienes o p i n a n que l a segunda estructura aisló e n exceso al presidente , sobre todo en términos políticos, ya que lo llevó - a r g u y e n - a n o ver los graves riesgos de algunas de las medidas políticas que t omó en la segunda parte de su sexenio (por e jemplo , e l desafuero de l candidato de l P R D a l a pres idenc ia de l a república) .

S i n embargo , si b i e n estos argumentos p u e d e n sonar plausibles en p r i n c i p i o , las estructuras formales p u e d e n l levar a errores de apreciación, c o m o vimos p o r e j emplo c o n el caso d e l je fe d e l staff de Eisenhower . L a segunda estructura de l staff foxista s in d u d a redujo l a d ivers idad de puntos de vista e n mater ia política. N o obstante, a l c ont rar i o d e l staff d e l p r i m e r p e r i o d o , l a ev idenc ia en este caso no es tan c lara y n o es posible dec i r c o n segur idad y precisión el grado en que lo h i zo (c iertamente , p o r e jemplo , u n a decisión c o m o la d e l desafuero n o se t omó de l a n o c h e a l a mañana) . Además, hay tantos factores que i n c i d i e r o n en e l curso de los acontec i mientos - l a p e r s o n a l i d a d y e l estilo de m u c h o s de los impl i cados , p o r e j e m p l o - que resulta difícil evaluar l a efectos específicos de u n o , en este caso, l a estructura d e l staff

Las lecciones que a m i parecer se p u e d e n resaltar aquí son, u n o , que u n presidente o inc luso u n secretario, subsecretario o, más generalmente , cual q u i e r a que tome decisiones deben evitar llevar al extremo e l t ipo part icular de staff que se lecc ionen; y, dos, que deben estar m u y atentos a los riesgos particulares involucrados en cada u n o de ellos. P o r e jemplo , si b i e n - t o m a n d o e n cuenta e l contexto p a r t i c u l a r - fue u n acierto de l presidente buscar e n el p r i m e r p e r i o d o de su administración u n a p l u r a l i d a d de puntos de vista, ésta n o tenía p o r qué ser tan a m p l i a o, e n su caso, e l presidente quizá podía haber adoptado medidas para r educ i r la descoordinación que se observó e n d i c h o per i odo .

C O N C L U S I O N E S

Este texto h a presentado dos ideas pr inc ipales . U n a , e l tamaño y naturaleza de las oficinas presidenciales d e p e n d e n de factores contingentes , c omo el t ipo de sistema político, e l carácter de l a coyuntura histórica o l a personal i d a d de u n d e t e r m i n a d o presidente . Y dos, que l a difícil tarea de gobernar requ iere ayuda, y que e l riesgo de que l a ayuda o e l consejo sobren es men o r que el de que fa l ten.

N o s encontramos así c o n que Estados U n i d o s h a ten ido u n con junto de oficinas presidenciales más grande y poderoso (respecto a las secretarías


de Estado) que México . L o anter ior se h a deb ido p r i n c i p a l m e n t e a la m a yor d e b i l i d a d relativa de l a pres idenc ia estadounidense.

Mientras que Estados U n i d o s h a tenido p o r más de dos siglos u n sistem a democrático , l i bera l , r epub l i cano y federal , México tuvo u n sistema de par t ido d o m i n a n t e p o r más de setenta años, en el cua l e l pres idente ejerció u n c o n t r o l m u y fuerte n o sólo sobre el gabinete de l P o d e r Ejecutivo federal s ino inc luso , a través de su cont ro l sobre el p r i n c i p a l par t ido político, de l P o d e r Legis lat ivo y hasta cierto p u n t o d e l P o d e r J u d i c i a l , además de contro lar e n b u e n a m e d i d a a los actores políticos regionales y locales.

D e esta m a n e r a , e l presidente m e x i c a n o s iempre tuvo y, aunque en condic iones bastante distintas a part i r d e l año 2000, sigue ten iendo u n cont ro l mayor de su gabinete respecto a su par estadounidense, tanto a nivel de los mandos superiores c o m o de los mandos medios de l a administración y, p o r lo tanto, n o h a requer ido de u n extenso aparato de apoyo y asesoría en L o s Pinos .

E n la cuarta parte, d iscutimos la naturaleza de l staff en general . C o n c lu imos que, ceteribus paribus, es más recomendab le tener u n staff a m p l i o , diverso e inc luso compet i t ivo que u n o excesivamente r e d u c i d o o cerrado, a u n cuando n o es fácil de t e rm inar u n tamaño ópt imo y éste p u e d a a u m e n tarse o reducirse u n poco en función de las circunstancias y las características personales de l presidente en turno . S i esto es así e n general , lo es aún más cuando se está ante u n e n t o r n o comple jo y resistente a las decisiones d e l pres idente , c omo el que se presenta e n las democracias modernas . D a d a l a c o m p l e j i d a d asociada a l a creciente democratización de México , lo anter i o r nos l leva a r e c o m e n d a r u n staff más diverso que el que usualmente h a n ten ido los presidentes e n este país (aunque, c o m o di j imos, s in l levarlo al extremo d e l p r i m e r t r ien io d e l presidente F o x ) . Esta conclusión se refuerza c u a n d o observamos que, a u n si t iene u n mayor c o n t r o l y cercanía respecto al gabinete que en e l caso estadounidense, l a pres idenc ia m e x i c a n a se h a debi l i tado cons iderab lemente , al transitar e l país hac ia u n sistema m u l t i -part idista y a b a n d o n a r e l de par t ido d o m i n a n t e que le d i o tanta fuerza en e l pasado.

A u n q u e es todavía p r o n t o para j u z g a r su naturaleza y f u n c i o n a m i e n t o , c o m o vimos, Calderón h a optado e n p r i n c i p i o p o r u n m o d e l o de staff mis próx imo a l " f o r m a l " y, consecuentemente , p o r u n gabinete más "cercano" ( comparado c o n el que tuvo F o x en la p r i m e r a m i t a d de su gob ierno ) . Esto es hasta c ierto p u n t o comprens ib le deb ido a su preparación académica, su mayor e x p e r i e n c i a en asuntos nacionales y las c ircunstancias particulares d e l p r i m e r año de su gestión; de hecho , quizá este t ipo de staff y gabinete le h a n servido me jor para establecer sus pr ior idades y buscar resultados más visibles al i n i c i o de su administración (por e jemplo , e n mater ia de seguri-


d a d pública) . S i n embargo , e l nuevo contexto político de México , más democrático y p l u r a l , destaca la recomendación presentada p o r George de evitar los riesgos de cada m o d e l o , lo que en este caso significaría hacer u n uso, a u n c u a n d o selectivo, d e l esquema de "propuesta múltiple" o, en otros términos, de l a " i n c e r t i d u m b r e competi t iva" . C o m o vimos en el caso de E i senhower, d i c h o esquema n o necesariamente se contradice con la existenc ia de u n jefe de staff que d ir ige a l con junto de l a o f i c ina pres idenc ia l , ya que éste puede convocar ad hoc - o e l presidente m i s m o so l i c i tar - l a presenc ia de actores c o n distintos puntos de vista en la discusión de muchas dec i siones, especialmente las más importantes o riesgosas.

Las naciones lat inoamericanas están ahora ante e l reto de alcanzar n o sólo u n a democrac ia sino u n a gobernab i l idad democrática. Parte i m p o r tante de ese reto es contar c o n gobiernos b i e n coord inados y efectivos, lo que a su vez exige presidentes c o n l iderazgo o capac idad para d i r i g i r y coo r d i n a r las políticas. S i n embargo , esta tarea es comple ja porque u n presidente no debe sólo tomar decisiones y ejecutarlas coord inadamente . Debe también obtener la información necesaria para t omar buenas decisiones y persuad i r a otros actores de apoyarlas. A reserva de que quizá otras instancias p u e d a n enfocarse más c laramente hac ia l a decisión y la ejecución, la o f i c ina pres idenc ia l en part i cu lar se sitúa en u n cruce de caminos p o r el que pasa tanto l a precaución c o m o la acción.

Saber cuándo encauzar la p o r u n a u o tra de esas veredas n o está sujeto a simples recetas, s ino al difícil e inc ier to of ic io de gobernar.

B I B L I O G R A F Í A

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